Cilt 12 Sayı 1 - ATAUM

Transkript

ANKARA ÜNĐVERSĐTESĐ
AVRUPA TOPLULUKLARI
ARAŞTIRMA VE UYGULAMA MERKEZĐ
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI
DERGĐSĐ
.
Yıl: 2013
Cilt: 12, Sayı:1
ANKARA ÜNĐVERSĐTESĐ BASIMEVĐ
Đncitaşı Sokak No:10
06510 Beşevler / ANKARA
Tel: 0 (312) 213 66 55
Basım Tarihi: 28/06/2013
ANKARA
AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGĐSĐ
Yıl: 2013
Cilt: 12, Sayı: 1
ĐÇĐNDEKĐLER
Sanem BAYKAL
AB Hukukunun Temel Đlkeleri Çerçevesinde AB’ye Katılım ve
Türkiye’nin Müzakere Çerçeve Belgesinde Yer Alan Esaslar
1
Burak ERDENĐR
Gümrük Birliği Sürecinin Türkiye’nin
Siyasi Reform Sürecine Yansımaları
31
Çağrı ERHAN- Aysun GÜRBÜZ
Türkiye’nin AB Đle Đlişkilerinde Alternatif Model Arayışı:
“Kapsamlı Ekonomik Entegrasyon Anlaşması”
47
Baki ERKEN
Türkiye-AB Đlişkisinde Temel Bir Etken: Türk’ün Avrupalı Kimliği
79
Erol ESEN
Avrupa Birliği ve Türkiye’de Kırsal Kadının Durumu ve
Almanya’dan Proje Uygulama Örnekleri
105
Đlke GÖÇMEN
The Contributions of the Court of Justice of the European Union to Judicial Cooperation in
Criminal Matters with a Specific Focus on the Protection of Fundamental Rights
129
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGĐSĐ (2013)
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES
Year: 2013
Volume: 12, Number: 1
CONTENTS
Sanem BAYKAL
EU Accession and Turkey's Negotiation Framework
within Context of the Basic Principles of EU Law
1
Burak ERDENĐR
Impact of the Customs Union Decision on the Political Reform Process of Turkey
31
Çağrı ERHAN-Aysun GÜRBÜZ
An Alternative Model for Turkey’s Relations with the EU:
A Comprehensive Economic Integration Agreement
47
Baki ERKEN
A Basic Element in the Turkey–EU Relations: European Identity of Turk
79
Erol ESEN
Rural Women’s Situation in the European Union and in Turkey
Project Application Examples From Germany
105
Đlke GÖÇMEN
The Contributions of the Court of Justice of the European Union to Judicial Cooperation
in Criminal Matters with a Specific Focus on the Protection of Fundamental Rights
129
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES (2013)
SUPRANASYONAL
BĐR TASARRUF ŞEKLĐ
OLARAK
Ankara Avrupa
Çalışmaları Dergisi
Cilt:
12, No:1 (Yıl: 2013), s.1-30
AB HUKUKUNUN TEMEL ĐLKELERĐ
ÇERÇEVESĐNDE AB’YE KATILIM VE TÜRKĐYE’NĐN
MÜZAKERE ÇERÇEVE BELGESĐNDE
YER ALAN ESASLAR
Sanem BAYKAL∗
Özet
Avrupa Birliği’ne katılımın usulü ve koşulları Avrupa Birliği’nin temel
metinlerinde ve AB kurumlarının çeşitli belgelerinde düzenlenmektedir. Söz konusu usul
ve koşullar diğer aday ülkeler gibi Türkiye’ye de 1999 yılında Helsinki Zirvesi’nde
adaylık statüsünün kabulünden itibaren uygulanmaya başlanmıştır. Türkiye’nin de dahil
olduğu son genişleme evresi ya da dalgası bakımından uygulanan temel esaslar,
özellikle katılım müzakerelerinin tabi olduğu koşullar ile bunların Türkiye’nin katılım
müzakerelerinin sonucunu nasıl etkileyebileceği bu çalışmanın konusunu
oluşturmaktadır. Bu çerçevede özellikle üzerinde durulacak konu ise katılım
müzakerelerinin yürütülme esaslarının düzenlendiği Türkiye için Müzakere Çerçeve
Belgesinde yer alan “uzun geçiş dönemleri, özel düzenlemeler, derogasyonlar ve daimi
korunma önlemlerine başvuru imkanı” gibi hususların AB hukukunun temel ilke ve
esasları çerçevesinde ne ölçüde mümkün, adil ve uygulanabilir olduğudur.
Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği Hukuku, AB Genişlemesi, Türkiye-AB
Đlişkileri, AB Katılım Müzakereleri, Türkiye Müzakere Çerçeve Belgesi
Abstract
The procedure and conditions for accession to the European Union are
regulated by the basic legal texts of the Union as well as the various legal documents of
its institutions. Those procedure and conditions have been applied to Turkey’s
∗
Doç.Dr., Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi AB Hukuku Anabilim Dalı öğretim üyesi,
Ankara. Bu çalışmanın araştırma aşamasına katkı sağlayan Bahar Uysal, Ezgi Çerçi, Gonca
Aydınöz, Bilgesu Öztek, Çiğdem Akın ve Eda Çanga’ya içten teşekkürlerimi sunuyorum. Değerli
meslektaşım Dr. Đlke Göçmen’in konu hakkındaki çalışmalarının ve akademik tartışmalarımızın
bu çalışmanın hazırlanmasına katkısını da özellikle belirtmek isterim. Çalışmadaki her türlü
eksiklik ise elbette sadece yazarın sorumluluğudur.
2
SANEM BAYKAL
accession since the declaration of its candidacy at the Helsinki Summit of 1999 as was
the case for other candidate countries. This study deals with the basic principles,
conditions and procedures of the current enlargement process which also includes
Turkey and the implications thereof on the outcome of the accession negotiations. In
that context, the main focus will be on the phrase that “long transitional periods,
derogations, specific arrangements or permanent safeguard clauses, i.e. clauses which
are permanently available as a basis for safeguard measures” as stipulated in the
Negotiation Framework for Turkey and whether such measures could be considered as
feasible, applicable or fair on the basis of the fundamental principles of the EU legal
order.
Key Words: European Union Law, EU Enlargement, Turkey-EU Relations, EU
Accession Negotiations, Accession Negotiation Framework for Turkey
Giriş
Avrupa Birliği’ne (AB) katılımın usulü ve koşulları Birliğin temel metinlerinde
ve AB kurumlarının çeşitli belgelerinde düzenlenmektedir. Bu metinler aday ülkeler
bakımından AB’ye katılımın hukuki çerçevesini oluşturmaktadır. Söz konusu usul ve
koşullar diğer aday ülkeler gibi Türkiye’ye de 1999 yılında Helsinki Zirvesinde adaylık
statüsünün kabulünden itibaren uygulanmaya başlanmıştır. 1
Başlangıçta, yani adaylık statüsünün ilan edildiği sırada 5. genişleme evresine
ve bu evrenin tabi olduğu usul ve koşullara dahil olduğu kabul edilen Türkiye, 2004 ve
2007 tarihlerinde bu dalga içinde yer alan ülkelerin AB’ye girişinin ardından yeni bir
genişleme evresi olarak adlandırılan ve daha önceki deneyimlerin ışığında yeniden
şekillendirilen 6. genişleme evresi içinde kabul edilmiştir. Söz konusu genişleme evresi
“Batı Balkanlar ve Türkiye”yi kapsamakla birlikte Haziran 2010’da katılım
müzakerelerine başlayan Đzlanda’nın katılım süreci de doğal olarak bu evrenin esas ve
koşullarına tabi olarak yürütülmektedir. Bu evrenin temel esas, usul ve koşullarının
belirlenmesinde ve uygulanmasında, genişleme konusundaki geçmiş deneyimlerin yol
göstericiliğinin yanı sıra kendine özgü niteliği dolayısıyla Türkiye’nin de kapsama dahil
olmasının önemli rol oynadığı genel olarak ifade edilen bir husustur.2
Bu genişleme evresi ya da dalgası bakımından uygulanan temel esaslar,
özellikle katılım müzakerelerinin tabi olduğu koşullar ile bunların Türkiye’nin katılım
1
Helsinki European Council, Helsinki Presidency Conclusions, Bulletin of the European
Communities, No. 12/1999, Luxembourg, Office for Official Publications of the European
Communities, 2000.
2
Bkz. Neill Nugent, “The EU's Response to Turkey's Membership Application: Not Just a
Weighing of Costs and Benefits”, Journal of European Integration, Cilt 29, No 4, 2007, s. 483;
Christophe Hillion, “Negotiating Turkey’s Membership to the European Union-Can the Member
States Do as They Please?”, European Constitutional Law Review, No 3, 2007, s. 270; Fabien
Amtenbrink, “On the European Union’s Institutional Capacity to Cope with Further
Enlargement”, Reconciling the Deepening and Widening of the European Union, Steven
Blockmans and Sacha Prechal (eds.), TMC Asser Instituut, The Hague, 2007, içinde, s. 120.
AB HUKUKUNUN TEMEL ĐLKELERĐ ÇERÇEVESĐNDE AB’YE KATILIM
3
müzakerelerinin sonucunu nasıl etkileyebileceği bu çalışmanın konusunu
oluşturmaktadır. Bu çerçevede özellikle üzerinde durulacak konu ise katılım
müzakerelerinin yürütülme esaslarının düzenlendiği Türkiye için Müzakere Çerçeve
Belgesinde yer alan “uzun geçiş dönemleri, özel düzenlemeler, derogasyonlar ve daimi
korunma önlemlerine başvuru imkanı” gibi hususların AB hukukunun temel ilke ve
esasları çerçevesinde ne ölçüde mümkün, adil ve uygulanabilir olduğudur.
AB’ye Katılımın Hukuki Çerçevesi
AB'ye üyelik başvurusunun yapılması ve başvurunun değerlendirilme süreci
AB Antlaşması'nın 49. maddesinde yer almaktadır.3 Bu madde uyarınca:
“2. maddede belirtilen değerlere saygı gösteren ve bu değerleri desteklemeyi
taahhüt eden her Avrupa devleti, Birliğe üye olmak için başvuruda bulunabilir. Bu
başvuru Avrupa Parlamentosu’na ve ulusal parlamentolara bildirilir. Başvuruda bulunan
devlet, başvurusunu, Komisyon’a danıştıktan ve üye tam sayısının çoğunluğuyla karar
verecek olan Avrupa Parlamentosu’nun muvafakatini aldıktan sonra oybirliğiyle hareket
edecek olan Konsey’e yapar. Avrupa Birliği Zirvesi tarafından kararlaştırılan yeterlilik
kriterleri dikkate alınır.
Katılımın şartları ve bu katılımın Birliğin üzerine kurulduğu Antlaşmalar’da
yapılmasını gerektirdiği uyarlamalar, üye devletlerle başvuran devlet arasında yapılacak
bir anlaşma ile belirlenir. Bu anlaşma, kendi anayasal kurallarına uygun olarak
onaylanmak üzere bütün âkit devletlere sunulur.”
Bu madde hükmü ışığında katılımın koşulları usule ve esasa ilişkin olarak iki
farklı temelde ele alınabilir.4 Buna göre usule ilişkin koşullar şunlardır:
• Başvurunun AB Konseyi'ne yapılması;
• Başvurunun Avrupa Parlamentosu’na ve ulusal parlamentolara bildirilmesi;
• Konsey'in kararını vermeden önce, Komisyon'a danışmak ve üye tam
sayısının çoğunluğuyla karar verecek olan Parlamento'nun muvafakatini almak zorunda
olması;
• Konsey'in, başvurunun akıbetine ilişkin kararını oybirliğiyle alması;
• Katılım Antlaşması'nın kendi anayasal kurallarına uygun olarak onaylanmak
üzere bütün âkit devletlere sunulması.
Maddede düzenlenen esasa ilişkin koşulları ise şu şekilde saymak mümkündür:
3
AB Antlaşması madde 49.
Bu ayrım için bkz. Christophe Hillion, “The Creeping Nationalisation of the EU Enlargement
Policy”, Swedish Institute for European Policy Studies, 2010/6, s. 8-9. AB’ye katılımın hukuki
çerçevesi konusunda Lizbon Antlaşması öncesi bir inceleme için bkz. Dimitry Kochenov, EU
Enlargement and the Failure of Conditionality, Kluwer Law International, Austin, Boston,
Chicago, New York, The Netherlands, 2008, s. 12-21 ve s. 57 vd. Genel olarak katılım
prosedürünün hukuki temel itibariyle gelişimine ilişkin bir inceleme için bkz. Frank Hoffmeister,
“Earlier Enlargements”, Andrea Ott and Kirstyn Inglis (eds.), Handbook on European
Enlargement, TMC Asser Press, The Hague, 2002, içinde, s. 87 vd.
4
4
SANEM BAYKAL
• AB Antlaşması'nın 2. maddesinde düzenlenen Birliğin dayandığı temel
değerlere saygı gösterilmesi ve bu değerleri desteklemenin taahhüt edilmesi;
• Başvurunun incelenmesinde Avrupa Birliği Zirvesi tarafından kararlaştırılan
yeterlilik kriterlerinin dikkate alınması;
• Katılımın şartlarını ve bu katılımın Birliğin üzerine kurulduğu
Antlaşmalar’da yapılmasını gerektiren uyarlamaları içeren ve üye devletlerle başvuran
devlet arasında yapılacak katılım antlaşmasının imzalanması.
Lizbon Antlaşması ile bu maddeye getirilen temel değişiklikler, üyelik
başvurusu konusunda Avrupa Parlamentosu ve ulusal parlamentoların bilgilendirilmesi
ve başvurunun incelenmesinde Avrupa Birliği Zirvesi tarafından kararlaştırılan
yeterlilik şartlarının dikkate alınacağı hükmünün eklenmesidir. Bunun yanı sıra aday
ülkenin niteliğini ortaya koyan ve bir ölçüde de “Avrupalı” olmanın içerdiği değerlerin
Lizbon Antlaşması ile bir defa daha ve genişletilerek belirlendiği görülmektedir.5
Lizbon Antlaşması öncesi AB Antlaşmasının 6. maddesi “AB’nin üye
devletlerin ortak ilkeleri olan özgürlük, demokrasi, insan hakları ve temel özgürlüklere
saygı ve hukukun üstünlüğü ilkeleri üzerine kurulduğu” hükmünü içeriyordu.
Lizbon Antlaşması sonrası AB Antlaşmasının 2. maddesinde ise AB’nin
“değerleri” şu şekilde ifade edilmektedir:
“Birlik, insan onuruna saygı, özgürlük, demokrasi, eşitlik, hukukun üstünlüğü
ve azınlıklara mensup kişilerin hakları da dahil olmak üzere insan haklarına saygı
değerleri üzerine kurulmuştur. Bu değerler, çoğulculuk, ayrımcılık yapmama, hoşgörü,
adalet, dayanışma ve kadın-erkek eşitliğinin hakim olduğu bir toplumda üye devletler
için ortaktır.”
