Vol 9 No 1 - ATAUM - Ankara Üniversitesi

Transkript

ANKARA ÜNİVERSİTESİ
AVRUPA TOPLULUKLARI
ARAŞTIRMA VE UYGULAMA MERKEZİ
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI
DERGİSİ
.
Yıl: 2010
Cilt: 9, Sayı: 1
ANKARA ÜNİVERSİTESİ BASIMEVİ
İncitaşı Sokak No:10
06510 Beşevler / ANKARA
Tel: 0 (312) 213 66 55
Basım Tarihi: Mayıs 2010
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ
Yıl: 2010
Cilt: 9, Sayı: 1
İÇİNDEKİLER
Necat AZARKAN
Arbeitnehmer-Mitbestimmung in der Europäischen Aktiengesellschaft (SE)
1
Diren ÇAKMAK
Avrupa Birliği’nin Açık Toplum İdealine Karşı Direnme Hakkı:
1982 Anayasası’nın İktisadi Hükümleri
19
Haydar EFE
Soğuk Savaş Döneminde Avrupa’da Ortak Dış Politika Oluşturma Çabaları
37
Yasin Kerem GÜMÜŞ
Free Movement of Workers in the EU within the Context of Demographic Challenge of Europe:
The Case of Labour Migration from Turkey to Germany
63
Barış ÖVGÜN
Türkiye-Avrupa Birliği İlişkilerinde Bir Çıkmaz: Politika Transferi Açısından Tarım Sorunu
91
Oğuz ÖZDEMİR
Environmental Tendency of Consumers Toward Sustainable Life
111
Erdem ÖZLÜK-Fazlı DOĞAN
Türkiye Avrupa Birliği İlişkilerini Egemenlik Devri Tartışmaları Üzerinden Okumak
125
Bahadır YAKUT
The ECJ Case Law Concerning Articles 17 and 18 of the EC Treaty and The
Subsequent Effect on The Right To Move Freely
147
Nuran YILDIZ
The Representation of the Turkish Armed Forces in the Press During Turkey’s EU Membership
Process: The Case of the 2 November 2004 Press Briefing
165
İdris DEMİR
Book Review
187
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ (2010)
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES
Year: 2010
Volume: 9, Number: 1
CONTENTS
Necat AZARKAN
Arbeitnehmer-Mitbestimmung in der Europäischen Aktiengesellschaft (SE)
1
Diren ÇAKMAK
The Right of Resistance Against the Open Society Ideal of
European Union: Economic Articles of the Constitution Dated 1982
19
Haydar EFE
Common Foreign Policy Creation Efforts in Europe During the Cold War
37
Yasin Kerem GÜMÜŞ
Free Movement of Workers in the EU within the Context of Demographic Challenge of Europe:
The Case of Labour Migration from Turkey to Germany
63
Barış ÖVGÜN
A Dilemma in EU-Turkey Relations: The Agriculture Problem in Terms of Policy Transfer
91
Oğuz ÖZDEMİR
Environmental Tendency of Consumers Toward Sustainable Life
111
Erdem ÖZLÜK-Fazlı DOĞAN
Reading the EU-Turkey Relations over the Discussions on Transfer of Sovereignty
125
Bahadır YAKUT
The ECJ Case Law Concerning Articles 17 and 18 of the EC Treaty and The
Subsequent Effect on The Right To Move Freely
147
Nuran YILDIZ
The Representation of the Turkish Armed Forces in the Press During Turkey’s EU Membership
Process: The Case of the 2 November 2004 Press Briefing
165
İdris DEMİR
Book Review
187
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES (2010)
SUPRANASYONAL
BİR TASARRUF ŞEKLİ
Ankara Avrupa Çalışmaları
Dergisi
Cilt: 9, OLARAK
No:1 (Yıl: 2010), s.1-18
ARBEITNEHMER-MITBESTIMMUNG
IN DER EUROPÄISCHEN
AKTIENGESELLSCHAFT (SE)
Necat AZARKAN∗
Özet
Avrupa Anonim Şirketi`nde çalışanlara katılım hakkının tanınıp tanınmayacağı
hususu, söz konusu şirket tipinin yaratılması sürecinde karşılaşılan ve aşılması gerekli
en büyük engellerden birini teşkil etmiştir. Çalışanların yönetime katılım hakkının
bulunduğu üye ülkelerde, çalışanların bu haklarını güvence altına almak amacıyla 8
Ekim 2001 tarihinde “İşçilerin Yönetime Katılması Hususunda Avrupa Anonim
Şirketi`nin Statüsünün Tamamlanmasına İlişkin 2001/86 sayılı Direktif“ kabul
edilmiştir. Direktif uyarinca, Avrupa Anonim Şirketi`ndeki çalışanların katılım
haklarına iliskin hususlar, kural olarak, bir Avrupa Anonim Şirketi`ndeki çalışanları
temsil eden özel müzakere komisyonu ile o şirketin yetkilileri arasında yapılacak
müzakereler yoluyla belirlenir. Müzakereler sonucunda herhangi bir anlaşma
sağlanamadığı takdirde, direktifte belirtilmiş olan standart (referans) kuralları
kendiliğinden uygulamaya geçecektir.
Anahtar Kelimeler: Avrupa Anonim Şirketi, Çalışanların Yönetime Katılım Hakkı,
Avrupa Anonim Şirketi`nin Statüsüne ilişkin Tüzük, İşçilerin Yönetime Katılması Hususunda Avrupa Anonim Şirketi`nin Statüsünün Tamamlanmasına İlişkin Direktif, Özel
Müzakere Kurulu, Referans Kuralları
Zusammenfassung
Die Arbeitnehmermitbestimmung war eines der größten Hindernisse, die im
Rahmen des Prozesses zur Schaffung der SE zu überwinden galten. Die Rechte der
Arbeitnehmer über die Beteiligung an Unternehmensentscheidungen sollten nicht
verloren gehen, falls in einem Mitgliedsstaat diese Rechte bereits bestanden. Aufgrund
dessen wurde zur Sicherung dieser Ansprüche die Richtlinie 2001/86 vom 08.10.2001
zur Ergänzung des Status der europäischen Gesellschaft hinsichtlich der Beteiligung
∗
Asist.Prof.Dr., Universitat Dicle, Juristische Fakultät, Diyarbakır
2
NECAT AZARKAN
der Arbeitnehmer erlassen. Demnach wird die Beteiligung der Arbeitnehmer in einer
Europäischen Aktengesellschaft grundsätzlich im Wege von Verhandlungen zwischen
einem sogenannten besonderen Verhandlungsgremium, das die Arbeitnehmer in einer
Europäischen Aktiengesellschaft vertritt, und den Leitungen dieser Gesellschaften
festgelegt. Wird in den Verhandlungen kein Konsens erzielt, greift eine gesetzliche
Auffangregelung
Schlüsselwörter:Europäische Aktiengesellschaft, Arbeitnehmermitbestimmung,
Verordnung über das Statut der Europäischen Aktiengesellschaft, Richtlinie zur
Ergänzung des Statuts der Europäischen Gesellschaft hinsichtlich der Beteiligung der
Arbeitnehmer, besonderes Verhandlungsgremium, Auffangregelung
Einleitung
Es dauerte mehr als vierzig Jahre bis aus der Idee eines französischen Notars zu
einer “Aktiengesellschaft europäischen Typs” durch die Beschlüsse des Ministerrats am
20.12.2000 in Nizza mit der berühmten spanischen Ausstiegsklausel für Fusionen und
der endgültigen Verabschiedung der Verordnung über das Statut der Europäischen
Aktiengesellschaft (SE)1 und der Richtlinie über die Beteiligung der Arbeitnehmer2
darin durch die Annahme des Europäischen Rats am 8.10.2001 ein reales Rechtsgebilde
wurde. Ein Hauptgrund war, dass zu der wesentlichen Frage von Umfang und Inhalt der
Mitwirkungsrechte der Arbeitnehmer zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten
hartnäckig gerungen wurde. Mitgliedsländer mit langer und gefestigter Position der
Mitbestimmung argwöhnten, dass die Europäische Aktiengesellschaft dazu dienen
könnte, gewachsene Mitbestimmung auszuhöhlen. Staaten ohne oder mit geringerem
hingegen sorgten sich, die Europäische Aktiengesellschaft könne dazu verwandt
werden, andernorts gültige Mitbestimmungsregelungen ihren Rechtssystemen
aufzupfropfen. Der tragfähige Kompromiss ist schließlich auf dem Gipfel von Nizza
2001 gefunden. Demnach können sich Arbeitgeber und Arbeitnehmer zunächst auf ein
beliebiges Mitbestimmungsmodell einigen. Hierzu wird ein „besonderes
Verhandlungsgremium“ aus Arbeitnehmervertretern gebildet. Es hat die Aufgabe, mit
den Vertretern der Arbeitgeber eine schriftliche Vereinbarung abzuschließen. Scheitert
die Verhandlung, so findet eine Auffangregelung Anwendung, soweit in den beteiligten
Gesellschaften eine Mitbestimmungsregelung besteht und die vom Gesetz vorgesehenen
Voraussetzungen erfüllt sind. Damit soll sichergestellt werden, dass Arbeitnehmer, die
Mitbestimmungsrechte haben, diese auch nach der Gründung der Europäischen
Aktiengesellschaft behalten. Im Folgenden sind zunächst Struktur, sowie
Entstehungsgeschichte und–hindernisse der Europäischen Aktiengesellschaft
vorzustellen. Danach werden auf die Mitbestimmungsrechte der Arbeitnehmer
1
Verordnung (EG) Nr. 2157/2001 des Rates v. 08.10.2001 über das Statut der Europäischen
Gesellschaft (SE), ABlEG Nr. L 249 v. 10.11.2001, S. 1 ff., künftig: SE-VO.
2
Richtlinie 2001/86/EG des Rates v. 08.10.2001 zur Ergänzung des Statuts der Europäischen
Gesellschaft hinsichtlich der Beteiligung der Arbeitnehmer, ABlEG Nr. L 249 v. 10.11.2001, S.
22 ff., künftig: SE-RL.
ARBEITNEHMER-MITBESTIMMUNG IN DER EUROPÄISCHEN
3
eingegangen und diese in ihren Grundzügen dargestellt. Abschließend werden
Ergebnisse zusammengefasst. Eines kann allerdings schon vorab festgehalten werden:
Mit der Schaffung der ersten tatsächlich supranationalen Gesellschaftsform wurde mit
der Verabschiedung des Statuts zur Europäischen Aktiengesellschaft ein wichtiger
Meilenstein zur Verwirklichung eines europäischen Binnenmarktes genommen.
Struktur der Europäischen Aktiengesellschaft
Begriff
Die europäische Aktiengesellschaft, die dem europäischen Gedanken folgend auch
als Societas Europaea oder kurz SE bezeichnet wird3, eine neue Rechtsform für
Unternehmen, die in verschiedenen Mitgliedstaaten der Europäischen Union tätig sind
oder tätig werden wollen. Sie ist eine Gesellschaft, deren Kapital in Aktien zerlegt ist
und besitzt Rechtspersönlichkeit (Art. 1 SE-VO). Das Kapital der SE lautet auf Euro
und muss mindestens 120.000 EUR betragen (Art. 4 Abs. 2 SE-VO).
Entstehungsgeschichte
Die SE hat mit dem Inkrafttreten der europäischen und nationalen Verordnungen
am 08.10.2004 eine fast 50 jährige Entstehungsgeschichte hinter sich. Gemeinhin gilt
die Unterzeichnung der Römischen Verträge zur Gründung der EWG im Jahre 1957 als
Anstoß für eine konkrete Forderung nach Schaffung einer Aktiengesellschaft
europäischen Typs. Für eine solche Rechtsform sprachen sich zunächst der französische
Notar Thibièrge 1959 in Tours sowie noch im gleichen Jahr auch der niederländische
Professor Sanders an der Universität Rotterdam aus4. Die ersten Vorschläge zur SE auf
Grundlage der Ergebnisse einer Sachverständigengruppe sowie eines Eigenentwurfs der
Europäischen Kommission lagen 1966 bzw. 1970 vor5. Die SE sollte den Entwürfen
zufolge parallel zum jeweiligen nationalstaatlichen Recht der Mitgliedländer existieren.
Doch gerade nationale Interessen der Mitgliedsstaaten verhinderten jahrelang einen
Konsens, da vor allem die nationalen Gesellschaftsformen nicht geschwächt werden
sollten und die angestrebten Mitbestimmungsrechte der Arbeitnehmer eine große
Kontroverse hervorriefen. Mitgliedsländer mit langer und gefestigter Position der
Mitbestimmung fürchteten, dass die SE dazu dienen könnte, gewachsene
Mitbestimmung auszuhöhlen. Staaten, die über keinen oder geringen Standard von
Mitbestimmung verfügten, argwöhnten dagegen, die SE könne dazu verwandt werden,
andernorts gültige Mitbestimmungsregelungen ihren Rechtssystemen aufzupfropfen.
Der tragfähige Kompromiss wurde schließlich auf dem Regierungsgipfel von Nizza
gefunden, so dass auf dieser Grundlage am 08.10.2001 die „Verordnung über das Statut
der europäischen Gesellschaft“ (SE-VO) sowie die „Richtlinie 2001-86-EG des Rates
3
Künftig: abgekürzt SE.
Ines C. Lambach, Die Beteiligung der Arbeitnehmer in der Europäischen Gesellschaft,
Berlin, Logos Verlag, 2004, s. 19.
5
Vorentwurf eines Status für eine Europäische Aktiengesellschaft, hrsg. von der Kommission des
EWG, Generaldirektion Wettbewerb, Dezember 1966; zu den Entwicklungsetappen der SEVorschläge vgl. eingehend Gunther Mävers, Die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in der
Europäischen Aktiengesellschaft, Baden Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 2002.
4
4
NECAT AZARKAN
zur Ergänzung der SE-VO“ (SE-RL) vom Ministerrat verabschiedet wurden. Mit der
Umsetzung der Verordnung in den Mitgliedsstaaten durch entsprechende
Einführungsgesetze traten Verordnung und Richtlinie am 08.10.2004 in Kraft (vgl. Art.
70 SE-VO und Art. 14 (1) SE-RL)6.
Rechtsquellen
Rechtsgrundlage für die SE ist die EG-Verordnung 2157/2001 über das Statut der
Europäischen Gesellschaft (SE) vom 8. Oktober 2001, die zusammen mit der EGRichtlinie 2001/86/EG zur Ergänzung des Statuts der Europäischen Gesellschaft
hinsichtlich der Beteiligung der Arbeitnehmer vom 8. Oktober 2001 lediglich den
Rahmen der SE regelt. Auf nationaler Ebene werden diese beiden europäischen
Rechtsquellen zunächst durch die nationalen Einführungsgesetze ausgefüllt. An den
Stellen, bei denen es keine ausdrücklichen Weisungen durch die vorgenannten
Vorschriften gibt, finden die jeweiligen nationalen Gesetze Anwendung.
Rechtsgrundlage der Richtlinie und Verordnung
Art. 308 des EG-Vertrags bietet die Ermächtigung dafür, dass die Gemeinschaft,
im Rahmen des gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen, und für den
Fall, dass der EG-Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht ausdrücklich
vorsieht, durch den der Rat die geeigneten Vorschriften erlässt. Damit gemeint sind
Verordnungen oder Richtlinien oder beides. Darüber hinaus legt Art. 5 des EG-Vertrags
fest, dass in den Bereichen, die nicht unter die ausschließliche Regelungszuständigkeit
der Gemeinschaft fallen, diese nach dem Subsidiaritätsprinzip tätig zu werden vermag,
sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der
Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und wegen des Umfangs oder
der Wirkungen dies besser auf Gemeinschaftsebene erreicht wird. Zudem legitimieren
Art. 44 Abs. 2 Ziffern a) und f) des EG-Vertrags eine Richtlinienpolitik des Rates,
Tätigkeiten mit Vorrang zu behandeln, bei denen die Niederlassungsfreiheit die
Entwicklung der Produktion und des Handels in besonderer Weise fördert sowie
Beschränkungen in Bezug auf die Errichtung von Zweigniederlassungen und
Tochtergesellschaften im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates schrittweise aufgehoben
werden. Betrachtet man nun diese Vorschriften im Zusammenhang, so lässt sich aus
ihnen die Ermächtigungsgrundlage der Gemeinschaft ableiten, die rechtlich und
sozialpolitisch
erforderlichen
Gesetzesinstrumente
für
die
Europäische
Aktiengesellschaft zu schaffen.
Zielsetzung der Richtlinie und Verordnung
Ziel der Schaffung einer “Europäischen Aktiengesellschaft” ist die Verwirklichung
des europäischen Binnenmarktes im Sinne des EG-Vertrages und die damit angestrebte
Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lage innerhalb der Europäischen
6
Gleichzeitig lief die Frist für die Umsetzung der RL 2001/96/EH in die nationalen
Rechtsordnungen ab (Art. 14 SE-RL). Insgesamt acht EU-Mitgliedstaaten – Belgien, Dänemark,
Finnland, Island, Österreich, Schweden, Ungarn und Groß Britannien – haben die Zeitvorgabe
eingehalten.
5
Union7. Voraussetzung für die Verwirklichung des Binnenmarkts und für die damit
angestrebte Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der gesamten
Gemeinschaft ist nach den Zielvorstellungen der EU eine gemeinschaftsweite
Reorganisation der Produktionsfaktoren8. Dazu ist es unerlässlich, dass die
Unternehmen, deren Tätigkeit sich nicht auf die Befriedigung rein örtlicher Bedürfnisse
beschränkt, die Neuordnung ihrer Tätigkeiten auf Gemeinschaftsebene planen und
betreiben können9. Folgerichtig definiert der Verordnungsgeber das wichtigste mit der
Rechtsform einer SE verfolgte Ziel mit der Möglichkeit, dass eine SE gegründet werden
kann, um es damit Gesellschaften verschiedener Mitgliedstaaten zu ermöglichen, zu
fusionieren,
eine
Holdinggesellschaft
zu
errichten
oder
gemeinsame
Tochtergesellschaften zu gründen. Aktiengesellschaften, die ihren satzungsmäßigen Sitz
und ihre Hauptverwaltung in der Gemeinschaft haben, soll es ermöglicht werden, eine
SE durch Umwandlung ohne vorherige Auflösung zu gründen, wenn sie eine
Tochtergesellschaft oder eine Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat als dem
ihres Sitzes haben. Demnach soll es zukünftig es europaweit tätigen Unternehmen
ermöglicht werden, bspw. mit einem einheitlichen Management- und Berichtssystem,
überall in der EU tätig zu sein, ohne mit erheblichem Zeit- und Kostenaufwand zuerst
noch ein Netz von Tochtergesellschaften errichten zu müssen. Die SE bietet also den
Unternehmen die Möglichkeit europaweit zu handeln und dabei direkt dem
Gemeinschaftsrecht, welches unmittelbar in den Mitgliedsstaaten anzuwenden ist, zu
unterstehen10.
Regelungsgrenzen der Richtlinie und Verordnung
Die
nationalen
unterschiedlichen
Regelungen
zum Handelsund
Gesellschaftsrecht, die in den Mitgliedstaaten ihren innerstaatlich begrenzten,
traditionellen
Wirkungskreis
behalten,
werden
durch
die
neuen
gemeinschaftsbezüglichen Bestimmungen der SE-VO nicht ersetzt11. Die SE unterliegt
neben den Bestimmungen der SE-VO, den Rechtsvorschriften, die die Mitgliedstaaten
in Anwendung der speziell die SE betreffenden Gemeinschaftsmaßnahmen erlassen,
den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, die auf eine nach dem Recht des Sitzstaats
der SE gegründete Aktiengesellschaft Anwendung finden würden und den
7
Ziffer 1 der amtlichen Erwägungen der SE-VO.
9
10
In dem geänderten Vorschlag für eine Europäische Aktiengesellschaft v. 1975; Bulletin der
EG-Beilage 4/75, S. 12, hieß es dazu: „…einzige Lösung, welche die Möglichkeit bietet,
gleichzeitig die wirtschaftliche und die rechtliche Einheit des europäischen Unternehmens zu
verwirklichen... eine Regelung, die es erlaubt, neben Gesellschaften, die einzelstaatlichem Recht
unterliegen, Gesellschaften zu gründen, die ausschließlich einem einheitlichen und in allen
Mitgliedsstaaten unmittelbar anwendbarem Recht unterworfen sind, die für diese
Gesellschaftsform also die Beachtung einer rechtlichen Bindung an ein bestimmtes Land
beseitigt“
11
Ziffer 7 der amtlichen Erwägungen der SE-VO, Bernhard Nagel, Erosion der Mitbestimmung
und EG-Kommissionsentwürfe zur Europa-AG, Arbeit und Recht – Deutsches und
Europäisches Arbeitsrecht, 1990, s. 205 ff.
8
6
NECAT AZARKAN
Bestimmungen ihrer Satzung unter den gleichen Voraussetzungen wie im Falle einer
nach dem Recht des Sitzstaats der SE gegründeten Aktiengesellschaft. Von den
Mitgliedstaaten eigens für die SE erlassene Rechtsvorschriften müssen – vorbehaltlich
der Sonderbestimmungen der SE-VO - mit den für Aktiengesellschaften maßgeblichen
Richtlinien im Einklang stehen. Die SE wird somit in jedem Mitgliedstaat wie eine
Aktiengesellschaft behandelt, die nach dem Recht des Sitzstaats der SE gegründet
wurde, sofern die SE-VO nicht spezielle Vorschriften enthält. Gelten für die von der SE
ausgeübte Geschäftstätigkeit besondere Vorschriften des einzelstaatlichen Rechts, so
finden diese Vorschriften auf die SE uneingeschränkt Anwendung.
Durch die Richtlinie 2001/86 vom 08.10.2001 zur Ergänzung des Status der
europäischen Gesellschaft hinsichtlich der Beteiligung der Arbeitnehmer werden die
sozialen Rechte der Arbeitnehmer auf Beteiligung und Mitwirkung an
Entscheidungsprozessen innerhalb der SE sichergestellt12. Dabei bleiben die
bestehenden arbeits- und sozialrechtlichen Dispositionen der Mitgliedstaaten, wie sie
für dortige nationale Aktiengesellschaften und vergleichbare Rechtsgebilde gelten,
unberührt. Es wird ausdrücklich sichergestellt, dass die Gründung einer SE nicht zur
Lasten einer an der Gründung beteiligten nationalen Unternehmung, keinesfalls zur
Beseitigung oder Einschränkung derer eigenstaatlichen Gepflogenheiten oder
Positionen von Arbeitnehmerbeteiligungen sowie aller dort bestehenden
Mitwirkungsrechte der Mitarbeiter führt, die aufgrund von Gesetzen bzw. nationalen,
sektoralen oder unternehmensbezogenen Tarifverträgen bestehen13. Der Erhalt eines
Besitzstandes an Beteiligungsrechten aus nationalen Gegebenheiten ist eines der
Kernelemente der neuen Rechtsfigur der SE sowie Sicherung der erworbenen Rechte
der Arbeitnehmer zur Beteiligung an tragenden Unternehmensentscheidungen ihrer
nationalen Gründungsfirmen fundamentaler Grundsatz und erklärtes Ziel der
Richtlinie14.
Gründung
Für die Gründung einer SE stehen vier verschiedene Möglichkeiten zur
Verfügung: durch Gründung einer Holdinggesellschaft, einer gemeinsamen
Tochtergesellschaft oder durch Verschmelzung von Aktiengesellschaften aus
mindestens zwei Mitgliedstaaten sowie schließlich durch Umwandlung einer nationalen
Aktiengesellschaft in eine SE15.
12
Ziffer 3 der amtlichen Erwägungen der SE-RL.
Im Erwägungsgrund Ziffer 3 der SE-RL heißt es dazu: „ Um die Ziele der Gemeinschaft im
sozialen Bereich zu fördern, müssen besondere Bestimmungen – insbesondere auf dem Gebiet der
Beteiligung der Arbeitnehmer – festgelegt werden, mit denen gewährleistet werden soll, dass die
Gründung einer SE nicht zur Beseitigung oder zur Einschränkung der Gepflogenheiten der
Arbeitnehmerbeteiligung führt, die in den an der Gründung der SE beteiligten Gesellschaften
herrschen. Dieses Ziel sollte durch die Einführung von Regeln in diesem Bereich verfolgt werden,
mit denen die Bestimmungen der Verordnung ergänzt werden.
14
Ziffer 18 der amtlichen Erwägungen der SE-RL, Davignon-Bericht, S. 5.
15
Eine gegründete SE kann gemäß Art. 3 SE-VO ihrerseits eine Tochter-SE gründen oder sich
mit einem anderen Unternehmen im Wege der Verschmelzung, der Gründung einer Holding- oder
Tochtergesellschaft zu einer neuen SE zusammenschließen.
13
7
Gründung durch Verschmelzung
Eine SE kann gemäß Art. 2 Abs. 1 SE-VO durch Verschmelzung gegründet
werden. Diese erfolgt gemäß Art. 3 und Art. 4 SE-RL entweder nach dem Verfahren der
Verschmelzung durch Aufnahme oder nach dem Verfahrender Verschmelzung durch
Gründung einer neuen Gesellschaft. Eine Verschmelzung durch Aufnahme erfolgt
dadurch, indem eine oder mehrere Gesellschaften ihr gesamtes Aktiv- und
Passivvermögen im Wege der Auflösung ohne Abwicklung auf eine andere Gesellschaft
übertragen und zwar gegen Gewährung von Aktien der aufnehmenden Gesellschaft an
die Aktionäre der übertragenden Gesellschaft. Die aufnehmende Gesellschaft nimmt bei
der Verschmelzung die Form einer SE an. Die Verschmelzung durch Gründung einer
neuen Gesellschaft hingegen erfolgt dergestalt, dass mehrere Gesellschaften ihr
gesamtes Aktiv- und Passivvermögen im Wege der Auflösung ohne Abwicklung auf
eine Gesellschaft, die sie gründen, übertragen und zwar gegen Gewährung von Aktien
der neuen Gesellschaft an ihre Aktionäre.
Gründung einer Holding-SE
Aktiengesellschaften und Gesellschaften mit beschränkter Haftung, die nach dem
Recht eines Mitgliedstaats gegründet worden sind und ihren Sitz sowie ihre
Hauptverwaltung in der Gemeinschaft haben, können gemäß Art. 32 SE-VO die
Gründung einer Holding-SE anstreben, sofern mindestens zwei von ihnen dem Recht
verschiedener Mitgliedstaaten unterliegen oder seit mindestens zwei Jahren eine dem
Recht eines anderen Mitgliedstaates unterliegende Tochtergesellschaft oder eine
Zweigniederlassung in einem anderen Mitgliedstaat haben (Art. 2 Abs. 2 VO)16. Die
Leitungsorgane der Gesellschaften müssen dazu einen Gründungsplan erstellen, der die
rechtlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen für die Aktionäre und Arbeitnehmer
darstellt (Art. 32 Abs. 2 SE-VO). Dieser Gründungsplan ist gemäß Art. 32 Abs. 4 SEVO von unabhängigen Sachverständigen zu prüfen. Darüber hinaus müssen die
Gesellschafter der die Gründung anstrebenden Gesellschaft gemäß Art. 33 Abs. 1 SRVO innerhalb von drei Monaten mitteilen, ob sie ihre Anteile in die neue SE einbringen.
Die SE ist nur dann gegründet, wenn die Gesellschafter der die Gründung anstrebenden
Gesellschaft innerhalb dieser Frist den nach dem von den Leitungsorgane der
Gesellschaft erstellten Gründungsplan für jede Gesellschaft festgelegten
Mindestprozentsatz der Gesellschaftsanteile eingebracht haben und alle übrigen
Bedingungen erfüllt sind (Art. 33 Abs. 2 SE-VO).
Gründung einer Tochter-SE
Gesellschaften, die nach dem Recht eines Mitgliedsstaates gegründet worden sind
und ihren Sitz sowie ihre Hauptverwaltung in der Gemeinschaft haben, können gemäß
Art. 35 i.V.m. Art. 2 Abs. 3 SE-VO eine Tochter-SE gründen, wobei zwei von ihnen
dem Recht verschiedener Mitgliedsstaaten unterliegen müssen oder seit mindestens
zwei Jahren eine dem Recht eines anderen Mitgliedsstaates unterliegende
16
Dabei wird in Art. 32 SE-VO ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Gründung einer SE
anstrebenden Gesellschaften selbst fortbestehen.
8
NECAT AZARKAN
Tochtergesellschaft oder eine Zweigniederlassung in einem anderen Mitgliedsstaat
haben.
Gründung durch Umwandlung
Eine Aktiengesellschaft, die nach dem Recht eines Mitgliedstaates gegründet und
ihren Sitz und ihre Verwaltung in der Gemeinschaft hat, kann gemäß Art. 37 i.V.m. Art.
2 Ab. 2 SE-VO in eine SE umgewandelt werden, wenn sie seit mindestens zwei Jahren
eine dem Recht eines anderen Mitgliedstaates unterliegende Tochtergesellschaft hat.
Das Leitungsorgan der Gesellschaft hat einen Umwandlungsplan zu erstellen, der
wiederum die rechtlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Umwandlung
erläutert. Dabei wird in Art. 37 Abs. 2 SE-VO ausdrücklich darauf hingewiesen, dass
die Umwandlung einer AG in eine SE weder die Auflösung noch die Gründung einer
neuen juristischen Person zur Folge hat. Allerdings darf der Sitz anlässlich der
Umwandlung nicht gemäß Art. 8 SE-VO in einen anderen Mitgliedstaat verlegt werden
(Art. 37 Abs. 3 SE-VO).
Organisationsform
Hauptversammlung
Unabhängig von der Wahl der inneren Ordnung hat die SE stets eine
Hauptversammlung, in der die Kapitalgeber der Gesellschaft vertreten sind (Art. 52 SEVO). Die Hauptversammlung tritt mindestens einmal im Kalenderjahr binnen sechs
Monaten nach Abschluss des Geschäftsjahres zusammen, sofern die im Sitzstaat der SE
für Aktiengesellschaften, die dieselbe Art von Aktivitäten wie die SE betreiben,
maßgeblichen Rechtsvorschriften nicht häufigere Versammlungen vorsehen. Darüber
hinaus kann die Hauptversammlung jederzeit vom Leitungs-, Aufsichts- oder
Verwaltungsorgan nach den für Aktiengesellschaften im Sitz der SE maßgeblichen
einzelstaatlichen Rechtsvorschriften einberufen werden (Art. 54 SE-VO). Sofern die
Rechtsvorschriften für Aktiengesellschaften im Sitz der SE keine größere Mehrheit
vorsehen oder zulassen, beschließt die Hauptversammlung über Satzungsänderungen
mit einer Mehrheit von nicht weniger als zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen (Art.
59 Abs. 1 SE-VO)17.
Verwaltungsmodell
Art. 38 b) der SE-VO ermöglicht die Wahl zwischen dem dualistischen
(zweistufiges Verwaltungsmodell, Two-Tier-Board, Trennungsmodell) und dem
monistischen
Modell
(einstufiges
Verwaltungsmodell,
One-Tier-Board,
Vereinigungsmodell) der Unternehmensleitung. Diese Wahl wird ausdrücklich der
Satzung zugewiesen und geht somit dem nationalen Gesellschaftsrecht vor. Die SE-VO
gibt dabei nur einen Rahmen für die Ausgestaltung der SE vor und verweist oftmals auf
nationale Gesetze zur Aktiengesellschaft, so dass der nationale Gesetzgeber die SE
durch Ausführungsgesetze konkretisieren muss. Rechtsgrundlage hierfür stellt Art. 43
17
Nach Art. 59 Abs. 2 SE-VO kann jedoch jeder Mitgliedstaat bestimmen, dass die einfache
Mehrheit der Stimmen im Sinne von Abs. 1 ausreicht, sofern mindestens die Hälfte des
gezeichneten Kapitals vertreten ist.
9
Abs. 4 SE-VO dar, der Staaten, die das monistische Modell noch nicht kennen, dazu
ermächtigt, Vorschriften über das monistische System der SE zu erlassen.
Dualistisches System
Dem dualistischen System eigen ist die Aufteilung von Unternehmensleitungsund überwachung in zwei Organe. Die Mitglieder des Leitungsorgans werden vom
Aufsichtorgan bestellt und abberufen (Art. 39 Abs. 2 Satz 1 SE-VO). Ein Doppelmandat
mit Funktionen in beiden Gremien ist unzulässig. Erlauben Mitgliedstaaten für dort
ansässige Aktiengesellschaften die Direktwahl von Vorstandsmitgliedern durch die
Hauptversammlung, darf die SE in diesen Mitgliedstaaten eine entsprechende
Möglichkeit vorsehen (Art. 39 Abs. 2 Satz 2 SE-VO). Das Aufsichtorgan überwacht die
Führung der Geschäfte durch das Leitungsorgan (Art. 40 Abs. 1 Satz 1 SE-VO). Die
Mitglieder des Aufsichtorgans werden von der Hauptversammlung bestellt (Art. 40
Abs. 2 Satz 1 SE-VO). Einzelstaatliche Rechtsvorschriften, die auch einer Minderheit
von Aktionären oder Dritten die Bestellung eines Teils der Organmitglieder erlauben,
bleiben gemäß Art. 40 Abs. 2 SE-VO hiervon unberührt. Die Zahl der Mitglieder des
Aufsichtsorgans bestimmt die Satzung, wobei die Mitgliedstaaten eine Mindest- und
Höchstzahl vorgeben können (Art. 40 Abs. 3 SE-VO).
Monistisches System
Im monistischen System werden Leitungs- und Aufsichtsorgan in einem
Verwaltungsorgan zusammengefasst. Das Verwaltungsorgan führt die Geschäfte der SE
(Art. 43 Abs. 1 SE-VO). Dabei bestimmt vorbehaltlich einzelstaatlicher
Sonderbestimmungen die Satzung die Zahl der Mitglieder und die Regeln für ihre
Festlegung(Art. 43 Abs. 2 Satz 3 SE-VO). Ist die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in
der SE gemäß der SE-RL geregelt, muss das Verwaltungsorgan aus mindestens drei
Mitgliedern bestehen (Art. 43 Abs. 2 Satz 1 SE-VO). Die Mitglieder des
Verwaltungsorgans werden von der Hauptversammlung bestellt (Art. 43 Abs. 3 Satz 1
SE-VO). Wie im dualistischen System bleiben einzelstaatliche Rechtsvorschriften, die
auch einer Minderheit von Aktionären oder Dritten die Bestellung eines Teils der
Organmitglieder erlauben, oder eine Vereinbarung über die Mitbestimmung der
Arbeitnehmer, unberührt (Art. 43 Abs. 3 Satz 2 SE-VO). Enthält das Recht eines
Mitgliedstaats in Bezug auf Aktiengesellschaften mit Sitz in seinem Hoheitsgebiet keine
Vorschriften über ein monistisches System, kann dieser Mitgliedstaat entsprechen
Vorschriften in Bezug auf SE erlassen –und umgekehrt (Art. 43 Abs. 4 SE-VO).
Dadurch wird gewährleistet, dass beide Modelle in jedem Mitgliedstatt errichtet werden
können.
Sitz
Der Sitz der SE muss in der europäischen Gemeinschaft liegen, und zwar in dem
Mitgliedstaat, in dem sich die Hauptverwaltung der SE befindet (Art. 7 Satz 1 SE-VO).
Jeder Mitgliedstaat kann darüber hinaus den in seinem Hoheitsgebiet eingetragenen SE
vorschreiben, dass sie ihren Sitz und ihre Hauptverwaltung am selben Ort haben müssen
(Art. 7 Satz 2 SE-VO). Der Sitz der SE kann, nachdem diese einmal gegründet worden
ist, gemäß Art. 8 Abs. 1 Satz 1 SE-VO in einen anderen Mitgliedsstaat verlegt werden.
10
NECAT AZARKAN
Diese Verlegung führt weder zur Auflösung der Gesellschaft noch zur Gründung einer
neuen juristischen Person (Art.8 Abs. 1 Satz 2 SE-VO). Die Eintragung der
Sitzverlegung im Zielstaat kann erst vorgenommen werden, wenn eine behördliche,
gerichtliche oder notarielle Bescheinigung mit dem Nachweis vorgelegt wird, dass die
Interessen ihrer Gläubiger und sonstigen Forderungsberechtigten in Bezug auf alle vor
der Offenlegung des Verlegungsplans entstandenen Verbindlichkeiten – nach Wahl der
Mitgliedstaaten auch auf alle Forderungen, die bis zum Zeitpunkt der Verlegung
entstehen oder entstehen können – angemessen geschützt sind (Art. 8 Abs. 7 SE-VO).
Die Sitzverlegung der SE sowie die sich daraus ergebenden Satzungsänderungen
werden gemäß Art. 8 Abs. 10 SE-VO zu dem Zeitpunkt wirksam, zu dem die SE im
Register der neuen Sitzes eingetragen wird. Mit der Offenlegung der neuen Eintragung
der SE ist der neue Sitz Dritten gegenüber wirksam (Art. 8 Abs. 13 SE-VO). Eine SE,
die ihren Sitz in einen anderen Mitgliedstaat verlegt hat, gilt in Bezug auf alle
Forderungen, die vor dem Zeitpunkt der Eintragung in das Register des neuen Sitzes
entstanden sind, als SE mit Sitz in dem Mitgliedstaat, in dem sie vor der Verlegung
eingetragen war, auch wenn sie erst nach der Verlegung verklagt wird. Im Interesse des
Gläubigerschutzes können sich Dritte grundsätzlich weiterhin auf den früheren Sitz
berufen, solange die Löschung der Eintragung im Register des früheren Sitzes nicht
offen gelegt worden ist (Art. 8 Abs. 16 SE-VO).
Mitbestimmung der Arbeitnehmer
Begriff
Im allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet „Mitbestimmung“, dass bestimmte
Entscheidungen nur durch die Mitwirkung von zwei oder mehr Personen oder Gruppen
zustande kommen. In engerem Sinne ist mit Mitbestimmung gemeint, dass die von
bestimmten Entscheidungen betroffenen Personen oder Personengruppen an derartigen
Entscheidungen mitwirken. Die wesentliche Bedeutung einer Mitbestimmung liegt
demnach darin, „dass Herrschafts- oder Leitungsbefugnisse (= Entscheidungsmacht)
nicht streng einseitig ausgeübt werden, sondern nur unter Mitwirkung der
Betroffenen“18. In diesem Zusammenhang ist als Wesensgehalt einer Mitbestimmung
der Arbeitnehmer die Aufhebung einseitig ausgeübter Herrschafts- oder
Leitungsbefugnisse durch die Beteiligung der von Entscheidungen Betroffenen
anzusehen, mit dem Ziel, bei diesen Entscheidungen die Interessen der Betroffenen zu
berücksichtigen, zumindest aber eine Verletzung dieser Interessen auszuschließen. Eine
solche Mitbestimmung im Sinne der Mitwirkung an Entscheidungen, die die
Arbeitnehmer in ihrer Rolle als Arbeitnehmer betreffen, wurde bisher auf der
betrieblichen, der Unternehmens- und der gesamtwirtschaftlichen Ebene entwickelt19.
Die betriebliche Mitbestimmung ist das Recht der Arbeitnehmer eines Betriebes, an den
sie betreffenden betrieblichen Entscheidungen, z.B. über die Betriebsordnung, das
Lohnsystem, über Umstufungen, Versetzungen und Urlaubsregelungen, über
18
Wolfgang Zöllner et al, Arbeitsrecht, München, Verlag C.H. Beck., 6. Aufl., 2008, s. 484.
Zur Geschichte der Mitbestimmung vgl. Hans Jürgen Teuteberg, Geschichte der industrialen
Mitbestimmung in Deutschland: Ursprung und Entwicklung ihrer Vorläufer im Denken
und in der Wirklichkeit des 19. Jahrhunderts, Tübingen, Mohr Siebeck Verlag, 1961.
19
11
Betriebsverlagerungen und Betriebsstilllegungen in bestimmter Weise beteiligt zu
werden und diese Entscheidungen zu beeinflussen bzw. an ihnen mitzuwirken20.
Zusammengefasst kann gesagt werden, dass Mitbestimmung Arbeitnehmer Einfluss auf
unternehmerische Entscheidungen ermöglichen soll. Das betrifft einerseits die Ordnung
des Betriebs, die Arbeitsbedingungen und den Umgang mit dem Personal sowie
wirtschaftliche Entscheidungen über die Entwicklung und Zukunft des Unternehmens
und der Arbeitsplätze.
Grundzüge der Arbeitnehmermitbestimmung
Die unternehmerische Mitbestimmung war, wie bereits erwähnt, das größte
Hindernis, dass es für die Schaffung der SE zu überwinden galt. Jahrzehntelang waren
alle Versuche gescheitert, die nationalen Modelle der Arbeitnehmerbeteiligung und
Mitbestimmung einander anzugleichen. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union
konnten sich nicht auf ein Konzept einigen, das sich an einem der als besonders
entwickelt erachteten nationalen Modelle21 orientierte, wie dies im Anschluss an den
Entwurf des holländischen Handelsrechtlers Pieter Sanders22, der weitgehend dem
deutschen Mitbestimmungsmodell folgte, für die in den 70er Jahren unterbreiteten
Vorschläge der Kommission galt. Die in der ersten Hälfte der 80er Jahre
unternommenen
Ansätze
der
Kommission
zur
Harmonisierung
von
Mitbestimmungsregelungen im Kontext gesellschaftsrechtlicher Regelungen23
scheiterten
daran,
dass
über
die
Voraussetzung
gleichwertiger
Mitbestimmungsvorschriften keine Einigung erzielt werden konnte24. Als ebenso wenig
erfolgreich erwies sich schließlich der Ansatz, unter Rückgriff auf nationale
Mitbestimmungstraditionen (Deutschland, Niederlande, Frankreich und Schweden)
20
Heinz Lampert ve Jörg Althammer, Lehrbuch der Sozialpolitik, Berlin, Springer Verlag, 8.
Aufl., 2007, s. 41 ff.
21
Eine ausführliche Darstellung der bedeutendsten Mitbestimmungsmodelle gibt Ibid, Gunther
Mävers, op.cit., 2002, p. 65 ff., einen zusammenfassenden Überblick der
Unternehmensmitbestimmung in den – damals noch – 15 EU-Mitgliedstaaten bietet: hrsg. v.
Hans-Böckler-Stiftung, Gesellschafts- und Mitbestimmungsrecht in den Ländern der
Europäischen Gemeinschaft, Arbeitshilfen für Aufsichtsräte Nr.11 Juli 2003; acht Länderberichte
ohne die südeuropäischen Länder enthält der Tagungsband Theodor Baums ve Peter Ulmer,
Unternehmens-Mitbestimmung der Arbeitnehmer im Recht der EU-Mitgliedstaaten, Beiheft der
Zeitschrift für das gesamte Handelsrecht und Wirtschaftsrecht, Band 72, 2004, s. 133 ff.
22
Vorentwurf eines Status für eine Europäische Aktiengesellschaft, Hrsg. von der Kommission
des EWG, Generaldirektion Wettbewerb, Dezember 1966.
23
Die in der 10. gesellschaftsrechtlichen Richtlinie, ABl Nr. C 23 v. 25.1.1985, S.11 (BT-Drucks.
10/2856), vorgesehene Möglichkeit der grenzüberschreitenden Verschmelzung erforderte gem.
Art. 63 b, dass in allen Mitgliedstaaten gleichwertige Mitbestimmungsvorschriften bestehen. Die
5. gesellschaftsrechtliche Richtlinie - geänderter Vorschlag, ABl Nr. C 240 v. 9.9.1983, S.2 - BTDrucks. 10/467 -, „über die Struktur der Aktiengesellschaften sowie die Befugnisse und
Verpflichtungen ihrer Organe“ stellte wie die Vorschläge der Kommission über ein SE-Statut von
1989 drei Modelle („deutsches“, „französisches“ und „skandinavisches“, dazu Wolfgang Däubler,
Mitbestimmung – ein Thema für Europa?, Kritische Justiz, 1990, s. 14 ff.) zur Auswahl.
24
Ebba Herfs-Röttgen, Arbeitnehmerbetiligung in der Europäischen Aktiengesellschaft, Neue
Zeitschrift für Arbeitsrecht, 2001, s. 424 ff.
12
NECAT AZARKAN
unterschiedliche Modelle der Arbeitnehmermitbestimmung zur Auswahl zu stellen.
Jeder Mitgliedstaat hatte seine eigene Auffassung davon, wie gut seine Formen der
Mitbestimmung der Arbeitnehmer seien und welche Anforderungen an eine
Rechtsangleichung „auf dem Wege des Fortschritts“ im Sinne von Art. 136 Abs.1 Satz
1 EG-Vertrag zu stellen seien. Im Hinblick auf diese Kontroverse ist schließlich ein
Kompromiss gefunden worden, der vorrangig auf Verhandlungen zwischen
Unternehmensleitung und Arbeitnehmern abstellt und, falls die Verhandlungen
scheitern, eine Auffangregelung zum Zuge kommen lässt. Für diese ist kennzeichnend,
dass sie für bisher mitbestimmungsfreie Gesellschaften im Wesentlichen nur
Anhörungs- und Unterrichtungsrechte einräumt, während sie bei mitbestimmten
Unternehmen, die in eine SE-Gründung einbezogen werden, regelmäßig die
Mitbestimmung fortsetzt.
Vorrang von Verhandlungslösungen
Für die in der jeweiligen SE geltende konkrete Form der
Arbeitnehmermitbestimmung stellt die SE-RL den sog. Verhandlungsvorrang vor. Dies
bedeutet, dass die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in erster Linie im Wege freier
Verhandlungen zwischen der Unternehmensführung und einem besonderen
Verhandlungsgremium festgelegt wird, ohne dass zunächst eine Bindung an eine
gesetzliche Lösung der Mitbestimmungsfrage bestehen soll25. Damit verzichtet der
Europäische Gesetzgeber weitgehend darauf, eine bestimmte Ausgestaltung der
Arbeitnehmerbeteiligung bzw. Mitbestimmung rechtlich zwingend vorzuschreiben und
verfolgt das Ziel, eine Vereinbarung über die Arbeitnehmerbeteiligung zwischen den
Unternehmensleitungen der beteiligten Rechtsträger und den betroffenen
Arbeitnehmern, die dabei durch ein besonderes Verhandlungsgremium vertreten
werden, herbeizuführen. Dabei darf die Satzung der SE in keinem Fall im Widerspruch
zu der ausgehandelten Vereinbarung über die Arbeitnehmerbeteiligung stehen. Liegt ein
solcher Widerspruch vor, ordnet Art. 12 Abs. 4 SE-VO an, dass die Satzung zu ändern
ist.
Einsetzung eines besonderen Verhandlungsgremiums
Unverzüglich nach Offenlegung des Verschmelzungsplans bzw. Plans zur
Gründung einer Holding-SE, Tochter-SE oder zur Umwandlung in eine SE haben die
Leitungs- oder Verwaltungsorgane der beteiligten Gesellschaften die notwendigen
Schritte zur Aufnahme von Verhandlungen mit den Arbeitnehmervertretern - gerichtet
auf die einvernehmlichen Ausgestaltung der künftigen Arbeitnehmerbeteiligung–
einzuleiten (Art. 3 Abs. 1 SE-RL). Hierzu zählt in erster Linie die Bestellung eines
besonderen Verhandlungsgremiums, das die Arbeitnehmer der beteiligten
Gesellschaften sowie der betroffenen Tochtergesellschaften und Betriebe vertritt, und
den Leitungs- oder Verwaltungsorganen der beteiligten Unternehmen als
Verhandlungspartner gegenüber steht (Art.3 Abs. 2 SE-RL). Dieses
Verhandlungsgremium hat die Aufgabe, gemeinsam mit den Leitungs- bzw.
25
Ziffer 8 der amtlichen Erwägungen der SE-RL.
13
Verwaltungsorganen eine schriftliche Vereinbarung abzufassen, welche die Beteiligung
der Arbeitnehmer sichert.
Das Wahl-bzw. Bestellungsverfahren für die Mitglieder des besonderen
Verhandlungsgremiums, die in ihrem Hoheitsgebiet zu wählen oder zu bestellen sind,
legen die jeweiligen Mitgliedstaaten fest (Art. 3 Abs. 2 Ziffer b Satz 1 SE-RL). Nach
Möglichkeit soll jede Gesellschaft, die in dem jeweiligen Mitgliedstaat Arbeitnehmer
beschäftigt, durch ein Mitglied im Verhandlungsgremium vertreten sein (Art. 3 Abs. 2
Ziffer b Satz 2 SE-RL). Allerdings begrenzt der Richtlinienvorschlag die Gesamtzahl
der Mitglieder nach oben: Pro Mitgliedstaat kann demnach gemäß Art. 3 Abs. 2 Ziffer
a SE-RL für jeden Anteil der auf seinem Hoheitsgebiet in Gesellschaften, betroffenen
Tochtergesellschaften und Betrieben beschäftigten Arbeitnehmer, der 10 % der
Gesamtzahl der in allen Mitgliedstaaten beschäftigten Arbeitnehmer entspricht, je ein
Sitz im Verhandlungsgremium beansprucht werden. Erreicht die Belegschaftsstärke
keine 10%, besteht für diesen Bruchteil ein Anspruch auf einen Sitz. Im Falle der
Verschmelzung ist sicherzustellen, dass jede beteiligte Gesellschaft, deren
Rechtspersönlichkeit in Folge der geplanten Eintragung der SE erlöschen wird, durch
mindestens ein Mitglied im Verhandlungsgremium vertreten ist, sofern durch die
Aufnahme dieser zusätzlichen Mitglieder die nach den obigen Grundsätzen ermittelte
Obergrenze nicht um mehr als 20 % überschritten wird und/oder betroffene
Arbeitnehmer im Verhandlungsgremium nicht doppelt vertreten werden. Im Falle der
Überschreitung der zulässigen Gesamtmitgliederzahl werden die Zusatzmitglieder aus
Gesellschaften verschiedener Mitgliedsstaaten entsandt, und zwar nach Maßgabe der
bei ihnen jeweils beschäftigten Arbeitnehmer, beginnend mit der höchsten
Beschäftigtenzahl, sodann in absteigender Reihenfolge.
Für eine wirksame Beschlussfassung im besonderen Verhandlungsgremium ist
gemäß Art. 3 Abs. 4 SE-RL die absolute Mehrheit der Stimmen erforderlich, wobei
jedes Mitglied eine Stimme hat. Einer qualifizierten Mehrheit von 2/3 der Stimmen
bedarf es indessen, wenn die Verhandlungen zu einer Minderung der
Mitbestimmungsrechte führen. Das gilt in der Verschmelzungs-SE allerdings nur, wenn
sich bereits zuvor die Mitbestimmung auf mindestens 25 % der Gesamtzahl der
Arbeitnehmer der beteiligten Gesellschaften, in der Holdings-SE und Tochter-SE auf
mindestens 50 % der insgesamt in den beteiligten Gesellschaften tätigen Arbeitnehmer
erstreckte.
Nach Art. 3 Abs. 6 SE-RL kann das besondere Verhandlungsgremium–allerdings
wiederum nur mit einer qualifizierten Mehrheit von 2/3 der Stimmen–beschließen,
keine Verhandlungen aufzunehmen oder bereits begonnene Verhandlungen
abzubrechen und die Vorschriften für die Unterrichtung und Anhörung der
Arbeitnehmer zur Anwendung gelangen zu lassen, die in den Mitgliedstaaten gelten, in
denen die SE Arbeitnehmer beschäftigt. Frühestens nach Ablauf von 2 Jahren kann das
besondere Verhandlungsgremiums wieder einberufen werden, sofern die Parteien eine
frühere Wiederaufnahme nicht vereinbaren. In einer bislang mitbestimmten
Gesellschaft, die in eine SE umgewandelt werden soll, schließt die Richtlinie allerdings
14
NECAT AZARKAN
einen Beschluss, keine Verhandlungen über die künftige Mitbestimmung aufzunehmen
oder diese abzubrechen, ausdrücklich aus.
Die Verhandlungsdauer ist grundsätzlich auf sechs Monate begrenzt (Art. 5 Abs. 1
SE-RL). Sie kann jedoch durch Übereinkunft der Parteien auf insgesamt ein Jahr
verlängert werden (Art. 5 Abs. 2 SE-RL). Dabei ist an dieser Stelle darauf hinzuweisen,
dass diese lange Verfahrensdauer, die durch die Zeitspanne für die Bildung des
besonderen Verhandlungsgremiums noch um weitere drei Monate verschärft wird, zu
erheblichen Problemen bei der Gründung der SE führen kann, im Einzelfall die
Rechtsform der SE sogar unattraktiv machen.
Inhalt der Vereinbarung
Die Vereinbarung ist das Ergebnis der vorbezeichneten Kollektivverhandlung über
Inhalt und Umfang der Beteiligungsrechte der Arbeitnehmer (Art. 3 Abs. 3 SE-RL) und
gemäß Art. 3 Abs. 3 SE-RL schriftlich festzulegen. Als Mindestinhalt der schriftlichen
Vereinbarung zwischen der Unternehmensführung der beteiligten Gesellschaften und
dem besonderen Verhandlungsgremium legt Art. 4 Abs. 2 fest:
-
Geltungsbereich der Vereinbarung,
- Zusammensetzung des Vertretungsorgans als Verhandlungspartner des
zuständigen Organs der SE im Rahmen der Vereinbarung über die Unterrichtung und
Anhörung, sowie Anzahl seiner Mitglieder und Sitzverteilung,
- Befugnisse und das Verfahren zur Unterrichtung und Anhörung des
Vertretungsorgans
-
Häufigkeit der Sitzungen des Vertretungsorgans,
- Die für das Vertretungsorgan bereitzustellenden finanziellen und materiellen
Mittel,
- Durchführungsmodalitäten des Verfahrens zu Unterrichtung und Anhörung für
den Fall, dass die Parteien derartige Verfahren schaffen, anstatt ein Vertretungsorgan
einzusetzen,
- Inhalt einer Vereinbarung über die Mitbestimmung für den Fall, dass die
Parteien im Laufe der Verhandlung über den Abschluss einer Vereinbarung diesen
Inhalts Einvernehmen erzielen, einschließlich Zahl der von den Arbeitnehmern zu
wählenden oder vorzuschlagenden Vertreter für das Verwaltungs- oder Aufsichtsorgan
der SE, des Wahl- bzw. Vorschlagsverfahrens sowie Rechte der Vertreter,
- Zeitpunkt des Inkrafttretens der Vereinbarung, Laufzeit, Bedingungen einer
Neuaushandlung.
Im Rahmen einer Vereinbarung hinsichtlich der Beteiligungsrechte der
Arbeitnehmer ist demzufolge eine Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmerseite
stets
vorzusehen.
Demgegenüber
ist
die
Einigung
über
eine
Unternehmensmitbestimmung in die freie Entscheidung der Parteien gestellt. Eine
Ausnahme gilt zum Schutz erworbener Mitbestimmungsrechte wiederum für die durch
15
Umwandlung entstandene SE. Demnach muss die im Wege der Verhandlung erzielte
Vereinbarung die Arbeitnehmerbeteiligung in dem Ausmaß vorsehen, wie sie zuvor in
der umzuwandelnden Gesellschaft gewährleistet war.
Auffangregelung
Gibt es keine Einigung über die zukünftige Arbeitnehmerbeteiligung, kann das
Verhandlungsgremium die Gespräche für gescheitert erklären. In diesem Fall wird auf
die bereits existierenden Regelungen der Arbeitnehmerbeteiligung am Sitz der SE
zurückgegriffen oder es greifen nach einer Verhandlungsdauer von mindestens sechs
Monaten sogenannte Standardvorschriften für die Arbeitnehmerbeteiligung ein, die in
der SE-RL als Auffangtatbestand geregelt sind. Nach Art. 7 Abs. 1 SE-RL sind die
Mitgliedstaaten verpflichtet, kraft Gesetzes eine Auffangregelung zur Beteiligung der
Arbeitnehmer einzuführen. Danach ist die Geschäftsleitung der SE insbesondere
verpflichtet, regelmäßig über die wichtigsten Unternehmensvorgänge zu berichten.
Dazu gehören Geschäftspläne, Produktions- und Verkaufszahlen, Änderungen in der
Geschäftsleitung, anstehende Fusionen oder Veräußerungen von Unternehmensteilen
sowie mögliche Schließungen und Entlassungen. Die Arbeitnehmervertretung ist auf
Grundlage dieser Berichte zu unterrichten und zu konsultieren.
Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Auffangregelung ist allerdings, dass im
Fall der Gründung durch Verschmelzung mindestens 25 % der Arbeitnehmer aller
beteiligten Gesellschaften bisher Mitbestimmungsrechte zustanden. Wird dieser
Prozentsatz nicht erreicht, soll die Auffangregelung nur dann greifen, wenn das
besondere Verhandlungsgremium einen entsprechenden Beschluss fasst (Art. 7 Abs. 2
Ziffer b SE-RL). Für die Errichtung einer Holding-SE oder Tochter-SE trifft der
Richtlinienvorschlag eine zur Verschmelzungs-SE parallele Vorschrift mit der einzigen
Abweichung, dass sich der für die Anwendung der Auffangregelung maßgebliche
Prozentsatz für den bisherigen Mitbestimmungsumfang auf 50 % aller in den beteiligten
Gesellschaften beschäftigten Arbeitnehmer bezieht (Art. 7 Abs. 2 Ziffer c SE-RL) . In
diesem Zusammenhang ist darüber hinaus Art. 7 Abs. 3 von Bedeutung: Er stellt den
Mitgliedstaaten frei, vorzusehen, dass die Auffangregelung in ihrem
Mitbestimmungsteil auf den Fusionsfall keine Anwendung findet. Macht ein
Mitgliedstaat hiervon Gebrauch, kann er allerdings eine durch Verschmelzung errichtete
SE nur registrieren, wenn es eine Verhandlungslösung zur Beteiligung der
Arbeitnehmer - einschließlich Mitbestimmung - gibt oder wenn alle betroffenen
Arbeitnehmer zuvor ohne Mitbestimmung waren.
Vorher-Nachher Prinzip
Sind die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der Auffangregelung erfüllt, gilt
die Auffangregelung des beabsichtigten Sitzstaates der SE. Dabei muss die
Auffangregelung Anforderungen des Anhangs zur SE-RL genügen. Tragender
Grundsatz dieser Aufforderungen ist das sogenannte „Vorher-Nacher Prinzip“. Damit
ist gemeint, dass die die Beteiligungsrechte der Arbeitnehmer, die in nationalen
Gesellschaften vor ihrer Beteiligung an der Gründung einer SE bestehen,
16
NECAT AZARKAN
Ausgangspunkt für die Gestaltung ihrer Beteiligungsrechte in der SE sind26. Am
klarsten ist dieses Prinzip im Falle der Umwandlung umgesetzt. So ist etwa vorgesehen,
dass alle Komponenten der Mitbestimmung der Arbeitnehmer weiterhin Anwendung
finden, welche im Falle einer durch Umwandlung gegründeten SE vor der Eintragung
Anwendung fanden. Es soll also zu keiner Verschlechterung der Mitbestimmungsrechte
kommen. Zur Vermeidung eines Streits über die unterschiedliche Qualität von
Mitbestimmungsregelungen in den Mitgliedstaaten der EG wird hierbei allein auf den
Erhalt des zahlenmäßigen Anteils der von der Arbeitnehmerseite zu bestimmenden
(oder vorzuschlagenden) Mitglieder der Aufsichts- oder Verwaltungsorgane der
Gesellschaft abgestellt. Daher kommt es auf den in den einzelnen Unternehmen
vorhandenen maximalen Anteil von Einflussrechten auf die Mitgliederbenennung an.
Bezweckt wird damit die Sicherung der Mitbestimmungsrechte der Arbeitnehmer auf
dem höchsten zuvor gegebenen Niveau eines der gründungsbeteiligten Unternehmens.
Nach Maßgabe eines Vorher-Nachher-Vergleichs sollen die Beteiligungsrechte der
Arbeitnehmer, die in nationalen Gesellschaften vor ihrer Beteiligung an der Gründung
einer SE bestehen, durch deren Errichtung nicht geschmälert werden. Hierbei muss
allerdings auf die Gefahr hingewiesen werden, dass eine starre Handhabung dieses
Prinzips, welches im Umwandlungsfall stets und nach den Auffangvorschriften zumeist
zur Fortführung des höchsten Mitbestimmungsniveaus, welches in einer der
gründungsbeteiligten Gesellschaften gegeben ist, für die SE insgesamt zwingt, die
grenzüberschreitende Praktikabilität der SE hindern und somit Investitionen von
Standorten in den Ländern mit mitbestimmungsbetonter Ausgestaltung der
Arbeitsbeziehungen fernhalten kann27. Es ist nicht nur so, dass mitbestimmungsgeprägte
Länder investitionswillige ausländische Unternehmer abhalten könnten. Firmen aus
mitbestimmungspotenzierten Ländern mögen geneigt sein, ihrerseits in Mitgliedstaaten
mit weniger oder gar keiner Mitbestimmungsorientierung auszuwandern, um für sich
auf diese Weise den Gehalt an nationaler Mitbestimmung zu verringern oder ihr
gänzlich auszuweichen28. Dies würde zu erheblichen Nachteilen dieser Gesellschaften
bei transnationalen Kooperationen führen und zur internationalen Isolierung beitragen.
Schutz der Arbeitnehmervertreter und Verhältnis zu anderen Bestimmungen
Nach Art. 10 SE-RL müssen den Mitgliedern des Verhandlungsgremiums, des
Vertretungsorgans sowie den Arbeitnehmervertretern, die Mitglieder im Aufsichts- oder
Verwaltungsorgan sind, oder bei einem Verfahren zur Unterrichtung und Anhörung
mitwirken, der gleich Schutz und gleichartige Sicherheiten wie nach nationalem Recht
gewährleistet werden. Insoweit gehen die Bestimmungen der SE-RL den mit der
Richtlinie 94/45EG des Rates vom 22.09.2004 über die Einsetzung eines Europäischen
26
Rainer Kienast, Mitbestimmung in der Europäischen Aktiengesellschaft“, Dirk Jannott ve
Jürgen Frodermann (der.), Handbuch der Europäischen Aktiengesellschaft, Heidelberg, Verlag
C.F. Müller, 2005, § 13 Rdn. 23.
27
Bernhard Nagel, Deutsches und Europäisches Gesellschaftsrecht, München, Verlag Franz
Vahlen, 2000, s. 278.
28
Bernhard Nagel, Wirtschaftsrecht der Europäischen Union, Baden Baden, Nomos
Verlagsgesellschaft, 4. Aufl., s. 311.
17
Betriebrates getroffenen Regelungen vor. Einzelstaatliche Rechtvorschriften zur
Unternehmensmitbestimmung, die nicht der Umsetzung dieser Richtlinie dienen, finden
auf die von der SE-RL erfassten Gesellschaften keine Anwendung. Dagegen bleibt es
bei der Unternehmensmitbestimmung nach nationalem Recht für die
Tochtergesellschaften der SE. Im Übrigen behalten auch anderweitige
Beteiligungsrechte der Arbeitnehmer nach nationalem Recht ihre Gültigkeit (Art. 12
SE-RL).
Fazit
Die SE ermöglicht Aktiengesellschaften und Gesellschaften mit beschränkter
Haftung, die dem Recht verschiedener Mitgliedstaaten unterliegen, auf der Grundlage
der SE-VO zu fusionieren und aus einer einzigen Gesellschaft heraus überall in der
Europäischen
Union
tätig
zu
werden.
Grenzüberschreitende
Unternehmenszusammenschlüsse,
Konzernierungsvorgänge
und
Unternehmenskooperationen werden damit erleichtert. Dies kann den bisher
erforderlichen erheblichen Zeit- und Kostenaufwand für die Verwaltung einer Vielzahl
von nationalen Tochtergesellschaften beträchtlich verringern. Zudem bietet die SE die
Möglichkeit, Unternehmen und Unternehmensgruppen schnell und problemlos
umstrukturieren zu können - zum Beispiel, wenn es aufgrund sich ändernder
Geschäftsbedingungen erforderlich ist, die Verlegung eines Sitzes in einen anderen
Mitgliedstaat ohne Liquidation des Unternehmens vorzunehmen. Darüber hinaus wird
durch das sog. Vorher-Nacher-Prinzip das höchste in den beteiligten Gesellschaften
existierende Mitbestimmungsniveau erhalten und auf die gesamte SE ausgedehnt,
sodass die Möglichkeiten einer ,,Flucht aus der Mitbestimmung“ begrenzt sind.
Durch die Errichtung einer Europäischen Aktiengesellschaft wird zugleich die
Bildung einer europäischen Kapitalgesellschaft möglich, die der Mitbestimmung der
Arbeitnehmer unterliegt. Damit tritt künftig neben die Mitbestimmung in
gemeinschaftsweit tätigen Unternehmen nationalen Rechts, die durch die EBR-RL von
22.9.1994 (RL 94/45/EG) und die Erstreckungs-RL von 15.12.1997 (RL 97/74/EG)
sowie die nationalen Umsetzungsgesetze geregelt und von „Europäischen
Betriebsräten“ ausgeübt wird, eine Arbeitnehmermitbestimmung in gemeinschaftsweit
tätigen
Unternehmen
europäischen
Rechts.
Diese
betrifft
über
die
“betriebsverfassungsrechtliche” Ebene der Information und Anhörung der
Arbeitnehmer(vertreter) durch den “SE-Betriebsrat” hinaus je nach der zwischen
Arbeitgebern und Arbeitnehmern getroffenen Vereinbarung auch die Mitbestimmung in
den Aufsichts- und Leitungsorganen der SE und damit zugleich die
“unternehmensrechtliche” Ebene der Mitbestimmung.
Die relativ komplexen Regelungen zur Arbeitnehmerbeteiligung könnten sich für
die SE als Nachteil erweisen, zumindest bei der Beteiligung von Gesellschaften aus
Ländern mit ausgeprägten nationalen Mitbestimmungsregelungen. Dennoch bietet das
Prinzip der Verhandlungslösung eine begrüßenswerte Chance zur Flexibilität und
ermöglicht jeder SE zudem, eine maßgeschneiderte Regelung zu treffen, die ihrer
Unternehmenskultur entspricht und überdies zwischen den europäischen Arbeitnehmern
der Gesellschaft ein Gefühl der Zusammengehörigkeit entstehen lässt.
18
NECAT AZARKAN
Es ist nicht zu verkennen, dass trotz der jetzt einheitlichen europäischen Regelung
noch viele nationale Differenzierungen erhalten bleiben. Bei der Gründung einer SE
spielt es daher für die rechtlichen Rahmenbedingungen weiterhin eine erhebliche Rolle,
in welchem Land die SE ihren Sitz hat. Die Vor- und Nachteile sind jeweils abzuwägen
und für die individuellen Ansprüche des Unternehmens im Einzelfall genau zu prüfen.
Die Praxis wird zeigen, ob die SE angenommen werden wird und praktikabel ist. Der
Erfolg der SE gegenüber bereits heute möglichen Gestaltungen wird maßgeblich davon
abhängen, ob die Mitgliedstaaten bereit sind, nationale Eigenheiten zugunsten einer
einheitlichen europäischen Rechtsform zurückzustellen.
Literaturverziechnis
Theodor BAUMS ve Peter ULMER, “Unternehmens-Mitbestimmung der Arbeitnehmer im Recht
der EU-Mitgliedstaaten”, Beiheft der Zeitschrift für das gesamte Handelsrecht und
Wirtschaftsrecht, Frankfurt am Main, Verlag Wirtschaft und Recht, Band 72, 2004, s.
133-158.
Wolfgang DÄUBLER, Mitbestimmung – Ein Thema für Europa?“, Kritische Justiz, Baden
Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1990, S. 14-30.
Ebba HERFS-RÖTTGEN, “Arbeitnehmerbetiligung in der Europäischen Aktiengesellschaft”,
Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht, München, Verlag C.H. Beck, 2001, s. 424-429.
Rainer KIENAST, “Mitbestimmung in der Europäischen Aktiengesellschaft“, Dirk Jannott ve
Jürgen Frodermann (der.), Handbuch der Europäischen Aktiengesellschaft – Societas
Europeae, Heidelberg, Verlag C.F. Müller, 2005.
Ines C. LAMBACH, Beteiligung der Arbeitnehmer in der Europäischen Gesellschaft, Logos
Verlag, Berlin 2004.
Heinz LAMPERT und Jörg ALTHAMMER, Lehrbuch der Sozialpolitik, Berlin, Springer
Verlag, 8. Aufl., 2007.
Gunther MÄVERS, Die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in der Europäischen
Aktiengesellschaft, Baden Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 2002.
Bernhard NAGEL, „Erosion der Mitbestimmung und EG-Kommissionsentwürfe zur EuropaAG“, Arbeit und Recht – Deutsches und Europäisches Arbeitsrecht, 1990, s. 205-213.
Bernhard Nagel, Wirtschaftsrecht der Europäischen Union, Baden Baden, Nomos
Verlagsgesellschaft, 4. Aufl., 2000.
Bernhard Nagel, Deutsches und Europäisches Gesellschaftsrecht, München, Verlag Franz
Vahlen, 2000.
Hans Jürgen TEUTEBERG, Geschichte der industrialen Mitbestimmung in Deutschland:
Ursprung und Entwicklung ihrer Vorläufer im Denken und in der Wirklichkeit des
19. Jahrhunderts, Tübingen, Mohr Siebeck Verlag, 1961.
Wolfgang ZÖLLNER, Karl-Georg LORITZ, Wolfgand HELGENRÖDER, Arbeitsrecht Juristische Kurz-Lehrbücher, München, Verlag C.H. Beck, 6. Aufl., 2008.
Ankara AvrupaSUPRANASYONAL
Çalışmaları Dergisi
9, No:1
(Yıl: 2010), s.19-36
BİR TASARRUFCilt:
ŞEKLİ
OLARAK
AVRUPA BİRLİĞİ’NİN AÇIK TOPLUM İDEALİNE
KARŞI DİRENME HAKKI:
1982 ANAYASASI’NIN İKTİSADİ HÜKÜMLERİ
Diren ÇAKMAK•
Özet
İktisatçılar açısından anayasa, bir toplumun iktisadi ve siyasi örgütlenmesini, bu
iki örgütlenmenin birbiriyle ilişkisini ve bu iki örgütlenmenin gerektirdiği kaynak tahsis
mekanizmalarını düzenleyen ekonomi-politik modeldir. Bu bağlamda, Türkiye’nin
kalkınma sorunu ile anayasacılık hareketi arasında bağ aramak yanlış olmaz. Nitekim
1990’lı yılların ortalarından itibaren, Avrupa Birliği müktesebatı çerçevesinde mevcut
1982 Anayasası’nın iktisadi hükümlerinde yapılan değişikliklerin, Türkiye için etkin bir
ekonomi-politik model inşa etmekten uzak olduğunu söylemek mümkündür. Bu iddia,
yaşanan iktisadi krizlerle sabittir. Ne yazık ki, uzun yıllardan bu yana, Avrupa Birliği
mevzuatına uyum sağlama çalışmaları, ülkemizde, sadece ve sadece kişi hak ve
özgürlükler ile siyasi hak ve özgürlüklerde mesafe alınması gerekliliği üzerine
oturtulmuş ve Türk yurttaşlarının iktisadi ve sosyal hak ve özgürlüklerinde mesafe
alınması hususu ihmal edilmiştir.
İşte bu çalışma ile Türkiye-AB ilişkilerinde, anayasal haklardan olan iktisadi ve
sosyal hak ve özgürlükler kategorisinden, iktisadi hak ve özgürlükler konusu ele
alınmaktadır.
Çalışma üç bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde, AB’nin açık toplum ideali;
ikinci bölümde, AB-Türkiye ilişkilerinde direnme hakkının kullanımı ve üçüncü
bölümde, 1982 Anayasası’nın iktisadi hükümleri AB’nin açık toplum ideali bağlamında
değerlendirilmektedir. Çalışmanın Türkiye-AB ilişkilerinde, siyasi örgütlenme ve
iktisadi örgütlenme arasındaki bağın/uyumun ihmal edilemeyeceğine dikkat çekmesi
bakımından önem arz ettiği düşünülmektedir.
•
Yrd. Doç. Dr., Hitit Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, İktisat Bölümü, Çorum.
20
DİREN ÇAKMAK
Anahtar Kelimeler: Açık toplum ideali, direnme hakkı, iktisadi ve sosyal hak ve
özgürlükler, kapitalizm, demokrasi.
Abstract
From the point of view of the economists, a constitution is an
economic-political model which arranges the economic and the political organizations
of a society and the tie between these two organizations. In this respect, it will not be
wrong to search a tie between the development problem and the constitutional
movement in Turkey. Nevertheless, for the mid 1990s, it is possible to say that the
amendments in the Constitution 1982 in accordance with European Union acquis are
distant to build an efficient economic-political model for Turkey. This claim is definite
considering the economic crises experienced in Turkey in the past. Unfortunately, for
long years, the works done for the conformity of Turkish legal system with European
Union legal system are based on the floor of the necessity of progress in the individual
rights and freedoms and the issue of progress in the economic and social rights and
freedoms of Turkish citizens is neglected.
Here, within this paper, the economic rights and freedoms under the economic and
social rights and freedoms which is one of the category of constitutional rights is
elaborated under the scope of Turkey-EU relationship.
The study is formed of three parts. In the first part, the open society ideal of EU, in
the second part the use of right of resistance under the relationship between EU and
Turkey and in the third part the economic articles of the 1982 Constitution in regard to
the open society ideal of EU are evaluated. It is thought that the study has significant
considering the fact that the study takes attention the necessity not to neglect the
tie/conformity between political and economic organizations in the constitution.
Key Words: The open society ideal, the right of resistance, the economic and
social rights and freedoms, capitalism, democracy.
Giriş
İktisatçılar açısından anayasa, bir toplumun iktisadi ve siyasi örgütlenmesini, bu
iki örgütlenmenin birbiriyle ilişkisini ve bu iki örgütlenmenin gerektirdiği kaynak tahsis
mekanizmalarını düzenleyen ekonomi-politik modeldir. Bu bağlamda, Türkiye’nin
kalkınma sorunu ile anayasacılık hareketi arasında bağ aramak yanlış olmaz. Nitekim
1990’lı yılların ortalarından itibaren, Avrupa Birliği müktesebatı çerçevesinde mevcut
1982 Anayasası’nın iktisadi hükümlerinde yapılan değişikliklerin, Türkiye için etkin bir
ekonomi-politik model inşa etmekten uzak olduğunu söylemek mümkündür. Bu iddia,
yaşanan iktisadi krizlerle sabittir. Ne yazık ki, uzun yıllardan bu yana, Avrupa Birliği
mevzuatına uyum sağlama çalışmaları, ülkemizde, sadece ve sadece kişi hak ve
özgürlükler ile siyasi hak ve özgürlüklerde mesafe alınması gerekliliği üzerine
oturtulmuş ve Türk yurttaşlarının iktisadi ve sosyal hak ve özgürlüklerinde mesafe
alınması hususu ihmal edilmiştir.
AVRUPA BİRLİĞİ’NİN AÇIK TOPLUM İDEALİNE KARŞI DİRENME HAKKI
21
İşte bu çalışma ile Türkiye-AB ilişkilerinde, anayasal haklardan olan iktisadi ve
sosyal hak ve özgürlükler kategorisinden iktisadi hak ve özgürlükler konusu ele
alınacaktır.
Bilindiği üzere, Türkiye-AB ilişkilerinde, özellikle 1990’lı yılların ortalarından
itibaren öne çıkartılmakta olan ideal, açık toplum idealidir. AB’nin açık toplum idealini,
en genel ifadeyle, siyasi olarak liberal demokrasi, iktisadi olarak devlet müdahalesiz
(laissez faire) kapitalizm ve toplumsal olarak postmodernizm ideolojilerinin bütünü
olarak tanımlamak mümkündür. Açık toplum kavramı, ilk defa, 1932 yılında, Henri
Bergson tarafından “Ahlak ve Dinin İki Kaynağı” isimli eserinde kullanılmıştır.
Kavram, daha sonra, Karl Popper tarafından geliştirilmiş ve Popper’in 1945 yılında
çıkan “Açık Toplum ve Düşmanları” isimli eseri ile yaygınlaşmıştır. Kavram, dünyaca
ünlü finans spekülatörü George Soros’un kurmuş olduğu “Açık Toplum Enstitüsü”nün,
özellikle Doğu ve Orta Avrupa ülkelerini Sovyet etki alanından çıkartmaya yönelik
faaliyetleriyle, Avrupa Topluluğu ülkeleri nezdinde meşruiyet kazanmıştır. Soros
Vakıflar Ağı tarafından benimsenmiş olan açık toplum ideali, 1991 yılında Sovyetler
Birliği’nin dağılmasından sonra, Avrupalı siyasetçiler tarafından sahiplenilmiştir.
Belirtmek gerekir ki, 1990’lı yıllardan bugüne kadar, açık toplum ideali, açık adıyla,
AB resmi metinlerinde yer almamıştır. Ancak idealin tüm varsayımlarına, AB
metinlerinde yer verilmiştir. Nitekim, Türkiye’de ve diğer aday üye ülkelerde, açık
toplum idealine ulaşmak ile AB üyesi olmak arasında kurulan özdeşlik ilişkisi, AB
metinlerinde, açık toplum idealinin varsayımlarının kabul edilmiş olmasından
kaynaklanmaktadır.
Türkiye, 50 yıldır Avrupa’nın ortağı olma mücadelesi vermektedir. Bu
mücadelenin son 15 yılını ise, 50 yıllık zaman diliminde, Türkiye açısından yaşanmış en
zor yıllar olarak nitelendirmek mümkündür. Bu 15 yıl, Türkiye’nin açık toplum idealine
ulaşma gayreti gösterdiği zaman dilimine denk düşmektedir. Dolayısıyla, Türkiye
açısından son 15 yılın, öncesindeki 35 yıldan farklı anlamlar ifade ettiği
düşünülmektedir. Çünkü son 15 yıl, Türkiye’nin 1950’li yıllardan itibaren tecrübe
etmeye başladığı çarpık demokratikleşme, çarpık kapitalistleşme ve çarpık
modernleşme süreçlerinin sonuçları olan taşınmaz ve ertelenemez siyasi, iktisadi ve
toplumsal sorunların da çıplak bir şekilde ortaya çıktığı yıllardır. Bu yıllar, yurttaşların
büyük çoğunluğunun etnik, dinsel ve cinsel kimlikleri dışında hiçbir şeye sahip
olmadıklarını yani taşıdıkları kimlikler dışında bir mülklerinin olmadığını fark ettikleri
yıllardır.
50 yıllık AB-Türkiye ilişkilerinin değerlendirmesi yapıldığında, yurttaşların büyük
çoğunluğu nezdinde iki temel duygunun, öfke ve nefretin öne çıktığı
gözlemlenebilmektedir. Bugün Türk yurttaşlarının büyük çoğunluğu tarafından, AB ile
ilişkiler bir zulüm olarak algılanmaktadır. Bu, Türk yurttaşlarının gözünde, AB menşeli
politikaların uygulanmasına karşı direnmeyi meşrulaştırmaktadır. Hatta öyle ki,
yurttaşlar nezdinde, bir sivil itaatsizlik örneği olan kayıt dışı ekonomi olumlanmaktadır.
Bu algı ve tutum, bugün Türkiye’de hem siyasi hem de iktisadi örgütlenmenin
niteliğinin tartışmaya açılmış olduğunu göstermektedir. İşte bu çalışma ile Türk
toplumunun sosyal refah fonksiyonu tercihinin ve toplumsal adalete ilişkin değer
22
DİREN ÇAKMAK
yargılarının bir plan dahilinde belirlenmediği ortaya konulacak, bu belirsizliğin
Türkiye-AB ilişkilerini hem eşitsiz kıldığı ve dolayısıyla kilitlediği, hem de ülkenin
kalkınmasının önünde engel oluşturduğu ve ülkeyi krizlere gebe kıldığı ispatlanmaya
çalışılacaktır.
Çalışmanın üç bölümden oluşması planlanmaktadır. Birinci bölümde, AB’nin açık
toplum ideali; ikinci bölümde, AB-Türkiye ilişkilerinde direnme hakkının kullanımı ve
üçüncü bölümde, 1982 Anayasası’nın iktisadi hükümleri AB’nin açık toplum ideali
bağlamında değerlendirilecektir. Çalışmanın Türkiye-AB ilişkilerinde, siyasi
örgütlenme ve iktisadi örgütlenme arasındaki bağın/uyumun ihmal edilemeyeceğine
dikkat çekmesi bakımından önem arz ettiği düşünülmektedir.
Avrupa Birliği’nin Açık Toplum İdeali
Açık toplum ideali, kimsenin mutlak bilgiyi elinde tutamayacağını, farklı insanların
farklı fikirlere ve beklentilere sahip olabileceğini kabul eden, insanların beraber barış
içinde yaşayabilmelerini sağlamak için bireylerin haklarını koruyacak kurumlara ihtiyaç
duyduğunu öngören, sivil toplum alanının geniş ve kültürel çeşitliliğin hakim olduğu1,
Avrupa Birliği’nin benimsediği siyasi, iktisadi ve toplumsal mühendislik projesidir. AB
üye ülkeleri, bu ideale en yakın ülkelerden sayılmaktadırlar.
Açık toplum ideali, siyasi örgütlenme olarak liberal demokrasiye, iktisadi
örgütlenme olarak devlet müdahalesiz kapitalizme (laissez faire) ve toplumsal
örgütlenme olarak post-modernizme dayanmaktadır. Ülkeler, bu üç örgütlenme
arasındaki uyumu sağlaması oranında, açık toplum idealine ulaşma cetvelinde
konumlanmaktadırlar. Nitekim Türkiye’nin AB’ne tam üyelik sürecinin uzun
sürmesinin nedeni, Türkiye’nin siyasi, iktisadi ve toplumsal örgütlenmesini, açık
toplum idealinin dayandığı siyasi, iktisadi ve toplumsal örgütlenme biçimleri ile
uyumlaştıramaması olarak gösterilmektedir.
AB açık toplum ideali, gerçekte yaklaşılabilecek ama asla ulaşılmayacak bir ideal
olarak sunulmaktadır. Bu sunuş biçimi, her toplumun kusurlu toplum olduğu
varsayımına dayanmaktadır. Bir başka deyişle; siyasi, iktisadi ve toplumsal sistemde,
denge noktasına, hiçbir ülke hiçbir zaman ulaşamayacaktır. Ancak ülkelerin, denge
noktasına ulaşma gayreti gösterdikleri oranda, daha az kusurlu hale gelecekleri
öngörülmektedir. Bu bağlamda, hedef, kusursuz ülke olmak değil, en az kusurlu olmak
olarak belirmektedir. En az kusurlu olmaya çalışmanın ödülü ise, AB tam üyeliği olarak
sunulmaktadır.
AB aday ülke raporları incelendiğinde, açık toplum idealinin, temel hak ve
özgürlüklerden, öncelikle kişi hak ve özgürlüklerine ve daha sonra siyasi hak ve
özgürlüklere işaret ettiğini, iktisadi ve sosyal hak ve özgürlükleri ise bütünüyle ihmal
ettiğini görmek mümkündür. Hatta iktisadi ve sosyal hak ve özgürlüklerin özel mülkiyet
1
EU, “Implementation of the Commision Communication on the EU’s Role in Promoting
Human Rights and Democratisation in Third Countries” başlıklı Commission Staff Working
Document by Commission of the European Communities, SEC (2004)1041, Brussels,
30.07.2004, s. 15.
23
hakkının gözetilmesine indirgendiği çıkarımını yapmak mümkündür. Raporlarda öne
çıkan ifadelerden bazıları şunlardır:“Din ve vicdan özgürlüğü, seçilmiş hükümetlerce
yönetim, farklılıkları içinde barındıran güçlü bir sivil toplum, azınlık haklarının
anayasal güvence altına alınması, çatışmaların barışçıl yollarla çözüme
kavuşturulması2”. Bu ifadelerde dikkat çekici olan husus, insan haklarının anayasal dile
temel hak ve özgürlükler olarak aktarılmakta olduğu, dolayısıyla temel hak ve
özgürlüklerin, soyut ilkelerden oluşan insan haklarının somutlaşmış biçimi olduğu
gerçeğinin ihmal edilmekte oluşu ve kişi hak ve özgürlükleri, siyasi hak ve özgürlükleri,
iktisadi ve sosyal hak ve özgürlükleri kategorilerinin bir diğerine üstün olmadığı temel
kabulünün ıskalanmış oluşudur.
Bu iddiayı doğrulamak açısından, AB belgelerinde, özel mülkiyet hakkının, kişi
hak ve özgürlükler kategorisinde sayılmasının bir zorunluluk olduğunu belirtmek uygun
olur. Oysa ki, insan haklarından sayılan özel mülkiyet hakkı, ülkelerin anayasalarında,
kişi hak ve özgürlükler kategorisinde değil, iktisadi ve sosyal hak ve özgürlükler
kategorisinde düzenlenmek suretiyle de korunabilir. Nitekim her ülke, ortak yararı
kendisi için tanımlayabilir. Hatırlatmak gerekir ki, Türkiye’de 1961 Anayasası’nda özel
mülkiyet hakkı, iktisadi ve sosyal haklar kategorisinde düzenlenmiş, ancak bu, 1982
Anayasası ile değiştirilmiş, 1982 Anayasası ile özel mülkiyet, kişi hakları kategorisinde
yer almıştır. Bilindiği üzere, 1961 Anayasası ile sosyal devlet anlayışı hakim kılınmış,
ancak 1982 Anayasası ile sosyal devlet anlayışı terk edilmiştir. Şu halde, anayasada,
özel mülkiyet hakkının tanzim edildiği hak kategorisinin hangisi olduğuna bakarak,
ülkedeki demokratik rejimin niteliğini ve ülkede gelir dağılımı adaletinin olup
olmadığını anlamak mümkündür. Aynı akıl yürütmeyle, bir anayasada iktisadi ve sosyal
hak ve özgürlüklerin geniş veya dar olarak tanınması üzerinden, o ülkede devlet
müdahaleli (refah devleti) veya devlet müdahalesiz (liberal devlet) kapitalist sistemin
hakim olduğu çıkartılabilir.
Bu noktada açık toplum ideali bağlamında tartışmaya açılması gereken sorular
şunlardır: Açık toplum idealinin bizatihi kendisi mutlak doğruya ulaşılamayacağı
varsayımına dayanmaktayken, idealin varsayımlarının AB aday üye ülkelerine mutlak
doğru olarak sunulması, idealin özüne aykırı değil midir? Açık toplum ideali, farklı
insanların farklı beklentilere sahip olabileceği ve ölümsüz doğrular olamayacağı
varsayımına dayanmaktayken, idealin kendisini ölümsüz bir doğru arayışının ifadesi
olarak saymak ideali sorunlu kılmakta değil midir? Açık toplum ideali, insan haklarının
kutsallığı varsayımına dayanmaktayken, insan haklarından kimilerini daha ayrıcalıklı
saymak suretiyle, doğa üstü yasadan kaynağını aldığı varsayılan tüm insan hakları
üzerinde mühendislik çalışması yürütmekte ve insan haklarına seçmeci bir anlayışla
yaklaşma tuzağına düşmekte değil midir? Böyle bir mühendislik çalışması, insan
haklarının tamamının kutsal olduğu iddiasını değersizleştirmekte ve insan haklarını
savunmayı siyasallaştırmakta değil midir?
2
EU, “Human Rights and Democracy in the Barcelona Declaration (1995)” içinde
“Reinvigorating EU Actions on Human Rights and Democratisation with Mediterranean
Partners” başlıklı Strategic Guidelines by Commission of the European Communities,COM
(2003) 294 final, Brussels, 21.05.2003, s.7.
24
DİREN ÇAKMAK
Şu halde, açık toplum idealinin bizatihi kendisinin kapalı bir toplum modeli
önerdiğini ve açık toplum idealinin liberal demokrasi-liberal kapitalizm-postmodernizm
üçlemesi dışında siyasi-iktisadi-toplumsal örgütlenme biçimlerinin tamamını reddettiği
çıkarımını yapmak mümkündür. Böyle bir çıkarım ise, Türkiye’nin AB’ye tam üye
olabilmesi için liberal demokratik bir siyasal rejime, liberal kapitalist bir ekonomiye ve
postmodern bir topluma sahip olmak zorunda olduğu gerçeğini gözler önüne sermekte
ve daha ötesi, AB üyelik sürecinde, liberal demokrasi-liberal kapitalizm-postmodernizm
üçlemesini savunmayan Türk yurttaşları ile siyasal partilerin kendi tez ve görüşlerinin
hiçbir zaman iktidara gelemeyeceği bir siyasi, iktisadi ve toplumsal modeli kabul etmek
zorunda bırakıldıklarını ortaya koymaktadır.
Bu bağlamda, cumhuriyetçi demokrat bir siyasal rejim, devlet müdahaleli
kapitalist sistem ve modern bir toplum üçlemesini savunan veya başka siyasi, iktisadi ve
toplumsal modelleri kendine program olarak belirleyen Türk yurttaşları ile siyasal
partilerin açık toplum idealinin hayata geçirildiği bir Türkiye’de, düzeni bozmaya
ve/veya değiştirmeye çalışan suçlulardan sayılabileceklerini öngörmek mümkündür.
Açık toplum ideali tanımlanırken “farklı fikirlere açık olmak, şeffaflık, değişime
açık olmak, eleştirel düşünceyi hakim kılmak, demokrasiyi yerleştirmek, empati
yeteneğini bir yurttaşlık bilinci olarak yerleştirmek, meseleleri katılımcı bir anlayışla
çözmek….3” gibi hiç kimsenin itiraz edemeyeceği ifadeler kullanılmaktadır. Ancak bu
ifadelerin, liberal demokrasi-liberal kapitalizm-postmodernizm üçlemesine dayanan
model bir kez kurulduktan ve işletilmeye başlandıktan sonra, terk edileceğini tahmin
etmek zor değildir. Nitekim her siyasi, iktisadi ve toplumsal mühendislik projesi, ideal
halindeyken özgürlükçü bir düzen vaat eder. Fakat bir kez kurulduktan sonra, karşıt
fikirlere tahammül edemez. Açık toplum idealinin de bu genel kaidenin dışında
kalmadığı düşünülmektedir.
Bir ülkedeki siyasi iradeden beklenilen, o ülkedeki yurttaşların ortak çıkarını takip
etmesidir. Ancak bu, yurttaşların bireysel çıkarlarını korumalarının önünde engel
oluşturmaz. Yurttaşlar bireysel çıkarlarına göre, düşünme ve hareket etme özgürlüğüne
sahip olmalıdırlar. Ayrıca, siyasi sistemde çoğulculuğun hakim olması hususunda bir
tereddüt bulunmamaktadır. Fakat çoğulculuk anlayışı, ortak çıkarın korunması için
yapılacak olan doğru-yanlış ayrımını tehdit edecek noktaya taşınmamalıdır. Aksi halde,
toplumda huzuru ve düzeni sağlamaya imkan yoktur. Kabul etmek gerekir ki, bireysel
çıkarların ortak çıkarın üzerinde olduğu ve hatta bireysel çıkarların peşinde
koşulmasının ortak çıkarın güvencesi olduğu varsayımı çok çekicidir. Ancak, ortak
çıkar açısından sorulması gereken soruların cevaplarının, bireysel çıkarlar açısından
cevaplandırılması4, birbirleriyle mücadele eden ve birbirleriyle sadece ve sadece ortak
muhalefet öznesi üzerinde birleşen bireylerin cevaplarının hayata geçmesi sonucunu
doğuracaktır. Bu ise, hukukun üstünlüğü ilkesine zarar verecek, demokrasiyi temsil
3
EU, Report from the Commission on the Implementation of Measures Intended to
Promote Observance of Human Rights and Democratic Principles in External Relations for
1996-1999, COM (2000)726 final, Brussels, 14.11.2000, s.74.
4
Detaylar için bkz. EU, “European Instrument for Democracy and Human Rights Strategy
Paper 2007-2010”, DG RELEX/B/1 JVK 70618, s.5-10.
25
unsurundan kopartacak ve siyasi seçimleri bireysel çıkar hesaplarına dayalı işlemsel bir
eylem haline dönüştürecektir. Şu halde, liberal demokrasinin eksiksiz demokrasi modeli
olduğunu iddia etmeye imkan gözükmemektedir.
Bilindiği üzere, her ulusal piyasa, o ülkedeki mevcut servet dağılımını yansıtır.
Piyasanın, serveti, sosyal adalet ilkesine göre yeniden dağıtma gibi bir işlevi yoktur.
Yani, kapitalist bir ekonomide piyasayı tamamen serbest bırakmak, tüm gelir
gruplarındaki yurttaşlar için genel iyiyi doğurmaz. Şu halde, devlet müdahalesiz
kapitalist ekonomide, sosyal adaletin kendiliğinden gerçekleşeceğini iddia etmenin
imkanı yoktur. Bu da, bir ülkede sosyal adaleti sağlamak için piyasaya siyasi
müdahalenin gerekli olduğunu ortaya koymaktadır. Kuşkusuz ki, siyasi sistem
yozlaşmışsa, siyasi kararların verimsizliği kaçınılmaz olur. Nitekim kapitalist sistemin
devlet müdahalesiz işletilmesi gerektiğini ve ancak bu sayede piyasaların genel dengeye
ulaşacağını5 savunanlar, siyasi kararların kimi zaman piyasalardan daha hatalı
olabildiğini öne sürmektedirler. Bu iddiadaki haklılık payı inkar edilmemekle birlikte,
siyasi kararların piyasalardan daha hatalı olabilmesi ihtimali üzerinden, siyasetin
ekonominin dışında tutulması gerektiği yolunda bir çıkarım yapmanın meşru olmadığı
düşünülmektedir. Çünkü piyasalar kendiliğinden genel dengeye ulaşamamakta ve sosyal
adalet üretmemektedir. Bir iktisadi politika dolayısıyla kazançlı çıkan gelir gruplarının,
zararlı çıkan gelir gruplarının kayıplarını telafi etmede isteksiz oldukları ve bir iktisadi
politika dolayısıyla kazançlı çıkan gelir gruplarının refahlarının artmasının zararlı çıkan
gelir gruplarının refahlarını artıracağı sonucunu getirmediği gerçeği göz önünde
bulundurulduğunda; toplumsal sistemde istikrarı sağlamak için, siyasi iradenin
piyasalara müdahalede bulunmasının elzem olduğunu ortaya koymaktadır. Şu halde,
liberal kapitalist düzenin siyasi ve sosyal özgürlüklerin güvencesi olduğunu6 iddia
etmeye imkan gözükmemektedir.
Bilindiği üzere, modernizm, geleneksel ve dışsal her türlü otoriteden bağımsız
karar verebilen akla sahip bireyin özgür olduğu varsayımına dayanmaktadır. Bu
varsayım, her türlü engel ve bağdan uzak olan bireyin doğru ve yanlış arasında ayrım
yapabileceğini ve doğru ve yanlış arasındaki çizgiyi görebileceğini öngörmektedir.
Kuşkusuz ki, birey, içinde bulunduğu toplumsal ortamdan, aile ve din gibi bağlardan
etkilenir. Ayrıca bireyin gelir düzeyi, iradesinin özgürlük derecesini belirler. Ancak
özgür nitelendirilebilecek bireyin aklı, bu bağlar ve şartlar tarafından belirlenmez.
Kabul etmek gerekir ki, birey yanılabilir. Fakat kuşkuculuğun rehberliğinde,
yanılgılarını fark edebilir. Bireyin yeterli bilgiye sahip olmayışı veya kavrayışının hatalı
oluşu, mevcut zaman ve mekanda mutlak doğru olmadığı anlamına gelmez. Şu halde,
mutlak doğruya mevcut zaman ve mekanda ulaşmak mümkündür. Aynı akıl yürütme,
ahlak için de yapılabilir. Birey, iyi ve kötüyü ayırt edebilir. Çünkü, mutlak iyiye mevcut
5
Türkiye
2007
AB
İlerleme
www.abgs.gov.tr/files/AB_Iliskiler/AdaylikSureci/IlerlemeRaporlari,
02.02.2009, s.27-28.
6
Türkiye
2008
AB
İlerleme
Erişim Tarihi 02.02.2009, s.29.
Erişim
Raporu,
Tarihi
Raporu,
26
DİREN ÇAKMAK
zaman ve mekanda ulaşılabilir. Aksini düşünmek, iyinin olasılık ifade ettiği görüşüne
vardırır ki, böyle bir görüş üzerinden yükselen toplumun bireyleri ahlaki zafiyet
gösterirler. Örneğin hırsızlık veya dolandırıcılık eylemleri, eylemin kimin ve niçin
yaptığına göre iyi veya kötü sayılabilir. Bu ise, toplumda, bir kısım insanların ahlak
polisliğine soyunması sonucunu getirir. Toplum değerler savunusu üzerinden iç
çatışmaya sürüklenir. Şu halde, doğru ve yanlışın bilgisine ulaşılamayacağını
varsayarak bilimin rehberliğini reddetmek, iyi ve kötünün ayırt edilemeyeceğini
savunmak, tarihsel gelişimin bilinebilirliğini inkar etmek, toplumsal ilerlemenin
mevcudiyetine muhalefet etmek olarak şekillenen postmodern düşünüşün hakim olduğu
bir toplumda barışın hakim olacağını savunmaya imkan gözükmemektedir.
Siyasi iradeden beklenilen, bireylerin özgür iradeyle karar vermelerini sağlayacak
gelir düzeyine sahip olmalarını sağlamak ve bireylerin her türlü engel ve bağdan uzak
akıl yürütmelerinin koşullarını sağlayacak bir toplumsal sistemi işletmektir. Böyle bir
düzende, demokrasinin tüm kurum ve kurallarıyla işleyeceğini ve daha ötesi
demokrasinin bir yaşam biçimi halini alacağını söylemek mümkündür. Nitekim
bireylerin özgür iradeyle karar vermelerini sağlayacak gelir düzeyine sahip olmadıkları
ve bireylerin dinsel, geleneksel kısaca feodal engel ve bağlara tabi kaldıkları bir
toplumsal sistemde, sistemi liberalleştirmek suretiyle özgürlükçü bir düzene ulaşmaya
imkan yoktur. Aksine, böyle bir girişim, geleneksel ve dinsel otoriteleri büsbütün
güçlendirecek ve demokratik rejimi düzenli seçim yapmaya indirgeyecektir.
Demokratik rejimin esasını oluşturan katılımcılık, geleneksel ve dinsel otoritelere biat
üzerinden işleyecektir. Ağalık ve şeyhlik düzeni liberal demokratik düzenmiş gibi
sunulacak; daha ötesi, ağalık ve şeyhlik düzenini eleştirenler, baskıcı rejimlerin
hayalini kuran, liberal demokratik düzenin düşmanı olarak tanıtılacaklardır. İşte böyle
bir öngörü silsilesi, Türkiye’nin, AB ile ilişkilerini yürütürken, açık toplum idealine
yaklaşma yönünde uygulamakta olduğu siyasi, iktisadi ve toplumsal politikaları, ulusal
çıkarları gözeterek tekrar ele alması gerektiğini ortaya koymaktadır.
Avrupa Birliği–Türkiye İlişkilerinde Direnme Hakkının Kullanımı
İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi’nin önsözünde, “insanın istibdat ve baskıya
karşı son çare olarak ayaklanmaya mecbur kalmaması için insan haklarının bir hukuk
rejimi ile korunmasının esaslı bir zaruret” olduğu ilan edilmiştir7. Bu, direnme hakkının
uluslararası alanda kabul edildiğini göstermektedir. Bilindiği üzere, direnme hakkı,
resmi olarak ilk kez 4 Temmuz 1776 tarihli Amerikan Bağımsızlık Bildirisi’nde kabul
edilmiştir. Direnme hakkı, en geniş ifadesini 1789 Fransız Devrimi metinlerinde
bulmuştur. 1789 tarihli İnsan Hakları Bildirisi, direnme hakkını, insanın doğal ve zaman
aşımına uğramaz haklarından saymıştır. 1793 tarihli Bildiri’de ise, direnme hakkı, diğer
insan haklarının bir sonucu olarak sayılmış ve hakka ilişkin şöyle denilmiştir: “Hükümet
halkın haklarını çiğnediği zaman isyan etmek, halkın her kesimi için, hakların en kutsalı
ve ödevlerin en gereklisidir.8” Fransız Devrimi’nden sonraki yıllarda, direnme hakkı
anayasalarda kimi zaman açık ve kesin, kimi zaman ise hakkın özüne yer vermek
7
United Nations, www.unhchr.ch/udhr/lang/trk.pdf , Erişim Tarihi, 27.01.2009.
Münci Kapani, Kamu Hürriyetleri, 7. Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara, 1989, s.307.
8
27
suretiyle düzenlenmiştir. Özellikle İkinci Dünya Savaşı öncesinde nasyonal sosyalizm
ve faşizm tehditlerini tecrübe etmiş olan Avrupa devletleri, Savaş sonrasında, direnme
hakkını, 18. yüzyıldaki mistik saygınlığının ötesine taşımışlar ve direnme hakkı 20.
yüzyılda gerçek saygınlığına kavuşmuştur. Hakka, 10 Aralık 1948 tarihinde Birleşmiş
Milletler Örgütü tarafından kabul edilen İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi’nde yer
verilmek suretiyle, direnme hakkı evrensel olarak meşruiyet kazanmıştır.
Hatırlanacağı üzere, Türkiye’de direnme hakkı, ilk olarak 1961 Anayasası’nda
düzenlenmiştir. 1961 Anayasası zora karşı direnişi hak saymıştır. Anayasanın başlangıç
kısmında şöyle denilmektedir: “Tarihi boyunca bağımsız yaşamış, hak ve hürriyetleri
için savaşmış olan; Anayasa ve hukuk dışı tutum ve davranışlarıyla meşruluğunu
kaybetmiş bir iktidara karşı direnme hakkını kullanarak 27 Mayıs 1960 Devrimini
yapan Türk Milleti…” Belirtmek gerekir ki, direnme hakkı, 1982 Anayasası’nda
tanınmamıştır. Direnme hakkı, AB ülkelerinin anayasalarında, bazılarında açık ve
bazılarında hakkın özüne yer vermek suretiyle düzenlenmiştir. Türkiye-AB ilişkileri
tartışmalarında sıklıkla Türkiye-Yunanistan mukayesesi yapıldığından, Yunanistan
Anayasası’nda, bu hakkın nasıl düzenlenmiş olduğunu örnek olarak vermek uygun olur.
Yunanistan Anayasası’nda şöyle denilmektedir: “Anayasaya ve ona uygun olan
kanunlara saygı, vatana ve demokrasiye bağlılık, bütün Yunanlılar için temel bir
ödevdir. Anayasaya sadakat, Anayasayı cebren ilga etmeye teşebbüs edecek herkese
karşı mümkün olan her vasıtayla direnme hakkına ve ödevine sahip olan Yunanlıların
vatanseverliğine emanet edilmiştir.” Görüldüğü üzere,“Devlet yönetiminin dayandığı
temel, halk egemenliğidir9”diyen Yunanistan Anayasası, direnme hakkını açık olarak
tanımaktadır. Şu halde, halk egemenliğine dayalı rejimlerde, direnme hakkının anayasal
bir hak olarak düzenlenmesi gerektiğini söylemek mümkündür. Ancak düzenlenmemiş
olması halinde de, yurttaşların, direnme hakkı vardır. Çünkü direnme hakkı, insanın
doğal ve zaman aşımına uğramaz haklarından sayılmaktadır.
Direnme, başkasının eylem ya da iradesi karşısında psikolojik, fiziki, her türdeki
muhalefeti kapsayan, zorlamaya karşı geliştirilen bir savunma hareketidir. Direnme,
siyasi, iktisadi veya toplumsal bir motivasyona dayanabilir. Direnme, yasaya itaat
etmeme biçiminde bir karşıtlığın ifadesidir. Bilindiği üzere itaat, varlığını buyruktan
alan bir kabulleniş tarzıdır. Buyruk itaat ister. Bu istek zorlayıcıdır ve zorlayıcılığını
güçten ve gücü kullanandan alır. İşte, gücü kullanan yani yönetimi elinde bulunduran,
eğer zorba veya yetersiz ise, yönetimin zorbalığı ve yetersizliği nedeniyle yurttaşlar
yönetime karşı direnme ediminde bulunurlar. Yönetimin, yurttaşların taleplerine cevap
vermemesi ve gücünü kötüye kullanması, direnme edimini meşrulaştırır10. Direnme,
yurttaşların haksızlıklara karşı koyma görevini yerine getirmesi olarak kendini gösterir.
Başlıca iki biçimde direnme görülür. Bunlar pasif ve aktif direnmedir. Pasif direnme,
zora ve şiddete başvurmaksızın baskıya karşı koyma yoludur. İmza toplama, genel
greve çağrı, gösteri yürüyüşü düzenleme pasif direnişe verilebilecek örnekler
9
Madde 120 Direnme Hakkı. Bkz. Bilgi Üniversitesi, Yunanistan Anayasası, İstanbul Bilgi
Üniversitesi Yayınları, İstanbul, 2005.
10
David Lefkowitz, “On a Moral Right to Civil Disobedience”,Ethics, vol.117, Issue 2, January
2007, s.209.
28
DİREN ÇAKMAK
arasındadır. Aktif direnme ise, zora ve şiddete başvurarak, isyan ya da ihtilal biçimini
alarak baskıya karşı koyma yoludur11. Aktif direnişe bir örnek vermek gerekirse, Türk
siyasal yaşamındaki başlıca örnek, Mustafa Kemal liderliğindeki Türk halkının Osmanlı
Sarayı’na rağmen başlatmış olduğu Milli Mücadele Hareketidir. Söz konusu aktif
direniş eylemi 1923 Türk Devrimi ile taçlanmıştır. Bir diğer örnek ise 1960 olaylarıdır.
Türk ulusu, 1960 yılında, Türk aydınlarının siyasi önderliğinde, Türk Silahlı
Kuvvetleri’nin desteğini yanına alarak, Demokrat Parti iktidarının anti-demokratik
uygulamalarına karşı ayaklanmış ve Menderes hükümetini devirmiştir.
Yurttaşların hayatları ile ilgili kararlarda söz sahibi olan siyasi irade, temsilcilik
görevini ifa ederken, yurttaşların ortak çıkarı lehinde davranmamakta ise, yurttaşlar
ortak çıkarı savunmak adına, kendi hayatları ile ilgili kararlarda doğrudan kendileri söz
sahibi olmaya girişebilirler. Çünkü yurttaş, ortak yarar ve değerlerin korunması için
doğrudan hareket etme hakkını, hukuk devleti idealini doğuran aydınlanmacı doğal
hukuk anlayışından almaktadır. Daha ötesi, direnme hakkı, pozitif hukuka bir görev
olarak geçmiştir. Şu halde, direnme hakkının kullanımı, aynı zamanda, yurttaşlık
bilincinin somutlaşmış bir ifadesidir. Nitekim yurttaş olma bilincinin zayıflığı, yurttaşı
direnme hakkını kullanmaktan alıkoyan tek saik olarak gözükmektedir. Altını çizmek
gerekir ki, direnme edimi, hukuki çözümler işletildikten sonra başka bir çare kalmayan
durumlarda görülmektedir. Yani direnme edimi, meşruiyetini ortak yarar adına hareket
etmenin yanı sıra, son çare olarak başvurulan bir yol olmasından da almaktadır. Bir
diğer deyişle, mevcut yasa ve kurallara bilerek aykırı davranmak ve bu bilinçli ihlalin
mevcut hukuk düzenindeki müeyyidelerinden korkmaksızın yönetime karşı gelmek,
mevcut adaletsizlik ve keyfiliği sona erdirmeye yönelik olduğundan, direnme edimi,
meşruiyetini kendi özgünlüğünü yaratan koşullardan ve ihlal edilen pozitif hukuk
normundan doğacak yaptırıma katlanma isteğinden almaktadır. Direnme hakkını, diğer
insan haklarından ayıran temel bir özelliği bulunmaktadır. Bu özellik, hakkın
kullanımının bireysel duyarlılık ile toplumsal duyarlılık arasında doğrudan bir
denkleştirme yapmaya imkan vermesidir. Daha açık bir dille söylemek gerekirse, farklı
insan hakları birbiriyle çatışabilir. Örneğin, kadın hakları, cenin hakları ile çatışabilir.
Kadın haklarının korunması, cenin haklarının aleyhinedir. Hangi tarafın haklarına
öncelik verileceği, yeni insan hakkı ihlali vakası doğuracaktır. Bu gibi örnekleri
çoğaltmak mümkündür. İşte direnme hakkı, diğer haklarla çelişmeyen, insan hakları
içindeki tek haktır.
Bu noktada direnme hakkının AB-Türkiye ilişkilerinde kullanımı bağlamında, akla
şu soru gelmektedir:“Türk hükümetlerinin, AB açık toplum idealine yaklaşmak adına,
almış ve halen almakta oldukları siyasi, iktisadi ve toplumsal sistemi değiştirmeye
yönelik kararlara karşı, bu kararların Türk ulusunun ortak çıkarının aleyhine olması
iddiasına dayanarak, kendi yaşamları ile ilgili kararlarda doğrudan kendilerinin söz
sahibi olmak istediklerini belirterek, bir kısım Türk yurttaşları veya kimi siyasal
partililer AB açık toplum idealinin Türkiye’de hayata geçirilmesine tepki göstererek,
direnme hakkını kullanmaya girişebilirler mi?”
11
Münci Kapani,a.g.e., s.314.
29
Soruyu hukuk teorisi açısından “evet” olarak yanıtlamak mümkündür. Ancak
soruyu Türk siyasi, iktisadi ve toplumsal yaşam pratiği açısından “evet” olarak
yanıtlamak mümkün değildir.
Verilen bu olumsuz cevabı anlaşılır kılmak için şu nedenleri sıralamak doğru olur.
Birincisi, müreffeh bir yaşam beklentisi içinde olan mülksüz, düşük ücretli, dar
gelirli, işsiz Türk yurttaşları AB açık toplum ideali hakkında bilgilendirilmiş değillerdir.
İkincisi, Türk hükümetlerinin, Türkiye’nin AB’ye tam üyeliğine ihtiyacı olup
olmadığı veya tam üye olduğunda Türkiye’nin kazancının ve kaybının neler olduğu gibi
hususlarda yaptıkları muhasebelerden (eğer yapmışlarsa) yurttaşlar haberdar
edilmemektedir ve hükümetler Türkiye-AB ilişkileri hakkındaki kamuoyu
açıklamalarını “AB müktesebatına uyum sağlamak, müzakere etmek..” türünden
ifadelerle geçiştirmektedir.
Üçüncüsü, Türk hükümetleri tarafından, kamuoyuna, AB’ye tam üyelik, iç siyaset
manevrası olarak, bir ulusal çıkarmış gibi gösterilmekte ve Türk halkı yanıltılmaktadır.
Dördüncüsü, Türkiye-AB ilişkilerinde Türkiye’nin eşitsiz konumda olduğunu dile
getirenler ve AB açık toplum idealinin Türkiye’nin ulusal çıkarlarıyla bağdaşmaz
olduğunu söyleyenler, AB tarafından desteklenen sivil toplum örgütleri tarafından,
Türkiye’nin demokratikleşmesinin önündeki engeller olarak kamuoyuna sunulmaktadır.
Beşincisi, devlet organlarında yani yasama, yürütme ve yargı organlarında ve
üniversitelerde, her ne suretle olursa olsun, Türkiye’nin AB’ye tam üyelik sürecinin
devamından yana olan ve bu sürecin devamını bilerek değil inanarak savunan, yani
süreci bilmenin konusu olarak değil de inanmanın konusu olarak ele alan fazla sayıda
temsilci, bürokrat, teknokrat, yargıç, savcı ve akademisyen bulunmaktadır. Kimi
akademisyenlerin gelir kaygısıyla AB projelerine dahil oldukları, ulusal çıkarlar
açısından tehdit oluşturacak projelere imza attıkları bilinen bir gerçektir.
Altıncısı, devlet örgütlenmesinde, bir AB bürokrasisi oluşmuş, Türkiye-AB
ilişkilerinin bir şekilde devamından bireysel çıkar sağlayan yani nüfuzunu ve mesleki
itibarını buna dayandıran profesyoneller yaratılmıştır ve bu profesyonellerin varlık
sebebi, her ne pahasına olursa olsun AB sürecinin devamını gerektirmektedir.
Yedincisi, Türk çocukları, ilköğretimden itibaren AB açık toplum idealinin
benimsenmesine yönelik hazırlanmış müfredata dayalı öğrenim görmektedirler.
Çocuklara idealin varsayımları mutlak doğru olarak öğretilmekte ve çocuklar, idealin
varsayımlarını muhakeme etme yeteneğinden uzak eğitilmektedirler.12
Sekizincisi, yaygın eğitim kurumlarında yetişkinlere açık toplum idealinin
varsayımlarının mutlak tek doğru olarak benimsetilmesine yönelik eğitim verilmektedir.
12
Bkz. TESEV tarafından yürütülen okul ders kitaplarının açık toplum ideali ile uyumlu olarak
yazılması projesi. “European Instrument for Democracy and Human Rights Turkey Programme”,
Report of Delegation of the European Commission to Turkey, Brussels, January 2008, s.5.
30
DİREN ÇAKMAK
Dokuzuncusu, medya kuruluşlarının büyük çoğunluğunun yayınlarında açık
toplum idealine erişmek ile tam özgürlüğe ulaşmak arasında özdeşlik olduğu mesajını
veren haber dili kullanılmaktadır.
Onuncusu, Türk yurttaşlarının büyük çoğunluğu, direnme hakkının bir insan hakkı
olduğunu bilmemektedirler.
Türk yurttaşlarının büyük çoğunluğunun AB açık toplum idealinin Türkiye’de
hayata geçirilmesine tepki göstererek direnme haklarını kullanmaya girişmelerini
neredeyse imkansızlaştıran bu koşullara rağmen, yurttaşların pasif direnme biçiminde
direnme eylemlerinde bulunduklarını belirtmek gerekir. Bu, direnme ediminin aktif
direnme biçimine evirilmesine giden yolda önemli bir aşama olarak göze çarpmaktadır.
Nitekim bugün Türk yurttaşlarının pek çoğunda, Türkiye’nin AB’ye üyelik sürecinin bir
eziyet süreci olduğu yönünde kanı oluşmuştur. Bazı çevrelerde, Türkiye-AB ilişkileri
bir zulüm ilişkisi olarak nitelendirilmektedir.Türk yurttaşlarının büyük çoğunluğunun
gözünde, AB menşeli politikaların uygulanmasına karşı bir öfke oluşmuştur. Bu
öfkenin olgunlaşması halinde, öfkenin mevcut pasif direnmenin aktif direnmeye
dönüşmesi ihtimali mevcuttur. Fikri mülkiyet hakları alanında özellikle marka, patent
ihlalleri, AB ülkelerinden gelen turistlere ederinin üzerinden satış yapılması, AB
ürünlerine dayalı kayıt dışı ekonomi pasif direnmeye örnek olarak gösterilebilir. Bu
bağlamda, Türk yurttaşlarının kültürel kodlarında direnme hakkını kullanmanın mevcut
olduğunu, ancak yurttaşlarca çoğunlukla pasif direnme biçiminin tercih edildiğini, aktif
direnme biçiminin ender olarak kullanıldığına dikkat çekmek gerekir. Şu halde,
Türkiye-AB ilişkilerini yürütürken, Türk hükümetlerinin, Türk yurttaşlarının toplumsal
kodlarında direnme hakkını kullanmanın mevcut olduğu gerçeğini göz önünde
bulundurmaları gerekmektedir. Aksi halde, Türkiye’de, önü alınması güç toplumsal
patlamalarla karşılaşılabilir.
1982 Anayasası’nın İktisadi Hükümlerinin Açık Toplum İdeali Bağlamında
Değerlendirilmesi
Bir ülkenin anayasasında siyasi örgütlenme ile iktisadi örgütlenme arasındaki ilişki
uyumlu bir şekilde düzenlenmemiş ise, o anayasanın düzgün işlemesi beklenemez.
Böyle bir ülkede siyasi ve iktisadi buhranlar kaçınılmaz olur. Siyasi örgütlenme ile
iktisadi örgütlenme arasındaki ilişkinin uyumu için, anayasada her iki örgütlenmenin
tanımlarının açıklıkla yapılmış olması gerekir. İktisadi örgütlenme açısından tanımının
yapılmış olması gerekliliğinin yanı sıra, anayasada kaynak tahsis mekanizmasının da
açıkça belirtilmiş olması gerekir. Nitekim bir anayasada etkin bir ekonomi-politik
model inşa edilmeden, o ülkenin kalkınması beklenemez. Bu bağlamda, yürürlükte
bulunan 1982 Anayasası’nın etkin bir ekonomi-politik model sunmadığı
düşünülmektedir.
1982 Anayasası’nın iktisadi hükümleri incelendiğinde, ülkenin refah devleti
olmakla liberal devlet olmak arasında kararsız kalmış olduğunu gözlemlemek
mümkündür. Anayasanın iktisadi hükümlerinin, bu haliyle, AB açık toplum idealinin
öngördüğü liberal kapitalist düzeni sağlamaktan uzak olduğu söylenebilir. Ancak
hükümlerin, devlet müdahaleli kapitalist düzenin yani refah devleti düzeninin
31
koşullarını sağlamadığını belirtmek gerekir. Bir diğer deyişle, anayasa, liberal kapitalist
sistem yönünde örtülü olarak bir tercih yapmış olarak gözükmekle birlikte, yeniden
paylaşımcı devlet müdahaleli kapitalist sisteme de göndermeler yapmaktadır13. Örneğin
anayasada bir yandan devletin özel mülkiyete müdahalesinin kamu hizmetleri ile sınırlı
olduğu öngörülmekteyken ve sosyal devlet uygulamaları olan eğitim, sağlık ve konut
sektörlerinin özel teşebbüse açılmasına cevaz verecek düzenlemeler bulunmaktayken,
diğer yandan, sosyal devlet niteliği, devletin değişmez niteliklerinden sayılmaktadır.
Anayasada, özel mülkiyet hakkı kişi hakları kategorisinde düzenlenmekte ve
dolayısıyla liberal kapitalist sistem yönünde zımni bir tercih yapılmış gözükmektedir.
Ancak özel mülkiyet hakkına dair madde metninde, mülkiyet hakkının kamu yararı
amacıyla kanunla sınırlandırılabileceği belirtilmektedir. Öte yandan, devletleştirme ve
özelleştirmenin
düzenlendiği
maddede,
kamu
iktisadi
teşebbüslerinin
özelleştirilebileceği
öngörülmektedir.
Anayasada,
devlet
mülkiyetinin
sınırlandırılmasına cevaz veren düzenlemeler ile sosyal değer yargılarının yani
iktisatçıların refah fonksiyonu dediği formülasyon bulunmaktadır. Daha açık bir dille,
anayasada açık toplum ideali açısından yasal soygun sayılacak devletleştirme ve
kamulaştırma türünden düzenlemeler ile toplumsal sınıflar arasında gelir dağılımı
eşitsizliklerinin muhafazasına imkan veren düzenlemeler yan yana durmaktadır.
Anayasada çalışma ve sözleşme özgürlüğünün tanzim edildiği maddede de liberal
devlet ile refah devleti arasındaki tercih kararsızlığının bir başka örneğini görmek
mümkündür. Nitekim bir yandan, sözleşme ve çalışma özgürlüğü açık toplum ideali ile
uyumlu bir şekilde asıl sayılmakta; öte yandan, açık toplum ideali ile çelişir bir biçimde,
sözleşme ve çalışma özgürlüğünün sosyal amaçlarla sınırlandırılabileceği
hükmolunmaktadır. Bu noktada, anayasada alt ve orta sınıfların talebi olan tam istihdam
yerine üst sınıfın talebi olan fırsat eşitliği ifadesinin kullanıldığına dikkat çekmek
gerekir. Bunu ise, liberal devlet anlayışına bir gönderme olarak saymak mümkündür.
Bilindiği üzere, açık toplum ideali, zorunlu askerliğe karşıdır. Çünkü açık toplum
ideali, zorunlu askerliğin iktisadi özgürlükler ile bağdaşmadığını, etkin kaynak
dağılımını önlediğini, sadece genç ve sağlıklı erkek nüfustan alınan bir vergi olması
itibariyle ayrımcı ve ayni bir vergi olduğunu varsaymaktadır. Bu bağlamda, açık toplum
ideali ile uyumlu bir anayasada, zorunlu askerliğin bulunmaması gerekmektedir. Liberal
devlete geçiş sürecinde, zorunlu askerliğin anayasada korunması mecburiyeti hasıl ise,
bu durumda ise, vatan hizmetinin, vergi ödevi altında düzenlenmesi gerekmektedir.
Ancak 1982 Anayasası’nda, vatan hizmetinin iktisadi boyutu gözetilmemiştir. Şu halde,
vatan hizmeti ile ilgili anayasadaki düzenlemenin, açık toplum idealinin dayandığı
iktisadi özgürlük varsayımı ile çeliştiğini söylemek mümkündür. Dolayısıyla, AB’ye
13
Communication From the Commission to the Council and the European Parliament,
Enlargement Strategy and Main Challenges 2008-2009, COM (2008)674 final, Brussels,
5.11.2008, s.6.
32
DİREN ÇAKMAK
tam üye olmak isteyen Türkiye’nin, süreç içinde, zorunlu askerliği kaldırmakla karşı
karşıya kalacağını tahmin etmek mümkündür14.
1982 Anayasası’nda vergiye ilişkin düzenleme de liberal devlet ile refah devleti
arasındaki tercih kararsızlığına örnek olarak gösterilebilir. Bu örnek, aynı zamanda,
iktisadi örgütlenmeye dair kaynak tahsis mekanizmasındaki kararsızlık ve kafa
karışıklığının da somut göstergesidir. Anayasada vergiye dair maddede, ödeme gücünün
amir hüküm olduğu göze çarpmaktadır. Bilindiği üzere, ödeme gücünü, gelirin marjinal
faydasını ölçmek suretiyle tespit etmek mümkündür. Ödeme gücünün amir hüküm
olması, refah devleti anlayışıyla uyumludur. Ayrıca maddede, vergi yükünün adaletli ve
dengeli dağılımının maliye politikasının sosyal amacı olduğu hükmolunarak, gelir
dağılımında adaletin teminine gönderme yapıldığı görülmektedir. Öte yandan,
anayasada, vergi oranlarının tespiti için ilgili kanuna gönderme yapılmaktadır. Bilindiği
üzere, Türkiye’de vergi gelirlerinin ¾’ü dolaylı vergilerden sağlanmakta ve gelir vergisi
hasılatının ½’sinden fazlası ücretlilerden edinilmektedir. Şu halde, vergiye ilişkin kanun
ve ilgili alt mevzuatın anayasaya aykırı olduğu çıkarımını yapmak mümkündür. Bu
aykırılığın kökenini ise, anayasanın liberal devlet anlayışını örtülü olarak kabul edişinde
aramak uygun olur. Nitekim, liberal bir devlette veya liberal devlet düzenine geçiş
sürecindeki bir devlette, kalkınmanın yükünün dolaylı vergiler üzerinden ücretliler
tarafından çekilmesi beklenilen bir durumdur. Bununla beraber, anayasada vergiye
ilişkin maddede, vergilendirmenin mülkiyet, sözleşme, teşebbüs gibi açık toplum
idealince iktisadi özgürlük olarak sayılan hakları kısıtlayacak şekilde kullanılmayacağı
hükmolunmamaktadır. Vergilendirme yetkisinin kullanımında, anayasada böyle bir
sınırlandırmanın getirilmemiş olması, açık toplum ideali bağlamında, liberal ekonomi
düzenindeki tasarruf hacmini azaltıcı bir durum olarak değerlendirileceğinden, açık
toplum ideali ile bağdaşmazlık arz etmektedir.
Açık toplum idealine göre; eğitim, sağlık ve konut hizmetlerinin özel teşebbüsün
yanı sıra devlet teşebbüsünce de sunulması, özel teşebbüs aleyhine haksız rekabet
olarak sayılmaktadır. Çünkü, hizmetlerin sıfır veya sıfıra yakın fiyatla arzı ve özel
teşebbüsün, rakibi olan devlet teşebbüsünün sunduğu hizmetleri vergiler yoluyla finanse
etmesi, liberal ekonomi anlayışıyla bağdaşmaz. Açık toplum ideali; devletin eğitim,
sağlık ve konut sektörlerinde sadece düzenleyicilik rolünü üstlenmesi gerektiğini
savunmaktadır. Öte yandan, 1982 Anayasası’nın refah devleti anlayışıyla uyumlu
olduğunu söylemek zordur. Nitekim, refah devleti anlayışında, yurttaşların eğitim,
sağlık ve konut hizmetlerinden istifade ederken, katkı payı ödemesi kabul edilir
değildir. Refah devleti anlayışı, söz konusu hizmetlerin sıfır fiyatla yurttaşlara
sunulması gerektiğini savunmaktadır. Oysa ki, Türkiye’de yurttaşlar bu hizmetlerden
sıfır fiyatla faydalanamamaktadırlar.
14
Türkiye
2007
AB
İlerleme
02.02.2009, s.11.
erişim
Raporu,
tarihi
33
Açık toplum ideali, devletin sosyal güvenlik harcamalarını, bedavacı yurttaşların
rantı olarak saymaktadır. Bir diğer deyişle, sosyal güvenliğin bir hak olarak anayasada
kabul edilmesi açık toplum ideali ile bağdaşmazlık arz etmektedir. Açık toplum ideali,
devletin sosyal güvenlik alanından çekilmesi gerektiği varsayımına dayanmaktadır.
Açık toplum idealinin hayata geçirildiği bir toplumda, sosyal güvenlik hizmeti dernek,
vakıf gibi sivil toplum örgütlerinin vicdanına terk edilir ve devletin, sosyal güvenlik
alanında sadece denetleyici rol üstlenmesi beklenir. Bilindiği üzere, özel teşebbüsün
amaç fonksiyonu kar maksimizasyonu, kamu teşebbüsününki ise kamu yararı yani net
sosyal yarardır. Şu halde, sosyal güvenlik alanının, amacı kar maksimizasyonu olan özel
teşebbüse terk edilmesini, işsiz ve yoksulları sivil toplum örgütlerinin sadakalarına
muhtaç kılmak olarak yorumlamak mümkündür. Bu, refah devleti anlayışı ile
bağdaşmamakla birlikte, ancak liberal devlet anlayışıyla bağdaşmaktadır. 1982
Anayasası’nda ise, herkesin sosyal güvenlik hakkına sahip olduğu hükmolunmakta ve
böylece refah devleti anlayışına bir gönderme yapılmaktadır. Öte yandan, sosyal
güvenlik sisteminin, sosyal güvenlik sigortalarının finansmanının vergilerden çok
primlerle sağlanmasını öngörmesi itibariyle, sosyal güvenlik sistemi açısından,
anayasanın, liberal devlet anlayışının uzağında konumlanmadığını söylemek
mümkündür.
Anayasada, piyasaların denetimi ve dış ticaretin düzenlenmesine ilişkin maddede;
devletin, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemesini
sağlayıcı ve geliştirici tedbirler alma sorumluluğu olduğu amir hükümdür. Bu amir
hüküm, açık toplum idealine aykırıdır. Çünkü liberal kapitalist ekonomide, devletin
piyasaları geliştirmek gibi bir işlevi bulunmamaktadır. Söz konusu düzenleme,
planlamacılığın düzenlendiği madde ile birlikte okunduğunda, 1982 Anayasası’nın refah
devleti kabulüne dayandığı anlamını çıkartmak mümkündür. Ancak ülkede fiilen
kalkınma girişimlerinin plan dahilinde gerçekleştirilmediği, bunun yerine fiyat
mekanizmasının işletildiği göz önünde bulundurulduğunda, mevcut iktisadi sistemin
işleyişinin anayasaya aykırı olduğu görülmektedir. Daha ötesi, siyasi örgütlenmede üst
kurulların varlığı, devletin planlamacılığı terk ettiğinin somut göstergesidir. Daha açık
bir dille, devlet, kalkınma konusundaki işlevini özel teşebbüse devretmiş
gözükmektedir. Anayasal bir kuruluş olan Devlet Planlama Teşkilatı’nın iktisadi
politikaları belirlemedeki zayıflığını da bu çerçevede değerlendirmek uygun olur.
Bugün DPT’nin, görüşlerine pek itibar edilmeyen, fiilen makro araştırmalar enstitüsü
haline gelmiş olmasını, Türkiye’de açık toplum idealinin hayata geçirilmesi sürecinde,
DPT’nin kurumsal olarak zayıflaması olarak yorumlamak mümkündür.
1982 Anayasası’nda ormanların korunması ve geliştirilmesine dair maddede, bütün
ormanların mülkiyetinin devlette olduğu hükmolunmaktadır. Ormanların, özelleştirme
uygulaması kapsamında yer almaması, açık toplum ideali ile çelişik bir durum arz
etmektedir. Çünkü açık toplum idealine göre, devletin, ormanların korunması ve
geliştirilmesi alanından da çekilmesi ve ormanları yetiştirme faaliyetinin özel teşebbüse
34
DİREN ÇAKMAK
veya vakıflara bırakılması gerektiği varsayılmaktadır15. Doğal servetlerin ve
kaynakların aranması ve işletilmesi hususu için de, ormancılıkla ilgili yaklaşımın geçerli
olduğunu söylemek mümkündür. Nitekim açık toplum idealine göre, maden yatakları
arama ve işletme faaliyeti, özel teşebbüse terk edilmesi gereken faaliyetlerden
sayılmaktadır. Bilindiği üzere, bugün Türkiye’de, özel teşebbüsün ormancılık ve
madencilik faaliyetlerine rastlanmaktadır. Bunun anayasaya aykırılık arz ettiğine dikkat
çekmek gerekir. Bu aykırılığı ise, liberal kapitalist ekonomi düzenine geçişin sancısı
olarak yorumlamak doğru gözükmektedir.
Bu bağlamda, 1982 Anayasası’nda liberal kapitalist ekonomi düzeninin tercih
edildiği, ancak anayasada bu tercihin gizlenmekte olduğu çıkarımını yapmak
mümkündür. İktisadi örgütlenmenin adının açıkça ifade edilmemiş oluşunun nedenini,
Türkiye Cumhuriyeti Devleti’nin kuruluş felsefesi olan Atatürkçülüğün rehber ilkeleri
arasında devletçiliğin yer almakta oluşunda aramak doğru olur. Nitekim 1924 ve 1961
Anayasalarında iktisadi örgütlenme biçimi açıkça tanımlanmış ve kaynak tahsis
mekanizmaları net olarak belirtilmiştir. Ancak, Türkiye, 1980 askeri müdahalesinden
sonra kuruluş felsefesinden yavaş yavaş uzaklaşmaya başlamıştır. Bu uzaklaşma, ilk
somut belirtisini, 1982 Anayasası’nda ve daha sonraki yıllarda bu anayasada yapılan
değişikliklerde kendini göstermiştir. Bilindiği üzere, 1924 Anayasası’nda iktisadi
örgütlenmenin adı açıkça “devletçilik” olarak konulmuş ve 1961 Anayasası’nda
planlamacılık kabul edilerek iktisadi örgütlenme “devlet müdahaleli kapitalist
ekonomi” yani “refah devleti” olarak belirlenmiştir. Öte yandan, 1982 Anayasası’nda
iktisadi örgütlenmenin adı açıkça belirtilmemiştir. Çünkü 1982 Anayasası, liberal
kapitalist ekonomiye geçiş anayasası olarak hazırlanmıştır. Kuşkusuz ki, önce
devletçilik ve sonra refah devleti şeklindeki iktisadi örgütlenme mirası, 1980’li yıllarda
bir çırpıda reddi miras yapılamamıştır. Mirasın reddi, zamana yayılmıştır. Nitekim
devletin nitelikleri arasında “sosyal devlet” ilkesinin muhafaza edilmiş olmasını bu
çerçevede değerlendirmek doğru olur. Bu noktada dikkat çekmek gerekir ki, iktisadi
örgütlenmeye dair mirasın reddi süreci, 1995 yılında Türkiye’nin Gümrük Birliği’ne
üyeliği ile hızlanmış ve 1999 yılında AB aday üye ülkesi olmasıyla büsbütün süratli
işlemiştir. 2005’te Türkiye-AB müzakerelerinin başlamasıyla ise, Türkiye, açık toplum
idealini hayata geçirmek konusunda geri dönülmez bir yola girmiş gözükmektedir.
Sonuç
Türk hükümetlerinin, AB açık toplum idealine yaklaşmak adına, almış ve halen
almakta oldukları siyasi, iktisadi ve toplumsal sistemi değiştirmeye yönelik kararlara
karşı, bu kararların Türk ulusunun ortak çıkarının aleyhine olması iddiasına dayanarak,
kendi yaşamları ile ilgili kararlarda doğrudan kendilerinin söz sahibi olmak istediklerini
belirterek, bir kısım Türk yurttaşları veya kimi siyasal partililer, AB açık toplum
idealinin Türkiye’de hayata geçirilmesine tepki göstererek, aktif direnme edimi
biçiminde olmak suretiyle, direnme hakkını kullanmaya girişebilirler. Dolayısıyla, Türk
15
Türkiye
2008
AB
İlerleme
02.02.2009, s.33.
Erişim
Raporu,
Tarihi
35
hükümetlerinin Türkiye-AB ilişkilerini yürütürken, icraatlarının yurttaş çoğunluğu
üzerindeki tesirinin ne olduğunu gözetmeleri gerekmektedir.
Bu noktada altını çizmek gerekir ki, direnme hakkını kullanacak olan yurttaşlar,
kapitalizmin tasfiyesini ve kapitalizmin karşısında konumlanan sosyalizmin inşasını
istemeyeceklerdir. Daha açık bir dille, AB’nin Türkiye’ye eziyet ettiği şeklindeki kanı,
yurttaşları bir sosyalist kalkışmaya götürmeyecektir. Bilindiği üzere, Türkiye’de
sosyalizm, bir avuç aydın dışında, yurttaşların büyük çoğunluğu nezdinde, Soğuk Savaş
yıllarında dahi tasvip görmemiştir. Bu bağlamda, yurttaşların 1924 Anayasası’ndan
miras kalan devletçilik modeli ile 1961 Anayasası’ndan miras kalan refah devleti
modelinin devamı sayılacak türden, 21. yüzyıl koşulları ile bağdaşan devlet müdahaleli
bir kapitalist modelin uygulanmasını talep edebilecekleri düşünülmektedir. 1982
Anayasası tecrübesini yaşamış olan yurttaşların, direnme hakkını kullanmaları halinde,
yapılacak yeni anayasada, kurumsallaşmasını istedikleri iktisadi örgütlenme biçiminin
anayasada açıkça tanımlanmasını ve bu iktisadi örgütlenmenin gerektireceği kaynak
tahsis mekanizmasının açıklıkla belirtilmesini, iktisadi sistemi şekillendirecek
kanunların da bu yeni anayasa ile uyumlu olmasını isteyeceklerini öngörmek
mümkündür.
Burada şöyle bir soru akla gelebilir: Hangi yurttaşlar veya hangi siyasal partiler,
AB açık toplum idealinin Türkiye’de hayata geçirilmesine karşı direnme hakkını aktif
direnme biçiminde kullanmaya girişebilirler? Liberal kapitalist ekonomi modeli, sadece
ve sadece üst gelir gruplarının çıkarlarına uygun olduğundan, aktif direnme biçiminde
kendini gösterebilecek direnme ediminin öznesinin, alt ve orta gelir grubundan
yurttaşlar olarak belirecek olduğu düşünülmektedir. Nitekim AB açık toplum idealinin
Türkiye’de hayata geçirilmesine karşı pasif direnme gösteren yurttaşların ağırlıklı
olarak alt ve orta gelir gruplarından olan yurttaşlardan müteşekkil olması, bu tahmini
güçlendirmektedir.
Sonuç itibariyle, bugün, Türkiye’de alt ve orta sınıfların, 1982 Anayasası’nın
iktisadi hükümleri ile ülkedeki iktisadi sistemin çerçevesini çizen kanunlar ve alt
mevzuat uygulamalarından memnuniyetsizlik duydukları bir gerçektir. Mevcut anayasa,
her dört kişiden üçünün yoksul olması sonucunu doğuran ekonomi-politik bir modeldir.
Şu halde, ivedilikle, anayasada siyasi örgütlenme ve iktisadi örgütlenme arasında uyum
tesis edilmelidir. Bu yapılırken, Anayasa’nın değişmez devlet niteliklerinden sayılan
“sosyal devlet” niteliğinin gerekleri gözetilmelidir. Türk hükümetleri, sağlıklı
kapitalistleşme ve sağlıklı modernleşme süreçlerini işletmeden, demokratikleşmenin
sağlanamayacağını ve iktisadi liberalleşmenin demokratik rejimin kurumsallaşması
sonucunu mutlak olarak doğurmayacağını fark etmelidirler. Aksi halde, Türkiye, AB
ile ilişkilerini yürütürken, siyasi, iktisadi ve toplumsal buhranlara muhatap kalacaktır.
Bu buhranlar ise, diplomatik buhranlara davetiye çıkartacak; Türkiye, AB üye
devletleriyle sorunlu ilişki sürdürmenin ötesine geçip, kavgalı hale gelecektir.
36
DİREN ÇAKMAK
Kaynakça
Bilgi Üniversitesi, Yunanistan Anayasası, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları,
İstanbul, 2005.
European Union, Report from the Commission on the Implementation of Measures
Intended to Promote Observance of Human Rights and Democratic Principles
in External Relations for 1996-1999, COM (2000)726 final, Brussels,
14.11.2000.
European Union, “Human Rights and Democracy in the Barcelona Declaration (1995)”
içinde “Reinvigorating EU Actions on Human Rights and Democratisation
with Mediterranean Partners” başlıklı Strategic Guidelines by Commission of
the European Communities,COM (2003) 294 final, Brussels, 21.05.2003.
European Union,“Implementation of the Commision Communication on the EU’s
Role in Promoting Human Rights and Democratisation in Third Countries”
başlıklı Commission Staff Working Document by Commission of the European
Communities, SEC (2004)1041, Brussels, 30.07.2004.
European Union, “European Instrument for Democracy and Human Rights
Strategy Paper 2007-2010”, DG RELEX/B/1 JVK 70618.
European Union, “European Instrument for Democracy and Human Rights Turkey
Programme”, Report of Delegation of the European Commission to Turkey,
Brussels, January 2008.
European Union, Communication From the Commission to the Council and the
European Parliament, Enlargement Strategy and Main Challenges 2008-2009,
COM (2008)674 final, Brussels, 5.11.2008.
Şeref GÖZÜBÜYÜK, Türkiye Cumhuriyeti 1982 Anayasası, Turhan Kitabevi,
Ankara, 2007.
Münci KAPANI, Kamu Hürriyetleri, 7. Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara, 1989.
David LEFKOWITZ, “On a Moral Right to Civil Disobedience”, Ethics, vol.117, issue
2, January 2007, s.202-233.
Türkiye 2007 AB İlerleme Raporu, www.abgs.gov.tr/files/AB_Iliskiler/AdaylikSureci/
IlerlemeRaporlari, Erişim Tarihi 02.02.2009.
Türkiye 2008 AB İlerleme Raporu, www.abgs.gov.tr/files/AB_Iliskiler/AdaylikSureci/
IlerlemeRaporlari, Erişim Tarihi 02.02.2009.
United Nations, www.unhchr.ch/udhr/lang/trk.pdf, Erişim Tarihi 27.01.2009.
BİR TASARRUFCilt:
ŞEKLİ
OLARAK
9, No:1
(Yıl: 2010), s.37-62
SOĞUK SAVAŞ DÖNEMİNDE AVRUPA’DA
ORTAK DIŞ POLİTİKA OLUŞTURMA ÇABALARI
Haydar EFE∗
Abstract
Nowadays, EU intends to make itself an important and effective actor in global
politics which speak with one voice and have influence on international issues. In order
to achieve this goal, EU has developed an effective and coherent CFSP with the
Maastricht Treaty. But, to understand the CFSP better, its historical background
should be evaluated. The idea of a credible and effective CFSP has been a constant
theme of European integration since the early 1950’s. The failure of the EDC Project in
1950’s was followed by “Fouchet Plan”in 1960’s. After two desperate initiatives, last
but successful initiative was the establishment of European Political Cooperation
(EPC) in 1970’s and 1980’s which enabled the construction of the CFSP in large scale.
The modest experience of the EPC, therefore laid the framework for the establishment
of the CFSP at Maastricht.
This study aims at evaluating these three initiatives which paved the way for the
creation of the CFSP and European Union states efforts to develop a coherent and
effective foreign and security policy in the Cold War Period.
Key Words: Common Foreign and Security Policy, Cold War, European Political
Cooperation
Özet
Günümüzde Avrupa Birliği (AB), uluslararası sorunları etkileme gücüne sahip ve
tek bir sesle konuşan, global politikada önemli ve etkili bir aktör olma amacındadır.
Maastricht Antlaşması ile AB, bu amaca ulaşmak için etkin ve uyumlu bir Ortak Dış ve
Güvenlik Politikası (ODGP) geliştirmektedir. Fakat, ODGP’yi daha iyi anlayabilmek
için ODGP’nin arka planı iyi değerlendirilmelidir. Güvenilir ve etkin bir ODGP
oluşturma fikri, 1950’lerin başından beri Avrupa bütünleşmesinin değişmeyen
konusudur. 1950’lerde Avrupa Savunma Topluluğu (AST) girişiminin ardından ikinci
∗
Yard.Doç.Dr., Kafkas Üniversitesi öğretim üyesi, Kars
38
HAYDAR EFE
başarısız girişim, 1960’lardaki “Fouchet Planı” olmuştur. Bu iki başarısız girişimin
ardından son, fakat başarılı girişim, 1970 ve 1980’lerde büyük ölçüde ODGP’nin
altyapısını oluşturan Avrupa Siyasi İşbirliği (ASİ) sürecidir. Mütevazi ASİ tecrübesi,
Maastricht’de ODGP’nin oluşumu için bir çerçeve oluşturmuştur.
Bu çalışmada, Soğuk Savaş döneminde AT üyelerinin etkili ve tutarlı bir dış ve
güvenlik politikası geliştirme çabalarının sonucu olarak ODGP’nin kuruluşunun yolunu
açan bu üç girişim değerlendirilmiştir.
Anahtar Kelimeler: Ortak Dış ve Güvenlik Politikası, Soğuk Savaş, Avrupa
Siyasi İşbirliği
Giriş
Soğuk Savaş’ın sona ermesi, Doğu Bloku’nun yıkılması ve iki kutuplu sistemin
sona ermesi ile Amerika Birleşik Devletleri’nden (ABD) bağımsız hareket etmeye
başlayan Avrupa Birliği (AB) üyesi ülkeler, ortak dış ve güvenlik politikası alanındaki
çabalarını artırmaktadırlar.
AB üyesi devletler, ortak dış ve güvenlik politikası konularını Topluluklar
sütunundan ayrı olarak “Ortak Dış ve Güvenlik Politikası” (ODGP) adı altında
Maastricht Antlaşması’nın ikinci sütununda anlaşmaya koydular. Beşinci başlık altında
getirilen ortak bir savunmaya yol açabilecek, gelişen ortak savunma politikasının
çerçevesini de içeren bir ODGP, Avrupa Birliği’nin ortak değerlerinin, temel
çıkarlarının, bağımsızlığının ve bütünlüğünün Birleşmiş Milletler Şartı ilkelerine uygun
olarak korunması; dış sınırlar da dahil olmak üzere, barışın korunması ve uluslararası
güvenliğin güçlendirilmesi; demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan hakları ve temel
özgürlüklere saygının sağlanması, ODGP’nin amaçları olarak belirlenmiştir.
1997 Amsterdam Anlaşması ile karar alma prosedürü güçlendirilmiş ve Nice
Antlaşması ile daha ileri değişiklikler yapılmıştır. Avrupa Güvenlik Stratejisi’nin kabul
edilmesiyle giderek gelişen ve güçlenen Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası
(AGSP) kapsamında ODGP Yüksek Temsilciliği, Avrupa Siyasi ve Güvenlik Komitesi,
Askeri Komite, AB Genel Kurmayı kurulmuştur. Ancak, AB’nin ODGP’sindeki bu
hızlı gelişmeler, 1990’da imzalanan Maastricht Antlaşması ile birden bire ortaya
çıkmamıştır. Arkasında, 1950’lerden başlayan ve tüm Soğuk Savaş dönemi boyunca
ortak dış politika ve ortak güvenlik politikası oluşturma çabaları yatmaktadır.
Gelecekteki ortak dış politika arayışlarına rehberlik eden Soğuk Savaş dönemindeki bu
çabaların karşılaştığı engellerin çoğunun günümüzde de AB’nin dış politikasının
önünde durmaya devam ettiği görülmektedir.
II. Dünya Savaşı’nın bitimiyle birlikte Avrupa bütünleşmesinin çeşitli safhaları
boyunca birçok defa ortak dış politika ve siyasi birlik kavramları masaya getirilmiştir.
Uluslararası ilişkilerde tek bir sesle konuşma ve siyasi bir birlik kurma fikri, Avrupa
entegrasyonu kadar eski olmasına rağmen bu alanda Soğuk Savaş dönemi boyunca
ekonomik entegrasyondaki kadar başarılı olunamamıştır. Çünkü geleneksel olarak dış
SOĞUK SAVAŞ DÖNEMİNDE AVRUPA’DA ORTAK DIŞ POLİTİKA OLUŞTURMA
39
politika, devletin temel görevi ve hatta varlık sebebi olarak görüldüğünden dolayı, AT
üyesi devletler bu konudaki işbirliğine pek sıcak bakmamışlardır. 1
İlk olarak Winston Churchill, 1946 yılında tarihi “Zürih Söylevi’nde bir “Avrupa
Birleşik Devletleri” kurulması fikrini ortaya atarak Almanya ile Fransa arasındaki
düşmanlıkların ortadan kaldırılmasını amaçlamıştır.2
İkinci önemli girişim ise, “Schuman Planı”dır. 9 Mayıs 1950’de bir hükümet
bildirisiyle açıklanan ve Jean Monnet’nin tasarısına dayanan bu plan, Avrupa’da barışın
korunabilmesi için Fransız-Alman dostluğununun şart olduğunu belirtmiş ve bu
çekirdek etrafında Avrupa’nın bütünleşmesi gerektiği görüşünü esas almıştı. Plana göre,
Fransız-Alman çekişmesini ortadan kaldırmanın yolu yüksek bir otorite yönetiminde
Fransız-Alman ortak yönetimi altında savaş sanayinin ham maddeleri olan kömür ve
çeliğin üretimini sağlamak ve söz konusu örgütü bütün Avrupa ülkelerinin katılımına
açık tutmaktı.3 1951 yılında Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu’nun (AKÇT)
kurulmasıyla başarıya ulaşan plan, diğer alanlarda entegrasyon girişimlerinin de önünü
açmıştır. Soğuk Savaş dönemindeki ilk girişim olan “Avrupa Savunma Topluluğu”
(AST) oluşturma girişimi Fransa’nın ulusal kaygıları nedeniyle başarısız olmuştur.
1960’lı yıllarda Fouchet Planları üzerinde de anlaşmaya varılamamıştır. Bu iki başarısız
girişimden çıkarılan derslerle oluşturulan Avrupa Siyasi İşbirliği (ASİ) mekanizması ile
Avrupa Toplulukları (AT) üyeleri 1970’ler ve 1980’ler boyunca dış politika sorunları
üzerine ortak tutum belirlemeye çabaladılar. 1980’li yıllarda Avrupa Tek Senedi (ATS)
ile sonuçlanan bir dizi girişimin ardından ASİ, antlaşmalara dahil edilmiş, ATS ile
uluslararası politikada ortak tavırlar belirleme amacıyla üye devletlerin dışişleri
bakanları arasında düzenli toplantılar, bilgi alışverişi ve ortak tavır alma sistemi
oluşturulmuştur.
AST ve Fouchet Planları’ndan edinilen dersler, yayımlanan raporlar ve önerilerle
geliştirilen ve Maastricht Antlaşması ile oluşturulan ODGP’nin de alt yapısını büyük
ölçüde oluşturan üye ülke dışişleri bakanlarının oluşturduğu ASİ süreci, uluslararası
ilişkilerde tutarlı ve etkili bir güç olma ve dış politika alanında işbirliği oluşturulması
amacıyla AT üyesi devletler tarafından zayıf bir kurumsal yapı ile deneme yanılma
yöntemiyle adım adım oluşturulmuştur. ODGP’nin kurumları ve işleyiş mekanizmasının
temellerini atmıştır. Çalışmamızda incelediğimiz Soğuk Savaş dönemindeki bu çabalar,
Maastricht Antlaşması ile oluşturulan ODGP’nin, II. sütun altında antlaşmaya
konulmasının nedenlerini, ODGP’nin yapısını ve gelecekte alabileceği şekli
anlamamıza yardım edecektir.
1
Stephan Keukeleire and Jennifer Macnaughtan, The Foreign Policy of the European Union,
Palgrave Macmillan, New York, 2008, s.8.
2
Simon Duke, The Elusive Quest for European Security From EDC to CFSP, Macmillan
Press Ltd, London, 2000, s.13.
3
Ünal Tekinalp, Gülören Tekinalp, Avrupa Birliği Hukuku, Beta Yayınları, Güncelleştirilmiş 2.
Bası, İstanbul, 2000. s.5
40
HAYDAR EFE
Avrupa Savunma Topluluğu (AST) Oluşturma Girişimi
II. Dünya Savaşı sonunda Almanya ikiye bölünmüş; Fransa, İtalya ve İngiltere güç
kaybetmiş; Sovyetler Birliği ve ABD, Avrupa güvenliğinde etkin bir rol üstlenmeye
başlamışlardır. Batı Avrupa devletleri kaybolan uluslararası etkinliklerini tekrar
kazanabilme düşüncesiyle üye devletlerin egemenliklerini paylaştıkları uluslarüstü bir
Topluluk kurmayı amaçladılar. Bir “Avrupa Toplulukları” fikri üye devletler arasında
gerçek bir güvenlik topluluğu oluşturulmasına önemli bir katkı yapacaktı.