Antlaşmalarda daha önce Birliğin üzerine kurulduğu “ilkeler” şeklinde bir
ifade kullanılmışken önce AB Anayasal Antlaşması, ardından da söz konusu girişimin
başarısızlığı üzerine hazırlanan Lizbon Antlaşmasında “AB’nin değerleri” ifadesinin
tercih edildiği ve söz konusu “değer”lerin sayısının arttığı görülmektedir. Ancak ister
“değer” ister “ilke” olarak ifade edilsin AB Antlaşmasında geçen kavramların, üzerinde
azami düzeyde uzlaşıya varılmış, olabildiğince nötr ve evrensel değerlerin Avrupa kıtası
özelinde ifade ettiği içerik ve anlama işaret ettiği belirtilebilir.6 Bunun yanında üye
olacak ülkelerin bu değerleri benimsemesinin ötesine geçecek şekilde bu değerlerin
desteklenmesi, teşviki ya da ilerletilmesi anlamında bir görev üstlenmesi ve buna uygun
5
“Avrupalılık” kavramının katılım prosedürü bağlamında ne ifade ettiği konusunda tartışma için
bkz. Kochenov, op.cit., s. 27 vd.
6
Mattias Kumm, “The Idea of Thick Constitutional Patriotism and Its Implications for the Role
and Structure of European Legal History”, German Law Journal, Special Issue-Confronting
Memories, Cilt 6, No. 2, 2005, s. 319-354; Lynn Dobson, “We Have the Stars, Let’s Add the
Moon: EU, Turkey, and the Constitutional Values of Free Citizens”, Towards a European
Constitution-from the Convention to the IGC&Beyond Conference, Goodenough College,
Londra, 1-2 Temmuz 2004, s. 6- 9.
5
nitelikler göstermesinin arandığını ileri sürmeye uygun bir yazımın tercih edildiği
görülmektedir.
Katılım kriterlerinin ise zımnen de olsa Antlaşmalara dahil edilmiş olması
hukuki niteliklerinin güçlenmesine olduğu kadar siyasi ve sembolik önemlerinin altının
çizilmesine de hizmet etmektedir.
Bilindiği üzere, ilk kez 1993 Kopenhag Zirvesinde ortaya konulan, ardından
1995 Madrid Zirvesinde geliştirilen Kopenhag Kriterleri, bir Avrupa ülkesinin AB
üyeliğine kabul edilebilmesi için sahip olması gereken temel nitelikleri saptamaktadır.7
Bunlar siyasal, ekonomik ve hukuki (müktesebat kriteri) olmak üzere üç temel başlık
altında düzenlenmektedir. Siyasal kriterlere göre, AB’ye aday ülkelerde demokrasiyi,
hukukun üstünlüğünü, insan haklarını ve azınlıkların korunmasını ve saygı görmesini
teminat altına alan kurumların istikrara kavuşturulmuş olması gerekmektedir. Ekonomik
kriterlerse, işleyen bir piyasa ekonomisinin mevcudiyetini, AB içindeki rekabet ve
piyasa güçleriyle baş edebilme kapasitesini üyelik için koşul saymaktadır. Kopenhag
Zirvesinde alınan kararlarda, ayrıca, “Üyelik, adayın siyasi, ekonomik ve parasal birliğe
katılım da dahil olmak üzere, üyeliğin getirdiği yükümlülükleri üstlenebileceğini
varsayar” cümlesine yer verilerek, AB müktesebatına uyumun temin edilmesi
gerekliliği üyelik için bir koşul haline getirilmiştir.
Bu kriterlere 1995 Madrid Zirvesi’nde “[Topluluk] politikalarının uyumlu
olarak yürütülmesini teminen, katılım ertesinde aday ülkelerin idari yapılarının
uyumlaştırılması gereği” de eklenmiştir. Böylece AB müktesebatının ulusal mevzuata
geçirilmesinin gerekli olmakla beraber yeterli olmadığı; asıl önemli olanın etkili
biçimde uygulama olduğu vurgulanmış olmaktadır.
Kopenhag AB Zirvesi Sonuçlarında, ayrıca, AB’nin yeni üyeyi sindirebilme
kapasitesine sahip olması gerektiği üzerinde de durulmuş, Avrupa Birliğinin yeni
üyenin katılımından sonra da bütünleşme ivmesini sürdürebilmesinin önemine işaret
edilmiştir. Bu kavrama aşağıda ayrıntılı biçimde yer verilecektir.
Lizbon Antlaşmasının, AB Antlaşmasının 49. maddesine getirdiği Avrupa
Parlamentosu ve üye devletlerin ulusal parlamentolarının üyelik başvurusu konusunda
bilgilendirilmesi gereği ve üyelik için uygunluğun/yeterliliğinin değerlendirilmesinde
zımni olarak Kopenhag ve Madrid Kriterleri’ne atıf yapılması şeklindeki değişikliklerle
genişleme sürecinin daha belirgin bir çerçeveye kavuşturulduğu ifade edilebilir. Katılım
sürecinin sonunda çoğu durumda ulusal anayasal sistemlerin bir gereği olarak ulusal
parlamentoların onayının zorunlu olmasının yanı sıra, sürecin pek çok aşamasında siyasi
ve/veya hukuki olarak, ancak en son aşamada katılım antlaşmasının onayında her hal ve
karda hukuki olarak, Avrupa Parlamentosunun olumlu görüşü gerekeceğinden bu
7
Bkz. AB’nin Haziran 1993 Kopenhag ve Aralık 1995 Madrid Zirveleri Sonuç Kararları.
Kopenhag kriterlerinin Komisyonca denetimi hakkında eleştirel bir yaklaşım için bkz. Dimitry
Kochenov, “Behind the Copenhagen façade. The meaning and structure of the Copenhagen
political criterion of democracy and rule of law”, European Integration online Papers (EIoP),
Cilt 8, No 10, 2004, <http://eiop.or.at/eiop/texte/2004-010a.htm>.
6
SANEM BAYKAL
bildirim zorunluluğu doğal görülmelidir. Ancak, örneğin Christophe Hillion’a göre bu
durum ve özellikle ulusal parlamentoların sürece sembolik olarak da olsa dahil edilmesi,
aynı zamanda üye devletlerin genişleme süreci üzerindeki yönlendirici rol ve etkilerinin
artışına da delil teşkil etmektedir.8
AB Antlaşması m. 49’a göre katılım antlaşmalarının yürürlüğe girmesinin üye
devletlerin ulusal hukuklarında da onaylanmasını gerektirmesi nedeniyle, bazı üye
devletlerin onay sürecini zorlaştırıcı düzenlemeler benimsemeleri de üye devletlerin
süreç üzerindeki etkilerindeki bu artışa işaret eder şekilde yorumlanabilecektir. Bugüne
kadar katılım antlaşmalarının üye devletlerin ulusal hukuklarında onaylanmasında bir
sorunla karşılaşılmamış olsa da, artan üye devlet sayısının ve bazı üye devletlerin
katılım antlaşmalarının onaylanmasına yönelik olarak anayasalarında zorlaştırıcı
hükümler, örneğin halkoyuna başvurma gibi- öngörmelerinin, böyle bir sorunun ortaya
çıkma ihtimalini artırdığı değerlendirilmiştir.9 Bu çerçevede, uluslararası anlaşmaların
ulusal hukuklarında yürürlüğe girmesi için gereken onay prosedürlerinin belirlenmesi
yetkisi üye devletlerde bulunmaktadır. Ancak yine de üye devletlerin tümüyle kendi
münhasır yetkilerinde kalan alanlarda bile AB üyeliğinin gerekleri çerçevesinde sadakat
yükümlülüğüne ya da dürüst işbirliği ilkesine uygun davranmaları ve Birliğin
hedeflerine ulaşmasını sağlayacak tedbirleri almaya, Birliğin hedeflerine ulaşmasını
tehlikeye düşürebilecek tedbirleri almaktan kaçınmaya yönelik bir tutum benimsemeleri
gerektiği de ileri sürülebilecektir.10 Böyle bir durumun ahde vefa ilkesi bağlamında da
değerlendirilmesi gerekebilecektir.
Bu yükümlülük bugün için AB Antlaşmasının 4. maddesinin 3. paragrafında
düzenlenen “dürüst işbirliği ilkesi”nden kaynaklanmaktadır. Hüküm uyarınca,
“Üye devletler, Antlaşmalardan veya Birlik kurumlarının tasarruflarından
kaynaklanan yükümlülüklerin yerine getirilmesini sağlamak üzere, genel veya özel her
türlü uygun tedbiri alırlar.
Üye devletler, Birliğin görevlerinin yerine getirilmesini kolaylaştırırlar ve
Birliğin hedeflerinin gerçekleştirilmesini tehlikeye düşürebilecek her türlü tedbirden
kaçınırlar.”
Bugün ulusal mevzuatını ve hatta anayasasını değiştirerek yeni bir üye devletin
Avrupa Birliğine katılımını düzenleyen katılım antlaşmasının onayını referandum yolu
8
Hillion, op.cit., 2010, s. 1-49. Hillion, bu çalışmasında, üye devletlerin genişleme
politikasındaki artan etkilerini inceledikten sonra, bu etkinin azaltılmasına yönelik olarak, Avrupa
Birliği Adalet Divanı nezdinde Avrupa Birliği Antlaşması’nın üyelik başvurusuna ilişkin 49.
maddesine dayanarak iptal ve hareketsizlik davalarının açılabileceği ve Komisyon’un, üye
devletlerin AB Antlaşması m. 4/3’te öngörülen sadakat yükümlülüğünü (dürüst işbirliği ilkesini)
ihlal etmesine dayanarak harekete geçebileceği şeklindeki hukuki çarelere yer vermiştir.
9
Ibid., s. 30-33.
10
Ibid., s. 37-38. Buna karşılık Matthias Kumm, üye devletlerin bu şekilde bir referanduma
gitmelerini demokratik meşruiyet tartışmaları bağlamında yerinde görmektedir. Bkz. Kumm,
op.cit., s. 319-354.
7
ile gerçekleştirmeye yönelik düzenlemeler yapan veya yapmayı tartışan üye devletler
olduğu görülmektedir. Bu kapsamda bir örnek olarak görülebilecek olan Fransa,
2004’ten beri tartıştığı Hırvatistan’dan sonraki adayların katılım antlaşmalarını
referanduma sunma yönündeki Anayasa değişikliğini 2008’de gerçekleştirmiştir.
Burada çeşitli öneriler arasında AB nüfusunun %5’inden fazla nüfusa sahip aday
ülkelerin üyeliğinin doğrudan referanduma sunulması da yer almış, bu ihtimal doğrudan
Türkiye’nin kastedildiği izlenimini doğurmuş ve Türkiye’nin tepkisini çekmiştir. Bu
öneri Fransız Senatosunda reddedilmiş ve sonuçta onaylanan değişiklikle, AB’ye yeni
üye olacak ülkeler için doğrudan referandum şartı korunmakla birlikte, Meclis ve
Senato üyelerinin beşte üçünün talebi halinde cumhurbaşkanının söz konusu ülkenin
üyeliğinin onaylanmasını parlamentonun onayına bırakması hükmü getirilmiştir.
AB’nin kurucu metinlerinde Birliğe katılım koşullarını ağırlaştırdığı ileri
sürülebilecek bu değişikliklerin nedenleri arasında AB siyasi çevrelerinde genişlemeye
karşı duyulan isteksizliğin yanı sıra, aday ülkelerin ekonomik, sosyal, hukuki ve
özellikle insan hakları ve hukukun üstünlüğü alanı başta olmak üzere siyasal alanda
istenen düzeye gelmelerinin sağlanması gereği belirtilebilir.
Bu çerçevede AB’ye üyelik için başvuran bazı ülkelerin istikrarlı siyasi ve
ekonomik sistemlere sahip olmamaları nedeniyle AB’nin, özellikle Kopenhag siyasi
kriterlerinin yerine getirilmesinde AB müktesebatının yetersiz kaldığı konularda, liberal
demokrasi ve serbest pazar ekonomisini destekleyen bölgesel ve uluslararası örgütlerin
düzenlemelerine atıfta bulunduğu görülmektedir.11 Ancak aday ülkelerin katılım
sürecinde gösterdiği gelişmenin, AB müktesebatının kapsamının daha sınırlı olması
nedeniyle tam üye olduktan sonra yavaşladığına da işaret edilmiştir.12 AB’nin genişleme
politikasındaki söz konusu çifte standardın giderilmesine yönelik olarak Birliğin kabul
ettiği kriterlerinse AB’nin genişleme politikasında üye devletlerin kontrolünü ve
dolayısıyla bu politikanın hükümetlerarası niteliğini artırdığı belirtilmektedir.13
Konuyu farklı çalışmalarında inceleyen Christophe Hillion, özellikle 1993
yılında “Kopenhag Kriterleri”nin ilan edilmesiyle genişleme sürecinin sadece
“prosedür” olmanın ötesine geçerek bir “politika” haline geldiğini ve bu politikanın
yetersizliklerinin giderilmesi için Birlik düzeyinde alınan tedbirlerin üye devletlerin
genişleme politikası üzerindeki kontrolünü giderek arttırdığını vurgulamaktadır. 14 AB,
genişleme politikasını, Avrupa’da normatif bir güç olarak kimlik oluşturmanın bir aracı
şeklinde kullanmak istediği halde, üye devletlerin aday ülkeleri farklı hukuki kurallara
11
Hillion, op.cit., 2010, s. 14-15. Hoffmeister da bu kriterlerin Kopenhag Zirvesi öncesi açıkça
belgelere geçirilmemiş olmakla birlikte bütünleşmenin başlangıcından beri geçerli olduğunu
belirtmektedir. Hoffmeister, op.cit., s. 93-96. Benzer görüş için bkz. Kochenov, op.cit., s. 33;
Lorand Bartels, Human Rights Conditionality in the EU’s International Agreements, Oxford
University Press, Oxford, New York, 2005, s. 50 vd.
12
Hillion, op.cit., 2010, s. 16. Benzer bir değerlendirme için bkz. House of Lords, European
Union Committee, 10th Report of Session 2012-2013, The Future of EU Enlargement, HL
Paper 129, 6 March 2013, özellikle s. 13 vd. ve s. 21 vd.
13
Hillion, op.cit., 2010, s. 18 vd.
14
AB Antlaşması madde 4/3.
8
SANEM BAYKAL
tabi tutması, Birliğin çifte standart uyguladığı yönünde eleştirilere neden olmuştur. 15
Hillion, genişleme sürecinin yönlendirilmesinde üye devletlerin rolünün giderek
arttığını, bir diğer ifadeyle genişleme politikasının ulusallaştığı tespitinin dayanaklarını
ortaya koyarken bu çerçevede AB’nin normatif bir güç olmak isterken, genişleme
politikası bağlamında hukuka uygun hareket ettiği yönündeki imajının sarsıldığı
tespitini yapmaktadır.16 Gerçekten de genişleme politikasında AB kurumlarının rolünün
zamanla artmasının yanında, üye devletlerin, aday ülkelerin katılım kriterlerini yerine
getirip getirmediklerinin değerlendirilmesinde artan rolünün, genişleme politikasının
hükümetlerarası niteliğini gösterdiği belirtilebilir. Bu bakımdan Hillion, Birliğin
genişleme sürecinde kendi güvenilirliğini ya da bir başka ifadeyle kredibilitesini veya
inandırıcılığını sağlamak için aldığı önlemlerin üye devletleri genişleme politikasında
daha fazla söz sahibi yaparak, genişleme politikasının hükümetlerarası hale gelmesine
yol açtığını ileri sürmektedir.17 Yazara göre, bu durum, AB’nin genişleme politikasının
güvenilirliğinin, inandırıcılığının, meşruluğunun ve etkililiğinin hem AB üye
devletlerinin halkları hem de aday ülkeler tarafından sorgulanmasına neden
olmaktadır.18
Genişleme politikasının geliştirilmesine yönelik olarak müzakere fasıllarının
açılması ve kapanmasına ilişkin açılış ve kapanış kriterleri öngörülmesinin, AB
Antlaşmasının 49. maddesinin yorumlanma şeklinin, genişleme politikasında sindirme
kapasitesi kavramına atfedilen önemin artmasının ve üye devletlerin -örneğin genişleme
konusunda referandum hükmü getirme gibi- ulusal hukuklarında aldıkları tedbirlerin
üye devletlerin genişleme politikasının oluşturulması ve uygulanmasında daha fazla
kontrol sahibi olması sonucunu doğurduğu görülmektedir.