Savaş sanayinin ham maddesi olarak öneme sahip demir ve çelik endüstrileri
entegrasyon için seçilen ilk sektördü.4 Avrupa’da kömür ve çelik üretimi alanında bir
üst otorite olarak Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu’nun (AKÇT) başarıyla
kurulmasının ardından 1950’lerin başında dikkatler dış politika, güvenlik ve savunma
politikaları alanındaki bütünleşmeye çevrildi. Bu amaçla Avrupa Savunma Topluluğu
(AST) kurulması önerisi, 24 Ekim 1950 tarihinde Fransa Başbakanı Rene Pleven
tarafından ortaya atılmıştır. “Pleven Planı” olarak adlandırılan plan ile katılımcı
devletler tarafından atanacak ve AT üyesi devletlerin ortak “Avrupa Ordusu’na”
verecekleri asker, donatım ve silahlanmadan sorumlu olacak bir “Avrupa Savunma
Bakanı”; masrafları ortak bütçeden karşılanacak ve “Avrupa’nın ortak savunması için
birleşik bir Avrupa’nın siyasi kurumlarına bağlı” bir “Avrupa Ordusu” oluşturulması
önerilmiştir.5
ABD’den bağımsız ve Almanya’nın da katılabileceği “Avrupa Savunma
Bakanı’nın” yönetimindeki bu “Avrupa Ordusu”nun, Almanya da dahil olmak üzere,
Avrupalı ülkelerin askeri güçlerini uluslarüstü bir yapı içinde birleştirmesi
amaçlanmıştır. Böylece, Batı Avrupa Devletleri arasında kalıcı bir barış tesis edilecek,
Sovyet Birliği’ne karşı Batı Avrupa savunulacak ve iki kutuplu dünya da üçüncü güç
olarak aktif rol oynanabilecekti.6
AKÇT Kurucu Antlaşması dikkate alınarak hazırlanan AST Kurucu
Antlaşması’nın taslağında, AST’nin görevinin üye devletlerin savunma güçlerini
bütünleştirmek, üye devletlere yönelik herhangi bir saldırı karşısında üye devletlerin
güvenliğini sağlamak olduğu ve AST’nin kurumsal yapısının Yüksek Otorite, Asamble,
Bakanlar Konseyi, Adalet Divanı’nından oluştuğu belirtilmiştir. Ayrıca, bu anlaşmaya
taraf olan devletlerin birbirlerine yardım etmesi, ortak komutanlık altında görev yapacak
bir “Avrupa Ordusu”nun kurulması ve taraf devletlerin deniz aşırı birlikleri dışında
kalan kara, hava ve deniz kuvvetlerinin oluşturulacak olan AST’ye bağlı olması
öngörülmüştür.7 Avrupa Ordusu, her ülkeden tabur seviyesindeki birliklerden
oluşacaktı. Almanya’nın karargah personelinden yoksun bırakıldığı bu plan ile Alman
4
Fraser Cameron, The Foreign and Security Policy of the European Union, Past, Present and
Future, Sheffield Academic Press, Sheffield England, 1999. s.15.
5
“Text of the Pleven Plan”, http://www.eu-history.leideuniv.nl/index.php3?c=51 (13.06.2008)
6
Mathias Jopp, “The Defence Dimention of the European Union: The Role and Performance of
the WEU”, Foreign Policy of The European Union – From EPC to CFSP and Beyond,
London, s.153.
7
Barış Özdal, Mehmet Genç, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası’nın Türkiye- AB
İlişkilerine Etkileri, Aktüel Yayınları,1. baskı, Şubat 2005, s.79
41
hükümeti Alman ordusunu kontrol edemeyecekti. Ayrıca, AST Antlaşması ile “Avrupa
Ordusu’nun” barış zamanında imzacı devletlerin karşı çıkmadığı durumlarda NATO’ya
tahsis edilmesi öngörülmüştür.
Avrupa Ordusu fikrinin ortak bir dış politika olmaksızın işlemeyeceğini anlayan
Fransa, AST projesi onay aşamasına geldiğinde taraf devletler arasında savunma
alanında yeni bir yapı kurulmasının ön şartı olarak öncelikle Federal ya da Konfederal
bir yapı oluşturma amacında olan; bir Bakanlar Konseyi, Adalet Divanı ve iki kısımlı
bir parlamento öneren ve uzun dönemde AST ve AKÇT’yi içine alması planlanan bir
siyasi proje olan “Avrupa Siyasi Topluluğu”nun kurulması fikrini ortaya atmış ve bu
öneri diğer devletlerce de kabul görmüştür. AKÇT benzeri bir yapı öngören statüye
göre, AST’nin ulusüstü karakter taşıması öngörülmüştür. Örgüt yapısında biri ulusal
parlamentolar içerisinden, diğeri doğrudan seçimlerle belirlenecek iki meclisin yanı sıra
başkanı meclis tarafından seçilen Avrupa Yürütme Konseyi, Adalet Divanı, Ekonomik
ve Sosyal Komite ve Ulusal Bakanlar Konseyi’ne yer verilmiştir. Meclis içerisinde
oluşturulan bir ad hoc komite tarafından hazırlanan statü, 10 Mart 1953’de oybirliği ile
kabul edilmiştir. 8
Benelüx Devletleri ve Almanya parlamentolarında kabul edilen AST, öneriyi
gündeme getiren Fransa parlamentosunun 28 Ağustos 1954 tarihli toplantısında,
Almanya’nın yeniden silahlanmasına duyulan tepki ve AST-NATO bağlantısı
konusunda AST Antlaşması’na konulan hükümler nedeniyle reddedilmiştir. AST
Kurucu Antlaşması’nın reddedilmesiyle, AST oluşturma girişiminin başarısızlığa
uğramasının yanısıra Avrupa Siyasi Topluluğu projesi de ortadan kalkmış, Avrupa’da
ortak dış politika ve güvenlik konuları, uzunca bir süre tekrar gündeme getirilmemiştir.
Batı Avrupa Devletlerinin dış politika ve güvenlik politikası alanlarında işbirliği
çabaları içinde önemli bir yere sahip olan AST’nin başarısızlığı, Avrupa’nın dış politika
ve güvenlik politikası alanlarında işbirliğine henüz hazır olmadığını göstermiştir.
Ancak, AST deneyimi bu alanda daha sonra girişilecek çabalara ışık tutmuştur.
Fouchet Planları
AST’nin kurulması yönündeki çabaların başarısızlığa uğraması üzerine
Avrupa Devletleri, yola ekonomik entegrasyonla devam etme kararı aldılar.
Batı
Bu amaçla imzalanan Roma Antlaşması’nda Avrupa’da ortak dış politika ve
güvenlik politikası konularından bahsedilmemiş, dış politika konusu “yüksek politika”
alanı olarak görülmüş ve antlaşmada bu konulara yer verilmemiştir. Yalnızca
anlaşmanın giriş kısmında “Avrupa halkları arasında giderek daha sıkı bir birliğin
temellerini atmaya”9 kararlı olunduğu belirtilmiştir.
8
İrfan Kaya, Ülger: “Avrupa Birliği’nde Ortak Dış Politika ve Güvenlik Politikası’nın
Oluşumu”, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Doktora Tezi, Dan: Haluk Günuğur),
Ankara, 2002, s.46.
9
İsmail Soysal, 1957 Roma Antlaşması Metni, Türkiye’nin Uluslararası Siyasal Bağıtları Cilt II
(1945-1990) Türk Tarih Kurumu Basımevi Ankara, 1991, s. 557
42
HAYDAR EFE
Ancak, ortak bir dış politika oluşturma yönündeki çabalar devam etmiş, 1959’da
altı AT üyesi ülke dışişleri bakanları seviyesinde AET politikalarını tartışmak amacıyla
yılda üç kez bir araya gelme konusunda anlaşmışlardır.
Fransa’nın dış politika konusunda tek başına hareket serbestisini sınırlayacak bir
uluslarüstü örgüt fikrine karşı çıkan; Topluluğun kurumsal yapısını hükümetlerarasıcılık
yönünde değiştirmek isteyen ve Avrupa’nın giderek NATO ve ABD’den bağımsız
politikalar izlemesini sağlayacak bir siyasi işbirliği mekanizması öneren de Gaulle,
Kasım 1959 tarihinde İtalya’da düzenlenen üye devletlerin dışişleri bakanları
toplantısında, AT üyesi devletler arasında işbirliğinin, ekonomik konuların yanı sıra,
siyasi sorunları ve savunma konularını da kapsaması teklifini ileri sürmüştür. De
Gaulle, ayrıca AT üyesi ülkelerin dışişleri bakanlarının uluslararası sorunları görüşmek
için düzenli olarak toplanmasını ve bu toplantılara yardımcı olmak amacıyla merkezi
Paris olan bir sekreterya kurulmasını da önermiştir. 10
De Gaulle’ün amacı gevşek yapıda hükümetler arası düzenin egemen olduğu bir
Topluluk kurmaktı. Bu amaçla Fransa’nın Kopenhag Büyükelçisi Christian Fouchet,
1961’de Avrupa’da dış politika alanında işbirliğinin ilkelerini belirlemek için çalışmaya
başladı. Ortaya konulan Fouchet Tasarısı’nın önerilerinde, Topluluğun yanı sıra dış
politika, savunma ve kültür gibi yeni alanlarda etkinlik gösterecek bir “devletler birliği”
kurulması öngörülüyordu. Bu birlik, oybirliği ile çalışacak ve kendi ulusal meclislerine
karşı sorumlu hükümet başkanları ya da dışişleri bakanlarının oluşturduğu bir kurul
(Konsey) tarafından yönetilecekti. Böylece, AT Konseyi ve Komisyonu işlevsiz hale
getirilmeye çalışılıyordu. Ayrıca, Avrupa için dış politika ve savunma alanlarında
NATO çerçevesi dışında bir işbirliği öngörülüyordu.11
18-19 Temmuz 1961 tarihinde Bonn’da toplanan altı ülkenin devlet ve hükümet
başkanları tarafından görüşülen Fouchet Komitesi’nin önerdiği plan, 2 Kasım 1961’de
Komisyon’a sunulmuştur. Söz konusu planda, “Birliğin üye devletlerin ve halklarının
farklılıklarına saygı üzerine kurulu olduğu” 12 belirtilerek hükümetlerarası yapı
oluşturma amacının altı çizilmiştir.
Oluşturulmak istenen siyasi birliğin amaçları 2. maddede “Üye devletlerin ortak
çıkarlarının bulunduğu sorunlarda ortak bir dış ve savunma politikasının
benimsenmesi; üye devletlerin her türlü saldırıya karşı güvenliklerinin artırılması;
bilim ve kültür alanında işbirliğinin sağlanması; insan hakları, temel haklar ve
demokrasinin savunulması,”13 olarak sayılmıştır. Birliğin hukuki bir kişiliğe sahip
olduğunun belirtildiği I. Fouchet Planı’nda Birliğin kurumları olarak Konsey, Avrupa
Parlamentosu ve Avrupa Siyasi Komisyonu sayılmıştır.
10
Barış Özdal, Mehmet Genç,: Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası’nın Türkiye- AB
11
Armağan Emre, Çakır,
Avrupa Bütünleşmesinin Siyasal Kuramları, Beta Yayınları,
Yayın No:1149, 1. Bası: Eylül 2001, İstanbul,
12
Draft Treaty- Fouchet Plan I (2 November 1961), http://www.ena.lu ,(06.09.2007)
13
43
Fouchet Planı, işbirliğinin kurumsal çerçevesini de çizmektekteydi. Avrupa
düzeyinde genel seçimlerle işbaşına gelen Parlamento ve yine Avrupa düzeyinde genel
seçimlerle işbaşına gelen, ancak Parlamento’ya karşı sorumlu olan bir Birlik Başkanı,
kurumsal yapıda yerini almıştır. Ancak, belirleyici karar organı, hükümet ya da dışişleri
bakanları düzeyinde toplanacak Konsey olacaktı. Konsey, hükümetlerarası anlayışa
uygun olarak yalnızca oybirliğiyle karar alabilecekti.14
Konsey’in devlet ve hükümet başkanları seviyesinde her dört ayda bir toplanması
ve aynı dönemde dışişleri bakanlarının en az bir kez toplanacağı ve üye devletlerden
birinin ya da daha fazlasının talebiyle iki değişik seviyede de olağanüstü toplanabilmesi
kararlaştırılmıştır. (mad.5) Konsey’in gündeme alınan tüm sorunları inceleyeceği ve
hükümetlerarası yapısını vurgulamak için gerekli kararları oybirliğiyle alacağı, ancak
bir veya iki üye devletin hazır bulunamamasının ya da çekimser kalmasının karar
alınmasını engellemeyeceği belirtilmiştir.(mad.6) Ayrıca, Konsey’in kararlarının,
kararlara katılan bütün üye devletler için bağlayıcı olduğu belirtilmiştir. Üye devletler
ise Birliğin amaçlarına ulaşmayı geciktirecek veya engelleyecek bir karar ya da adım
atmaktan kaçınma taahhüdünde bulunmuşlardır. 15
Avrupa Parlamentosu’nun (AP), Birliğin amaçlarıyla ilgili sorunlarla ilgileneceği,
Konsey’e yazılı ve sözlü sorular sorabileceği ve tavsiyelerde bulunabileceği (mad.7);
Konsey’in AP’yi bilgilendireceği ve her yıl eylemleriyle ilgili olarak AP’ye rapor
sunacağı belirtilmiştir.(mad. 8)16 Ayrıca, üye devletlerin dışişleri bakanlıklarının
memurlarından oluşan, Konsey’in kararlarının ve dosyalarının hazırlanmasına yardımcı
olacak, Avrupa Siyasi Komisyonu tanımlanmıştır. Görev yeri Paris olması planlanan
Komisyon’un, gerekli görürse çalışma organları da oluşturabileceği belirtilmiştir.
(mad.9)
Bu kurumsal yapı ve karar alma mekanizmasının oybirliği esasına dayanmasının
uluslarüstü bir yapıda sorun yaratacağı belirtilmiş, AP’nin yetkileri sınırlı bulunmuş ve
bütçe ile yasama konularında AP’nin Konsey’i denetleme yetkisinin bulunmayışı
eleştirilmiştir. Ayrıca, Komisyon’un üye devletlerin dışişleri bakanlıklarının
memurlarından oluşmasından dolayı bağımsız olamayacağı ileri sürülmüştür. Bütün bu
eleştiriler sonucunda, I. Fouchet Planı, kabul edilmemiştir.17
Bu arada plan üzerinde uzlaşma olasılığının zayıf olduğunu gören Fransa, daha I.
Fouchet Planı üzerindeki müzakereler devam ederken, 18 Ocak 1962 tarihinde
Komisyon’a yeni bir taslak sunmuştur. “II. Fouchet Planı” olarak adlandırılan belgede
imzacı devletler kendilerini ‘Yüksek Akit Taraflar’ olarak nitelendirmişler, planın 1.
maddesinde devletler birliğinin “Birlik” olarak tanımlandığı ve anlaşmayla bir birlik
kurulacağı ve Birliğin kendilerini dış tehditlere karşı koruma kapasitesini artıracağını
belirtmişlerdir.
14
Bertil Emrah, Oder: Avrupa Birliği’nde Anayasa ve Anayasacılık, Anahtar Kitaplar, İstanbul
2004 s.380
15
16
17
Ibid.
44
HAYDAR EFE
“II. Fouchet Planı”nın birincisinden farkı, Meclis’in yetkilerinin dış politika,
savunma ve eğitim konularını kapsaması ve Komisyon’un, üye devletlerin dışişleri
bakanlıklarının yüksek seviyedeki memurlarından değil, doğrudan üye devlet
temsilcilerinden oluşacağının belirtilmesiydi.18
Birliğin amacının dış politika, ekonomi, kültürel işler ve savunma gibi alanlarda
üye devletlerin politikalarını birleştirmek, koordine etmek ve uzlaştırmak olduğu
belirtilmiştir. (mad. 2) Getirilen diğer yenilikler ise Birliğin kurumları arasına Bakanlar
Komitesi adlı kurumun eklenmesi; (4. mad) bir dışişleri bakanları komitesi ile eğitim
bakanları komitesi kurulması ve bu komitelerin yılda en az dört kez toplanmasının
kararlaştırılmasıydı. (mad.7) Ayrıca, Konsey’in başka bakanlar komiteleri de
kurabileceği belirtilmiştir.
ABD’nin Avrupa’daki başat konumunu dengelemek için bir bütünleşmeden çok
üye devletlerin egemenliklerinin vurgulandığı işbirliği üzerine kurulu “Avrupa
Devletleri Avrupası” yaratma amacıyla hazırlanan Fouchet Planı’yla getirilen “Birlik”
kavramı, ulusüstü kurumsal yapıya karşı çıkarak “Birliği” De Gaulle’cü “Anavatanlar
Avrupası” kavramıyla tanımlamıştır. Plan, ulusüstü bir yapılanma getirmek isteyen
Avrupa Savunma Topluluğu’nun “karşı tezi” niteliğindeydi.19
Plana kuşkuyla yaklaşan Fransa’nın beş ortağı 20 Ocak 1962 tarihinde II. Fouchet
Planı’na tepki olarak, bir anlaşma taslağı oluşturdular. Bu taslak metinde özellikle,
Fouchet Planları ile kurulması düşünülen siyasi işbirliği mekanizmasının Avrupa
Toplulukları ile bütünleştirilmesinin gerektiği vurgulanmış ve bu hükmün Fransa
tarafından kabul edilmesi şart koşulmuştur. Dönemin Belçika Dışişleri Bakanı PaulHenri Spaak’ın Fouchet Planları’na yönelik şu eleştirisi Fransa dışındaki AT üyesi
devletlerin tutumunu
net olarak ortaya koymuştur: “ Vatanlar Avrupası, dar ve
yetersiz bir kavram… Avrupa uluslarüstü olacaktır, ya da hiç olmayacaktır.” 20
Sonuç olarak, işbirliği sistemine dayalı bir devletler birliği yaratmayı öngören ve
NATO’ya atıf yapmayan ve siyasi konular başlığı altında savunmaya da yer verilmek
istenmesi nedeniyle ciddi tartışmalara neden olan21 Fouchet Planları’nın başarısızlığının
en önemli nedeni Fransa’nın Avrupa savunmasının ABD’den bağımsız olmasını
istemesiydi. Buna karşılık diğer üye devletler ise kendi güvenlikleri için NATO
şemsiyesinin korunmasını savunmuşlardır. Ayrıca, İngiltere’nin Birliğin dışında
tutulmasının Avrupa’da Alman-Fransız hegemonyasına yol açabileceğini düşünen
Benelüx Devletleri, İngiltere’nin üyeliğini destekliyorlardı. İşte bütün bu fikir ayrılıkları
sonucunda Fouchet Planları hayata geçirilememiştir.
18
Draft Treaty- Fouchet Plan II, (18 January 1962),(çevrimiçi),
http://www.ena.lu,
(10.09.2007)
19
Bertil Emrah, Oder, Avrupa Birliği’nde Anayasa ve Anayasacılık, Anahtar Kitaplar, İstanbul
2004s.380
20
Draft Treaty Drawn up by France’s Five Partners on 20 January 1962, (çevrimiçi),
http://www.ena.lu (11.09.2007),
21
Burak, Özdemir, Avrupa’nın Güvenlik ve Savunma Yapısı ve Türkiye, İKV Yayını, No:171,
İstanbul, Ekim 2002, s.4.
45
Pek çok bakımdan ODGP’nin habercisi olan Fouchet Planları, Avrupa’da bir çok
duyarlı güvenlik sorununun tartışılmasının yolunu açmış ve kendinden sonraki işbirliği
girişimlerine rehberlik etmiştir. 22
Avrupa Siyasi İşbirliği (ASİ)
Birbirinden tamamen farklı ulusal dış politika tutumlarının AT’ye, politikalarına
ve AT ya da üçüncü ülkelerle ilişkiler açısından üye devletler arasındaki ilişkilere zarar
verebileceğini anlayan üye devletler, Avrupa’da birlik oluşturma amaçlı Pleven ve
Fouchet Planları isimli iki başarısız girişimin ardından, bu girişimlerden çıkardıkları
dersler ve edindikleri tecrübelerle, çabalarını devam ettirmişlerdir. Bu kapsamda, 1-2
Aralık 1969 tarihli Lahey Zirvesi’nde Topluluk üyesi ülkelerin devlet ve hükümet
başkanları, dışişleri bakanlarını yeni üyelerin katılımıyla genişleyecek yapı içerisinde
Topluluğu, siyasi birlik hedefine ulaştırabilecek uygun yöntemleri araştırmakla
görevlendirmişlerdir. Hem işbirliğini geliştirme hem de işbirliğini siyasi alan gibi yeni
alanlara genişletme kararı alan devlet ve hükümet başkanları, dış politika alanındaki
işbirliğinin temellerini atmak için, değişik siyasi düzeylerde danışma toplantıları
yapılması konusunda anlaşmışlardır.
AT üyesi küçük devletler, ASİ’nin AT’nin bir parçasını oluşturmasını ve
uluslarüstü olmasını istiyorlardı. İngiltere ve Fransa gibi büyük devletler buna
karşıydılar.23
Başlangıçta ASİ, dış politikanın tüm yönlerini kapsamıyordu. ASİ üyelerinin
tartıştıkları dış politika sorunlarının sayısı oldukça sınırlıydı. Örneğin, eski sömürgelere
yönelik dış politika ve savunma konuları tartışmaların dışında bırakılmıştı. 24
Altı kurucu üyenin, “ortak pazarın son safhasına girilmesinin yalnız Topluluklar
tarafından tamamlanan yapının geri dönülmezliğini göstermediği, aynı zamanda
yarının dünyasındaki sorumluluklarını üstlenebilecek ve ona görevleri ve
gelenekleriyle orantılı bir katkı yapacak birleşik bir Avrupa’nın yolunu açması
anlamına da geldiğini” ifade ettikleri zirvede, siyasi işbirliği üzerine bir rapor
hazırlaması için alt düzeyde bir komite oluşturulması kararlaştırılmıştır. 25
Viscomte Etienne Davignon başkanlığında Avrupa Toplulukları üyesi devletlerin
dışişleri bakanlarının katılımıyla oluşturulan Komisyon’un yaptığı çalışmaların
ardından, Lahey’de altı ülkenin dışişleri bakanları 27 Ekim 1970 tarihinde uluslararası
politika alanında Avrupa Toplulukları üyesi devletler arasında işbirliğinin artırılmasını
öneren Lüksemburg Raporu’nu kabul ettiler. Sunulan rapor, ortak dış politika
22
Fraser, Cameron, The Foreign and Security Policy of the European Union, Past, Present
and Future, Sheffield Academic Press, Sheffield England, 1999. s.16.
23
Michael E. Smith, “The “Europanization” of European Political Cooperation: Trust,
Transgovermental
Relations,
and
the
Power
of
Informal
Norms”,
http://www.cionet.org/wps/smm01.
24
25
Communique of the Meeting of Heads of State or Government of the Member States at
the Hague on 1 and 2 December 1969, (çevrimiçi) http://www.ena.lu, (11.09.2007)
46
HAYDAR EFE
oluşturulmasının yolunun siyasi işbirliğinin geliştirilmesinden geçtiğini belirtmiş,
rapordaki “Paris ve Roma Antlaşmalarının önsözlerindeki ruha uygun olarak,
belirtilmesi gereken ilk gerçek şudur ki; siyasi birlik iradesi Avrupa Toplulukları’nın
ilerlemesinde her zaman itici güç olmuştur.” ifadesi ile, siyasi birlik amacına vurgu
yapılmıştır.26
AST ve Fouchet Planı’yla karşılaştırıldığında, daha mütevazi bir işbirliği
mekanizması öngören ASİ, dış politika konusunda koordineli ve ortak hareket etme
vaadi, karar alma sürecinde hükümetlerarası oybirliğinin sağlanması, politikaların
uygulanmasında dışişleri bakanları arasında sürat ve esnekliğe izin veren doğrudan
bağlantıların kurulmasını öngörüyordu. Bir danışma mekanizması öngören ASİ, üye
devletler arasında görüş alış verişi için bir forum işlevi görüyordu. ASİ aynı zamanda,
AT ülkelerinin üçüncü ülkelerdeki ve uluslararası kuruluşlardaki temsilcileri arasında
işbirliğini de içermekteydi.27 ASİ’nin önemli raporları birer anlaşma statüsünde
değillerdi. Üyeler resmi olmayan bir işbirliği içindeydiler. Üye devletler açıkça resmi
taahhütler altına girmeden aralarındaki danışma ve işbirliği sürecini istedikleri gibi
yavaşlatıp hızlandırabiliyorlardı. Yani ASİ’nin temel oyuncuları ASİ’yi gayri resmi bir
pazarlık forumu olarak kullanıyorlardı. Devlet ve hükümet başkanları, olası politika
seçeneklerine, ASİ içinde hangi sorunların tartışılacağına yalnız başlarına karar
veriyorlardı. Anlaşmalar nadiren halkın onayına sunulur ve kamuoyunun görüşü dikkate
alınmazdı. 28Ayrıca, ASİ ile getirilen bu esnek işbirliği mekanizmasıyla Batı Avrupa’da
dış politika alanında işbirliğinin nasıl yapılması gerektiği konusundaki görüş ayrılıkları
da ortadan kalkıyordu.
Avrupa Siyasi İşbirliği’nin resmi olmayan biçimlenmesinin başlatıldığı
Lüksemburg Raporu’na göre ASİ’nin amacı, düzenli bilgi değişimi ve danışmalar
yoluyla uluslararası sorunlar üzerinde karşılıklı anlayış
sağlama, tutumların
koordinasyonu ve görüşlerin uyumlaştırılmasıydı. Bu çerçevede AET’nin, karşılıklı
haberleşme ve işbirliği mekanizmalarını işleterek uluslararası alanda daha aktif bir rol
oynamaya başlamasıyla29 farklı çıkarlara sahip AT üyeleri, giderek artan bir şekilde
ortaklarının dış politika tutumlarını dikkate almaya başladılar.
Siyasi birliğe ulaşmak için öncelikle AT üyesi devletler arasında dış politika
alanında işbirliği oluşturulması gerektiğini belirten Lüksemburg Raporu’nda dışişleri
bakanlarının, başkanın girişimiyle en az altı ayda bir toplanacağı; dışişleri bakanları
düzeyinde yapılacak işbirliği çalışmalarında uluslararası sorunlar ve dış politika alanına
26
Beril Dedeoğlu, “Avrupa Birliği Bütünleşme Süreci II Avrupa Birliği’nin Yakın Geçmişi”,
Dünden Bugüne Avrupa Birliği, Derleyen: Beril Dedeoğlu, Boyut Yayınları, Ekim 2003,
İstanbul, s. 55.
27
Avrupa Topluluğu ve Türkiye, TC. Başbakanlık Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı, 2.
Baskı, Ankara, Ocak 1993, s. 49.
28
Transgovermental
Relations,
and
the
Power
of
Informal
Norms”,
29
Ünal Tekinalp, Gülören Tekinalp, Avrupa Birliği Hukuku, Beta Yayınları, Güncelleştirilmiş 2.
Bası, İstanbul, 2000. s.11.
47
giren bütün önemli sorunların ele alınacağı ve dışişleri bakanlarının acil konuların
olağanüstü bir toplantıda görüşülmesini isteyebilecekleri belirtilmiştir. Ayrıca, AT
üyesi devletlerin dışişleri bakanlıklarının siyasi direktörlerinden oluşan ‘Siyasi Komite’
adıyla yeni bir komite kurulmuştur. Yılda dört defa bakanlar toplantılarını hazırlamak
ve dışişleri bakanları tarafından verilen görevleri yerine getirmekle görevlendirilen
Siyasi Komite, belirli sorunlar üzerinde çalışacak uzmanlardan oluşan çalışma grupları
kurmak yetkisine de sahipti.30 Bu çalışma grupları, fonksiyonel olabileceği gibi
(örneğin, BM, silahsızlanma vb.) coğrafi temelde de toplanabilecekti. Söz konusu
çalışma grupları her yıl yüzlerce toplantı yaparak ASİ’nin iyi işlemesine katkıda
bulundular.
ASİ ile AT üyesi devletlerin çeşitli konularda izledikleri dış politikalar daha şeffaf,
daha tahmin edilebilir ve zorlayıcı bir mekanizma bulunmamasına rağmen, daha fazla
ortak noktalarda buluşmuştur. ASİ’deki küçük gayri resmi ilkeler manzumesinden
giderek bağlayıcı davranış standartları oluşmuştur ve devletler genellikle bir çok
uluslararası soruna yönelik tutumlarını oluştururken ortaklarının görüşlerini dikkate
almaya başlamışlardır.
Hükümetlerin, bütün önemli dış politika sorunları üzerinde birbirlerine
danışacakları belirtilerek, dış politika alanında işbirliği hedefine ulaşmak için, dışişleri
bakanlıkları arasında düzenli bilgi alışverişi ve görüşmeler yoluyla önemli uluslararası
sorunların daha iyi bir biçimde anlaşılmasını sağlamak; bakış açılarının ve tutumların
yakınlaştırılmasıyla Topluluk içi dayanışmayı arttırmak; dış politika konularında uyumu
arttırmak ve mümkün olduğu
durumlarda ortak eylemler gerçekleştirmek
amaçlanmıştır.
ASİ ile üye devletler arasında işbirliği, danışma mekanizması ve “koordinasyon
refleksi” oluşturmuştur. Söz konusu “koordinasyon refleksi”, dışişleri bakanlıklarında
ve dış görevlerde gözlemlenebiliyordu. Bir sorunla karşılaşıldığı zaman memurlar görüş
alışverişinde bulunmak ve seçenekler belirlemek için otomatik olarak COREU iletişim
ağını harekete geçiriyorlardı ve tek tek ülkelerin ulusal tutumları oluşmadan önce bir
uzlaşma (konsensus) sağlanıyordu. 31
Kurucu Antlaşmalara dahil edilmeyen, Topluluk dışında gerçekleştirilmesi
öngörülen ASİ, Topluluk karar mekanizmalarının da dışında tutulmuştur, Komisyon ve
Topluluğun diğer organları ASİ sürecine dahil edilmemiş, ASİ süreci ATAD’ın yargı
yetkisi dışında tutularak, tamamen hükümetlerarası bir yapı oluşturulmuştur. ASİ’nin
tüm koordinasyonunu üye devletlerin dışişleri bakanlıkları yapıyordu. Devlet ve
hükümet başkanları da ASİ toplantılarında hangi konuların tartışılacağına kendi
başlarına karar veriyorlardı.
30
Davignon Report (Luxembourg,27 October 1970), Report by the Foreign Ministers of the
Member States on the problems of political unification, (çevrimiçi), http://www.ena.lu
(13.09.2005)
31
Transgovermental
Relations,
and
the
Power
of
Informal
Norms”,
48
HAYDAR EFE
Dış politika ile ilgili tüm konularda işbirliğine gitmeyi, birbirleriyle danışmalarda
bulunmayı taahhüt eden AT üyesi devletler, 19-21 Ekim 1972 tarihlerinde düzenlenen
Paris Zirvesi’nde, Avrupa’nın uluslararası sahnede sesini duyurması gerektiğini
belirterek, aralarındaki işbirliğinin etkinliğini artıracak tedbirleri araştırmak amacıyla
üyelerin dışişleri bakanlarının dış politika alanında işbirliğinin ve ASİ’nin geliştirilmesi
hakkında bir rapor hazırlanması kararını almışlardır. 32
23 Temmuz 1973 tarihinde AT üyesi devletlerin dışişleri bakanları Kopenhag’da
dış politika alanında Avrupa Siyasi İşbirliği’nin güçlendirilmesi üzerine bir rapor daha
yayınladılar. Kopenhag Raporu olarak adlandırılan raporda, üye devletlerin bütün
önemli dış politika sorunları üzerine birbirleriyle danışmalarda bulunmadan tavır
belirlememesi ilkesi kabul edilmiştir.33Aynı zamanda Avrupa bütünleşme sürecinin
gelişmesinde Avrupa Toplulukları’nın organları ile ASİ arasındaki işbirliğinin kuralları
konulmuştur. 34Yine bu rapor ile Komisyon, ASİ toplantılarına katılmaya başlamış, bu
durum ASİ’nin işleyişini güçlendirmiştir.
Dokuz ülkenin dışişleri bakanları, ASİ sürecini gözden geçirerek dış politika
alanında karar almadan önce birbirlerine danışma yöntemleri oluşturmak amacıyla
yayınladıkları raporda, Avrupa Toplulukları üyesi devletler arasında ASİ çerçevesinde
ortak hareket etme konusunda uzlaşma (konsensus) sağlanmış ve bu bağlamda dışişleri
bakanlarının yılda en az dört kez bir araya gelmesi, kurulacak bir Siyasi Komite’nin de
ayda bir veya gerekli hallerde daha sık toplanarak görüş alışverişinde bulunması
kararlaştırılmıştır. Ayrıca, ASİ çalışmalarının Topluluk Konseyi Dönem Başkanı
tarafından yürütüleceği, bir sekreterliğin de kendisine yardımcı olacağı ve Topluluğun
diğer organlarının da
ASİ çerçevesinde oluşturulan
politikalar konusunda
bilgilendirileceği belirtilmiştir.35
Üye ülke dışişleri bakanlıklarında ASİ çerçevesindeki işbirliğini yürütmekle
görevlendirilen kişilerin sayısı artırılarak, bu amaçla iletişim grupları oluşturulmuş ve
buna ek olarak, üye ülke bakanlıkları arasında danışma sürecini kolaylaştıracak bir
sürekli iletişim ağı (COREU) 1973 yılında kurulmuştur. Bu iletişim ağı üye devletlerin,
herhangi bir sorun karşısında birkaç saat içinde ortak tavır alabilmelerini mümkün
kılmıştır. Üye ülkelerin gerek birbirlerinde, gerekse üçüncü ülkelerde bulundurdukları
diplomatik temsilciliklerine de ASİ çerçevesinde sorumluluklar yüklenmiştir. Bu
kapsamda Topluluk üyesi devletler dışındaki devletlerde, BM’de ve diğer uluslararası
örgütlerde görev yapan üye ülke büyükelçilerinin sürekli koordinasyon ve işbirliği
içinde uyumlu bir şekilde hareket etmeleri kararlaştırılmıştır. Kopenhag Raporu’nun
ikinci bölümünde ayrıca, dışişleri bakanlarının ASİ çerçevesinde Avrupa Parlamentosu
32
Statement from the Paris Summit
(19 to 21 October 1972), http://www.ena.lu
(13.09.2007)
33
Second Report on European Political Cooperation on Foreign Policy,
http://www.ena.lu(13.09.2007)
34
European Political Co- operation (EPC), Published by the press and Information Office of
the Federal Government, Bonn,1988. s. 15.
35
İlişkilerine Etkileri, Aktüel Yayınları,1. baskı, Şubat 2005, s. 96
49
Siyasi Komisyonu üyeleriyle yılda yapacağı toplantı sayısı ikiden dörde çıkarılmış, ASİ
çerçevesinde hükümetlerarası düzlemde görüşülen dış politika sorunlarının, ulusüstü
niteliğe sahip AT politika alanlarından farklı olduğunun altı çizilmiştir.36
Yukarıda saydığımız gelişmeler sonucunda devlet ve hükümet başkanlarının
başlangıçtaki ASİ üzerindeki tek karar verici olma tekeli büyük ölçüde azaldı. Özellikle
ASİ çalışma grupları beklenilenden çok daha büyük rol oynadılar. “Koordinasyon
refleksi” dışişleri bakanlıklarında ve dış görevlerde daha rahat gözlemlenebildi.
Herhangi bir sorun ile karşılaşıldığında politika seçenekleri üzerinde düşünme ve görüş
alışverişinde bulunabilmek için COREU iletişim ağını otomatik olarak harekete geçiren
üye devletler ulusal tutumlarını belirlemeden önce aralarında bir uzlaşma (konsensus)
oluşturmuş oluyorlardı.37
Lüksemburg Zirvesi’yle başlatılan ve Kopenhag Zirvesi’yle kurumsal yapısı
büyük ölçüde oluşturulan ASİ’nin gelişiminde diğer bir önemli adım ise Paris
Zirvesi’dir. 9-10 Aralık 1974 tarihinde gerçekleştirilen devlet ve hükümet başkanları,
dışişleri bakanları ve Komisyon başkanının bir araya geldiği Paris Zirvesi’nde, Devlet
ve Hükümet Başkanları Zirvesi, “Avrupa Konseyi” adıyla kurumsal bir yapıya
kavuşturulmuştur. Hem ASİ hem de AT sorunlarını görüşmek için tasarlanan Avrupa
Konseyi, tam bir AT organı olmaktan çok AT ve ASİ çalışmalarını yönlendiren etkin
bir hükümetlerararası şemsiye görevini üstlenmiştir. Avrupa Konseyi zirvelerinde ASİ
ilkelerinin ortaya konulması, AT ve ASİ politikalarının koordinasyonu ve politikaların
veya çıkarların çatışması halinde anlaşmazlıkları çözme ve Avrupa’nın dış politika
sorunları üzerine deklarasyonlar yayınlama gibi görevleri vardı.38 Avrupa Konseyi’nin
kurulması ve bir organ olarak resmiyet kazanması, ASİ’nin gelişiminde önemli bir itici
güç olmuştur. Ayrıca, Helsinki Son Senedi’ni Topluluk adına Konsey Başkanı’nın da
imzalaması, ASİ’nin uluslararası sahneye çıkışını belgelemiştir. Dışişleri Bakanlarının
bu çatı altında Devlet ve Hükümet Başkanları ile yılda en az üç defa Topluluklar
Konseyi olarak ve ASİ çerçevesinde toplanarak, Batı Avrupa’nın dış politika
sorunlarıyla Topluluk çıkarlarını bir bütünlük içinde tartışmalarının kararlaştırılmasıyla
Topluluk ile ASİ arasında bir bağ kurulmuş oluyordu. Bu şekilde AT’nin en üst düzey
karar organı olan Avrupa Konseyi, ASİ mekanizmasının da en yüksek karar organı
oluyordu.39 Avrupa Konseyi zirveleri de ASİ sürecini yönetmeye ve ASİ ile AT
arasındaki temel bağlantıyı sağlamaya başladı.
36
İnat, op.cit. s.18
Transgovermental
Relations,
and
the
Power
of
Informal
Norms”,
38
Transgovermental
Relations,
and
the
Power
of
Informal
Norms”,
39
Simon Nuttal, “Two Decades of EPC Performance”, Foreign Policy of The European Union
– From EPC to CFSP and Beyond, London, s.19
37
50
HAYDAR EFE
ASİ’de bütün üye devletler teorik olarak eşitti ve AT’deki gibi herhangi bir
oylama ya da ağırlıklı oy sistemi yoktu. Her üye devlet rotasyonla altı aylık dönemlerle
başkanlık yapıyordu. AT dönem başkanı olan ülke ASİ tartışmalarını gündemini
hazırlar ve ASİ’yi dışarıda temsil ederdi. Ancak resmiyette ASİ’nin AT ile hiçbir bağı
yoktu ve herhangi bir kurum tarafından desteklenmiyordu. Uzun yıllar boyu bir sürekli
bütçesi, genel sekreteri ve toplantı yeri olmadı. Görevi yalnız üye devletlerin dış
politikalarını koordine etme ve üye devletlerin birbirine danışmalarını sağlama
taahhütlerini içeriyordu. Tabii ki bu bir zorunluluk değildi. Dışardan inceleme ve
denetime kapalı, üye devletlerin iyi niyetine dayanan, diplomatlar tarafından oluşturulan
özel bir “centilmenler kulübünden” biraz fazlasını ifade ediyordu.40
ASİ süreci, ilk olarak 1972-1974 yıllarındaki Avrupa Güvenlik ve İşbirliği
Konferansı için yapılan hazırlıklarda kendini kanıtladı. ASİ üyeleri, Helsinki
Deklarasyonu’nun karmaşık paketi üzerine yapılan müzakerelerde ve gündemi
oluştururken ABD’den daha aktif bir rol oynadılar.41 Helsinki’deki ilk Avrupa Güvenlik
ve İşbirliği Konferansı’nın hazırlanması ve yürütülmesi, ASİ’nin ilk başarılı sınavı
olarak kabul edilmektedir. ASİ ile üye devletler AGİK sürecinde ortak tutumlar almaya
başlayarak konferansın gelişimine önemli katkılarda bulundular. Kuruluşundan birkaç
yıl sonra ASİ, dünya politikasında önemli roller üstlenmeye başladı.42
Paris Zirvesi’nde, Avrupa’nın inşasında siyasi işbirliğinin rolünün arttığına dikkat
çeken devlet ve hükümet başkanları, Avrupa Toplulukları’nın çıkarlarını etkileyen
uluslararası ilişkiler alanlarında diplomatik eylemleri koordine etme ve ortak tutumlar
benimseme kararlıklarını yinelediler.43
ASİ mekanizmasının kurumsallaşmasında dönüm noktası olan Paris Zirvesi’nde
AT üyesi devletlerin devlet ve hükümet başkanlarının katılacakları toplantılar süreciyle
1980 yılından önce Avrupa Birliği’ni gerçekleştirme hedefi ortaya konulmuştur. Bu
hedef doğrultusunda bir adım olarak bir rapor hazırlanması için dönemin Belçika
Dışişleri Bakanı Leo Tindemans görevlendirilmiştir.44
Tindemans’ın 29 Aralık 1975’de tamamlanan Avrupa Siyasi İşbirliği’nin
geleceğine ışık tutan raporu, açıkça Avrupa Birliği’nin ortak bir dış ve güvenlik
politikası olmadan eksik kalacağını; birleşik bir Avrupa’nın vücut bulabilmesi için daha
uluslarüstü bir yapıya geçilme ihtiyacını; dış politika sorunları üzerine tek bir karar
verici organın önemini; ASİ’ye hukuki statü verilmesi ve AT’nin dış ilişkilerinden tek
40
Transgovermental
Relations,
and
the
Power
of
Informal
Norms”,
41
William Wallace and Anthony Foster, “ Common Foreign and Security Policy: A New Policy
or a New Name”, Policy-Making in the European Union, Oxford University Press, Oxford,
1996, s.414
42
43
Final Communique of the Paris Summit (9 and 10 December 1974) (çevrimiçi) (08.09.2007)
http://www.ena.lu
44
The Tindemans Report, (çevrimiçi) (08.09.2007) http://www.ena.lu
51
sorumlu olması önerilerini getirmiştir.45 Topluluk üyesi devletler arasında ekonomik ve
parasal birliğin kurulması; Topluluk organlarında reforma gidilmesi; ortak bir dış
politika ile ortak bölgesel ve sosyal politikaların uygulanması; 1980 yılına kadar birlik
sürecinin tamamlanması; dışişleri bakanlarının “Avrupa Birliği”nin oluşumu hakkındaki
gelişmeler konusunda Konsey’e yıllık rapor vermekle yükümlü kılınması; Topluluk ile
Avrupa Siyasi İşbirliği ayrımını ortadan kaldırılması; ASİ’nin hukuki bir zemine
oturtulması; ortak dış politikanın temel yöneliminin Konsey tarafından belirlenmesi ve
Bakanlar Konseyi’nin bu süreçte aktif rol oynaması konularında iddialı öneriler yer
almıştır.
Dış politika konularında üye devletlere gerekli olduğunda nitelikli çoğunlukla
ortak tutum benimsemeleri yasal zorunluluğunu da getiren raporun amacı, dokuzlar
Avrupası’nın dünyanın geri kalanı ile tek bir sesle konuşmasını sağlamaktı. Rapor,
Konsey’in oyçokluğuyla karar almasını ve Komisyon’un dış ilişkilerdeki rolünün
arttırılmasını önerdiği için, üye devletler tarafından egemenlik haklarının kısıtlanması
girişimi olarak algılanmış ve reddedilmiştir.
26 Aralık 1979’da Sovyetlerin Afganistan’ı işgaline AT üyelerinin zamanında
tepki verememesi, yine 1979’da İran’da yaşanan rehine krizinde tüm üyelerin olayı
kınamalarına rağmen uygulanacak yaptırımlar konusunda uzlaşamamaları, yalnız
ASİ’nin hızlı gelişen krizlere yanıt vermesinin ne kadar zor olduğunu göstermekle
kalmamış, Avrupa’nın sınırlı güç ve etkiye sahip bir uluslararası aktör olduğunu da
göstermiştir.46 Bu durum, AT üyelerinde Topluluğun uluslararası sahnede daha aktif bir
rol oynaması beklentilerini arttırmıştır.
İngiltere’nin dönem başkanlığı sırasında AT üyesi devletlerin dışişleri bakanları
tarafından kabul edilen Londra Raporu, AT üyesi devletlerin dışişleri bakanlarının 13
Ekim 1981 tarihinde, ASİ sürecinde güvenliğin siyasi boyutlarına ilişkin tartışmaları
gündeme getiren ilk belge olması nedeniyle önemlidir.
ASİ sürecinde belirgin bir ilerleme içermeyen, ancak yine de faydalı bir raporu
oluşturan Londra Raporu, ASİ’nin kurumsal yapısının yeniden değerlendirilmesi
fırsatını sağlamıştır.47 Şöyle ki, o güne kadar Komisyon’u ASİ sürecine katmayan ASİ
üyeleri,
bu raporla Komisyon’un ASİ sürecinin tümüne dahil edilmesini
kararlaştırmışlardır. Londra Raporu’nda dünyadaki artan gerilim ve belirsizlik
döneminde, Avrupa Toplulukları üyesi devletler tarafından uluslararası sorunlara karşı
bütüncül ve uyumlu bir yaklaşım getirilmesine ihtiyaç duyulduğu belirtilerek, bütün
başarılan işlere rağmen AT üyelerinin dünya da oynamaları gereken rolden hala uzak
oldukları vurgulanmıştır. “Onlar”ın, gelişen olaylara tek başına yanıt vermekle
45
Simon Duke, The Elusive Quest for European Security From EDC to CFSP, Macmillan
Press Ltd, London, 2000, s.61
46
47
52
HAYDAR EFE
yetinmeyip gelişen olayları biçimlendirmeyi istediği belirtilmiştir.48 Üye devletleri
etkileyen bütün dış politika sorunları üzerinde, üye devletlerin dış politikada tutum
belirlemeden önce birbirleriyle ve Komisyon’la danışmada bulunma yükümlülüğü teyit
edilmiş, bütün düzeylerdeki işbirliğinde Komisyon’un bütünüyle ilgili olmasına vurgu
yapılmıştır.
ASİ çerçevesinde ilk kez silahların kontrolü, terörizm, silahsızlanma gibi
güvenliğin siyasi boyutu başlığı ile güvenlik kavramı gündeme getirilmiş; güvenliğin
siyasi yönleri ile ilgili dış politika sorunları ASİ altında tartışılabilecek sorunlardan biri
olarak kabul edilmiştir. Üye devletler arasında danışmaların ileride ortak eyleme
dönüşmesi dileğinin ifade edildiği Londra Raporu’nda, uluslararası krizlere etkili ve
hızlı yanıt vermek için üç üye devletin talebiyle Siyasi Komite ya da eğer gerekli ise
Bakanlar toplantısının 48 saat içinde toplanması için bir kriz prosedürü benimsenmiş,
aynı prosedürün üçüncü ülkelerdeki misyon şeflerince de uygulanması
kararlaştırılmıştır. Üstelik, AT üyesi devletlerin acil durumlarda hareket etme
yeteneğini geliştirmek için, potansiyel kriz alanlarının incelenmesi ve “Onlar” ın
krizlere ilişkin bir dizi olası tepkiler hazırlaması için çalışma gruplarının teşvik edilmesi
yöntemi benimsenmiştir.49
Londra Raporu’ndan kısa bir süre sonra, dönemin Almanya Dışişleri Bakanı
Genscher ve İtalya Dışişleri Bakanı Colombo tarafından Avrupa Birliği konusunda
hazırlanan ve 4 Kasım 1981 tarihinde Konsey’e sunulan “Gencher-Colombo Raporu”,
bir ‘Avrupa Birliği’ kurulabilmesi için Avrupa Toplulukları’nın daha etkin hale
getirilmesini, siyasi işbirliğinin arttırılarak üye devletler arasında ortak bir Avrupa dış
politikasının geliştirilmesini, ekonomik işbirliği alanlarının genişletilmesini ve güvenlik
konularında yeni düzenlemelerin yapılmasını,
kültürel alanlarda
işbirliğinin
sağlanmasını ve Avrupa Parlamentosu’nun güçlendirilmesini öngörmekteydi.50
Söz konusu planla, o zamana kadar NATO çerçevesinde değerlendirilmeleri
nedeniyle ele alınmayan savunma konuları tartışmaya açılarak, AT savunma
bakanlarının da dışişleri bakanları gibi belirli aralıklarla bir araya gelmeleri önerilmiştir.
Avrupa güvenliği için, Topluluk üyesi ülkelerin güvenliklerine yönelik tehditler
bakımından ortak bir değerlendirme yapmaları, tehditlere karşı koyabilmek için ortak
bir dış politika oluşturulması ve terörizmin önlenmesi için ortak eylem ve kriz
durumlarında ortak tavır alınması kararlaştırılmıştır.51
Dış politika, savunma ve adalet gibi yeni alanlarda AT’nin gücünün
geliştirilmesini; siyasi işbirliğinin bir “Avrupa Birliği” kapsamında gerçek bir ortak dış
politikaya dönüştürülmesini öneren; güvenliğin savunma boyutunun ASİ
mekanizmasına dahil edilmesi gerektiğini dile getiren ve Avrupa Tek Senedi’ne
48
London Report on European Political Cooperation, 13 October 1981, (çevrimiçi),
http://www.ena.lu (24.08.2005)
49
50
Özdal, Genç, op.cit, s.100
51
İrfan Kaya Ülger, “Avrupa Dış Politikası ve AB Genişlemesi”, Avrupa Birliği Üzerine Notlar,
Nobel Yayın Dağıtım, 1. baskı, Ankara, Subat 2005, s.65
53
öncülük eden Gencher-Colombo Raporu, federatif özellikler taşıması nedeniyle AT
üyeleri tarafından kabul edilmemiştir. Ancak bu rapor, ASİ’nin kapsamını ve rolünü
tanımlama sürecinin önünü açmıştır.
Siyasi ve güvenlik alanlarında işbirliğinin artırılmasını amaçlayan diğer bir girişim
ise 19 Haziran 1983 tarihli Avrupa Konseyi Stuttgart (Solemn) Deklarasyonudur.
Güvenliğin siyasi ve ekonomik yönlerini de içeren ve dış politikada tek bir sesle
konuşan Avrupa’nın dünya barışına ciddi katkılar yapabileceğinin belirtildiği
deklarasyonda, dış politika alanlarında gelişen eylem ve tutumların teşvik edilmesi,
güvenliğin ekonomik ve siyasi yönleri üzerine üye devletlerin eylemlerinin
koordinasyonu, hızlandırılmış işbirliği ve danışma temeli üzerinde ortak eylem ve ortak
tutumların benimsenmesi yoluyla ASİ’nin geliştirilmesi ve güçlendirilmesi
amaçlanmıştır.52
Devlet ve hükümet başkanları, Avrupa Birliği hedefine ulaşabilmek için AT ile
ASİ arasında bütün düzeylerde mevcut yapılar arasında daha büyük uyum ve
koordinasyonun önemine vurgu yapmışlardır. ASİ ve AT’nin kurumsal yapılarını
yakınlaştırma ve dış politika alanında tek bir sesle konuşan bir Avrupa amacına ulaşmak
için, Devlet ve Hükümet Başkanlarının somut çabalarda bulunacakları ve ortak
tutumlara daha hızlı ulaşmak için karar alma mekanizmasını kolaylaştırmanın yollarını
araştıracakları belirtilmiştir. 53
ASİ’nin hükümetlerarası yapısının büyük ölçüde büyük devletlerce yönetildiğini
düşünen küçük devletler, büyük devletlerin bu başat konumlarını kırmak için ASİ’nin
yapısını yasal bir temele, anlaşmalara dayandırmaya çalıştılar ve bu kapsamda
(Danimarka hariç) Komisyon’un da ASİ işlerine daha fazla dahil edilmesini savundular.
Avrupa Tek Senedi ile ASİ’nin Antlaşmalara Dahil Edilmesi
Ortak dış politika alanında işbirliğini geliştirmek için mütevazi, fakat etkili bir
mekanizma oluşturan ATS,54 ASİ üyelerinin antlaşmalar dışında hükümetlerarası
protokollerle kabul ettikleri konuların tümünü müktesebata dahil etmiş, diğer bir
deyişle, “fiili işbirliğini, kurumsal hale getirmiştir.”55
1980’lerin ortasına kadarki dönemde dış politika ve güvenlik konularında sınırlı da
olsa başarı sağlanmış, ancak Avrupa Tek Senedi’ne kadar AT Antlaşmaları’na dahil
edilmediği için hukuksal dayanaktan yoksun, sadece siyasi yönü olan bir danışma süreci
ve uzlaşma mekanizması olarak kalan ASİ’nin en temel sorunu yasal bir temelinin
oluşturulamamış olmasıydı. Zira bütün sistem, parlamentoların demokratik onayı
52
Solemn Declaration on European Union (Stuttgart, 19 June 1983), http://www.ena.lu
(22.08.2005)
53
Solemn Declaration on European Union (Stuttgart, 19 June 1983), http://www.ena.lu
(22.08.2005)
54
55
“Ortak Dış Güvenlik Politikası ODGP’den, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası
AGSP’ye...” Güncel Haber, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası Özel Sayısı, Avrupa
Komisyonu Türkiye Tem Şubat – Mart 2003 Güncel Haber’in Eki, s.2.
54
HAYDAR EFE
olmaksızın, üye devletlerin dışişleri bakanları tarafından anlaşmaya varılan belgelere
dayanmaktaydı.56 Bu sorunu aşabilmek için ASİ’nin “Avrupalılaşmasına” çalışıldı.
Avrupalılaşmadan kasıt, ASİ normlarının kodifiye edilmesi ve AT aktörlerinin ASİ’nin
içine dahil olmasıdır. Bu kapsamda, Avrupa’da dış politika alanında işbirliğini
resmileştiren ilk antlaşma olan Avrupa Tek Senedi, ASİ’nin yapısını ve çalışma
yöntemlerini değiştirmeden ASİ’ye yasal bir temel sağlamıştır. Üye devletler
arasındaki siyasi işbirliğini, ekonomik bütünleşme ile aynı düzeyde ve önemde kabul
eden ATS ile güvenlik ve dış politika konuları antlaşmaya dahil edilmiştir. ASİ, tüm dış
politika sorunlarını kapsamıştır. ASİ’nin yasal çerçevesinin oluşturulmasıyla AT’nin
etkinliği de artmıştır.
ATS’nin III. başlık hükümleri sayesinde ASİ ile Topluluğun kurumları arasında bir
ilişki kurulmuştur. ASİ dışişleri bakanları toplantılarına Topluluğun dönem başkanlığını
yürüten üye devletin dışişleri bakanının başkanlık yapması, Konsey ile ASİ arasında
iletişim kurulmasını sağlamıştır. Ayrıca, Komisyon’un ASİ toplantılarına tümüyle
katılımı ve dönem başkanlığının ASİ’nin gündeminde yer alan dış politika sorunları
konusunda parlamentoyu bilgilendirmesi, ASİ ile Topluluğu birbirine yaklaştırmıştır. 57
AT üyesi on iki devlet, ASİ’nin hükümetlerarası yapısını ve AT’den farklı bir yapı
olduğunu vurgulamak için ATS’de kendilerini AT üyesi devletler olarak değil “Yüksek
Akit Taraflar” olarak adlandırmışlardır. ATS’nin I. başlığına göre, AT kurucu
antlaşmalara dayandığı, ASİ’nin ise üye devletler arasında yavaş yavaş oluşan bir yapı
olduğu ve çeşitli raporlara dayandığı belirtiliyordu. ATS, ASİ’yi Topluluklaştırmamış,
yalnızca o güne kadarki varolan uygulamaları Antlaşmaya yerleştirmiştir.
“Yüksek Akit Taraflar”, bu senedin önsözünde “Avrupa Birliği’ni bir yandan
kendi kuralları çerçevesinde çalışan Avrupa Toplulukları, diğer yandan da imzacı
devletler arasındaki dış politika alanında ASİ’ye dayanarak kurmaya ve bu birliği
gerekli araçlarla donatmaya kararlı…” olduklarını belirterek, ismini koymadan iki
sütunlu bir yapı getirmişler, Topluluk ile ASİ ayrımını açıkça ortaya koymuşlardır.
Avrupa’nın ortak çıkarlarını ve bağımsızlığını etkin bir şekilde korumak için giderek
artan bir şekilde tek sesle konuşmak, dayanışma ve birlik içinde hareket etmek
amaçlanmıştır.58
ATS’nin 30. maddesinin 1. paragrafında: “Avrupa Toplulukları üyesi olan
Yüksek Akit Taraflar, birlikte bir Avrupa dış politikası hazırlamaya ve
gerçekleştirmeye çaba harcayacaklardır.” ifadesiyle ortak bir dış politika oluşturma
hedefi açıkça ortaya konulmuştur. Ayrıca, Yüksek Akit Taraflar’ın, uluslararası
56
Can Buharalı, Avrupa Güvenliğinde AB ve Türkiye, Arı Düşünce ve Toplumsal Gelişim
Derneği, İstanbul, Aralık 2002, s. 18.
57
Enver Bozkurt, Mehmet Özcan, Arif Köktaş, Avrupa Birliği Hukuku,Asil Yayım, 4. baskı,
2008, Ankara, s.298.
58
Single European Act, OJ L 169, 29.6.1987, (çevrimiçi), http://europa.eu.int /abc/obj /treaties
/en /entr14a.htm (16.08.2005)
55
ilişkilerde ya da uluslararası kuruluşlar içinde tutarlı bir güç olarak etkinliklerine zarar
veren her türlü faaliyet ya da tutumdan kaçınacakları belirtilmiştir. 59
Maastricht Antlaşması ile Avrupa Birliği’nin tek kurumsal çerçevesinin bir parçası
olan ODGP’nin yeni araçları olan ortak tutum ve ortak eylemler de ASİ rejiminin
araçlarına dayanmaktadır. “Ortak Eylem” fikri ilk olarak ATS’nin 30. maddesinde
ortaya konulmuştur. “Yüksek Akit Tarafların, dış politika ile ilgili genel önemi olan
her türlü konuda, koordinasyon, tavır ortaklığı ve ortak faaliyetlerin
gerçekleştirilmesi yoluyla birleşen nüfuzlarının mümkün olan ve en etkili biçimde
ortaya çıkmasını sağlamak amacıyla birbirine bilgi verecekleri ve danışacakları.”
belirtilmiştir. Ancak, bir Avrupa dış politikasının uygulanmasında ve formüle
edilmesinde olası bir araç olarak bahsedilen “ortak eylem” kavramı, operasyonel ve iyi
tanımlanmış bir ASİ aracı olarak geliştirilememiştir. 60
ATS’de Avrupa güvenliği ile ilgili sorunlarda daha yakın işbirliğinin dış politikada
Avrupa kimliğinin gelişimine katkıda bulunacağı belirtilerek, güvenlik alanına da
değinilmiştir. Ancak ATS, kuruluşundan 17 yıl sonra yasal zemine oturttuğu ASİ’yi
askeri olmayan güvenlik boyutuyla sınırlamıştır.61 Ortak bir dış politika yaratma
hedefini hukuki bir zemine kavuşturan ATS, Avrupa Toplulukları’nın kurumsal
yapısına yönelik yeni düzenlemeler getirmiştir. ASİ sürecinde yetkili olan AT organları
ise ATS’nin 30. maddesinin 3. ve 4. paragraflarında düzenlenmiştir. Avrupa Konseyi,
Bakanlar Konseyi, Komisyon ve Parlamento’nun görev ve yetkileri tanımlanmıştır.
AT Aktörlerinin ASİ’de Yer Alması
Avrupa Siyasi İşbirliği 1970’de kurulduğu zaman Komisyon’un günün birinde
“yüksek politika” alanındaki konulara bağımsız bir aktör olarak katılabileceği fikri
gülünç geliyordu. Çünkü, Komisyon’a böyle bir rol vermek uluslarüstü niteliğinin
kabulü anlamına gelirdi.62 Bu yüzden
AT ile ASİ prosedürlerinin birbirine
karışmamasına özen gösteren ASİ üyeleri, Komisyon’un ASİ’ye müdahalesinin ASİ’yi
Topluluğa benzeteceği endişesiyle Komisyon’a konuşma hakkı verme konusunda
gönülsüz davranıyorlardı. Bu yüzden Komisyon’un ASİ’deki rolü ATS’ye kadar
belirsiz olarak kalmıştır.63 Komisyon’un ASİ işlerine az da olsa müdahalesi, ASİ
kararlarının Topluluğu olumsuz etkileyeceği endişesine dayanıyordu. Tamamen
59
Single European Act, Title III, Treaty Provisions on European Co-operation in the Sphere of
Foreign Policy(22.08.2005) (çevrimiçi) http://www.ena.lu
60
Florika Fink, Hooijer, The Common Foreign and Security Policy of the European Union,
(çevrimiçi), http://ejil.org/journal/vol5/No2/art2.pdf s. 9
61
Michael, Rupp, Avrupa Birliği’nin Ortak Dışişleri ve Güvenlik Politikası ve Türkiye’nin
Uyumu, İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları, Mayıs 2002, s.15
62
Simon Nuttal, “The Commission the Struggle for Legitimacy”, The Actors in Europes
Foreign Policy, Edited by Christopher Hill, Routledge, London, s.130.
63
56
HAYDAR EFE
hükümetlerarası yapıda olduğundan Komisyon ve AP gibi AT kurumları sürece dahil
edilmemişlerdir. 64
İlk yıllarda Komisyon gözlemci olarak davet edilirken Londra Raporu,
Komisyon’u bütün çalışma gruplarına dahil olmaya çağırmış, sonraki yıllarda ise
Komisyon, aktif katılımcı olarak davet edilmiştir.
Uygulamada AT ve ASİ’nin resmi ayrımı devam ettirilemezdi. Çünkü, AT ve ASİ
arasında hem kurumsal hem de politika sorunları üzerine etkileşim kaçınılmazdı.
ASİ’nin ortak kurumlar ve araçlara sahip olmaması öngörüldüğünden ASİ, deklarasyon
ve girişimlerine somut bir içerik kazandırabilmek için AT’ye güvenmek zorunda kaldı.
ASİ, yaptırımlar için AT’nin ekonomik araçlarına ihtiyaç duydu. Örneğin, 1982’de
Polonya’ya karşı, yine aynı yıl Falkland Adaları Krizi sırasında Arjantin’e karşı ve
1980’lerin ortalarından itibaren de Güney Afrika’ya karşı kullanıldı. Ayrıca, ASİ,
AT’nin ekonomik yardım aracını da özellikle Orta Amerika ülkeleri ile ilişkilerde
kullandı. 65
ASİ’nin ilk yıllarında üye devletler, Topluluk ve ASİ ayrımına o kadar çok dikkat
ediyorlardı ki AT dışişleri bakanları aynı toplantıda ASİ ve AT işlerini birlikte
konuşamıyorlardı. Bakanlar bazen iki farklı şehirde iki ayrı toplantı için bir şehirden
diğerine gidiyorlardı. Bununla amaçlanan AT ve ASİ süreçlerinin karar
mekanizmalarının birbirinden tamamen farklı olduklarına vurgu yapmaktı.
ATS ile Komisyon’un Siyasi İşbirliği süreci ile bütünüyle ilgili olduğu
belirtilmiştir. ATS’deki bu tümce, Komisyon’un siyasi işbirliğine katılımını artırmak
için hukuki bir zemin hazırlamıştır. Ayrıca, Komisyon’a Başkanlıkla birlikte ASİ ile
Topluluğun dış ilişkileri arasındaki uyumu sağlama görevi verilmiştir.66 80’ler boyunca
rolü gelişmesine rağmen ve statüsünün davet edilen misafir konumundan aktif
katılımcılığa doğru geliştirilmesine ve ASİ sorunları konusunda da AT’ı dışarıda temsil
etmeye başlamasına rağmen Komisyon, ASİ sürecinde önemli roller üstlenememiştir.
Örneğin Komisyon, 1981’e kadar COREU ağı ile iletişim kuramamıştır.
ASİ Başkanlığı’nın, AT Konsey Başkanlığı’nı yürüten üye devlet tarafından,
yürütülmesi kararlaştırılmıştır. “Başkanlığın eylem başlatma, koordine etme ve
Avrupa Siyasi İşbirliği ile ilgili faaliyetler çerçevesinde üçüncü devletlerle ilişkilerde
üye devletlerin temsilinden; siyasi işbirliğinin yönetiminden ve özellikle toplantı
tarihlerinin saptanması, toplantıların duyurulması ve düzenlenmesinden sorumlu” 67
64
Transgovermental
Relations,
and
the
Power
of
Informal
Norms”,
65
Palgrave Macmillan, New York, 2008, s.47
66
Fraser Cameron, “Where the European Commission Comes in From the Single European Act to
Maastricht”, Foreign Policy of The European Union – From EPC to CFSP and Beyond,
London, s. 99
67
Single European Act, Title III, Treaty Provisions on European Co-operation in the Sphere of
Foreign Policy(22.08.2005) (çevrimiçi) http://www.ena.lu
57
olduğu belirtilmiştir. Başkanlık, ikili “özel” ilişkilerin önemini azaltarak ASİ’nin dış
dünya ile temel bağlantısını sağlamada merkezi bir konuma geldi.
ASİ karar alma sürecine ATS ile getirilen en önemli yenilik ise ASİ
Sekreteryası’nın kurulması olmuştur. Zira Sekreterya, artan bir şekilde Başkanlık
sisteminin mirası olan devamlılığın kesintiye uğramasını önleyecek değerli bir araç
olarak görülmeye başlandı.68 ASİ gündeminin gelişmesi ve Başkanlığın yükünün
artmasıyla, ATS ile Brüksel’de kurulan Sekreterya’nın, faaliyetlerinin hazırlanması,
uygulanması ve idari işlerin yürütülmesinde, ASİ Başkanlığı’na yardımcı olacağı
belirtilmiştir. Maastricht Antlaşması’nda ODGP’nin oluşturulması ile ASİ Sekreteryası,
Konsey Sekreterliği ile 11 Mayıs 1992 tarihli Konsey kararıyla birleştirildi.69
Siyasi direktörlerin Avrupa Siyasi İşbirliği’ni harekete geçirmek, sürekliliğini
sağlamak ve bakanların müzakerelerini hazırlamak amacıyla Siyasi Komite içinde
düzenli olarak toplanacağı belirtilmiştir. Siyasi Komite ya da eğer gerekliyse Bakanların
en az üç üye devletin talebi üzerine, kırk sekiz saat içinde acil olarak toplantıya
çağrılabilecekleri belirtilmiştir. Ayrıca, AT’nin ekonomik yaptırım araçlarını da
kullanmaya başlayan ASİ, AT’nin dış politika gündeminin hem coğrafi hem de
fonksiyonel anlamda genişlemesine yol açtı.
Siyasi Komite’nin, kendi çalışmalarına yardımcı olmaları amacıyla, çalışma
grupları oluşturabilmesi karar altına alınmıştır. Bu çalışma grupları, ASİ’de
beklenilenden daha büyük rol oynamış ve Maastricht ile birlikte etkilerini kaybetmeden
Konsey altyapısının parçası olmuşlardır.70
ATS’ne taraf olan devletlerin dışişleri bakanlıklarında ASİ ile ilgili ilişkileri
yöneten görevlilerden oluşan Avrupa Muhabirler Grubu, Siyasi Komite’nin yönetimi
altında Avrupa Siyasi İşbirliği’nin uygulanışını izlemek ve genel organizasyon sorunları
üzerine çalışmakla görevlendirilmiştir.
Üye devletlerin dışişleri bakanları ve Komisyon’un bir üyesi ASİ çerçevesindeki
konuları görüşmek üzere yılda en az dört kez toplanırken, bu kişilerin, AB Bakanlar
Konseyi toplantıları sırasında ASİ faaliyetleri çerçevesindeki dış politika sorunlarını
tartışma yetkisi de vardı. Komisyon’un siyasal işbirliğine yönelik çalışmalara
bütünüyle katılacağı belirtilmiştir. Ayrıca ATS, ortak tutumların benimsenmesi ve
ortak eylemlerin hızlı bir şekilde yürütülmesi için, Yüksek Akit Tarafları uzlaşmaya
(konsensus) varılmasını engellemekten kaçınma yükümlülüğü altına sokmuştur.
ATS, Yüksek Akit Tarafların, Avrupa Parlamentosu’nun Avrupa Siyasi
İşbirliği’ne daha yakın katılımını sağlayacağı, bu amaçla Başkanlığın ASİ çerçevesinde
incelenen dış politika konuları hakkında Avrupa Parlamentosu’na düzenli olarak bilgi
vereceği ve AP’nin bu çalışmalar üzerine olan görüşlerinin değerlendirmesine dikkat
68
Elfriede Regelsberger, “The Institutional Setup and Functioning of EPC/CFSP”, Foreign
Policy of The European Union – From EPC to CFSP and Beyond, London, s.73
69
Horst-Günter Krenzler and Henning C. Schneider, “Question of Consistency”, Foreign Policy
of The European Union – From EPC to CFSP and Beyond, London, s.139
70
Elfriede Regelsberger, “The Institutional Setup and Functioning of EPC/CFSP”, Foreign
Policy of The European Union – From EPC to CFSP and Beyond, London, s.79
58
HAYDAR EFE
edileceğinin belirtilmesiyle Avrupa Parlamentosu, ASİ sürecine dahil edilirken, Avrupa
Toplulukları Adalet Divanı’nın (ATAD) kararlarının hükümetler tarafından tahmin ve
kontrol edilemeyeceğini bilen üye ülkeler, ATAD’ı ASİ’nin dışında tutmuşlardır.
Doğu Bloku’nun yıkılmasıyla birlikte değişen dünya düzeni AT üyelerini AT’nin
dış politikası üzerinde yeniden düşünmeye sevketmiştir. İşler ve etkin bir sistemin
mevcut olmaması; ASİ’nin kriz durumlarına hızla yanıt verebilmesine engeldi. Örneğin,
Polonya’da sıkı yönetimin ilanı sırasında, Sovyetler’in Afganistan’ı işgalinde, Falkland
Krizinde, Körfez Savaşında ve Yugoslavya Krizinde, ASİ’nin yetersizlikleri gözler
önüne serildi. ASİ’nin kurumsal zayıflıklarının da farkında olan üye devletler, ASİ’nin
yerine Ortak Dış ve Güvenlik Politikası oluşturma kararı aldılar.
Maastricht Antlaşması ile AP ve Komisyon’un sürece dahil edilmesi konusundaki
AB Antlaşması hükümleri, ASİ geleneğini yansıtır. Komisyon ve AP’nin yetkileri çok
fazla değişmemiştir. ATAD ise yine sürece dahil edilmemiştir. Nitelikli çoğunlukla
karar alınan alanların sayısı artmasına rağmen oybirliği hala genel kural olarak
kalmıştır.
Maastricht Antlaşması’nı değiştiren Amsterdam, Nice ve Lizbon
Antlaşmaları da ODGP’nin ASİ’den devraldığı yapısını genel hatlarıyla devam
ettirmiştir.
Sonuç
Avrupa devletlerinin dış ve güvenlik politikası alanındaki yavaş gelişen işbirliği
çabaları AST, Fouchet Planı ve ASİ isimli üç girişimi, her biri bir öncekinden dersler
çıkararak ve tecrübelerinden yararlanmak suretiyle ODGP’nin temelini
oluşturmuşlardır.
1952 yılında AKÇT’nin başarıyla kurulmasının ardından, aynı bütünleşmenin dış
politika, güvenlik ve savunma konularında da tekrarlanması için ilk girişim olan Avrupa
Savunma Topluluğu (AST) ile dış politika ve güvenlik alanlarında hükümetlerin
yetkilerini devrettikleri uluslarüstü bir birlik amaçlandı. AST Kurucu Antlaşması’nın
üye devletlerin iç hukuklarında onay işlemleri sürerken, diğer yandan oluşturulmak
istenen ortak güvenlik sisteminin kuvvetli bir siyasal boyuta sahip olması
düşüncesinden hareketle “Avrupa Siyasi Topluluğu” kurulması önerisi de getirilerek,
bunun dış politika savunma, sosyal entegrasyon, insan haklarının korunması
konularında yetkili olması öngörülmüştür. AST’nin Fransız meclisi tarafından
reddedilmesiyle başarısızlığa uğramasının ardından, ekonomik entegrasyonun siyasi
bütünleşmeyi ve ortak bir güvenlik anlayışını da beraberinde getireceği varsayımıyla
ekonomik bütünleşme çabalarına hız verilmiş, güvenliğin sağlanması Amerika Birleşik
Devletleri’ne (ABD) bırakılmıştır. Doğu-Batı çatışması ve Avrupalıların ABD’ye askeri
bağımlılıkları dolayısıyla Soğuk Savaş’ın sonuna kadar dış politika alanında işbirliği
konusundaki her öneri ya da girişim gündeme getirilirken, üye devletler “Acaba
Amerikalılar ne der?” sorusunu kendilerine sormuşlar, Atlantik faktörünü hep dikkate
almışlardır.71
71
Stephan Keukeleire ve Jennifer Macnaughtan, The Foreign Policy of the European Union,
59
İkinci girişim olan Fouchet Planları’yla giderek ulusüstü özellikten yoksun
hükümetlerarası yapıda birlik kurma
girişimleri Fransa’dan gelmiştir. Ancak,
Fransa’nın önerilerine diğer ortaklarının kuşkuyla yaklaşmaları sonucu 60’lı yıllardaki
ikinci önemli girişimi de başarısız olmuştur.
Bu iki başarısız girişimden alınan dersler ve edinilen tecrübelerle, Soğuk Savaş
döneminin Avrupa’da ortak dış politika ve güvenlik politikası oluşturma çabalarının
üçüncüsü ve aynı zamanda öncekilerin aksine kısmen de olsa başarıya ulaşan girişimi,
tamamen hükümetlerarası yapıdaki Avrupa Siyasi İşbirliği (ASİ) mekanizması
kurulmuştur. Mütevazi bir başlangıca, deneme ve yanılma yoluyla ilerleme
sağlanmasına; tam bir kurumsal yapılanmasının bulunmamasına; uluslararüstü Topluluk
aktörlerinin sürece sınırlı katılımına ve kırılgan yapısına rağmen, Avrupa’nın
bütünleşmesini amaçlayan ASİ, dış politika alanında işbirliğini genişletmiş ve bir
danışma forumu oluşturmuştur.
1986 Avrupa Tek Senedi, ASİ mekanizmasının yapısını değiştirmeden onu
anlaşmaların içine almış ve hukuksal boyut kazandırmıştır. Zira, o güne kadarki ASİ ile
ilgili (Lüksemburg, Kopenhag ve Londra Raporu gibi) temel metinler, andlaşma
statüsünde değillerdi, dolayısıyla, ulusal parlamentolarda da onaylanmamışlardı.
Avrupa dış politikası kavramı ilk kez resmi olarak bu anlaşmada yer almıştır. ATS’de
III.başlık altında antlaşmaya dahil edilen ASİ hükümleri sayesinde AT ile ASİ
uyumlaştırılmış, ASİ bünyesinde başlatılan işbirliği süreci, ODGP’nin altyapısını
oluşturmuş: ASİ süreci Avrupa bütünleşmesinin II. sütunu haline gelmiştir. 72
1 Kasım 1993’e kadar ASİ bünyesinde kabul edilen deklarasyonlar, üstlenilen
görevler, üçüncü ülkelerle siyasi diyalog kurmak, uluslararası örgütlerde ortak tutumlar
benimsemek gibi siyasi ve ticari önlemler bağlayıcı nitelikte değildi ve prensip olarak
siyasi veya hukuki bir bütünlük tarafından bir zorlama ya da kontrol olasılığı
olmaksızın ilgili ulusal düzeylerde uygulanırdı.73
Önceki iki girişimin aksine daha az zorlayıcı metodlar içeren; daha az
koordinasyon gerektiren; uluslarüstü bir örgütlenme yerine, esnek bir hükümetlerarası
yapı oluşturan kendine has özellik ve nitelikleriyle Avrupa dış politikasının 12 üye
ülkenin dış politikalarının toplamından daha öte bir anlam içeren ASİ deneyimi74
sayesinde AT’nin yürüttüğü dış siyasi ilişkiler alanında önemli gelişmeler sağlandı.
Örneğin BM Genel Kurulu’nda AT üyesi devletlerin aynı yönde oy kullanma oranı
1970’lerde % 30-40’lar seviyesinde iken 1980’lerde bu oran, % 70’lere çıkmıştır.75 Bir
ASİ bürokrasisi olmadan ASİ üyeleri uluslararası arenada karşılaştıkları sorunların
72
European Political Co- operation (EPC), Published by the press and Information Office of
the Federal Government, Bonn,1988. s. 20.
73
Florika Fink, Hooijer, The Common Foreign and Security Policy of the European Union,
(çevrimiçi), http://ejil.org/journal/vol5/No2/art2.pdf s.9
74
75
Transgovermental
Relations,
and
the
Power
of
Informal
Norms”,
60
HAYDAR EFE
önemli bir kısmını çözme yeteneğine kavuşmuştur. ASİ üyeleri Arap-İsrail sorunu
konusunda etkin bir rol oynayamamışsa da geliştirdikleri “koordinasyon mekanizması”
ile Arap-İsrail çatışması konusunda aralarında derin farklılıklar bulunan üye devletler
arasında sorunun çözümü konusunda bir uzlaşma sağlanabilmiştir.
ATS ile getirilen bütün bu ilerlemelere rağmen, Soğuk Savaş’ın sona ermesiyle,
Avrupa’daki ve uluslararası politikadaki hızla değişen olaylar karşısında ASİ’nin
yetersiz kaldığının görülmesi üzerine, özellikle Bosna krizinin ASİ mekanizmasının
eksikliklerini gözler önüne sermesiyle, Maastricht Antlaşması ile sonuçlanan
Hükümetlerarası Konferansının en temel tartışma konularından birini ODGP
oluşturmuştur.
Özetle, 1990’ların başında Doğu Blokunun çökmesiyle daha geniş bir manevra
alanına kavuşarak küresel rolünü artırmak, entegrasyonunu derinleştirmek ve yeni
üyeler kabul ederek genişlemek isteyen AB’nin, Maastricht Antlaşması ile oluşturduğu
ODGP’nin kurumları, araçları ve mekanizmaları 1990 yılında birdenbire ortaya
çıkmamış, 1970 ve 1980’ler boyunca edinilen tecrübeler ve çabaların sonucunda
oluşmuştur. ASİ deneyimi, Hükümetlerarası Konferans tartışmalarını destekleyen ortak
kimlik ve ortak değerler bilincinin oluşmasına yol açmış; federalizm ile ulusal
egemenlik fikirlerinin arasında orta yol olarak üyelerin gönüllü biçimde egemenliklerini
birleştirmelerini ve ulusal çıkarlar ile Topluluk çıkarları arasında denge sağlayarak
Maastricht müzakerelerine önemli bir temel oluşturmuştur.
ASİ sayesinde üye ülkeler arasında hükümetlerarası düzeyde dış politika alanında
bilgi alışverişi ve danışma için gerekli alt yapı kurulmuştur. ASİ’nin getirdiği
hükümetlerarası temel üzerine inşa edilen kurumlar, uygulamalar ve normlar,
Maastricht Antlaşması ile getirilen ODGP ile de benimsenmiş ve hükümetlerarası yapı
korunarak ODGP normları, ASİ deneyimindeki gibi büyük ölçüde Topluluk hukukunun
dışında kalmaya devam etmiştir.
Kaynakça
Kitaplar
Avrupa Topluluğu ve Türkiye, TC. Başbakanlık Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı,
2. Baskı, Ankara, Ocak 1993.
“Ortak Dış Güvenlik Politikası ODGP’den, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası
AGSP’ye...” Güncel Haber, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası Özel Sayısı,
Avrupa Komisyonu Türkiye Tem Şubat – Mart 2003, Güncel Haber’in Eki,
European Political Co- operation (EPC), Published by the Press and Information
Office of the Federal Government, Bonn,1988.
Enver BOZKURT Enver, Mehmet ÖZCAN, Arif KÖKTAŞ, Avrupa Birliği Hukuku,
Asil Yayım, 4. baskı, Ankara 2008.
Can BUHARALI, Avrupa Güvenliğinde AB ve Türkiye, Arı Düşünce ve Toplumsal
Gelişim Derneği, İstanbul, Aralık 2002.
61
Fraser CAMERON, The Foreign and Security Policy of the European Union, Past,
Present and Future, Sheffield Academic Press, Sheffield England, 1999.
Fraser CAMERON, (1999) “Where the European Commission Comes in From the
Single European Act to Maastricht”, Foreign Policy of The European Union –
From EPC to CFSP and Beyond, London, 1997
Armağan Emre ÇAKIR,
Avrupa Bütünleşmesinin Siyasal Kuramları, Beta
Yayınları, Yayın No: 1149, 1. Bası: İstanbul, Eylül 2001
Beril DEDEOĞLU, “Avrupa Birliği Bütünleşme Süreci II Avrupa Birliği’nin Yakın
Geçmişi”, Dünden Bugüne Avrupa Birliği, Derleyen: Beril Dedeoğlu, Boyut
Yayınları, İstanbul, Ekim 2003.
Simon DUKE, The Elusive Quest for European Security From EDCto CFSP,
Macmillan Press Ltd, London, 2000.
Florika Fink HOOIJER, The Common Foreign and Security Policy of the European
Union, http://ejil.org/journal/vol5/No2/art2.pdf (29.05.2008)
Kemal İNAT, “ Avrupa Politik İşbirliği’nin Doğuşu”, Avrupa Birliği Üzerine Notlar,
(Editör: Oğuz Kaymakçı) Nobel Yayın Dağıtım, 1. Baskı, Ankara, Şubat 2005.
Mathias JOPP, “The Defence Dimention of the European Union: The Role and
Performance of the WEU”, Foreign Policy of The European Union – From
EPC to CFSP and Beyond, London, 1997
Stephan KEUKELEİRE and Jennifer MACNAUGHTAN, The Foreign Policy of the
European Union, Palgrave Macmillan, New York, 2008.
Simon NUTTALL, “Two Decades of EPC Performance”, Elfriede Regelsberger,
Philippe de Schoutheete de Tervarent, Wolfgang Wessels, Foreign Policy of
The European Union – From EPC to CFSP and Beyond, London, 1997, s:1939
Bertil Emrah ODER, Avrupa Birliği’nde Anayasa ve Anayasacılık, Anahtar Kitaplar,
İstanbul 2004.
Barış ÖZDAL, Mehmet GENÇ, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası’nın
Türkiye- AB İlişkilerine Etkileri, Aktüel Yayınları,1. baskı, Şubat 2005.
Burak ÖZDEMİR, Avrupa’nın Güvenlik ve Savunma Yapısı ve Türkiye, İKV
Yayını, No:171, İstanbul, Ekim 2002.
Elfriede REGELSBERGER, “The Institutional Setup and Functioning of EPC/CFSP”,
Foreign Policy of The European Union – From EPC to CFSP and Beyond,
London, 1999.
Michael RUPP, Avrupa Birliği’nin Ortak Dışişleri ve Güvenlik Politikası ve
Türkiye’nin Uyumu, İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları, Mayıs 2002.
İsmail SOYSAL, Türkiye’nin Siyasal Bağıtları (1945-1990), Kesim A (Çok Taraflı
Bağıtlar) Cilt II, Türk Tarih Kurumu Yayınları, Ankara-1991.
62
HAYDAR EFE
Michael E. SMİTH, “The “Europanization” of European Political Cooperation: Trust,
Transgovermental Relations, and the Power of Informal Norms”,
Ünal TEKİNALP, Gülören TEKİNALP, Avrupa Birliği Hukuku, Beta Yayınları,
Güncelleştirilmiş 2. Bası, İstanbul, 2000.
İrfan Kaya ÜLGER, “Avrupa Dış Politikası ve AB Genişlemesi”, Avrupa Birliği
Üzerine Notlar, Nobel Yayın Dağıtım, 1. Baskı, Ankara, Şubat 2005.
Wallace WALLACE, Anthony FOSTER, “Common Foreign and Security Policy: A
new policy or just a new name?”, Policy-Making in The European Union,
Oxford University Press, Oxford, 1996. 412-435
Horst-Günter KRENZLER and Henning SCHNEİDER, “Question of Consistency”,
Foreign Policy of The European Union – From EPC to CFSP and Beyond,
London, 1997.
İnternet Kaynakları
Draft Treaty-Fouchet Plan I (2 November 1961), http://www.ena.lu, (06.09.2007)
Draft Treaty-Fouchet Plan II, (18 January 1962), (çevrimiçi), http://www.ena.lu ,
(10.09.2007)
Modified Brussels Treaty, (çevrimiçi) (09.09.2007) http://www.ena.lu
Communique of the Meeting of Heads of State or Government of the Member
States at the Hague on 1 and 2 December 1969, (çevrimiçi) http://www.ena.lu,
(11.09.2007)
Davignon Report (Luxembourg, 27 October 1970), Report by the Foreign
Ministers of the Member States on the problems of political unification,
(çevrimiçi) (08.09.2007) http://www.ena.lu
Second Report on European Political Cooperation on Foreign Policy
(Copenhagen,23 July 1973), (çevrimiçi) (08.09.2007) http://www.ena.lu
Document on the European Idendity published by the Nine Foreign Ministers on
14 December 1973, in Copenhagen, (çevrimiçi) (08.09.2007) http://www.ena.lu
Final Communique of the Paris Summit (9 and 10 December 1974) (çevrimiçi)
(08.09.2007) http://www.ena.lu
The Tindemans Report, (çevrimiçi) (08.09.2007) http://www.ena.lu
Solemn Declaration on European Union (Stuttgart, 19 June 1983), (çevrimiçi)
Single European Act, OJ L 169, 29.6.1987,
http://europa.eu.int/abc/obj/treaties/en/entr14a.htm
(çevrimiçi),
(16.08.2007),
“Text of the Pleven Plan”, http://www.eu-history.leideuniv.nl/index.php3?c=51
(çevrimiçi), (13.06.2008)
9, No:1
(Yıl: 2010), s.63-89
BİR TASARRUFCilt:
ŞEKLİ
OLARAK
FREE MOVEMENT OF WORKERS IN THE EU
WITHIN THE CONTEXT OF DEMOGRAPHIC
CHALLENGE OF EUROPE: THE CASE OF LABOUR
MIGRATION FROM TURKEY TO GERMANY
Yasin Kerem GÜMÜŞ∗
Özet
Son verilere göre, Avrupa Birliği ülkelerinin politik, sosyal ve ekonomik
yapılarında önemli etkileri olabilecek eşi görülmemiş bir nüfus değişimi yaşamaktadır.
1990’lardan bu yana Avrupa devletleri bu değişimin farkındadırlar ve emeklilik
sistemleri, sağlık sistemleri ve ekonomik sürdürülebilirlik politikalarını yeniden gözden
geçirmektedirler. Son yıllarda işçi göçleri, nüfus değişiminin ekonomik etkilerini en aza
indirmede bir araç olarak ortaya çıkmıştır. Birçok politikacı ve yazar işçi göçü
seçeneğini “güvenilmez”, “yararsız” ve yerel iş piyasalar üzerinde olumsuz etkiler
bırakacağı şeklinde eleştirse de, işçi göçleri kısa vadede tek seçim olarak Avrupa
Birliğinin önünde durmaktadır. Bu bağlamda, bu çalışma işçi göçlerinin yerel iş
piyasaları üzerindeki etkilerini araştırmaktadır. Durum çalışması olarak 1961–73
yılları arasında Türkiye’den Almanya’ya gerçekleşen işçi göçleri incelenecektir.
Anahtar Kelimeler: İşçilerin Serbest Dolaşımı, Nüfus Azalması, İşgücü Açığı,
Türkiye’den Almanya’ya İşçi Göçü, İşçi Göçünün Yerel Piyasalar Üzerindeki Etkileri
Abstract
According to the data available, the EU is facing unprecedented demographic
changes that will have significant implications and consequences for political, social
and economic compositions of the countries. Since the 1990s, governments have been
aware of demographic changes and are consequently reconsidering their pension
schemes, health-care systems, and policies for economic sustainability. In response to
demographic change, labour migration has emerged as a possible means to alleviate
the economic consequences of demographic change. Although many criticize the option
of labour migration arguing that labour migration cannot be relied on solving these
*
Research Fellow at Sakarya University, Turkey
64
YASİN KEREM GÜMÜŞ
problems, that is not an effective answer and will have some negative consequences on
domestic labour markets, labour migration seems to be only short-time solution for
aging Europe and its labour shortages. In this context, this paper considers the impact
that labour migration has on domestic labour markets. This will be presented as a case
study of the impact of Turkish migrants in Germany; it will particularly focus on the
period 1961-73, but will do so with reference to the current situation in order to
emphasise the changing effects that labour migration can have on domestic labour
markets over time.
Key Words: Free Movement of Workers, Demographic Decline, Labour
Shortages, Labour Migration from Turkey to Germany, Effects of Labour Migration on
Domestic Markets.
Introduction
Demographic changes, namely population ageing and migration, are receiving
mounting attention in the domestic and international policy debate. According to the
population projection of UN 2005, this process of demographic change will maintain
severely in the twenty-first century. These projected demographic shifts, specifically the
ageing of the population with low and negative growth of the population and labour
force, are causing numerous speculations and pronouncements. They include issues of
national and international security, shifts in economic power, and more down-to-earth
consequences for the financing of national social programs, in particular, pensions and
health care. The increasing of fiscal pressures and anxieties about the sustainability of
pension and health care systems have combined with concerns about labour market
shortages and lower economic growth to force governments to respond to demographic
change with a variety of policies. One of the options is increased migration. Since
1990s, labour migration has emerged as a possible means to alleviate the economic
consequences of demographic change. However, it is traditionally a controversial issue
in debates on European social policy. While, some authors consider the recruitment of
foreign labour to be the only rational way to balance the labour shortages,1 many
authors argue that migration cannot delay the ageing process and should hence not be
considered as a policy tool2 and that immigration can at least alleviate the adjustment
1
Katarzyna Saczuk, “A Development and Critique of the Concept of Replacement Migration”,
Central European Forum for Migration Research Working Paper, April 2003, Warsaw,
2003; Chirstina Boswell, Silvia Stiller and Thomas Straubhaar, “Forecasting Labour and Skill
Shortages: How can Projections Better Inform Labour Migration Policies”, Migration Research
HWWA Hamburg Institute of International Economics, 2004; David Coleman, “Population
Ageing: An Unavoidable Future”, Oxford Center for Population and Migration Studies
Working Paper Series, No:7, 2001
2
Charles Keely, “Replacement Migration: The Wave of the Future?, International Migration
Review, February 2001, (39), 6; OECD (1991), Migration: The Demographic Aspects, OECD,
1991
FREE MOVEMENT OF WORKERS IN THE EU WITHIN THE CONTEXT OF
65
processes.3 In this context, this paper will consider the impact that labour migration has
on domestic labour markets. This will be presented as a case study of the impact of
Turkish migrants in Germany; it will particularly focus on the period 1961-73, but will
do so with reference to the current situation in order to emphasise the changing effects
that labour migration can have on domestic labour markets (effects on net contribution
to social security and welfare, employment situations, wage level, national and
international trade etc…) over time.
The main question of the paper will be “What was the impact of Turkish workers
on the German economy, particularly for the period 1961-73 from the data available. It
is hoped that this paper make a contribution to the debates on the free movement of
Turkish workers in the accession negotiations between the EU and Turkey.
European Population Today: Ageing and in Decline
Demographic projections indicate that the population of Europe is decreasing and
getting older. The replacement level of the EU average is 1.53 though on 2.1 children
per woman of childbearing age is necessary to replace the population. Besides the
decrease in fertility, life expectancy is growing. The ratio of those aged 65 and over is
expected to increase from about 16% of the total population in 1998 to 22% by 2025.
The relative number of people of 80 and older is rising faster still4.
Around the year 2000, the population of Europe began to generate “negative
momentum”5. At present, the effect of negative momentum on future population is
small. Yet each additional decade that fertility stays at its current low level will mean a
further decline in the European Union (EU) of 25 to 40 million people, in the absence of
offset effects from immigration or rising life expectancy6
This means that a rising number of people above retirement age will require to be
supported by those in employment. Currently, the EU working age population will drop
by roughly 40 million people from 2000 until 2050 and the old age dependency ratio
will twofold from 24% to 49 %7.
3
Charlotte Höhn and Karl Schwarz, “Population Policies and Fertility Trends in Germany, with
Particular Reference to the Former German Democratic Republic, in H.P. David and D. Pierotti
(eds). (1993) Demographic and Social Effects of Population Policies in Europe, Copenhagen:
World Health Organization, Regional Office for Europe; Axel Börsch-Supan, “Aging Population:
Problems and Policy Options in the U.S. and Germany”, Economic Policy, (6) 12., 1991; Thomas
Straubhaar and Klaus F. Zimmermann, “Towards a European Migration Policy”, Population
Research and Policy Review, 12, p:225-241,1993
4
European Commission, Employment and Social Affairs Directorate General, Introduction on
Ageing Policy. http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/soc-prot/ageing/intro_en.htm
5
A tendency to decline owing to shrinking cohorts of young people that was brought on by low
fertility (birth rate) over the past three decades.
6
Wolfgang Lutz et al., Europe’s Population at a Turning Point, Science, vol:299, p:1991-1992,
March, 2003
7
European Commission, 2002
66
It is worth noting that European states indicate differences in the population
projections. To illustrate, while some parts such as the south of France and Greece will
not have population decline for decades, population has already started to decline in
some parts of Spain, Italy, Germany and in the Northern countries and in most of the
candidate countries. The most marked increases in the old-age dependency ratio are
expected to take place in Portugal and Luxembourg, with countries including Italy, and
Sweden also experiencing growth while the smallest increase will occur in Ireland.8
According to the Eurostat projections, in 2050 the population in the EU25 will be
both smaller and older as a consequence of these demographic trends. Population is
projected to rise from 457 million in 2004 to a peak of 471 million in 2027, and
afterwards to decrease to 454 million in 2050. While the total population is expected to
rise in some Member States (Belgium:+4%, France:+9%, Sweden:+13%, UK:+8%),
significant falls are expected in others (Germany:–6%, Italy:–7%, Poland:–12%).
The demographic changes concentrating on population aging and decline have
significant implications and consequences for political, social and economic
compositions of the countries such as balance between the size of the population of
working and non-working age, social, the quality of the labour input, capital intensity9,
total factor productivity and economic competitiveness, total employment, national
pension systems and their financing and public health care system. These implications
and consequences subsequently require reconsideration of the nation’s main policies
and programs. Important topics involve:
(a) number of working-age populations
(b) suitable retirement ages
(c) levels and type of retirement and health-care benefits for the elderly
(d) sources of funds to support these programs
(e) increase economic productivity
(f) new policies and programs concerning to international migration10.
Likely Effects of European Demographic Change
Due to demographic change and its significant implications and consequences for
political, social and economic compositions of the countries, possible negative impacts
of demographic change of population decline and aging on the economies of the
8
European Commission, 2002
Capital intensity is the term in economics for the amount of fixed or real capital present in
relation to other factors of production, especially labor; total-factor productivity (TFP) addresses
any effects in total output not caused by inputs or economies of scale;
10
Jhon R. Bermingham, “Immigration: Not a Solution to Problems of Population Decline and
Ageing, Population and Environment”, A Journal of Interdisciplinary Studies, Vol:22, No:4,
p:362, March, 2001
9
67
countries have been the central elements of the many to debates on the public policy of
the European countries for more than a century11.
One of the important problems facing society is the change in balance between the
size of the population of working and non-working age. According to recent figures the
support ratio is declining for all areas of the world. This has results for pensions and
other policies where the existing workers pay for the benefits of the retired The
Organisation for Economic Co-operation and Development emphasises this issue in its
statement ‘Fewer workers to support more retirees raise fiscal issues and issues of
intergenerational fairness12.
The significant increase in the number of older people in Europe will also
challenge social security and health systems, may hinder productivity gains, and could
affect global competitiveness and economic growth13.
Likely Effects on the Labour Market
The decline in the number of working-age population affects the quality of the
labour input, capital intensity, total factor productivity and economic competitiveness.14
Recent figures indicate that, as a result of the progressing decline in fertility, there
is a rise in the average age of the economically active population in all Member States
of the EU. According to Eurostat Labour Market Surveys, within the next 10 years the
age composition of the population of working age in Europe will change considerably:
the numbers of young people (15-19) will decline by over one million
(-5%) and
those aged 20-29 will fall by nine million (-17%), while the numbers aged 50-59 will
grow by 5.5 million (+12%) and the 60-64 age group will grow by one million. These
changes imply that there will be an increase in older workers and a decrease in the
working-age population.
Projections also anticipate the Lisbon targets for total employment to be reached
by 2015 in the EU15 but by 2035 in the euro area, as the EU10 will not achieve the goal
at all.15 This is due to the fact that, after reaching a peak at 69.5 in 2025, the
employment rate is expected to decrease to only 67% in 2050. The relative delay in the
11
Klaus Zimmerman, “Migration: A Challenge for Europe” (Symposium1993) ed. by Horst
Siebert, p:1, 1993
12
Anthea Tinker, The Social Implications of an Ageing Population, Mechanism of Ageing and
Development, No: 123, page: 731, 1997; OECD (1998), “Maintaining Prosperity in an Ageing
Society”, p:9, 1998
13
Wolfgang Lutz et al., “Europe’s Population at a Turning Point, Science, vol:299, p: 1992,
March, 2003
14
Guiseppe Carone et al., “The Economic Impact of Ageing Populations in the EU25 Member
States, European Commission, No:236, p: 10-13, 2005
15
At the Lisbon European Council of March 2000, Heads of State and Government set targets of
raising the overall EU15 employment rate to 70% overall and 60% for women by 2010. The
Stockholm European Council (March 2001) added one additional target – raising the employment
rate of older workers to 50% by the same date.
68
euro area largely results from the EU10’s expected failure to attain 70% employment;
this is particularly caused by poor employment projections for prime-age males16
Likely Effects on Pension and Health Care Systems
Most directly this demographic change will have an impact on national pension
systems and their financing. Concerns about the financial stability of pensions and
social security systems are frequently addressed with reference to the old age
dependency ratio. In the European Union, it is expected that this ratio will decline from
4 to 1 to less than 2 to 1 by 2040. In European welfare states pensions make up
approximately 40-50% of the total expenditure on social security. The ratio is
particularly high in Italy, while it is low in comparatively youthful such as Ireland 17.
Moreover, it is clear that not only old-age security but also the public health care
system will be affected by the ageing population. The number of the elderly people has
risen as a result of improved living conditions and health care18. Similarly, health care
expenditure in most European countries has grown faster than the national income. This
movement is cyclical though population aging, rising expectations of patients and
medical progress. It is anticipated that public spending on pensions, health care and care
for the elderly will rise between 4% and 8% of GDP by 2040 in most Member States19.
For governments, pension spending could therefore result in higher deficits. For people,
the demographic developments could imply ‘pay more, work longer, and get less’.20
Consequently, the reform of the social security systems in Europe is unavoidable.
Free Movement of Workers in the EU
The Article 39 of the Treaty of Rome that formed the basis of the European Union
incorporates the key principle of freedom of movement of workers apart from capital,
goods and services. This is further elaborated on legal terms in the Article 48, according
to which workers can move without any constraint across borders of the member states
to reside or work if an employment opportunity arises. The free movement of workers is
an integral requirement for the growth and development of an economic zone that is
free of any kind of physical or demographical boundaries. It hence, becomes vital for
the progress of an economically and socially strong European community that can boast
of active involvements of its citizens21. It also becomes much more relevant in the light
of the increased level of labour migration on a global scale. By 2008, over 191 million
people who constituted almost 3% of world’s total population resided or worked outside
16
Guiseppe Carone et al., “The Economic Impact of Ageing Populations in the EU25 Member
States, European Commission, No:236, p: 27, 2005.
17
European Council, 2002
18
Sircelj Milivoja, “The European Population Committee’s Recent Demographic Studies and
their Relevance for Social Cohesion”. European Population papers series (2) March, Council of
Europe, 2002
19
European Commission, 2002a
20
Frits Bolkestein, Internal Market and Taxation Commissioner, Defusing Europe’s Pension
Time Bomb, Speech of 6 February 2001.
21
IZA & NIRAS Research Report, Geographic Mobility in the European Union: Optimising its
Economic and Social Benefits, 2008
69
the boundaries of their original countries. The percentage of migrant population grew at
a much faster pace in the developed countries of the world, soaring from 3.4 per cent in
1960 to 9.5 per cent in 2005.Europe today stands as one of the biggest absorbent of the
migrants from various parts of the world22. According to a study, in 2000 out of the 376
million people who were residing in the geographical premises of the EU, around 13.1
million people were non-EU nationals. This clearly shows that the migrant population
forms 3.5 per cent of the total population of the EU. With the increase in number of
naturalisations, the group pertaining to the native country origin has also become larger
and many times this data fails to make it to the record books. If the total number of
migrants is taken into account for the member countries of the European Union, Austria
stands at the first spot with the highest number of immigrants at 9.3 per cent. Germany
is also not lagging behind very far at a figure of 6.7 per cent foreigners. Migrant
population therefore has become an integral part of the EU now. This is not only
because of the addition of the large number to their population, but also because it raises
the important issue of integration.23. Taking into consideration all the arguments against
and in support of the immigrations, it is important to understand the need to keep the
flow of foreign workers going on a constant rate. According to the Economist Lorant,
Europe is finding means to sustain the size of its population only with the aid of
immigration. The demographic conditions had forced the West- European countries to
open their borders to guest workers in the early 1960’s to employ them in tasks not
considered fit for themselves by the Europeans. These foreign labourers mainly hailed
from the Mediterranean, settling primarily in France and Turkey, finding opportunities
in Germany. But the trend took a halt during the 1970s owing to the Arab oil embargo
with most of the European nations imposing restrictions on the inflow of foreign
labourers in to their labour markets. But despite these obstacles over 500,000
immigrants found their way into Western European regions with the reasons of family
reunification. Also, over 400,000 asylum seekers come to the Western Europe each
year. However, there were many other factors as well that slowed down the pace of the
free flow workers across European Union especially after the 1980s. The manufacturing
sector was a major employer for the immigrants but these jobs along with others that
attracted foreign workers were gone leading to a very high rate of unemployment
amongst those coming from other countries in search of jobs in the European Union.
Also, there has been a wide unrest amongst the countries of the West European regions
because of the increasing number of Muslim population within their boundaries with the
coming in of workers from the Muslim dominated nations24. However, the larger
authorities are trying to promote and encourage wide scale immigration to European
countries. According to a report published by the United Nations, in order to sustain and
maintain the population at its present level up to 2050, 1.6 million new immigrants are
required to enter Europe every year. This amounts to a total of 80 million people to be
22
Scott McDonald and Sönmez Yöntem, “Turkish Labour Migration: Turkey-Germany
Migration Corridor”, Paper prepared for the 11th Global Economic Analysis Conference,
“Future of Global Economy”, Marina Congress Centre, Helsinki, Finland, 2008
23
Faruk Sen, “The Role of the Turkish communities in the European Union”, IFRI, 2003
24
Karoly Lorant, The demographic challenge in Europe, Brussels, 2005
70
settled in till 2050.25 Even the European Commission (EC) has been proactive in
advocating in favour of immigration. In an address to the European Council, European
Parliament and various other committees in 2003, the Commission brought to limelight
that the European Union population is ageing fast because of demographic reasons like
decreased fertility rates and longer life expectancy. This would mean a certain decline
in the working age population in the 25 states of the EU from 303 million to 297 million
by 2020. The commission tried to make the audience understand that as the size of the
labour force decreases, it leads to lesser economic growth: economic migration is
therefore essential for maintaining a sustained economic and social growth situation26.
Migration as a Policy Option in front of the Europe
Since the 1990s, governments, academicians, and journalists have been aware of
demographic changes and are consequently reconsidering their pension schemes,
health-care systems, and policies for economic sustainability. In this context, labour
migration has emerged as a possible means to alleviate the economic consequences of
demographic change. The UN report, Replacement Migration: Is It a solution to
Declining and Ageing Population? concluded from a series of projections up to 2050
that offsetting declines through immigration might be possible in the short term,
particularly as fertility rebounds cannot compensate declines for many years. However,
such a high level of immigration “…seems out of reach because of the extraordinarily
large numbers of migrants that would be required.”
Since the 1990s, many EU countries have been reconsidering their previously
restrictive immigration policies. Currently, several governments are assessing the
possible gains of labour migration to provide a labour force. The UN Replacement
Migration report, European Employment Strategy and the Broad Economic Policy
Guidelines27 have all focused on demographic shifts in Europe with reference to labour
migration from third countries.
Another European document on labour migration connected to demographics is
the European Commission’s 2001 Communication on pensions. This states
“immigration can make a significant contribution to stabilising total population and
employment figures” but that “no realistic level of immigration” can stop the progress
of the decline in the ratio of workers to pensioners. Similarly, the 2002 Social Situation
report28 asserts “immigration can contribute to filling certain specific gaps on the
25
United Nation, Department of Economic and Social Affairs, Population Division: World
Population in 2300, United Nation NY, 2004
26
EC, Communication from the Commission to the Council, the European parliament, the
European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, “Immigration,
Integration and Employment”, Brussels, 3.6.2003 COM 336 final, 2003
27
The broad economic policy guidelines (BEPG), which take the form of a Council
recommendation, are the central link in coordination of the Member States' economic policies.
They ensure multilateral surveillance of economic trends in the Member States. Since 2003, the
BEPG have been published for a period of three consecutive years.
28
The Report contributes to the monitoring of developments in the social field across Member
States. It provides a holistic view of population and social conditions as a background to social
71
European labour market, but it can in no way stop or reverse the process of significant
population ageing in Europe”.
However, these documents, while recognising labour migration as a policy option,
refrain from advocating it more strongly. Since labour migration has its own problems
and risks such as high quantity of migration required and competition with native
workers for inadequate jobs. So, in Europe, governments have a tendency to support
labour migration as only one part of a package of reforms (increased participation rate,
increased fertility rate, reform in health and pension systems), with the stress noticeably
on domestic reforms as the first line of action to address shortages29.
Reviews on Migration Option
The UN Report of Replacement Migration supports “replacement migration” as a
means of balancing the effects of low fertility rates and ageing population. Without
migration, declines in population size would be greater and the population aging faster
up to 2050. Bearing in mind the UN Report, with the intention of balancing the size of
the active population in Europe, it is projected that annually about 550,000 foreign
workers up to 2010 and an additional 1.6 million workers would be required between
2010 and 2050. Europe requires 68 million net inflows between 2003 and 2050.
The reality is that the effects of other policy options such as increased fertility on
labour participation rates are not sufficient to alleviate the negative impacts of
demographic changes. For example, increasing fertility rates affect the number of newly
born joining a population and these will become prospective new workers 18 –25 years
later. Nonetheless, they will remain as non-productive dependents for 18-25 years.
However, immigration shows an immediate impact on labour markets as migrants tend
to be people of working age. Immigration can also have an effect on population
compositions in the future if the cultural groups traditionally have a higher birth rate30
In support of Butz, Coleman states: “Replacement fertility cannot raise the potential
support ratio31 in mature populations to much more than three and would not prevent
some population from decline in countries with long experience of below-replacement
fertility”32. Likewise, the UN Report points out that in the short to medium term
measures to support fertility levels would not have any effect on the potential support
policy development, and establishes links to annual Commission publications. In 2002, special
attention was given to the issue of geographical mobility in the EU and its implications for living
conditions and social cohesion.
29
Christina Boswell et al., “Forecasting Labour and Skill Shortages: How can Projections Better
Inform Labour Migration Policies” Migration Research Group HWWA Hamburg Institute of
International Economics, p:4, 2004
30
Rand Europe, Low Fertility and Population Ageing: Causes, Consequences and Policy Options,
Report, p:15, 2004
31
The potential support ratio (PSR) is the number of people age 15-64 per one older person aged
65 or older. This ratio describes the burden placed on the working population (unemployment and
children are not considered in this measure) by the non-working elderly population
32
David Coleman, “Population Ageing: An Unavoidable Future.” Oxford Center for Population
and Migration Studies Working Paper Series, No:7. p:5, 2001
72
ratio33. It is pointed out in the report that: “Even a rapid sharp increase in fertility in the
short to medium term would not to a large extent change the situation concerning the
potential support ratios”34.
However, labour migration has its own problems and risks. Public opinion in some
European states and the UN remain sceptical about the labour migration to balance
labour shortages. It is mainly as a result of the high quantity of migration required.
Because, the amount of migrants that EU would need to compensate the decrease in the
size of the working-age population is exceedingly large, and the projected amount is
greatly more immigration than experienced in history. The European Commission's
Annual Review of the Demographic Situation in Europe in 1995 points out: “Inflow of
migrants will not be able to avert population declines in the future, nor rejuvenate a
national population, unless the migration flows attain relatively high levels”. The UN
Report also indicated that “the levels of immigration needed to delay aging considerably
or result in a positive population growth in countries with below replacement fertility
are so high that they are most likely not politically possible”35. According to UN
calculations, to stabilise the population of Germany alone the country would need to see
replacement migration of nearly 350,000 persons per year. According to Deutche Bank
Research, in fact, to prevent a decline in the working-age population, some 500,000
would have to immigrate to Germany every year. For Europe as a whole, 950,000
would need to immigrate annually to maintain the size of the population, or more than
1.5 m to keep the working-age population constant 36.
In addition, it is often discussed that additional immigration would result in
competition with native workers for inadequate jobs. Furthermore, the incident of
significant labour immigration in many West European countries since the 1950s has
made many governments and electorates sceptical about migration as a tool of labour
market policy. The idea that labour migration can offer a flexible and temporary answer
to labour shortages has been largely discredited in many countries. Therefore, regarding
to assess the migration as policy option to the demographic challenges in Europe,
governments have a tendency to support labour migration as only one part of a package
of reforms (increased participation rate, increased fertility rate, reform in health and
pension systems), with the stress noticeably on domestic reforms as the first line of
action to address shortages37.
33
United Nations Secretariat Population Division Department of Economic and Social Affairs,
“Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Populations?”. ESA/P/WP.160,
21 March 2000, page:7, New York, 2000
34
United Nations Secretariat Population Division Department of Economic and Social Affairs,
op. cit., p:93
35
United Nations, UN Expert Group Meeting on Policy Responses to Population Ageing and
Population Decline, ESA/P/WP.163, p:11, New York, 2000
36
Deutsche Bank Research, The Demographic Challenge, page:13, Frankfurt., 2002
37
Christina Boswell et al., “Forecasting Labour and Skill Shortages: How can Projections Better
Inform Labour Migration Policies” Migration Research Group HWWA Hamburg Institute of
International Economics, p: 4, 2004
73
It can be said that there is extensive agreement in the literature that “replacement
migration” cannot be relied on solving the problems arising from ageing of the
population and alleged labour shortages and it is discussed by some scholars that mass
migration is not a feasible solution to these problems. The debate mostly concentrates
on whether immigration may be efficiently used to slow rather than prevent population
aging. According to this group of scholars, it is uncertain that if large numbers of
working-age immigrants would slow population aging in the short term by simply
deferring the problem in the long term
In terms of possible cost, Zimmermann argues that immigration may depress
wages of natives and induce unemployment38. For this reason, according to many
scholars, migrants have a modest effect on the labour market in the receiving country
and that they mostly depress the wages of other immigrants rather than those of
natives39.
Coleman put emphasis on that EU should not need increased immigration to meet
quantitative work force shortages at least for the next ten or twenty years due to the fact
that the EU countries have considerable reserves of employable manpower and labour
force of the unemployed and inactive population which exceed any short-term
demographic deficiencies40 .
Some scholars such as Coleman also stress the previous migration experiences of
Europe during the 1960s and 70s with costs for social welfare, education, and housing.
Coleman emphasizes that the migration experience of 1960s has not averted population
aging. Moreover, it is argued that the labour market conditions have changed vis-à-vis
those times. Additionally, the qualification requirements have moved from unskilled to
skilled activities.
Some other scholars emphasize the effect that immigration may have on the
cultural, racial, linguistic and ethnic composition of the receiving countries41. According
to them, if the proportion of immigrants surpasses a certain level, indeed, there can be
severe social risks for the hosting population. Coleman argues that, in the long term,
there is a risk that the minority will become the majority in a country and the original
population therefore becomes under the risk of dying out by leaving no descendants 42.
As a result, immigration to alleviate the negative effects of population aging and
labour shortages is considered demographically and economically ineffective and a
short-term measure which can cause serious cultural, social and political difficulties and
38
Klaus Zımmerman, “Migration: A Challenge for Europe” (Symposium 1993) Ed. by Horst
Siebert, p: 238, 1993
39
J. Robert La Londe and Robert H. Topel, Economic Impact of International Migration and The
Economic Performance of Migrants, in Rosenzweig,R. and Stark, O. (eds) Handbook of
Population and Family Economics, Amsterdam: Elsevier, p:820, 1997
40
David Coleman, “Population Ageing: An Unavoidable Future.” Oxford Center for Population
and Migration Studies Working Paper Series, No:7., p: 27, 2001
41
Coleman, Ibid., p:9
42
Coleman, op. cit., p:9
74
economic costs. The opponents of migration argue that mass migration cannot be relied
on solving these problems and that is not an effective answer. So, it is advised that the
other discussed measures and policies should go interacted. Overall, it is a common idea
among the opponents of migration as a policy option that mass migration is not likely to
reverse the process of population aging and decline in Europe, but can be helpful in
lessening the impact of aging on the work force.
Effects of Labour Migration on Labour Markets: The Case of Germany
In the third section, this paper will turn to consider the impact that labour
migration has on domestic labour markets. This will be presented as a case study of the
impact of Turkish migrants in Germany; it will particularly focus on the period
1961-73, but will do so with reference to the current situation in order to emphasise the
changing effects that labour migration can have on domestic labour markets over time.
Migration to Germany
An increase in the migration trend inclined towards Germany was seen after the
1980s. As is the case with most countries that become the hub to migrant labourers,
Germany too is faced with this critical economic problem with the heightened number
of migrants as the country’s own labour force is getting threatened by the influx of the
foreign work force.
450000
400000
350000
300000
Italian
250000
Greek
200000
Spanish
Turk
150000
100000
50000
0
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968
Figure 1: Major Foreign Workers in West Germany (1960-68)
(Efrahrungsbericht bis Ende Juni, 1968)
75
Most of the studies conducted to evaluate the cause and effect foreign workers
have zeroed down on negative wage effects and also on no employment. But these
conclusions do not hold true, at least not completely for all regions of the world. United
States has seen quite different outcomes of the inflow of foreign labourers into its
labour market as compared to that of Germany. This is because their markets have
different compositions and characteristics. Germany, for example, follows a very rigid
wage structure and even the involvement of labour unions in determining the wages of
the labourers is much larger than what prevails in the US labour market43. The case of
the effect of the labour migration on Germany’s economy can be analysed well fully
with the example of immigration from Turkey.
Patterns of Migration of Turks into Germany
Turkey has a long history of economic ties with the European Union, established
in the 1960s with two significant events. Turkey signed the Labour Agreement with the
European Union to later re-strengthen the relationship with the signing of the
Association Agreement in 1963. Turkey became a part of the Customs Union in 1996.
A major milestone in the building of ties between Turkey and European Union came
along in 1999 at the Helsinki Summit where Turkey was given candidacy status for the
European Union. Its demographic transitions since early times have remained a strong
factor in the mass migration of its work force.
Figure 2: Demographic Break-up of Turkey in 1965 (Abadan N., 1969)
43
Jörn Steffen Pischke and Johannes VellIng, “Employment Effects of Immigration to
Germany: An Analysis Based on Local Labor Markets”, The Review of Economics and
Statistics, Vol. 79, No. 4, MIT Press, 1997
76
A surprisingly large number of people of Turkish origin reside and work within the
boundaries of the European Union and hence become an important factor to be
considered while deciding upon some key policy issues. The numbers revealed that over
3.8 million Turks were living within the borders of the EU by 2002. This figure tolls up
to one per cent of the total population of the European Union. Despite the variations in
these figures in the later years, what becomes important to note is the high number of
marriages and consequently births taking place within the Turkish community residing
in the EU. Apart from this, another key feature of this community is that most of its
members are quite young. This young population living within the EU premises has
revealed a greater degree of eagerness in acquiring the citizenship of the member
country of the European Union that they are residing in. This is one major reason why
the studies analysing the migrant Turkish population in Europe are getting on to mixed
results, revealing statistics of a lower number of this migrant group rather than the
actual rise. But the rise and fall of these numbers doesn’t deter the ties between the
European Union and Turkey in the larger framework. The economic, social as well as
political threads connecting the two regions and communities have been greatly
strengthened and cultivated as an impact of the large scale Turkish migration to the
various countries of the European Union. The economic relationship between Germany
and Turkey becomes a reflection to the researches and studies conducted on the effect
of labour migration from Turkey to Germany. Turkish migration to Germany has shown
interesting trends over its inception in the 1960s. In its earliest stage, the immigration
was confined mainly to men. The composition however changed by the 1970s as the
migration itself started seeking different methods. The most critical form of migration
was of family formation. Even though the family reunifications were said to be
officially complete in the 1980s, the process was kept alive and even today many of the
younger generation Turks residing in Europe can trace their spouses in the mainland of
Turkey. This sort of migration has over the years gained far more popularity than the
others owing to the convenience it offers in overcoming the obstacles of tough
immigration policies. Turkey also gains politically as well as economically by the
migration of its people in to the European Union, especially of those belonging to the
Kurdish community. The emigration process from Turkey to the European Union is
many times illegal and hence, a large number of Turks can be found in its member
countries, residing without being added into the number of foreign workers on a formal
basis. As obvious from the various forms of migration from Turkey to the EU, none of
them are organised on a large scale or in a more structured fashion and are mainly
consequences of the decisions made by individuals or families44.
Both countries have had their gains and losses as a result of the unidirectional
labour flow. For Germany, employing a Turk or any worker from any other country
summed up to:
•
44
An increase in the general revenue generated within Germany.
77
• Equilibrium was generated within the German markets with the wages and the
prices coming to a relative stability.
• It enabled Germany to boast of a full employment situation within its
geographical boundaries.
For the Turkish economy too, the movement of its workers into foreign territories
held great advantages. Labour migration to other countries meant:
• The labour force would acquire newer skills and also professional expertise in
the skills it already had.
•
More revenue would be generated in terms of foreign exchange.
• With more and more people seeking employment opportunities outside the
country the domestic employment situation will come to a stable rate.
•
An increase in the country’s wealth
•
Flow of labour force also harbingers greater social and economic integrity45.
The Turks have become the largest migrant community within the European Union
with or without holding the resident country’s citizenship. What is worth observing in
this study is that many of these Turks are not regarded as foreign citizens on paper. This
is because of the citizenship law and also due to the naturalisation process in countries
like Sweden, Austria, Germany and France where those who have been naturalised or
have acquired the passport of the country in which they live by birth are officially part
of its own population. Over 3.8 million Turks live within the European Union and 34.5
per cent of this group has already been naturalised. In Germany itself, the toll of Turks
becoming German citizens rose to about 730,000 people for the year 200246. These
immigrants have affected the Germany on economic, social as well as political fronts.
The immigration was a consequence to the adverse demographic conditions of West
Europe and now it has become a part of the demographic transitions in the region.
The Effect of Turkish Labour on the Labour Markets
On an absolute level, there is no doubt that the Turkish immigrant populations
have made a major contribution to the German economy. The statistics available for
post 1998 suggest that 1.2 million in Europe contributed 55.1 billion to the GDP of the
European Union47. Therefore it can be extrapolated from this that the Turkish
population in Germany has made an overall contribution to the GDP of Germany.
However, aside from the absolute levels of GDP, the key question is what the effects of
Turkish immigrants were on the wider market, including the employment situation and
wage levels for German natives. One of the major fears commonly brought up in
45
Gottfried E Volker, “Turkish Labour Migration to Germany: Impact on Both Economies”,
Middle Eastern Studies, Vol. 12, No. 1, Taylor & Francis, Ltd, 1976
46
Greg Austin and Kate Parker, ‘The Mono-cultural delusion: Turkey and Migration Politics’,
Foreign Policy Centre (FPC), London, UK, page:33, 2005
47
78
opposition to migrant workers is the xenophobic fear of Turks ‘stealing’ jobs from the
Germans themselves.
In terms of the effect of Turkish labour on employment rates, it worth firstly
surveying economic theory and then the empirical evidence from Germany in the
period. Economic models broadly suggest that immigrants will gain from working in the
host country; that workers will gain capital in the short term only and that some resident
workers will gain and some lose, depending on the type of immigrant.
However, the extent to which these statements are true differs depending on which
economic model is used. Euwals has compared the models of Borjas and Graafland et
al48. Both utilise a similar tripartite distinction between capital, high skilled labour and
low skilled labour. However, the models of market activity resulting from an influx of
immigrants differ between the two theories. For Borjas, labour supply is seen to be
inelastic, with a number of workers increasing proportionally with the population; he
assumes perfect competition on the labour market and that the increasing production
levels due to immigrant labour will not affect prices on the world market49. This is at
odds with the model posited by Graafland, which allows labour supply behaviour to
react to changed wages and allows for unemployment to be present even in the state of
equilibrium.
A major methodological question is therefore which model is better suited to
surveying the effect of Turkish labour on employment rates. The outcome predicted by
Borjas is much more positive than that of Graafland, predicting a redistribution of
income between workers; Graafland on the other hand argues that in most cases all
workers lose. Yet it is Graaflands’ model, designed for the Netherlands that seems more
suited to the German market than Borjas’ model which is primarily based on the
experience of the United States50. Yet despite this, the German government has found a
positive overall impact of immigration on native wages, suggesting a closer correlation
to Borjas model51.
In order to decide which model of the effect of immigration on labour markets is
more accurate, it is necessary to survey the types of worker that Germany was letting in
to the country between 1961 and 1973.
The Importance of Workers’ Skills Levels in Determining Their Impact on
Labour Markets
The crucial determinant of the impact that immigrants have on the employment
and wage levels of native workers is their skill levels. It is necessary to distinguish
between workers that have a high skill level and those of a low skill level. A highly
skilled worker is here defined as someone with a higher secondary or tertiary education
48
Rob Euwals and Ate Nieuwenhuis, ‘Immigration and the Labour Market’, CPB Report, p:29,
2003
49
Rob Euwals and Ate Nieuwenhuis, op. cit., p:29-30
50
Euwals and Nieuwenhuis, Ibid., p:32
51
Federal Office for Migration and Refugees, The Impact of Immigration on Local Labour
Markets in Germany, October 2005, p:6
79
while a lower skilled worker is a worker with only a primary or lower secondary
education52.
The positive impact of immigration has largely resulted from the distinct
admission policies pursued by the German government during the period 1961-73,
which affected the skill distribution of migrants. There is an ongoing debate within the
literature on immigration as to whether workers are positively or negatively selected to
migrate from their native countries. Chiswick posits a ‘survival of the fittest’ model in
which the most highly motivated individuals move to work in another country. By
contrast, Borjas suggests that countries with small wage dispersion attract a negative
selection of immigrants53.
The bilateral workers’ agreements resulted in a higher proportion of youthful male
workers moving to Germany who were able to make a positive contribution to the
German economy. Furthermore, the policy of remigration and the difficulties associated
with naturalisation for migrants in the late 1960s in Germany discouraged workers from
bringing their families with them; there was little possibility of creating a new life for
the whole family in Germany itself54. Therefore the immigrants that came to Germany
during these years were oriented towards participation in the labour market. By
comparison, the Netherlands pursued a more open policy of immigration and
consequently had more dependents moving over with the workers, which lessened the
overall benefit of the immigrant labour55.
The Impact of Immigrants on High-Skilled Native Workers
The economic models suggest that when the immigrants coming to a host country
are low skilled, they have little effect on the native high skilled labour and if anything,
increase the wages available to those with high skill levels. In the early stages of
recruiting Turkish labour, the German policy favoured more highly skilled workers56.
However, there were two key elements that prevented the Turks from threatening the
employment of higher skilled German workers. Firstly, even where the Turkish workers
coming to work in Germany were of a higher skill level, there is evidence to suggest
that they were discriminated against57. Therefore, it is unlikely that they could have
contributed to any significant ‘crowding out’ of German high skilled workers from
employment or lowering of their wages.
Secondly, the study conducted by Akgunduz suggests that even those Turkish
workers who were of a higher skill set were prepared to work at lower skilled jobs in
52
Rob Euwals and Ate Nieuwenhuis, ‘Immigration and the Labour Market’, CPB Report, p:31,
2003
53
Rob Euwals and Ate Nieuwenhuis, op.cit., p:17
54
Rob Euwals and Ate Nieuwenhuis, Ibid., p:19
55
Rob Euwals and Ate Nieuwenhuis, op.cit., p: 19-20,
56
Ahmet Akgündüz, ‘Labour migration from Turkey to Western Europe: An Analysis and review
from its commencement (early 1960s) to the recruitment fall (1973/4), Revue Europeene des
Migration Internationale, Vol 11, No 1, p:155, 1995
57
Rob Euwals et al., ‘Immigration,, Integration and the Labour Market: Turkish Immigrants in
Germany and the Netherlands’, IZA Discussion Paper Series, no.2677, p:12, 2007
80
order to benefit from the working conditions in Germany58. In the literature on the
subject, Neuloh has argued that over 50% Turkish workers were illiterate59. By contrast,
Akgunduz disputes this. He stresses that the migrants came from the richer Western
regions of Turkey. Paine also lends this position credence, stressing the high literacy
rates in the country at the same time60.
Previous studies had drawn the conclusion that the Turkish workers must have
been ‘pushed’ away from Turkey due to high unemployment or a decrease in wages.
Akgunduz disputes this, arguing instead that the ‘pull’ force of Germany outweighed
the fact that Turkey did see a growth in real wages of 85% between the years 1960 and
1976 and that the economy did grow in this period61.
However, the German labour market is particularly difficult to enter as a skilled
worker due to the nature of the German educational system. This consists of a tripartite
secondary school system, divided into the Hauptschule, Realschule and Gymnasium.
Only those who have attended the Gymnasium are eligible to attend German university
and the vocational education offered in the other schools provide German workers with
distinct qualifications that the first wave of Turkish immigrants did not possess. In the
period 1961-73, Turkish workers were treated as a temporary labour force and as a
result the German government put little investment into developing their human
capital62. As a result, the Turkish workers participated in the labour force predominantly
at the lower skilled level. While 58% of the Turkish immigrants in the 1960s had
previously worked as skilled personnel in their home country, only 36% continued in
equivalent roles in Germany63.
Therefore their higher productivity levels arguably improved the situation of
German higher skilled workers. The MIIC model predicts that where there is an influx
of low-skilled immigrants, demand can increase such that the unemployment rate of
high-skilled workers can decrease by 0.4%. Had the Turkish immigrants been of a
similar, high-skilled level, they could have conversely increased the unemployment rate
by 0.4%64, however as has been seen, this was not the case in this period
In the discrimination against Turks in the more highly skilled jobs, there was a
tradition of Turkish entrepreneurship that has increased over time. Rather than
competing directly against high skilled workers for the better paid jobs in Germany,
Turkish migrants forged their own distinctive employment opportunities. In a trend
58
Ahmet Akgündüz, op. cit., p:170
60
61
Ahmet Akgunduz, op.cit., p: 160
62
Rob Euwals et al., ‘Immigration,, Integration and the Labour Market: Turkish Immigrants in
Germany and the Netherlands’, IZA Discussion Paper Series, no.2677, p:19, 2007
63
64
Rob Euwals and Ate Nieuwenhuis, ‘Immigration and the Labour market’, CPB Report, p:4,
2003
59
81
which began in the 1970s but has grown in strength through the decades, Turks in
Germany are particularly associated with the restaurant industry; the doner kebab is a
Turkish invention in Germany and is now one of the most popular German dishes65.
The Impact of Low-Skilled Immigrants on Low-Skilled Native Workers
The stratum of society in which there is a greater possibility that Turkish migrants
undercut German jobs is within the field of lower skilled labour. The key question here
is whether low-skilled immigrants increase the total labour supply less than
proportionally, driving native workers out of employment. Hartog and Zorlu attempted
to map the effect of low skilled non-EU immigrants on low-skilled native workers but
their two data sets produced opposing conclusions: one argued that immigrants from
non-EU countries have a negative impact on the wages of low-skilled individuals while
the other suggested that non-EU workers had no impact on low-skilled individuals and a
positive effect on the wages of high-skilled individuals66. It is therefore difficult to
draw firm conclusions about the impact. The MIIC economic model makes the general
prediction that low-skilled immigrants could have increased the unemployment rate of
low-skilled German workers by up to 0.6%67.
Crucially in the period 1961-73 there was a dearth of German native workers. As a
result the Turkish labour force recruited were not crowding Germans out of
employment, but were rather an addition to the existing labour force. Paine has noted in
relation to Europe that it was ‘unlikely that these countries would have been able to
obtain substitutions for other countries without incurring some extra cost’68.
The findings of recent research conducted by d’Amuri suggest that it was the first
wave of immigrants themselves rather than the native workers that were most adversely
affected by the convergence of East and West Germany. He finds a pattern of perfect
substitutability between old and new immigrants as opposed to imperfect
substitutability between immigrants and natives. As a result, the impact of new
immigrants depresses the wages of previous immigrants by -1.64%69 Such findings
complicate the picture of how low-skilled workers impact on an existing workforce at
the same skill set. Such data supports the conclusion that it is not low-skilled workers
per se who were forced out of employment but rather that the Turkish workers who
came in the period before 1973 were predominantly filling new job opportunities and
65
Markets in Germany, p:33, October, 2005
66
Joop Hartog and Aslan Zorlu, “The effect of immigration on wages in three European
Countries”, IZA DP 642, Bonn, 2002
67
2003
68
69
Francesco D''AMURI et al., The Labour Market Impact of Immigration in Western
Germany in the 1990s, CEPR Discussion Paper No. DP6736, p:3, 2008
82
that the greatest patterns of unemployment among low skilled workers after this time
was imigrants replacing previous imigrants.
The Impact of Illegal Wworkers on Native Employment Levels
It is low skilled illegal workers who are most likely to have a negative impact on
the employment situation of German low skilled workers. By definition, it is difficult to
get exact statistics on the numbers of illegal workers within a country at any one time.
However, illegal Turkish migrants could have been a feature of the German labour
force, as in the early 1970s there was a lag in the time taken to process work
agreements70. However, the existence of the bilateral trade agreement means that the
impact of illegal workers is unlikely to have been large enough to have a negative
impact on native workers’ wages or employment.
Sectoral and Regional Differentials Between the Employments of Immigrant
Workers
In Germany, there are two key considerations in assessing the impact of
immigrants on the employment of Germans. The first is that Turkish immigrants to
Germany were concentrated in distinct sectors. The industrial sector in particular
recruited Turkish workers during the late 1960s; 40% of Turkish workers were
employed in the field of heavy industry and 16% in light industry71. While this may
have resulted in job loss for Germans who worked in this field, it is more likely that the
economic boom had created more jobs and that the economic benefits resulting from
increased output in the industrial sector would have impacted positively on the German
workforce as a whole.
A second factor that determines the impact that migrant workers can have on
native employment levels is the regional dispersion of the immigrants themselves.
Particularly as the Turkish workers were being recruited to come to Germany, they were
predominantly concentrated in areas where there was the most work; this is most likely
to have led to a positive correlation between immigrants and wages. Certainly this
conclusion is supported by the work of Winkelmann and Zimmermann, who found a
negative but very small impact of immigration on regional unemployment rates72.
The Impact of Immigrant Labour on Capital Owners
The injection of migrants into the labour market appears to have had a positive
impact on capital owners in the short term73. The German government signed bilateral
agreements precisely because it was in the interests of their industrialists to be able to
70
Markets in Germany, p:14, October, 2005
71
72
Markets in Germany, p:21, October, 2005.
73
2003
83
take advantage of this additional labour force to expand their productivity levels.
However, there is evidence that this positive impact on capital owners has decreased
since the 1970s. Placing the German economic market within the context of the
international market, it is possible to assume an expanded trade volume as a result of
immigration. Increasing production in certain sectors decreases their prices on the world
market. Therefore although the increase in production does have a positive impact on
capital owners, this decreases over time.
The Impact of Migrants on the Social Service System
The potential benefits of a Turkish workforce within the German labour market
must be offset against the increased draw on the German social services system. In
terms of the period 1961-73, this calculation would have had least importance. The
social services system can broadly be divided into four key categories: health,
education, pensions and unemployment benefits. The German government migration
policies demanded that the Turks prove their self-sufficiency. As a result, there was
nearly 100% employment among the Turkish migrants at this time74. Therefore, there
was almost no drain on the unemployment benefits from the migrants. Similarly, as few
workers had their families with them in this period, the impact on education services
was low. In addition, as the Turks were intended to return home after eight years, there
was also no impact on the pension’s fund. Although there were some potential drains on
the healthcare system from workers, the drain of workers in no way offset the economic
benefits they provided as a workforce.
However, the only potential opposing force to this net economic benefit to the
German economy was that Turkish workers in the 1960s remitted most of their earnings
back to their families75. Therefore, rather than supporting the German economy, their
money was removed from the national market. This again seems an insufficient counterpressure to offset the economic benefits of the workforce.
The Implications of the Effects of Migration on Labour Markets for the status of
Turkish Migrants within Germany
One of the most crucial questions that is associated with such a study of the effects
of migration on labour markets is: what is the significance of these findings? The issue
of immigration is politically fraught throughout contemporary Europe. Far right groups
have gained in popularity throughout the continent, including Le Pen’s National Front
in France. In Germany, the electoral popularity of the Republikaner only decreased
because of the reunification of Eastern and Western Germany76.
Austin and Parker have identified three main causes as to why the Turks are
treated as objects of resentment. These are firstly, because of patterns of political
74
Rob Euwals and Ate Nieuwenhuis, Ibid., p:28
Foreign Policy Centre (FPC), London, UK, p:34, 2005
76
Daniel Franklin, ‘Migration: New Demands and Approaches for Europe’ in Luciani, Migration
Policies in Europe and the United States, p:25, 1993
75
84
mobilisation; secondly, shaped by prevalent norms about the appropriate treatment of
migrants and thirdly, the attitudes towards migration shaped by shared beliefs about
previous policy. Another key factor highlighted by commentators regarding recent antiTurkish sentiment is that, while Turkey remains a secular country, many Turks are
Muslims thereby attracting hostility in the post-9/11 world77.
Data suggests that anti-immigrant sentiment is based less on rational concerns that
can be calculated according to the economic impact of migrants of labour markets and
more on fear of social and political change. However, the economic findings of what
effect the Turkish migrants had or are having on labour markets could potentially have
significant ramifications politically. Finding that immigrants have a positive impact on
labour markets suggests the need for them to ‘pay their way’ into German society.
Conversely, finding a negative impact on native employment and wage rates could be
used in order to heighten far-right xenophobia.
Further, such an economic study also needs to be placed within a human context.
The German report on the impact of Turkish immigrants places the study of the
economic effect of immigrants alongside that of their social and political impact: labour
participation sits alongside their impact on German music. In the period 1961-73 the
Turks in Germany were treated only as a workforce, however the sense that a more
holistic picture is necessary was captured by Zapsu when he stated ‘Western Europeans
wanted a workforce, but in came humans. They have been regarded as an economic
additive rather than human beings for many long years by both European and Turkish
governments’78.
Conclusion
Migration has always been one of the most controversial issues in the current
debates on economic and social policies in Europe. It is very often perceived as burden
on the society, but on the other hand many times it proved to be a benefit. Although a
number of authors argue that migration cannot halt demographic ageing and should
therefore not be considered as a policy instrument79, others argue that immigration can
at least mitigate the adjustment process80. The general opinion among scholars and
politicians that immigration is required, at least in the short term, to reinforce the
population of working age, to provide a service work force to care for the elderly and to
reduce the dependency ratio arising out of ageing.
77
Foreign Policy Centre (FPC), London, UK, p:29-30, 2005
78
Greg Austin and Kate Parker, op.cit., p:37
79
David Coleman, “Does Europe Need Immigrants? - Population and Work Force Projection” in
International Migration Review 26(98) Special Issue: The New Europe and International
Migration, 1992; OECD (1991), “Migration: The Demographic Aspects”, OECD, 1991
80
Axel Börsch-Supan, “Aging Population: Problems and Policy Options in the U.S. and
Germany”. Economic Policy, (6) 12., 1991; Thomas Straubhaar and Klaus F. Zimmermann,
"Towards a European Migration Policy," Population Research and Policy Review, 12, 225-241,
1993
85
When we look at the case of Turkish workers in Germany, It would be misplaced
to try and draw absolute conclusions about the impact of Turkish workers on the
German economy, particularly for the period 1961-73 from the data available. However,
some broad trends can be identified. The first generation immigrants in particular do not
seem to have had a negative impact on native employment or wage rates; they were
actively sought by Germany as a means of making up the numbers in the work force in
order to increase German productivity rates. First generation immigrants tended to
consist solely of young males prepared to work within the strata of low skilled workers
who were an asset to the German labour economy in increasing productivity rates. This
was partly due to the nature of the German labour recruitment policies and disincentives
to bring dependents and also due to a positive self-selection among those most
motivated to apply for the bilateral work agreements. Even taking into account possible
effects on workers within particularly the industrial industries where many Turks
worked, there seems to have been an overall positive impact on the labour market from
Turks working in Germany between periods of 1961-73.
The overall impact of Turkish workers in the labour market post 1973 presents a
more complex picture. The impact of Turkish workers in the German labour market
have to be adjusted for the decreasing prices on the world market that result from
greatly expanded production and also the welfare costs of dependents. As a result,
Euwals tentatively suggests that the overall gain for the host country is small and in
reviewing the literature, finds a broad trend towards seeing a small but negative impact
on wages.
In terms of wider conclusions to be drawn from this case study, this paper finds
firstly a major need for more detailed studies of immigration patterns. It is due to the
inadequacy of the data that more exact conclusions cannot be drawn about the impact of
Turkish workers on the German labour market. Better data collection is necessary for
the formulation of future labour-oriented immigration policies.
These conclusions are of significance in relation to the debate about whether the
ageing and declining population trends in Europe could be made up through migration.
This case study demonstrates that, as in the period 1961-73, where there is a numerical
lack of native workers, migrant workers provide a useful short-term solution and have a
positive effect on the economy. However, it also demonstrates that in the longer-term,
the positive effects could be overwhelmed by the negative outflows from the welfare
state system and the social strains of assimilation. Such social pressures are not
quantifiable and therefore cannot be numerically offset against the impact of the
workers on the Germany economy. In conclusion, while the Turkish workers
undoubtedly provided a boost to the German economy in the period 1961-73, their
longer-term impacts in the purely economic sense are less clearly defined
86
References
Nermin ABADAN, “Turkish Workers in West Germany: A Case Study”, 109th
Wilton Park Conference, Steyning Sussex, 1969
Ahmet AKGÜNDÜZ, ‘Labour migration from Turkey to Western Europe: An Analysis
and review from its commencement (early 1960s) to the recruitment fall (1973/4),
Revue Europeene des Migration Internationale, Vol 11, No 1, 1995
Greg AUSTİN and Kate PARKER, ‘The Mono-cultural delusion: Turkey and Migration
Politics’, Foreign Policy Centre (FPC), London, UK, 2005
Christina BOSWELL, Silvia STİLLER and Thomas STRAUBHAAR, “Forecasting
Labour and Skill Shortages: How can Projections Better Inform Labour Migration
Policies” Migration Research Group HWWA Hamburg Institute of
International Economics, 2004
Axel BÖRSCH-SUPAN, “Aging Population: Problems and Policy Options in the U.S.
and Germany”. Economic Policy, (6) 12., 1991
Jhon R. BERMİNGHAM, “Immigration: Not a Solution to Problems of Population
Decline and Ageing, Population and Environment”, A Journal of
Interdisciplinary Studies, Vol. 22, No: 4, March., 2001
Frits BOLKESTEİN, Internal Market and Taxation Commissioner, Defusing Europe’s
Pension Time bomb, Speech of 6 February 2001., 2001
David COLEMAN, “You’re Welcome? A Debate on Immigration and Effects of an
Aging Society”, International Longevity Center. London, 2003
David COLEMAN, “Replacement Migration or Why Everyone’s going to have to Live
in Korea?,”. Philosophical Transactions of the Royal Society B, Volume. 357.,
2002
David COLEMAN, “Population Ageing: An Unavoidable Future.” Oxford Center for
Population and Migration Studies Working Paper Series, No:7., 2001
David COLEMAN, “Does Europe Need Immigrants? - Population and Work Force
Projection” in International Migration Review 26(98) Special Issue: The New
Europe and International Migration, 1992
Giuseppe CARONE, , Costello DECLAN, Guardia Nuria DIEZ, Mourre GILLES,
Przwara BATOSZ and Salomaki ANIO, The Economic Impact of Ageing
Populations in the EU25 Member States, Europeaan Commission, No:236., 2005
Communication from the Commission to the Council, the European parliament, the
European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions,
“Immigration, Integration and Employment”, Brussels, 3.6.2003 COM 336
final, 2003
Deutsche Bank Research, The Demographic Challenge, Frankfurt., 2002
Francesco D''AMURİ, Ottaviano D''AMURİ, Paolo Gianmarco IREO and Peri
GIOVANNI, , The Labour Market Impact of Immigration in Western
Germany in the 1990s, CEPR Discussion Paper No. DP6736, 2008
87
Rob EUWALS and Ate NİEUWENHUİS, ‘Immigration and the Labour market’, CPB
Report, 2003
Rob EUWALS, Dagevos JACO, Gijsberts MEROVE and Hans ROODENBURG,
‘Immigration,, Integration and the Labour Market: Turkish Immigrants in
Germany and the Netherlands’, IZA Discussion Paper Series, no.2677, 2007
Efrahrungsbericht bis Ende Juni, “Auslaendischer Arbeitnehmer”, Hrgb.
Bundesanstalt fur Arbeitsvermittlung, Arbeitslosenversicherung, Nurnberg, 1962
European Commission, Commission Communication, Europe’s Response to World
Ageing, A Contribution of the European Commission to the 2nd World Assembly
on Ageing (COM (2002) 143 final), 18 March 2002, 2002
Federal Office for Migration and Refugees, The Impact of Immigration on Local
Labour Markets in Germany (October 2005), 2005
Daniel FRANKLIN, ‘Migration: New Demands and Approaches for Europe’ in
Luciani, Migration Policies in Europe and the United States, 1993
Albrecht GLITZ, ‘The impact of immigration on local labour markets in German’
(UCL,), 2005
Joop HARTOG and Aslan ZORLU, “The effect of immigration on wages in three
European Countries”, IZA DP 642, Bonn, 2002
Charlotte HÖHN, “Policy Responses to Population Ageing and Population Decline in
Germany”, Expert group meeting on policy responses to population ageing and
population decline. UN Department of Economic and Social Affairs, Population
Division New York: UN, 2000
Charlotte HÖHN and Karl SCHWARZ, Population Policies and Fertility Trends in
Germany, with Particular Reference to the Former German Democratic Republic,
in H.P. David and D . Pierotti (eds). (1993). Demographic and Social Effects of
Population Policies in Europe, Copenhagen: World Health Organization,
Regional Office for Europe, 1993
IOM, International Labor Migration and Demographic Change in Europe in World
Migration 2003: Managing Migration-Challenges and Responses for People on
the Move. IOM Publications, Geneva, 2003
IOM, Demographic Change and The Potential Contribution of International
Migration, A paper presented at the Expert Group Meeting on Policy Responses
to Population Ageing and Population Decline, Population Division, Department of
Economic and Social Affairs United Nations Secretariat, New York, 16.18
October 2000.
IOM, Migrant Trafficking and Human Smuggling in Europe. Geneva, IOM, 2000
IZA & NIRAS Research Report, Geographic Mobility in the European Union:
Optimising its Economic and Social Benefits, 2008
Charles KEELY, “Replacement Migration. The Wave of the Future?” International
Migration Review, February 2001, (39)6.
88
RAND EUROPE, Low Fertility and Population Ageing: Causes, Consequences and
Policy Options, Report, for prepared European Commission, Santa Monica, Los
Angeles, California 2004
J. Robert La LONDE and Robert H. TOPEL, Economic Impact of International
Migration and The Economic Performance of Migrants, in Rosenzweig,R. and
Stark, O. (eds) Handbook of Population and Family Economics, Amsterdam:
Elsevier, 1997
Karoly LORANT, The demographic challenge in Europe, Brussels, 2005
Wolfgang LUTZ, Brian O’NEİLL and Segei SCHERBOV, Europe`s Popolation at a
Turning Point, Science, vol: 299, pp 1991-1992, March 2003.
Scott MCDONALD and Sönmez YÖNTEM, “Turkish Labour Migration: TurkeyGermany Migration Corridor”, Paper prepared for the 11th Global Economic
Analysis Conference, “Future of Global Economy”,Marina Congress Centre,
Helsinki, Finland, 2008
Sircelj MİLİVOJA, “The European Population Committee’s Recent Demographic
Studies and their Relevance for Social Cohesion”. European Population papers
series (2) March, Council of Europe, 2002
Rainer MÜENZ, Aging and Demographic Change in European Societies: Main Trends
and Alternative Policy Options, Hamburg Institute for International Economics
Discussion Papers No:0703, 2007
Rainer MÜENZ, Thomas STRAUBHAAR, Florin VADEAN and Nadia VADEAN,
The Cost and Benefits of European Immigration, Hamburg Institute of
International Economics (HWWI), 2007
Rainer MÜENZ, “Migration, Labour Markets and Migrants’ Integration in Europe: A
Comparison. Hamburg Institute of International Economics. June 28-29, No:140,
2004
OECD (1991), “Migration: The Demographic Aspects”, OECD, 1991.
OECD (1998), “Maintaining Prosperity in an Ageing Society”, OECD, 1998.
OECD (2004), Trends in International Migration Annual Report 2003, Paris:
OECD Publications, 2004
Jörn Steffen PİSCHKE and Johannes VELLING, “Employment Effects of
Immigration to Germany: An Analysis Based on Local Labor Markets”, The
Review of Economics and Statistics, Vol. 79, No. 4, MIT Press, 1997
Katarzyna SACZUK, “A Development and Critique of the Concept of Replacement
Migration”, Central European Forum for Migration Research Working
Paper, April, Warsaw, 2003
Faruk SEN, “The Role of the Turkish communities in the European Union”, IFRI,
2003
Thomas STRAUBHAAR and Klaus F. ZİMMERMANN, "Towards a European
Migration Policy," Population Research and Policy Review, 12, 225-241, 1993
89
Thomas STRAUBHAAR, “New Migration Needs a New European Migration Policy”.
Hamburg Institute of International Economics. Discussion Paper, 2000
Anthea TINKER, The Social Implications of an Ageing Population, Mechanism of
Ageing and Development, No:123, pp 729-735, 1997
Michael TITELBAUM, Western Experiences with International Migration in the
Context of Population Decline, The Japanese Journal of Population, Vol.2,
No.1, 2004
United Nations Secretariat Population Division Department of Economic and Social
Affairs, “Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing
Populations?”. ESA/P/WP.160, 21 March 2000, New York, 2000
United Nations, UN Expert Group Meeting on Policy Responses to Population Ageing
and Population Decline, ESA/P/WP.163, New York, 2000
United Nation Department of Economic and Social Affairs, Population Division:
World population in 2300, United Nation NY, 2004
Gottfried E VOLKER, “Turkish Labour Migration to Germany: Impact on Both
Economies”, Middle Eastern Studies, Vol. 12, No. 1, Taylor & Frncis, Ltd, 1976
Klaus ZIMMERMAN, “Migration: A Challenge for Europe” (Symposium 1993) ed. by
Horst Siebert, 1993
90
Cilt:ŞEKLİ
9, No:1OLARAK
(Yıl: 2010), s.91-109
BİR TASARRUF
TÜRKİYE-AVRUPA BİRLİĞİ İLİŞKİLERİNDE
BİR ÇIKMAZ: POLİTİKA TRANSFERİ AÇISINDAN
TARIM SORUNU
Barış ÖVGÜN∗
Özet
Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne (AB) tam üyelik sürecinde belirlenen müzakere
başlıklarından biri de tarım sektörüne ilişkindir. İlerleme raporları ve katılım ortaklığı
belgeleri aracılığıyla AB, Türkiye’nin tarım politikasını doğrudan yönlendirmekte ve
Türkiye, tarım politikasını AB’nin tarım politikası olan OTP’ye uyumlu hale
getirebilmek için yoğun bir çaba içinde bulunmaktadır. Bu çalışmanın temel konusunu
da Türkiye’nin değişen tarım politikası oluşturmakta ve bu politika, kamu politikası
analizi kapsamında değerlendirmeye tabi tutulmaktadır. Kamu politikası analizi
çalışmalarında önemli bir model olan süreç analizi kapsamında yapılacak olan bu
değerlendirmede öncelikle AB’nin politika taleplerine değinilmekte sonraki aşamalarda
da Türkiye’nin bu taleplere nasıl bir politika ve ne tür uygulamalarla karşılık verdiği
incelenmeye çalışılmaktadır.
Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, tarım, kamu politikası, süreç analizi.
Abstract
Agricultural sector has been defined as one of the chapters in Turkey's EU
accession process. The EU directs Turkey's agricultural policies through progress
reports and accession partnership documents and Turkey strive to harmonize its
agricultural policy into the EU’s Common Agricultural Policy. This thesis focuses on
Turkey’s changing agricultural policy and it is assessed within the context of public
policy analysis. This analysis which is carried out within the framework of process
analysis, an important model in public policy studies, initially deals with EU’s political
∗
Araş. Gör., Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi
Bölümü
92
BARIŞ ÖVGÜN
demands and eventually tries to examine how Turkey reacted to these demands in terms
of implementation.
Key Words: European Union, agricultural, public policy, process analysis.