Esasen genişleme süreci AB’nin anayasal sistemi üzerinde değişiklik anlamına
geldiğinden, başlangıçtan bu yana aynen kurucu antlaşma değişikliklerinde olduğu gibi
yeni üye kabulünde de AB kurumlarının belli oranda rolü ve etkisi bulunmakla beraber
bu rol ve etkinin sınırlı olduğu, katılım konusunda temel kararların üye devletler
tarafından alınmasının sürecin doğal niteliğine uygun olduğunun ileri sürülmesi de
mümkün görünmektedir.19
Aşağıda, Avrupa Birliğinin halihazırda devam etmekte olan ve 2006 Genişleme
Stratejisinde ilan edilen, ama öncesinde özellikle Türkiye’nin müzakerelere başlaması
kararının alındığı 17 Aralık 2004 AB Zirvesinde kararlaştırılarak Türkiye için Müzakere
Çerçeve Belgesinde ifade edilen esaslar çerçevesinde üye devletlerin genişleme
sürecinde sahip oldukları rolün ve etkinin giderek artıp artmadığı ile bunun nedenleri ve
sonuçları AB hukukunun temel ilkeleri perspektifinden ele alınmaya çalışılacaktır.
15
Bu konuda bkz. Örneğin Kochenov, op.cit., s. 33-36.
Hillion, op.cit., 2010, s. 7. Birleşik Krallık Parlamentosunun yakın tarihli genişleme raporunda
da benzer tespitlere yer verilmektedir. Bkz. House of Lords, op.cit., s. 23-26.
17
18
Ibid., s. 18 vd.
19
Benzer görüş için bkz. Kirstyn Inglis, “Pre-Accession and Accession Treaty Legal Practice:
Insights and Lessons for the Future”, Haluk Kabaalioğlu, Andrea Ott and Allan Tatham, EU and
Turkey: Bridging the Differences, Economic Development Foundation (ĐKV), Pub. No. 250,
2011, s. 7.
16
9
Avrupa Birliği’nin Yeni Genişleme Stratejisi ve Türkiye’ye Uygulanışı20
AB’nin Türkiye’nin adaylık sürecinde uyguladığı strateji, 1990’lardan önce de
kullandığı, fakat Soğuk Savaş’ın ardından tam olarak şekillendirdiği dış politika aracı
olan “koşullu genişleme” yaklaşımının somut bir göstergesi niteliğindedir.21 Koşullu
genişleme stratejisi esas itibariyle 1997 Lüksemburg Zirvesinde benimsenmiş ve
MDAÜ ülkeleri ile GKRY ve Malta’yı kapsayan 5. genişleme dalgası boyunca
uygulanmıştır.22
Aşağıda Avrupa Birliği’nin 2006 yılında somutlaştırdığı ve yeni bir genişleme
evresinin stratejisi olarak ilan ederek Türkiye’ye de uyguladığı, ancak bu çerçevede 17
Aralık 2004 AB Zirvesi ve burada konan esaslar üzerinden geliştirilen Türkiye için
Müzakere Çerçeve Belgesinde ilk defa ortaya koyduğu genişleme stratejisinin temelleri
ve arka planı ana hatlarıyla ele alınacaktır.
AB’yi 2000’lerin ikinci yarısında mevcut genişleme stratejisini revize etmeye
ve 2006 yılında yeni bir Genişleme Stratejisi benimsemeye yönelten 2 etken mevcuttur:
Genişlemeyi ve derinleşmeyi bir arada gerçekleştirme ve böylece genişleme sonrası AB
içinde aidiyet ve karşılıklı sadakat ve güveni güçlendirerek devam ettirme zorunluluğu
ile genişleme sonrası kurumsal yapıyı ve politikaları etkili işleyişe kavuşturma
gereksinimi.23
2006 genişleme stratejisinde, adı “Batı Balkanlar ve Türkiye’ye Genişleme”
olarak belirlenen bu 6. evrenin esasları, koşulları ve usulleri düzenlenmektedir. Strateji
Belgesinde 6. evre genişlemeye uygulanacak bu esas, koşul ve usuller 3 ilke altında
ifade edilmektedir: Taahhütlerin konsolidasyonu, katı koşulluluk ve iletişim. Bunun
yanı sıra entegrasyon (sindirme) kapasitesi de Kopenhag kriterlerinde de öngörüldüğü
üzere dikkate alınması gereken bir husus oluşturmaktadır. 24
Buna göre; aday ülkelerin üyelik kriterlerini yerine getirmekte gösterecekleri
hız ve başarı üyeliğe yaklaşmalarında anahtar rol oynayacak; Birlik yeni genişlemelerde
temkinli bir tutum izlerken halihazırda taahhütte bulunduğu devletler olan Türkiye,
Hırvatistan ve Makedonya ile Batı Balkanlar için bu taahhüt konsolide edilecek, yani
20
Ayrıntılı bilgi için bkz. Sanem Baykal-Tuğrul Arat, “AB’yle Đlişkiler”, Baskın Oran (Ed.),
Türk Dış Politikası III. Cilt, Đletişim Yayınları, 2013, içinde, s. 379-382.
21
Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. Sanem Baykal, “1999 Helsinki’den 2004 Brüksel’eMukadder Üyelikten Ucu Açık Müzakerelere: Türkiye-AB Đlişkileri”, Mustafa Aydın ve Çağrı
Erhan (eds.), Beş Deniz Havzasında Türkiye, Siyasal Kitabevi, Ankara, 2006, içinde, s. 145 vd.
22
Genel olarak bkz. Ott-Inglis, op.cit.; Kochenov, op.cit.; Inglis, op.cit., 2011, s. 1-28.
23
Kirstyn Inglis, “EU Enlargement: Membership Conditions Applied to Future and Potential
Member States”, Steven Blockmans and Adam Lazowski (eds.), The European Union and Its
Neighbours, TMC Asser Instituut, the Hague, 2006, s. 61 vd.; Amtenbrink, op.cit., s. 111 vd.
24
Commission of the European Communities, Communication from the Commision to the
European Parliament and the Council-Enlargement Strategy and Main ChallengesIncluding Annexed Special Report on the EU’s Capacity to Integrate New Members,
Brussels, 8.11.2006 COM (2006) 649.
10
SANEM BAYKAL
taahhütlere saygı gösterilecek; üye ve aday ülkelerin karşılıklı gayretleri ve AB
kurumlarının da desteği ile kamuoylarının genişlemeye hazırlanması öncelikli bir unsur
haline gelecektir.25
Avrupa Parlamentosu (AP) üyesi Maria Eleni Koppa tarafından hazırlanarak
22 Kasım 2012 tarihinde Avrupa Parlamentosu Genel Kurulunda kabul edilen
“Genişleme: Politikalar, Kriterler ve Avrupa Birliği’nin Stratejik Çıkarları” başlıklı
rapor, söz konusu genişleme stratejisinin içeriği ve uygulanması konusunda
Parlamentonun bakış açısını ortaya koymaktadır.26
Raporda, Merkezi ve Doğu Avrupa ülkeleri için katılım kriterlerinin kabul
edildiği 1993 Kopenhag Zirvesinden yaklaşık yirmi yıl sonra, bu kriterler halen sürecin
temelini oluşturmakla birlikte, genişleme politikasının ve ilgili usullerin, mevcut
müzakerelere halel getirmeksizin yeniden değerlendirilmesinin zamanının geldiği
belirtilmektedir. Bu çerçevede 1960’lardan beri Avrupa Birliği’nin (AB) gündeminde
olan genişleme politikasının Avrupa’da barışa, istikrara, refaha katkıda bulunduğu
vurgulanmakta; üyelik perspektifinin, AB’ye katılmak isteyen ülkeleri, siyasi, ekonomik
ve hukuki reformları yapmaya teşvik ettiği belirtilerek, genişlemenin, AB’nin yumuşak
gücünün esası ve dış politikasının önemli bir unsuru olduğu ifade edilmektedir.
Bu çerçevede önem taşıyan kavram “entegrasyon kapasitesi” kavramıdır. Buna
göre, entegrasyon kapasitesi; yeni üyelerin Birliğin siyasi hedeflerini gerçekleştirme
hızına katkı sağlaması ve buna zarar vermemesi; Birliğin etkili ve güçlü bir kurumsal
çerçeveye sahip olması; Birliğin mali kaynaklarının, toplumsal ve ekonomik uyumun
sağlanması ve ortak politikaların uygulanması konusunda ortaya çıkan güçlükleri
aşmaya yeterli olması ve genişlemenin sonuçları hakkında, kamuoyunu bilgilendirmeye
yönelik kapsamlı bir iletişim stratejisinin mevcut olmasını kapsamaktadır. Birlik de bu
süreçte, entegrasyon kapasitesini geliştirmekten sorumlu kabul edilmektedir.
Bundan başka Raporda özellikle işaret edilen bir husus, koşulluluk ilkesi
çerçevesinde, aday ve potansiyel aday ülkelerden AB’de halihazırda uygulanmakta olan
standartlardan daha yüksek standartlar istenmemesinin, şeffaf ve adil kriterler
belirlenmesinin önem taşıdığıdır. Hatta Avrupa Parlamentosuna göre, AB’ye katılım
koşullarının inandırıcılığını sağlayabilmek adına, üye devletlerin AB’nin temel
haklarına, işleyen demokratik kurumlarının varlığına ve hukukun üstünlüğüne dair
25
Ayrıntılı bilgi için bkz. Sanem Baykal-Tuğrul Arat, “AB’yle Đlişkiler”, Baskın Oran (Ed.),
Türk Dış Politikası III. Cilt, Đletişim Yayınları, 2013, içinde, s. 379-382. Bu konuda ayrıca bkz.
Steven Blockmans, “Consolidating the Enlargement Agenda for South Eastern Europe”,
Reconciling the Deepening and Widening of the European Union, Steven Blockmans and
Sacha Prechal (eds.), TMC Asser Instituut, The Hague, 2007, içinde, s. 60 ve özellikle s. 82 vd.;
Amtenbrink, op.cit., s. 112 vd.; Stubb Report on the institutional aspects of the European Union’s
capacity to integrate new Member States, A6-0393/2006 (16.11.2006); House of Lords, op.cit., s.
45-53.
26
European Parliament 2009-2014, Plenary Sitting, Report on Enlargement: policies, criteria,
and the EU’s strategic interests (2012/2025 (INI), Committee on Foreign Affairs, Rapporteur:
Maria Eleni Koppa, A7-0274/2012, 3.10.2012.
11
yükümlülüklerini yerine getirmelerinin önem taşıdığından hareketle, bu doğrultuda
Komisyonun bir izleme mekanizması oluşturması da önerilmektedir.
Bunun yanı sıra, katılım sürecinin amacının üyelik olmakla birlikte,
müzakereler tamamlanmadığı sürece, aday ülkeye katılım tarihi verilmemesi gerektiği
de Parlamento Raporunda ifade edilmektedir.
Yine Parlamentonun, açılış ve kapanış kriterleri çerçevesinde daha şeffaf bir
yaklaşım getirerek, katılım sürecinin etkinliğini geliştirmek isteyen Komisyonu
desteklediği, bu sayede sürecin daha adil ve tarafsız olarak ölçülebilir hale geleceği, bu
kapsamda, Komisyonun Đlerleme Raporlarındaki taleplerinde daha kesin ve açık olması,
açılış ve kapanış kriterleriyle aday ya da potansiyel aday ülke için ek koşullar
getirmemesi, genel üyelik kriterlerini somut adımlara dönüştürmeyi hedeflemesi
gerektiği belirtilmektedir.
Ancak, bütün Avrupalı devletlerin tam üye olmayı seçmeyeceği, bazılarının da
katılım kriterlerini tamamen yerine getiremeyebileceği, bu yüzden AB Antlaşmalarının
gözden geçirileceği bir dahaki dönemde, halen devam etmekte olan katılım
müzakerelerini etkilemeyecek şekilde, Parlamentonun “kısmi üyeliği/ortak üyeliği”
(“associate membership”) yeni bir kategori olarak tartışmaya açmasının uygun olacağı
saptaması yapılmaktadır.
Aşağıda ele alınacağı üzere, esasen 2005 yılı itibariyle geliştirilmeye ve
uygulanmaya başlayan bu esaslar, Türkiye’nin aşağıda ele alınacak müzakere
çerçevesinin temel unsurlarının belirlenmesinde temel etken konumundadır.
Türkiye’ye Uygulanan Katılım Stratejisi ve Müzakerelerin Yürütülüş
Esasları27
Üyelik müzakerelerinde Türkiye için uygulanacak stratejinin ana kurgusu
esasen Komisyon tarafından belirlenmiş; 17 Aralık 2004’teki AB Zirvesi Sonuç
Kararlarıyla da bu tavsiye büyük ölçüde benimsenmiştir. Müzakere sürecinin doğası
gereği ucu açık nitelik taşımasına karşın, müzakerelerin hedefinin “katılım” yani üyelik
olduğu AB Zirvesi Sonuç Kararlarında yer almıştır. Yine bu çerçevede, Sonuç
Kararlarında “Kopenhag Kriterlerinin tümü göz önünde tutulmak suretiyle, üyeliğin
yükümlülüklerini tam olarak üstlenmeye hazır olmadığı durumda bile, aday ülkenin en
güçlü araçlarla Avrupa yapılarına kenetlenmesinin güvence altına alınması gerektiği”
de belirtilmektedir.28
27
Ayrıntılı bilgi için bkz. Baykal-Arat, op.cit., s. 365-370.
Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the
Council and the European Parliament-Recommendation of the European Commission on
Turkey’s progress towards accession, Brussels, 6.10.2004 COM (2004) 656 final; Commission
of the European Communities, 2004 Regular Report on Turkey’s progress towards accession,
COM (2004) 656 final, Brussels, 6.10.2004 SEC (2004) 1201; Commission Staff Working
Document, Issues Arising from Turkey’s Membership Perspective, Brussels, COM (2004) 656
final, 6.10.2004, SEC (2004) 1202.
28
12
SANEM BAYKAL
Türkiye’ye uygulanan katılım stratejisinin yukarıda ele alınan ve Birliğin
genişleme stratejisini gözden geçirmesine yol açan faktörler ve bu çerçevede ulaştığı
esaslarla belirlendiği, söz konusu esasların Türkiye’nin katılım stratejisine tam olarak
yansıtıldığı görülmektedir.
Zirve Kararlarının 23. paragrafında müzakerelerin tabi olacağı esaslar
aşağıdaki şekilde yer almış ve 3 Ekim 2005 tarihinde AB Konseyi tarafından karara
bağlanan Türkiye için Müzakere Çerçeve Belgesine de bazı uyarlamalarla
geçirilmiştir29:
• Müzakereler, daha önceki genişlemelerden alınan dersler ışığında, her bir
aday ülkenin özgül durumunu esas alan ayrı bir müzakere çerçevesinde düzenlenecektir;
• Müzakereler Türkiye’nin kendi başarısına dayanacak, hızını da Türkiye’nin
üyelik koşullarını yerine getirmede kaydettiği ilerleme belirleyecektir;
• Müzakereler, bir tarafta üye ülkelerin, diğer tarafta aday ülkenin yer aldığı
ve kararların tüm ülkelerin oybirliği ile alınacağı, Hükümetlerarası Konferans formatına
göre yürütülecektir.