Giriş
Kalkınma politikalarının önemli bir sektörü olan tarım alanında günümüzde
Türkiye özelinde de önemli tartışmalar yaşanmaktadır. Bu tartışmaların ana ekseni,
Türk tarımının büyük güç kaybettiği ve artık kendine yeten bir yapıdan hızla
uzaklaşmakta olduğudur. Bu yöndeki tartışmalar öyle bir hal almıştır ki, Türkiye’nin bir
tarım politikası olmadığı bile iddia edilmeye başlanmıştır. Türkiye’nin tarımsal anlamda
geçmişe göre birçok alanda güçlükler çektiği doğru bir saptama olmakla birlikte,
Türkiye’nin bir tarım politikasının olmadığı kamu politikası analizi açısından doğru bir
saptama değildir. Çünkü kamu politikasının en geniş anlamıyla bir ülkenin yapmayı ya
da yapmamayı seçtiği her türlü yol olarak tanımlandığı göz önünde bulundurulduğunda
bir konuda ülkenin hiçbir politikasının olmadığını söylemek yanlış bir değerlendirme
olarak ortaya çıkmaktadır. Bu bağlamda bir ülkenin nasıl ve neden bir politika
değişikliğine gittiğini anlayabilmemizde kamu politikası analizi bize önemli bir katkı
sağlamaktadır. Çünkü her şeyden önce kamu politikası analizi, politika kararlarının
neden ve sonuçlarını anlamak için yapılmaktadır. Kamu politikası analizi aracılığıyla bir
devletin herhangi bir konuda ne yaptığı, ne tür ekonomik ve sosyal koşullarda kararlar
aldığı ve bu kararlardan toplumun nasıl etkilendiği ölçülebilmiş olmaktadır. Bu ölçme
işleminde kullanılabilecek en etkili araçlardan biri de kamu politikalarına süreç
yöntemiyle yaklaşmaktır. Süreç yöntemi, temel olarak politika kararlarının hangi
aktörlerin ağırlığıyla nasıl oluştuğunu, politika kararlarının uygulamaya nasıl girdiğini
ve uygulamanın ekonomik ve toplumsal ne tür çıktılar verdiğini analiz edebilmemizi
sağlamaktadır. Bu bağlamda kamu politikası analizi çerçevesinde tarım konusuna
yaklaşıldığında Türkiye’nin mevcut tarım politikasının çeşitli aktörler ve nedenlerden
ötürü büyük bir değişim süreci içine girmiş ve tarım alanında yeni bir politikanın
benimsenmiş olduğunu söylemek mümkündür. Türkiye’nin tarım politikasında büyük
bir değişim sürecine girmesinin temel nedeni, 1980’li yıllarda somutluk kazanan yeni
sağ politikalarken; politika sürecindeki en önemli aktör günümüzde Avrupa Birliği
(AB) olarak belirmektedir.
Bazı savlara göre Türkiye’nin tarım politikasının değişiminde ve dönüşümünde
IMF, DB, DTÖ, OECD gibi uluslararası örgütlerin temel etkisi bulunmakta ve AB bu
konuda dolaylı bir konuma sahip olmaktadır.
Bu sav, bir bakıma doğruluk payı taşımakla birlikte, bir bakıma da eksik
kalmaktadır. Çünkü Türkiye’nin tarım politikasında yaşanan değişimde AB de, IMF,
DB, DTÖ ve OECD gibi uluslar arası örgütlerle aynı ekonomik hedefleri paylaşmakta
ve bu durum özelde Türkiye ile ilgili olarak yayınlanan ilerleme raporlarında da açık bir
şekilde ifade edilmektedir. Bu bağlamda, tam üyelik görüşmelerinin müzakere
sürecinde tarım, her zaman için öncelikli sorun alanı olarak belirmekte ve AB,
Türkiye’nin tarım politikasını IMF, DB, DTÖ ve OECD’nin öngördüğü ekonomik
yapılanmaya uygun olarak değiştirmesi gerektiğini salık vermekte ve bu konuda
TÜRKİYE-AVRUPA BİRLİĞİ İLİŞKİLERİNDE BİR ÇIKMAZ: POLİTİKA
93
yapılması gereken değişiklikler AB’ye üye olabilmenin en önemli koşullarından biri
olarak öne sürülmektedir.
AB’nin tarım alanında uyguladığı politika, 1962 yılında oluşturulmuş olan Ortak
Tarım Politikası (OTP)’dır. 1990’lı yılların başına kadar geçen sürede tarımsal üretimi
arttırmak ve ürünleri makul fiyatlarla tüketiciye ulaştırabilmek şeklinde devam eden bu
politikadan 1992 yılında vazgeçilmiş ve Avrupa tarımını dünya ile rekabetinde avantajlı
bir konuma getirebilmek amacıyla yeni bir politika benimsenmiştir. Benimsenen yeni
politika anlayışı, 1998 yılında Türkiye açısında da yeni bir dönemin başlangıcı
olmuştur.
Türkiye’nin tarım politikasının değişiminde AB’nin etkisinin analiz edildiği bu
çalışmada 1998 yılının başlangıç olarak alınmasının temel olarak iki nedeni
bulunmaktadır.
Bu nedenlerden ilki, AB’nin Türkiye’nin tarım sektörü başta olmak üzere
ekonomik ve toplumsal yaşamın birçok alanında değişime gitmesi gerekliliğinin ilki
1998 yılında yayınlanan ilerleme raporları vasıtasıyla tavsiye etmeye başlamasıdır. 1998
yılının başlangıç olarak seçilmesinin bir diğer nedeni de, 1 Ocak 1998 yılında tarımsal
ticaretin düzenlenmesi konusunda bir anlaşmanın yürürlüğü girmesi ve 4 Mart 1998
tarihinde de Komisyon tarafından yayınlanmış olan “Türkiye için Avrupa Stratejisi”
üzerine tebliğ ile birlikte Gümrük Birliği’nin tarım alanında da genişletilmesinin
önerilmesidir.
Bu süreç 1999 yılında üyelik görüşmelerinin başlamasıyla daha da somut bir hal
almış ve AB, belirlenen müzakere başlıklarından biri olan tarım sektörü alanında
Türkiye’den temel düzenlemelere gitmesini talep etmiştir. Türkiye’nin tarım sektöründe
önemli bir dönüşüm yaşamasına neden olan bu talepler, esas olarak kurumsal bazda ve
destekleme alımları konusunda belirmektedir. Kurumsal bazda ileri sürülen talepler,
Türkiye’nin tarım yapısına daha rekabetçi bir nitelik kazandırabilmesi amacıyla klasik
tarım örgütlenmesine son verilmesi gerektiği üzerine eğilmektedir. Destekleme alımları
kapsamında ortaya çıkan öneriler ise birinci öneriye paralel olarak tarımsal destekleme
politikalarının IMF, DB, DTÖ ve OECD’nin serbestleşme uygulamalarına uygun bir
şekilde sınırlandırılması gerektiğine ilişkindir.
Bu bağlamda bu çalışmada Türkiye ve AB arasında adaylık sürecinde aşılması
gereken bir problem olarak görülen tarım konusu, bu iki politika talebi ekseninde
incelenmeye çalışılacaktır. Yapılacak incelemede ilk önce AB’nin ortak tarım politikası
ele alınacak ve 1990’lı yıllarda politika değişiminin nedenleri sorgulanacaktır. AB’nin
tarımsal politikasındaki dönüşümler saptandıktan sonra AB’nin adaylık sürecinde tarım
alanında Türkiye’den atmasını beklediği somut adımlar üzerinde durulacak ve AB
etkisinde Türk tarım politikaları ve uygulamaları analiz edilmeye çalışılacaktır. Bu
amaçla da ilerleme raporları ve katılım ortaklılığı belgeleri talepler olarak
değerlendirilecek ve Türkiye’nin bu taleplere ulusal programda, katılım öncesi
ekonomik programlarda ve beş yıllık kalkınma planlarında nasıl bir karşılık verdiği
incelenecektir.
94
BARIŞ ÖVGÜN
Avrupa Birliği’nin Tarım Politikası (OTP)
İlk kez Roma Antlaşması’na konu olan Ortak Tarım Politikası (OTP), Avrupa’nın
tarımsal ihtiyacının karşılanması, üreticilerin belirli bir gelir seviyesinin altına
düşmemesi ve ürünlerin pazar fiyatlarının çok yüksek seviyelere çıkmaması amaçlarıyla
oluşturulmuş olan bir politikadır. OTP, topluluk tercihi, tek pazar ve mali dayanışma
ilkeleri üzerinde yükselen ve bu üç ilkeyi de mali açıdan Avrupa Tarımsal Garanti ve
Yönverme Fonu ile destekleyen bir ortak politikadır. OTP’nin en önemli ilkelerinden
birini oluşturmakta olan topluluk tercihi ilkesine göre, birlik, ithalata karşı korunacak,
birlik içinde üretilmiş olan ürünlere öncelik tanınacak ve birliğin tarımsal ihracatının
artabilmesi amacıyla gerekli destek sağlanacaktır. Bu bağlamda birlik tarımı dış
rekabete karşı bir koruma duvarının arkasına alınmakta ve iç piyasaya doğrudan destek
verilmektedir. Bir diğer ilke olan tek pazar ilkesiyle de tarımsal ürünlerin birlik içinde
herhangi bir kısıtlama getirilmeden serbestçe dolaşması amaçlanmaktadır.1
OTP’de Yaşanan Reform Çabaları
AB’nin 1990’lı yıllarla birlikte tarım politikasında önemli bir değişim
görülmesinin ilk temel nedeni, 1962 yılından beri uygulanmakta olan OTP sayesinde
tarımsal anlamda önemli bir güç haline gelmesi ve böylece ilk zamanlardaki ithalata
dayalı tarımsal gelişmeye artık gereksinim duymamasıdır. Çünkü sürekli artan üretim
topluluğu bir arz fazlası durumuna sokmuş ve bu politikaları sübvanse eden politikalar
da topluluğu finansal açıdan zor durumlarda bırakmıştır.2 Politika değişikliğinin ikinci
nedeni ise OTP’nin özellikle ABD tarafından aşırı korumacı bir politika olduğu
yönünde eleştirilmesidir. Bu nedenle AB’nin OTP’sinde meydana gelen değişme sadece
liberalleşme ve serbestleşme argümanıyla değerlendirilmemeli ve bu noktada AB’nin
artık önemli bir tarımsal güç olduğu unutulmamalıdır. OTP’nin reforma tabi tutulmasına
yönelik ilk somut girişim, 1985 yılında Komisyon’un yeşil kitap (Green Paper) adlı
raporunun Konsey’e sunulmasıdır. 1985 reformunun ana unsurları piyasa temelli bir
fiyat politikası izleyebilmek, ürün fazlalıklarının önüne geçebilmek, tarımda gelir
sorunlarını çözümleyebilmek ve kırsal kalkınmayı sağlayabilmektir.3
1990’lı yılların AB tarım politikasını belirleyen en önemli düzenleme, 1992
yılında yapılmış olan Mac Sharry reformlarıdır. Bu reformla birlikte AB’nin geleneksel
tarım politikası olan OTP (CAP-Common Agricultural Policy), yerini kırsal kalkınmayı
da içeren daha geniş bir tarım politikasına (CARPE-Common Agricultural and Rural
Policy for Europe) bırakmıştır. Bu reform hareketi toplulukta üretim fazlalığı bulunan
ve temel ürün niteliğinde olan sektörlere yönelmekte4 ve müdahale fiyatlarının
1
T.C. Devlet Planlama Teşkilatı, Ön Ulusal Kalkınma Planı (2004-2006), Ankara, 2003.
Gökhan Günaydın, Avrupa Birliği Genişleme Sürecinde Türkiye Kırsal ve Tarımsal
Politikalar, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara, T.C. Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü Yönetim Bilimleri Anabilim Dalı, 2006,
s.90-91.
3
Rıdvan Karluk, Avrupa Birliği ve Türkiye, 3. B., Eskişehir, 1995, s.124.
4
Mehtap Atakan, Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası ve Türkiye’nin Uyumu, T.C.
Başbakanlık Gümrük Müsteşarlığı AT ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü Uzmanlık Tezi, Ankara,
1998, s.33.
2
95
düşürülmesi ve doğrudan gelir desteğine geçiş şeklinde iki aşamalı işlemektedir.
OTP’de bu şekilde bir değişiklik yapılmasının temel nedenleri aşırı üretimin geri
çekilmesi, stok artışlarının önlenmesi, tarım harcamalarının azaltılması ve birlik
tarımının rekabet gücünün arttırılması olarak belirtilmektedir.5 1990’lı yılların bir başka
reformu da 1997 yılında yapılmış olan ve Gündem 2000 olarak anılan rapordur. Bu
reformun amacı, birlik üreticilerinin iç ve dış alanda rekabet gücünü, ürün kalitesini ve
tarım toplumunun yaşam kalitesini ve gelir düzeyini arttırabilmek dışında OTP’nin
yükünü azaltabilmek amacıyla destek alımlarının azaltılmasıdır.6 OTP’yi tam anlamıyla
liberalize etmeyi amaçlayan son adımsa 2003 yılı reformudur. Bu reformla birlikte
DGD’nin yerine ve doğrudan ödeme sistemini üretimden bağımsız bir duruma getiren
tek ödeme planı (TÖP) getirilmektedir. Bu bağlamda 2003 reformuna damgasını vuran
karar, doğrudan gelir desteğinin üretim dışı olarak genişletilmesidir. TÖP’ün temel
özelliği, desteğin tamamen üretimden ayrılarak piyasa odaklı bir anlayışla verilmesidir.7
2003 düzenlemesinin bir diğer önemli noktası da kırsal kalkınmaya önem verilmesidir.
Hem destek şeklinin değiştirilmesi hem de kırsal kalkınmaya daha fazla atıfta
bulunulması temel olarak hem tarımın piyasalaşmasını sağlama hem de kırsal kalkınma
çabası adında birlik üreticilerine destek olabilmek amaçlarından kaynaklanmaktadır.8
Bu durumu AB’nin dünya tarım ürünleri ihracatına verilen desteğin % 90’ına sahip
olmasında da görmek mümkündür.9
Türkiye ve AB Arasındaki Tarımsal Farklılaşmalar
Türkiye ve AB arasındaki tarım alanında görülen farklılaşmaların temel kaynağı
yapısaldır. Türkiye’de tarım alanında çalışmakta olan işgücü sayısı ve tarımsal
işletmelerin büyüklüğü özellikle önemli farklılıklar sunmaktadır. Türkiye’de 2001
rakamlarına göre yaklaşık 3.1 milyon tarım işletmesi varken10; bu sayı AB’de 7.300
civarındadır. Diğer bir fark da tarımsal nüfus konusundadır. 2002 yılında Türkiye’de
istihdamın % 34.9’unu tarım kesimi oluştururken; aynı oran AB’de %5.3’tür. Tarımın
Türkiye için bu kadar hayati bir öneme sahip olması doğal olarak ekonominin önemli
bir kesiminin tarım tarafından oluşturulmasına neden olmaktadır. 2001 yılı verilerine
göre Türkiye’de GSMH içinde tarımın % 13.1 ve ihracatta da % 11 ve buna karşılık
AB’de tarımın GSMH içinde % 2, ihracatta da % 7’lik bir paya sahip olması önemli bir
farklılaşmayı ortaya koymaktadır. Türkiye ve AB arasında görülen farklılaşmaların bir
diğer kalemi de tarıma ayrılan destek konusundadır. 2000 yılında toplam 90 milyar
5
Günaydın, op. cit., s.94
Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği, Avrupa Birliği Tarım Politikası “Avrupa’da
Yenilenme ve Türkiye’ye Etkisi”, Ankara, 2000, s.10 ve Sibel Tan ve İlkay Dellal, “Avrupa
Birliği Ortak Tarım Politikası”, Tarımsal Ekonomi Araştırma Enstitüsü-Bakış, S:2, Nüsha:1,
(Mart 2003), s.3.
7
Günaydın, op. cit., s.95-111.
8
İlkay Dellal, “Ortak Tarım Politikasında Reform, DTÖ ve Türkiye”, Tarımsal Ekonomi
Araştırma Enstitüsü-Bakış, Sayı: 7, Aralık 2004, s.2.
9
http://www.frmtr.com/ekonomi-iktisat-isletme/779612-avrupa-birligi-turkiye-tarim-politikalariiktisat.html, (Erişim Tarihi: 20.02.2009), s.7
10
1991 yılında tarım sektöründe Türkiye’de 4 milyon işletme faaliyetteydi (Avrupa Toplulukları
Komisyonu, Türkiye 2004 ilerleme raporu)
6
96
BARIŞ ÖVGÜN
avroluk topluluk bütçesinin 45 milyar avro kadarı ve 2004 yılında da 100 milyar
avroluk bütçenin 44 milyar avroluk kısmı tarım için harcanmıştır.11
AB’nin bütçe içerisinde tarıma bu kadar geniş bir yer ayırması ileriki yıllarda da
devam etmiş ve 2008 yılında 120 milyar avro olarak belirlenen bütçeden tarıma 45
milyar avro’luk (% 38) bir pay ayrılmıştır. 2007-2013 yılları için ise 1 milyar 65 bin
dolar olarak kabul edilen AB bütçesinin yaklaşık olarak %43.1’inin tarıma ayrılması
oldukça önemli bir oranı oluşturmaktadır. Bu verilerde göstermektedir ki tarım, AB’nin
en fazla kaynak aktardığı ve birincil olarak desteklediği bir sektördür. Tarıma bu kadar
geniş bir pay ayrılması, tarım kesimindeki istihdam göz önünde bulundurulduğunda
daha da anlamlı olmaktadır. AB’de tarım kesimi toplam istihdamın % 2’sinden azdır.12
AB’de bütçeden tarıma yüksek seviyelerde pay ayrılmasına karşılık, Türkiye’de tarım
sektörünün bütçe içerisindeki payı, AB seviyesinin oldukça altında bir seviyede
kalmaktadır. Türkiye’de bütçe içerisinde tarımın payı 1998 yılında 6.5 milyar dolar,
2001 yılında 6.3 milyar dolar13, 2004 yılında 2.5 milyar dolar ve 2008 yılında 5.4 milyar
dolar olarak belirlenmiştir14. Yıllar içerisinde azalan bir oran izleyen bu rakamlar 2009
yılı bütçesinde de devam etmiş ve bütçenin sadece % 2.5’lik bir kısmı tarıma
ayrılmıştır. 15
Tablo 1: Türkiye’de Tarıma Verilen Destek16
YIL
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
11
TOPLAM DESTEK / GSYİH ( % )
7
6,45
5,27
2,71
4,27
5
3,92
4,12
2,93
http://diabk.tarim.gov.tr/OTP_Finansman.mht, (Erişim Tarihi:20.09.2009)
T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı AB Ortak Tarım Politikası ve DOHA
Round Ticaret Görüşmeleri, Rapor No: 18, 2006
13
2001 yılı için Avrupa Birliğinin tarıma ayırdığı kaynak miktarı ise 45 milyar avro’dur.
14
2008 yılında AB 45 milyar avro, ABD ise 90 milyar dolar gibi bir rakamla tarımını
desteklemektedir.
15
Bütçe içerisinde tarıma ayrılan miktar konusunda şu kaynaklardan yararlanılmıştır. T.C.
Başbakanlık Türkiye İstatistik Kurumu, 2001 Genel Tarım Sayımı Bilgileri,
http://www.tarim.gov.tr/arayuz/10/icerik.asp?efl=sanal_kutuphane/sanal_kutuphane.htm&curdir=
%5Csanal_kutphane&fl=../sanal_kutuphane2/STATIP/statip.htm (Erişim Tarihi: 20.02.2009),
http://www.fmtr.com/ekonomi-iktisat-işletme/779612-avrupa-birligi-turkiye-tarim
politikalariiktisat
html
(Erişim
Tarihi:
20.02.2009),
s.9-10
ve
http://www.sekeris.org.tr/yazi_ayrinti.php?yazi_no=537 (Erişim Tarihi: 20.02.2009), Türkiye’de
1991 yılının başında yaklaşık 4 milyon tarım işletmesi vardı. (T.C.Devlet Planlama Teşkilatı, Ön
Ulusal Kalkınma Planı 2004-2006, Ankara, 2003)
16
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Temel Tarımsal Göstergeler, Ankara, 2008
12
97
Yukarıdaki verilerde göstermektedir ki AB, bugün bile tarımsal istikrarı
sağlayabilmek amacıyla bütçenin % 40’ından fazlasını tarıma ayırmaktadır. Ancak
GSMH’sinin ortalama 14 trilyon dolar olduğu düşünüldüğünde OTP harcamaları,
GSMH’nin sadece % 2’si gibi oldukça düşük bir seviyede kalmaktadır.17 Türkiye’de
tarıma ayrılan kaynak da GSMH’nin % 1 - % 2 seviyelerinde olmasına rağmen aradaki
GSMH farkından dolayı AB ve Türkiye arasında tarıma ayrılan kaynak bakımından
yaklaşık yedi katlık bir fark çıkmaktadır. Bu nedenle de AB’nin 2004’de yayınladığı
Türkiye’nin Üyeliği Perspektifinden Kaynaklanan Hususlar raporu OTP’nin Türkiye’de
aynen uygulanması halinde 11.3 milyar Euro’luk bir kaynağa gereksinim duyulduğu
ifade edilmektedir.
Politika Transfer Belgeleri
Topluluğa üye olmadan Gümrük Birliği’ne girmiş tek ülke olan Türkiye’nin
tarımsal politikasının nasıl şekillendiğini anlayabilme konusunda AB’nin Türkiye’ye
yönelik hazırlamış olduğu ilerleme raporları ve katılım ortaklığı belgeleri büyük bir
ipucu sunmaktadırlar. Katılım ortaklığı belgeleri, her bir aday ülkenin AB'ye katılım
yönünde gelişme kaydetmesi gereken öncelikli alanların değerlendirildiği bir
belgeyken; ilerleme raporları, Türkiye’nin AB yolunda nasıl gelişmeler kaydettiğine
yönelik olarak AB Komisyon’u tarafından hazırlanan belgelerdir. AB, 1998 ve 1999
tarihli ilerleme raporlarında ekonomik verimliliğin sağlanabilmesi ve enflasyonist
baskının önüne geçilebilmesi amaçlarıyla tarımsal kamu kuruluşlarının
özelleştirilmesini, tarım alanına verilen sübvansiyonların azaltılmasını, tarıma yönelik
fiyat desteğinden vazgeçilmesini, tarımsal fiyatların belirlenmesinde devletin değil
serbest piyasa sisteminin belirleyici olmasının ve son olarak da tarımsal ürünlerde
serbest dolaşımın sağlanabilmesi için Türkiye’nin OTP’yi benimsemesi gerektiğini
tavsiye etmektedir.18
2000 yılında hazırlanmış olan ilerleme raporu da kendisinden önce hazırlamış olan
iki ilerleme raporundaki anlayışı aynen devam ettirerek tarımsal destek mekanizmasının
değiştirilerek destekleme fiyatları sistemi ve destekleme alımlarının kaldırılması ve
doğrudan gelir desteği sistemine geçilmesi gerektiği üzerinde durmaktadır. 2001
ilerleme raporunda tarımsal destek mekanizmalarında bu tür bir değişikliğe gidilmesinin
gerekçeleri ise girdi sübvansiyonlarının rekabet açısından büyük bir olumsuzluk
taşıması olarak açıklanmaktadır.19 AB’ye göre devlet girdi sübvansiyonlarından elini
çekmeli ve bu alan tamamen piyasa sistemine açılarak devletin tek işlevi doğrudan gelir
transferinde bulunmak olmalıdır. Türkiye tarımının OTP’den oldukça farklı olduğunun
vurgulandığı raporda AB’nin Türkiye’ye bu şekilde bir öneride bulunmasının temel
nedeni, bu dönemde kendisinin de doğrudan destek sistemine geçmesidir. 2000 yılında
kabul edilen ve esas olarak birlik üyelerinin rekabet edebilmesini amaçlayan bu
17
http://ec.europa.eu/budget/index_en.htm, (Erişim Tarihi:20.02.2009)
Avrupa Toplulukları Komisyonu, Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesi Üzerine
Komisyonun 1998 Düzenli Raporu ve Avrupa Toplulukları Komisyonu, Türkiye’nin Katılım
Yönünde İlerlemesine İlişkin Komisyon 1999 Düzenli Raporu.
19
Avrupa Toplulukları Komisyonu, Türkiye’nin Avrupa Birliğine Katılım Sürecine İlişkin
2001 Yılı İlerleme Raporu.
18
98
BARIŞ ÖVGÜN
politikaya adaylık aşamasında Türkiye’nin de uyması beklenmektedir. Bu öneriler de
göstermektedir ki, Türkiye’den atılması beklenilen reform adımları Türkiye’nin ulusal
tarım sorunlarını bir an önce çözebilme eksenli değil, raporda da ifade bulmuş şekliyle
OTP’nin gerektirdiği yapısal düzenlemeleri sağlayabilmektir.20 İlerleme raporlarının
üzerinde durduğu bir diğer husus da Türk tarımın kurumsal yapısıdır. AB’ye göre
OTP’ye katılmayı düşünen Türkiye, tarım kesiminde yaşanan kurumsal karmaşaya bir
son vermeli ve tarım kesimi doğrudan devlet müdahaleciliği ile değil, geniş bir katılımı
sağlayacak ve siyasi baskılardan etkilenmeyecek bir mekanizmayla yönetilmelidir. Bu
amaçla Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın acilen yeniden yapılandırılması ve sektörü
düzenleyecek bir üst kurulun inşa edilmesi talep edilmektedir. AB’nin ilerleme raporları
ve katılım ortaklığı belgeleriyle Türkiye’den talep ettiği bir başka konu da tarım
yönetiminde talep edilen devlet müdahaleciğinin kaldırılmasına paralel bir anlayışla
tarım sektöründe tam bir serbestleşmenin yaşanmasıdır. Bu amaçla Türkiye’den
serbestleşme politikalarına devam etmesi ve bu alanda şeker ve tütüne ayrı bir önem
vermesi istenmektedir. Bu istek, AB’nin 2006 tarihli Konsey kararına da damgasını
vurmuş ve özellikle tütün ve şeker alanlarında özelleştirmeler yoluyla piyasanın
serbestleştirilmesi talep edilmiştir.21 Ayrıca tarım bankası olarak kabul edilen Ziraat
Bankası’nda da bir an önce özelleştirme işlemlerine başlanması Türkiye’nin OTP’ye
uyum sağlayabilmesi için zorunlu bir uygulama olarak görülmektedir.
Türkiye’nin Politika Belgeleri
AB’den gelen politika belgelerine yönelik Türkiye’nin nasıl bir politika
oluşturduğunu göstermesi bakımından katılım öncesi ekonomik programlar, ulusal
programlar, ön ulusal kalkınma planı ve beş yıllık kalkınma planları temel politika
metinleri olarak belirmektedirler. Katılım öncesi ekonomik programlar, aday ülkelerin
orta dönem makro ekonomi politikalarının hedeflerini, kamu maliyesinin amaçlarını ve
yapısal reformların önceliklerini gösterebilmek amacıyla hazırlanan bir politika
belgesidir. Ön ulusal kalkınma planı da yine AB endeksli olarak hazırlanmakta ve
ekonomik ve sosyal uyuma yönelik mali yardımların nasıl kullanıldığını göstermektedir.
Ulusal programlar ise beş yıllık kalkınma planlarından farklı olarak ulusal değil,
uluslararası taahhütleri içermekte ve yasal ve kurumsal açıdan ne tip değişikliklere
gidileceğini açıklamaktadır. Bu bağlamda AB’nin hazırlamış olduğu katılım ortaklığı
belgelerinin Türkiye açısından karşılığı ulusal programlar olarak görülürken; ilerleme
raporlarının tamamlayıcısı olarak da katılım öncesi ekonomik programlar ön plana
çıkmaktadır.
1996-2000 yıllarını kapsayan yedinci beş yıllık kalkınma planı ilk ilerleme
raporundan itibaren Türkiye’nin nasıl bir tarım politikasına sahip olacağını gösteren
temel politika metni olarak önemli bir yer teşkil etmektedir. Planda tarım politikasının
Dünya Ticaret Örgütü kuruluş anlaşmasının tarımla ilgili hükümleri ve AB’nin ortak
tarım politikası çerçevesinde belirleneceği ve yürütüleceği bildirilerek politikanın
20
Avrupa Toplulukları Komisyonu, Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesi Üzerine
Komisyonun 2000 Düzenli Raporu.
21
Avrupa Toplulukları Komisyonu, Türkiye ile Katılım Ortaklığı Belgesinde Yer Alan İlkeler,
Öncelikler ve Koşullara İlişkin 23 Ocak 2006 Tarihli Konsey Kararı.
99
genelde dışsal faktörlerin etkisiyle oluşturulacağı bir anlamda itiraf edilmektedir. Ayrıca
planda yer bulan tohumculuk ve aşılama gibi faaliyetlerin özel sektör tarafından yerine
getirileceğinin belirtilmesi de OTP kapsamında Türkiye’ye tavsiye edilen tarım
alanındaki devlet tekelinin kaldırılmasıyla büyük bir uyum içindedir.22 2001-2005
yıllarını kapsayan sekizinci beş yıllık kalkınma planı tarım politikası açısından
kendisinden önceki kalkınma planında yer alan anlayışı devam ettirerek tarım
politikasının liberalleştirilmesine devam edileceğini açıklamaktadır. Bu amaçla da
planda girdi desteklerinin ürün fiyatları üzerinde olumsuz etkilerde bulunduğu ve bu
nedenle de üretimin piyasa koşullarında talebe uygun olarak yönlendirilmesini
sağlayacak politika araçlarının benimsenmesi gerektiği belirtilmektedir. Plana göre
benimsenecek olan bu politika, hem AB üyelik sürecinde hem de özelde ortak tarım
politikasına entegre olabilmek açısından hayati bir önem arz etmektedir. Ayrıca ürün
borsalarının geliştirilmesi ve tarımla ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının bir yeniden
yapılanma sürecine sokulmaları da plana göre AB sürecinde değişmesi gerekli olan
uygulamalardır. Bütün bu politikaları hayata geçirebilmek amacıyla da dönem sonunda
bir tarım çerçeve kanunun çıkartılması amaçlanmaktadır.23
İki kalkınma planında da görülen bu politika hedefleri AB adaylık süreci
çerçevesinde hazırlanmakta olan 2001 yılı katılım öncesi ekonomik programında da net
bir şekilde ifade edilmiştir. 2001 yılı belgesi, tarım politikasının Dünya Ticaret Örgütü
tarım anlaşması ve AB ortak tarım politikası çerçevesinde belirleneceğini belirterek
kalkınma planında ifade edilen politikayı AB’ye de taahhüt etmektedir. Tarım
sektörünün Dünya Ticaret Örgütü Anlaşmasının maddeleri ve OTP’nin ilkeleriyle
uyumlu bir şekilde yönlendirilmesi kalkınma planında benimsenen özel sektöre dayalı
gelişme modeliyle de uyum içinde gözükmektedir. Bu uyum 2001 yılı KÖEP’de de
destekleme politikalarının doğrudan gelir desteği sistemi şeklinde dönüştürüleceği,
tarımsal KİT’lerin bir an önce özelleştirileceği, fiyat ve kredi sübvansiyonlarının
kaldırılacağı ve bu kesimdeki istidam oranlarının azaltılacağı şeklinde ifade
edilmektedir.24 2001 yılında hazırlanmış olan ulusal program ise tarım politikasında
neden bu şekilde bir değişikliğe gidildiğini göstermesi açısından önemlidir. Programa
göre şu ana kadar uygulanan destekleme politikalarının çiftçilere adil bir şekilde
dağıtılamadığı ve bütçeye büyük bir yük oluşturduğu gerekçe gösterilerek yeni bir
destekleme politikasının benimseneceği belirtilmekte ve gübre desteğinin de 2002
yılının başında kaldırılması planlanmaktadır. Kurumsal anlamda da tarım satış
birliklerinin özelleştirilmesi ve tarımın piyasalaşma sürecini gerçekleştirecek olan ürün
borsalarının oluşturulması ulusal programın tarım kesimi için diğer temel hedeflerini
oluşturmaktadır.
22
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000),
Ankara, 1995 Tohumculuk alanında somut adım 2006 yılında 5553 sayılı Tohumculuk Kanunu ile
atılmış ve tohumculuk sektörünün AB standartlarına ve uluslar arası rekabete uygun bir şekilde
düzenleneceği belirtilmiştir. (5553 Sayılı Tohumculuk Kanunu, RGT: 08.11.2006, 26340)
23
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (20012005), Ankara, 2000.
24
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, T.C. Katılım Öncesi Ekonomik Program 2001,
Ankara, 2001.
100
BARIŞ ÖVGÜN
Ulusal programda dikkati çeken bir diğer saptama OTP’ye 2000’li yıllarda
eklenmiş olan kırsal kalkınmaya ilişkindir. Programda Türkiye’nin kırsal kalkınma
alanında somut bir politikasının bulunmadığı ancak OTP’nin kırsal kalkınmayı da
kapsaması nedeniyle bu alandaki AB ilkelerinin izlenmesi gerektiği belirtilmektedir. Bir
başka deyişle kırsal kalkınma değişen tarım politikasına uygun olarak AB kriterlerine
göre tanımlanmakta ve politika da AB’den adeta kopya edilmektedir.25 Bu bakış
açısının sonucu olarak da Türkiye’de kırsal kalkınma sadece tarım kesimini ilgilendiren
bir politika olarak ele alınmamakta ve ekonomik, sosyal ve kültürel bir bütünlük
içerisinde tanımlanmaktadır.26 Değişen tarım politikasının önemli bir ayağını oluşturan
ve kalkınma planlarına da bir politika hedefi olarak giren özelleştirme düşüncesi 2003
yılının katılım öncesi ekonomik programında da yer bulmuş ve programda tarım
kesiminin bankaları olarak kabul edilen Ziraat Bankası ile Halk Bankası’nın en kısa
zamanda özelleştirileceği hüküm altına alınarak tarımın tam anlamıyla devlet
müdahalesinden arıtılacağı taahhüt edilmiştir.27 Aynı anlayış, 2008 yılı ulusal
programında da görülmekte ve programda temel sorun alanı devletin tarıma müdahalesi
olarak belirlenerek TMO’nun fiyat ve alımlar açısından belirleyici olmasından ziyade
gerektiğinde müdahalede bulunan özerk bir kurum haline getirileceğinin amaçlandığı
belirtilmektedir.28
Politikanın İlk Çıktıları
AB’nin OTP bünyesindeki tavsiyeleri doğrultusunda oluşturulan Türk tarım
politikasının hayata geçirilmesi 2001 yılında uygulamaya sokulan ve her yıl geçerlilik
süresi uzatılarak günümüze kadar gelen Tarım Reformu Uygulama Projesi ile
gerçekleşmiştir. 2006 yılında kapsamına tarım stratejisinin ve tarım kanunun da
eklendiği bu projenin genel amacı, tarım kesimine devlet müdahalesinin ve desteğinin
azaltılması hatta kesilmesi, tarımla ilgili konuların yönetişimci bir model çerçevesinde
daha geniş bir yapılanma içerisinde ele alınması ve tarım alanının her açıdan
serbestleşmesinin sağlanabilmesidir. Yani tarım politikasının oluşturulmasında kamu
kurumlarının etkisi azaltılmakta ve tarımın genel ekonomiye entegre olmasını sağlamak,
istihdam olanaklarını arttırmak, tarımdan ekonomiye milli gelir artışını yükseltmek ve
kendi kendine yeterli bir tarım ekonomisi yaratmak29 gibi hedefler görmezden
gelinmektedir.
25
Türkiye’de kırsal kalkınmaya ilişkin politikalar ve uygulamalar, 1940’lı yıllara kadar
uzanmaktadır. Bu dönemde başlayan kırsal kalkınma politikalarının özünü, kırsal olarak
nitelendirilen bölgelerin bir an önce kalkınmasını sağlayabilmek, bu bölgelerdeki insanların
ekonomik ve toplumsal gereksinimlerini mümkün olduğunca karşılayabilmek ve böylece kent kır
ayrımının önüne geçebilmek oluşturmaktadır.
26
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, 2001 Yılı AB Müktesebatının Üstlenmesine
İlişkin Türkiye Ulusal Programı.
27
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, T.C. 2003 Yılı Katılım Öncesi Ekonomik
Programı, Ankara, 2003.
28
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, 2008 Yılı AB Müktesebatının Üstlenmesine
İlişkin Türkiye Ulusal Programı.
29
Ali Özgüven, Tarım Ekonomisi ve Politikası, Bursa, Bursa Üniversitesi İktisadi ve Sosyal
Bilimler Fakültesi Yayınları, 1977, s.220-222.
101
Tarım reformu uygulama projesinin ilk çıktıları üreticilerin alternatif tarım
ürünlerine yöneltilmesi olmuştur. Proje kapsamında AB’nin arz ve stok fazlası olarak
gördüğü fındık ve tütün yerine çiftçilerin soya, ayçiçeği ve yem bitkileri gibi alternatif
ürünlere yönelmesi çalışmalarına başlanmış ve bu amaçla üreticilere çeşitli kolaylıklar
sağlanmıştır. Projenin ele aldığı bir başka amaç da girdi sübvansiyonlarının tamamen
kaldırılmasıdır.30 Bu proje kapsamında buğday destekleme fiyatları iki yıl içinde % 40
oranında azaltılmış, tütün ve şeker pancarında da rakamlar oldukça aşağı seviyelere
çekilmiş31 ve sonuç belirli ürünlerde hızla azalan üretim miktarları olmuştur.
Tablo 2: Yıllara Göre Çeşitli Ürünlerin Üretim Miktarları (Bin Ton)32
YIL
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
BUĞDAY ÜRETİMİ
21.000
19.000
19.500
19.000
21.000
21.500
20.010
17.234
ŞEKER PANCARI
ÜRETİMİ
18.821
12.633
16.523
12.623
13.517
15.181
14.452
12.414
TÜTÜN ÜRETİMİ
208.002
152.571
159.521
112.158
132.859
135.247
98.137
74.584
Tarım reformu uygulama projesinin bir başka çıktısı da 2000’li yılların başlarına
kadar uygulanmış olan pazar fiyatı, doğrudan gelir, dolaylı gelir ve tarıma sağlanan
genel hizmetler şeklindeki destekleme araçlarının doğrudan gelir desteği (DGD)
şeklinde değiştirilmesidir.
Tablo 3: Tarımsal Destekleme Araçları33
TARIMSAL DESTEKLEME ARAÇLARI
DGD Ödemeleri
Fark Ödeme Uygulaması
Hayvancılık Destekleri
Kırsal Kalkınma Desteği
Telafi Edici Ödemeler-Alternatif Ürün
Ürün Sigortası Desteği
Çevre Koruması Desteği (ÇATAK)
Diğer Destekler
TOPLAM
30
BÜTÇE ORANI ( % )
45
13
12
10
5
5
5
5
100
Avrupa Toplulukları Komisyonu, Türkiye 2004 İlerleme Raporu ve Avrupa Toplulukları
Komisyonu, 2005 Türkiye İlerleme Raporu.
31
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Beş Yıllık
Kalkınma Planı 2001-2005, Ankara, 2000.
32
Üretim miktarları, TÜİK, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, DPT, Tekel ve www.fao.org üretim
verilerinden yararlanılarak hazırlanmıştır.
33
Türkiye Cumhuriyeti Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı
Kırsal Kalkınma (IPARD) Programı (2007-2013), Ankara, 2008, s.93
102
BARIŞ ÖVGÜN
DGD, tarımsal desteklerin bütçeye yük olduğu iddiasıyla öne sürülen ve üretimden
bağımsız olarak arazi miktarına uygun olarak verilen bir destekleme çeşididir. DGD, her
ne kadar 2000 yılında Dünya Bankası ile yapılmış olan Ekonomik Reform Kredisi
Anlaşması çerçevesinde tarım reformu uygulama projesi kapsamında uygulamaya
konulmuş olsa da bu yöndeki politikalar, 1998 ve 1999 yıllarındaki AB İlerleme
Raporlarında da yer bulmuştur. Türkiye’de doğrudan gelir desteği, değişen tarım
politikası doğrultusunda desteklerinin en önemli ve ağırlıklı yüzdesini oluştururken
doğrudan gelir desteği AB’de desteklerin % 30’luk bir kısmını işgal etmekte34 ve
üreticiler diğer destekleme kalemleri ile de korunmaktadırlar.
Tablo 4: Türkiye’de Tarımsal Destek Ödemeleri (Milyon, TL)35
ÖDEMELER
DGD Ödemeleri
Prim Ödemeleri
Hububat Primi Ödemeleri
Hayvancılık Ödemeleri
Gübre Girdi Desteği
1999
0
98
0
1
122
2000
0
185
0
11
120
2001
0
336
0
49
121
2002
1.877
200
0
75
0
2003
2.530
269
0
126
0
2004
2.480
294
205
209
0
2005
2.352
622
120
345
0
2006
2.653
1.085
435
661
0
DGD, 2001 yılında dekar alt sınırla başlamışken bu sınır sonraki yıllarda
kaldırılmış36 ancak müracaat ettikleri toplam arazi miktarı 1 dekarın altında olan
çiftçilere DGD ödemesi yapılmayacağı belirtilmiştir.37 Yukarıdaki tablodan da
görüleceği üzere 2000’li yıllarla birlikte tarım kesimi için temel destekleme aracı DGD
olmuş ve 2002 yılından itibaren gübre desteği tamamen kaldırılmıştır.
Tablo 5: Yıllara Göre Gübre Üretimi (Ton)
YIL
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
34
TON
3.844.000
3.310.000
3.172.000
2.628.000
3.560.000
3.318.000
3.192.000
3.325.000
F. Aylan Arı, “Türkiye’de Tarımın Ekonomideki Yeri ve Güncel Sorunlar”, Çalışma ve
Toplum Dergisi, s.9, (2006), s.74
35
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Temel Tarımsal Göstergeler, Ankara, 2008
36
Fahri Yavuz, “Tarım Politikası, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı”, Türkiye’de Tarım, (Ed:Fahri
Yavuz), 2005, s.52
37
2007/14 Sayılı Doğrudan Gelir Desteği Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ, RGT: 16 Şubat
2007, 26436. (Tarıma önemli bir katkısı olmayan DGD’nin 2009 yılından itibaren
uygulanmayacağı belirtilmektedir.)
103
Tarım kesimine verilen devlet desteğinin bu şekilde yıllar içinde azaltılması doğal
olarak tarımın GSYİH’ye katkısında da önemli düşüşlerin yaşanmasına neden olmuş ve
tarım, ekonomi içinde adeta kayıp bir sektör haline gelmiştir. GSYİH içinde hızla oranı
azalan tarım sektörü, aynı zamanda GSMH içinde de büyük bir düşüş yaşamıştır.
1980’de GSMH’de % 25.5 gibi önemli bir yere sahip olan tarım ilerleyen zaman
diliminde 1995’te % 14.8; 2001’de % 13.1 ve 2004’de de %11.2 gibi azalan bir orana
sahip olmuştur.38
Tablo 6: GSYİH’de Sektörel Paylar39
SEKTÖRLER
Tarım
Sanayi
Hizmetler
1999
14.0
28.8
57.2
2000
13.5
28.3
58.2
2001
13.7
28.3
58.0
2002
13.6
28.7
57.7
YILLAR
2003 2004
12.9 11.6
28.8 29.2
58.0 59.4
2005
11.4
29.2
59.4
2006
10.7
30.4
59.9
2007
10.3
30.6
59.1
2008
10.2
29.6
60.2
Tarım sektöründeki erime kendisini tarım sektörünün büyüme oranlarında ve dış
ticaret rakamlarında da göstermektedir. Sanayi ve hizmetler sektörü ile kıyaslandığında
oldukça düşük bir büyüme hızına sahip olan tarım sektörü, her yıl biraz daha küçülmüş
ve bu durum da doğal olarak ihracat yapısında önemli değişimlerin yaşanmasına neden
olmuştur. 1996’da ihracatın % 21.3’ünü oluşturan tarım sektörü 2000’de % 13.11;
2002’de % 10.5 ve 2004 yılında da % 9.61 gibi azalan oranlara sahip olmuş ve ülkenin
ihracat kaleminde göreli üstünlüğünü kaybetmiştir.
Tablo 7: Tarımın Toplam İhracat ve İthalat İçindeki Payı ( % )40
YIL
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
38
İHRACAT
17,85
15,87
13,11
13,10
10,50
10,45
9,61
10,70
9,51
İTHALAT
7,91
6,74
6,10
5,15
6,04
6,10
4,86
4,31
3,92
http://sgb.tarim.gov.tr/Tarim_Politikalari/tarimsal_veri_kitabi/gsmh.htm,
(Erişim
Tarihi:20.02.2009)
39
Katılım ortaklığı belgelerinden yararlanılarak hazırlanmıştır.
40
T.C.Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Temel Tarımsal Göstergeler, Ankara, 2008
104
BARIŞ ÖVGÜN
Tablo 8: AB ile Yapılan İhracat ve İthalatta Tarımın Payı (Milyon Dolar)41
YIL
İHRACAT
MİKTARI
TOPLAM
İHRACAT
İÇİNDEKİ PAYI
(%)
İTHALAT
(MİKTAR)
TOPLAM
İTHALAT
İÇİNDEKİ
PAYI (%)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2.295
2.229
1.837
2.016
2.038
2.560
3.312
4.262
3.959
4.397
4.579
45,4
50,2
47,7
46,4
50,3
48,7
51,0
51,3
45,9
45,0
39,9
1.308
1.196
1.284
988
1.398
1.732
1.977
2.180
2.387
2.789
3.306
30,3
35,2
30,9
32,1
35,0
32,9
32,6
33,6
32,8
28,4
25,4
Tarım kesiminde hem üretim hem de istihdam açısından yaşanılan bu değişme,
Türkiye’nin sanayileşme yolunda attığı adımlar olarak görülmektedir. Bir bakıma
haklılık payı taşısa da bu iddiaların görmezden geldiği nokta Türk tarımının yok olduğu
ve net ihracatçı bir yapıdan net ithalatçı bir yapıya geçilmesiyle birlikte hem tarım
kesiminin hem de tarıma bağlı sanayilerin bu durumdan zarar görmesidir.42 Ayrıca ele
alınan dönemde sanayide de beklenen ilerleme sağlanamamış ve DPT verilerine göre
sanayinin büyüme oranı planlı dönem olarak nitelendirilen 1960-1980 yılları arasındaki
rakamlardan oydukça düşük bir seviyede gerçekleşmiştir. Bu nedenle GSMH içinde
tarımın payı azalırken sanayinin payının göreli olarak artması da Türkiye’nin
sanayileştiğini göstermektedir.
Tablo 9: Sektörel Büyüme Hızları43
SEKTÖRLER
Tarım
Sanayi
Hizmetler
41
1995
2
12.1
6.3
1999
-5
-5
-4.5
2000
3,9
6.0
8.9
2001
-6.5
-7.5
-7.7
YILLAR
2002
7.1
9.4
7.2
2003
-2.5
7.8
6.7
2004
2.0
9.4
5.5
2005
5.6
6.5
8.2
2006
2.9
7.4
6.1
AB ile yapılan ihracat ve ithalatta tarımın payı ile ilgili veriler T.C. Dış Ticaret
Müsteşarlığı’ndan alınmıştır.
42
Tarıma dayalı sanayi ihracatı toplam ihracat içinde 2003 yılında % 20.7 gibi bir orana sahipken
bu oran 2004 yılında % 18.5 seviyelerine inmiştir. (Haydar Şengül, “Tarıma Dayalı Sanayi”,
Türkiye’de Tarım, (Ed: Fahri Yavuz), 2005, s.215
43
Katılım öncesi ekonomik programlar ve ön ulusal kalkınma planından yararlanılarak
hazırlanmıştır
105
Tarımın 1990’lı yıllardan itibaren hızla eridiğinin bir başka göstergesi de tarımsal
istihdamın toplam istihdam içindeki oranıdır. Aşağıdaki tablodan da görüleceği üzere
zaman içinde tarım sektöründe istihdam oranları hızla azalırken, sanayi ve hizmetler
sektöründeki istihdam oranları da tarıma kıyasla artmaktadır. Ancak diğer sektörlerdeki
istihdam artışları Türkiye’nin ekonomik alanda yapmayı arzu ettiği dönüşümde başarılı
sonuçlar ortaya çıkaramamış ve 2000’li yıllarla birlikte işsizlik rakamları her geçen yıl
biraz daha artmıştır. Gittikçe büyüyen işsiz sayısından da tarım kesimi kendisine düşen
payı büyük bir miktarda almış ve tarım alanında çalışanlar sürekli bir yoksulluk
döngüsüne girmişlerdir. Bu bağlamda, 2002-2004 yılları arasında yoksulluk oranının
tarım kesimi için sırasıyla % 36.4, % 39.9 ve % 40.9 olarak gerçekleşmesi, tarım
sektörünün içinde bulunduğu acı durumu göstermesi bakımından oldukça düşündürücü
verilerdir.
Tablo 10: Toplam İstihdam İçinde Tarımın Payı44
YILLAR
TOPLAM İSTİHDAMDA TARIMIN PAYI (%)
1980
54.23
1985
50.36
1990
47.78
1995
46.77
2000
34.52
2001
35.43
2002
35.17
2003
33.88
2004
33.96
2005
29.45
2006
26.5
2007
26
Değişen tarım politikasıyla tarım sektöründe meydana gelen bir başka değişiklik
de tarım politikasının oluşturulmasında klasik kamu kurumlarının işlevlerinin
sınırlandırılması ya da tamamen sona erdirilmesi olmuştur. Bu amaçla öncelikle tarımda
verimlilik ve etkinlik sağlayabilmek amacıyla 1999 yılında Tarımda Yeniden
44
DİE ve DPT’nin verileri ile katılım öncesi ekonomik programlardan yararlanılarak
hazırlanmıştır.
106
BARIŞ ÖVGÜN
Yapılandırma ve Destekleme Kurulu oluşturulmuştur. Bu kuruldan hemen birkaç yıl
sonra da önce şeker sonra da tütün alanlarında iki kurul daha oluşturularak bu iki önemli
ürünle ilgili her türlü kararın alınması ve uygulanması bu kurullara bırakılmıştır. Tarım
kesiminin kurullar eliyle yönetilmesi kamu yönetimi açısından oldukça önemlidir.
Çünkü bu kurullar ekonomi-siyaset ayrımı temelinde yapılandırılmakta ve karar alma
mekanizmalarında kamunun gücü olabildiğince eritilmiş durumdadır. Kamu
yönetiminin bu kurullar eliyle yürütülmek istenmesindeki temel amaç, belirlenen büyük
politikaların her dönem için sorunsuz uygulanmasını ve siyasi hiçbir baskının
politikanın işleyişine zarar vermemesini sağlayabilmektir. Tarım satış ve kooperatifleri
birliklerinin bütçeden pay almasının önüne geçilmesi ve kendi varlıklarını
sürdüremeyecek olan birliklerin 2005 yılından itibaren kapatılmasının planlanması da45
tarımsal örgütlenmede yaşanan dönüşümün bir sonucu olarak belirmektedir. Kurulların
oluşturulması neticesinde klasik tarım kurumları da sistemin dışına çıkarılmışlardır.
Türkiye Süt Endüstrisi Kurumu, Yem Sanayi Anonim Şirketi, Et ve Balık Kurumu ve
Türkiye Zirai Donatım Kurumu bu süreçte özelleştirilmiş, Türkiye Şeker Fabrikaları
Anonim Şirketi, TEKEL, T.C. Ziraat Bankası, T.C. Halk Bankası’nda özelleştirme
işlemleri başlamış ve günümüzde de devam etmektedir.46 2007 yılında ise 2000’li
yıllarda OTP’nin önemli bir politika bileşeni olmuş olan kırsal kalkınmayı Türkiye
açısından da yönetebilmek amacıyla Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu
inşa edilmiştir. 2000’li yıllarda benimsenen kırsal kalkınma politikasının temelini daha
önceki politikalardan farklı olarak tarım oluşturmamakta ve kırsal alanda tarım dışı
sektörlere önem verilmektedir. Bu politikanın temel amacı tarımsal yapıdaki
dönüşümün ortaya çıkardığı istihdam ve kırdan kente göç olgusunun önüne
geçebilmektir. Bu bağlamda kırsal kalkınma politikası da tarım sektörünün sanayi ve
hizmetler karşısında nasıl eridiğini göstermektedir.47
Sonuç
Adaylık sürecinde en önemli müzakere başlıklarından biri olarak belirlenmiş olan
tarım alanında Türkiye’nin benimsemiş olduğu tarım politikasının ulusal gereksinimler
doğrultusunda belirlenmiş ve üreticilerini her açıdan destekleyecek bir politikanın
kabulü olmadığı görülmektedir. Çünkü Türk tarımı hem yapısal hem de işlevsel açıdan
OTP’den büyük farklılıklar arz etmekte, hem de devlet desteğinin zaman içinde
azaltılmasının sonucu olarak gittikçe zayıflamaktadır. Oysa AB ile yaşanan müzakere
sürecinde Türkiye, kendi yapısal ve işlevsel sorunlarına çözüm önerileri üretmekten
ziyade tarım politikasını her açıdan OTP’ye tam olarak uyum sağlayacak bir niteliğe
ulaştırmaya çalışmaktadır. Bu bağlamda 1958 yılından beri uygulanmakta olan ve çeşitli
dönemlerde birlik üreticileri lehine reforma tabi tutulan ve bu reformların sonucunda da
güçlü bir tarımsal yapıya sahip olmuş olan OTP’ye tam olarak uyum sağlanması Türk
45
Programı.
46
Barış Övgün, Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüsü Olgusu, Mülkiyeliler Birliği Vakfı
Yayınları, Ankara, 2009.
47
107
tarımının yakın bir zamanda tamamen iktisadi sahadan silinmesi ile sonuçlanabilecek
kara bir tablonun ortaya çıkmasına neden olabilecektir. Bu noktada sekizinci beş yıllık
kalkınma planının temel amaçlar ve stratejiler bölümünde yer alan sektör hedefleri,
gelecekteki tarımsal durumumuzu göstermesi bakımından oldukça önemlidir. Buna
göre, 2023 yılında toplam katma değer içinde sanayinin % 30 ve hizmet sektörünün %
65 oranında olması planlanırken; bu hedef tarım sektörü için sadece % 5’dir. Planda yer
alan bu hedef de göstermektedir ki, hızla üretim içindeki yeri azalan tarım, ileriki
yıllarda da neredeyse tamamen gözden çıkarılmış bir sektör olmakta ve Türkiye,
sanayileşmeden ziyade hizmetler sektörüne eğilmektedir.
Çalışma kapsamında sınırlı da olsa verilmeye çalışılan verilerden ve bilgilerden de
görülmektedir ki tarım sektöründe Türkiye büyük bir güç kaybetmekte ve zaman içinde
tarım sektörü tamamen ekonomik ve sosyal alanda yok olma tehlikesi ile karşı karşıya
kalmaktadır. Politika analizi açısından bu durumun sonucu, 1998 yılında başlayan ve
AB adaylık sürecinden sonra da iyice şekillenen yeni tarım politikasının bu şekilde bir
tablo çıkmasına neden olduğudur. Çünkü özellikle son yirmi yıldır Türkiye’nin
uygulamakta olduğu tarım politikası ülkenin gerçeklerini yansıtmaktan çok uzak bir
görünüm sergilemektedir. Bu süreçte benimsenen politikada tarım sektörünün diğer
sektörleri nasıl desteklediği, tarımın ülke istihdamı için nasıl büyük bir öneme sahip
olduğu göz ardı edilmekte ve Türk tarımının genel karakteristik özellikleri de yok
sayılmaktadır. Bu bağlamda geleneksel tarım politikasının hemen hemen bütün
unsurları Gümrük Birliği süreci ile terk edilmeye başlanmakta ve ortak tarım
politikasına uyum sağlayabilme amacı, Türk tarım politikasının birincil hedefi olarak
belirlenmektedir. Bu bağlamda Türkiye’nin son yirmi yıllık tarım politikasının IMF,
DB, DTÖ ve OECD gibi uluslararası örgütlerin de yönlendirmeleri doğrultusunda
özellikle AB’den politika transferi şeklinde gerçekleştiğini söylemek mümkündür.
Kaynakça
2007/14 Sayılı Doğrudan Gelir Desteği Ödemesi Yapılmasına Dair Tebliğ, RGT:16
Şubat 2007, 26436
5553 Sayılı Tohumculuk Kanunu, RGT:08.11.2006, 26340
F.Aylan ARI, “Türkiye’de Tarımın Ekonomideki Yeri ve Güncel Sorunlar”, Çalışma ve
Toplum Dergisi, s.9, s.61-81, 2006
Mehtap ATAKAN, Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası ve Türkiye’nin Uyumu, T.C.
Başbakanlık Gümrük Müsteşarlığı AT ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü Uzmanlık
Tezi, Ankara, 1998.
Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği, Avrupa Birliği Tarım Politikası “Avrupa’da
Yenilenme ve Türkiye’ye Etkisi”, Ankara, 2000.
Avrupa Birliği Komisyonu, Türkiye 2004 İlerleme Raporu.
Avrupa Birliği Komisyonu, 2005 Türkiye İlerleme Raporu.
108
BARIŞ ÖVGÜN
Avrupa Komisyonu, Türkiye ile Katılım Ortaklığı Belgesinde Yer Alan İlkeler,
Öncelikler ve Koşullara İlişkin 23 Ocak 2006 Tarihli Konsey Kararı.
Avrupa Komisyonu, Türkiye’nin Avrupa Birliğine Katılım Sürecine İlişkin 2001 Yılı
İlerleme Raporu.
Avrupa Komisyonu, Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesi Üzerine Komisyonun
1998 Düzenli Raporu.
Avrupa Komisyonu, Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesine İlişkin Komisyon 1999
Düzenli Raporu.
Avrupa Komisyonu, Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesi Üzerine Komisyonun
2000 Düzenli Raporu.
İlkay DELLAL, “Ortak Tarım Politikasında Reform, DTÖ ve Türkiye”, Tarımsal
Ekonomi Araştırma Enstitüsü-Bakış, Sayı: 7, Aralık 2004.
Gökhan GÜNAYDIN, Avrupa Birliği Genişleme Sürecinde Türkiye Kırsal ve Tarımsal
Politikalar, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara, T.C. Ankara Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü Yönetim
Bilimleri Anabilim Dalı, 2006.
http://diabk.tarim.gov.tr/OTP_Finansman.mht, (Erişim Tarihi: 20.02.2009)
http://ec.europa.eu/budget/index_en.htm, (Erişim Tarihi: 20.02.2009)
http://sgb.tarim.gov.tr/Tarim_Politikalari/tarimsal_veri_kitabi/gsmh.htm,
Tarihi: 20.02.2009)
(Erişim
http://www.frmtr.com/ekonomi-iktisat-isletme/779612-avrupa-birligi-turkiye-tarimpolitikalari-iktisat.html, (Erişim Tarihi: 20.02.2009)
http://www.frmtr.com/ekonomi-iktisat-isletme/779612-avrupa-birligi-turkiye-tarimpolitikalari-iktisat.html, (Erişim Tarihi: 20.02.2009)
http://www.sekeris.org.tr/yazi_ayrinti.php?yazi_no=537, (Erişim Tarihi: 20.02.2009)
http://www.tarim.gov.tr/arayuz/10/icerik.asp?efl=sanal_kutuphane/sanal_kutuphane.ht
m&curdir=%5Csanal_kutuphane&fl=../sanal_kutuphane2/STATIP/statip.htm,
(Erişim Tarihi: 20.02.2009)
Rıdvan KARLUK, Avrupa Birliği ve Türkiye, 3. B., Eskişehir, 1995.
Barış ÖVGÜN, Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüsü Olgusu, Ankara, Mülkiyeliler
Birliği Vakfı Yayınları, 2009.
Ali ÖZGÜVEN, Tarım Ekonomisi ve Politikası, Bursa, Bursa Üniversitesi İktisadi ve
Sosyal Bilimler Fakültesi Yayınları, 1977.
Haydar ŞENGÜL, “Tarıma Dayalı Sanayi”, “Türkiye’de Tarım”, (Ed: Fahri Yavuz),
2005, s.205-219.
T.C.Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, 2001
Üstlenmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı.
Yılı
AB
Müktesebatının
T.C.Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, 2008
Üstlenmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı.
Yılı
AB
109
Müktesebatının
T.C.Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (20012005), Ankara, 2000.
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, T.C. Katılım Öncesi Ekonomik Program
2001, Ankara, 2001.
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Temel Tarımsal Göstergeler, Ankara,
2008.
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Beş
Yıllık Kalkınma Planı 2001-2005, Ankara, 2000.
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (19962000), Ankara, 1995.
T.C. Başbakanlık Türkiye İstatistik Kurumu, 2001 Genel Tarım Sayım Bilgileri,
Ankara, 2003.
T.C. Devlet Planlama Teşkilatı, Ön Ulusal Kalkınma Planı (2004-2006), Ankara, 2003.
T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, AB Ortak Tarım Politikası ve
DOHA Round Ticaret Görüşmeleri, Rapor No:18, 2006
Sibel TAN ve İlkay DELLAL, “Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası”, Tarımsal
Ekonomi Araştırma Enstitüsü-Bakış, Sayı:2, Nüsha:1, Mart 2003.
T.C. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Katılım Öncesi Yardım Aracı Kırsal Kalkınma
(IPARD) Programı (2007-2013), Ankara, 2008
Fahri YAVUZ, “Tarım Politikası, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı”, Türkiye’de Tarım,
(Ed:Fahri Yavuz), 2005, s.43-67.
110
BARIŞ ÖVGÜN
Cilt:ŞEKLİ
9, No:1 OLARAK
(Yıl: 2010), s.111-124
BİR TASARRUF
ENVIRONMENTAL TENDENCY OF CONSUMERS
TOWARD SUSTAINABLE LIFE*
Oğuz ÖZDEMIR**
Teşekkür: Bu çalışmaya başlangıç oluşturan “Scientific Collaboration for
Sustainable Developed- Second Annual YOK-SUNY Collabarotain Symposium” adlı
bildiride adı geçen sayın Prof. Dr. Muammer TUNA’ya katkılarından dolayı teşekkür
ederim.
Abstract
This study addresses the investigation of the environmental tendencies of
consumers with regards to realization of sustainable life. Within this framework, based
on the result of an existing public survey, the study tries to clarify to what extent the
environmental tendencies consumers match with different aspects of sustainable life
which are conceptualized as “consistency”, “efficiency” and “sufficiency”. As a result
of the evaluation carried out, it can be said that environmental tendencies determined
for the consumers and conceptualized as “environmental world view” and
“environmental concern” match with the environmental suitability, efficiency and
thriftiness aspects of sustainable life to a great extent. However, on the other hand, it
can be concluded that as there is a widespread reluctance seen among consumers with
regards to exhibiting reflexes such as participation, reaction, sacrifice, and taking
responsibility, there is not enough determination on the side of consumers for realizing
the requirements of “environmental commitment”.
Key Words: Sustainable life, environmental tendency, consumer
Özet
Bu çalışma, tüketicilerin çevreye ilişkin eğilimlerinin, sürdürülebilir yaşam
anlayışına uygunluğunun irdelenmesini konu almaktadır. Bu çerçevede, mevcut bir
kamuoyu araştırmasının sonuçlarından yola çıkılarak, tüketicilerin çevreye ilişkin
eğilimlerinin,
sürdürülebilir yaşamın “doğaya uygunluk”,
“verimlilik” ve
*
Bu makale, “Scientific Collaboration for Sustainable Developed- Second Annual YOK-SUNY
Collabarotain Symposium” adlı toplantıda, sunulan “Türk Toplumunun Çevresel Eğilimlerinin
Sürdürülebilir Kalkınma Açısından Değerlendirilmesi” ( 23-25 Mayıs, Adana) başlıklı bildiriden
yararlanılarak yazılmıştır.
**
Yrd. Doç .Dr., Muğla Üniversitesi Eğitim Fakültesi, Muğla
112
OĞUZ ÖZDEMİR
“tutumluluk” şeklinde kavramsallaştırılan her bir boyutuna ne ölçüde elverişli
olduğuna açıklık getirmeye çalışılmıştır.
Yapılan değerlendirmeler sonucunda,
“çevresel dünya görüşü” ve “çevresel kaygı” şeklinde kavramlaştırılan tüketicilerin
belirlenen çevresel eğilimlerinin, sürdürülebilir yaşamın doğaya uygunluk, verimlilik ve
tutumluluk ilkeleriyle önemli ölçüde örtüştüğü söylenebilir. Ancak, katılım, tepki
gösterme, özveride bulunma ve sorumluluk alma gibi reflekslerde yaygın bir çekincenin
yaşanması nedeniyle, tüketicilerde “çevresel taahhüt”’ün gereklerinin yerine
getirilmesine ilişkin henüz yeterli bir iradenin bulunmadığı sonucuna varılabilir.
Anahtar Kelimeler: Sürdürülebilir yaşam, çevresel eğilim, tüketici
Introduction
Industrial activities’ negative impacts to an unexpected extent on environment
since 1970s raised questions about the understanding of economic developed dominant
throughout the world.1 As a result of this, the idea of limiting economic developed
activities to the carrying capacity of the environment became a globally common
target.1 In 1987, “United Nation’s Our Common Future” report also known as
“Brundtland Report” introduced the concept of “sustainable developed” to the agenda of
the world as a form of environmentally friendly developed 2, which became accepted
commonly after the Rio Conference. 3 4 Considered as the most vital project of the age,
sustainable developed, in its simplest sense, can be defined as meeting the needs of the
present societies without risking the future of next generations.5 Sustainable developed
approach takes the idea of rendering all human activities directed to terrestrial resources
sustainable with regards to ecology and socio-economy as its starting point.
It can be said that the concept of sustainable developed has ecological, economic
and socio-cultural dimensions. Ecological dimension means the protection of natural
structure and functioning of ecosphere, economic dimension means considering the
carrying capacity of the nature, and consistent economic developed, socio-cultural
dimension means fair distribution of the resources in the world both intra-nationally and
internationally and even among generations. In this respect, sustainable developed, in
1
Penna, A.N., The Human Footprint, A Global Environmental History, Willey-Blackwell,
Oxford, 2010.
2
Benton, T. and Redclift, M., Social Theory and The Global Environment, Londra ve
Newyork, Routledge, 1994.
2
F. Zimmermann, ve F. Brunner, “Nachhaltige lehrehumangeographisches seminar”, Inst. Für
Geographie
und
Raumforsschung
der
Karl-Franzen
UniversitatGraz,
http
//www.oikosinternational.org/graz, (18.05.2007)
3
Keating, M., Yeryüzü Zirvesinde Değişimin Gündemi, UNEP Türkiye Komitesi Yayını,
Nisan 1993
4
Plewes, B. et al., “Sustainable human developed as a global frammework”. International
Journal LI (Spring), 1996, p.211-234.
5
L.Erdmann, S. Sohr, S. Behrendt, R. Kreibrich, “Nachhaltigkeit und Ernährung”, Institut
für
Zukunftsstudien
undTechnologiebewertung,
http://www.izt.de/pdfs/IZT_WB57_Nachhaltigkeit_Ernaehrung.pdf (20.6.2007).
ENVIRONMENTAL TENDENCY OF CONSUMERS TOWARD SUSTAINABLE LIFE
113
line with its content, can built on three legs which can be summarized as “ecologic
carrying capacity” “economic sustainability” and “social justice”.6
It is accepted that the implementation of sustainable developed project depends on
human beings’ directing all their activities in the world in compliance with the
principles of this. In this context, the main principles which should guide the sustainable
developeds are: sufficiency, efficiency and consistency. Sufficiency principle means
correctly performing cost-benefit calculation when it comes to consumption choices.
Efficiency means obtaining maximum efficiency from minimum amount of resource.
Consistency principle means use of material and energy sources, ranging from the
production of food to the disposal of wastes, in such a way that the earth capacity can
tolerate their usage. 7,8,9 When the principles of sustainable developed undergo a
general evaluation, it is seen that sufficiency principle is in a more close relation with
social sustainability, efficiency principle with economic sustainability and consistency
principle with ecologic sustainability. They are interconnected to each other.10
For human-nature relation to be in sustainable orientation, primarily, it is
necessary for human behaviors and living styles in compliance with this orientation to
be commonplace. 11 In this respect, in the provision of the conditions for the
sustainability at both intra-national and international levels, the compliance of societies’
environmental tendencies with sustainable living style, that is, the compliance of
environmental living style with the sustainability has a decisive role. 12
With its broadest definition, living style is regular behavioral patterns built upon
habits and social tendencies. 13 In this framework, (1) individuals’ behavioral changes,
6
U.
Stoltenberg,
M..Adomssent,
“Lünebürger
Projekt
“Nachhaltigkeit
in
Bildungsinstitutionen in Schleswig-Hollstein (NaBiSch)”. Üniversitat Lüneburg İnst. Für
Umweltkommunikation (INFU), 2004, http://www.kinder-was.de/mitmachen. (17.05.2007).
7
L.Erdmann, S. Sohr, S. Behrendt, R. Kreibrich, “Nachhaltigkeit und Ernährung”, Institut für
Zukunftsstudien
8
G. De Haan ve D. Harenberg, “Bildung für eine nachhaltige Entwicklung: Förderprogramm
Bildung für nachhaltige Entwicklung”. Freie Universität Berlin: ,1999, http://www.blkbonn.de/papers/heft72.pdf (21.06.2007).
9
Zimmermann, ve F. Brunner, “Nachhaltige lehrehumangeographisches Seminaer”, Inst. Für
Geographie
und
Raumforsschung
der
Karl-Franzen
UniversitatGraz,
http
10
O. Özdemir et al, Biotechnological Foods-Sustainable Developed, Sustainable Consumtion
Education Research On Education. Edited by Marina-Stefania Giannakaki, Gregory T.
Papanikos, Yiannis Pozios & John Kelvyn Richards, 2006, p. 301.
11
Catton, W.R. ve Dunlap, R., “A New Ecological Paradigm For Postexuberant Scociology.”
American Behavioral Scientist, 24 (1), 1980, p.15-47.
12
Buttel, F. and Taylor, P., “Environmental Sociology And Global Environmental Change: A
Critical Assesment. Ed. M. Redclift and T. Benton. Socioal Theory and the Global
Environment. Routledge, 1994
13
Lüdke, H., Methoden der Lebensstilforschung. Schriftreihe der Arbeitsgruppe
Umweltbildung der der Deutschen Gesellschaft für Erziehunswissenschaft: Edit: Dietmar
Bolscho/Gerherd Michelsen (Hrsg.). Leske-Budrich, 1999.
114
OĞUZ ÖZDEMİR
(2) type of mentality such as understanding and judgment, (3) different social variables
are argued to be influential on living style. It is claimed that value-orientation and
consumption patterns are more influential than classical socio-economic variables such
as gender, age, income level, and education level on living style.14 In this respect,
extent to which the living styles of individuals and societies comply with sustainable
living style depends on their environmental tendencies.
When the related literature is reviewed, it is seen that the number of the studies
investigating the environmental tendencies of societies has greatly increased in the
recent years. In this respect, “The 2000 GlobalScan” conducted in 27 countries revealed
that %76 of the participants support the idea of “living together with the nature” and
%19 of them support the idea of “being the master of the nature”.15 In particular, the
USA citizens have the tendency of attributing ethical value to both living and non-living
things and showing respect to their existence and, they show great resistance to the
mechanistic approach, which sees the human-being as the master of the nature.
Another study of 11 developed and 23 developed countries was conducted in 2000,
and the study found that high majority of the participants (%83), with relatively higher
percentages from the developed countries, are interested in and concerned about the
environmental problems. Nearly half of the participants state that the concerns about
both local and global issues such as water and air pollution, degradation of bio-diversity
and climate change are higher today than they were 20 years ago.16 A study was carried
out in 27 European Union countries among 27.000 people through face-to-face
interview technique. This study revealed that %57 of the participants view climate
change as the most important environmental problem and this is followed by water
pollution (%45), air pollution (%42), spread of GMOs (%20) and urbanization-induced
problems (%15) Moreover, %41 of the participants stated that they think the
environmental problems affect their lives and %3 do not think so. 17
A more recent global study revealed that nearly half of the general participants,
and %74 of the participants from G7 countries attach more importance to the protection
of the environment than economic developed. 18 Citizens of the G7 countries think that
economy (%84), environment (%78) and social phenomenon are influential on the
quality of their life; while %15 them consider economy important, %67 think that
14
Rheingans, A., Einige Überlegungen zur Analyse (Ökologischer) Lebensstile. Schriftreihe
“der Arbeitsgruppe der Deutschen Gesellschaft für Erziehunswissenschaft: Bd. 3), Edit:
Dietmar Bolscho/Gerherd Michelsen (Hrsg.), Leske-Budrich, 1999
15
GlobeScan, Environics International Environmental Monitor Survey Data-Set”. Environics
International, Canada, 2000.
16
GlobeScan, “Results Of First-Ever Global Poll On Humanity's Relationship With Nature”.
Environics International, Toronto, 2004 .
17
Eurobarameter , “Special Eurobarameter”, 295/Wave 68.2-TNS Opinion & Social. Europa
Comission, 2008.
18
GlobeScan, “International Environmental Monitor”, Environics International, Toronto,
2002.
115
economic, environmental and social phenomena should be considered in combination
with each other.
When the issue is investigated in relation to attitudes and tendencies towards
technology, a global study conducted in 1995 revealed that %67 of the participants
think science and technology as something good, and only %9 of them view technology
as something bad.19 The same study also reported that the citizens of the poor countries
have more positive attitudes towards technology than those of the rich countries.
Moreover, it was found that majority of the European societies (%67) support the use of
renewable energy sources such as solar, wind and bio-mass.20 It was found that %70 of
the participants from G7 countries and %62 of the participants from European countries
are against the use of Genetically Modified Organisms (GMOs), this ratio decreases to
%45 among USA citizens.21 Another study reported that %65 of the participants from
the poor countries believe that benefits of bio-technological applications are more than
their risks; however, participants from the rich countries believe that the benefits of
such applications are shadowed by their risks
Across European Union, %59 of the citizens assign the responsibility of fighting
against environmental problems to the organizations and %43 of them to the
individuals.22 In addition, %37 of the participants think that punitive measures should
be strengthened to fight against environmental problems, %33 of them think that the
products should be labeled, %30 think that awareness should be raised, %29 think that
economic incentives should be introduced, and %14 think that taxes should be
increased. In this respect, the percentage of those supporting the idea of introducing
extra taxes to protect the environment increased from %62 in 1995 to %69 in 2000. 23 24
Consumption patterns constitute the practical indicators of societies’
environmental tendencies. In this context, based on the results of many studies, social
statue and
title-oriented consumption is perceived to be an important threat to human
culture and environment 25. Indeed, a global study revealed that %45 of the participants
see over-consumption as an important threat to human culture and environment, and this
ratio is higher in rich countries than it is in poor countries.26 Another study showed that
19
R Inglehart., et al., “Globalscans and European Values Surveys 1981-1984, 1990-1993, and
1995-1997” Inter-university Consortium for Political and Social Research (ICPSR) , 2000.
20
Eurobarameter, “Special Eurobarameter. 295/Wave 68.2-TNS Opinion & Social.” Europa
Comission, 2008
21
Worldviews 2002, Chicago Council on Foreign Relations ,. CCFR,
22
Eurobarameter, “Special Eurobarameter”: 295/Wave 68.2-TNS Opinion & Social, Europa
Comission, 2008
23
2002.
24
İbid
26
. A.Leiserowitz, et al., ., “Do Global Attitudes and Behaviors Support Sustainable
Developed?”. Environment, 00139157, Vol. 47, 2005, Issue 9.
26
2002.
116
OĞUZ ÖZDEMİR
%54 of the participants regard “material richness” as good, and %21 regard it as bad.27
28
According to a study investigating the consumption patterns in 20 developed and
developed countries, %36 of the participants avoid buying environmentally-destructive
products, %27 of them are against the system of environmentally-destructive packaging
and %25 of them pay attention to the information given in the labels of the products
they intend to buy29. Moreover, it was found that recyclable products receive great
approval, especially in North America. Another global study carried out in 1995 showed
that in general, %46 of the participants prefer environmentally-friendly products, this
ratio increases to %67 in developed countries and decreases to %30 in developing
countries.30 According to the study called GlobalScan (2000), preference for the
environmentally-friendly car is about %40 in rich and poor countries; however, this
ratio is about %29 in moderately rich countries, and in general participants are not
willing to pay extra for environmentally-friendly fuel.
It was found that in European Union, %50 of the citizens are thoroughly willing to
buy environmentally-friendly products, %14 of them are not willing; %12 of them have
a complete trust in labeling and %13 do not have any.31 In addition to this, it was found
that %55 of the citizens of the European Union opt for the recyclable products, %47 of
them pay attention to energy-saving, %38 to public transportation, %30 to waste saving
and %23 to the purchase of environmentally-friendly and local products.
As a result of a global study conducted in 1995 to determine the participation in
environmental protection and reactions against environmental problems, it was found
that though it is higher in developed countries, the general ratio of being the member of
environmental organizations and participating in environmental campaigns is %13.32 A
similar study conducted in 2000 revealed that only %10 of the participants sent e-mails
or made phone calls to react against environmental problems, %18 of them voted for
environmentally-friendly policies and %11 are members of an environmental
organization. These data show that throughout the world, the tendency of reacting
against environmental problems and active participation in the protection of the
environment is quite low.
When the above-mentioned findings are considered, it is seen that, across the
world, particularly in European Union, environmental awareness has greatly raised due
to increasing concern about the environmental problems. Therefore, preferences for the
sustainable consumption of the resources have increased; yet, parallel increase has not
27
Ibid
1995-1997” Inter-University Consortium for Political and Social Research (ICPSR) , 2000.
29
2002.
30
R Inglehart., et al., “Globalcans and European Values Surveys 1981-1984, 1990-1993, and
31
Eurobarameter, “Special Eurobarameter”: 295/Wave 68.2-TNS Opinion & Social, Europa
Comission, 2008
32
28
117
been observed in taking individual responsibility and tendencies for displaying
reactions.
In this study, the extent to which the environmental tendencies of the Turkish
consumers comply with the sustainable developed approach is holistically analyzed in
relation to the each of the dimensions called “sufficiency”, “efficiency” and
“consistency”, and based on this analysis, socio-cultural advantages and obstacles
which have potential to play a role in the implementation of sustainable life will be
determined.
Materials and Methods
The present research was built on the findings of the study entitled as
“Environment-related Social Tendencies in Turkey” conducted by Tuna33 throughout
Turkey in 2003-2004. Tuna’s study was conducted on 1028 participants from the seven
regions of Turkey. In the study, Tuna measured the environmental tendencies of
consumers with the tree-dimensional environmental tendencies34 scale.35 In this respect,
the three dimensions of being environmentalist are defined as “environmental
worldview”, “environmental concern” and “environmental commitment”.
Environmental world view is the most basic and common form of environmentalism
and determines the relation between environment, and developed and modernization;
environmental concern determines how the individuals are affected from the events
taking place in the environment at individual, family and social levels, and
environmental commitment determines the extent to which individuals are willing to
commit themselves to solving environmental problems.
In the present study, on the other hand, we will try to establish the relations and
links between the basic dimensions of consumers’s environmental tendencies;
“environmental world view”, “environmental concern” and “environmental
commitment” and the basic dimensions of sustainable life; “sufficiency”, “efficiency”
and “consistency”. That is, we will discuss the extent to which the Turkish consumers’s
environmental tendencies comply with the sustainability principles or the extent to
which sustainable life at social level is possible in Turkey.
Results
When the environmental tendencies of the Turkish consumers expressed as
“environmental world view”, “environmental concern” and “environmental
commitment” are analyzed in relation to “sufficiency”, “efficiency”, and “consistency”
principles of sustainable life, following conclusions can be reached:
33
M. Tuna, Türkiye’de Çevrecilik: Türkiye’de Çevreye İlişkin Toplumsal Eğilimler, Nobel
Yayınları, Ankara, 2006.
34
R Cluck, et al., “Attitudes Towards And Commitment To Environmentalism: A
Multidimensional Conceptualization.” Sociological Consumers, Toronto. 1997.
35
M.Tuna, Environmentalism: An Empirical Test Of Multi-Level Effects Of On Environmetal
Attitudes İn More And Less Developed Contries. PhD Thesis, Mississippi State University, MS.
1998.
118
OĞUZ ÖZDEMİR
Sufficiency
These comments can be put forth with regards to how much environmental world
view, the basic form of environmental tendencies, complies with the sufficiency
principle:
It was observed that the participants are undecided about the statement saying that
animal should have the same rights as human beings.36 In contrast to this, most of the
participants believe that when the environment is left to its own dynamics, it maintains
its existence without any change.37 The participants seem to be indecisive about the
statement that to improve the living conditions, harsh struggle should be carried out
against the environment.38 Although these findings show that “Bio-centric”
environmental view has not been adequately adopted, it can be claimed that the Turkish
consumers is respectful to the unity of the environment. In this respect, for environment,
the belief that the nature was created by God is thought to have an important role.39
In general, the participants seem to believe that the main body responsible for
protecting the environment is the state.40 Parallel to this, high majority of them think
that it is necessary to enforce stricter laws and regulations to protect the environment.41
Although this, at the first glance, may show that the Turkish consumers have an
environmentally-friendly world view, it is highly possible to argue that Turkish
consumers is not willing to take responsibility for the protection of the environment,
instead, they rely on the governmental enforcement.
When the societal tendencies were investigated with regards to consumption
behaviors, it was observed that majority of the participants attach importance to
environmentally-friendly products.42 According to this finding, it can be argued that
with regards to their consumption behaviors, the Turkish consumers is far away from
the understanding of sustainable life. Yet, one of the important outcomes of the Rio
Summit, Section 4 of Agenda 21 expresses that for the life on the earth to be in a
sustainable direction, consumption patterns should be rendered sustainable.43
These conclusions can be reached with regards to the extent to which the
environmental concern dimension covering the areas related to public’ opinions about
the environmental destruction and how much the activities taking place in the
environment affect the life of an individual and consumers complies with the
consistency principle:
36
Yayınları, Ankara, 2006.Table 18a; p.95
37
İbid: Table 6b; p.67
38
İbid: Table 6e; p.68
39
İbid: 5d; p.65
40
İbid: Table 18a; p.95
41
İbid: Table 46c; p.128
42
İbid: Table 44; p.126
43
R. Alvensleben,., “Nachhaltiger Konsum: Konzepte, Probleme Und Strategien, Leitbild”
Nachhaltige Landwirtschaft” : Welche Wege Führen Zum Ziel?”, 1998
http://www.uni-kiel.de/agrarmarketing/lehrstuhl/nachhaltigerkonsumdlg.pdf. (17.06.2007).
119
It is understood that majority of the public are sensitive about the negative effects
of nuclear power plants, pesticides and herbicides, traffic, industrialization, global
warming and wastes on the health of humans and environment. 44 In contrast to this,
most of them seem to be not very eager to show their reactions against environmentallydestructive activities.45 The fact that only 6 % of the participants reported that they are
the members of the environmental organizations, 14 % of them complained about
environment-related problem, and 10% of them participated in a environmental protests,
proves that the public do not have much tendency to show their concern for
environmental issues. On the other hand, it seems that most of the participants are in a
conviction that environmental destructing human activities do not much affect
themselves and their relatives.46 All these show that the conditions for the effective
participation of the public which is regarded as the driving force behind the creations of
sustainable life have not matured in Turkey yet.47
The sensitivity expressed by the Turkish consumers about the destruction of the
environment is a great advantage in terms of the sufficiency principle of the sustainable
life. However, their reluctance to activate their sensitivity about the destruction of
human health and environment shows that the existing cultural structure is not suitable
enough to activate the consistency principle.
To what extent the responsibility and sacrifice brought by the sustainable life
project will be taken depends on the environmental commitment tendencies of the
consumers. In this context, high majority of the participants seem to be not ready to
make financial sacrifices48 be confronted with increasing environment taxes49 and make
sacrifices in their living standards.50 This explicitly shows that the Turkish consumers is
far away from the principle of sufficiency in relation to environmental commitment.
Efficiency
The tendencies of the Turkish consumers towards using technologies and products
with lower environmental and economic costs can be seen as an indicator of the extent
to which the Turkish consumers has tendency towards the efficiency principle of
sustainable life. In this respect, following conclusions can be reached with regards to
how much suitable the general tendency of the consumers is for putting efficiency
principle into practice based on the tendencies reflecting world view, environmental
concern and environmental commitment.
44
Yayınları, Ankara, 2006: Table 18a; p.95Table 11b, 11e, 12a, 12c, 14a, 37, 42).
45
İbid: Tablo 20, 21a, 21c; p.100-103).
46
İbid
47
Nisan 1993.
48
:M. Tuna, Türkiye’de Çevrecilik: Türkiye’de Çevreye İlişkin Toplumsal Eğilimler, Nobel
Yayınları, Ankara, 2006: Table 18a; p.95Table 11b, 11e, 12a, 12c, 14a, 37, 42).
Table 18a; p.95Table 21b; p.101
49
İbid: Table 30b; p.109, 38b; p.119, 43b; p.124
50
İbid: Table 26, 27; p.105-106
120
OĞUZ ÖZDEMİR
World view of the consumers about science and technology can provide guidance
in the adoption of efficiency principle. In this context, 44% of the participants believe
that modern science has positive influences.51 In addition, 44% of the consumers seem
to believe that the changes taking place in the environment always bring about adverse
affects.52 This shows that interventions in the environment are not acknowledged by the
consumers in general. When the above-mentioned tendencies related to environmental
world view are generally considered, it is seen that although the Turkish consumers
does not support the interventions in environment, they are not against the spreading of
scientific and technological advances. Thus, the consumers can be said to have an
environmental world view in compliance with efficiency principle. Yet, in order to be
able to elaborate the related tendencies of the consumers in this context, their opinions
about the implementation of advanced technologies with lower environmental cost
should be solicited.
Certainly, to be able to put the efficiency principle into practice, majority of the
consumers should react against the activities violating this principle and show tendency
to adopt alternative applications. In this respect, it was found that 30% of the
participants attempt to organize their wastes in a suitable way for recycling “always or
frequently” and 45% of them “sometimes or never”.53 This shows that the majority of
the consumers do not have the adequate sensitivity and responsibility required by
efficiency principle. Moreover, 70% of the consumers was found to have a tendency to
consume meat.54 Consumption of meat which requires high level of energy input and
has high environmental and economic cost to such a great extent can be claimed not to
be in compliance with the efficiency principle.55
Furthermore, it was found that 25% of the participants do not have tendency for
accepting the importance of using motor vehicles which are less harmful to
environment. This shows that the Turkish consumers is not adequately aware of the
importance of the environmental applications with lower cost.
Although more data are needed to reflect the Turkish consumers’s environmental
world view on, environmental concern for and environmental commitment to efficiency
principle, in the light of the present data, the general tendency of the consumers is not
suitable for the principle to be put into effect.
Consistency
Effective use of the natural resources is of great importance with regards to both
decreasing the environmental cost and rendering social justice possible. In this respect,
evaluation of the Turkish consumers’s tendencies with regards to environmental world
view, environmental concern and environmental commitment may contribute to
51
İbid: Table 4c; p.62
53
54
İbid: Table 19c; p.98).
55
G. Gardner et al., Günümüzde Tüketim, Dünyanın Durumu, Özel Konu: Tüketim Toplumu.
Worldwatch Enstitüsü, İstanbul, TEMA, 2004:3-21.
52
121
understanding how suitable the consumers’s tendency is to put the consistency principle
into effect.
In this context, although high majority of the consumers agree with the idea of
providing more incentives to the people to save more energy, they seem to be against
increasing the taxes to decrease energy consumption.56 Thus, it is understood that the
majority of the Turkish consumers is supporting the idea of saving but is not ready to
make sacrifices such as paying higher taxes to do this. However, more data are needed
to determine the consumers’s world view on the thrifty use of natural resources.
How much the Turkish consumers is concerned about the wasteful use of natural
resources, and how intent they are to take responsibility for their more thrifty use are
vital for understanding the possibilities of realizing the efficiency principle. In this
framework, it can be said that the participants are not sensitive to and responsible
enough for the use of resources in a more thrifty way as only 30% of them attempt to
organize their wastes in a suitable way for recycling.57 On the other hand, although most
of the participants reported that they do not consume energy unnecessarily for the
purposes of lighting and heating, most of them were found to have had no effort to save
energy in lighting and heating.58 This shows that although the consumers is in general
sensitive to saving energy in their houses or flats, wasteful use of energy is still going
on. Moreover, the participants were found to be against the idea of taxing the energy
used in houses and flats.59
The way of transportation preferred by the majority of the consumers is also
considered to be one of the indicators of consumers’s tendency to take responsibility for
and to show sensitivity to efficiency. In this context, it was found that half of the
participants prefer their own cars or public transportation to commute, and only a
quarter prefer bicycle or walking.60 This shows that the consumers does not behave in
line with the consistency principle while commuting.
Conclusion
Tendencies of societies certainly constitute the driving force for the provision of
the conditions of sustainable life on the earth. In this era, to stop the process rapidly
becoming unsustainable and turn it back to sustainable route necessitate the existence of
human type and social structure complying with this.
In this context, realization of sustainable living style in Turkey depends on the
tendencies of the consumers towards environment. In this study based on the results of a
recent study conducted throughout Turkey61 each of the environmental tendencies
56
Yayınları, Ankara, 2006: Table 18a; p.95Table 21b; p.101, Table 21b; p.101, Table 30a, 30b;
p.108-109).
57
58
İbid: Table 26, 27; p.105-106).
59
60
İbid: 34c; 114
61
İbid
122
OĞUZ ÖZDEMİR
expressed as Turkish consumers’s environmental world view, environmental concern
and environmental commitment in related study was investigated in relation to the
sufficiency, efficiency and consistency principles of sustainable life, respectively, and in
the light of the findings, following conclusions were reached:
It can be argued that the Turkish consumers has an environmentalist world view
under the influence of traditional and religious belief and this is an advantage in
realizing the sufficiency principle; yet, their expecting the state to be main body
responsible for protecting the environment through bans seems to be a disadvantage in
realizing the same principle.
On the other hand, majority of the consumers’s showing sensitivity towards the
factors destructing environment is in compliance with the sufficiency principle, their not
being ready to react is the main obstacle in front of the realization of this principle.
Given the fact that one of the primary targets of “Agenda 21” reflecting the shared
concern in the world is having people participate in the process, it is clear that the
societies not ready for this participation will have some difficulties in realizing the
sustainability of life.62
Turkish consumers’s not being ready to make sacrifices in their living standards to
protect environment can be considered to be one of the obstacles making it difficult to
realize the sufficiency principle.
When the compliance of Turkish consumers’s environmental tendency with the
efficiency principle is examined, it is seen that although the consumers is against the
interventions in environment, they are for the spread of scientific and technological
advances. In the light of the findings, it is seen that the Turkish consumers has a
tendency in line with the efficiency principle as they are for technological applications
with lower environmental and economic costs.
Finally, although the environmental tendency of the consumers supports the more
thrifty use of resources, in the issues of lighting, heating and transportation, saving is
not still heeded enough.
When the above mentioned comments are evaluated in general, it can be said that
Turkish consumers’s environmental tendencies, environmental world view and
sensitivity, comply with the principles of sufficiency, efficiency and consistency of
sustainable life to a great extent; yet, it can be claimed that the tendencies related to
participation, reaction, sacrifice, and taking responsibility are obstacles in front of the
realization of these principles. These show that Turkish consumers has not reached the
required level of democratic maturity to meet the requirements of and to take the
responsibilities for sustainable life.
Finally, it is seen that the extent to which environmental worldview and
environmental concern tendencies of the Turkish consumers comply with the principles
of sustainability is highly similar to those of other societies. However, the match
62
Nisan 1993
123
between the tendencies for environmental commitment and taking responsibility and the
principles of sustainability is worse than that is seen in other societies, particularly in
European Union societies. There is a need for educational and awareness-raising
processes that will convert environment protection tendency of the Turkish consumers
that is fed from cultural and traditional characteristics of it into individual and
organizational responsibility and participation.
References
GLOBESCAN, Environics International Environmental Monitor Survey Data-Set”.
Environics International, Canada, 2000.
GLOBESCAN, “Results Of First-Ever Global Poll On Humanity's Relationship With
Nature”. Environics International, Toronto, 2004 .
EUROBARAMETER, “Special Eurobarameter”, 295/Wave 68.2-TNS Opinion &
Social. Europa Comission, 2008.
GLOBESCAN, “International Environmental Monitor”, Environics International,
Toronto, 2002.
WORLDVIEWS 2002, Chicago Council on Foreign Relations ,. CCFR,
N. Antony PENNA, The Human Footprint, A Global Environmental History,
Willey-Blackwell, Oxford, 2010.
Ted BENTON and Michael REDCLİFT, Social Theory and The Global
Environment, Londra ve Newyork, Routledge, 1994.
Friedrich
ZIMMERMANN
und
Franz
BRUNNER,
“Nachhaltige
lehrehumangeographisches
seminar”,
Inst.
Für
Geographie
und
Raumforsschung
der
Karl-Franzen
UniversitatGraz,
http
M. KEATING, Yeryüzü Zirvesinde Değişimin Gündemi, UNEP Türkiye Komitesi
Yayını, Nisan 1993
B. PLEWES, “Sustainable human developed as a global frammework”. International
Journal LI (Spring), 1996, p.211-234.
L. ERDMANN, S. SOHR, S. BEHRENDT, R. KREIBRICH, “Nachhaltigkeit und
Ernährung”,
Institut
für
Zukunftsstudien
Ute STOLTENBERG, Maik ADOMSSENT..., “Lünebürger Projekt “Nachhaltigkeit
in Bildungsinstitutionen in Schleswig-Hollstein (NaBiSch)”. Üniversitat
Lüneburg İnst. Für Umweltkommunikation (INFU), 2004, http://www.kinderwas.de/mitmachen. (17.05.2007).
G. DE HAAN und D. HARENBERG, “Bildung für eine nachhaltige Entwicklung:
Förderprogramm Bildung für nachhaltige Entwicklung”. Freie Universität
Berlin, 1999, http://www.blk-bonn.de/papers/heft72.pdf (21.06.2007).
124
OĞUZ ÖZDEMİR
Oğuz ÖZDEMİR, Yasemin ÖZKAN, Özlen ÖZGEN, Biotechnological FoodsSustainable Developed, Sustainable Consumtion Education Research on
Education. Edited by Marina-Stefania Giannakaki, Gregory T. Papanikos, Yiannis
Pozios & John Kelvyn Richards, 2006, p. 301.
William R. CATTON and Riley DUNLAP, “A New Ecological Paradigm For
Postexuberant Scociology.” American Behavioral Scientist, 24 (1), 1980, p.1547.
Friedrich BUTTEL and Peter TAYLOR, “Environmental Sociology And Global
Environmental Change: A Critical Assesment. Ed. M. Redclift and T. Benton.
Socioal Theory and the Global Environment. Routledge, 1994
H. LÜDKE, Methoden der Lebensstilforschung. Schriftreihe der Arbeitsgruppe
Umweltbildung der der Deutschen Gesellschaft für Erziehunswissenschaft: Edit:
Dietmar Bolscho/Gerherd Michelsen (Hrsg.). Leske-Budrich, 1999.
A. RHEINGANS, Einige Überlegungen zur Analyse (Ökologischer) Lebensstile.
Schriftreihe “der Arbeitsgruppe der Deutschen Gesellschaft für
Erziehunswissenschaft: Bd. 3)“, Edit: Dietmar Bolscho/Gerherd Michelsen
(Hrsg.), Leske-Budrich, 1999.
Roland INGLEHART, “Globalscans and European Values Surveys 1981-1984, 19901993, and 1995-1997” Inter-university Consortium for Political and Social
Research (ICPSR) , 2000.
Antony LEİSEROWİTZ, Roberd W. KATES and Thomas M. PARRİS, “Do Global
Attitudes and Behaviors Support Sustainable Developed?”, Environment,
00139157, Vol. 47, 2005, Issue 9.
Muammer TUNA, Türkiye’de Çevrecilik: Türkiye’de Çevreye İlişkin Toplumsal
Eğilimler, Nobel Yayınları, Ankara, 2006.
Rodney CLUCK, A. Dauna GİLL, Ralph BROWN and Xu Xiaohe, “Attitudes Towards
And Commitment To Environmentalism: A Multidimensional Conceptualization.”
Sociological Consumers, Toronto. 1997.
Muammer TUNA, Environmentalism: An Empirical Test Of Multi-Level Effects Of
On Environmetal Attitudes İn More And Less Developed Contries. PhD
Thesis, Mississippi State University, MS. 1998.
R. ALVENSLEBEN, “Nachhaltiger Konsum: Konzepte, Probleme Und Strategien,
Leitbild” Nachhaltige Landwirtschaft” : Welche Wege Führen Zum Ziel?”,
1998 http://www.uni-kiel.de/agrarmarketing/lehrstuhl/nachhaltigerkonsumdlg.pdf.
(17.06.2007).
Gary GARDNER, Erik ASSADOURIAN, Radhika SARIN, Günümüzde Tüketim,
Dünyanın Durumu, Özel Konu: Tüketim Toplumu, Worldwatch Enstitüsü,
İstanbul, TEMA, 2004:3-21.
Cilt:ŞEKLİ
9, No:1 OLARAK
(Yıl: 2010), s.125-146
BİR TASARRUF
TÜRKİYE AVRUPA BİRLİĞİ İLİŞKİLERİNİ
EGEMENLİK DEVRİ TARTIŞMALARI
ÜZERİNDEN OKUMAK
Erdem ÖZLÜK*
Fazlı DOĞAN∗
Özet
Uluslararası İlişkiler çalışmalarının özellikle 1990 sonrası dönemini etkileyen
tartışmalar/pratikler/söylemler doğrudan egemenlik ile ilgili görünmese bile tüm
tartışmaların odağında egemenlik yatmaktadır. Bugün egemenliğin köklü bir dönüşüm
geçirdiği tezi de tartışmalara yeni bir boyut kazandırmıştır. Egemenliğin bir gerçeklik
ve bir söylem/anlatı olarak geçirdiği değişimin temel tetikleyici unsurlarından biri hiç
şüphesiz Avrupa’daki entegrasyonun tecrübe ettiği dönüşümdür. Entegrasyonun eriştiği
nokta ve ulaştığı derinlik, geleneksel egemenlik algılarını alt üst etmiş ve egemenlik ile
ilgili yaklaşık dört asır boyunca içselleştirdiğimiz mitler yıkılmaya yüz tutmuştur.
Egemenliğin dönüşüm serüveni merkeze alınmadan yapılacak analizler gerçeğe teğet
geçmeye mahkûm olacaktır. Bu anlamda Türkiye-Avrupa Birliği ilişkilerini analiz
edebilmek, ilişkilerin geleceğine dair bazı öngörülerde bulunabilmek adına egemenlik
konusu temel analiz parametrelerinden biri olmalıdır. Türkiye’nin üyelik süreci
1959’dan beri farklı açı ve merkezlerden tartışılmıştır. Müzakere süreci ile birlikte
tartışmalar derinlik kazanmıştır. Ancak tüm bu sürecin sonunda AB’nin de yaşadığı
dönüşümün bir uzantısı olarak Türkiye-AB ilişkilerini etkileyecek temel unsur birçok
kişinin iddia ettiğinin aksine ne tarım başlığı ne de serbest dolaşım başlığı olacaktır.
Aksine görünmeyen, bir müzakere başlığı da olmayan ancak tüm süreci birincil planda
etkileyen “egemenlik devri” konusu sürecin belirleyicisi olacaktır.
Anahtar Kelimeler: Egemenlik, Egemenliğin Dönüşümü, Türkiye-AB İlişkileri,
Egemenlik Devri
Abstract
In the post-1990 IR studies, although discussions/practices/discourses do not seem
to be directly related to “sovereignty”, it lies within the focus of all discussions. Wide
*
Araş. Gör., Selçuk Üniversitesi, İİBF, Uluslararası İlişkiler Bölümü, Konya
* Araş.Gör., Selçuk Üniversitesi, İİBF, Uluslararası İlişkiler Bölümü, Konya
126
ERDEM ÖZLÜK, FAZLI DOĞAN
discussions about sovereignty (especially in the post-Cold War era) have paved the path
to the transformation of sovereignty into a “narrative”. The transformative experience
of the European Union (EU) has essentially triggered the change of sovereignty as a
“reality” and the “discourse/narrative”. The profundity that European integration
process reached has brought a new dimension to the sovereignty discussions and this
led to distraction of the myth adopted for the last four centuries. Changing meanings of
sovereignty have also changed our perceptions considering the IR and international
system. Any analysis lacking the formulation of the process above will be missing in any
context. Therefore sovereignty should be considered as the main parameter in order to
analyze and to predict on the future of the EU-Turkey relations. The membership
process of Turkey has been discussed in many perspectives since 1959. The discussions
have deepened after the beginning of the accession process. Although not directly
written in a negotiation chapter, sovereignty and discussion about the transfer of
sovereignty will deeply affect the future of the EU and Turkey relations.
Key Words: Sovereignty, Transformation of Sovereignty, EU-Turkey Relations,
Transfer of Sovereignty
Giriş
Uluslararası İlişkiler çalışmalarının son dönemde en çok tartışılan konularından
biri olan egemenlik hem bir ilişki türü olarak uluslararası ilişkilerin kurucu unsuru hem
de disiplindeki birçok tartışmanın referans noktasıdır. Özellikle 1990 sonrası dönemde
disiplini şekillendiren tartışmalar/pratikler/söylemler doğrudan “egemenlik” ile ilgili
görünmese bile aslında tüm tartışmaların odağında “egemenlik” yatmaktadır.
Egemenliğin bu kadar çok tartışılan bir olgu olması ve hem içsel hem de dışsal boyutu
ile paydaşlarının değişmeye başlaması (özellikle Soğuk Savaş sonrası dönemde)
egemenliğin kendisinin bir anlatıya dönüşmesine yol açmıştır. Egemenliğin bir
gerçeklik ve bir söylem/anlatı olarak geçirdiği değişimin temel tetikleyici unsurlarından
biri ise hiç şüphesiz Avrupa Birliği’nin tecrübe ettiği dönüşümdür. Avrupa’daki
entegrasyon sürecinin eriştiği nokta ve ulaştığı derinlik, egemenlik tartışmalarına yeni
bir boyut kazandırmış ve egemenlik ile ilgili Westphalia Antlaşması’ndan bugüne
yaklaşık dört asır boyunca içselleştirdiğimiz mitler yıkılmaya yüz tutmuştur.
Avrupa’daki entegrasyon sürecinde kazandığı yeni anlamlar ve geçirdiği büyük
dönüşümler ile egemenlik, uluslararası ilişkiler ve uluslararası sisteme ve bu
etkileşim/sistem içindeki aktörlerin rollerine olan bakış açımızı da değiştirmiştir.
Egemenliğin bu serüveni merkeze alınmadan yapılacak analizler gerçeğe teğet geçmeye
mahkûm olacaktır. Bu anlamda Türkiye-Avrupa Birliği ilişkilerini analiz edebilmek,
ilişkilerin geleceğine dair bazı öngörülerde bulunabilmek adına “egemenlik” temel
analiz parametrelerinden biri olmalıdır. Bu bakımdan çalışmanın çıkış noktası da
egemenlik olacaktır. Amacımız egemenliğin tanımı ile ilgili tartışmalara girmek ve
egemenliğin biyografi notlarını çıkarmak değildir. Ancak egemenliğin dönüşümü
sorunu, tanım ve tarihçe ile ilgili bazı tartışmalara atıf yapılmadan aşılamayacağı için
çalışmanın ilk bölümünde egemenliğin tanımı ve tarihsel olarak geçirmiş olduğu evrim
TÜRKİYE AVRUPA BİRLİĞİ İLİŞKİLERİNİ EGEMENLİK DEVRİ TARTIŞMALARI
127
ile ilgili tartışmalara genel hatları ile vurgu yapılacak ve Westphalia sistemi/düzeninin
bir parçası olan egemenliğin nasıl dönüştüğü sorusuna yanıt aranacaktır. Egemenliğin
Hukuk, Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler çalışmalarında ifade ettiği farklı anlamlar
göz önünde bulundurularak Uluslararası İlişkiler terminolojisi çerçevesinde bir
egemenlik tanımı yapılacaktır.
Çalışmanın ikinci bölümünde ise pratik ve epistemik düzlemde egemenliğin
dönüşümünde birincil planda rol oynayan Avrupa Birliği özelinde egemenlik
tartışmaları ele alınacaktır. Maastricht Antlaşması’nı bir kırılma noktası olarak kabul
edip; 1992’den günümüze uzanan süreçte genişleme ve özellikle derinleşmenin
egemenlik algısında yarattığı değişimler tartışılacaktır. Modern uluslararası sistemin
kurucu unsuru olan egemenliğin mucidi olan Avrupa’nın bir algı ve olgu olarak
egemenliği nasıl dönüştürdüğü sorusuna yanıt aranacaktır. Zira egemenliğin kaynağı
olan Avrupa, Maastricht Antlaşması’ndan beri beşiklik yaptığı egemenlik olgusunun
içeriğini değiştirmeye başladı. Modern devleti anlamlı kılan en önemli unsur olan
egemenlik ve bileşenleri Entegrasyon’un1 derinleşme süreci ile birlikte büyük bir
dönüşüm geçirmektedir. Derinleşmenin, genişleme ile yayılması egemenliğin tüm
kıtada ifade ettiği anlamı değiştirmektedir. Avrupa Anayasası’nın hayata geçmemesi ile
bu dönüşüm sürecinde büyük bir fırsatı kaçıran Entegrasyon, yakın bir gelecekte
egemenliğin hem içsel hem de dışsal boyutunu değiştirmeye devam edeceğinin
sinyallerini vermektedir.
Çalışmanın üçüncü ve son bölümünde ise Türkiye-Avrupa Birliği ilişkilerinin
geleceğini birincil planda şekillendirecek olan egemenlik transferi/devri/paylaşımı
sorununun boyutları tartışılacaktır. Türkiye’nin üyelik süreci 1959’dan beri farklı
açılardan ve merkezlerden tartışılmıştır. Müzakere süreci ile birlikte tartışmalar derinlik
kazanmıştır. Ancak tüm bu sürecin sonunda Entegrasyon’un da tecrübe ettiği
transformasyonun bir uzantısı olarak Türkiye-AB ilişkilerini etkileyecek temel unsur
birçok kişinin iddia ettiğinin aksine ne tarım başlığı ne de serbest dolaşım başlığı
olacaktır. Somut bir gerçeklik ve bir müzakere başlığı olmayan ancak tüm süreci birincil
planda etkileyen egemenlik devri konusu sürecin belirleyicisi olacaktır.
Entegrasyon’un Maastricht Antlaşması ile başlattığı dönüşüm sürecini, hayata
geçmese de Anayasa taslağı ile gösterdiği tutumu; Türkiye kanadında ise Westphalian
egemenliğin dönüşümünü göremeyen kesimlerin varlığını göz önünde bulundurarak,
gelecekte Türkiye-AB ilişkilerinin kilit noktasının egemenlik devri olduğunu ileri
sürebiliriz. Bu anlamda Türkiye-AB ilişkilerinin son dönemini anlamak ve gelecekteki
seyrini analiz etmek adına “egemenlik tartışmaları” en kullanışlı rehber olacaktır.
1
Baş harfi büyük yazılan Entegrasyon’dan kastımız AKÇT ile başlayan bugün nihai çıktısı
Avrupa Birliği olan Avrupa’daki bütünleşme sürecidir. Entegrasyonun tarihsel olarak geçirdiği
dönüşüm ve isim değişiklikleri nedeniyle AKÇT, AET, AT, AB gibi tanımlamalar yerine çalışma
içinde Entegrasyon kavramını kullanmayı tercih ettik.
128
Egemenliğin Dönüşüm Serüveni
Egemenlik kavramı ilk olarak 1576 yılında Jean Bodin2 tarafından kullanılmasına
rağmen hala ilk duyulduğunda herkes için farklı anlamlar ifade eden ve tanımlanması
zor kavramlardan biridir. Egemenliği daimi, mutlak, bölünemez ve devredilemez
niteliği olan bir gerçeklik olarak tanımlayan Bodin’in bu tanımında aslında egemenliğe
ve onu elinde bulunduran siyasal iktidara/güce dair özlem ve beklentilerini yansıttığı
söylenebilir.3 Egemenlik ile ilgili en çok atıf yapılan isim olan F. H. Hinsley’e göre ise
egemenlik bir toplumdaki nihai ve en üstün siyasi otoritedir.4 Ancak Hinsley’in
tanımına ek olarak egemenlik sadece siyasal değil aynı zamanda sosyolojik, ekonomik
bir pratiktir. Egemenliği siyasal bir otorite olarak tanımlamak; onu kurumsallaştırmak
ve somut bir yapıymış gibi sunmak demektir.
Tanımlanmaktan çok tartışılan bir kavram olan5 egemenliğin tanımlanamamasının
en önemli nedenlerinden biri kavramın tek başına bir anlam ifade etmemesinden
kaynaklanır. Egemenlik sürekli kendisini niteleyecek bir sıfata ihtiyaç duymaktadır.
Kavramın kullanıldığı ilk dönemden bugüne; mutlak, göreli, daimi, anayasal,
bölünemez/bölünebilir, geçişken, demode, postmodernist, post-statist vs. gibi
niteleyiciler kullanılmıştır. Bu sıfatların ifade ettiği üç anlam vardır. Birincisi
egemenliği kimin elinde tuttuğunu belirler; egemenlik Bodin ve Hobbes’un dediği gibi
her zaman tek kişinin elinde olmaz bazen üçlü bir yönetim, hükümet, komite ya da
Rousseau’nun dediği gibi bir genel irade (general will) etrafında toplanmış insanların
elinde olabilir. İkincisi egemenliğin içsel ya da dışsal olup olmadığını niteler. Üçüncüsü
ise egemenliğin mutlak olup olmadığını nitelemektedir.6
Egemenliğin kendi başına bir anlam ifade etmemesi ve egemenlik ile ilgili bu
kadar çok sıfatın kullanılması kavrama yönelik bazı belirsizlikleri doğurmaktadır.
Öncelikle kavramsal bir belirsizlik doğuyor yani kavramın tanımlayıcı mı, betimleyici
mi, analitik mi, söylem mi, politika yapıcılara rehber mi olduğu konusunda belirsizlikler
var. Öte yandan kavramın ifade ettiği anlam ve yaptığı çağırışımlar açısından da
normatif belirsizlik var.7 Bu belirsizlikler ve egemenliğin yasal/hukuki, siyasal ve
2
Jean Bodin, Six Books of the Commonwealth, çev. M. J. Tooley, Oxford, Basil Blackwell,
1955.
3
Bodin 1572 yılında Fransa’da bir iç çatışmanın ortasında kalmış ve başından yara almıştır.
Bodin’in bu olaydan etkilenerek mutlak ve daimi bir egemenlik tanımı yaptığı dile
getirilmektedir.
4
F. H. Hinsley, Sovereignty, Cambridge, Cambridge University Press, 1986.
5
Robert O. Keohane, “Sovereignty, Interdependence, and International Institutions”, Linda B.
Miller ve Michael Joseph Smith (der.), Ideas and Ideals: Essays in Honor of Stanley Hoffman
Boulder, Westview, 1993.
6
Daniel Philpott, “Westphalia, Authority and International Society”, Political Studies, Cilt 47,
No 3, 1999, s. 570–571.
7
Joseph Camilleri, “Sovereignty Discourse and Practice: Past and Future”, Trudy Jacobsen et al.
(der.), Re-envisioning Sovereignty: The End of Westphalia?, Hampshire, Ashgate Publishing,
2008, s. 34.
129
sosyolojik boyutları8 tanım sorununun derinleşmesine yol açmaktadır. Ancak nasıl ve
hangi bağlamda tanımlanırsa tanımlansın egemenlik modern dönemin bir ürünüdür.9
Tarihi, modern devlet ve modern uluslararası sistemin doğuşu ile aynı düzlemde ele
alınmalıdır. Zira egemenlik önce feodal yapıda bir hiyerarşi içinde papa, kral ve feodal
bey tarafından temsil ediliyor ve bunlar tarafından paylaşılıyordu. Tabii ki hiyerarşinin
en tepesinde de tanrı duruyordu. Ancak 1648 Westphalia Antlaşması ile birlikte tanrının
ilahi varlığı ile özdeş olan egemenlik kralın ilahi otoritesi ile tanımlanan devlet ve
devlet kurumları ile birlikte tanımlanmaya başladı.10 Bu anlamda Westphalia’dan beri
egemenlik devlet merkezli ve territoryal11 olarak algılanmıştır. Bu algı ve egemenliği
özellikle monarkın kişiselliği ile özdeşleştirmek body politic’in Batı düşünce sisteminde
önemli bir yer edinmesini sağlamıştır. Doğal bozulmaya uğramayan, kutsal olan bu
“body” savaş ve hastalık dışında ölmez/öldürülemez. Bu şekilde tanımlanan egemenlik
daha sonra devlete atfedilmiş ve egemenlik kutsanmıştır.12
Westphalian sistemin bir çıktısı olan egemenlik, bir siyasal form olarak modern
ulus-devletin de kurucu bir unsurudur.13 Hatta egemenlik, ulus-devletin bekâretiymiş
gibi görülüp14, ona yönelik saldırılar da tecavüz olarak anlaşılmıştır. Bu söylem
egemenlik ile onun etkili olduğu alanı belirleyen/kuşatan sınırların da kutsanmasını
8
Egemenlik çok boyutlu bir olgu olmasına rağmen genellikle hukuki ve siyasal boyutu üzerinde
durulur. Ancak “Ulusal egemenlik”, hukukun değil politikanın belirlediği bir kavramdır. Murat
Belge, “AB ve Globalleşme Sürecinde Egemenliğin Dönüşümü ve Ulusal Egemenliğin Geleceği”,
Anayasa Yargısı, No 20, 2003, s. 42.
9
Bu tespite katılmayarak egemenliğin Bodin’den çok daha önce kullanıldığını da dile getirenler
yok değildir. Fowler ve Brunck’a göre egemenlik kavramı Bodin’den yaklaşık 1000 yıl önce
kullanılmıştır. MS 607 yılında Japon Prensi Shotoku tarafından Çin İmparatoru Sui’ye gönderilen
mesajda şöyle yazar: “Güneşin doğduğu egemen topraklardan, güneşin battığı egemen
topraklara”. Michael Fowler ve Julie Marie Bunck, Law, Power, and the Sovereign State: The
Evolution and Application of the Concept of Sovereignty, Pennsylvania, Pennsylvania State
University Press, 1995, s. 21. Yine Huson’a göre ise egemenlik aslında yeni bir kavram değil,
egemenlik doktrini devlet tarafından üretilmedi, modern egemenliğin teorisyenleri egemenlikten
bahsederken de (Bodin, Hobbes, Locke) modern anlamda devlet yoktu. Egemenlik algısı
Roma’da da vardı. Wayne Huson, “Fables of Sovereignty”, Trudy Jacobsen et al. (der.), Reenvisioning Sovereignty: The End of Westphalia?, Hampshire, Ashgate Publishing, 2008, s.
25.
10
Michael Hardt ve Antonio Negri, İmparatorluk, çev. Abdullah Yılmaz, İstanbul, Ayrıntı
Yayınları, 2001, s. 114–130.
11
Territoriality: Türkçe’ye bazı kaynaklarda “karasallık” bazı kaynaklarda ise “ülkesellik” olarak
çevrilmiştir. Ancak her iki kullanımda kavramın yabancı dilde ifade ettiği anlamı karşılamaktan
uzak olduğu ve elimizde daha iyi bir alternatif de olmadığı için bu çalışmada territoryal kullanımı
tercih edilmiştir.
12
John Agnew, “Sovereignty Regimes: Territoriality and State Authority in Contemporary World
Politics”, Annals of the Association of American Geography, Cilt 95, No 2, 2005, s. 439.
13
Hartmut Behr, “Deterritorialisation and the Transformation of Statehood: The Paradox of
Globalization”, Geopolitics, Cilt 13, No 2, 2008, s. 361–365.
14
İngiltere eski Dışişleri Bakanı Geoffrey Howe ise tam tersini düşünerek egemenliğin ya sahip
olduğun ya da olmadığın bir bekâretmiş gibi görülemeyeceğini ve onun eylem kapasitenizin
limitlerini sınırlayan bir şey değil kullanacağınız bir çeşit kaynak olduğunu belirtmiştir.
130
beraberinde getirmiştir.15 Sınırlar sadece iç ve dış arasındaki bir ayraç olarak değil
egemenliğin bir bileşeni ve bu anlamda da toplumun kimliği hakkında bilgi veren,
kimin politik toplumun parçası, kimin olmadığını belirleyen bir göstergedir.16 Bu yönü
ile sınırlar ve egemenlik algısındaki değişim devleti sürekli yeniden üreten
pratiklerdir.17 Zira devlet ve egemenlik karşılıklı olarak birbirini inşa eder. Devlet
karşılıklı tanıma, kendini tanıma gibi pratiklerle egemenliğe anlam verir. Aynı zamanda
egemenlik iddialarını karşılıklı tanıma devlet olmanın temel unsurlarından biridir.
Devlet de egemenlik de territoryal bir yön içerir. Westphalian devletin ayrı sınırları
vardır, Westphalian egemenlik ise bu sınırların ihlal edilmezliği ilkesini vurgular.18
Hem Siyaset Bilimi hem de Uluslararası İlişkiler disiplininin temel konularından
biri olan egemenlik,19 bugün artık Bodin ya da Weber’in20 yaptığı tanımlar ile
açıklanamaz. Politikanın vazgeçilmez bir parçası, politikayı anlamak için gerekli bir
araç olarak sunulan egemenlik21 aslında epik bir anlatıdır.22 Bu anlatı, devlet ile
ilişkilendirilerek güçlendirilmektedir. Devlet ve egemenlik arasında yaratılan simbiyotik
bağ ve karşılıklı etkileşim Westphalian düzenin en büyük çıktılarından biridir. Modern
devlet vatandaşlık bağı ile kendine bağlı olan insan topluluğunun “güvenliğini” sağlar,23
onun yükümlülükleri ve haklarını belirler. Bu anlamda devletin egemenliğinin
boyutu/ya da uzandığı alan tek başına tanımlanamaz, hem içeride hem de dışarıda
karşılaştırma yapacak birimlere ihtiyaç vardır.24 Devlet, egemenlik ile “içi” egemen,
15
Erdem Özlük, “Avrupa Kimliğinin Oluşumunda Mental, Suni ve Doğal Sınırların
Fonksiyonları”, International Davraz Congress on Social and Economic Issues Shaping the
World’s Future, Süleyman Demirel Üniversitesi 24–27 Eylül 2009.
16
Peter van Ham, European Integration and the Postmodern Condition: Governance,
Democracy, Identity, London, Routledge, 2001, s. 91–99.
17
Richard Devetak, “Incomplete States: Theories and Practices of Statecraft”, John MacMillan ve
Andrew Linklater (der.), Boundaries in Question: New Directions in International Relations,
London: Pinter, 1995, s. 19–33.
18
Thomas J. Biersteker, “State, Sovereignty and Territory”, Walter Carlsnaes, et al. (der.),
Handbook of International Relations, London, Sage, 2002, s. 157-160.
19
Brian C. Schmidt, The Political Discourse of Anarchy: A Disciplinary History of
International Relations, New York, State University of New York Press, 1998, s. 44.
20
Weber’e göre egemenlik sınırları belirli bir alanda meşru şiddet kullanma tekelini elinde
bulunduran nihai otoritedir. Max Weber, “Politics as a Vocation”, John Dreijmanis (der.), Max
Weber's Complete Writings on Academic and Political Vocations, New York, Algora
Publishing, 2008, s. 156.
21
Jenny Edkins, Véronique Pin-Fat, “The Subject of the Political”, Jenny Edkins et al. (der.),
Sovereignty and Subjectivity, Boulder, Lynne Rienner, 1999, s. 8.
22
Jean Bethke Elshtain, “Rethinking Sovereignty”, Francis A. Beer, Robert Hariman (der.), PostRealism: The Rhetorical Turn in International Relations, New York, Michigan State
University Press, 1996, s. 175.
23
Pozitivist tasarımda güvenlik ancak egemenliği olan ve sınırları belirgin bir alan içindeki devlet
tarafından tesis edilebilir. Dışarısı tehlikelidir; Reelpolitiğin ilkeleri ve güç kullanımı vardır
dışarıda. Bu anlamda aslında güvenlik, egemenliğin korunması demektir. John Agnew ve Stuart
Corbridge, Mastering Space: Hegemony, Territory and International Political Economy,
New York, Routledge, 1995, s. 86.
24
Elisabeth J. Friedman et al., Sovereignty, Democracy, and Global Civil Society: StateSociety Relations at UN World Conferences, New York, Suny Press, 2005, s. 23.
131
“dışı” anarşik25 göstermesini sağlayan sınırlar aracılığıyla belirli bir alanda gücünü
hissettirir.26 Bu güç sayesinde egemenlik bir gerçeklik, düzenleyici ideal; anarşi ise bu
idealin tehlikeye girmesi olarak anlaşılır. Egemenlik, rasyonel kimlik olarak sembolize
edilir: homojendir, süreklidir ve hiyerarşik olarak düzenlidir, tek bir merkezden karar
alır. Anarşi ise düzensizlik, durumsallık ve belirsizlik ile anılır.27 Ancak bugün
egemenlik üzerinden yapılan devletin kontrol kabiliyetini yitirip yitirmediğine dair
tartışmanın odağında devlet, egemenlik, anarşi, sınırlar ve güç arasında kurulmuş bağın
çözülmesi yatmaktadır.
Devletin hem içeride hem de dışarıda etkinliğini yitirdiği ile ilgili söylemler
aslında Westphalian egemenliğin merkezi konumunu yitirdiğine işaret etmektedir.
Egemenliğin erimesi, aşınması, bölünmesi ya da merkezsizleşmesi şeklinde
değerlendirilen bu sürecin iki tetikleyici gücü vardır; küreselleşme ve Avrupa Birliği
gibi supranasyonel bir yapının göstermiş olduğu performans.28 Ancak egemenliğin
geçmişte ifade ettiği anlamın dışında yeni anlamlar kazanması onun moral olarak
tehlikeli, politik olarak ise yetersiz/etkisiz olduğu şeklinde de yorumlanmamalıdır.29
Zira egemenliğin ve egemen devletin dışında bir siyaset ve uluslararası ilişkiler
düşünmek önerileri politik olasılıkların çerçevesini sınırlamaktadır.30 Egemenliği yok
saymak onun ikamesini de zorunlu kılmakta ve biz henüz böylesi bir ikame imkânına
sahip olmanın çok uzağındayız.
Bu yüzden egemenliğin eridiği, yok olduğu söylemi birçok açıdan kusurludur.
Devlet birçok açıdan yetkilerini paylaşmakta ve otonomisini yitirmektedir31 belki ama
bu devletin egemenliğinin yok olduğu, örneğin BM üyesi olmaya devam edemeyeceği,
diğer devletlerle anlaşma yapamayacağı ya da devletin vatandaşlarının hukuki
kimliklerinin ortadan kalkacağı anlamına gelmez.32 Bugün devlet, paradoksal bir şekilde
gücünü sınırlandırmak için gücünü daha çok kullanıyor. Fakat bu durum onun devlet
25
R. B. J. Walker, Inside/Outside: International Relations as Political Theory, Cambridge,
Cambridge University Press, 1993.
26
Judith Butler ve Gayatri C. Spivak, Who Sings the Nation-State? Language, Politics,
Belonging, Oxford, Seagull Books, 2007, s. 5–11.
27
Richard K. Ashley, “Untying the Sovereign State: A Double Reading of the Anarchy
Problematique”, Millennium: Journal of International Studies, Cilt 17, No 2, 1988, s. 230.
28
Sassen Saskia, Losing Control: Sovereignty in an Age of Globalization, New York,
Columbia University Press, 1996, s. 29–31.
29
Christopher J. Bickerton et al., “Introduction: The Unholy Alliance Against Sovereignty”,
Christopher J. Bickerton et al. (der.), Politics Without Sovereignty: A Critique of
Contemporary International Relations, New York, UCL Press, 2007, s. 10-12.
30
Christopher J. Bickerton et al., “Politics without Sovereignty”, Christopher J. Bickerton et al.
(der.), Politics Without Sovereignty: A Critique of Contemporary International Relations,
New York, UCL Press, 2007, s. 30-36.
31
Trudy Jacobsen et al., “Introduction”, Trudy Jacobsen et al. (der.), Re-envisioning
Sovereignty: The End of Westphalia?, Hampshire, Ashgate Publishing, 2008, s. 5-6.
32
Kalevi J. Holsti, Taming the Sovereigns: Institutional Change in International Politics,
New York, Cambridge University Press, 2004, s. 134–136.
132
olma özelliğinin ve bu anlamda egemenliğinin yok olduğu anlamına gelmez.33 Ayrıca
modern dönemin bir ürünü olan egemenlik hem içsel hem dışsal boyutu ile yine modern
dönemin bir çıktısı olan kapitalist dünya ekonomisinin de temel sütunudur. Eğer
egemenlik düşerse/sarsılırsa kapitalizm de savunmasız hale gelir.34
Bununla birlikte içinde bulunduğumuz dönemde egemenliğin sarsılmaya
başladığını ve belki de tarihinde ilk kez akut bir krizin içinde olduğunu da kabul
etmeliyiz. En azından egemenliğin her yerde hazır ve her şeye kadir olduğu söylemi
bugün geçerliliğini yitirmiştir. Westphalian egemenlik ile ilgili yaratılan/üretilen bazı
mitler yıkılmaya yüz tutmuştur. Örneğin devlet egemenliğinin geçilmez sınırlar yarattığı
ve Weberci anlamda devletin/egemenliğin meşru şiddet kullanma tekelini elinde
bulundurması miti sorgulanır hale gelmiştir.35 Özellikle Soğuk Savaş süresince kutsanan
egemenliğin devletin sermaye, mallar, insanlar, şirketler ve bilgi akışı üzerindeki
hâkimiyetini kaybetmeye başlaması ile krizde olduğu vurgulanmaktadır.36 1970’lerin
ortasından başlayan bu kriz ile Westphalian sistem hiç görülmemiş şekilde saldırı
altında kaldı. Egemenliğe dair bu saldırının başlaması ve ona ilişkin mitlerin
sorgulanması sürecinde küreselleşmenin önemli bir yeri vardır.
Küreselleşmenin yeni bir egemenlik tasarımı (örneğin ulusal egemenlik ile
ekonomik egemenlik arasında bir ayrım37) yaptığı artık daha çok dile getirilmektedir.38
Westphalian egemenlik yorumunun anlamını yitirdiği ve egemenlik sonrası (postsovereignty) dünyasına geçiş yaşadığımız vurgulanarak39 (postmodern dönem ile
birlikte egemenlik sonrası dönemin özdeşliği üzerinden) egemenliğin sona erdiği iddia
edilmektedir.40 Küreselleşmenin egemenlik üzerinde etkileri olduğu tartışılamaz ancak
küreselleşmenin egemenliği dönüştürdüğü söylemi eski mitleri çözüp yerine
küreselleşme egemenlik ilişkisi üzerinden yeni mitler inşa etmeye hizmet eden abartılı
bir söylemdir. Krasner’e göre etkileşim ise eğer küreselleşme, devletler arasındaki
33
Robert Jennings, “Sovereignty and International Law”, Gerard Kreijen (der.), State,
Sovereignty, and International Governance, Oxford, Oxford University Press, 2002, s. 31–32.
34
Immauel Wallerstein, “States? Sovereignty?: The Dilemmas of Capitalists in an Age of
Transtion”, Dorothy J. Solinger (der.), State and Sovereignty in the Global Economy, London,
Routledge, 1999, s. 33.
35
Yale H. Ferguson ve Richard W. Mansbach, “The Myths of State Sovereignty”, The Bologna
Center Journal of International Affairs, Cilt 10, 2007, s. 9–13.
36
Daniel Philpott, “Usurping the Sovereignty of Sovereignty”, World Politics, Cilt 53, No 2,
2001, s. 298.
37
Francis McGowan, “Globalisation, Regional Integration and the State”, Martin Shaw (der.),
Politics and Globalisation: Knowledge, Ethics and Agency, London, Routledge, 1999, s. 66–
67.
38
Michael Goodhart, “Review Essay: Sovereignty: Reckoning What is Real”, Polity, Cilt 34, No
2, 2001, s. 241–242. Alfred Van Staden, Hans Vollaard, “The Erosion of the State Sovereignty:
Towards a Post-Territorial World”, Gerard Kreijen (der.), State, Sovereignty, and International
Governance, Oxford, Oxford University Press, 2002, s. 165.
39
Luc Sindjoun, “Transformation of International Relations-Between Change and Continuity:
Introduction”, International Political Science Review, Cilt 22, No 3, 2001, s. 219–226.
40
Robert Jackson, “Introduction: Sovereignty at the Millennium” Robert Jackson (der.),
Sovereignty at the Millennium, London, Blackwell, 1999, s. 3–6.
133
etkileşim yeni bir şey değil. Küreselleşme filizlenmeden önce de benzer etkileşimler
vardı. Azınlık hakları, dinsel haklar ve self-determinasyon konusunda müdahalelerin
yeni olmadığını belirten Krasner’e göre küreselleşme aslında bazı açılardan egemenliği
güçlendirmektedir.41
Etkisi azalmış ya da geleneksel anlamını yitirmiş olsa da egemenlik hala retorik bir
araç, politik bir silahtır.42 Bugün egemenlik değerini özellikle uluslararası kurumlarda
bulmaya43 ve bu kurumlar üzerinden yeni bir egemenlik algısı inşa edilmeye
başlanmıştır. Egemenlik Orta Çağ’da başladığı yolculuğuna kendi içinde yaşadığı
devrimler ile devam ediyor.44 Bu süreçte Entegrasyon kökleri, yapısı ve derinliği
açısından yeni bir devrim olarak nitelendirilmeli ve bu bakımdan egemenliğin
dönüşümünde Entegrasyon’un oynadığı rol detaylı olarak tartışılmalıdır.
Avrupa Birliği Üzerinden Yeni Anlamları ile Egemenliği Okumak
Avrupa’daki entegrasyonun ulaştığı boyutu resmetmek adına kullanılan “bir
federasyondan daha azı ama bir konfederasyondan da fazlası”45 tanımlaması belki de bu
Entegrasyon’u en iyi tanımlayan mottolardan biri. Devlet olmasa da devletmiş gibi
hareket eden46 Entegrasyon’u bu şekilde tanımlamak ya da onun supranasyonel ve bu
anlamda da sui generis bir entegrasyon biçimi olduğunu söylemek Entegrasyon’un inşa
ettiği yeni egemenlik algısına vurgu yapmak demektir. Egemenlik bir önceki bölümde
de tartışıldığı üzere uluslararası ilişkilerde ifade ettiği geleneksel anlamını ve etkisini
yitirmenin eşiğindedir. Ancak birçok kişinin iddia ettiğinin aksine modası geçmiş ya da
anakronik olmuş bir gerçeklik ve olgu olarak da değerlendirilemez. Egemenliğin
paydaşları değişmiş ve çeşitlenmiştir. Yerel, ulusal, bölgesel ve global çapta egemenlik
41
Stephen D. Krasner, “Globalization and Sovereignty”, Dorothy J. Solinger (der.), State and
Sovereignty in the Global Economy, London, Routledge, 1999, s. 34–44. Benzer tespitler için
bakınız. Stephen D. Krasner, “Abiding Sovereignty”, International Political Science Review,
Cilt 22, No 3, 2001, s. 234-237. Stephen D. Krasner, Sovereignty: Organized Hypocrisy,
Princeton, Princeton University Press, 1999.
42
Michael Fowlerve Julie Marie Bunck, Law, Power, and the Sovereign State: The Evolution
and Application of the Concept of Sovereignty, Pennsylvania, Pennsylvania State University
Press, 1995, s. 32.
43
Hideaki Shinoda, Re-Examining Sovereignty: From Classical Theory to the Global Age,
New York, Palgrave, 2000, s. 131.
44
Philpott, Orta Çağdan beri egemenlik alanında 3 devrim olduğunu ve bu devrimleri tetikleyen
unsurların da adalet ve meşru otorite/iktidar alanındaki fikirsel gelişmelerin bir ürünü olduğunu
ileri sürmüştür. İlk devrim Protestan reformu sonrasındaki Westphalia, ikinci devrim Liberalizmin
etkisiyle/itkisiyle 19. yy sonunda Doğu Avrupa’daki azınlıkların korunmasına yönelik yapılan
uluslararası antlaşmaların I. Dünya Savaşı sonrası yerleşmesi, üçüncü devrim ise kolonyal
milliyetçilik ve metropolitan liberalizmin etkisiyle ete kemiğe bürünen dekolonizasyon sürecidir.
Daniel Philpott, “Ideas and Evolution of Sovereignty”, Sohail H. Hashmi (der.), State
Sovereignty: Change and Persistence in International Relations, Pennsylvania, Penn State
Press, 1997, s. 15.
45
Jurgen Habermas, “Why Europe Needs A Constitution”, New Left Review, Cilt 11, 2001, s. 5.
46
James Heartfield, “European Union: A Process without Subject”, Christopher J. Bickerton et al.
(der.), Politics Without Sovereignty: A Critique of Contemporary International Relations,
New York, UCL Press, 2007, s. 131-132.
134
farklı kurum ve düzeylerde paylaşılır hale gelmiştir.47 Egemenliğin kazandığı yeni
anlam ve yeni paydaşlarını anlamak adına en kullanışlı rehber Avrupa Birliği üzerinden
bir analiz yapmak olacaktır.
Avrupa’daki entegrasyonun nihai aşaması olan AB birçok anlamda ve boyutta
egemenlik algımızın değişmesine yol açmıştır.48 Öncelikle AB diğer uluslararası
yapılanmalarla kıyaslandığında hiçbir uluslararası yapının/örgütün sahip olmadığı bir
güce sahiptir. Bu yapının neredeyse müdahil olmadığı hiçbir konu kalmadı. İç güvenlik,
savunma, göç, insan hakları gibi daha önceden bir devletin egemenliği için temel
sayılan konularda bugün AB söz sahibi konumundadır. Ayrıca, özellikle Avrupa
Toplulukları Adalet Divanı’nın (ATAD) bağımsız bir yasa koyucu gibi davranması ve
kararlarının üye devletlerin yasal düzenlemelerini doğrudan etkilemesi49 AB’nin
egemenliği nasıl dönüştürdüğünün göstergeleridir.
Avrupa’daki entegrasyonun bugünkü hali ile bir anlamda post-ontolojik aşamaya
geçtiğini söyleyebiliriz.50 Artık AB’yi nasıl sınıflandıracağımızı değil süreç ve çıktıları
nasıl açıklayacağımızı tartışıyoruz. Kısacası süreç, yapı ve kurumlardan daha önemli bir
hale geldi. Zayıf bir merkez, çoklu uzamsal/spatial alternatif merkezler ve politik gücün
parçalandığı51 bir bütünlük içinde egemenliğin dönüşmüş olması da kaçınılmaz bir
sonuç olarak karışımıza çıkmakta. AB özellikle sınırları kaldırdıkça, insan haklarını
güçlendirdikçe ve demokratik yönetişim konusunda adımlar attıkça AB içinde “devlet
egemenliği” daha az sorunsuz hal alıyor ve egemenlik meşruiyetin bir kaynağı olmaktan
da çıkıyor.52 Bugün artık hükümetin olmadığı bir yönetişimden (governance without
government)53 ve sınırlandırılmış ve bir havuzda toplanmış egemenlikten söz
ediyoruz.54
47
Francis Geoffrey Jacobs, The Sovereignty of Law: The European Way, Cambridge,
Cambridge University Press, 2007, s. 137–138.
48
Waever AB özelinde kullanılan egemenliğin devri söyleminin sorunlu olduğunu belirterek
egemenliğin bölünemez, devredilmez, olduğunu vurgulamaktadır. Waever’e göre konu
egemenliğin devri değildir, konu egemenliğin anlamının değişmiş olmasıdır. Ole Waever,
“Identity, Integration and Security: Solving the Sovereignty Puzzle in EU Studies”, Journal of
International Affairs, Cilt 48, No 2, 1995, s. 420–431.
49
Wouter G. Werner ve Jaap H. De Wilde “The Endurance of Sovereignty”, European Journal
of International Relations, Cilt 7, No 3, 2001, s. 303–305.
50
Şaban Çalış, Türkiye-AB ilişkileri: Kimlik Arayışı, Politik Aktörler ve Değişim, Ankara,
Nobel, 2008, s. 24–25.
51
James A. Caporaso, “The European Union and Forms of State: Westphalian, Regulatory or
Post-Modern?”, Journal of Common Market Studies, Cilt 34, No 1, 1996, s. 40–45.
52
Ernst-Ulrich Petersmann, “International Activities of the European Union and Sovereignty of
Member States”, E.Cannizzaro (der.), The European Union as an Actor in International
Relations, The Hague, Kluwer, 2002, s. 322.
53
Cris Shore, “Government Without Statehood? Anthropological Perspectives on Governance
and Sovereignty in the European Union”, European Law Journal, Cilt 12, No 6, 2006, s. 709.
54
Robert O. Keohane, “Ironies of Sovereignty: The European Union and the United States”,
Journal of Common Market Studies, Cilt 40, No 4, 2002, s. 744–749.
135
AB aslında yeni bir egemenlik tanımı ya da tasarımı yapmaktan çok egemenliği
ikame edebilecek bir alternatif yönetişim mantığı yerleştirmeye çalışıyor. Ulus-üstü,
ulusal ve bölgesel düzeylerde sürekli müzakere sistemi olarak tanımlanan “çok düzlemli
yönetişim”55 mantığı ile AB’de hem devletin merkezi rolü aşınıyor hem de iç ve dış
politika arasındaki geleneksel ayrım ve Westphalian sistemin bir sonucu olan dışsal
anarşi ve içsel hiyerarşi ayrımı ortadan kalkıyor. Ayrıca “çok düzlemli yönetişim”
disiplindeki dominant Realist yaklaşımın tersine entegrasyonun sıfır toplamlı bir oyun
olmadığını içeriyor.56 Kurumlar ve devletlerin birleşimi sonucu oluşan AB, bu iki
boyutlu yapının da ötesine geçerek yeni bir egemenlik algısı inşa etmektedir.57 Bu algı
Maastricht ile birlikte somutlaşmaya başlasa da aslında entegrasyonun ilk adımlarında
bile kendini hissettirmekteydi.58
Paris Antlaşması (1951) ile başlayan süreç Maastricht Antlaşması (1992) ile
birlikte ulus devletler ve AB arasındaki ilişkinin hangi temeller üzerinde kurgulanacağı
konusunda tartışmaların derinleşmesine yol açtı. Bu tartışmanın bir tarafında Brüksel’e
fazla yetki verildiğini ve devletlerin egemenliklerinin Brüksel karşısında korunması
gerektiğini savunanlar; diğer tarafında ise egemenliğin anakronik bir hal aldığını ve
Birliğin derinleştirilmesi gerektiğini savunanlar yer alıyor.59 AB üyesi devletlerin
yetkilerini herhangi bir uluslararası örgütte olmadığı şekilde belirlenmemiş bir zaman
için devretmiş olmaları60 tartışmanın asıl özünü oluşturuyor.
Klasik egemenlik anlayışı özetle bir toprak üzerinde devletin mutlak, biricik,
meşru, kendinden daha üstün ve kendine eşit herhangi başka bir gücün olmaması
anlamını taşımaktadır. Günümüzde ise bu klasik anlayışın tezahür ettiği bir devlet
egemenliği kalmamıştır. AB bağlamında ise artık klasik egemenlik anlayışının ortadan
kalktığını söylemek kesinlikle olasıdır. Özellikle ATAD’ın 1963 ve 1964 yıllarında
55
Gary Marks, “European Integration and the State”, EUI Working Paper, No 95/7, Florence,
1995, s. 6–8.
56
Tanja E. Aalberts, “The Future of Sovereignty in Multilevel Governance Europe: A
Constructivist Reading”, Journal of Common Market Studies, Cilt 42, No 1, 2004, s. 26–28.
57
Neil Walker, “Sovereignty and Differentiated Integration in the European Union”, European
Law Journal, Cilt 4, No 4, 1998, s. 356–358.
58
Avrupa’da bir birlik kurma fikrinin kökleri Orta Çağ’a kadar uzansa da birlik tesisi konusu,
dünya savaşlarının yarattığı yıkıma kadar pratik bir konu haline gelememiştir. Savaşların
sorumlusu Almanya’nın denetlenmesi ve benzer felaketlerin tekrar yaşanmaması amacıyla
Fransız Dışişleri Bakanı Robert Schuman’ın adıyla anılan bir plan hayata geçirildi. Bu plana göre
kömür ve çelik ulus-üstü bir yönetime devredilecekti. Bu bir anlamda devletlerin kömür ve çelik
üzerindeki egemenliklerinden vazgeçmeleriydi. Bu bakımdan AKÇT’yi kuran Paris Antlaşması
Avrupa’da devletlerin egemenliklerinden vazgeçmeyi kabul ettikleri ilk anlaşma konumundadır.
Şaban Çalış et al., “AB: Tarihi, Kurumları ve Niteliği”, Şaban H. Çalış et al. (der.), Uluslararası
Örgütler ve Türkiye, Konya, Çizgi Kitapevi, 2006, s. 237. Ece Göztepe, Avrupa Birliği’nin
Siyasal Bütünleşmesi ve Egemenlik Yetkisinin Paylaşılması Sorunu, Ankara, Seçkin
Yayıncılık, 2008, s.79.
59
Michael Newman, Democracy, Sovereignty and the European Union, London, C. Hurst &
Co. Publishers, 1996, s. 1-23.
60
Rene Barents, The Autonomy of Community Law, New York, Kluwer Law International,
2004, s.131.
136
vermiş olduğu kararlar ile61 Topluluk hukukunun iç hukuka göre öncelikle uygulanması
ilkesinin benimsenmesiyle62 klasik egemenlik Entegrasyon içinde anlamını yitirmiştir.
Bu kararların, üye devletlerin anayasal düzenlerinde yarattığı en önemli sonuç ise
egemenlik yetkisinin Topluluğa devri şeklinde ifade edilebilir.63 Buna ek olarak Avrupa
Topluluğu Anlaşması, ATAD ve yerel mahkemeler arasında koordinasyonu sağlamış ve
ATAD’ın kararları sadece davayı ATAD önüne getiren bir yerel mahkemeyi değil bütün
mahkemeleri bağlar duruma gelmiştir. Bu verilere rağmen ulusal egemenliklerin ulus
üstü yapı tarafından yok edilmediğini, ikisinin de aynı anda var olduğunu ve
birbirleriyle de ilişki içinde (var)olduğunu iddia edenler vardır. Ancak bunu klasik
yaklaşımın biricik, tek taraflı mutlak yetkisi olduğu şeklinde değil ancak dönüştürülmüş
ve ulus-üstü düzlemin ulusal düzlemi belirlediği bir biçim olarak kabul edebiliriz. Zira
ATAD bir defa devredilen yetkiler üzerinde devletlerin artık yetkisi olmadığına karar
vermiştir.64
AB açısından devletin tek taraflı ve bağlayıcı karar alma yetkisi/egemenliği de
sorunlu bir hali yansıtmaktadır. Örneğin AB Bakanlar Konseyi’nin oy çokluğu ile aldığı
kararlar bir üye devletin onayı olmasa da kendisini bağlamaktadır. Bu durum özellikle
Ortak Dış ve Güvenlik Politikası konusunda kendisini göstermektedir.65 Yani üye devlet
kabul etmemiş olduğu kararları da uygulamak zorunda kalmaktadır. Yine ATAD üye
ülkelerin anayasa mahkemelerinin kararlarını değiştirebilmekte ve bunlarla kendini
bağlı hissetmemektedir. Oysa üye ülke anayasa mahkemeleri ATAD kararlarını her
zaman dikkate almak zorundadırlar; ancak, yine de aralarında bir hiyerarşik iş bölümü
olduğunu söylemek doğru olmaz.66
61
ATAD’ın 1963 tarihli Van Gend en Loos kararıyla, 1964 tarihli Costa Enel kararı, hukuk
devletinin Topluluk hukukundaki gelişimini sağlayan ilk içtihatlarıdır. Van Gend en Loos
kararında ATAD, Topluluk hukukunun, üye devletlerin iç hukukunda doğrudan doğruya etkili
olduğunu açıkça ifade etmiştir. Topluluk hukukunun üstünlüğü fikrinin içtihadi yollarla
yerleşmesinde ATAD’ın 1964 tarihli Costa Enel, 1978 tarihli Simmenthal ve 1990 tarihli
Factortame kararlarının da önemli bir katkısı olmuştur. Birlik hukukunun önceliği ve birlik ile üye
devletler arasında birlik hukukunun önceliği konusu üzerinden yapılan egemenlik tartışmaları
konusunda detaylı çalışmalar için bakınız. Serap Yazıcı, “Avrupa Birliği Süreci: Ulus Devletten
Ulusüstü Devlete Geçişte Hukuk Devletinin Değişen İçeriği”, AÜHFD, Cilt 54, No 4, 2005, s.
100–105. Göztepe, op cit., s. 92-99. Haluk Günuğur, Avrupa Birliği’nin Hukuk Düzeni,
Ankara, EKO Yayınları, 2007, s. 18-22. Kemal Başlar, “Avrupa Birliğine Katılım sürecinde Türk
Anayasa’nın Uyumlaştırılması Sorunu”, <http://www.abgm.adalet.gov.tr/kbaslar.pdf>, (16. 03.
2009).
62
Topluluk hukukunun üstünlüğü ilkesi Roma Antlaşması’nı imzalayan devletler için bir anlamda
sürpriz oldu. Eğer onlar Costa Enel ya da Simmenthal davasının sonuçlarını öngörebilseydiler
muhtemelen Roma Antlaşması’na imza koymazlardı. Kemal Başlar, “Avrupa Birliği'ne Katılım
Sürecinde
Türk
Anayasası'nın
Uyumlaştırılması
Sorunu”,
<http://www.abgm.adalet.gov.tr/kbaslar.pdf>.
63
Yazıcı, op cit., s. 101–102.
64
Leslie Friedman Goldstein, Constituting Federal Sovereignty: The European Union in
Comparative Context, Baltimore, JHU Press, 2001, s. 17. Göztepe, op cit., s. 85.
65
G. Pınar Tank, “The CFSP and the Nation-State”, Kjell A. Eliassen (der.), Foreign and
Security Policy in the European Union, London, Sage, 1998, s.12.
66
Göztepe, op cit., s. 86.
137
Egemenlik devlet gücünün bütünsel ve tek olması bağlamında veya bağımsız norm
koyma ve uygulama yetkisi olarak ele alındığında devletler, Avrupa Topluluklarına
devrettikleri yetkilerde artık münhasıran bu yetkilere sahip değillerdir.67 AB’nin üye
devletlerle ilişkisi bölünmez ve mutlak egemenlik penceresinden analiz edildiğinde
ciddi bir meşruluk sorunu ortaya çıkmaktadır. Bu bakımdan egemenlik tanımlaması da
devleti değil siyasal, kamusal bir örgütlenmeyi esas almakta ve böylece de egemenliğin
tek sahibinin devlet olduğu ön kabulünü ortadan kaldıran ortak egemenlik/bölünmüş
egemenlik Entegrasyon açısından daha kullanışlı bir tanımlama olmaktadır.68 Başka bir
ifade ile Entegrasyon, ulus devletler ile özleştirilen/ulus devlete matuf bazı yetkilerin de
uluslararasılaştırıldığını çok açık şekilde gösteren bir istisnadır.69
Türkiye-AB İlişkilerinde Egemenlik Devri Sorunu
Türkiye özelinde egemenlik devri konusunda Entegrasyon’a olan yaklaşım aslında
tarafların egemenliğe olan bakış açısına ya da daha açık bir ifade ile egemenlik
algısına/anlayışına göre değişmektedir. Bu bakımdan kategorik olarak iki farklı bakış
açısının varlığından söz edebiliriz. Bunlardan ilki egemenliği bölünebilir bir enstrüman
olarak görmekte ve belirli konularda köklü reformlar yapılması ve bazı egemenlik
yetkilerinin gönüllü olarak AB’ye devredilmesini savunmaktadır. Hatta bazı egemenlik
haklarının AB’ye verilmiş olmasının bir egemensizleşme anlamı taşımadığını ileri
sürmektedirler. Diğer taraftan egemenliği kutsal ve Westphalian anlamda bir bütün
olarak gören ikinci kesime göre ise (sınırlı alanlarda olsa bile) AB etkisi ile bir
değişiklik yapmak bile egemensizleşme anlamına gelmektedir.70
Türkiye’de Entegrasyon’un nasıl algılandığı ve tanımlandığı konusunda da
sınırların netleştiğini söylemek mümkün değildir. Bunun için bir parantez açarak
Türkiye’de AB entegrasyonuna nasıl yaklaşıldığının da kısaca ortaya konması
gerekecektir: Türkiye’de Entegrasyon’a üyelik politikasının temelde bir elit
projesi/programı olduğunu söylemek çok da yanlış bir tanı olmaz. Bu bakımdan
Türkiye’deki elit kesim (iş dünyası, askeri ve sivil bürokrasi, politik elitler,
akademisyenler) Türkiye-AB ilişkilerinin geliştirilmesi, hem aday ülke hem de
(gelecekte) üye ülke olarak gerektiğini savunmaktadır. Ancak paradoksal olarak bu
kesimler genel anlamda Entegrasyon’un biçimi ve geleceği konusunda derinlikli bir
görüşe sahip olmadıkları gibi bu konuda bir iddiaya da sahip değillerdir. Aynı belirsizlik
Türk medyasında, akademik dünyada ve sivil toplum kuruluşlarında da görülmektedir.
Maastricht sonrası dönemde Entegrasyon’un seyri ile ilgili temel tartışmalar
67
Ibid., s. 87.
Elizabeth Meehan, “Member States and the European Union”, Richard English, Charles
Townshend (der.), The State: Historical and Political Dimensions, London, Routledge, 1999,
s.143–146.
69
Göztepe, op cit., s. 90-92. Bu anlamda örneğin Bakanlar Konseyi demokratik temsil olarak üye
devletlerin etkisini artıran pozitif katkı sağlarken ATAD gibi AB organları egemenliğin AB’ye
aktarıldığı bir alan olarak ortaya çıkmaktadır. Jonathan Golub, “Globalization, Sovereignty and
Policy-Making: Insights from European Integration”, Barry Holden (der.), Global Democracy:
Key Debates, London, Routledge, 2001, s. 181.
70
Gökhan Bacık, Modern Uluslararası Sistem: Köken, Genişleme, Nedensellik, İstanbul,
Kaknüs Yayınları, 2007, s. 131–132.