• Müzakerelerin esası, her bir spesifik politika alanını kapsayan fasıllara
ayrılacaktır.
• Her müzakere faslının geçici olarak kapatılmasında ve gerektiğinde
açılmasında, Komisyon’un tavsiyesi üzerine Konsey tarafından oybirliğiyle bazı
kriterler saptanabilecek; bu kriterler, ilgili müzakere faslına bağlı olarak, müktesebata
uyum sağlanmasına, müktesebatın tatmin edici bir düzeyde uygulanmasına ve AB ile
akdi ilişkilerden doğan yükümlülüklerin yerine getirilmesine ilişkin olacaktır.
• Uzun geçiş süreleri, derogasyonlar, spesifik düzenlemeler veya daimi
korunma hükümleri (yani, korunma tedbirlerinin alınmasına dayanak teşkil eden, daimi
surette ileri sürülebilecek hükümler) öngörülebilecek; Komisyon, gerektiğinde bu
hükümleri, kişilerin serbest dolaşımı, yapısal politikalar ve tarım gibi alanlarda,
hazırlayacağı her bir müzakere çerçeve önerisine dahil edecek; ayrıca, kişilerin serbest
dolaşımının nihai olarak gerçekleştirilmesine ilişkin karar alma süreci, üye devletlere
azami rol verilmesine imkân sağlayacaktır.
• Genişleme, Birliğin bütünleşme sürecini güçlendirmelidir. AB’nin
Türkiye’yi sindirme kapasitesi, hem Birliğin hem de Türkiye’nin genel çıkarları
açısından çok önemlidir.
• Müzakereler sırasında, AB’nin de kendisini Türkiye’yi sindirebilecek hale
getirmesine imkân sağlayacak önlemler alınacak; her halükârda, bundan sonra açılacak
müzakereler, 2014’te yürürlüğe girecek Mali Çerçeveden önce kesin olarak
kapatılamayacaktır. Aday ülkenin Birliğe katılımının mali veçheleri, ilgili Mali Çerçeve
kapsamında ele alınmalıdır. Müzakerelere henüz başlamamış ve Birliğe katılımı mali
reform gerektirecek kadar büyük mali sonuçlar doğuracak adaylarla müzakereler, bu
konuda gerek duyulabilecek mali reformlarla birlikte ancak 2014 sonrası dönemi
kapsayan Mali Çerçevenin oluşturulmasından sonra tamamlanabilecektir.
29
Bkz. Türkiye için Müzakere Çerçeve Belgesi; Council of the European Union, Accession
Negotiations with Turkey, Brussels, 12 October 2005. Türkçe çevirisi için bkz.
www.abgs.gov.tr.
13
• Ortak hedefi katılım olmakla birlikte, doğası gereği sonuçları önceden
garanti edilemeyeceği için, müzakereler açık uçlu olacaktır.
• Tüm Kopenhag kriterleri göz önünde bulundurularak, üyelik
yükümlülüklerini tam olarak üstlenecek durumda olmaması halinde, aday ülkenin
Avrupa yapılarına mümkün olan en güçlü bağlarla kenetlenmesi sağlanacaktır.
• Müzakereler, Türkiye’nin siyasi kriterleri yeterli ölçüde karşılayacağı
varsayımına dayanak başlatılmıştır; Birliğin üzerine inşa edildiği temel ilkelerin sürekli
ve ciddi ihlali halinde askıya alınabilir.
• Türkiye’de, Birliğin temelini oluşturan özgürlük, demokrasi, insan
haklarına ve temel özgürlüklere saygı ve hukukun üstünlüğü ilkelerinin ciddi ve sürekli
olarak ihlal edilmesi durumunda, Komisyon kendi inisiyatifiyle veya üye devletlerin
üçte birinin talebi üzerine müzakerelerin askıya alınmasını tavsiye eder ve
müzakerelerin tekrar başlatılması için gerekli koşulları önerir. Konsey, böyle bir tavsiye
üzerine, Türkiye’yi de dinledikten sonra, nitelikli çoğunlukla, müzakerelerin askıya
alınıp alınmamasını ve tekrar başlatılması için gerekli koşulları karara bağlar. Üye
devletler, Hükümetlerarası Konferansta oybirliği genel kuralına halel gelmeksizin,
Konsey kararı doğrultusunda hareket eder. Avrupa Parlamentosu bilgilendirilir.
• Aday ülke ile AB arasındaki diyalogun, sivil toplumun da katılımıyla
güçlendirilmesi ve kamuoylarının birbirlerine yakınlaşmasını sağlayacak şekilde
geliştirilmesi gereklidir.
Komisyon tarafından önerilen, Zirve tarafından benimsenen ve Müzakere
Çerçeve Belgesine de geçirilen şekliyle Türkiye bakımından 3 temel unsura dayanan bir
müzakere süreci söz konusu olacaktır:
1. Kopenhag siyasi kriterlerinin istisnasız olarak uygulanması, siyasi
reformların derinleştirilmesi ve içselleştirilmesi;
2. AB müktesebatının üstlenilmesi ve uygulanması;
3. Sivil toplumla diyalogun güçlendirilmesi ve bu çerçevede hem AB
ülkelerinin kamuoylarına, hem de Türkiye kamuoyuna yönelik olarak bir iletişim
stratejisinin yürütülmesi.
Bu kapsamda, Türkiye bakımından AB müktesebatına30 uyum şunları
içerecektir:
30
Müktesebat kavramı Türkiye’nin Müzakere Çerçeve Belgesinde şu şekilde ifade edilmektedir:
“Katılım, Birliğin müktesebatı olarak bilinen ve Birliğin sistemi ve kurumsal çerçevesine bağlı
hak ve yükümlülüklerin kabulü anlamına gelmektedir. Türkiye söz konusu müktesebatı, katılım
anında olduğu şekliyle uygulamalıdır. Öte yandan katılım, mevzuat uyumuna ilaveten,
müktesebatın zamanlı ve etkin uygulanması anlamına da gelmektedir. Müktesebat sürekli olarak
evrim geçirmekte ve aşağıdaki hususları içermektedir:
Birliği kuran Antlaşmaların içeriği, ilkeleri ve siyasi hedefleri;
Antlaşmaları takiben yürürlüğe giren yasa ve kararlar, Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın
içtihatları;
Kurumlararası anlaşmalar, kararlar, açıklamalar, tavsiyeler, ve yönergeler gibi Birliğin
kapsamı içerisinde kabul edilen bağlayıcı ya da bağlayıcı niteliği olmayan diğer hukuki
işlemler;
14
SANEM BAYKAL
-
Đlgili AB müktesebatını iç hukukuna aktarma; yani hukuk ya da mevzuat
uyumu;
- Đlgili AB müktesebatının uygulanmasına yönelik idari ve adli kapasitesini
güçlendirme ve bu alanda altyapı yatırımlarına da imkân sağlayacak mali kaynakların
tespiti ve hayata geçirilmesi; ve
- Đlgili AB müktesebatının Türkiye’de etkili biçimde uygulanmasını
sağlayacak yaptırım ve başvuru yollarının temini.
Yukarıda da değinildiği üzere, 1995 Madrid Zirvesi sonuçları uyarınca, AB’ye
üyelik müzakerelerinin hızlı ve düzgün işlemesi ve nihai hedefi olan üyeliğe ulaştırması
bakımından AB müktesebatının iç hukuka aktarımı zorunlu olmakla birlikte, yeterli
değildir; aynı zamanda söz konusu müktesebatın gerektiği gibi uygulanması da
önemlidir. Müktesebatın etkili ve gerektiği gibi uygulanması ve bunun için gerekli idari
altyapının ve adli örgütlenmenin temini veya mevcut kurum ya da organların yeni
uygulamaya adaptasyonu da gerçekleştirilmek durumundadır. Merkezî idarenin
(bakanlıklar dahil), yerel yönetimlerin ve diğer ulusal/yerel kurumların AB mevzuatını
etkili olarak ve eşgüdümlü biçimde uygulayacak kapasite artışına, idari örgütlenmeye ve
bütçe olanaklarına kavuşturulması zorunlu görülmektedir.
Türkiye’ye Uygulanan Müzakere Esas ve Koşullarının Hukuki Etki ve
Sonuçları
Her müzakere faslının açılışı ve kapanışı için kriterler öngörülmesi, bu
kriterlerin belirlenmesi ve yerine getirilip getirilmediğine karar verilmesinin üye
devletlerin oybirliği ile verilen kararına bağlı olması, üye devletlerin genişleme
politikasındaki kontrolünü artırıcı bir unsur olarak değerlendirilmiştir.31 Bu bağlamda
üye devletlerin açılış ve kapanış kriterleri veya aday ülke tarafından bunların yerine
getirilip getirilmediği hususunda uzlaşamamaları, müzakere fasıllarının açılmamasına
veya kapanmamasına neden olacaktır. Üye devletlerin açılış ve kapanış kriterlerinin
yerine getirilip getirilmediğine yönelik değerlendirmelerinde her zaman sadece katılım
kriterleri çerçevesinde objektif ve somut duruma göre hareket etmeyip, söz konusu aday
ülke ile olan ulusal sorunlarını da değerlendirmelerinde göz önünde bulundurmaları, üye
devletlerin ulusal tutumlarının genişleme politikasındaki etkisini gösterir nitelikte kabul
edilebilir.32
Müzakere Çerçeve Belgesinin “Müzakerelerin Đçeriği” başlıklı kısımda
müktesebattan kaynaklanan hak ve yükümlülüklerin Türkiye tarafından üstlenilmesinin,
-
Ortak Dış ve Güvenlik Politikası çerçevesindeki ortak eylemler, ortak tutumlar,
deklarasyonlar, sonuçlar ve diğer tasarruflar;
Adalet ve Đçişleri çerçevesinde mutabakata varılan ortak eylemler, ortak tutumlar,
imzalanan sözleşmeler, kararlar, açıklamalar ve diğer işlemler;
Birliğin üye devletlerle ortaklaşa, Birliğin ve üye Devletlerin Birliğin faaliyetlerine
ilişkin olarak kendi aralarında akdettikleri uluslararası anlaşmalar.” Bkz. Müzakere
Çerçeve Belgesi paragraf 10.
31
32
Ibid., s. 30. Ayrıca bkz. House of Lords, op.cit., s. 23-26.
15
müktesebatta spesifik uyarlamalar yapılmasını gerektirebileceği gibi, istisnai olarak,
katılım müzakereleri sırasında belirlenmesi gereken geçici tedbirlerin alınmasına da
neden olabileceği belirtilmektedir. Bu uyarlamalar, Türkiye’nin özellikleri de dikkate
alınarak kararlaştırılacaktır.
Müzakere Çerçeve Belgesi uyarınca Birlik, Türkiye tarafından yapılan geçiş
düzenlemesi taleplerini, bunların süre ve kapsam bakımından sınırlı olması ve
müktesebatın uygulanması için açıkça belirlenmiş aşamaları içeren bir planla
desteklenmesi halinde kabul edebilecektir. Her halükârda, geçiş düzenlemeleri Birliğin
kurallarına ve politikalarına değişiklik getirmemeli, bunların düzgün işleyişini
aksatmamalı ve rekabetin önemli ölçüde bozulmasına neden olmamalıdır.
Burada, Türkiye’nin AB katılım sürecinin çerçevesi bağlamında özellikle
üzerinde durulacak olan husus, 2004 Zirve kararlarında belirtildiği üzere, Müzakere
Çerçeve Belgesine göre de, “uzun geçiş süreleri, derogasyonlar, spesifik düzenlemeler
veya daimi korunma hükümleri öngörülmesi”nin söz konusu olabileceğidir. AB,
Türkiye’nin lehine olacak istisnaların geçici olmasını önerirken, bir ölçüde sindirme
kapasitesi ile de ilgili görülebilecek biçimde Türkiye’nin çok temel bazı AB
politikalarından ve ilkelerinden dışta bırakılması ihtimalini belirtme ihtiyacını
duymuştur.
Müzakere Çerçeve Belgesinde düzenlendiği şekliyle: “Uzun geçiş süreleri,
derogasyonlar, spesifik düzenlemeler veya daimi korunma hükümleri (yani, korunma
tedbirlerinin alınmasına dayanak teşkil eden, daimi surette ileri sürülebilecek hükümler)
öngörülebilir. Komisyon, gerektiğinde bu hükümleri, kişilerin serbest dolaşımı, yapısal
politikalar veya tarım gibi alanlarda hazırlayacağı önerilere dahil eder. Ayrıca, kişilerin
serbest dolaşımının nihai olarak gerçekleştirilmesine ilişkin karar alma süreci, üye
devletlere azami rol verilmesine imkan sağlamalıdır. Geçiş düzenlemeleri veya
korunma hükümleri, rekabete ve iç pazarın işleyişine olan etkilerine göre gözden
geçirilmelidir.”
Korunma önlemi ya da korunma hükmü AB hukukunda bir araçtır. Her ülkeye
karşı başvurulması söz konusu olabilir ama önemli özelliği geçici olması, istisna teşkil
etmesidir. AB’nin yeni Genişleme Stratejisi çerçevesinde Türkiye’ye ve Türkiye gibi
aynı sürece tabi diğer aday ülkelere yönelik olarak getirilmesi söz konusu olabilecek
olan, korunma önlemlerine sürekli/daimi olarak başvurulabilmesi imkanıdır. Esasen AB
hukukunda korunma önlemi imkanı hep mevcuttur, ancak bu imkan geçici bir tedbir
niteliğindedir.33 Türkiye ve sonrasındaki aday ülkelere uygulanabilecek korunma
önlemindeki fark böyle bir tedbire kalıcılık kazandıracak ve bazı politikaların uygulama
kapsamından ilgili yeni üyeyi dışta bırakacak biçimde sürekli başvurma imkanının
tanınmasıdır.
33
Özellikle genişleme sonrası serbest dolaşımla ilgili derogasyonlar için bkz. Andrea Ott, “A
flexible future for the European Union: the way forward or a way out?” Steven Blockmans and
Sacha Prechal (eds.), Reconciling the Deepening and Widening of the European Union, TMC
Asser Instituut, The Hague, 2007, içinde, s. 147-150 ve Inglis, op.cit., 2011, s. 13 vd.
16
SANEM BAYKAL
AB’nin kurucu antlaşmalarında farklı politika alanları ile ilgili olarak korunma
tedbiri içeren hükümlere yer verildiği görülmektedir. Bunlar arasında Avrupa Birliğinin
Đşleyişi Hakkında Antlaşmanın (ABĐHA) 66. maddesinde sermayenin serbest dolaşımı
kapsamında 3. ülkelere yönelik olarak sermaye hareketlerinde geçici korunma tedbirine
başvurulabilmesi34; yine ABĐHA’nın 114/10. maddesinde üye devletlerin ulusal
mevzuatlarının uyumlaştırılması kapsamında korunma hükmü imkanına yer verilmesi35
ve aynı Antlaşmanın 191/2. maddesi çerçevesinde çevrenin korunması bağlamında üye
devletlere korunma tedbiri talep etme imkanının tanınması36 yer almaktadır. Bu
tedbirlerin ortak özelliği geçici olmalarıdır.