68
138
“derinleşmeye karşı genişleme”, “yeni Avrupa’ya karşı eski Avrupa”, “küçük devletlere
karşı büyük devletler” ve “federalistlere karşı hükümetlerarasıcı” şeklindedir. Bu
bağlam üzerinde durmayan Türkiye’deki elit kesim daha çok ekonomik ve politik
kazançlar üzerinde durmaktadır. AB’den (kurumlarından) yapılan açıklamaları genel
olarak eleştirici, olumsuz, olumlu olarak algılama eğilimi vardır. Türkiye’de ulus-devlet
geleneğine atıf yapan elit kesim AB’ye tam üyeliği ulus devletten vazgeçme olarak
yorumlayarak ekonomik ve sosyal açıdan AB üyeliğini desteklerken, politik açıdan
karşı çıkmaktadırlar.71
Türkiye’de oldukça yaygın olarak kanıksanmış algının tersine, Türkiye’nin üyeliği
halinde egemenliğin tamamen ortadan kalktığını/kalkacağını düşünmek yanlış olacaktır.
Çünkü üye devlet Entegrasyon’un parçası olduğu zaman bazı egemen yetkilerin devrini
yapmaktadır ve bu yüzden de tartışmayı bu çerçeveden yapmak gerekmektedir.
Egemenlik devri gerçekleşince üye devlet mevcut egemenlik havuzu/alanının bir parçası
haline gelir. Bu egemenlik alanına üye devletler katılır ve bu egemenlik alanındaki
kararların alınmasına da katkıda bulunurlar. Devredilmiş yetkilerde bile devletlerin hala
bir etkisi (devam etmekte olup devletlerden çok da bağımsız bir alana uçup
gitmemektedir) bulunmaktadır ki, alınmakta olan kararlara bir şekilde katılım
sağlanmaktadır.72 Ancak bu, üye devletlerin yetkilerini münhasıran kullandıkları
anlamını da taşımamaktadır.
Entegrasyon belli sayıda ulus devletin bir araya gelerek tam da ulus-devlet olma
durumlarının bir tezahürü olarak ortaya koydukları (yoksa AB’yi kurumlar veya kişiler
kurmamıştır) bir irade ile oluşmaya başlamıştır. Yani AKÇT ile başlayan süreçte ulusdevletler bir araya gelmişler ve ahdi olarak Westphalian anlamdaki egemenliklerinden
vazgeçtiklerini ortaya koymuşlardır. AB ile yeni tip bir egemenlik alanı daha
oluşmuştur da diyebiliriz.73 Birliğe sonradan katılan devletler, gerek ulusal mevzuatını
AB müktesebatına uydurma anlamında olsun gerek diğer pek çok alanda olsun, birçok
egemenlik yetkisini AB’ye devretmek durumundadır. İşte bu noktada egemenliği kutsal
ve Bodinci anlamda devredilemez bir bütünlük olarak görenler egemenlik konusunda
çok daha duyarlı olabilmektedir. Oysaki Entegrasyon içinde devletlerin kapasiteleri de
önemli olmaktadır. Zira devletler Entegrasyon’un parçası olunca bazı egemenlik
alanlarını/yetkilerini genişletme imkânı da bulmaktadırlar.
Her şeyden önce şunu da belirtmek gerekir ki Entegrasyon’un dünü ve bugünü göz
önüne alındığında Entegrasyon’un sürekli değişen ve dönüşen dinamik bir yapısı vardır.
71
Harun Arıkan ve Francesca Vassallo, “Implication For The Future Direction of The EU
Integration Process”, Nanette Nevwahl ve Haluk Kabaalioğlu (der.), European Union and
Turkey: Reflections on Prospect for Membership, Ankara, TOBB, 2006, s. 84-85. R. Bahar
Üste, “Türkiye’de Siyasal İktidara Gelen Partilerin AET/AT/AB İlişkileri Hakkındaki Görüşleri
ve Yönetim Yapısına Etkileri”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi,
Cilt 8, Sayı 3, 2006, s. 344–345.
72
Can Baydarol, “Uluslararası Güncel Sorunlar ve Türkiye-AB İlişkileri”,
<http://www.byegm.gov.tr/seminerler/tunceli_ix/tunceli_7.htm>, (18. 03. 2009).
73
Özlem Kaygusuz, “Türkiye-Avrupa Birliği İlişkilerinin Çıkmazları: Güvenlik, Ulus-Devlet
Felsefesi ve Kimlik”, Mülkiye, Cilt XXX, Sayı 251, 2008, s. 122.
139
Bu gerçeğin gözden kaçırarak AB’yi statik, kuralları belli, bundan sonra ne şekle
bürüneceği kestirilebilir bir yapı olarak düşünmemek gerekir. Dinamik bir yapı olarak
Entegrasyon her zirvede kendini yenilemekte ve değişmektedir. Benzer şekilde Türkiye
de özellikle müzakere süreci ile birlikte bir değişim sürecini tecrübe etmektedir.
Egemenlik devri tartışmasında bu gerçekleri de göz önünde tutmak gerekmektedir74. Bu
dönüşümün bir uzantısı olarak AB hukukunun ulusal mevzuatı özellikle de anayasaları
değiştirmeye zorladığı görülmektedir. AB Antlaşması’ndan sonra üye devletler
anayasalarını bu yönde değiştirmek zorunda kalmıştır. Türkiye de Gümrük Birliği süreci
ve uyum yasaları bağlamında zaten birçok değişiklik yapmıştır ve yapmaya da devam
etmektedir. Ulusal anayasalarda en çok egemenlik yetkilerinin ulus-üstü bir yapı
tarafından kullanılması konusu tartışılmıştır. Bazı AB üyesi devletler anayasalarında
bunu bir yetki devri; bazıları ise direkt olarak egemenlik devri olarak düzenlemiştir.
Tercih edilen terminoloji ne olursa olsun netice itibariyle egemenlik yetkisini AB’ye
aktarmışlardır.
Türkiye için egemenlik yetkisi anayasaya göre münhasıran millete aittir. Yasama
yetkisini millet adına TBMM, yürütme yetkisini millet adına Cumhurbaşkanı ve
Bakanlar Kurulu ve yargı yetkisini de millet adına bağımsız mahkemeler
kullanmaktadır. Yani Anayasa egemenlik yetkilerini ulusal organlara vermiştir. Halbuki
üye devletlerin topluluğa/birliğe entegre edilen alanlarda ulusal yetkileri ortadan
kalkmaktadır ve bu alanlarda ulusal yetkilerini kullanamamaktadır. Özellikle ortak
politika alanlarında (ortak tarım, ortak ulaştırma, ortak dış ticaret politikası) yetkiler
tamamıyla AB organlarına geçmektedir. AB bağlamında bazı alanlar da koordine
edilmektedir ki; bu alanlarda da devletlerin artık münhasır yetkileri yoktur; AB
hukukunun öngördüğü standart ve değerlere uygun olması için ulusal hukuk
dönüştürülmektedir.75 T.C. Anayasası’nın 90. maddesinde “Usulüne göre yürürlüğe
konulmuş Milletlerarası Antlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya
aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. Usulüne göre yürürlüğe
konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası analaşmalarla kanunların
aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda
milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır” hükmü vardır. Burada dikkat edilirse
milletlerarası lafzı kullanılmıştır. Oysa AB ulus-üstü bir yapıdır ve bu yüzden bu
maddenin bir yetki devri düzenlediğini söylemek doğru olmaz.
Kısaca Anayasa’da egemenlik yetkisinin uluslararası kuruluşlara devri konusu
düzenlenmemiştir.76 Bu bakımdan başta Anayasa’nın 6. maddesi ve devamında
kuvvetler ayrılığını düzenleyen 7. 8. ve 9. maddeleri yeniden gözden geçirilmelidir.
Anayasa bu haliyle ortadayken zaten AB’ye yetki devretmek mümkün değildir.77 Zira
74
Ahmet Davutoğlu, “Küreselleşme ve AB –Türkiye İlişkileri Çerçevesinde Ulusal Egemenliğin
Geleceği”, Anayasa Yargısı, Sayı 20, 2003, s. 46–47.
75
Füsun Arsava “Geleceğin AB Üyesi Olarak Türkiye Egemenlik Haklarının Devri Sorunu”,
<http://www.ites-europa.de/Fusun_Arsava.pdf>, (18. 03. 2009).
76
Arsava, op cit.
77
Kemal Başlar, “Avrupa Birliğine Katılım sürecinde Türk Anayasa’nın Uyumlaştırılması
Sorunu”, <http://www.abgm.adalet.gov.tr/kbaslar.pdf>, (16. 03. 2009); Mehmet Merdan
Hekimoğlu “Avrupa Birliği Hukuku ve 1982 Anayasası’na Göre Egemenlik”, Elektronik Sosyal
140
Anayasa’nın 6. maddesindeki gibi egemenliğin ulusal organlar eliyle kullanılmasını
düzenleyen hükümler değişmiştir. Bu değişiklikleri yapan ülkelerde egemenliğe ilişkin
düzenlenen maddeler şöyledir: İtalyan Anayasası Madde 11: “İtalya öteki devletlere
karşılıklılık şartı içinde devletler arasında barış ve adaleti sağlayan bir düzen için
gerekli olan egemenlik kısıtlamalarını kabul eder”. Almanya Anayasası Madde 24:
“Federasyon devletlerarası kurumlara egemen haklar devredebilir”. Belçika Anayasası
Madde 25: “Belli yetkilerin kullanılması bir anlaşma ya da yasa ile devletler hukuku
kurumlarına bırakılabilir”. Lüksemburg Anayasası Madde 49: “Yasama, yürütme, yargı
yetkileri uluslararası örgütlere devredilebilir”. Hollanda Anayasası Madde 92: “Yasama,
yürütme ve yargı yetkileri, bir sözleşme ile uluslararası kamu kuruluşlarına
devredilebilir”, Yunanistan Anayasası Madde 28: “Bir uluslararası antlaşma ile ulusal
kurumların anayasada öngörülen yetkileri uluslararası kuruluşlara devredilebilir”.78 Bu
örneklerin de gösterdiği gibi üye devletler özellikle de Maastricht Antlaşması’ndan
sonra anayasalarında egemenlik devri ya da paylaşımı olarak adlandırılabilecek
düzenlemeler yapmışlardır/yapmak zorunda kalmışlardır.
Türkiye de esasında Kopenhag Kriterleri’nin yerine getirilmesi için çok çaba
harcamış ve şu an için tam üyelik müzakereleri yürüten bir ülkedir. Hali hazırda,
“Türkiye insan hakları ile ilgili uluslararası antlaşmalara taraf olmuş ve 2004’de
gerçekleştirdiği Anayasa değişikliği ile bu tür antlaşmaları kanunlarının üzerinde
görerek egemenliğini bir ölçüde sınırlamıştır. AB üyeliği ile birlikte diğer üye
devletlerde olduğu gibi, Türkiye de egemenlik yetkilerinin bir bölümü açıkça ortak
kullanım için devretmelidir.”79
Sonuç ve Genel Değerlendirme
Türkiye’nin 1959 yılından beri Entegrasyon’un bir parçası olmak için gösterdiği
çaba, Türkiye ve Entegrasyon arasındaki ilişkinin istisnai bir karaktere bürünmesine
neden olmuştur. Yaklaşık yarım asırlık bir geçmişe sahip bu ilişkinin dünü ve geleceği
birçok açıdan tartışılmaktadır. İlişkinin kurucu özneleri, öz olarak büyük bir değişim
geçirmese de ilişkinin konusu ve süreci etkileyen dinamikler büyük ölçüde
değişmektedir. Örneğin 1970’li yıllara kadar ilişkileri belirleyen temel etmen teknik ve
ekonomik konular80 iken 1980’li yıllardan sonra demokratikleşme ve insan hakları
konusu daha çok belirleyici olmuştur.81 1990 sonrası dönemde ise Kopenhag Kriterleri
Bilimler Dergisi (www.e-sosder.com), Cilt 2, Sayı 6, 2003, s. 33. Berdal Aral, “Making Sense
of the Anomalies in Turkish-European Union Relations”, Journal of Economic and Social
Research, Cilt 7, No 1, 2005, s. 117.
78
Rıdvan
Karluk,
“Türkiye
Yetkilerini
Devretmeli”,
<http://www.cu.edu.tr/insanlar/mceker/avr...>, (18.03.2009).
79
Sibel İnceoğlu, “Türkiye: AB’nin Yetkileri Karşısında Nasıl Bir Egemenlik Anlayışı”,
<http://www.anayasa.gov.tr/eskisite/anyarg22/sibel.pdf>, (15. 03. 2009)
80
İhsan D. Dağı, “İnsan Hakları ve Demokratikleşme: Türkiye Avrupa Birliği İlişkilerinde
Siyasal Boyut.”, Atila Eralp (der.), Türkiye ve Avrupa, Ankara, İmge, 1997.
81
Cenap Çakmak, “Human Rights, the European Union and Turkey”, Alternatives: Turkish
Journal of International Relations, Cilt 2, No 3&4, 2003, s. 72. Ayşe Güneş Ayata, “From
Euro-Scepticism to Turkey-Scepticism: Changing Political Attitudes on the European Union in
Turkey”, Journal of Southern Europe and the Balkans, Cilt 5, No 2, 2003, s. 220.
141
ile Entegrasyon’un parçası olmak için gerekli koşullar belirtilmiştir. Kopenhag
Kriterleri Entegrasyon’a yeni dâhil olacak devletin Entegrasyon’un ahengini
bozmayacak şartları taşıması için benimsenmiş ilkeler bütünü olarak tanımlanabilir.82
Ancak bu ilkelerin somut bir şekilde tanımlanmamış olması aday ülke ile Entegrasyon
arasında bazı tartışmaların yaşanmasına ve “kriterleri karşılamak değil, Entegrasyon’un
sizi kabul etmeye hazır olması gereklidir”83 gibi haklı yorumların yapılmasına neden
olmaktadır.
Türkiye’nin inişli çıkışlı üyelik serüveninin belirleyici faktörleri olarak karşımıza
çıkan kültür, coğrafya, nüfus, ekonomi, siyaset, Kıbrıs, azınlıklar, Ermenistan,
demokratikleşme, Kopenhag Kriterleri vs. gibi başlıklar dışında son dönemlere kadar
tartışılmayan “egemenlik” konusu Türkiye açısından asıl belirleyici faktördür. Konunun
tarafları olan elitlerin ve kamuoyunun Entegrasyon’u algılama biçimlerini birincil
planda etkileyen unsurların özünde “egemenlik” yer almaktadır. Egemenliğin
geleneksel anlamını yitirdiğini ve hem bir algı hem de bir olgu olarak büyük bir
dönüşüm geçirdiği tezinden hareket ederek Türkiye-AB ilişkilerini ve ilişkilerinin
geleceğini egemenlik devri/paylaşımı/transferi konusu üzerinden değerlendirebilirsek,
ilişkilerde anomali gibi görünen birçok konunun normalleşmesini sağlayabiliriz.
Kaynakça
Tanja E. AALBERTS, “The Future of Sovereignty in Multilevel Governance Europe: A
Constructivist Reading”, Journal of Common Market Studies, Cilt 42, No 1,
2004.
Jhon AGNEW and Stuart CORBRIDGE, Mastering Space: Hegemony, Territory and
International Political Economy, New York, Routledge, 1995.
Jhon AGNEW, “Sovereignty Regimes: Territoriality and State Authority in
Contemporary World Politics”, Annals of the Association of American
Geography, Cilt 95, No 2, 2005.
Berdal ARAL, “Making Sense of The Anomalies in Turkish-European Union
Relations”, Journal of Economic and Social Research, Cilt 7, No 1, 2005.
Harun ARIKAN and Francesca VASSALLO, “Implication for the Future Direction of
the EU Integration Process”, Nanette Nevwahl ve Haluk Kabaalioğlu (der.),
European Union and Turkey: Reflections on Prospect for Membership,
Ankara, TOBB, 2006.
Füsun ARSAVA, “Geleceğin AB Üyesi Olarak Türkiye Egemenlik Haklarının Devri
Sorunu”, <http://www.ites-europa.de/Fusun_Arsava.pdf>, (18.03.2009).
82
Heather Grabbe, “European Union Conditionality and the Acquis Communautaire”,
International Political Science Review, Cilt 23, No 3, 2002, s. 251.
83
Meltem Müftüler Baç, “Turkey’s Accession to the European Union: The Impact of the EU’s
Internal Dynamics”, International Studies Perspectives, Cilt 9 2008, s. 216. Meltem Müftüler
Bac, Lauren M. Mclaren, “Enlargement Preferences and Policy–Making in the European Union:
Impacts on Turkey”, European Integration, Cilt 25, No 1, 2003, s. 28.
142
Richard K. ASHLEY, “Untying the Sovereign State: A Double Reading of the Anarchy
Problematique”, Millennium: Journal of International Studies, Cilt 17, No 2,
1988.
Ayşe Güneş AYATA, “From Euro-Scepticism to Turkey-Scepticism: Changing
Political Attitudes on the European Union in Turkey”, Journal of Southern
Europe and the Balkans, Cilt 5, No 2, 2003.
Gökhan BACIK, Modern Uluslararası Sistem: Köken, Genişleme, Nedensellik,
İstanbul, Kaknüs Yayınları, 2007.
Meltem Müftüler BAÇ and Lauren M. MCLAREN, “Enlargement Preferences and
Policy–Making in the European Union: Impacts on Turkey”, European
Integration, Cilt 25, No 1, 2003.
Meltem Müftüler BAÇ, “Turkey’s Accession to the European Union: The Impact of the
EU’s Internal Dynamics”, International Studies Perspectives, Cilt 9 2008.
Rene BARENTS, The Autonomy of Community Law, New York, Kluwer Law
International, 2004.
Kemal BAŞLAR, “Avrupa Birliğine Katılım sürecinde Türk Anayasa’nın
Uyumlaştırılması Sorunu”, <http://www.abgm.adalet.gov.tr/kbaslar.pdf>, (16. 03.
2009).
Can BAYDAROL, “Uluslararası Güncel Sorunlar ve Türkiye-AB İlişkileri”,
<http://www.byegm.gov.tr/seminerler/tunceli_ix/tunceli_7.htm>, (18. 03. 2009).
Hartmut BEHR, “Deterritorialisation and the Transformation of Statehood: The Paradox
of Globalization”, Geopolitics, Cilt 13, No 2, 2008.
Murat BELGE, “AB ve Globalleşme Sürecinde Egemenliğin Dönüşümü ve Ulusal
Egemenliğin Geleceği”, Anayasa Yargısı, No 20, 2003.
Christopher J. BICKERTON et al., “Introduction: The Unholy Alliance against
Sovereignty”, Christopher J. Bickerton et al. (der.), Politics without Sovereignty:
A Critique of Contemporary International Relations, New York, UCL Press,
2007.
Christopher J BICKERTON. et al., “Politics without Sovereignty”, Christopher J.
Bickerton, et al. (der.), Politics without Sovereignty: A Critique of
Contemporary International Relations, New York, UCL Press, 2007.
Thomas J. BIERSTEKER, “State, Sovereignty and Territory”, Walter Carlsnaes et al.
(der.), Handbook of International Relations, London, SAGE, 2002.
BODIN Jean, Six Books of the Commonwealth, çev. M. J. Tooley, Oxford, Basil
Blackwell, 1955.
Judith BUTLER and Gayatri C. SPIVAK, Who Sings the Nation-State? Language,
Politics, Belonging, Oxford, Seagull Books, 2007.
Joseph CAMILLERI, “Sovereignty Discourse and Practice: Past and Future”, Trudy
Jacobsen et al. (der.), Re-envisioning Sovereignty: The End of Westphalia?,
Hampshire, Ashgate Publishing, 2008.
143
James A. CAPORASO, “The European Union and Forms of State: Westphalian,
Regulatory or Post-Modern?”, Journal of Common Market Studies, Cilt 34, No
1, 1996.
Cenap ÇAKMAK, “Human Rights, the European Union and Turkey”, Alternatives:
Turkish Journal of International Relations, Cilt 2, No 3&4, 2003.
Şaban ÇALIŞ et al., “AB: Tarihi, Kurumları ve Niteliği”, Şaban Çalış et al. (der.),
Uluslararası Örgütler ve Türkiye, Konya, Çizgi Kitapevi, 2006.
Şaban ÇALIŞ, Türkiye-AB ilişkileri: Kimlik Arayışı, Politik Aktörler ve Değişim,
Ankara, Nobel, 2008.
İhsan D. DAĞI, “İnsan Hakları ve Demokratikleşme: Türkiye Avrupa Birliği
İlişkilerinde Siyasal Boyut.”, Atila Eralp (der.), Türkiye ve Avrupa, Ankara,
İmge, 1997.
Ahmet DAVUTOĞLU, “Küreselleşme ve AB –Türkiye İlişkileri Çerçevesinde Ulusal
Egemenliğin Geleceği”, Anayasa Yargısı, Sayı 20, 2003.
Richard DEVETAK, “Incomplete States: Theories and Practices of Statecraft”, John
MacMillan ve Andrew Linklater (der.), Boundaries in Question: New Directions
in International Relations, London, Pinter, 1995.
Jenny EDKINS Jenny and Véronique PIN-FAT, “The Subject of the Political”, Jenny
Edkins et al. (der.), Sovereignty and Subjectivity, Boulder, Lynne Rienner, 1999.
Jean Bethke ELSHTAIN, “Rethinking Sovereignty”, Francis A. Beer ve Robert
Hariman (der.), Post-Realism: The Rhetorical Turn in International Relations,
New York, Michigan State University Press, 1996.
Yale H. FERGUSON and Richard W. MANSBACH, “The Myths of State
Sovereignty”, The Bologna Center Journal of International Affairs, Cilt 10,
2007.
Micheal FOWLER and Julie Marie BUNCK, Law, Power, and the Sovereign State:
The Evolution and Application of the Concept of Sovereignty, Pennsylvania,
Pennsylvania State University Press, 1995.
Elisabeth J. FRIEDMAN et al., Sovereignty, Democracy, and Global Civil Society:
State-Society Relations at UN World Conferences, New York, Suny Press,
2005.
Leslie Friedman GOLDSTEIN, Constituting Federal Sovereignty: The European
Union in Comparative Context, Baltimore, JHU Press, 2001.
Jonathan GOLUB, “Globalization, Sovereignty and Policy-Making: Insights from
European Integration”, Barry Holden (der.), Global Democracy: Key Debates,
London, Routledge, 2001.
Micheal GOODHART, “Review Essay: Sovereignty: Reckoning What is Real”, Polity,
Cilt 34, No 2, 2001.
Ece GÖZTEPE, Avrupa Birliği’nin Siyasal Bütünleşmesi ve Egemenlik Yetkisinin
Paylaşılması Sorunu, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 2008.
144
Heather GRABBE, “European Union Conditionality and the Acquis Communautaire”,
International Political Science Review, Cilt 23, No 3, 2002.
Haluk GÜNUĞUR,Avrupa Birliği’nin Hukuk Düzeni, Ankara, EKO Yayınları, 2007.
Jurgen HABERMAS, “Why Europe Needs A Constitution”, New Left Review, Cilt 11,
2001.
Peter Van HAM, European Integration and the Postmodern Condition:
Governance, Democracy, Identity, London, Routledge, 2001.
Micheal HARDT and Antonio NEGRİ, İmparatorluk, çev. Abdullah Yılmaz, İstanbul,
Ayrıntı Yayınları, 2001.
James HEARTFIELD, “European Union: A Process without Subject”, Christopher J.
Bickerton et al. (der.), Politics Without Sovereignty: A Critique of
Contemporary International Relations, New York, UCL Press, 2007.
Mehmet Merdan HEKİMOĞLU, “Avrupa Birliği Hukuku ve 1982 Anayasası’na Göre
Egemenlik”, Elektronik Sosyal Bilimler Dergisi (www.e-sosder.com), Cilt
2, Sayı 6, 2003.
F. H. HINSLEY, Sovereignty, Cambridge, Cambridge University Press, 1986.
Kalevi J. HOLSTI, Taming the Sovereigns: Institutional Change in International
Politics, New York, Cambridge University Press, 2004.
Wayne HUSON, “Fables of Sovereignty”, Trudy Jacobsen et al. (der.), Re-envisioning
Sovereignty: The End of Westphalia?, Hampshire, Ashgate Publishing, 2008.
Sibel İNCEOĞLU, “Türkiye: AB’nin Yetkileri Karşısında Nasıl Bir Egemenlik
Anlayışı”, <http://www.anayasa.gov.tr/eskisite/anyarg22/sibel.pdf>, (15. 03. 2009)
Robert JACKSON, “Introduction: Sovereignty at the Millennium” Robert Jackson
(der.), Sovereignty at the Millennium, London, Blackwell, 1999.
Francis Geoffrey JACOBS, The Sovereignty of Law: The European Way,
Cambridge, Cambridge University Press, 2007.
Trudy JACOBSEN et al., “Introduction”, Trudy Jacobsen et al. (der.), Re-envisioning
Sovereignty: The End of Westphalia?, Hampshire, Ashgate Publishing, 2008.
Robert JENNINGS, “Sovereignty and International Law”, Gerard Kreijen (der.), State,
Sovereignty, and International Governance, Oxford, Oxford University Press,
2002.
Rıdvan
KARLUK,
“Türkiye
Yetkilerini
<http://www.cu.edu.tr/insanlar/mceker/avr ...>, (18.03.2009).
Devretmeli”,
Özlem KAYGUSUZ, “Türkiye-Avrupa Birliği İlişkilerinin Çıkmazları: Güvenlik, UlusDevlet Felsefesi ve Kimlik”, Mülkiye, Cilt XXX, Sayı 251, 2008.
Robert O. KEOHANE, “Ironies of Sovereignty: The European Union and the United
States”, Journal of Common Market Studies, Cilt 40, No 4, 2002.
145
Robert O. KEOHANE, “Sovereignty, Interdependence, and International Institutions”,
Linda MILLER B. ve Michael Joseph SMITH (der.), Ideas and Ideals: Essays in
Honor of Stanley Hoffman Boulder, Westview, 1993.
Stephen D. KRASNER, “Abiding Sovereignty”, International Political Science
Review, Cilt 22, No 3, 2001.
Stephen D. KRASNER, “Globalization and Sovereignty”, Dorothy J. Solinger (der.),
State and Sovereignty in the Global Economy, London, Routledge, 1999.
Stephen D. KRASNER, Sovereignty: Organized Hypocrisy, Princeton, Princeton
University Press, 1999.
Gary MARKS, “European Integration and the State”, EUI Working Paper, No 95/7,
Florence, 1995.
Francis McGOWAN, “Globalisation, Regional Integration and the State”, Martin Shaw
(der.), Politics and Globalisation: Knowledge, Ethics and Agency, London,
Routledge, 1999.
Elizabeth MEEHAN, “Member States and the European Union”, Richard English,
Charles Townshend (der.), The State: Historical and Political Dimensions,
London, Routledge, 1999.
Micheal NEWMAN, Democracy, Sovereignty and the European Union, London, C.
Hurst & Co. Publishers, 1996.
Erdem ÖZLÜK, “Avrupa Kimliğinin Oluşumunda Mental, Suni ve Doğal Sınırların
Fonksiyonları”, International Davraz Congress on Social and Economic Issues
Shaping the World’s Future, Süleyman Demirel Üniversitesi 24–27 Eylül 2009.
Ernst-Ulrich PETERSMANN, “International Activities of the European Union and
Sovereignty of Member States”, E. Cannizzaro (der.), The European Union as an
Actor in International Relations, The Hague, Kluwer, 2002.
Daniel PHILPOTT, “Ideas and Evolution of Sovereignty”, Sohail H. Hashmi (der.),
State Sovereignty: Change and Persistence in International Relations,
Pennsylvania, Penn State Press, 1997.
Daniel PHILPOTT, “Usurping the Sovereignty of Sovereignty”, World Politics, Cilt
53, No 2, 2001.
Daniel PHILPOTT, “Westphalia, Authority and International Society”, Political
Studies, Cilt 47, No 3, 1999.
SASKIA Sassen, Losing Control: Sovereignty in an Age of Globalization, New
York, Columbia University Press, 1996.
Brian C. SCHMIDT, The Political Discourse of Anarchy: A Disciplinary History of
International Relations, New York, State University of New York Press, 1998.
Hideaki SHINODA, Re-Examining Sovereignty: From Classical Theory to the
Global Age, New York, Palgrave, 2000.
146
Cris SHORE, “Government Without Statehood? Anthropological Perspectives on
Governance and Sovereignty in the European Union”, European Law Journal,
Cilt 12, No 6, 2006.
Luc SINDJOUN, “Transformation of International Relations-Between Change and
Continuity: Introduction”, International Political Science Review, Cilt 22, No 3,
2001.
Alfred Van STADEN and Hans VOLLAARD, “The Erosion of the State Sovereignty:
Towards a Post-Territorial World”, Gerard Kreijen (der.), State, Sovereignty, and
International Governance, Oxford, Oxford University Press, 2002.
G. Pınar TANK, “The CFSP and the Nation-State”, Kjell A. Eliassen (der.), Foreign
and Security Policy in the European Union, SAGE, 1998.
R. Bahar ÜSTE, “Türkiye’de Siyasal İktidara Gelen Partilerin AET/AT/AB İlişkileri
Hakkındaki Görüşleri ve Yönetim Yapısına Etkileri”, Dokuz Eylül Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt 8, Sayı 3, 2006.
Ole WAEVER, “Identity, Integration and Security: Solving the Sovereignty Puzzle in
EU Studies”, Journal of International Affairs, Cilt 48, No 2, 1995.
Neil WALKER, “Sovereignty and Differentiated Integration in the European Union”,
European Law Journal, Cilt 4, No 4, 1998.
R.B.J. WALKER, Inside/Outside: International Relations as Political Theory,
Cambridge, Cambridge University Press, 1993.
Immanuel WALLERSTEIN, “States? Sovereignty?: The Dilemmas of Capitalists in an
Age of Transtion”, Dorothy J. Solinger (der.), State and Sovereignty in the
Global Economy, London, Routledge, 1999.
Max WEBER, “Politics as a Vocation”, John Dreijmanis (der.), Max Weber's
Complete Writings on Academic and Political Vocations, New York, Algora
Publishing, 2008.
Wouter G. WERNER and Jaap H. De WILDE, “The Endurance of Sovereignty”,
European Journal of International Relations, Cilt 7, No 3, 2001.
Serap YAZICI, “Avrupa Birliği Süreci: Ulus Devletten Ulusüstü Devlete Geçişte
Hukuk Devletinin Değişen İçeriği”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi
Dergisi, Cilt 54, No. 4, 2005.
Cilt: ŞEKLİ
9, No:1 OLARAK
(Yıl: 2010), s.147-164
BİR TASARRUF
THE ECJ CASE LAW CONCERNING ARTICLES
17 AND 18 OF THE EC TREATY AND THE
SUBSEQUENT EFFECT ON THE
RIGHT TO MOVE FREELY
Bahadır YAKUT•
Abstract
The European Court of Justice (ECJ) has played a major role in the expansion of
the boundaries of right to free movement by interpreting the EU citizenship provisions
of the Treaty. The paper analyses the case law of the ECJ, highlighting the most
important decisions in this field and their enormous effects on the way citizenship is
construed. Although, the Court was initially reluctant, it has moved from market
interpretation that is economic citizenship to political citizenship and then it extended
right of citizenship to non nationals.
As of the new Citizenship Directive, it is more than a consolidation and summarise
the innovation of jurisprudence of the Court whilst recasting the contents of the
abolished directives in the wording of residence entitlements.
Key Words: European Court of Justice, Right to Move Freely, Citizenship,
European Union, Jurisprudence of the ECJ
Özet
Avrupa Adalet Divanı (ATAD), AT Antlaşmasının vatandaşlığa ilişkin hükümlerini
yorumlarken serbest dolaşım hakkının sınırlarının önemli ölçüde genişlemesinde çok
önemli rol oynamıştır. Bu makalede ATAD’ın vatandaşlığa ilişkin hükümlerin
yorumlanması konusundaki en önemli içtihatları analiz edilerek getirdiği yorumların
altı çizilecektir. Başlangıçta ATAD isteksiz olmasına rağmen, daha sonraki
içtihatlarında iç pazar anlamında yani ekonomik vatandaşlık yorumundan politik
vatandaşlığa doğru evrilmiştir ve vatandaşlığa ilişkin hakları vatandaş olmayanlara da
teşmil etmiştir.
Anahtar Kelimeler: ATAD, Serbest Dolaşım Hakkı, Vatandaşlık, Avrupa Birliği,
ATAD içtihatları.
•
Dr., Judge at Turkish Ministry of Justice
148
BAHADIR YAKUT
Introduction
The Treaty on European Union (TEU) established for the first time a coherent
concept of Citizenship by virtue of the inclusion of Articles 17-22. As most writers have
concurred, the European Court of Justice (ECJ) has played a major role in the expansion
of the boundaries of right to free movement by interpreting the EU citizenship
provisions of the Treaty. The essential question here is to what extent the ECJ has
contributed to this growth through its interpretation of EU’s these provisions.
This paper will consider whether the jurisprudence of the ECJ has developed an
overall right of free movement of persons through its interpretation of the EU
citizenship provisions. Special regard in this essay will be paid to the right of free
movement and the residence of EU citizens within the borders of the Union.
The paper analyses the case law of the ECJ, highlighting the most important
decisions in this field and their enormous effects on the way citizenship is construed. In
the first section the following issues will be examined: the legal concept of citizenship,
what contribution Article 18 makes to the already existing rights of European citizens,
the derived rights of citizenship and whether these rights are constitutional or not, the
relationship is between the EU citizenship and national citizenship, and the effects of
the ECJ’s judgements on the new Citizenship Directive. In the second section there will
be critical analysis of how the Court has contributed to the revolution of free movement
in the context of the citizenship provision of the TEU. It will also address where this
revolution first appeared and how free movement fits into the revolution.
In the last section, the effects and meanings of article 18 of EC Treaty will be
examined. Central to this inquiry is this question: does the concept of citizenship create
a general right of non-discrimination on grounds of nationality?
Legal Concepts
Legal Basis of Citizenship
The concept of European citizenship has been present survived from earliest days
of the European Communities. Before the Maastricht the rights of Union nationals turn
around Community and rely on economic statues to a large extent.1 However a new
policy did not emerge from the Treaty of Maastricht. The Treaty’s clauses, particularly
regarding the free movement of workers, appeared to be a only a embryonic
development in the initial structure of European Citizenship. The significance of the
provisions of the Treaty of Maastricht might be seen as the first stage of inclusion in the
official scope of Community legislation.2
The Preamble of the TEU bestows on Member States’ nationals a ‘common’
citizenship. Article 2 of the Treaty includes provisions pertaining to the aims of the EU
1
Penelope Kent, Law of the European Union, London, Pearson Longman Fourth Edition, 2008,
at. 195
2 David O’ Keeffe “Union Citizenship”, in D. O’ Keeffe and P. Twomey (eds.) Legal Issues of
the Maastricht Treaty, London, Chancery/Wiley, 1994, at. 87; Kent, n.1 above, s. 195.
THE ECJ CASE LAW CONCERNING ARTICLES 17 AND 18 OF THE EC
149
and emphasises its objectives as being to ensure the ‘protection of the rights and
interests of nationals. In part two provisions of the TEU address the constitutional basis
of the citizenship.3 The fact that citizenship is dealt with in a separate section rather than
in the preface to the articles might be considered as evidence that citizenship is regarded
as an indispensable part of the Treaty and this in turn indicates that these provisions are
enforcement regulations and not solely declaratory in nature.4 However, one scholar has
asserted that Article 17 implies that citizenship is merely a metaphor.5
Article 18 in Relation to the Pre-Existing Rights of the European Citizens
One may reasonably ask to what extent does Article 18 contribute to the preexisting rights of European citizens? Evidently, TEU does not seem to steer a novel
course regarding the freedom of movement and residence of EU citizens, adding little to
existing Community law, as it applies economically active and non-active individuals.
The latter proceeds from the Commission’s assertion that, as the Treaty encompasses
economic actors, and Residence Directive 90/364-366 deals with economic non-actors,
there is no need for a new arrangement. The TEU seems to pay attention to the present
Treaty law in regard to economic actors and to secondary legislation covering noneconomic actors. O’Keeffe maintains that ‘it will only be if the legislator uses Article 18
as the basis for further legislation that anything new will be added’.6
The Legal Concept of EU Citizenship
The drafting process of Article 17 EC proves that EU citizenship is an outcome of
nationality of Member States.7 This is consistent with the Micheletti decision of the
Court which was buttressed by the provisions of the Maastricht Treaty. The Court ruled
in Micheletti that Member States alone hold exclusive and sole competence for the
conditions of granting or revoking citizenship. Nonetheless, they do not have the power
to restrict derived rights where citizenship has been vested by a different member state.8
Hence, it was inferred that EU citizenship might be characterised as a ‘derived
condition of citizenship’ which would lead to some important results as emphasised.
Firstly, Community law does not have any ability to establish the conditions for
acquiring or cancelling the nationality as well as citizenship. As d’Oliveira accurately
stated, there is no ‘Community nationality.9 Secondly, the EU does not possess the
3 Jo Shaw, “The Interpretation of the European Union Citizenship”, 61 The Modern Law
Review Limited, 1998, at.297
4 Carlos Closa, “The concept of Citizenship in the Treaty on European Union”, 29 Common
Market Law Review 1137, 1992, at.1158.
5 Norbert Reich,“Union Citizenship – Metaphor or Source of Rights?”,’7 European Law
Journal 4, 2001, at.5
6 O’ Keeffe, n.2 above, at. 94; Kent, at.195.
7 Norbert Reich, “The European Constitution and New Member Countries: The Constitutional
Relevance of Free Movement and Citizenship”, Annual Lecture at CECIL, University of
Sheffield, 2004, at.3; Kent, P., n.1 above, at.196.
8 Case C-369/90, Micheletti v Delegación del Gobierno en Cantabria, [1992] ECR I-4239
9 Hans Ulrich Jessurun d'Oliviera, “Nationality and the EU after Amsterdam”, David O'Keeffe
and Patrick Twoney, Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Oxford University Press, 1999,
at.397; Kent, at.195-196.
150
BAHADIR YAKUT
ability to set up principles of its own concerning the right to citizenship as a
consequence of nationality. Thirdly, as the ECJ upheld in Micheletti judgment, if a
member state has granted citizenship, owing to one’s nationality, even if the citizen has
dual nationality, this citizenship must be recognized across the EU borders.10
The rights established by the Treaty of Amsterdam are attached to another decisive
measure, specifically, residence rather than EU citizenship which might amount
equivalent to nationality.
What Kind of Rights Derive From the Citizenship?
The typical concept of citizenship might consist of ‘full membership of a
Community’.11 This membership grants to persons a catalogue of rights. Most important
among these in the EU context are freedom of movement, right of residence, right to
consular and diplomatic protection, voting and standing rights in EU parliament and
local election, political rights to have access to EU institutions and the EU
ombudsman.12 The concept of citizenship has incorporated an active relation between
the persons and society in which they live. Civic rights bestow on individuals the
principle of equivalent treatment before the law. Political rights enable involvement in
the enjoyment of national sovereignty. On the other hand, social rights indicate the
pinnacle of progress for citizenship. The EU Community law is a long way from
ensuring the mentioned framework of rights for its citizens.13
The majority of commentators feel that the concept of citizenship goes hand in
hand with an expansion of citizens’ rights. Reicht, concurring subsequently with
Advocate General Leger, maintained that laws in every member state relied on its own
citizenship. National citizenship is the basis to define the scope of the EU citizens’
rights in the field of implementation of EC Treaty in accordance with meaning of
Article 12. He argued further that citizenship must not be a decisive factor for
differentiating the rights and responsibilities of Member States’ nationals in the EU
except where particular interstate disagreements mandate divergent principles.14
As to the question of whether citizenship is a constitutional right or not, Closa
argued that TEU shaped or ‘constitutionalised’ definite rights within the sphere of the
Community.15 On the other hand, White maintained that after the inclusion into the EU
Treaty, EU citizenship, the right to move and reside in the Union freely gave rise to a
constitutional right deriving from the status of citizenship in the Union.16 Some new
rights have been included and further amendments have been made. These have ensured
a fundamental legal ground for expansion of the bundle of rights associated with
10 Reicht, at.7-8; Kent, at.195-196.
11 Shaw, at.298; Kent, at.195-196.
12 Shaw, at.298; Kent, at.195-196.
13 Closa,(1995), at.490
14 Reich, at. 14
15 Closa,(1995), at.490
16 Robin White, “Free Movement, Equal Treatment, Citizenship of the Union”, International
and Comparative Law Quarterly, 2005, at. 885-906
151
citizenship.17 Shaw adapted advance view which modifies a structure of rights and in
which the citizen was seen as an ‘individual subject of law’. She has categorized this as
the ‘civic, political and social’ rights of EU citizens. The concept of citizenship may
therefore be regarded as a developing and dynamic one. Citizenship indeed has a
constitutional dimension and necessitates more progress and expansion.18
Is there a transformation in conferred rights from the ‘market’ understanding of
citizenship towards the ‘Union’ or actual not virtual citizens who does not occupy his
position by virtue of economic pursuit? If Union citizenship is perceived as a ‘market
citizenship’19 in that case it does not, most likely, entail the some constitutional
requirements.20 However, EU citizenship is not a different concept that is separated
from political ingredients.21
What is the Relationship Between the EU Citizenship and National
Citizenship?
Article 39 of the Rome Treaty, encompasses workers’ right to move freely within
the Common Market. This right was depended upon on the nationality of member
states. Likewise, the introduction of Article 17(1) EC at Maastricht ensured that all
individuals who were citizen of a Member State shall hold EU citizenship.22
Upon this legal base, EU citizenship seemed to constitute a prescribed structure
that was attained simply by holding the citizenship of a Member State, (thus debarring
from the bundle of rights those not holding nationality even though dwelling in the
country). Closa has described this relation as equivalent to a derived condition of
nationality.23 Union citizenship and national citizenship complement each other rather
than one replacing the other. Which is why it is not possible to compare them. 24
Before the inclusion of citizenship in Treaty, the Court in Micheletti case25 in 1992
strengthened what it regarded as the exclusive power of the Member States.
Nevertheless, the legal requirements of the Community should still be borne in mind.
17 Carlos Closa, “Concept of Citizenship in the TEU”, 29 Common Market Law Review, 1992,
at. 1168
18 Jo Shaw, ‘Citizenship of the Union: Towards Post-National Membership?’ in Vi(1) Collected
Courses Of The Academy Of European Law 237, The Hague: Kluwer Law International, 1998,
at. 346
19 Michelle Everson, “The Legacy of the Market Citizen” in Jo Shaw and Gillian More (eds),
New Legal Dynamics of European Union, Oxford: Oxford University Press, 1995.
20 H.U. Jessurun d'Oliveira, “Union Citizenship: Pie in the Sky?” in A. Rosas and E. Antola
(eds), A Citizens' Europe: In Search of a New Order, London: Sage, 1995.
21 Dora Kostakopolou, “Ideas, Norms and European Citizenship: Explaining Institutional
Change”, 68 Modern Law Review, 2005, at. 260-1.
22
James D., Mather, ‘The Court of Justice and Union Citizen,’ 11 European Law Journal 724,
2005, at. 726
23
Carlos Closa, “Citizenship of the Union and Nationality of Member States”, 32 Common
Market Law Review 487, 1995, at. 510
24
Shaw, at. 298
25
Case C-369/90, Micheletti and Others v Delegación del Gobierno Cantabria [1992] ECR I4239.
152
BAHADIR YAKUT
The facts of the case were that an Italian national, who had dual Argentine nationality,
was under a Spanish domestic provision, subjected to a de facto residence assessment.
This was a de facto residence test to find out his nationality for the purposes of whether
he could depend upon Article 43 EC. It was ruled a breach of law. The importance of
the decision rests on the fact that the ECJ clearly maintained one key principles of
international law: Member States have exclusive right to determine nationality. The
decision laid the ground for the inclusion of EU citizenship. However there were
various assumptions that the ECJ might accept an alteration to its position, perhaps
shaping its own Community connotation to the concept.26
The situation in Micheletti was explicitly confirmed in Kaur27 and Zhu and Chen
Kaur . In Zhu and Chen, the applicant claimed that she possessed the right to free
movement, within the scope of Article 18(1) EC and Directive 90/364 EC, on the
grounds that she held Irish citizenship, having been born in Ireland. The Court upheld
the discretion of each Member State to arrange the requirements for the deprivation and
acquisition of citizenship, as long as the Member State takes into account Community
law. In regard to fundamental freedoms laid down in the Treaty, a Member State can not
limit the derived rights of the nationality of another Member State by stipulating further
conditions for recognizing of that nationality. Therefore an applicant’s right to move
freely could not be refused even if her Member State nationality had been obtained so as
to protect a right of residence for her mother who was a third-country national. Briefly,
in view of the definition of citizenship, the ECJ has made little effort so far, particularly
since 1992 to narrow the exclusive competence of the Member States, thus maintaining
the inequality across the EU in regard to acquiring citizenship.29
28
Effects of the ECJ’s Judgements on the New Citizenship Directive
The new Citizenship Directive, which must be implemented by the MS by 30
April 2004, represents a reshaping the existing EU citizenship law. It enshrines two
major aspects of EU citizenship: firstly, liberty from any type of immigrant controls and
secondly, right to equal treatment to those of citizens in the host member states.
However, it must be admitted that there still exist definite requirements. Both refuse to
allow entry and deportation are theoretically possible, although under very specific
conditions. Nonetheless, the complete availability of social rights has not been attained.
Concurrently the Court explicitly and the new Directive implicitly and concurrently
agreed that obtaining benefits necessitates a certain integration on the part of the
individual into the host member state. This may be achieved by acquiring permanent
residence. However, the member state may refuse entitlement to social for the first three
months (or more extensive time limit) for job seekers and for student. It might be said
26
Izolda Bulvinaite, “Union Citizenship and its Role in the Free Movement Regimes”, at.
http://webjcli.ncl.ac.uk/2003/issue5/bulvinaite5.html (5.6.2006); Mather, n. 22 above, at. 724-725
27
Case C-192/99 R v Secretary of State for the Home Department, ex parte Kaur [2001] ECR I1169.
28
Case C-200/02 Zhu and Chen v Secretary of State for the Home Department, Judgment of 19
October 2004.
29 Mather., at.726
153
that the case law represents more than a consolidation of rights and is instead a
re-conceptualisation of the EU citizens’ free movement rights. White shares the same
view with Kostakopoulou on significance of the Citizenship Directive. They emphasize
that in regard to move freely its significance lies in consolidation of the rights.
Citizenship acquires improvements by way of recognizing as permanent residence
rights without any limitation and establishes certain bundle of membership rights laid
down either in the EC Treaty or in the secondary law.30
The Revolution of Free Movement in the Context of ECJ Jurisprudence
Concerning EU Citizenship Provisions
The Initial Hesitance of the Court
It might be argued that the Court followed a cautionary approach in 1993–1997.31
In Skanavi, 32 its first case analysing the concept of citizenship, the Court declined to
deliberate on the implementation of Article 17, which was regarded as being secondary
in proportion to the more prioritised Treaty rights.33
In Boukhalfa34, an Algerian resident of Belgian national was working at the
German Embassy in Algiers. Her contract of employment had been terminated there.
She paid premiums to the German pension insurance fund and paid income tax under
German law. She contended to be got treatment equal to the people in the status in
Germany. She claimed that it was infringement of principle of the prohibition of
discrimination based on nationality to enforceable to her condition. The ECJ – held that
Article 39(2) EC and Article 7 of Regulation No 1612/68 bestow fundamental right of
move freely. Article 39(2) EC is a more specific form of the general principle of the
prohibition of discrimination on grounds of nationality laid down by Article 12 EC in
that it grants migrant workers equality of treatment with nationals of the host country
“as regards employment, remuneration and other conditions of work and employment”.
Article 7 of Regulation 1612/68 for its part refers to the general principle. The Court
held itself constrained to examining the clauses concerning free movement of workers,
as the Bundesarbeitsgericht only cited provisions of Article 39 and Article 17 of the EC
Treaty and Article 7 of Regulation 1612/68. The Court held that there had been an
adequate relationship between the activity of Ms Boukhalfa and the Community for her
to obtain safeguard from the Community’s free movement provisions.35 Advocate
General Léger who concurred with the decision of the ECJ, expressed a clearer opinion
pertaining to the rights bestowed by the concept of citizenship. He maintained that the
Court had not really had a chance to interpret the new concept of European citizenship
yet. It was for the ECJ the first time to review that its complete scope be attained. When
30 Robin White, ‘The Citizenship Directive: Consolidation, Codification or Reconceptualisation’, (Leicester University Distance Learning Week Hand out 2006), at.8;
Kostakopolou, n.21 above, at. 260-1.
31 Kostakopolou, at. 239
32 193/94 [1996] ECR I-929
33 Reich, at.10
34 Case-214/94 Deutschland [1996] ECR I-2253
35 Ibid., para., 63
154
BAHADIR YAKUT
the full potential of this concept is fulfilled, all EU citizens should, whatever their
nationality, enjoy precisely the identical rights and be subject to identical
responsibilities.36 The ECJ adjudicated the case based on the conventional and generous
understanding of the free movement provisions whereas, as Reich has remarked, the
complementary role of Article 17 might have been employed.37 Advocate General RuizJarabo Colomer maintains similar obiter dictum in his view in Shingara and Radion38:
‘The creation of the citizenship of the Union with the corollary described above of
freedom of movement of citizens throughout the territory of member states, represents
of considerable qualitative step forward in that……it separates this freedom from its
functional or instrumental elements (the link with an economic activity or attainment of
the internal market) raises it to the level of genuinely independent right inherent in the
political statues of the citizens of the Union’
Where Has the Revolution Appeared?
Sala39 is the first case before the ECJ, in which the court uses the term
‘citizenship’ to broaden the rights of EU citizens. However, the member states’ courts
had concentrated on Article39 and Regulations 1612/68 and 1408/71. Nevertheless, this
approach could not preclude the Court from interpreting the clauses in an inventive and
innovative way and implement the provisions itself.40
The case concerned a Spanish nationals residing in Germany. While she was
unemployed, she claimed a child-benefit allowance. According to domestic law, her
claim was not accepted since she did not hold a legally binding residence certificate.
The ECJ did not allow this restrictive requirement in effect granting her the allowance.
Fries and Shaw noted that the innovative approach of the Court in this case was based
on the interpretation of Article 17(2), in connection with Article 12, and with broader
interpretation of the content of Community law.41
How Does Free Movement Fit in this Revolution?
In the first instance, the ECJ held that if nationals of one Member State had
permission to reside in a different Member State for nationals of different Member
States that was considered to sufficient to give those individuals the personal protection
of the Community law. This is the idea of EU citizenship with universal recognition of
all citizens of the Member States, irrespective of economic condition. In the second
instance, the Court adjusted the claim with the provisions, (specifically Regulation
1612/68 and Regulation 1408/71) which were perceived primarily as distributing rights
36 Kostakopolou, n.21 above, at. 239
37 Reich, at. 10
38 Case- 65 and 111/95, The Queen v. Secretary of State for the Home Department ex parte
Shingara and Radion [1997] ECR I-3341, at. para 34
39 [1998] ECR I-2691
40 Síofra O’ Leary, “Putting Flesh on the Bones of European Union Citizenship”, 24 European
Law Review 68, 1999, at.77
41 Sybilla Fries and Jo Shaw “Citizenship of the Union: First steps in the European Court of
Justice”, 4 European Public Law 533, 1998, at. 550
155
on the basis of the principle of non-discrimination to immigrants involved in economic
activity, (and also to their family members). This provided the material context of
Community law. Hence, personal and material scope of Community law results in the
right to equal treatment which ensured basis in principle in this case.42
Whilst the Court sustained its conventional interpretation which was established in
Cowan Case,43in Sala Case it applied Articles 17-18 to broaden the scope of protection
from unequal treatment for non-host state nationals to all EU citizens. The earlier
relation with free movement rights was given up, thereby expanding the content of
safeguard. Nevertheless, the ECJ did not clarify whether holding residence permit was
rely on domestic legislation or on Article 18 provisions.44
The similar view was adopted in the Bickel and U. Franz Case45. Advocate
General Jacobs and Court were eager to broaden the application of principle of nondiscrimination in Article 12 to whole nationals in the context of the free movement
arrangements covered by Article 18. Advocate General Jacobs attributed to Cowan and
expanded it to the defendant’s rights as an EU citizen on criminal charges.46 The ECJ
agreed with Advocate General and maintained that to deny German-speaking citizens
from Austria or Germany use of their own language in proceedings in the Bolzano
District, (when this right existed for German speaker Italians), constituted infringement
of right to equal treatment on the grounds of nationality.47 The ECJ repeated its
Martinez Sala judgment in which a Member State’s national residing in a different
Member State with legal permission is covered by the provisions of Article 18 of the
Treaty and hence could claim on the bases of Article 12. The prohibition of
discrimination laid down in Article 49 was not addressed. In the same way as asserted
by Arnull, in the scope of the freedom of movement, Article 12 appears to have
encompassed entirely different concrete phrases of the principle.48
Nevertheless, the Donatella Calfa Case49 to a certain extent limited the terms of
the interpretation of the notion of citizenship. The case concerned with criminal charges
and in it the ECJ dealt with the issue of the deportation of one member state national
from the boundary of another Member State. Although, the Greek High Court clearly
considered Articles 17-18 in associated with the free movement principles, neither
Advocate General La Pergola nor the ECJ relied on their view or decision on EU
citizenship.50
42 See, O’ Leary, n.40 above.
43 Reich, at.11
44 O’ Leary, n.40 above, at.78
45 See. Reich, at. 11 concerning the Case- 274/96 Criminal Proceedings against H.O. Bickel and
U. Franz [1998] ECR I-7637
46 Reich, at. 11
47 Ibid.
48 Antony Arnull, The European Union and its Court of Justice, New York: Oxford
University Press, 1999, at. 386
49 Case 348/96 Criminal Proceedings against Donatella Calfa [1999] ECR I-11
50 Reich, at.12
156
BAHADIR YAKUT
What was the reason behind the ECJ’s approach in this judgment? It did not vest
the basis of freedom of movement to the Article 18. Indeed, in Bickel Case interpreting
things differently, it ruled that where EU citizen enjoyed freedom of movement in the
same way as embodied in Article 18, she would right to equal treatment exactly
enshrined in Article 12. Doppelhammer maintained correctly that the issue of
deportation is preferable to assess the scope of Article 18, since it is more fragile in
terms of politic rather than far less sensitive rights related language.51
In Wijsenbeek Case,52 the ECJ appeared to enthusiastic about the potency of
Article 18(1) notwithstanding taking into account of different Treaty rights. ECJ refined
the conditions of freedom of movement to its clearest framework: where a EU national
crosses an EU border, he/she should be subject to the, the principle of nondiscrimination. Economic activity or degree of relation between the person and the other
Member State should not be relevant. Basically, an EU national abroad in a different
Member State, should have, at the minimum rights to non-discrimination equal to that
state’s own nationals. However, the presence of citizen in his/her own member state
itself is not adequate to impose EC obligation on that state.53
In Wijsenbeek judgment, the ECJ said that Article 18(1) bestowed a freedom of
movement and maintained that restrictions might be associated lawfully on the basic
right to move freely to another Member State.54
In a recent Case, Louvain-la-Neuve55 the Court’s justification is analogous with
that of Martínez Sala case.56 The case concerned unequal treatment resulting from
nationality. The Court therefore made use of citizenship to cope with the ratione
personae scope of Article 12 and maintained by reference Martínez Sala that an EU
citizen who resides legally in the boundary of a new member State should be able to
base his claim on Article 12 in all circumstances covered by the ratione materiae
context of Community law. The Court holding that such circumstances contain those
surrounding the use of the basic freedoms assured by the Treaty and those comprising
the utilisation of the freedom of movement and right to reside in a new Member State,
in the same way entrusted by Article 18.57
How Did the Court Interpret?
Analysis of the Court’s jurisprudence reflects to certain reluctance moving towards
the absolute implementation of the notion of citizenship in enlarging the privileges of
citizenship in the field of freedom of movement. In their references to the ECJ several
51 Martina Doppelhammer, “Expulsion: a Test Case for European Union Citizenship?”, 24
European Law Review 621, 1999, at.626
52 Case 378/97 Criminal Proceedings against Florus Ariel Wijsenbeek [1999] ECR I-6207
53 Ibid., Para. 22-41
54 Ibid., para. 41-45
55 C-184/99, Rudy Grzelczyk v. Centre Public d’Aide Sociale d’Ottignies- (CPAS) [2001] ECR I6193
56 Paul Craig, and de Burca Grainne, EU Law Text, Cases and Materials, 3rd ed., Oxford, New
York: Oxford University Press, 2003, at. 759
57 Ibid., n.47 above, para.29-33
157
Member States have objected that Article 18(1) was not designed to bestow a new right
on freedom of movement or residence. The views of the Advocates Generals appear farreaching, at least in expression and possibly, in essence.58
Pushing Boundary of Citizenship
It is necessary to remark that Martínez Sala and Grzelczyk cases might be regarded
as exceptional incidents to the ECJ’s interpretation of citizenship. Both judgments are
attributed to the second sentence of Article 18(1) and, in particular, to the requirements
of legal residence in new Member State as set out in the residence directives. But a
current issue for the ECJ deliberation is the coverage to which a country is obliged to
undertake liability for the nationals of another Member States living within their
boundaries. That is say not owing to a person’s employment position such as a worker
or self-employed person, but due to their status as citizenship.59
In Martínez Sala, the right of a Spanish national resident in Germany to a childcare payment emerged from her position as an EU citizen, irrespective of the fact that
she was benefiting from German social security system. In Grzelczyk, a French national
who was a student in Belgium, was ruled to be entitled to a social aid benefit as an EU
citizen equal to Belgian nationals. Thus the increasing significance of the
conceptualisation of citizenship for the employment of Community legal order and its
basis as a primary status for nationals of the Member States was affirmed.60
The Court in a recent judgment has concurred with this. In Marie-Nathalie Case61
it ruled that discrimination is the breach of the rules, which comprise the foundation of
EU citizenship, namely, the assurance of the non-discrimination towards a citizen who
practises the right to free movement.62
In Torjani63 and Bidar64 which are recent cases, the Court confirmed its view point
adopted in Baumbast and Grzelczyk cases. Trojani had not right to reside as he did not
afford himself. However, he was lawful resident under Belgian law. Thus the Court
found it sufficient to bestow his right to equal treatment arising from Article 18 in terms
of entitlement to the minimex. In the Bidar case, the Court accepted the right to reside
of a French student who attended secondary school in the UK and his right to
entitlement to student grant. The Court affirming the direct applicability of Article 18
reached such a broad view.65
58 Reich, at.13
59 Niamh Nic Shuibhne, “Free Movement of Persons and the Wholly Internal Rule: Time to
Move on?”, 39 Common Market Law Review 731, 2002, at. 750
60 Ibid.
61 Case C-224/98 Marie-Nathalie D’Hoop v. Office national de l’emploi [2002] ECR I-6191
62 Ibid., para.35
63
Case C-456/02 Trojani, judgment of 7 Sept 2004
64
Case C-209/03 Bidar, judgment of 15 Mar 2005
65
Hüseyin Göçmen, “Does the Concept of European Citizenship Lack Content?”, 2(4) GAU J.
Social Sciences, 2008, at.56-66.
158
BAHADIR YAKUT
Effects and Meanings of Article 18 of EC? What Brings Article 18?
Throughout prolonged consideration of EU citizenship the bases of EU citizenship
have been the right of free movement and the right of residence. Article 18 EC
establishes the rights to free movement and residence inside the geographical borders of
the Member States. These rights are guaranteed and only limited by the requirements set
out by the ‘Treaty’ as necessary precautions. These restrictions and conditions in
relation to free movement refer to the exemptions and limits in case the public policy,
public security and health issues as envisaged by the Articles 39-55.66
Although, the EC Treaty curve out the right of the free movement of economically
active persons, (specifically those arrangements regarding the free movement of
workers), from the very outset this was connected with the notion of EU citizenship.67
What Limitations Exist on Free Movement of EU Citizens?
Treaty bestows the rights of free movement to economically active persons and
secondary legislation grants same right to their family members. However, Article 2 of
the Directives 90/364-366 has stipulated freedom of movement for persons who are not
economically active. As mentioned before, reservations may be made by the Member
States on public policy, public security and public health grounds. The rights rest on
precondition that the person has to be economically capable so as not to impose
additional burden on the new member states’ social security and health system. Some
derived rights such as freedom of movement and residence of family members of EU
citizens are not encompassed by the Article 18.68 On the other hand, O’Keeffe perceives
the right to free movement as somewhat economic in nature rather than overtly political
and he considers that understanding of free movement as a basis of citizenship rights is
not consistent with actual situation69
Direct Effects of Article 18
The most important issue to be raised in this section will try to find to answer is
whether it is able to be thought that the right to free movement enshrined by Article
18(1) EC is proficient of being based on directly by all EU citizens in their national
courts.70 Nevertheless, the Court judgments of Court did not address this controversy
either in the Martínez Sala71 or Bickel or Grzelczyk Cases. According to the
Commission, it was intended as exclusively declaratory and not to bestow any
additional rights.72 This controversy has also been brought to Court in the UK, in ex
parte Do Amaral Case73 UK Court judged that the EU citizens had not have an
66 Mather, at.728
67 Ibid.
68 Craig and De Burca, at.759
69 O’ Keeffe, at. 94
70 Mather, at.7
71 O’Leary, at.78
72 Bulvianate, at. 7
73 Case, R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Vitale, R. v. Secretary of
State for the Home Department, ex parte Do Amaral [1995] All ER (EC) 946
159
unqualified right to reside in another Member State depending on Article 18, as Article
39 of the Treaty restricts this right. Nevertheless, the majority of the commentators
asserted that Article 18 ought to be understood to have direct effect so as to confer
functional sense to that clause.74
The Court set out that three essential conditions are required for a clause to be
found directly effective in Belastingen Case75: It should be clear, precise and
unconditional, (there must not be any implementation measures relying on discretion of
member states or Community institutions). The phrase ‘the right to move and reside
freely within the territory of the Member States’ appears sufficiently clear and brief.
Even though Article 18(1) does not seem to specifically point out Member States, it
might be inferred that in bestowing a right on persons, Article 18(1) inherently oblige
Member States to guarantee move and reside freely.76
It may be understood from the wording of Article 18(1) that the rights covered are
not unconditional; they are attached to the restrictions and requisites embodied in the
Treaty. The precedent judgments of Court indicate this. The free movement of persons
introduced by Article 39, (Van Duyn v. Home Office Case), Article 43, (Reyners v.
Belgium) and Article 49, (Van Binsbergen v. Bestuur van de Bedrijfsverening voor de
Metaalnijverheit) has been understood directly effective irrespective of the public
policy, public security and public health restrictions endorsed by the Treaty.
Specifically, in the Van Duyn Case the Court ruled that even though Article 39
conferred restrictions on the rights of move freely, this did not indicate that it was used
in a sense being qualified directly effective. The ECJ pointed out to the accessibility of
legal review over: Since restrictions and conditions of Article 18 may possibly be
available to legal review, the restrictions as such do not restrain the direct effect of this
clause.77
As far as the criterion of implementation concerned, this is somehow complex to
ascertain definitely. Application of a Community provision which has direct effect must
not to be taken according to the discretion of Community institutions or by Member
States. The first issue might be raised is whether Article 18(2), by virtue of providing
implementing measures, derive from the directly effective provision of Article 18(1)
Going through the Court’s case law it ought to be borne in mind that even so Articles 39
and 43 explicitly foresee extra application requirements, this would not be seen as a
hindrance to the acknowledgment of direct effect. Similarly, Article 18(2) contemplates
the likelihood of extra requirements but does not of itself preclude Article 18(1) holding
direct effect.78
74 Stephen Hall, Nationality, Migration Rights and Citizenship of the Union,
Dordrecht/Boston/London: Martinus Nijhoff Publishers, 1995, at.182; David O’ Keeffe,
“Reflections on European Union Citizenship”, 49 Current Legal Problems 347, 1996, at.372
75 Case 26/62 NV Algemene Transporten Expeditie Onderneming Van Gend en Loos v.
Nederlandse Administratie der Belastingen [1963] ECR 1
76 Bulvianate, at.7
77 Hall, at. 187-188
78 Bulvianate, at.7
160
BAHADIR YAKUT
Second issue has to be dealt with is whether the phrasing of Article 18(1), on
restrictions and requirements, set out both by the Treaty, as well by the measures
acknowledged to produce its effect leaves room for discretion in execution. On the face
of it, the response is not straightaway apparent.79
O’Keeffe argues that as the Directives related to right of residence entrust the right
of residence solely to individuals who possess adequate resources of survive and these
exclusions actually restrict the right of movement and residence. He maintains that this
might involve some discretion on the part of Community law maker suggesting that the
clauses ought not to be directly effective.80 It might be said however that Article 18(1)
merely circumscribes present rules and does not contain limits and requisites for future
enactment. Nevertheless, to a greater extent convincing claims is that Article 39(3) (d)
EC ensures an illustration of a directly effective provision, albeit that it definitely
delegates for the acceptance of conditions. Limits on the right covered in Article 39(3)
(d) were forced by Article 2 of Regulation 1251/70. This exempts from exercise of the
right a number of classes of individuals who would otherwise encompassed by the
Treaty clauses. However, the Court regarded the Regulation 1251/70 as valid.
Therefore, this suggests that a treaty provision having direct effect might be attached to
restrictions and conditions to be laid down in secondary legislation delegated by the
Treaty is not invalid.81
To sum up, the central idea behind the capable of having direct effect of Article 18
derives from the related jurisprudences of the Court. The Court has revealed the direct
effect of various clauses albeit the restrictions or prerequisites may be attributed to court
review. Hence, on the occasion of public policy, public security and public health or on
neutrally reasonable basis, (for example, to safeguard member states’ social aid
resources), the Court’s jurisprudence allows member states to restrict rights;
nevertheless, this does not hinder the possession of direct effects of Article 18.82
The Court reached the similar conclusion in Baumbast and R Case83 in which
vested direct effect on the Article 18 EC. The argument of right of residence would not
be stemmed straightforwardly from Article 18(1) was claimed by the UK and German
Governments. Since, the restrictions and conditions attributed to in that indent; the
Commission as well concurred with this opinion whereas pointing out the political and
legal significance of Article 18.84
However, the Court held that: An EU citizen who any further does not avail a right
of residence like an immigrant employee in another Member State is able to avail a right
of residence in there via the direct effect of Article 18(1). The benefiting from this right
is attached to the restrictions and conditions ascribed to in that clause, nevertheless the
79 Ibid., at.189
80 O’ Keeffe, at.372
81 Hall, at. 207
82 Ibid.
83 C-413/99 Baumbast and R v. Secretary of State for the Home Department [2002] ECR I-7091
84 Bulvianate, at.7
161
legal authorities and, if the national courts be obliged to guarantee that those limits and
conditions are put into practice in conjunction with the common rules of Community
legislation and, specifically, the principle of proportionality.85
The Court of Justice ruled that the right of residence inside the Member States
contained in Article 18(1) is entrusted on all EU citizens by clear-cut clauses of the EC
Treaty. The ECJ accepted that this right is based on the restrictions and requirements.
However, alluding to Van Duyn, the Court maintained that these restrictions and
requirements, whilst being depend on court reconsideration do not deprive of Article
18(1) of its effect. EC vests rights which are accessible and which the domestic courts
be required to safeguard. The justification given by Court of Justice is that the
restrictions and conditions, which are attributed to in Article 18 EC and set out by
Directive 90/364, are rooted on the view that the enjoying EU citizens of the right of
residence might be regarded secondary to the lawful stake of the Member States.
Nevertheless, restrictions and conditions must be envisaged in compliance with the
Community legislation and specifically in compliance with the proportionality
principle.86
In conclusion, the Grzelczyk and the Baumbast cases bestow direct effect on
Article 18 EC. Thus growing importance of EU citizenship namely, the primary
position of citizens of the Member States has been established. Nevertheless, after the
Baumbast Case, a new common right for every EU citizens has not emerged. The Court
of Justice held that a directly applicable Article 18(1) right of residence conferred can
be exercised by EU citizen ‘who no longer enjoys a right of residence as a migrant
worker in the host Member State.’ This gives the impression of Article 18 being
regarded the last resort by former immigrant workers, rather than be able to apparent
benefit of ‘non-migrant’ workers, who are not engaged in economic activity or who do
not posses adequate resources.87
Citizens’ Right to Equal Treatment
As has already been appeared, rather concrete division exist in the Community law
between the two status of group bearing in mind whether they are in gainful occupation
or not. Former group such as employed, self employed and descendants of employed are
safeguarded by Treaty’s fundamental provisions. However non-active minority such as
unemployed, disabled, tourist, pensioners by the long standing secondary law.88
Since the Treaty provisions and three residence Directives do not cover to those
who are wholly dependent upon social security system, these people could not benefit
from the free movement rights such as the right of entry and residence. The secondary
Community legislation delegated to the host Member State to restrict the rights of those
relying upon public support so as not to impose a burden upon its social security
system. Except for the family members of immigrant workers or self employed, or
85 Ibid.
86 Bulvianate, at.7, related decision para.84-91
87 Ibid.
88 White, at. 886-905
162
BAHADIR YAKUT
retired migrant workers or self employed people, those who do not have adequate
resource for themselves, can not maintain to receive benefits in regard to the right of
equal treatment based on the condition of nationality yet.89
By interpretation of the TEU clauses and secondary legislation, one conclusion to
be come out that as far as the principle of non-discrimination and freedom of movement
concerned, above mentioned distinguishing features cause multi-faceted application.90
However, contribution of the case law of ECJ in construing of the notion of citizenship
has played a considerable vital role in establishing a general right to equal treatment. By
virtue of the ECJ’s judgment in Sala, a common non-discrimination right, which is very
similar to universal concept and comprehending to acquire all sorts of social
advantages, has been rooted in Community law. This has emerged from the setting up
the notion of EU citizenship.91
Conclusion Remarks
The Court has indisputably revolutionised the scope of Union citizenship more
than expected. Although, the court was initially reluctant, it has moved from market
interpretation that is economic citizenship to political citizenship and then it extended
right of citizenship to non nationals. Citizenship is being pushed through the
boundaries.
The Court first remarked in Grzelczyk that Union citizenship ‘is destined to be the
fundamental status of nationals of the Member States’. It was then stated in Baumbast
that Article 18 EC does undeniably generate a ‘directly effective right to residency’ for
all Union citizens. Nevertheless, the Treaty itself explicitly attaches the certain
limitations and conditions upon that right, which requires that Union citizens be obliged
to hold adequate guarantees and complete health insurance.92
The interpretation of the Court in Martínez Sala substantiates that Union
citizenship explodes ‘linkages’ which EC law mandated up to that time so as to prohibit
of discrimination, that is, carrying out or taking part in an economic pursuit as workers,
established individuals or suppliers or receivers of services, preparation for prospect
economic pursuit as a student or various connection with an economic actor as a family
relations or dependant. As result of this judgment, the material scope of the EC law
conferred right to equal treatment to shoulder of citizens of EU residing legally in a host
Member State as regards the complete bundle of benefits.93
As of the new Citizenship Directive, it is more than a consolidation and summarise
the innovation of jurisprudence of the Court whilst recasting the contents of the
abolished directives in the wording of residence entitlements.94
89 Ibid.
90 Bulvianate, at.7; related decision para. 84-91
91 Fries and Shaw, at. 536
92 Michael Dougan, “Fees, Grants, Loans and Dole Cheques: Who Covers the Costs of Migrant
Education in EU”, 42 Common Market Law Review, 2005, at. 958
93 O’ Leary,S., at.77-78
94 White, at.7
163
Bibliography
Books
Antony ARNULL, The European Union and its Court of Justice, New York: Oxford
University Press, 1999
Paul CRAIG, and de Burca GRAINNE, EU Law Text, Cases and Materials, 3rd ed.,
Oxford, New York: Oxford University Press, 2003.
Jo SHAW and Gilliam MORE (eds), New Legal Dynamics of European Union,
Oxford: Oxford University Press, 1995.
David O’ KEEFFE and Patrick TWOMEY (eds.) Legal Issues of the Maastricht
Treaty Chancery/Wiley, London, 1994.
Penelope KENT, Law of the European Union, London, Pearson Longman Fourth
Edition, 2008
Stephen HALL, Nationality, Migration Rights and Citizenship of the Union,
Dordrecht/Boston/London: Martinus Nijhoff Publishers, 1995
Articles
Carlos CLOSA, “The concept of Citizenship in the Treaty on European Union”, 29
Common Market Law Review 1137, 1992
Carlos CLOSA, “Citizenship of the Union and Nationality of Member States”, 32
Common Market Law Review 487, 1995
David O’ KEEFFE “Union Citizenship”, in David O’ Keeffe and Patrick Twomey
(eds.) Legal Issues of the Maastricht Treaty, London, Chancery/Wiley, 1994
David O’ KEEFFE, “Reflections on European Union Citizenship”, 49 Current Legal
Problems 347, 1996
Dora KOSTAKOPOLOU, “Ideas, Norms and European Citizenship: Explaining
Institutional Change”, 68 Modern Law Review, 2005.
Hans Ulrich Jessurun D'OLİVİERA, “Nationality and the EU after Amsterdam”, David
O'Keeffe and Patrick Twoney, Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Oxford
University Press, 1999
Hans Ulrich Jessurun D'OLIVEIRA, “Union Citizenship: Pie in the Sky?” in A. Rosas
and E. Antola (eds), A Citizens' Europe: In Search of a New Order, London:
Sage, 1995.
Hüseyin GÖÇMEN, “Does the Concept of European Citizenship Lack Content?”, 2(4)
GAU J. Social Sciences, 2008
Izolda BULVİNAİTE, “Union Citizenship and its Role in the Free Movement
Regimes”, at. http://webjcli.ncl.ac.uk/2003/issue5/bulvinaite5.html (5.6.2006).
James D. MATHER, “The Court of Justice and Union Citizen”, 11 European Law
Journal 724, 2005
Jo SHAW, “The Interpretation of the European Union Citizenship”, 61 The Modern
Law Review Limited, 1998
Jo SHAW, “Citizenship of the Union: Towards Post-National Membership?” in Vi(1)
Collected Courses Of The Academy Of European Law 237, The Hague:
Kluwer Law International, 1999.
164
BAHADIR YAKUT
Martina DOPPELHAMMER, “Expulsion: a Test Case for European Union
Citizenship?”, 24 European Law Review 621, 1999
Michael DOUGAN, “Fees, Grants, Loans and Dole Cheques: Who Covers the Costs of
Migrant Education in EU”, 42 Common Market Law Review, 2005
Michelle EVERSON, “The Legacy of the Market Citizen” in Jo Shaw and Gillian More
(eds), New Legal Dynamics of European Union, Oxford: Oxford University
Press, 1995.
Norbert REİCH, “Union Citizenship – Metaphor or Source of Rights?” 7 European
Law Journal 4, 2001.