Bunun yanı sıra AB’ye yeni giren ülkelerin Katılım Antlaşmalarına da benzer
hükümler konduğu görülmektedir.37 Bu yönde son ve uygulaması da yakın zamanda
gerçekleşmiş bir örneği Romanya’nın Katılım Antlaşması oluşturmaktadır. Bu
çerçevede Avrupa Komisyonu Đspanya’nın, iş gücü piyasalarında yaşanan ciddi
olumsuzluklar nedeniyle Romen işçiler için serbest dolaşımı geçici olarak kısıtlamaya
ilişkin korunma tedbiri almaya yönelik 28 Temmuz 2011 tarihli talebini 11 Ağustos
2011 tarihinde kabul etmiştir.38 Burada hukuki dayanak oluşturan hüküm Bulgaristan ve
Romanya’nın Katılım Senedinin 23. maddesinde bahsedilen Ek VII’nin “Kişilerin
Serbest Dolaşımı” başlıklı 1. Kısmının 7. paragrafıdır.39
Romanya ve Bulgaristan’ın Katılım Antlaşmaları 25 Nisan 2005 tarihinde
imzalanmış ve iki ülke 1 Ocak 2007 tarihinde Avrupa Birliği’ne üye olmuştur.
34
ABĐHA madde 66 uyarınca “Đstisnai durumlarda, üçüncü ülkelere yönelik veya bu ülkeler
kaynaklı sermaye hareketleri, ekonomik ve parasal birliğin işleyişi bakımından ciddi zorluklara
neden olduğunda ya da böyle bir tehlike oluşturduğunda, Konsey, Komisyon’un önerisi üzerine
ve Avrupa Merkez Bankası’na danıştıktan sonra, mutlak surette gerekli olması kaydıyla, altı ayı
aşmayan bir süre için üçüncü ülkelere karşı korunma tedbirleri alabilir.”
35
ABĐHA madde 114/10 “Yukarıda belirtilen uyumlaştırma tedbirleri, gerekli durumlarda, üye
devletlere, 36. maddede belirtilen ekonomiyle ilgili olmayan gerekçelerden bir veya daha
fazlasına dayanarak, bir Birlik denetim usulüne tabi olan geçici tedbirler alma yetkisi veren bir
korunma hükmü içerir.”
36
ABĐHA madde 191/2 uyarınca: “Birliğin çevre politikası, Birliğin çeşitli bölgelerindeki
koşulların farklılığını dikkate alarak, yüksek seviyeli bir koruma hedefler. Bu politika, ihtiyatlılık
ilkesi ile önleyici eylem, çevreye verilen zararın öncelikli olarak kaynağında giderilmesi ve
kirleten öder ilkelerine dayanır.
Bu çerçevede, çevrenin korunmasına ilişkin gereklere cevap veren uyumlaştırma tedbirleri,
gerektiğinde, bir Birlik denetim usulüne tabi olarak, üye devletlere ekonomiyle ilgili olmayan
çevresel gerekçelerle geçici tedbirler alma imkanı veren bir korunma hükmü içerir.”
37
Genişleme ve serbest dolaşım bağlantısına ilişkin olarak bkz. Sergio Carrera, “What Does Free
Movement Mean in Theory and Practice in an Enlarged Union?, CEPS Working Document, No.
208/October 2004, s. 1-25, özellikle s. 7 vd.
38
2011/503/EU: Commission Decision of 11 August 2011 Authorising Spain to Temporarily
Suspend the Application of Articles 1 to 6 of Regulation (EU) No 492/2011 of the European
Parliament and of the Council on Freedom of Movement for Workers Within the Union with
Regard to Romanian Workers Official Journal of the EU (OJ) (L207) 22 (Aug. 12, 2011).) Press
Release, The Commission Accepts That Spain Can Temporarily Restrict the Free Movement
of Romanian Workers, MEMO/11/554 (Aug. 11, 2011), EUROPA.)
39
Romanya’nın Katılım Antlaşması ve Katılım Senedi için bkz. http://eur-lex.europa.eu.
17
Romanya ve Bulgaristan Katılım Antlaşmalarında yer alan, yeni üye ülkelerden mevcut
üye ülkelere gelecek işçiler hakkındaki geçiş düzenlemesi aşağıdaki şekildedir:
- Mevcut üye ülkeler katılım tarihinden sonra 2 yıl süre ile kendi ulusal
mevzuatlarını ya da ikili anlaşma hükümlerini uygularlar.
-Mevcut üye ülkeler bu geçiş düzenlemesini katılım tarihini müteakip en çok 5.
yılın sonuna kadar sürdürebilirler.
- Bu geçiş düzenlemesi mevcut üye ülkelerin iş gücü piyasalarının ciddi
sorunlarla karşılaşması durumunda katılım tarihini müteakip en çok 7. yılın sonuna
kadar uygulanabilir.
Görüldüğü üzere Romanya’nın Katılım Antlaşması ile işçilerin serbest
dolaşımına ilişkin olarak 7 yıllık bir geçiş düzenlemesi öngörülmüş, 31 Aralık 2013
tarihinde sona erecek olan bu süre (2 yıl+3 yıl+2 yıl olmak üzere) üç aşamaya
bölünmüştür. Geçiş düzenlemeleri esasen yeni üye ülkelerin AB mevzuatına uyum
sağlamalarını kolaylaştırmak amacını taşımakla birlikte “Kişilerin Serbest Dolaşımı”
başlığı altında yer alan geçiş düzenlemesi ile Bulgaristan ve Romanya’ya sınırlama
getirilmiştir. Đspanya, 1 Ocak 2009 yılında başlayan 2. dönemin başında işgücü
piyasasını Romen işçilere açmıştır.
Avrupa Birliği’nde işçilerin serbest dolaşımına ilişkin 68/1612 sayılı Konsey
Tüzüğü’nün 1 ila 6. maddelerinden sapma (derogasyon) olarak Romanya’dan mevcut
üye ülkelere gelecek işçiler hakkındaki geçiş düzenlemesine rağmen katılım tarihini
müteakip 7. yıl bitmeden söz konusu Tüzüğün ilgili maddelerini uygulayan Đspanya gibi
üye ülkelerin iş gücü piyasalarının ciddi sorunlarla karşılaşması, yaşam standardının
tehlike altında olması ve istihdamın bir iş kolu ya da bölgede tehdit altında olması
halinde ancak “korunma tedbiri ya da hükmü” mekanizmasına başvurmak yoluyla
kısıtlamalara gidebilirler.
Bu durumda:
Avrupa Komisyonu’na bilgi vererek Tüzüğün ilgili maddelerinin
uygulanmasının şartlar normale dönene kadar kısmen veya tamamen askıya alınmasını
isteyebilirler.
Komisyon böyle bir talebin yapılması halinde en fazla iki hafta içerisinde
bu konuda karar verir ve Konsey’e bildirimde bulunur.
Her bir üye ülke Komisyon’un Konsey’e yaptığı bildirimi takiben 2 hafta
içerisinde Konsey’e kararın gözden geçirilmesi veya iptali talebinde bulunabilir.
Konsey talebin yapılmasını takiben 2 hafta içerisinde nitelikli oy çokluğu ile karar alır.
Avrupa Komisyonu’nun Đspanya’nın, işçilerin serbest dolaşımı konusunda ilk
defa gündeme gelen “korunma tedbiri” uygulanmasına ilişkin talebini haklı bulduğu
kararı bundan sonraki aşamada Konsey’e bildirildikten sonra, üye ülkelerin her birinin
bildirim tarihinden itibaren 2 hafta içerisinde bu kararın değiştirilmesini veya iptalini
isteme hakkı bulunmaktadır. Kararın nihai hale gelmesinden sonra Komisyon, Đspanyol
işgücü piyasalarındaki değişimi izlemek suretiyle gerekli şartların oluşması halinde
korunma tedbiri uygulamasını kaldırabilecektir. Bunun olmaması halinde bu
18
SANEM BAYKAL
uygulamanın Đspanya’nın belirttiği tarih olan 31 Aralık 2012 tarihi itibariyle sona
ermesi öngörülmüştür.
Komisyon bu kararıyla, Đspanya’nın Romenlerin iş gücü piyasalarına girişini
31 Aralık 2012 tarihine kadar geçici olarak kısıtlayabilmesine izin vermektedir. Bu
kısıtlama bütün sektörleri ve bütün bölgeleri kapsamakla birlikte, halen Đspanyol iş gücü
piyasasında aktif olarak çalışan Romen işçiler bu durumdan etkilenmeyecektir.
Komisyon kararına gerekçe olarak, Đspanya’nın içinde bulunduğu ekonomik
koşulların güçlüğü ve işgücü piyasasında seyreden yüksek işsizlik oranının (%21)
neden olduğu karmaşa ve huzursuzluk gösterilmektedir. Đspanya’da yaşayan
Romenlerin nüfusu 2006 yılında 388.000 iken bu rakam 2010 yılında 823.000’ e çıkmış
olup, 2011 yılının ilk yarısı itibariyle Romenlerin %30’u işsizdir.40
Đşte, Türkiye’nin Müzakere Çerçeve Belgesi uyarınca, bu gibi tedbirlere, ama
aynı zamanda “uzun geçiş süreleri”, “derogasyonlar”, “spesifik düzenlemeler” gibi
önlemlere de “kişilerin serbest dolaşımı, yapısal politikalar veya tarım gibi” alanlarda
daimi olarak başvurulması söz konusu olabilecektir. Bunların o aşamaya ulaşıldığında
katılım antlaşmasına geçirilip geçirilmeyeceği hususunda herhangi bir kesinlik olmadığı
gibi, bir kısım üye devletin kendi iç kamuoylarını yatıştırmak amaçlı bu ihtimalleri açık
tutmak istediği de ileri sürülebilir. Bu hükümlerin Türkiye’nin katılım antlaşmasında
yer alması halinde hukuki etkisi, tam üyelik anlayışı ile bağdaşıp bağdaşmadığı, bunlara
karşı hukuken bir başvuru imkanı bulunup bulunmadığı ve Türkiye’nin böyle bir katılım
antlaşmasını siyaseten kabul edip etmeyeceği de bugün için belirsiz ve tartışmalı
konular olarak kalmaya devam etmektedir.
Çalışmanın bundan sonraki kısmında daimi korunma hükümlerinin Türkiye’nin
katılım antlaşmasına dahil edilmesine karşı geliştirilebilecek hukuki argümanlar konusu
üzerinde durulacaktır. Ancak bu konuda ABAD’ın yargı yetkisi ve bu yetkinin kapsamı
konusu, bir başka deyişle, üyelik öncesi dönemde ama özellikle üyelik sonrasında
katılım antlaşmasının hukuka uygunluk değerlendirmesine tabi tutulmasının mümkün
olup olmadığı ya da böyle bir argümanın hukuki dayanakları, ayrı ve kapsamlı bir
inceleme konusu oluşturduğu düşüncesiyle bu çalışma kapsamında ele alınmayacaktır.41
40
Press Release, The Commission Accepts That Spain Can Temporarily Restrict the Free
Movement of Romanian Workers, MEMO/11/554 (Aug. 11, 2011), EUROPA.)
41
Christophe Hillion’un iki çalışmasında, genişleme politikasında üye devletlerin etkisinin
azaltılmasına yönelik başvurulabilecek hukuki çareler incelenmiştir. Bu çerçevede ilk olarak
ABAD’ın genişlemeye ilişkin konularda yargılama yetkisi olup olmadığı sorusu ele alınmış,
yargılama yetkisini haiz olduğu sonucuna varıldıktan sonra da üye devletlerin AB Antlaşması m.
49’un usule ve esasa ilişkin koşullarını ve AB Antlaşması m. 4/3’te düzenlenen sadakat
yükümlülüğünü (dürüst işbirliği ilkesini) ihlallerinin hukuken nasıl ileri sürülebileceği
değerlendirilmiştir. ABAD’ın genişlemeye ilişkin konularda yargılama yetkisinin Lizbon
Antlaşması değişiklikleri öncesi dönemde AB Antlaşması’nın 46. maddesine, Lizbon sonrasında
ise aynı Antlaşma’nın 19., 49. ve ABĐHA’nın 275. maddelerine dayandığı belirtilmiştir. Ancak
Divan’ın genişlemeye ilişkin konularda yargı yetkisinin kullanımında ve yargısal inceleme
yapmak bakımından temkinli davrandığını gösteren Mattheus kararı da vurgulanmıştır. Bkz. C93/78 Lothar Mattheus v. Doego Fruchtimport und Tiefkühlkost eG. [1978] ECR 2203. Bkz.
19
Müzakere Çerçeve Belgesinin Bazı Unsurlarının AB Hukuk Düzeninin
Temel Esasları Bakımından Durumu
Bu çerçevede Christophe Hillion, AB’nin temel ilke ve politikalarından kalıcı
olarak dışta kalma ihtimalinin öngörüldüğü bir katılım antlaşmasının gerçek anlamda
bir katılım antlaşması olup olmadığını sorgulamakta ve bu konuda ileri sürülebilecek bir
takım argümanlara değinmektedir.42 Aşağıda söz konusu argümanlar ele alınarak, bu
tarz hükümlerin Türkiye’nin olası katılım antlaşmasına dahil edilmesinin AB hukuku
açısından ne ölçüde mümkün olabileceği değerlendirilecektir.
Hillion tarafından da belirtildiği üzere, AB Antlaşması’nın 49. maddesinin
amacı, Avrupa Birliği’ne üye olmak isteyen ülkeler bakımından bu hedefi
gerçekleştirmek için gerekli yöntem ve koşulların belirlenmesidir. Bu doğrultuda, söz
konusu madde, bir aday ülkeyi, Birliğe tam üye olacak hale getirme hedefi ve etkisi
taşımayan başka antlaşmaları tesis etmek amacıyla kullanılamayacaktır. Katılım
antlaşmasına AB’nin “Đç Pazar” hedefini tehlikeye düşürecek biçimde serbest dolaşıma
ilişkin kalıcı kısıtlamalar getirilmesi halinde, imzalanacak bu antlaşmanın katılım
antlaşması olma vasfının ortadan kalkacağı ileri sürülebilir.43 Bu sav, örtülü olarak,
kişilerin serbest dolaşımına yer vermeyen bir katılım antlaşmasının gerçek bir üyelik
sağlamayacağı anlamında kullanılmaktadır. Nitekim Nugent’a göre de Türkiye ile ilgili
olarak kişilerin serbest dolaşımı gibi alanlarda kalıcı korunma önlemlerine
başvurulması, Avrupa Birliği üyesi bir devlet olmanın anlamını belirsiz hale
getirecektir.44
Bu bağlamda Türkiye’nin katılım antlaşması kişilerin serbest dolaşımına,
yapısal politikalara ve tarım politikasına ilişkin kalıcı korunma hükümleri içerirse, bu
antlaşmanın tam üyelik değil, başka bir ilişki modeli önerdiği, bu çerçevede
dayanağının AB Antlaşmasının 49. maddesi değil ABĐHA’nın 216 ve/veya uygulanacak
usul açısından 218. maddeleri olarak ele alınması gerektiği ileri sürülebilecektir.45
Hillion, op.cit., 2010; Christophe Hillion, “Negotiating Turkey’s Membership to the European
Union-Can the Member States Do as They Please?”, European Constitutional Law Review, Cilt
3, No 02, 2007, s. 269-284. Divanın katılım antlaşmaları ve bunlara dayalı olarak çıkarılan AB
tasarrufları konusundaki denetim yetkisinin icrası ile ilgili bazı yakın tarihli kararlarının yorumu
için bkz. Kirstyn Inglis, “Annotation on Cases C-237/04, 413/04 and 414/04, Common Market
Law Review, 2009, s. 641-663 ve Hoffmeister, op.cit., s. 101-102. Burada değerlendirilmesi
gereken temel husus ise ABAD’ın, önüne gelmesi muhtemel bir davada bir katılım antlaşması
hükmünün kendisi gibi AB hukuk düzeni bakımından birincil hukuk niteliğindeki bir kurucu
antlaşma hükmüne aykırılık nedeniyle iptal kararı vermeye yetkisi olduğuna dair bir yargısal
değerlendirmede bulunup bulunamayacağıdır. Bu husus, ABAD’ın yetkisinin kaynağı, antlaşma
hükümlerinin değiştirilemez üstün değerleri düzenleyen bölümler içerip içermediği gibi kapsamlı
ve değer hükmü ifade eden, hukuki olan ve olmayan soruların cevaplanmasını gerektirdiğinden
son derece tartışmalıdır; uzun ve ayrıntılı bir incelemeyi gerekli kılmaktadır.
42
Bkz. Hillion, op.cit., 2007, s. 273. Ayrıca bkz. Hillion, op.cit., 2010.
43
44
Neill Nugent, “The EU's Response to Turkey's Membership Application: Not Just a Weighing
of Costs and Benefits”, Journal of European Integration, Cilt 29, No 4, 2007, s. 495.
45
Hillion, op.cit., s. 273 vd.
20
SANEM BAYKAL
Madde 49 çerçevesinde müzakere edilip sonuçlandırılan bir anlaşmanın temel
serbestilere ilişkin daimi sınırlamalar içermesi halinde bu anlaşma tam üyeliğe yönelik
olmayacağından; bu anlaşmanın katılım antlaşması değil sadece özel nitelikli bir
“uluslararası anlaşma” olduğu argümanına dayanılabilecektir. Böylece, katılım
antlaşmasının AB Antlaşması m. 49’a uygunluğunun sağlanması için tekrar müzakere
edilmesi talep edilebileceği gibi, anlaşmanın hukuki dayanağı ve kabul usulü de
tartışma konusu yapılabilecektir.46
Hillion’un bu çerçevede başvurduğu son argüman, genişlemenin Birliğin
amaçları arasında değerlendirilerek, üye devletlerin Birliğin bu hedefine ulaşmasını
tehlikeye atacak eylem ve işlemlerde bulunması halinde AB Antlaşması m.4/3’te
düzenlenen sadakat yükümlülüğüne aykırı hareket ettiklerinin ileri sürülebileceğine
ilişkindir.47 Bu çerçevede özellikle Konsey’in tam üyelik başvurusunu kabul ettiği ve
müzakerelerin başladığı bir aday ülkeye ilişkin olarak, Komisyon’un üye devletlerin
veya AB kurumlarının Birliğin genişleme hedefini tehlikeye düşüren eylem ve
işlemlerine karşı harekete geçebileceği, üye devletlerin ulusal hukuklarında Birliğin
genişleme hedefini tehlikeye atacak nitelikte kabul edilen düzenlemelerin de bu
kapsamda olduğu değerlendirilmiştir. Yukarıda da belirtildiği üzere bu ilkeye göre “üye
devletler Birliğin hedeflerine erişmeyi tehlikeye atabilecek her türlü önlemi almaktan
kaçınmalıyken”; kalıcı korunma önlemleri, hem kişilerin serbest dolaşımının sağlandığı
bir özgürlük, güvenlik ve adalet alanı anlayışıyla, hem de iç pazar hedefiyle
çelişecektir.48
Bu noktada, Hillion, Divan’ın Mattheus49 Kararı'na atıf yaparak, Divan
tarafından AB Antlaşmasının 49. maddesinde yer alan katılım prosedürünün iyi
tanımlanmış kesin sınırlara sahip olduğunu, katılımın koşullarının ise bu maddede
belirtilen makamlar tarafından belirleneceğini, böylece, bu tür bir katılımın hukuki
koşullarının içeriğinin, önceden yargı yoluyla belirlenmesinin mümkün olmadığının
tespit edildiğini ortaya koymuştur.50
Bu çerçevede genişlemeye ilişkin bir hususta karar verilebilmesi için önce ilgili
konunun esasına ilişkin hukuki koşulların belirgin hale getirilmesi gerektiği
vurgulanmıştır. Her ne kadar Divan, genişleme politikasının sınırlarını AB hukukunun
birincil kaynaklarının çizdiğini belirtse de, bu sınırların içeriğine ilişkin bir belirleme
yapma yoluna gitmemiştir. Öte yandan, Avrupa Komisyonu, ilgili davada Divana
sunduğu görüşünde katılım antlaşmaları ile getirilebilecek üç tür kısıtlamadan
bahsetmektedir. Đlk olarak, derogasyonlar ancak sınırlı bir süre için öngörülebilir. Đkinci
olarak, kurucu antlaşma uyarlamaları yalnızca katılım nedeniyle gerekli olması halinde
yapılabilecektir. Son olarak da üye devletler Birlik mevzuatına uyarlama yaparken
Birliği yöneten temel ilkelerden sapamaz.
46
Ibid., s. 274.
Ibid., s. 275 vd.
48
Lizbon Antlaşması ile değişik ABA m. 4/3 ve 2/2 ve 3.
49
C-93/78 Lothar Mattheus v. Doego Fruchtimport und Tiefkühlkost eG. [1978] ECR 2203.
50
Hillion, op.cit., s. 273 vd.
47
21
Komisyon tarafından ortaya konan bu kısıtlamaların Divanca kabul görüp
görmeyeceği veyahut da ne ölçüde kabul göreceği belirsizdir. Bununla birlikte, Divan,
1/91 sayılı Avrupa Ekonomik Alanı Anlaşması (European Economic Area Agreement)
(EEA) Görüşü’nde51, katılım antlaşmalarına konulacak hükümlerin sınırlarıyla ilgili
olabilecek bazı hususlara da değinmiştir. Avrupa Ekonomik Alanı Anlaşması, AB hukuk
düzeninin temel hükümlerini oluşturan kuralları da içermektedir. Divan, bu kuralları
içeren anlaşmayı, yargı düzeni çerçevesinde dört serbestinin gelecekteki yorumu
yönünden koşullar getirmesi nedeniyle “Topluluğun/Birliğin yegâne temeli” olan dört
temel serbestiyle bağdaşır bulmamaktadır. Nitekim dört serbestinin birörnek
yorumlanması gereği, “Avrupa Birliği’nin yegâne temeli” olup; bu gerekle
bağdaşmayan bir uluslararası anlaşma bu haliyle akdedilemeyecektir. Ayrıca bu görüş,
bir yandan dört serbestinin bir bütün teşkil ettiği ve bu bütünün Avrupa Birliği’nin
temelini oluşturduğu yönündeki görüşü destekler niteliktedir.52
Hillion üyelik başvurusunun esasa ilişkin koşullar açısından incelenmesinde,
öncelikli olarak katılım antlaşmalarının içermesi gereken temel hususlar üzerinde
durmuştur. Bu çerçevede, Birliğin üzerine kurulduğu temel değerler arasında
“uyrukluğa dayalı ayrımcılık yasağı”nın bulunduğunu ve Birliğin temel hedeflerinden
olan iç pazarın etkili işleyişinin bu ilkeye dayandığını belirtmiştir.53 Zira AB’nin
dayandığı malların, kişilerin, sermayenin ve hizmetlerin serbest dolaşımı ilkesinin
gerçekleşmesi, uyrukluğa dayalı ayrımcılık yasağının mevcudiyetine ve korunmasına
bağlıdır. Ayrıca bu haklar hakkında, özellikle kişilerin serbest dolaşımına ilişkin
öngörülecek bir kalıcı sınırlama, AB vatandaşı olmaktan kaynaklanan hakların
kullanılmasına engel olacaktır. Katılım antlaşmalarına bu özgürlüklere ilişkin kalıcı
sınırlamalar getirilmesi, uyrukluğa dayalı ayrımcılık yasağına aykırılık oluşturacaktır.
Hillion, AT Antlaşmasının 17/1. maddesine de değinerek burada, üye devlet
vatandaşlarının Birlik vatandaşı olduğunun düzenlendiğini, bu düzenleme uyarınca
Türkiye’nin Birliğe üye olduğu andan itibaren Türk vatandaşlarının, üye devlet
vatandaşı olarak Avrupa Birliği vatandaşlığına da sahip olacağını belirtmiştir.54 Aynı
hükmün ikinci paragrafında Birlik vatandaşlarının, Antlaşma ile bahşedilen haklardan
yararlanacağı düzenlenmektedir. Antlaşma’nın 20. maddesinde ise bu haklar–
diğerlerinin yanında–; üye devletlerin ülkelerinde serbestçe dolaşma/seyahat ve ikamet
hakkı olarak belirtilmiştir. Maddede bu haklara yönelik sınırlamalara da atıf yapılmakta
olup bunlar genel olarak kabul edildiği üzere serbest dolaşım hakkı bakımından; kamu
düzeni, kamu güvenliği veya halk sağlığıdır. Bu sınır, ilgilinin kişisel durumu göz
önünde tutularak ve uyrukluğa bağlı olmaksızın belirlenebilir. Đkamet hakkına ilişkin
51
Opinion 1/91 Draft agreement between the Community, on the one hand, and the countries of
the European Free Trade Association, on the other, relating to the creation of the European
Economic Area [1991] ECR I-6079 par. 3, 6.
52
Đlke Göçmen, “AB-Türkiye Müzakere Sürecinde Kişilerin Serbest Dolaşımına Kalıcı Koruma
Önlemleri Getirilmesi Sorunu”, http://www.eulaws.eu/wp-content/uploads/2011/04/KaliciKoruma-Onlemleri.pdf.
53
Hillion, op.cit., 2007, s. 275-278.
54
Ibid. Lizbon Antlaşması sonrası vatandaşlığa ilişkin hükümler ABĐHA madde 18 ve devamında
düzenlenmiştir.
22
SANEM BAYKAL
sınır bakımından ise vatandaşların üye devletlerin sosyal yardım sistemi üzerinde aşırı
bir yük oluşturmaması gerektiği belirtilmiştir.55
Đşte bu nedenlerle Hillion, bu nitelikte kalıcı kısıtlamalar içeren anlaşmaların,
katılım antlaşması olarak kabul edilemeyeceğini belirterek, Divan’ın bir düzenlemenin
nasıl adlandırıldığından çok, içeriği ve hukuki etkilerine göre değerlendirilmesi
gerektiği yönündeki içtihadı uyarınca, AB’nin dayandığı temel özgürlüklere ilişkin
kalıcı kısıtlamalar içeren katılım antlaşmasının, içeriği ve yarattığı hukuki etkiler
açısından katılım antlaşması niteliğini yitireceğini belirtmektedir.56
Bu çerçevede Hillion’un argümanları bağlamında aşağıdaki değerlendirmelerde
bulunulması mümkündür:
Öncelikle, Divan’ın EEA Anlaşması Görüşü’nün, dört temel serbestinin bir
bütün olduğu argümanının temelini oluşturabileceği yönündeki görüşün yerinde olduğu
ifade edilmelidir. Đç Pazar kavramının bir bütün ifade ettiği Kurucu Antlaşma’daki Đç
Pazar tanımında en açık hâliyle ortaya konmaktadır. Buna göre Đç Pazar, “içinde
malların, kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbestçe dolaştığı ve iç sınırları olmayan
bir alan”dır.57 O halde, Đç Pazar ve bu bakımdan dört temel serbesti, bir bütün
oluşturmaktadır. Ayrıca, Kurucu Antlaşma’nın kimi hükümlerinde bu kavrama bir bütün
olarak yer vermesi, bu savı güçlendirmektedir. Örneğin, uyumlaştırma yapılabilecek
alanlar belirlenirken “ortak (iç) pazarın tesisini ya da işleyişini doğrudan etkileyen”
ifadesi yer almakta ve yine Birlik, “Đç Pazar” yönünden paylaşımlı yetki
kullanmaktadır.58
Divan içtihadı da iç pazar ve dört serbestinin bütünlüğünü göstermektedir.
Öncelikle, Divan’a göre: “Ortak [Đç] Pazar kavramı, […] ulusal pazarları gerçek bir iç
pazardaki koşullarla mümkün olduğu kadar yakın koşullar getiren tek bir pazar içinde
birleştirmek için, Topluluk [Birlik] içi ticaretteki tüm engellerin ortadan kaldırılmasını
içerir.”59 Divan içtihadı, serbestiler arasındaki bütünlüğün üst bir seviyede olduğunu
gösterecek örnekler barındırmaktadır. Bunlar arasından en çarpıcı iki örnek, örneğin
Gebhard60 kararı ile serbestilerden bir bütün hâlinde bahsedilmesi ve bir serbestiye
ilişkin davalarda bir başka serbestiye ilişkin kararların kıyasen uygulama alanı
bulmasıdır.61 Dolayısıyla, hem Birlik hukukunun temeli olan, hem de tüm serbestilerin
bir arada bulunduğu bir bütünü ifade eden Đç Pazar kavramı bakımından, kişilerin
serbest dolaşımı gibi bu bütünün ayrılmaz bir parçasını oluşturan bir konuda kalıcı
55
Göçmen, op.cit., s. 1-3.
Hillion, op.cit., 2007, s. 273-275.
57
ABĐHA madde 26/2.
58
Bkz. ABĐHA madde 4, 114/1 ve 115. Bkz. Göçmen, op.cit., s. 1-3.
59
Case 15/81 Gaston Schul Douane Expediteur BV v Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen,
Roosendaal [1982] ECR I-1409 par. 33. Bkz. Ibid., s. 1-3.
60
Case C-55/94 Reinhard Gebhard v Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di
Milano [1995] ECR I-4165 par. 37. Bkz. Ibid., s. 1-3.
61
Ibid., s. 1-3.
56
23
korunma önlemlerinin getirilmesi uygun, adil ve AB hukuku bakımından mümkün
olarak değerlendirilemeyecektir.
Divan, kimi kararlarında her bir serbestinin bir “AB hukuku temel ilkesi” ya da
“temel” niteliğini vurgulayan benzer bir ifade kullanmaktadır. O halde, gerek Kurucu
Antlaşma’daki vurgu, gerek Divan kararları, Đç Pazarın temel niteliğini ortaya
koymaktadır. Bu durum, özellikle, Divan’ın EEA Anlaşması Görüşü ışığında önem
taşımaktadır. Dolayısıyla Đç Pazar veya dört temel serbesti, “Topluluğun yegâne temeli”
olarak görülürse, bununla bağdaşmayan bir katılım antlaşması akdedilemeyecektir.62
Đkinci olarak, Birliğin üzerine kurulduğu temel esasların, genişleme sürecine
ilişkin hususların belirlenmesinde AB kurumlarının ve üye devletlerin takdir yetkilerinin
sınırlarını oluşturduğu, uyrukluğa dayalı ayrımcılık yasağının da bu esaslar arasında yer
aldığı argümanının hukuken ileri sürülebilir nitelikte olduğu değerlendirilmektedir.
Katılım antlaşmasında kişilerin serbest dolaşımına ilişkin kalıcı sınırlamalar
öngörülmesi halinde, bu sınırlamaların uyrukluğa dayalı ayrımcılık yasağına aykırılık
teşkil edeceği ve Birliğin işleyişinin dayandığı temel özgürlüklerin etkili şekilde
kullanılmasını engelleyeceği görüşü doğrultusunda, bu şekilde kalıcı sınırlamalar içeren
bir antlaşmanın katılım antlaşması olarak nitelenemeyeceği yönündeki argümanın da
hukuken ileri sürülebilir nitelikte olduğu söylenebilecektir.63
Kişilerin serbest dolaşımı imkanının katılım antlaşması ile herhangi bir yeni
üye devlete tanınmaması, Kurucu Antlaşmalar’ın uyrukluğa dayalı ayrımcılık yasağı
ilkesini içeren hükümlerine ve dolayısıyla AB hukukuna aykırılık teşkil edecektir.