Norbert REİCH, “The European Constitution and New Member Countries: The
Constitutional Relevance of Free Movement and Citizenship”, Annual Lecture at
CECIL, University of Sheffield, 2004
Niamh Nic SHUİBHNE, “Free Movement of Persons and the Wholly Internal Rule:
Time to Move on?”, 39 Common Market Law Review 731, 2002
Robin WHİTE, “Free Movement, Equal Treatment, Citizenship of the Union”,
International and Comparative Law Quarterly, 2005
Robin WHİTE, “The Citizenship Directive: Consolidation, Codification or
Re-conceptualisation”, (Leicester University Distance Learning Week Hand out
2006)
Síofra O’ LEARY, “Putting Flesh on the Bones of European Union Citizenship”, 24
European Law Review 68, 1999
Sybilla FRIES and Jo SHAW, “Citizenship of the Union: First steps in the European
Court of Justice”, 4 European Public Law 533, 1998
Cilt:ŞEKLİ
9, No:1 OLARAK
(Yıl: 2010), s.165-185
BİR TASARRUF
THE REPRESENTATION OF THE TURKISH ARMED
FORCES IN THE PRESS DURING TURKEY’S EU
MEMBERSHIP PROCESS: The Case of the
2 November 2004 Press Briefing
Nuran YILDIZ∗
Abstract
The relationship of the Turkish Armed Forces (TAF) to the society and the
implications of this relationship for the political sphere have a special meaning to the
national and international media. The observers interested in the level of
democratization under the EU membership process follow closely both the statements of
the TAF and their representation in the media. The interest in the TAF’s communication
with the public flows from two sources: First, how the TAF, the self-declared founder
and guardian of the nation state, will position itself in Turkey’s EU membership process
draws attention to its public declarations because this process involves substantial
transformation of sovereignty in numerous areas. Second, the reaction of the TAF to the
EU’s demands on the reorganization of civil military relations puts the TAF in a
delicate position, for the reforms have forced it to relinquish its hold over power.
To gain a grasp of the way the Turkish media represents the TAF’s statements in
this process, this paper studies a crucial case by employing “macro structural discourse
analysis,” i.e., the press briefing organized by the TAF on November 2, 2004, which is
the only press briefing in the process leading to the EU’s decision to launch accession
talks with Turkey. The analysis here is based on two assumptions. First, the TAF
organizes press briefings to convey its message to the public as part of its institutional
communication practices. The coverage of those briefings by various media outlets is
shaped by the publication policies as well as their relationship to the capital. Second,
despite this variation across newspapers, all media institutions consider the TAF’s
attitude in this process as a crucial variable. The findings of the study lend empirical
support to both assumptions.
Key Words: Army, soldier, media, institutional communication, European Union,
news
∗
Associate Professor, Ankara Universty, Faculty of Communication.
166
NURAN YILDIZ
Özet
Türk Silahlı Kuvvetleri’nin (TSK) toplumla ilişkisi ve bu ilişkinin siyasal alana
etkileri ulusal ve uluslararası kitle iletişim araçları için özel bir anlama sahiptir. Bu
nedenle Türkiye’nin AB üyelik sürecinde demokratikleşmesiyle ilgilenen gözlemciler
için TSK’nın açıklamaları ve bu açıklamaların medyada temsilini yakından
izlemektedirler.
Bu çalışma, üyelik sürecinde TSK açıklamalarının Türk medyasında temsilinin
taşıdığı anlamı ortaya koymak için Türkiye ile müzakerelerin başlaması sürecinde, TSK
tarafından 2 Kasım 2004’te gerçekleştirilen tek basın brifinginin “macro yapısal
söylem çözümlemesi” yöntemi kullanılarak yapılmıştır. Bu çözümleme iki varsayım
içermektedir. İlki, TSK, basın brifinglerini, kurumsal iletişiminin bir parçası olarak
mesajlarını halka ulaştırmak için düzenler. Medyada yer alan bu brifinglerin kapsamı
sermaye ilişkileri kadar medya politikaları tarafından belirlenir. İkincisi, gazeteler
arasındaki farklara rağmen bütün medya kurumları bu süreçte TSK’nın tavrını önemli
bir değişken olarak düşünür. Çalışmanın bulguları her iki varsayımı da
desteklemektedir.
Anahtar Kelimeler: Ordu, asker, medya, kurumsal iletişim, Avrupa Birliği, haber.
Introduction
The organizations that need the approval and backing of the public for legitimacy
purposes long have recognized the importance of communication management. This
“need for approval” is especially reflected in the management of national and
international communication by political organizations. In a country such as Turkey
where the military continues to exert a significant direct and indirect influence over the
political decision-making mechanism, unlike the pattern of civil-military relations found
in many Western democracies, the communication between the military and the public
through the medium of the press gains a particularly unique meaning and is of particular
interest to scholars studying the subject.
As far as the specific case of the Turkish Armed Forces (TAF) is concerned, given
the vast formal and informal competences it possesses in domestic politics and the
impact of its input on the actual policy outcomes, one has to analyze not only the
content of the statements issued by the TAF, but also how the media frames them. For
those interested in communication management, as a result, it is intriguing to analyze
the approach that the Turkish media, the most significant medium of communication
between the TAF and the public, adopts in covering the news pertaining to the TAF as
the question has both academic and policy relevance. With the recent wave of domestic
reforms induced by the country’s accession process into the EU, Turkey’s existing
model of civil-military relationship came under spotlight. As part of the democratization
package, intended to clear the way for Turkey’s eventual joining into the EU, the role of
the military in civilian politics is curbed significantly to which the TAF did not oppose,
surprising many domestic and international observers. How the TAF’s position during
THE REPRESENTATION OF THE TURKISH ARMED FORCES IN THE PRESS
167
the EU process is presented in the media offers a crucial case to understand the
coverage of the military-related news in Turkey. This study looks at two interrelated
aspects of this issue: The empirical analysis concerns the way in which the media
frames the TAF’s statements during Turkey’s EU membership process. Second, the
TAF’s organizational communicational capabilities is introduced briefly to complement
the analysis of the media’s position, for the differences in institutional communication
techniques are likely to affect the coverage of an institution’s statements.
It is difficult to gain insight into the working of the TAF’s communicational
capabilities given that it is not transparent. This lack of outside access to its inner
organization of communication sometimes leads to contradictory remarks on the TAF:
whereas it is accused of not making a statement on one issue, it is criticized for
declaring its position on other topics. Actually, the clues to why Turkey is so sensitive
to the issue of the Turkish military’s communication can be found in the following
remark: “a civilian Turk thinks whatever a military Turk thinks.’’1 In other words,
because the Turkish military is closely embedded in the society, it always has played an
important role in shaping the public opinion.
The strong bond between the Turkish Army and Turkish civilians stems from three
interrelated factors: First, even from the beginning of the Ottoman Empire era, the
military has become almost identical with the state. Second is the belief that from the
beginning of the reform movements in the 19th century toward the end of the Ottoman
Empire, military officers have become the pioneers in borrowing Western techniques
and new ideas. And finally, from the first years of Atatürk’s Republic in the 1920s, the
military inherited a new tradition of remaining in its barracks but interfering with
politics when the state faces an existential threat.2
The TAF, which has strong links with the society, avails itself of diverse and
complicated means of institutional communication. Those means of communication
comprise a wide array of activities varying from continual and regular provision of
humanitarian aid to the underdeveloped regions of the country to issuing of written/oral
statements regarding the issues on the agenda of the country. The press briefings
organized by the TAF to communicate its position on various issues are only one of the
several institutional communication methods.
Media and News
If communication is understood as ‘the transmission of meaning,’ the media
becomes the most important medium in the communication process. The transmission
of meaning can be viewed as an effort to achieve a goal by backing up created images
with audio and visual means, which takes place in an ideological context defined by
agreed upon reference points. As is emphasized in the discussions on the content of the
media, seen from an ideological perspective, “ideas are related to the power and self–
1
2
H. Goktas, M. Gulbay, Kısladan Anayasaya Ordu, Istanbul, Metis Yayinlari, 2004, p.11.
W. Hale, Turkiye’de Ordu Ve Siyaset, Istanbul, Hil Yayinlari, 1996, p.14.
168
NURAN YILDIZ
interest, and the power of creating symbols is far from being neutral.”3 In that regard,
one could interpret most interferences with the news process as being expressions of
certain ideological points of view.
The content of the news not only creates and materializes the relationship between
the social structure and power but also helps ensure its continuity. The import of the
information meetings studied in this paper lies in the fact that they are delivered by one
of the most important wielders of social power in the country, the Turkish Armed
Forces. The main concern of this case study is to analyze how the media covered the
relationship between the main actors of power - the army and the civilian governmentduring the EU membership process. Studying this process is important because it
significantly altered the parameters of the very relations of power among key
institutions in the country. The place where the media positions itself in this power
relationship, and the bias it shows in producing news (which may be embedded in the
choice of news items, as much as in the way these items are served and rank ordered)
are also important.
The Communication of the Military as an Institution
The concepts of ‘strategy’ and ‘tactic’ are originated from military affairs.
Although they conventionally had been used mainly in strategic studies and diplomatic
history, they were introduced into communication studies during the last quarter of the
twentieth century. In the management of institutional and personal communication,
organizations started developing their own strategies and tactics. An army which excels
in controlling information both in the area of communications, and in the area of
military strategy obviously will not be approved by the entire society unconditionally. It
will however certainly possess an optimum communications system to convey its
message to its target population.
The evolution of democratic regimes on the one hand and the transformation that
armed forces have gone through in order to adapt themselves to new social norms and
customs on the other have compelled the armed forces to take notice of the messages
coming from their respective societies. In today’s world, the trust that people feel
toward the military does not arise from the wars armies win but is produced in the
minds of the people. In other words, military battle grounds are no longer the land, the
sea and the sky but human mind. Not only political and commercial organizations but
also military organizations are engaged in a fierce battle to shape the human mind to
transmit their version of truth. An example of numerous cases where armed forces have
incorporated the public into their information management approaches is the regular
press information meetings organized by the TAF. Another example is provided by the
Pentagon’s decision to reorganize the Strategic Communication Center - which was
established after the September 11 attacks– because it lost its reliability in the eyes of
the society.
3
P. Shoemaker, S.D. Reese, “Ideolojinin Medya Icerigi Uzerindeki Etkisi”, In S. Irvan (ed.).
Medya Kultur Siyaset, Ankara, Ark Yayinlari, 2003, p.102.
169
A broad consensus exists among observes that the relationship between the
military and the civilians is hardly clear-cut. According to Nadir Devlet, one of the
advocates of that view, the military holds such a position in Turkey that whenever
civilians face a threat they turn to the military for help: “Whenever there is an
earthquake: the military, whenever there is a fire: the military, whenever there is a
disaster: the military... because the military has a well organized infrastructure already
in place. In some situations, civilians are not capable of looking after themselves.”4
From the foundation of the Turkish Republic on, the TAF has defined itself based
on such values as struggle, achievement, and success and on countering threats to
national security externally and internally. The institutional identity of the TAF today
has two specific characteristics: it is seen as both a force of ‘discipline’ and a force of
‘peace.’ ‘Reliability’ also can be considered as a characteristic of the TAF’s institutional
image, if not institutional identity. The TAF usually ranks among the top two in the
polls taken to ascertain the most reliable institutions. As a matter of fact, in the same
polls generally the government, parliament and the media rank below the TAF.
Although the army has carried out three military coups, according to Serdar Sen,
the reason why the Turkish society has so much faith in the military is because the army
is considered as “the representative of those [values] which need to be protected.”5 The
military once “taught how to read and write to those who couldn’t”, and then introduced
many of them for the first time to jobs other than agricultural jobs. “The people view the
military as a father figure, a traditional father figure to be more exact. A father who
protects his children, teaches them new things and punishes them if necessary” says
Sen6. Obviously, this situation creates a positive image about the military in the eyes of
the people.
The support of a large segment of the Turkish people to the military coups is an
important indicator of the trust the society fostered for the armed forces in Turkey. The
military’s consistent attempt to return the country back to a democratic regime after
each coup further strengthened the trust of the people. Those practices consolidate the
military’s image as the “defender of regime” in people’s minds. The fact that after the
two coups (1960, 1980) executed by the Turkish Armed Forces “in order to preserve
social stability” soldiers returned to their barracks and reinstituted the parliamentary
system is an important feature of the sui generis civil-military relationship that exist in
Turkey. That the TAF is a defender of social stability is shown as an example to other
countries from time to time. A similar example came from a columnist from The
Washington Post, Jackson Diehl (2005, March, 14) who stated that “Respect for the
constitution can be enforced by regional accords, as in Latin America, or by a national
army, as in Turkey.”
Journalist-writer Mehmet Ali Kıslalı, after noting that the Turks hold the TAF at a
high esteem, points out that “therefore the society pays close attention to statements
4
H. Goktas, M. Gulbay, Kısladan Anayasaya Ordu, p.154.
Ibid, p.102.
6
Ibid.
5
170
NURAN YILDIZ
coming from the Armed Forces.”7 In a situation where the society pays attention to
statements of military figures out of respect rather than fear from dictators, we can
obtain an extremely important clue regarding the pattern of institutional communication
that exist in an organization: the credibility the TAF enjoys in the eyes of the people
plays an important role in facilitating its communication with the society.
Turkish Armed Forces’ Communication Framework
The relation between mass communication means and the military is usually a
problematical one. In Turkey, especially during coups, mass communication institutions
lean toward the military in their reporting. During other periods, the media is criticized
for presenting the military usually as an opponent to democracy, or for being vague and
not taking a clear position in the struggle between the civilian authority and armed
forces.8 When evaluated against the backdrop of the lack of confidence in
communication media, this problematic relationship manifests itself in the relationship
between the capital and the media.
As a consequence of declarations made by the TAF in the context of the military
coups, according to people who criticize the military, soldiers frequently interfere with
politics by speaking too much about an issue. They also contend that partly because of
this situation the military suffers from lack of effective means of communication in its
relations with the civilians. Umit Ozdag , who thinks that this lack of communication
causes several problems, claims that “in order to overcome this situation, first of all the
TAF should recognize that it needs to explain itself to its nation in today’s world (…) In
the new millennium, because everybody around the globe including the Turks are
exposed to not only information but also disinformation at a massive scale, the Armed
Forces needs to develop proper mechanisms to express itself to its nation just as other
institutions do.”9 In recent years, in an attempt to develop such proper mechanisms,
under coordination of the Communications Department of the Chief of Staff’s General
Secretariat the Turkish military is running a web site which is updated continuously,
and where press briefings are also published. Both means have come to establish
themselves as the most important and official source of information for the mass media
on military issues.
Military declarations in the mass media can be divided into two categories, namely
written and verbal declarations. Written declarations generally are dispatched to the
media to inform the public, and their main purpose is to respond to or clarify
controversial issues on the agenda of public discussion. From time to time, messages
celebrating special days (religious holidays, new year’s eve, etc.) are signed by the
Chief of General Staff and published in written form. Verbal declarations may take two
forms: official and non-official declarations. Official ones are delivered by those who
are charged to speak in the name of the institution. Official declarations include press
7
I. Neziroglu, Turkiye’de Askeri Mudaheleler Ve Basin, Ankara, Turk Demokrasi Vakfi
Yayinlari, 2003.
9
8
171
(information) meetings, briefings to targeted audiences, and ceremonial declarations
(symposium and congress speeches, degree ceremony speeches, etc.). Non-official
declarations are usually spontaneous public speeches given by the top brass of the TAF
at various receptions, in meeting halls, or cocktails etc. In this study, an important form
of the TAF’s official declarations, press briefings, are taken into consideration.
Press Briefings
In the past the Turkish Armed Forces briefed the press mainly when it deemed an
issue as vital and involving itself, and it did so only when those issues started to occupy
a considerable place on the public agenda. Since 2004, however, it has started to hold
press briefings more often and on a regular basis. Three officials have the authority to
make declarations in the name of the armed forces at these meetings: the Chief of the
General Staff, the Deputy Chief of the General Staff and the Secretary- General of the
Armed Forces. The Ankara representatives and defense correspondents of mass
communication outlets and news agencies are invited to these meetings, which are said
to have been initiated to respond to the criticisms that the military was not transparent
and isolated itself from the public scrutiny. The meetings also were intended to put an
end to the Turkish media’s usual habit of producing speculative news concerning the
position of the military on public discussions, often by referring to ‘an unidentified
military officer’ as the source of news reporting.
The most important dimension of press information meetings is that they provide a
platform for face to face communication between soldiers and journalists. Invited
journalists can ask any question to the speaker of the Office of the General Staff. The
only criterion that is asking question, journalists are expected to remain within the limits
of politeness, and avoid making prejudgments or accusations targeting specific people.
The speakers generally answer all questions and rarely do they refuse to reply. On
January 26, 2005, the way press briefings works was presented to the public through a
live press information meeting, which was broadcasted for 96 minutes on national TV
channels -four major channels aired the whole briefing including the Q&A.
As is widely discussed in communication studies, not only the content of the
speech and the question-answer part, but also the presentation of this content in the
media are of considerable importance. The media’s representation of the news on the
subject presents an important case to study how it positions itself in this relationship of
power.
The EU and Turkey
Since the foundation of modern Turkey, Turkey’s official policy was based on
integrating with the Western world in geographically, politically, and culturally. In both
public and political life Turkish elites have implemented several reforms to this end.
Becoming part of the economic and political union of European countries under the
framework of the European Union has become the boldest manifestation of the Turkish
state elites’ goal of Westernization starting.Turkey’s European Union membership
vocation, which has been ongoing since the 1963 Ankara Agreement, has been
characterized by ups and down during the past few years. The recommendation of the
172
NURAN YILDIZ
European Union Commission in its report on Turkey’s progress toward membership
dated October 6, 2004 that Turkey had fulfilled the Copenhagen political criteria, and
the European Union could open accession negotiations with Turkey raised expectations
in the country about getting an initiation date for the negotiations with the EU.
Eventually at the European Council meeting held on December 17, 2004 the European
leaders decided to start the accession talks with Turkey on October 3, 2005.
In the run up to the 17 December, 2004 EU Council meeting, national and
international attention was focused on the TAF; this attention and curiosity originated
from a number of reasons. First of all, questions were abound as to whether the TAF,
the founder and defender of the nation-state, really wanted Turkey’s European Union
membership. The Armed Forces officials put an halt to this discussion through a
statement in which they maintained that the EU is the most relevant tool for raising
Turkey “beyond the limits of contemporary civilization, the goal designated by
Atatürk.”
The international interest in the TAF, especially within some circles in Europe that
are against Turkey’s membership, arose from a curiosity about whether the TAF would
issue a declaration, which could be interpreted as a proof for its interference in civilian
politics. After the announcement of the 6 October report, international observers
expected a declaration (in fact, reaction) from the TAF on the Commission’s
recommendations regarding enhancing the civilian control over the military in Turkey
(in particular rearranging the TAF’s inner organization, making it accountable to the
Ministry of Defence rather than the Office of the Prime Minister). Another source of
curiosity resulted from the strong dilemma the EU leaders faced in their approach
toward the TAF. Although the EU was critical of the TAF’s influence over civilian
politics, it at the same time wanted Turkey’s membership largely because the EU would
have access to the TAF’s military strength and operational capabilities. On several
occasions, EU figures stated frankly that the EU would need “the TAF in the struggle
against terrorism” or “to make up for the EU’s own shortcomings in order to become a
global power.” For instance, John Richardson, the EU Commission’s Representative at
the United Nations, stated during a speech he delivered in New York that the EU
wanted to become a force that could yield great global influence for which Turkey’s
position and military power were crucial. In spite of the significance of Turkey’s
military power for the EU, the leaders of some EU member states were worried that the
TAF constituted a major obstacle to the democratization process.
An analysis of the concentration of great interest in the TAF during a critical
juncture in the restructuring of political system in the country is likely to offer important
data for researchers interested in understanding the Turkish media’s attitude toward the
power relationship in the Turkish political system. Given that the TAF traditionally had
been defined as the founder and defender of the nation-state and the values that come
with it, Turkey’s integration to the EU, which involves substantial transfer of power and
sovereignty to a supranational organization in a way to restructure the preexisting
relations in the country would invite the skepticism of the military. By studying how
different media institutions framed a critical statement of the TAF, we could gain
173
valuable insight into how the media positions itself as a reflection of its ideological
orientation and relationship to the capital.
The Importance of the Study
The case under consideration deserves scholarly attention for at least two major
reasons: First, although the influence of the military in civilian politics is inarguably
high, the number of scientific studies on the (TAF) are relatively low. The scant work
on the TAF is mostly limited to periods of military coups. Apart from the analysis of
socio political developments leading to the coups or examination of the memoirs of
retired military officers, no significant studies exist that look at various dimensions of
this important subject. This study is the first of its kind which analyzes the public
relations of the military as an institution and the representation of this communication in
the media. Second, this study is also important because statements made or briefings
given by military institutions have an effect on political decisions in almost any country.
Barnett, a defense strategist working for the Pentagon and the White House, stated
at a briefing given to the US Navy that “Correct briefings can change history.”10
Assumptions of the Study
Given the importance of the subject matter, this paper, which is designed as a case
study, asserts two propositions. First, the TAF organizes press briefings to convey its
message to the public as part of its institutional communication practices. It is forced to
share its position on “delicate” and “national” matters with the public through the mass
media in order to establish its own control over its institutional communication in order
to avoid being criticized during the EU process and to minimize the image of being too
meddlesome into politics through speculative news, hence prevent the TAF being drawn
into politics. Second, the mass media transmits the TAF’s attitude toward the EU
process to the public after evaluating it from its own point of view which is shaped by
different media outlets’ ideological orientation and socioeconomic relations that
surround them. Despite this variation across newspapers, however, all media institutions
consider the TAF’s attitude in this process as a crucial variable.
Method
The case study focuses on statements made by the TAF between the declaration of
the recommendation report published on October 6, 2004 and December 17, 2004, the
day when the date for the start of negotiations was announced. The study analyzes in
depth the one and only statement made by the TAF between these dates, i.e., on
November 2, 2004, and the media commentaries made during the following week on the
TAF’s statement. In so doing, the method of “macro structural discourse analysis” is
applied to the news in the Turkish press. “Discourse analysis is a method which tries to
uncover the structures existing in the language of the text, thus investigate how the
social power is constructed.”11 In discourse analysis, the context is essential: the news is
10
Thomas P.M. Barnett, The Pentagon’s New Map, New York, Putnam Pub., 2004, p.66.
S. Irvan, “Metin Cozumlemelerinde Yontem Sorunu”, In Medya Ve Kultur, Ankara: 1. Ulusal
Sempozyumu Bildirileri, 2000, p.81.
11
174
NURAN YILDIZ
a product of the society in which it is born. In other words, its source is not the text per
se, but the social structure. Because of this, the method of establishing the meaning
through a discourse analysis looks at the relationship between language and context
where the meaning is materialized. In this study, we look primarily at the title, subtitle,
spot and the introduction sentences, which make up the macro structural characteristics
of news stories. In assessing the data, the thematic structure (the context of news) is also
evaluated.
The study is carried out in four steps:
First Step:
Since the subject matter of the study is a single occasion (i.e., the TAF statement,
in order to obtain a more comprehensive picture of the representation of the military’s
position, the study will look at numerous newspapers. For purposes of the study,
Hürriyet, Sabah, Vatan, Milliyet, and Zaman are selected as examples of widely
circulating newspapers reaching various segments of the society whereas Cumhuriyet,
Yeni Safak, Radikal, Vakit , and Ortadogu are chosen to represent newspapers that
identify themselves closely with a narrower ideological position and have not achieved
high sales numbers: close to the official Kemalist ideology, close to the governing party,
following an intellectual point of view, advocating an Islamic position, and supporting a
nationalist perspective, respectively. To make a comparison between newspapers’
attitudes towards the TAF in previous cases and in the current case under consideration,
when necessary, past issues of the newspapers corresponding to previous press briefings
are also included into analysis.
Second Step:
The editions of the newspapers published during the week following November 3,
2004 are collected and classified as the first page news, continuing pages, and opinion
columns.
Third Step:
Important themes from the press briefing on 2 November 2004 are selected from
the text obtained from www.tsk.mil.tr. These messages were arranged in the order of
appearance in the original text and are tabulated in Table 1.
The basic messages underlined and their codes are as follows:
175
Table 1: Message Codes∗
Code
∗
Message
1
“The information regarding Turkey’s intense activities in the Aegean air
corridor and Kardak area is not accurate”
2
“The January 2005 elections in Iraq, the information about the status of the
coalition forces in Iraq, and the developments regarding Kirkuk’s
demographic structure have been evaluated.”
3
“Any attempt to open Turkey’s unitary state structure into debate can never be
approved of by the TAF.”
4
“Quoting from Atatürk: ‘The people of Turkey who founded the Turkish
Republic are called Turks’”
5
“We welcome the EU Commission’s Recommendation Report acknowledging
Turkey’s fulfillment of the Copenhagen Criteria and recommending the start
of membership negotiations.”
6
“We do not approve of the statements referring to some individuals, who do
not consider themselves as such, as minorities, and we are very concerned
about such efforts.”
7
“If an attempt is made to translate civil rights given in the cultural fields into
the political arena, it can cause polarization and dissolution. This situation
closely concerns the national security.”
8
“A unitary state either exists or not. There is no middle point.”
9
“The TAF’s continued efforts to inform the press and the public are consistent
with the principles of informing the public and of sharing information, which
are also advocated by the EU.”
10
“It is worthwhile to note that regulations similar to the article 35 of the TAF’s
bylaw exist in almost every country.”
11
“The media should handle with care this kind of news about any institution,
and try to refrain from behavior that can harm individuals’ honor or
reputation.”
12
“Neither shortening the military service period, nor announcing paid limited
exemption is on our agenda.”
The message codes provided here are developed to easily identify and evaluate how and how
often the themes in the TAF’s briefing are used in the newspaper articles. To ensure the
consistency, the same codes are used to refer to the same themes throughout the paper.
176
NURAN YILDIZ
Fourth Step:
Statements from the headings, the news contents, and the columns containing these
important themes from the TAF’s text were tabulated, which constituted the basis of the
analsis.
The Findings of the Study
The press briefing was given by the Deputy Chief of the General Staff, Gen. Ilker
Basbug. Reporters and representatives from accredited press institutions were invited to
the briefing. Some newspapers such as Zaman, Yeni Safak and Vakit which are covered
in this study were not invited to the press briefing as they were not accredited.
The TAF briefing text starts with information regarding the flights that constituted
the basis of the Aegean crisis between Greece and Turkey, and assessments regarding
the Kirkuk issue, and ends with the remarks on the news that had appeared in the
Turkish media concerning the TAF, and on the duration of the obligatory military
service. One-third of the text concerns these themes that directly concern the TAF,
whereas the other two-thirds are dedicated to the EU Commission’s report, especially its
chapters on the “minorities”. The text starts with an introduction saying that the Turkish
Armed Forces wishes to share with the public its views on those subjects which fall in
its area of responsibility and directly concern the TAF, and it will approach them from
the national security angle. At the end of the text are printed Ataturk’s words, “the
people of Turkey who founded the Turkish Republic are called Turks” on a map of
Turkey in Ataturk’s own handwriting.
The most important 12 message sentences of the speech text presented in Table 1
summarize the whole of the speech. The first two about the Aegean and Kirkuk issues
(codes 1 and 2) and the last two concerning the media and paid military service (codes
11 and 12) are related to institutional information. 6 out of the remaining 8 sentences
(codes 3, 4, 5, 6, 7 and 8) include the assessments regarding the ‘minority’ issues which
are mentioned in the EU reports whereas the last two sentences (codes 9 and 10) are
responses to the TAF related observations included in the same EU report.
The evaluation is done by tabulating the data for each newspaper separately.
Following this methodology, the following tables and data for each newspaper are
obtained:
Hürriyet
Hürriyet, which is the widest circulating daily (except for Posta which is
considered a tabloid newspaper), is owned by a big holding company that follows a
liberal publication policy and controls the largest number of media institutions.
Although it belongs to a big media group, given that the newspaper has a long history
and a name for itself, in some cases this image may constrain it from acting as a typical
holding paper. This is what differentiates it from, for instance, Sabah in some cases.
Moreover, it pays special attention to maintaining a balanced policy toward different
institutions; as a result, Hürriyet often seeks to avoid confrontation with the government
and state institutions (such as the TAF, etc.). Except for the themes concerning the
177
Kirkuk issue and the information related to institutional matters (codes 11 and 12),
Hürriyet published the whole of the speech text.
Table 2: Hürriyet
Page
1 and inner pages
Title
‘We won’t back away from Lausanne’
Subtitle
‘Will disintegrate the country’
Spot
The Military reacts to ‘minority’ in the report
Introduction sentence
At the press briefing yesterday, the Deputy Chief of Staff
Gen. İlker Basbug explained the TAF’s position on the EU
Progress Report and criticized it.
Text/Message
2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
Photo
3 photos of Gen. İlker Basbug
Column (date/title)
November 7, ‘Strange silence of the government’
November 8, ‘Statesmanlike leadership is needed on bumpy
roads’
November 8, ‘Media has fulfilled its responsibility’
The Hürriyet daily chose to highlight the “minority” issue with a loaded title: “We
won’t back away from Lausanne.’ It used the spot, ‘Reaction by the Military,’ and in its
introduction of the news, it stated that the military ‘criticized’ the report. The story
quoted the relevant sections of the TAF briefing text in its entirety. Another interesting
point worth mentioning is that two out of three columns about the report emphasized
that it was in fact the silence of the government on the issue that prompted the military
to voice its opinion through a press briefing. The columnists also claimed that the public
was informed about the issue only after this statement by the TAF. These columnists
argued that the statements by the military in fact helped eliminate the information gap;
as such they criticized the government indirectly.
Sabah
As far as a liberal publication policy goes, the Sabah daily emerges the main rival
of Hürriyet. Like Hürriyet, Sabah is also owned by a holding company. As a matter of
fact, during the period under consideration in this case study, it openly supported the
AKP government. Behind this unequivocal support lies the fact that holding companies
want to benefit from positive discrimination in government contracts. The implications
of this concern can be seen clearly in Sabah’s news analysis. The title, subtitle, spot and
introduction sentence of the news were devoted to Kirkuk; Sabah maintained that the
fact that the government did not have any ‘secret’ plan about the issue was also
confirmed by the military.
178
NURAN YILDIZ
Table 3: Sabah
Page
1 and inner pages
Title
‘There is no Kirkuk plan’
Subtitle
‘The preference of the General Staff is not weapons but
diplomacy’’
Spot
The Deputy Chief of Staff Gen. İlker Basbug denied the
allegations that an agreement over Kirkuk was reached with
the USA
The Deputy Chief of Staff Gen. Ilker Basbug warned that any
effort by the Iraqi Kurds to shape the future of Kirkuk to their
own benefit could lead to a civil war
Text/Message
2, 3
Photo
A photo showing Gen. Basbug’s left palm
Column (date/title)
November 3, ‘Yes to the cultural rights of the individual’
November 4, ‘Did Gen. Basbug mean to say ‘We are also in
politics’
November 5, ‘‘The opposition in the government’ completes
its second year in the government’
Sabah avoided reporting the messages from the briefing that pertain to the EU
report; on the contrary, it chose to highlight the TAF’s opinions on Kirkuk under the
following title: “Nothing new in Kirkuk”. As such it aimed at reducing the pressures
placed on the government by the speculative news that the government was
contemplating about dragging the country into a war over Kirkuk. One of the columns
discussed the debate about “the cultural rights of the individual” while the other two
were critical of the military’s decision to hold a briefing. The criticisms were concerned
with the military’s interference with politics, which in the columnists’ eyes, prevented
the government from implementing its own program.
Milliyet
Milliyet, which belongs to the same holding company as Hürriyet and Radikal,
stands between the populist Hürriyet and the intellectual Radikal in terms of its
publication policy. The most common words used to describe Milliyet are “respected
and serious”.
179
Table 4: Milliyet
Page
1 and inner pages
Title
The Military sends important messages to the EU
Subtitle
Sensitivity over minority issue
Spot
“Unitary state cannot be discussed”
Introduction sentence The Deputy Chief of Staff Gen. İlker Basbug, after
underlining that Atatürk described the Turkish people as a
single nation, stated that the TAF did not approve of opening
the state’s unitary structure to discussion.
Text/Message
2, 3, 7
Photo
A photo showing Gen. Basbug’s face
Column (date/title)
November 3, “Stone thrown into water ...”
November 3, “Europe’s Çankaya”
Overall, the newspaper tended to accentuate the TAF’s messages about the unitary
structure of the state. The titles of the news stories were intended to draw the EU’s
attention to the sensitivity of this issue for the Turkish military which also manifested
itself in the news text. The two respective columns on the subject were supportive of the
military’s point of view on the unitary state.
Two days after the briefing, Milliyet ran a story on a special interview with the
Minister of Foreign Affairs Abdullah Gül. The title of the interview, attributed to Gl’s
remarks, was: “Our understanding of the minority issue is no different from the TAF’s.”
Radikal
Radikal is usually preferred by a more intellectual readership. In its publishing
policy, it has adopted a more critical and investigatory approach. These qualities also
were reflected in the way the newspaper covered the briefing. Radikal, which has a
critical stance on the interference of the military in politics, in an attempt to downplay
the press briefing, did not include the news story in the first page, but reported it in the
inner pages.
Table 5: Radikal
Page
Inner pages
Title
General Staff: You cannot create minorities by force
Subtitle
-
Spot
“Turning minority rights into group rights and extending them
to political sphere is not acceptable according to
internationally recognized opinions”
180
NURAN YILDIZ
Introduction sentence The General Staff, joining in discussions on the minority
rights, stated that Turkey’s approach to minorities which was
finalized in the Lausanne Treaty is confined to individual and
cultural rights.
Text/Message
1, 2, 7
Photo
-
Article (date/title)
November 3, “Individual right – Group right”
November 4, “The definition of informing”
November 4, “Another definition of minority by the TAF”
November 5, “The term ‘undisputable”
November 6, “What does the military think?”
The first part of the briefing text which contains the assessment about the military
situation regarding the problems with Greece and the Kirkuk issue and the part which
contains the TAF’s views on minority rights made to the news story ran by Radikal.
Four of the five columns on the subject criticized the briefing both for its form and
content. The columnists stated that it was not the military’s business to provide
information to the public. They criticized the military’s use of the term “undisputable”
mentioned in the message statement (code 3): “Any attempt to open Turkey’s unitary
state structure into debate can never be approved of by the TAF”.
Vatan
Vatan claims to follow a neutral publication policy. As a reflection of this policy,
it featured headline stories about important news on both the TAF and the government.
Table 6: Vatan
Page
Title
Subtitle
Spot
Text/Message
Photo
Column (date/title)
Inner pages
“A unitary state either exists or not”
“No plan to intervene in Kirkuk”
“Reaction to the opinions on minorities”
Gen. Basbug said that the TAF did not approve of opening the
state’s unitary structure to discussion.
2, 6, 8, 12
A photo showing Gen. Basbug’s left hand as a fist
November 8, “You could call it discipline, but…”
The significant point in Vatan’s reporting which deserves special attention is that it
features the story about the briefing in its inner pages. The TAF’s message about the
unitary state is used both in the title and the introduction of the story. The only column
pertaining to the press briefing was praising the way the briefing was organized by
comparing it to the ones organized by civilians.
181
Cumhuriyet
Cumhuriyet’s publication policy is close to a statist-nationalist line. Therefore, in
the title of the news story, it interprets the TAF briefing as ‘the soldiers’ scolding on the
minorities issue,’ and in its spot and introduction as ‘hard reaction’.
Page
Title
Subtitle
Spot
Text/Message
Photo
Column (date/title)
Table 7: Cumhuriyet
1 and inner pages
The soldiers’ scolding on the minorities issue
‘The unitary structure is undisputable’
Gen. Basbug, explicating the TAF’s opinions, delivered a
severe statement about the discussions on minorities, sparked
by the EU progress report.
Gen. Basbug expressed his reaction to the minority issue
causing disagreement among the public.
1, 2, 4, 6, 8
2 photos of Gen. Basbug + 1 map of Turkey
November 6, ‘Secret intentions’
November 6, ‘General situation’
November 9, ‘Chat in the morning’
Cumhuriyet reprinted the appendix to the press briefing that was distributed to
journalists which had Ataturk’s words, “the people of Turkey who founded the Turkish
Republic are called the Turkish nation” printed on a map of Turkey in Ataturk’s own
handwriting. All three commentaries were supportive of the TAF’s statement. One day
after the press briefing, the newspaper also featured a story regarding the statement of
the CHP -the major opposition party- with the title, “TAF’s position is correct.”
Ortadogu
Ortadogu’s publishing policy is strictly nationalist. In its news story covering the
briefing, the parts of the TAF text where the terms “nationalism” and “nation” are used
were stressed in an attempt to derive legitimacy for its own point of view.
Page
Title
Subtitle
Spot
Entrance
Sentence
Text/message
Photograph
Columns
(Date/Title)
Table 8: Ortadogu
1 and inner page
The military has spoken its final words
A shocking response to defenders of the minority rights by the
military: Turkey belongs to the Turks
We cannot forget our martyrs
Important statements have been made at the press briefing in the TAF
Headquarters.
1, 2, 3, 4, 12
3 photos of Gen. Basbug (In one of them his fist is shown)
4 November “Opening the unitary state to discussion”
4 November “What is the military saying?”
4 November “ Lesson given by Gen. Basbug “
182
NURAN YILDIZ
Especially through its choice of headline, i..e,“the military has spoken its final
words,” the message contained in the subtitle, “shocking answer: Turkey belong to the
Turks,” and the photograph on which Gen. Basbug’s fist is shown, Cumhuriyet wanted
to take a strong position on the briefing, which was completely in line with the
publishing strategy of the newspaper. The columns also have a similar content
supporting the military’s remarks.
Yeni Safak
The owner of the Yeni Safak is a close friend of the Prime Minister Tayyip
Erdogan. The newspaper’s journalism practices make observers think that as if it were
acting as the government’s unofficial voice.
Table 9: Yeni Safak
Page
Title
Subtitle
Spot
Entrance
Sentence
Text/message
Photograph
Columns
(Date/Title)
Inner page
General Staff: The flights are normal
Sub-spot: The Deputy Chief of Staff Gen. Basbug too denied Greece’s
accusations that “Turkey has increased its flights over the Aegean
Sea”
1
4 November “Why has Milliyet used this headline?”
4 November “General Staff’s Briefing”
4 November “Above all: objections to the format”
Whereas other newspapers focused on certain themes, Yeni Safak preferred to
cover it minimally, almost to the extent of ignoring it. In its inner pages, it published
the first message of the briefing as a spot under other news. This spot, and the sentence
under it stated merely that the relations between Greece and Turkey were normal. The
commentators made a case it was not appropriate for the military to hold such a press
briefing.
Zaman and Vakit
Both newspapers ignored the briefing.
Conclusion
Of the 10 newspapers covered in this case study, five featured the TAF briefing on
their first page, two covered it on their inner pages, whereas three did not publish it. The
newspapers publishing news stories about the briefing on their first pages are the ones
with wide circulation rates, which are defined as liberal, populist and centralist
(Hürriyet, Sabah, and Milliyet respectively) as well as the ulusalci –neo-nationalist- and
nationalist newspapers (Cumhuriyet, and Ortadogu respectively). The newspapers in the
first category understandably are responsive to the information that originate from the
183
military. Given their high circulation rates, they are forced to respond to median
reader’s interest in news about the military-related issues. The nationalist newspapers,
on the other hand, obviously value the opinions of the military and cover the military’s
statements eagerly.
The newspapers which did not cover the briefing or covered it minimally (Zaman,
Vakit, and Yeni Safak) are known for being close to the government, and ideologically
they are considered right wing extremist/conservative and in some cases are associated
with religious sects. Moreover, especially Yeni Safak and Zaman are owned by groups
which have close connections with the governing Justice and Development party, which
gives us another reason why they preferred not to publicize an event that might have
undermined the government’s image and popularity. As a matter of fact, these
newspapers were not invited to the press briefing since they are not accredited by the
TAF. For this reason, we also explored the possibility of whether their reason for not
publishing the news about the briefing was due to their absence at the meeting. Yeni
Safak and Vakit covered the previous (July 8, 2004) and the next (January 24, 2005)
TAF briefings in their pages, to which they were not invited either. These newspapers
purposefully avoided producing news that might hinder the EU membership process,
which was expected to expand the scope for religious freedoms in line with their own
interests. In addition, because they were supportive of the government, they attempted
to deemphasize an issue, i.e., dispute with the military, which could cause trouble for
the government in the EU membership process, which was an important project for the
government. The other daily Zaman, on the other hand, which is known to be connected
to a religious sect, prefers not to publish any news about the TAF’s press briefings. This
policy could be a reaction to the TAF’s attitude towards sects; by turning a deaf ear to
the TAF’s briefings the Zaman attempts to ignore the TAF’s political role.
Maintaining its liberal/centralist and balanced approach, Hürriyet published a
considerable part of the speech. Due to its policy of supporting the government, similar
to the right-wing and conservative newspapers, Sabah mainly focused on the messages
regarding Kirkuk, which helped relieve the government in domestic politics at a critical
juncture, and chose to ignore other themes from the TAF press brief.
Cumhuriyet, again in line with its neonationalist –ulusalci- line, emphasized the
unitary state, whereas Ortadogu focused on the concept of nation. Ortadogu also
included a photograph of Gen. Basbug, in which his hand looked like a fist.
Radikal’s critical approach was reflected in its coverage of the news, in which it
made a point that the issues defined as undisputable by the TAF could be discussed as
well. Vatan demonstrated its “objective” approach to publishing in its reporting of the
briefing. It covered most of the themes from the TAF text in a balanced manner, and its
columnists avoided taking a position. In line with Vatan’s objectivity policy, TAF’s
important briefing found its place in the inner pages of the newspaper. This could be
interpreted as an expression of goodwill to the government from Vatan’s management
who were contemplating to buy a television channel in a state bid.
184
NURAN YILDIZ
While the TAF’s statement that “it will continue to inform the press” found place
only in Hürriyet -because it published the whole message- none of the newspapers
mentioned the TAF’s critical position on the media’s style in managing news, which
was at the end of the TAF briefing. This shared position is an indication of the media
institutions’ reluctance to cover criticism raised against their publication policies.
Because starting to question the media’s own approach to the production of news could
unleash a process that may result in undermining the credibility of the media in the eyes
of the general public.
Overall, the newspapers which covered the press briefing focused less on
institutional news directly related to the TAF, and rather preferred to devote greater
attention to messages pertaining to “minorities” and the TAF’s evaluation of the EU.
This preference conforms to one of the common attitudes of the media in selecting news
stories: in general, media institutions tend to cover conflicts more than several other
issues as reflected in the common understanding that “when there is a conflict, there is a
news story as well.” Both the minorities issue and the TAF’s remarks on the EU
concerned ongoing or potential points of conflict, confrontation, or tension; hence, were
deemed to be of high value news.
The case study focused on how the media framed the briefings the TAF delivered
during the membership process into the EU, which has significant implications for
Turkey’s social, economic and political transformation, given that the TAF holds an
important place in the political life of Turkey. The TAF transmits its messages at
different times and through various channels to its target group. The information
briefings to the media are one of the most effective means the TAF uses as part of its
overall communication management strategy. In the reporting process, the content and
meaning of the news is redefined under the prism of a newspapers’ overall publishing
policy. The new meaning of the news created by the context is constructed though the
news rhetoric. Thus, the organizational messages of the TAF find a place in the press in
line with the broadcasting policies of the newspapers.
The case study of the TAF’s briefing on November 2, 2004 lends support to the
hypotheses set at the outset. The first assumption concerning the TAF’s motivation to
convey its own message to the public in the framework of its own institutional
communication holds in this case. As the content analysis of the newspapers included in
the case study shows, they reported the pres briefing in accordance with their
publication policies, and relations to the capital. Whereas the TAF utilizes the media in
its communication with the public, the media in turn produces the news stories about the
military in line with its own policies as well as its perception of the TAF’s historical,
social, and political role.
The second assumption that posits that despite the variations in the coverage of
news, most media institutions deem the TAF’s opinions on the EU membership project
important is also confirmed. Five out of ten newspapers analyzed here (Hürriyet, Sabah,
Milliyet, Cumhuriyet, and Ortadogu) covered the briefing in great detail by including
most of the messages in the front page as well as in the inner pages. Another three
(Vatan, Radikal, and Yeni Safak) covered the briefing in the inner pages; they were
185
more selective in choosing the messages to be reported, and highlighted only the ones in
line with their publication policy. The Islamist newspapers experiencing confrontation
with the military, such as Zaman, and Vakit, preferred to ignore this important news
story.
References
Thomas P.M. BARNETT, The Pentagon’s New Map, New York, Putnam Pub.,2004.
Ümit CİZRE, “Egemen, İdeoloji ve Türk Silahlı Kuvvetleri: Kavramsal ve İlişkisel Bir
Analiz”, A. İnsel, A. Bayramoğlu (ed.). Bir Zümre, Bir Parti Türkiye’de Ordu.
(pp. 135-161). İstanbul: Birikim Yayınları, 2004.
H. GÖKTAŞ and M. GÜLBAY, Kışladan Anayasaya Ordu, İstanbul, Metiş Yayınları,
2004.
D. HALBERSTAM, Barış Zamanı Savaş, İstanbul, İş Bankası Kültür Yayınları, 2002.
W. HALE, , Türkiye’de Ordu ve Siyaset, İstanbul, Hil Yayınları, 1996.
S. P. HUNTINGTON, Asker ve Devlet, İstanbul, Salyangoz Yayınları, 2004.
S. IRVAN, “Metin Çözümlemelerinde Yöntem Sorunu”, Medya ve Kültür, Ankara, 1.
Ulusal Sempozyumu Bildirileri, 2000.
I. NEZİROĞLU, Türkiye’de Askeri Müdaheleler ve Basın, Ankara, Türk Demokrasi
Vakfı Yayınları, 2003.
P. SHOEMAKER, S.D. REESE, “İdeolojinin Medya İçeriği Üzerindeki Etkisi”, S.
Irvan (ed.). Medya Kültür Siyaset, Ankara, Ark Yayınları, 2003. pp. 99-136.
186
NURAN YILDIZ
Cilt: ŞEKLİ
9, No:1 OLARAK
(Yıl: 2010), s.187-190
BİR TASARRUF
BOOK REVIEW
NATIONAL MINORITIES AND THE EUROPEAN
NATION-STATES SYSTEM
Name of the Author: Jennifer Jackson Preece,
Publishing Company: Oxford University Press, Great Clarendon
Street, Oxford OX” 6DP. 208 pages
Publishing Year: 1999
ISBN: 9780198294375
İdris DEMİR∗
In the field of social sciences there are some concepts which occupy a vitally
important-major, not minor-seat in the policy formulation considerations of almost all
states not only for a short decade, but for a long period of time. “Minority issues” fall
into this category. In the field of social sciences scholars and reviewers sometimes tend
to underestimate the importance and the effect of older studies in the search of forming
new products. It seems that “National Minorities and the European Nation States
System” should be regarded in this perspective.
The book, “National Minorities and the European Nation-States System” focuses
on the resulting struggle between national minority rights and sovereign state rights–
both as a practical dilemma confronting European international organizations and as a
normative problem for international relations theory. The author puts it in a phrase as:
“This book will interrogate the following question which are central to an
international society analysis of the problem of national minorities.
(1) Why are national minorities and considerations regarding their status-which, as
sub state groups, would initially appear to be subjects of domestic rather than
international politics- recurring features of European treaties, conferences and
organizations from 1919 onwards?
∗
Asist. Prof. Dr., Ahi Evran University, Faculty of Economics and Administrative Sciences,
Department of International Relations, Kırşehir
188
İDRİS DEMİR
(2) How and, more importantly, why has the formulation of national minority
rights changed over time?
(3) And, finally, what do these changes suggest about the theory and practice of
Europe’s nation-state system?”(p.13)
The book consists of an acknowledgment, an abbreviation list, and three main
parts namely national minorities in conceptual perspective, national minorities in
historical perspective and national minorities in contemporary perspective, a
bibliography and an index.
The first part of the book gives the definition of minority and explains how
national minorities’ problem came into agenda in Europe. In addition it points out that
“to be a minority is a matter of fact not of will.” The first part also examines the
international responses to the problem of National minorities by informing the reader
about national minorities in the world.
The second part seeks to identify and summarize most historically significant
trends in international minority protection by examining treaties and other elements of
international law and diplomacy.
Part three sets global standards for National minority rights provision. Furthermore
Jackson Preece gives European standards while arguing that “the minority rights regime
that was taking shape in Europe during the early 1990s was unique as composed to
earlier periods.” She also informs us about the national minority rights enforcement
mechanisms.
Jackson Preece, in the first part, surveys the various meanings assigned to
“minority” by both international institutions and academic commentators. She initially
provides the reader how League of Nations viewed minorities, as “the part of the
permanent population of a state, which linked by historical tradition to a determined
portion of the territory and having a culture of its own, cannot be confused with the
majority of the other subjects because of the difference of race, language, or religion”,
went on arguing that -in contrast to the League of Nation’s geographically confined
minorities system- “the United Nations viewed minorities as a part of its global human
rights mandate and so felt the necessity to those the term minority into a form that could
have universal applicability.”
The book mentions about Stoel’s definition of minority and Caportorti’s definition
of minority by making a distinction between “national minorities” and immigrant
minorities”(pp.20-21) It also mentions about the views of I.Claude (p.23), Laponce
(p.24), Macartney (p.25), Modeen (p.25-26), and Thornberry (pp.26-27). Finally, it
identifies the core definition of minority as “a particular kind of community, especially
a national or similar community which differs from the predominant group of the state”.
(p.27)
The first part also concentrates on the recognition of certain rights of national
minorities in addition to equal citizenship that would enable them to preserve and
promote their ethno national identities in existing states. If focuses on some rights such
BOOK REVIEW
189
as “freedom to speak a national minority language, the right to be educated in this
language, the right to form national minority associations, and so forth.” More than this,
national minorities themselves may be recognized to possess certain rights as
“collectivities.”
In the following part, National Minorities in Historical Perspective, Jennifer
Jackson Preece examines the political formulation of minorities and how they were
viewed in the historical perspective; in the Congress of Westphalia, in the Congress of
Vienna, in the Congress of Berlin, in the League of Nation’s system of minority
guarantees, and in the Cold War human rights regime. She concludes the second part by
the formulation of National minority rights of the Cold War- which is the main trend in
dealing with national minority rights- In Europe as “national minority questions during
this period were generally either redefined in terms of individual human rights or
overlooked all together.”
In the last part, National Minority Rights in Contemporary Perspective, the author
provides us with her analysis of the emerging post-Cold War minority rights regime.
She argues that “the global minimum standard on state conduct specifically directed at
national minorities was outlined in article 27 of the International Government on Civil
and Political Rights (ICCPR)” Article 27 stipulated that “in those states in which ethnic
religious or linguistic minorities exist, persons belonging to such minorities shall not
group, to enjoy their own culture, to profess and practice their own religion, or to use
their own language.”
Jennifer Jackson in the last part also informs us about the European standards on
minority rights during 1990s in two respects when compared to earlier periods “first,
minority questions were once more legitimate subjects of international society.
Secondly minority rights were no longer components of a balance of power system
where in the great powers of western Europe imposed conditions upon the smaller and
weaker states of Central and Eastern Europe that they were themselves unwilling to
assume”. In her distinction between Western and Central and Eastern Europe States she
went on arguing that “their goal was to encourage democratization and respect for
human and national minority rights within Central and East European states by
providing both timely expert advice and external mediation to help resolve national
minority/majority conflicts at the earliest possible stage and before they began to
present any threat to international society.”
In sum, the problem of national minorities is viewed from the perspective of
international relations. Minority questions are profoundly national issues, which only
get onto the international agenda in exceptional circumstances, only when they begin to
threaten order and stability in the states system. By making the analysis stated in the
book we can conclude that: national minority rights have always been subservient to
national interest and security within states, and to international peace and stability
within the society of states. In other words “state sovereignty- the organizing principle
within and between states- is the trump card in the minority rights game.”
190
İDRİS DEMİR
In my view, Jennifer Jackson Preece with her clear vision clarified the complexity
of this issue in a detailed way. This book is one of the most comprehensive researches
on minority rights issue. Minority rights issue is one of the most debatable concepts
among member states of the European Union. Therefore, the book “National Minorities
and the European Nation States System”, which exemplifies the norms about national
minorities in Europe, should not only be read by the readers who are interested in this
specific topic, but also should be used as a textbook by students of international
relations and sociology in general.
Furthermore, it should be indicated that the book occupies a particular importance
for Turkish scholars, students, academics, policy makers and politicians. It should not
be forgotten that Turkey, as a candidate country of the European Union, has been trying
to accommodate policies and principles in accordance with and in relation to the basic
principles and activities of the Union. There are some issues that give a strong hand to
Turkey throughout the negotiation process. Issues on energy and agriculture should be
regarded in this perspective. However, there are some other issues that require special
treatment during the negotiation phase in order not to harm the progressive development
of the whole process. Issues on human rights and minorities should be taken into
consideration within this category. Being aware of the concept of the national minorities
and the way how European nation state system treats the issue under consideration, with
no doubt, would provide accurate tools of analysis for Turkish policy makers in
accommodating relevant policies and strategies. This, in turn, would contribute heavily
to the uninterrupted continuation of the membership process.
Although the definition of the concept of minority shows some differences among
the approaches and the constitutions of Turkey and core members of the Union, it is for
sure that the awareness of the definition, the way of the treatment of the public and the
issue of the accommodation of the relevant policies would be invaluable for Turkish
policy makers in pursuing the healthy and progressive development of the negotiation
process as a whole. Therefore, “National Minorities and the European Nation States
System”, appears out to be a must reading for those who are responsible from the
balanced continuation of Turkey’s membership process to the European Union.
GENEL YAYIN İLKELERİ
1. Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi'ne gönderilecek olan yazılar, işlediği konuya yeni
bir boyut getirecek şekilde özgün ve daha önce hiçbir yayın organında yayınlanmamış
ya da yayınlanmak üzere gönderilmemiş olmalıdır.
2. Gönderilen makalelerin yayınlanmasından sonra dergi yayın kurulu tarafından uygun
görüldüğü takdirde, tüm yayın hakları Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları
Araştırma Uygulama Merkezi’ne (ATAUM) aittir.
3. Yayınlanan makalelerden alıntı yapılması halinde kaynak belirtilmesi zorunludur.
Makalelerin tamamının kullanılması derginin iznine bağlıdır.
4- Makaleler Türkçe, Almanca, Fransızca ya da İngilizce dillerinden birinde yazılabilir.
5. Sunulan makale önce derginin editörlük kıstaslarını karşılayıp karşılamadığının
görülmesi için Yayın Kurulu tarafından incelenir. Kıstasları karşılayan makale hakeme
gönderilir. Kıstasları karşılamayan makale, istenen düzeltmeler için yazara geri
gönderilir.
6. Makale hakeme gönderildikten sonra, hakem, hakem raporu kıstasları çerçevesinde
makaleyi iki ay içinde değerlendirir ve kararını gönderir. Hakem kararına göre, makale,
yayınlanmaya uygun bulunabilir, makalede bazı düzeltmeler istenebilir ya da makale
yayınlanmaya uygun bulunmayabilir. Bundan sonra yazar, en kısa sürede, ekinde hakem
raporlu bir yazı ile karar hakkında bilgilendirilir.
7. Yayınlanan makalenin sorumluluğu yazara aittir. Makaledeki hiçbir görüş dergiye
veya ATAUM’a yüklenemez.
8. Yayınlansın ya da yayınlanmasın hiçbir makale iade edilmez.
9. Yazarlar, yazılarını (makalelerini, kitaplarını vb.), 9. maddenin altındaki “Yazarlık
Formu”nu eksiksiz doldurarak ve istenilen diğer belgelerle birlikte, Ankara Üniversitesi
Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayın Koordinatörlüğü 06590
Cebeci/ANKARA
adresine
posta
yoluyla
göndermeleri
ve
ayrıca,
[email protected] veya [email protected] adresine de elektronik
posta olarak göndermeleri gerekmektedir. Eksik evrak ile gönderilen makaleler, işleme
alınamamaktadır.
Makale/Kitap Yayınlama ve Yazar Formu üzerine tıklayarak indirebilirsiniz.
10- Yazılar/makaleler, Microsoft Word programında, Times New Roman karakterinde
yazılacaktır. Satır aralığı 1,5 olmalıdır. Metin için 12 punto, dipnotlar için 10 punto
kullanılacaktır.
191
11. Makale, dipnotlar dahil 6.000 ila 10.000 kelime arasında olmalıdır.
12. Kitap incelemeleri 1500-2000 kelime arasında olmalıdır.
13. Olay incelemeleri dipnotlar dahil 3000-5000 kelime arasında olmalıdır.
14. Makale, Türkçe dilinde yazılmışsa Türkçe ve İngilizce özet ve anahtar kelime,
Yayın Kurulu tarafından kabul edilen başka bir dilde (İngilizce, Almanca, Fransızca)
yazılmışsa, Türkçe ve yazıldığı dilde özet ve anahtar kelime eklenmelidir. Özetlerin her
birinde ortalama 125’er kelime olmalı, anahtar kelimeler ise 5’er adedi geçmemelidir.
15. Makalelerde en fazla üçlü altbaşlık sistemi kullanılacaktır. İlk altbaşlık koyu, ikinci
altbaşlık koyu ve italik yazılmalıdır. Üçüncü altbaşlık sadece italik olmalıdır.
Altbaşlıklarda harf ya da rakam kullanılmamalıdır.
16. Makale içinde çift tırnak kullanılmalıdır.
17- Makalenin yazılmasında kullanılan kaynakçaya ilk atıf, dipnot yazım ilkelerinde
belirtilen örnekler çerçevesinde yapılacaktır. Makalenin sonraki sayfalarında, aynı
kaynağa yapılan atıflarda ise yazarın soyadı ile Ibid., op.cit. vb. Latince terimler
kullanılacaktır.
“Dipnot Yazım İlkeleri”ne üzerine tıklayarak ulaşabilirsiniz.
18- Yayınlanan makalelerin yazarlarına ilgili mevzuat çerçevesinde telif ücreti
ödenecektir.
19- Yayınlanan makalelerin 10 adet tıpkı basım ve 1 adet dergi yazara ücretsiz olarak
verilecektir.
192
THE GENERAL PUBLICATION PRINCIPLES OF THE
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES
1. All papers sent to the journal should be original enough as they will bring a new
dimension to the topic in which they study and should not have been published or
presented to the editorial board of other publications in any kind.
2. If presented paper’s publication is approved by the Review’s Editorial Board, the
Ankara University ATAUM holds all publication rights of the paper.
3. Any other publication and paper that have used some parts of papers published in the
Ankara Review of European Studies as quotations should give the source paper of these
quotations in their bibliography. The complete usage of paper is a subject to the
permission of the review.
4. The language of papers to be presented to the review could be in Turkish, English,
French and German.
5. Presented paper will first be reviewed by the editorial board to see whether the paper
meets the editorial criterias of the review. The paper that meets the criterias will be sent
to the referee. Paper that do not meet the criterias will be sent back to the author for the
requested corrections.
6. After the sending of the paper to the referee, the referee will asses the paper in the
framework of the terms of referee report and send his decision about the paper within
two months. In the referee’s decision, the paper may be found eligible to the publication
or some corrections may be requested on the paper or the paper may be found ineligible
for the publication. Then the author is immediately informed about the decision in
writing with a copy of referee report.
7. The responsibility of the published papers belongs to the authors. All opinions in the
papers can not be ascribed to the review or ATAUM
8. All papers either published or not are not returned.
9. Authors who would like to sent their papers, books, etc. to ATAUM for the
publication assessment should fill up “The Author Form” and send it with other
requested document with their papers or books etc. by post to the following address:
Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayın
Koordinatörlüğü 06590 Cebeci /ANKARA. They should also e-mail the form, requested
documents and their papers or books etc. to one of the following e-mail addresses:
[email protected] or [email protected] . All applications with
incomplete document will not be admitted.
193
Please click on “The Author Form”
10. Papers should be written in one of the Windows for Word programmes with a 1.5
line matter and in the Times New Roman character. The size of the letters will be 12
points, for the text and 10 points, for the foot notes.
11. The total words at the paper including the foot notes should be between 6000 and
10.000 words.
12. The total words in the book reviews should be between 1500 and 2000 words.
13. The total words in the case studies should be between 3000 and 5000 words.
14. If the paper is written in Turkish, abstract and keywords a Turkish abstract and key
words and also an abstract and key words in the original language of the paper should
be added to the paper. Each abstract should comprise 125 words in average and the
number of key words both in Turkish and in original language should not be more than
5 words.
15. In the papers, maximum three subtitle system will be used. The first subtitle should
be bold the second subtitle should be bold and italic and the third subtitle should be
italic in character. Letters or numbers should not be used in the subtitle.
16. Quotation marks should be used in the paper.
17. In the first quotations for the bibliography used in the preparation of the papers, a
foot note procedure will be used in the framework of the Footnote Writing Principles.
In the following pages if the quotation is made to the same bibliography, the family
name of the author and terms in latin such as Ibid., op.cit,etc. will be used. All
quotations to the sources used in the writing of the paper will be made through footnotes
procedure in the framework of the examples given in the footnote writing principles
link.
You may download “Footnote Writing Principles”
18. Copy right priced will be paid to the author in the framework of the reliated
legistation.
19. The author will be given 10 (ten) blue print of his/her paper separately and also 1
(one) review that his/her paper has been published free of charge.
194
DİPNOT YAZIM İLKELERİ
A-TEK YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE
i-Kitap:
Çağrı Erhan, Türk-Amerikan İlişkilerinin Tarihsel Kökenleri, Ankara, İmge
Kitabevi, 2001, s. 55.
ii-Makale:
Gökhan Çetinsaya, “Essential Friends and Natural Enemıes: The Hıstorıc Roots of
Turkish-Iranian Relations”, Middle East Review of International Affairs, Cilt 7, No3,
2003, s. 116-132.
B-İKİ YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE
i-Kitap:
Gülten Kazgan ve Natalya Ulçenko, Dünden Bugüne Türkiye ve Rusya, İstanbul,
Bilgi, 2003, s. 32.
ii-Makale:
Thomas G. Mahnken ve James R. FitzSimonds, “Revolutionary Ambivalance:
Understanding Officer Attitudes Toward Transformation”, International Security, Cilt
28, No 2 ,2003, s.122-135.
C-ÜÇTEN FAZLA YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE
i-Kitap:
Mehmet Gönlübol et al, Olaylarla Türk Dış Politikası, 1919-1995, Ankara
Siyasal Kitabevi, 1996, s. 129.
ii-Makale:
David Dranove et al., “Is More Information Better? The Effects of “Report Cards” on
Health Care Providers”, Journal of Political Economy, Cilt 11, No 3, 2003, s. 25.
D- KİTAPTA MAKALE
Joseph Turow, “A Mass Communication Perspective on Entertainment Industries”,
James Curan ve Michael Gurevitch (der.), Mass Media and Society, Londra, Edward
Arnold, 1991, s. 160-167.
195
E- GAZETE YAZISI
Yazarı Belli Gazete Yazısı
Hasan Cemal, “Fiyasko ve Çıkış Yolu”, Milliyet, 18 Aralık 2003, s. 7.
Yazarı belli olmayan gazete yazıları:
“Başbakan Washington Yolcusu”, Cumhuriyet, 22 Aralık 2003, s. 8.
Yazarı belli olmayan resmi ya da özel yayınlar, raporlar vb.
Enerji Teknolojileri Politikası Çalışma Grubu Raporu, Ankara, TÜBITAK, Mayıs
1998, s. 35.
ARŞİV BELGELERİ
Başbakanlık Cumhuriyet Arşivi, Başbakanlık Hususi Kalem, 33218, 10 Aralık 1943.
İNTERNETTEN ALINAN KAYNAKLAR
Mustafa Aydın, “ABD Dünyadan Ne İstiyor”, 23 Mart 2003,
<http://www.haberanaliz.comldetay.php?detayid=325> (19 Aralık 2003), s. 1.
YÜKSEK LİSANS-DOKTORA TEZLERİ
Mustafa Pulat, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası: Türkiye’nin Avrupa
Savunmasındaki Geleceği, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, Gazi
Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2002, s. 10.
SÖYLEŞİ
İlber Ortaylı, Ankara, 10 Ekim 2003, kişisel görüşme.
196
REVIEW OF EUROPEAN STUDIES
FOOT NOTE ORTHOGRAPHY PRINCIPLES
A – FOR A BOOK OR A PAPER WITH ONE AUTHOR
i – For a Book :
Author, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
ii – For a Paper :
Author, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
B - FOR A BOOK OR A PAPER WITH TWO AUTHORS
i – For a Book :
Author, Author, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
Author, Author, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
C - FOR A BOOK OR A PAPER WITH THREE OR MORE THAN THREE
AUTHORS
i – For a Book :
Author, et al, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
Author, et al, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
Ç – FOR A PAPER IN A BOOK
Author, “Title of article”, Author of book ed., Title of book, Location, Publisher, Year,
p. …. .
D – FOR AN ARTICLE ON A NEWSPAPER
With Author or Without Author, ‘Title of article’, Title of Magazine, Day Month Year,
p. .. .
E – FOR AN OFFICIAL OR FOR A SPECIAL ARTICLES OR REPORTS
WITHOUT AN AUTHOR
Title of article or report, Location, Publisher, Year, p. …. .
F – FOR A ARCHIVAL DOCUMENT
Title of document, Number of the document, Day Month Year.
G – FOR THE BIBLIOGRAPHY DOWNLOADED FROM THE INTERNET
Author “Title of article”, <addres of the webpage>, (Retrieved Day Month), p. … .
197
H – FOR A GRADUATE AND FOR A DOCTORATE THESIS
Author, Title of thesis, Thesis type, Location, Year, p. …. .
I – INTERVIEW
Author, Location, thesis, Day Month Year, interview
198
AVRUPA TOPLULUKLARI ARAŞTIRMA VE
UYGULAMA MERKEZİ MÜDÜRLÜĞÜ
MAKALE/KİTAP YAYINLAMA VE YAZAR FORMU
AVRUPA TOPLULUKLARI ARAŞTIRMA VE
UYGULAMA MERKEZİ MÜDÜRLÜĞÜNE
Merkezinizin
Ankara
Avrupa
Çalışmaları
Dergisinde/Merkezinizce
yayınlanmasını istediğim “……………......................................................................……
……………………………………………….…….” başlıklı makalemin/kitabımın,
bütün sayfalarını paraflı ve son sayfasını da imzalı bir şekilde dilekçem ekinde
sunuyorum.
Makalemin/kitabımın bütün sorumluluğu tarafıma aittir. Makalemdeki/kitabımdaki
bütün kaynakları andım. Makalemi/kitabımı başka bir yerde yayınlatmadım ve
yayınlanmak üzere göndermedim. Makalemdeki/kitabımdaki görüşlerin dergiyi ya da
Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi Müdürlüğünü bağlamadığı
konusunda bilgilendirildim.
Makalem (yayınlanacak kitap için yazarlık ücreti ödenmemektedir) yayınlandığı
takdirde, adıma tahakkuk edecek yazarlık ücretinin ..........................................................
Bankası ................................................. Şubesi ………………………………………….
nolu hesabıma yatırılması için gereğini saygılarımla arz ederim.
........./........./200......
...............................................
(Ad, Soyad, İmza)
EKLER :
1- Makale/Kitap (1 adet-……………. sayfa)
2- İngilizce ve Türkçe Özet Çıktısı (1’er adet)
3- Makalenin/Kitabın tamamı ile İngilizce ve Türkçe Özetin, Kaynakça Listesinin
(Makale verenler için) İçinde Bulunduğu CD (1 adet)
İngilizce Adı : ....................................................................................................................
Anahtar Kelimeler (Türkçe) :..........................................................................................
Anahtar Kelimeler (İngilizce) :................................…………………………................
Vergi Kimlik Numarası ve Dairesi ..................................................................................
T.C.(Nüfus Cüzdanı) Kimlik Numarası : .......................................................................
Bağlı Olduğu Kurum/Birim :…………………………………………………………...
Adres:..................................................................................................................................
………………….................................................................................................................
Telefon: Ev:................................................... İş :...............................................................
Fax :................................................ E-posta:...........................@......................
Makalenin/Kitabın Kelime ve Sayfa Sayısı :………...….. Kelime, ……………. Sayfa
199
ANKARA UNIVERSITY
EUROPEAN UNION RESEARCH CENTRE
PAPER/BOOK PUBLICATION AND AUTORSHIP FORM
TO THE ANKARA UNIVERSITY EUROPEAN
UNION RESEARCH CENTRE DIRECTORATE
I present my application form with my enclosed paper/book that I have initialed all
pages
and
signed
the
last
page
entitled
“………………………………………………………..…………………………………
……………………………………………………………………………………………
………………………………………………………..” that I request to publish at your
Center’s academic periodical publication titled Ankara Review of European Studies.
I have the all responsibility of my paper/book. In the footnotes you can find all
printed academic essays, books that I have used in this paper/book. I did not publish my
paper/book at another publication firm/house and I did not send it to another publication
firm/house to publish. I am fully acknowledged that all opinions at my paper/book can
not be acribed to the review or ATAUM
If my paper (is not paid for book) is published, I ask to do my autorship payment
to my account number ………………………………………………………. at the
……………… Branch of …………………………………………………….Bank.
........./........./200......
................................................
(Name, Surname, Signature)
ENCLOSED :
1- Paper/Book (1 copy-……………. pages)
2- English and Turkish Summary Output (1 copy in each language)
3- One CD should consist of English and Turkish summary of paper, biblography (for
paper) and full text of the paper/book
Keywords (in Turkish) :....................................................................................................
Keywords (in English) :.....................................................................................................
Turkish Identity Card Number or Passport Number : .................................................
Tax Identity Number and Tax Office : ...........................................................................
Employer Institution :……..…………………………………………………………….
Address: ….........................................................................................................................
………………….................................................................................................................
Telephone: Home:................................................. Work :...............................................
Fax :................................................ E-Mail:...........................@....................................
Word and Page number of paper/book :……….……….. Word, ….....………. Page
200
HAKEM LİSTESİ
Dr. Selma ACUNER
Yrd.Doç.Dr.Sinem A. AÇIKMEŞE
Dr.Atay AKDEVELİOĞLU
Doç.Dr.Birol AKGÜN
Prof.Dr.Nesrin ALGAN
Yrd.Doç.Dr.Nail ALKAN
Doç.Dr.Gökçen ALPKAYA
Dr. Kerem ALTIPARMAK
Prof.Dr.Tuğrul ARAT
Prof.Dr.Bilal ARIK
Prof.Dr.A.Füsun ARSAVA
Prof.Dr.Orhan ATAKOL
Prof.Dr.Berrin ATAMAN
Prof. Dr. Nurşin G. ATEŞOĞLU
Prof.Dr.Mustafa AYDIN
Prof. Dr. Serap AYHAN
Prof.Dr.H.Sertaç BAŞEREN
Yrd.Doç.Dr.Veysel BAŞPINAR
Doç.Dr.Sanem BAYKAL
Prof.Dr.Nurettin BİLİCİ
Yrd.Doç.Dr.Mehmet BİLİR
Prof.Dr.Ömer BOZKURT
Dr.Tolga CANDAN
Doç.Dr.Funda CANTEK
Prof.Dr.Bülent ÇAPLI
Doç.Dr.Tayfun ÇINAR
Prof.Dr.Aykut ÇOBAN
Doç.Dr.Feyzan H. Ş. ÇELİK
Dr. Esra DARDAĞAN
Yrd.Doç.Dr.Erdem DENK
Doç.Dr.Turgut DEMİRTEPE
Prof.Dr.İ.Ethem DERMAN
Doç.Dr.Çağlayan DİNÇER
Dr.Bülent DURU
Prof.Dr.Atilla ERALP
Doç.Dr.Seyhan ERDOĞDU
Prof.Dr.Şafak Naci EREL
Prof.Dr.Gülcan ERAKTAN
Prof.Dr.Çağrı ERHAN
Prof.Dr.Cem EROĞUL
Doç.Dr.Melek FIRAT
Yrd.Doç.Dr.Şenay GÖKBAYRAK
Prof.Dr.Birgül Ayman GÜLER
Prof.Dr.Naci GÜNDOĞAN
Prof.Dr.Nurşin A.GÜNEY
(TOBB-ETÜ Üniversitesi)
(Ankara Üniversitesi)
(Selçuk Üniversitesi)
(Gazi Üniversitesi)
(Atılım Üniversitesi)
(Yıldız Teknik Üniversitesi)
(Hacettepe Üniversitesi)
(USAK)
(Orta Doğu Teknik Üniv.)
(Anadolu Üniversitesi)
(Yıldız Teknik Üniversitesi)
201
Prof. Dr. Can HAMAMCI
Yrd.Doç.Dr.Funda KESKİN
Prof.Dr.Mehmet Ali KISAKÜREK
Doç.Dr.Yalçın KARATEPE
Doç.Dr.Ayşegül KİBAROĞLU
Prof.Dr.Haluk KABAALİOĞLU
Doç.Dr.Sevilay KAHRAMAN
Doç.Dr.A.Argun KARACABEY
Doç.Dr.Kamer KASIM
Dr. Onur KARAHANOĞULLARI
Prof.Dr.Tahsin KESİCİ
Prof.Dr.Cem KILIÇ
Prof.Dr.İsmail KIRCA
Doç.Dr.Burça KIZILIRMAK
Prof.Dr.Aykut KİBRİTÇİOĞLU
Prof.Dr.Hasan KÖNİ
Yrd.Doç.Dr.Ahmet Haşim KÖSE
Prof.Dr.Orhan MORGİL
Doç.Dr.Azu OĞUZ
Doç.Dr.Emine OLHAN
Prof.Dr.Baskın ORAN
Yrd.Doç.Dr.Gamze ÖZ
Doç.Dr.Çınar ÖZEN
Yrd.Doç.Dr.Özlem ÖZKANLI
Yrd.Doç.Dr.Alev ÖZKAZANÇ
Dr. Korkut ÖZKORKUT
Yrd.Doç.Dr.Metin ÖZUĞURLU
Prof.Dr.Necdet SERİN
Dr.Murat SEVİNÇ
Dr.Burcu SÜMER
Prof.Dr.Nurhan SÜRAL
Doç.Dr.Hasan ŞAHİN
Doç.Dr.Kemal ŞENOCAK
Dr.Burak TANGÖR
Doç.Dr.Hakan TAŞDEMİR
Doç.Dr.Fatih TAYFUR
Doç.Dr.Ercüment TEZCAN
Prof.Dr.Nahit TÖRE
Erhan TÜRBEDAR
Doç.Dr.Mustafa TÜRKEŞ
Doç.Dr.Nuri YURDUSEV
Doç. Dr. Ali ULUSOY
Dr.Erkan UYSAL
Prof.Dr.İlhan UZGEL
Prof.Dr.Mehmet ÜNAL
Doç.Dr.Nuran YILDIZ
202
(Yeditepe Üniversitesi)
(Abant İzzet Baysal Üniv.)
(Bahçeşehir Üniversitesi)
(Hacettepe Üniversitesi)
(TODAİE)
(Galatasaray Üniversitesi)
(Atılım Üniversitesi)
(TEPAV)
(Başkent Üniversitesi)

Vol 9 No 1 - ATAUM - Ankara Üniversitesi

Transkript

Benzer belgeler

Fairtrauen - Deutsche Gründer

BMWi-Gründerportal: Übersicht