Uyrukluğa dayalı ayrımcılık, ABĐHA’nın 18. maddesinde genel olarak ve 45. maddenin
2. paragrafında üye devletlerin işçilerinin Birlik içinde serbest dolaşımı bakımından
yasaklanmıştır.
Uyrukluğa dayalı ayrımcılık yasağı ABĐHA m. 18’de “Bu Antlaşmalar’ın
uygulama alanı çerçevesinde ve Antlaşmalar’da öngörülen belirli hükümlere halel
gelmeksizin, uyrukluktan kaynaklanan nedenlerle yapılan her türlü ayrımcılık yasaktır.”
şeklinde düzenlenmiştir. Uyrukluğa dayalı ayrımcılık yasağının Birliğin dayandığı
temel değerler arasında yer aldığı, bu çerçevede katılım antlaşmasında düzenlenen kalıcı
sınırlamaların bu ilkenin etkili şekilde uygulanmasına aykırılık oluşturacağı
savunulabilir. Öncelikle, AB hukukunda serbest dolaşım haklarına ilişkin olarak
öngörülen istisnaların, vatandaşlığa bağlı olmaksızın kişisel durum göz önünde
bulundurularak ele alındığı görülmektedir. Örneğin işçilerin serbest dolaşımı
bakımından ABĐHA m. 45/4’te, üye devletlere kamu hizmeti sektöründeki istihdama
erişim bakımından sınırlama getirme izni verilmesi ancak işlevsel bir anlama sahip bir
kamu hizmeti kavramını ifade etmektedir. Aynı maddenin üçüncü paragrafı uyarınca
işçilerin serbest dolaşımı ile bağlantılı hakların kamu düzeni, kamu güvenliği veya halk
sağlığına dayanılarak sınırlandırılması da ancak ilgili kişinin spesifik durumu ve kişisel
62
Ibid., s. 1-3.
Ancak katılım antlaşmasının yürürlüğe girmesi öncesi sürece ilişkin hususların AB kurumları
ve üye devletler tarafından gündeme getirilebileceği düşünüldüğünde bunun gerçekleşme
olasılığının oldukça düşük olduğu değerlendirilmektedir.
63
24
SANEM BAYKAL
davranışı dikkate alınarak mümkündür. Buna karşın, kişilerin serbest dolaşımı
yönünden alınacak kalıcı korunma tedbirleri, kişisel davranış nedeniyle değil, bir kişinin
Türkiye Cumhuriyeti vatandaşı olması nedeniyle serbest dolaşım hakkını kısıtlayacaktır.
Böyle bir halde katılım antlaşması, uyrukluk nedeniyle ve üye devletler arasında eşitlik
ilkesine aykırı biçimde temel serbestilerden farklılaştırılmış bir yararlanma durumu
ortaya çıkaracaktır.64
Bu doğrultuda, yeni üye devlet vatandaşlarının katılım antlaşmalarında
kendilerine yönelik getirilen kalıcı kısıtlamaların, Birlik hukukunun üzerine kurulduğu
temel değerlere aykırı olduğu argümanını ileri sürmesi mümkündür.65
Bu süreçte katılım antlaşmasına yönelik ileri sürülebilecek iddiaların özellikle
eşitlik ilkesinin ihlalinin gündeme getirilmesi yoluyla olabileceği de düşünülmektedir.
Birlik hukukunun genel ilkesi olan eşitlik ilkesi, iç pazar bağlamında uyrukluğa dayalı
ayrımcılık yasağı ve üye devletlerin eşitliği şeklinde yansıma bulmakta, etki
göstermektedir.66 Divan da eşitlik ilkesini Birlik hukukunun bir genel ilkesi olarak kabul
etmektedir. Kişilerin serbest dolaşımının kalıcı bir biçimde Türkiye Cumhuriyeti
vatandaşları yönünden sınırlanması, uyrukluk temelinde ayrımcı bir uygulama olarak
eşitlik ilkesine açıkça aykırı olacaktır.
Öte yandan, AB Antlaşması m. 4/2’de Birliğin, üye devletlerin Kurucu
Antlaşmalar önündeki eşitliğine saygı göstereceği düzenlenmektedir. Divan da 1973
tarihli Commission of the European Communities v Italian Republic Kararı’nda67 bir
devletin Birliğe üyeliğinden kaynaklanan avantaj/hak ve yükümlülükleri arasındaki
dengeyi tek taraflı olarak bozmasının, üye devletlerin eşitliğini tartışmaya açacağını
belirtmiştir. Ayrıca Divan, 1979 tarihli Commission of the European Communities v
United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland Kararı’nda68 Ortak (Đç) Pazarın
düzgün işleyişi için asli olan kimi kurallara ilişkin olarak üye devletlerin eşitliğinden
bahsetmektedir.69
64
Ayrıca yeni üye ülkenin, korunma önleminin alınmasına ilişkin koşulların karşılanmadığını ileri
sürerek söz konusu önlemin hukuka uygunluğunun denetlenmesi bakımından konuyu yargıya
taşıması da olasıdır. Yine katılım antlaşmasının AB hukukunun temel ilkelerine aykırı
hükümlerine dayanılarak karara bağlanan ikincil düzenlemelerin hukuka aykırılığının da AB
kurumları, yeni giren üye devlet de dahil olmak üzere üye devletler ve bireyler tarafından ileri
sürülmesi imkan dahilinde olabilecektir. Bkz. Hillion, op.cit., 2007, s. 279 vd.
66
AB hukuku bağlamında eşitlik ilkesinin anlamı ve uygulanma kapsamı ile hakkında genel bilgi
için bkz. Takis Tridimas, The General Principles of EU Law, 2nd Edition, Oxford University
Press, Oxford-New York, 2006, s. 59 vd.
67
C- 39/72 Commission of the European Communities v Italian Republic [1973] ECR 101
paragraph 5.
68
C- 231/78 Commission of the European Communities v United Kingdom of Great Britain and
Northern Ireland [1979] ECR 1447 paragraph 9.
69
Ancak burada eşitlik ilkesinden üye devletler arasında her anlamda mutlak bir eşitliğin
kastedilmediği de belirtilmelidir. Bu konuda ayrıntılı bilgi ve konu ile ilgili ABAD içtihadı için
bkz. Jean Claude Piris, The Lisbon Treaty-A Legal and Political Analysis, Cambridge
University Press, Cambridge, 2010, s. 85-86.
65
25
Bu bakımdan, kişilerin serbest dolaşımına kalıcı korunma önlemi getirilmesi,
bu ilke ile uyumlu gözükmemektedir. Bu uyumsuzluk, esas olarak, iç pazarın bir bütün
olmasından kaynaklanmaktadır. Burada, iç pazara bir bütün olarak dahil olan devletler
ile kişilerin serbest dolaşımı kısmına dahil olmayan devletler arasındaki eşitlik ya da
Birlik üyeliğinin avantajları/hakları ve yükümlülükleri arasındaki denge bozulmuş
olacaktır. Bu çerçevede Emerson’a göre, kişilerin serbest dolaşımına kalıcı korunma
önlemleri getirilmesi, üye devletlerin, tüm üye devletlerin eşitliğini güvence altına alan
AB’nin hukuki ve siyasi ilkelerinin içini boşaltmaya karar verdikleri anlamına
gelmektedir.70
Eşitlik ilkesinin Birlik vatandaşlığı çerçevesinde de gündeme gelmesi
mümkündür. Birlik vatandaşlığının düzenlendiği ABĐHA m. 2071, Birlik vatandaşlarının
Antlaşmalarda öngörülen haklardan yararlanmasının ve yükümlülüklere tabi olmasının
güvence altına alındığını belirterek, Avrupa Birliği vatandaşlarına tanınan hakların neler
olduğunu açık olarak saymıştır. Bu hakların, Antlaşmalarda belirlenen koşullar ve
sınırlar çerçevesinde ve bu Antlaşmalara uygun olarak kabul edilmiş tedbirler
vasıtasıyla kullanılacağı ayrıca belirtilmiştir. Divana göre de AB vatandaşlığı, üye
devlet vatandaşlarının temel statüsü olacaktır.72 Birlik vatandaşlığının uyrukluğa dayalı
ayrımcılık yasağı çerçevesinde de korunduğu düşünüldüğünde,73 kişilerin serbest
dolaşımına yönelik katılım antlaşmalarında öngörülecek kalıcı sınırlamaların
Antlaşmalara aykırılık oluşturacağı değerlendirilmektedir.
Buna karşılık Kıbrıs sorunun çözümü ile ilgili olarak Antlaşmalara
getirilebilecek geçici ve kalıcı derogasyonların hukuki niteliğini ve AB hukuku
bağlamında kabul edilebilirliğini inceleyen Cremona ve Skoutaris, esasen derogasyona
70
Michael Emerson, “Vade Mecum for the Next Enlargements of the European Union”, CEPS
Policy Brief, No: 61, December 2004, s. 2.
71
ABĐHA m. 20.
“1.Bu Antlaşma ile Birlik vatandaşlığı tesis edilmiştir. Bir üye devletin uyruğu olan herkes Birlik
vatandaşıdır. Birlik vatandaşlığı ulusal vatandaşlığın yerini almayıp ona ilavedir.
2.Birlik vatandaşları, Antlaşmalar’da öngörülen haklardan yararlanır ve yükümlülüklere tabidir.
Birlik vatandaşları, diğer hakların yanı sıra, aşağıdaki haklara sahiptir:
(a) Üye devletlerin topraklarında serbestçe dolaşma ve ikamet etme hakkı,
(b) ikamet ettikleri üye devlette, o devletin vatandaşlarıyla aynı şartlarda Avrupa Parlamentosu
seçimlerinde ve yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkı,
(c) uyruğu olduğu üye devletin temsil edilmediği üçüncü bir ülkenin topraklarında, üye
devletlerden herhangi birinin diplomatik makamları veya konsolosluk makamlarınca, o üye
devletin uyruklarıyla aynı şartlarda korunma hakkı,
(d) Avrupa Parlamentosu’na dilekçe verme, Avrupa Ombudsman’ına başvurma ve Birlik
kurumlarına ve danışma organlarına Antlaşmalar’ın dillerinden birinde başvurma ve aynı dilde
cevap alma hakkı.
Bu haklar, Antlaşmalar’da belirlenen koşullar ve sınırlar çerçevesinde ve bu Antlaşmalar’a uygun
olarak kabul edilmiş tedbirler vasıtasıyla kullanılır.”
72
C-184/99 Rudy Grzelczyk v Centre public d'aide sociale d'Ottignies-Louvain-la-Neuve [2001]
ECR I-6193 par. 31.
73
Lizbon Antlaşması, ayrımcılık yasağı ile Birlik vatandaşlığını aynı başlık altında birleştirerek,
bu iki konu arasındaki bağlantıya vurgu yapmaktadır. Bkz. ABĐHA Kısım Đki’nin Başlığı.
26
SANEM BAYKAL
başvurulmasının hukuki olmaktan çok siyasi bir mesele olduğunu belirtmektedir.74 Her
ne kadar üye devletlerin Antlaşmaların efendisi olma durumunun da bazı sınırlara tabi
olduğu ileri sürülebilirse de, yazarlara göre, derogasyona başvuru imkanının sınırı AB
Antlaşmasının 2. maddesinde ve bağlantılı biçimde 49. maddede sayılan AB’nin üzerine
inşa edildiği değerlerdir.75 Üye devletler serbest dolaşımı bazı durumlarda (örneğin
Aaland Adaları, Malta’da ikinci ev edinimi gibi) kalıcı olarak da sınırlayabilmekte olup,
temel özgürlükler temel hak statüsünde değerlendirilemeyeceğinden bu sınırlamalar AB
hukukunun temel esaslarına uygun kabul edilebilecektir.76
Sonuç
Üye devletlerin ve/veya Birlik kurumlarının daimi olarak, Türk vatandaşlarının
iç pazarda serbest dolaşım hakkını askıya alabileceğini, tarım ve yapısal politika
çerçevesinde yer alan fonların dağıtımına ilişkin olarak Türkiye’yi diğer üye
devletlerden ayrı tutmaya karar verebileceği yönünde katılım antlaşmasında yer
alabilecek bir düzenleme, özellikle de kişilerin serbest dolaşımına ilişkin bu şekilde bir
sınırlama getirilmesi, Avrupa bütünleşmesinin yapısını ve gelişimini tehdit edebilecek
niteliktedir. Bu bağlamda, serbest dolaşımın, AB müktesebatının temel unsurlarından
olduğu ve Avrupa bütünleşmesinin temel kural ve ilkelerinin zeminini oluşturduğu
vurgulanmalıdır.
Üye devletlerin eşitliği ilkesinin, AB’nin bir işbirliği ve dayanışma idealini
ifade etmesinin tezahürü olmasının ve bu çerçevede Birliğin hak ve yükümlülüklerin
dengeli varlığı üzerine inşa edilmiş bir hukuki ve siyasi yapı olma niteliğinin bir üye
devleti ve onun vatandaşlarını Birliğin temeli olan bazı alanlardan sürekli dışlama etkisi
doğurabilecek hükümlerle tehlikeye atılmasının da hakkaniyete, adalete ve iyi niyete
uygun olmadığı, normatif düzeyde ve siyasi platformda ileri sürülebilecektir. Nitekim,
böyle bir durum hukukun üstünlüğü, dayanışma, eşitlik gibi AB’nin temel değerlerini
tehdit edeceği gibi, Birlik hukukunun yeknesak ve tutarlı biçimde uygulanması
bakımından da sorun teşkil edecektir.77
Türkiye’ye ilişkin Müzakere Çerçeve Belgesinde müzakerelere ilişkin ilkeler
arasında genişlemenin, Birliğin ve üye devletlerin dahil olduğu -gittikçe
derinleşen/yakınlaşan ve ilerleyen- bütünleşme sürecini güçlendirmesi gerektiği
belirtilmiştir. Bu gereklilik temel bir prensip olarak hem üye devletlere hem de Birlik
kurumlarına yönelik olduğundan, üye devletlerden ve Birlik kurumlarından, katılım
antlaşmasının Birliğin temel ilkelerine zarar vermesini engelleyecek şekilde
davranmalarının beklendiğini göstermektedir.
74
Marise Cremona- Nikos Skoutaris, “Speaking of the de…rogations: accommodating a solution
of the Cyprus issue within the Union legal order”, Journal of Balkan and Near Eastern Studies,
Cilt 11, No 4, December 2009, s. 383 vd.
75
Ibid., s. 389-394.
76
Ibid., s. 390.
77
Ott, op.cit., s. 152-153.
27
Dolayısıyla AB hukukunun temel esasları bakımından yerinde olmayan böyle
bir katılım antlaşması ihtimali ortaya çıktığında -ya da çıkarsa- yukarıda ele alınan ve
geliştirilmesi söz konusu olabilecek hukuki argümanlarla böyle bir antlaşmanın kabul
edilmemesi, böyle bir ihtimalin yaratabileceği olumsuzlukların baştan engellenmesine
yönelik olarak da bu hususun çeşitli düzey ve platformlarda dile getirilmesi uygun
olabilecektir. Burada unutulmaması gereken bir husus da Müzakere Çerçeve Belgesinin
taraflar bakımından herhangi bir hukuki bağlayıcılığı bulunmadığıdır.
Peki, böyle bir katılım antlaşması ile gerçekleşecek Birlik üyeliği, Avrupa
Birliğinin geleceğine ilişkin uzun süredir varolan, ancak özellikle son dönemlerde
Avrupa’nın ekonomik kriz olarak başlayıp siyasi ve toplumsal alana da sirayet ederek
derinleşen krizi dolayısıyla daha da yoğun biçimde gündemde olan farklılaştırılmış ya
da esnek entegrasyon modellerinin bir uygulaması olarak değerlendirilebilir mi? Bu
sorunun cevabı ancak bir başka çalışmanın konusunu oluşturabilecek ölçüde kapsamdır.
Kaynakça
Fabien Amtenbrink, “On the European Union’s Institutional Capacity to Cope with
Further Enlargement”, Steven Blockmans and Sacha Prechal (eds.), Reconciling the
Deepening and Widening of the European Union, TMC Asser Instituut, The Hague,
2007.
Lorand Bartels, Human Rights Conditionality in the EU’s International
Agreements, Oxford University Press, Oxford-New York, 2005.
Sanem Baykal, Tuğrul Arat, “AB’yle Đlişkiler”, Baskın Oran (Ed.), Türk Dış Politikası
III. Cilt, Đletişim Yayınları, 2013.
Sanem Baykal, “1999 Helsinki’den 2004 Brüksel’e-Mukadder Üyelikten Ucu Açık
Müzakerelere: Türkiye-AB Đlişkileri”, Mustafa Aydın ve Çağrı Erhan (eds.), Beş Deniz
Havzasında Türkiye, Siyasal Kitabevi, Ankara, 2006.
Steven Blockmans, “Consolidating the Enlargement Agenda for South Eastern Europe”,
Steven Blockmans and Sacha Prechal (eds.) Reconciling the Deepening and Widening
of the European Union, TMC Asser Instituut, The Hague, 2007.
Sergio Carrera, “What Does Free Movement Mean in Theory and Practice in an
Enlarged Union?, CEPS Working Document, No. 208/October 2004.
Marise Cremona, Nikos Skoutaris, “Speaking of the de…rogations: accommodating a
solution of the Cyprus issue within the Union legal order”, Journal of Balkan and
Near Eastern Studies, Cilt 11, No 4, December 2009.
Commission of the European Communities, Communication from the Commission to
the Council and the European Parliament-Recommendation of the European
28
SANEM BAYKAL
Commission on Turkey’s progress towards accession, COM (2004) 656 final,
Brussels, 6.10.2004.
Commission of the European Communities, 2004 Regular Report on Turkey’s
progress towards accession, SEC (2004) 1201, (COM (2004) 656 final), Brussels,
6.10.2004.
Commission Staff Working Document, Issues Arising from Turkey’s Membership
Perspective, SEC (2004) 1202, (COM (2004) 656 final), Brussels, 6.10.2004.
Commission Decision No:2011/503/EU of 11 August 2011 Authorising Spain to
Temporarily Suspend the Application of Articles 1 to 6 of Regulation (EU) No
492/2011 of the European Parliament and of the Council on Freedom of Movement
for Workers Within the Union with Regard to Romanian Workers Official Journal
of the EU (OJ), L207, Aug. 12, 2011.
Commission of the European Communities, Communication from the Commision to
the European Parliament and the Council-Enlargement Strategy and Main
Challenges-Including Annexed Special Report on the EU’s Capacity to Integrate
New Members, COM (2006) 649 final, Brussels, 8.11.2006.
Council of the European Union, Accession Negotiations with Turkey, Brussels, 12
October 2005. (Türkçe çevirisi için bkz. www.abgs.gov.tr).
Lynn Dobson, “We Have the Stars, Let’s Add the Moon: EU, Turkey, and the
Constitutional Values of Free Citizens”, Towards a European Constitution-from the
Convention to the IGC&Beyond Conference, Goodenough College, Londra, 1-2
Temmuz 2004.
Michael Emerson, “Vade Mecum for the Next Enlargements of the European Union”,
CEPS Policy Brief, No: 61, December 2004.
European Parliament 2009-2014, Plenary Sitting, Report on Enlargement: policies,
criteria, and the EU’s strategic interests (2012/2025 (INI)), Committee on Foreign
Affairs, Rapporteur: Maria Eleni Koppa, A7-0274/2012, 3.10.2012.
Đlke Göçmen, “AB-Türkiye Müzakere Sürecinde Kişilerin Serbest Dolaşımına Kalıcı
Koruma
Önlemleri
Getirilmesi
Sorunu”,
http://www.eulaws.eu/wpcontent/uploads/2011/04/Kalici-Koruma-Onlemleri.pdf..
Helsinki European Council, Helsinki Presidency Conclusions, Bulletin of the
European Communities, No. 12/1999, Office for Official Publications of the European
Communities, Luxembourg, 2000.
29
Christophe Hillion, “The Creeping Nationalisation of the EU Enlargement Policy”,
Swedish Institute for European Policy Studies, SIEPS 2010:6, Stockholm, November
2010.
Christophe Hillion, “Negotiating Turkey’s Membership to the European Union-Can the
Member States Do as They Please?”, European Constitutional Law Review, Cilt: 3,
No: 02, 2007.
Frank Hoffmeister, “Earlier Enlargements”, Andrea Ott and Kirstyn Inglis (eds.),
Handbook on European Enlargement, TMC Asser Press, The Hague, 2002.
House of Lords, European Union Committee, 10th Report of Session 2012-2013, The
Future of EU Enlargement, HL Paper 129, 6 March 2013.
Kirstyn Inglis, “EU Enlargement: Membership Conditions Applied to Future and
Potential Member States”, Steven Blockmans and Adam Lazowski (eds.), The
European Union and Its Neighbours, TMC Asser Instituut, the Hague, 2006.
Kirstyn Inglis, “Annotation on Cases C-237/04, 413/04 and 414/04, Common Market
Law Review, 2009.
Kirstyn Inglis, “Pre-Accession and Accession Treaty Legal Practice: Insights and
Lessons for the Future”, Haluk Kabaalioğlu, Andrea Ott and Allan Tatham (eds.), EU
and Turkey: Bridging the Differences, Economic Development Foundation (ĐKV),
Pub. No. 250, 2011.
Dimitry Kochenov, “Behind the Copenhagen façade. The meaning and structure of the
Copenhagen political criterion of democracy and rule of law”, European Integration
online Papers (EIoP), Cilt: 8, No. 10, 2004, (http://eiop.or.at/eiop/texte/2004010a.htm).
Dimitry Kochenov, EU Enlargement and the Failure of Conditionality, Kluwer Law
International, The Netherlands, 2008.
Mattias Kumm, “The Idea of Thick Constitutional Patriotism and Its Implications for
the Role and Structure of European Legal History”, German Law Journal, Special
Issue-Confronting Memories, Cilt: 6, No. 2, 2005.
Neill Nugent, “The EU's Response to Turkey's Membership Application: Not Just a
Weighing of Costs and Benefits”, Journal of European Integration, Cilt: 29, No: 4,
2007.
Andrea Ott, “A flexible future for the European Union: the way forward or a way out?”
Steven Blockmans and Sacha Prechal (eds.), Reconciling the Deepening and
Widening of the European Union, TMC Asser Instituut, The Hague, 2007.
30
SANEM BAYKAL
Jean Claude Piris, The Lisbon Treaty-A Legal and Political Analysis, Cambridge
University Press, Cambridge, 2010.
Press Release, The Commission Accepts That Spain Can Temporarily Restrict the
Free Movement of Romanian Workers, MEMO/11/554, Aug. 11, 2011, (EUROPA).
Stubb Report on the Institutional Aspects of the European Union’s Capacity to Integrate
New Member States, A6-0393/2006 (16.11.2006).
Takis Tridimas, The General Principles of EU Law, 2nd Edition, Oxford University
Press, Oxford-New York, 2006.
SUPRANASYONAL
OLARAK
Ankara Avrupa
Cilt:
12, No:1 (Yıl: 2013), s.31-46
GÜMRÜK BĐRLĐĞĐ SÜRECĐNĐN
TÜRKĐYE’NĐN SĐYASĐ REFORM SÜRECĐNE
YANSIMALARI
F.H. Burak ERDENĐR∗
Özet
Türkiye ile Avrupa Birliği (AB) arasında 1995 yılında tesis edilen Gümrük
Birliği önemli bir ekonomik bütünleşme aşaması olmak dışında Türkiye tarafından
üyelik yolunda atılmış önemli bir adım olarak kabul edilmiştir. Gümrük Birliği, sadece
ticari ve ekonomik boyutuyla değil siyasi yansımaları bakımından da ses getiren bir
süreç olmuştur. Bu süreç bir yandan Türkiye’nin “batılılaşma” yolculuğunda bir aşama
olarak değerlendirildiğinden iç siyasette büyük tartışmalara konu olmuş, öte yandan
AB, Gümrük Birliği’nin onaylanması için Türkiye’den talep ettiği siyasi reformlarla
“demokratik koşulluluk” işlevini harekete geçirmiştir. Çalışmada, öncelikle dönemin
arka planı ele alınmakta, Türkiye’de gerçekleştirilen yasal düzenlemelere
değinilmektedir. Bu düzenlemelerde AB’nin koşulluluğunun etkinliği irdelenerek,
Gümrük Birliği sürecinin, Türkiye’nin siyasi reformlarına olan etkisi
değerlendirilmektedir. Makale, bu dönemde AB’nin bastırmasıyla demokratikleşme ve
ifade özgürlüğüne ilişkin bir takım yasal düzenlemeler gerçekleştirildiğini teslim
etmekle beraber, tutarlı ve objektif bir strateji belirlenmediğinden AB’nin Türkiye’deki
siyasi reform sürecine yönelik politikasının Türkiye’nin siyasi dönüşüm sürecindeki
etkisinin sınırlı kaldığını tespit etmektedir.
Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, Gümrük Birliği, Demokratik Koşulluluk,
Demokratikleşme, Siyasi Reformlar
Abstract
Customs Union established between Turkey and the European Union (EU) in
1995 has not only been an important phase of economic integration, but it was also
portrayed by Turkey as a significant step on the way to membership. Besides its
economic and commercial dimensions, Customs Union brought about serious political
∗
Dr., Avrupa Birliği Bakanlığı, Müsteşar Yardımcısı, Ankara. Makaledeki görüşler yazara ait
olup, Avrupa Birliği Bakanlığını herhangi bir şekilde bağlamaz.
32
F.H.BURAK ERDENĐR
implications. Since the process was perceived as part of the “Westernization” story of
the country, it has caused immense internal political debate. Meanwhile, the EU
brought to fore its “democratic conditionality” by asking from Turkey to undertake
major political reforms in return of approving the Customs Union decision. The study
gives background information of the period and lists the legal amendments made with
regard to political issues. The effectiveness of EU’s democratic conditionality is
analyzed in order to identify the influence of the Customs Union process on Turkey’s
political reform process. The paper shows that as a result of EU’s pressure certain
amendments have been made regarding democratization and freedom of expression.
Yet, because of the lack of a consistent and objective strategy, EU’s leverage in the
political reform process has been limited during this period.
Key Words: European Union, Customs Union, Democratic Conditionality,
Democratization, Political Reforms
Giriş
1990’lı yılların ilk yarısına kadar iniş çıkışlarla devam eden Türkiye-Avrupa
Birliği (AB) ilişkileri açısından o dönemde en önemli gelişme taraflar arasında Gümrük
Birliği’nin kurulması süreciydi. 6 Mart 1995 tarihli Türkiye-AB Ortaklık Konseyi
kararıyla tesis edilen Gümrük Birliği, sadece ticari ve ekonomik boyutuyla değil siyasi
yansımaları bakımından da ses getiren bir süreç olmuştur. Önemli bir ekonomik
bütünleşme aşaması olmak dışında Gümrük Birliği’nin kurulması Türkiye tarafından
üyelik yolunda atılmış önemli bir adım olarak addedilmekteydi. Gümrük Birliği
esasında, 1989 yılında adaylık statüsünün alınamamış olması nedeniyle, ilişkilerin ileri
bir aşamaya götürülmesi bakımından önem taşıyordu. Nitekim Aralık 1995’te Gümrük
Birliği kararının Avrupa Parlamentosu tarafından onaylanarak hayata geçirilmesi üyelik
yolunda bir engel aşılmış gibi kamuoyuna sunuluyordu. Aslında Gümrük Birliği’nin
kurulması aynı zamanda Ankara Anlaşması ve Katma Protokol’den kaynaklanan hukuki
bir yükümlülüktü. Yine de, Türkiye AB’ye tam üye olmadan Gümrük Birliği oluşturan
ilk ülke oluyordu.
“Demokratik koşulluluk” olarak adlandırılan işleviyle aday ülkelerin üyeliğini
belli katılım koşullarına bağlayarak demokratikleşme süreçlerini yakından izleyen AB
için Gümrük Birliği süreci önemli bir manevra alanı sunmuş, ekonomik hususların
ötesinde demokratikleşme yönünde adımlar atılmasını şart koşmuştu. Gümrük Birliği
kararını onaylamak için Anayasa’daki ve Türk Ceza Kanunu’ndaki ifade özgürlüğünü
kısıtlayan maddelerin değiştirilmesinden, hapse atılan DEP milletvekillerinin serbest
bırakılmasına kadar öne sürülen koşulların siyasi reform sürecine doğrudan yansımaları
olmuştur. Bu dönemin en önemli aktörlerinden biri ise AB’nin dış politika yapımında
rol üstlenmeye başlayan Avrupa Parlamentosu’dur (AP). AP, Türkiye’nin
demokratikleşmesine ilişkin konularda oldukça agresif bir pozisyon alarak, AB
kurumları arasında ön plana çıkmıştır.
Bildiri, Gümrük Birliği sürecinin, Türkiye’nin siyasi reformlarına olan etkisini
ele almaktadır. Dönemin arka planı çerçevesinde AB’nin demokratik koşulluluğu
GÜMRÜK BĐRLĐĞĐ SÜRECĐNĐN TÜRKĐYE’NĐN SĐYASĐ REFORM SÜRECĐ
33
mercek altına alınmakta, Türkiye’de gerçekleştirilen yasal düzenlemelerde AB’nin
koşulluluğunun etkinliği irdelenmektedir.
AB’nin Demokratik Koşulluluğu
AB’nin siyasi/demokratik koşulluluğu en basit tanımıyla aday ülkelere veya
üçüncü ülkelere sağlayacağı yararlar (üyelik, mali yardım vs.) karşılığında o ülkelerden
yerine getirmeleri beklenen siyasi reformlara karşılık gelmektedir. AB’nin demokratik
koşulluluğunun ilk olarak 1962 yılında AP tarafından hazırlanan Birkelbach Raporunda,
“Topraklarında demokratik uygulamaları ve temel hak ve hürriyetlere saygıyı temin
eden devletler topluluğumuza üye olabilirler” ifadesiyle yer aldığı görülmektedir.1
Roma Antlaşmasının 237. maddesinde yer alan AB'ye üyelik başvurusu koşulları ise
AB Antlaşması’nın 49. maddesinde2 düzenlenmiştir. Buna göre, Birlik değerlerine saygı
gösteren ve bu değerleri desteklemeyi taahhüt eden her Avrupa devleti, Birliğe üye
olmak için başvuruda bulunabilir. Bu koşul bir tür AB’ye adaylık için ehil olma kriteri
olarak belirmektedir.
Demokratik koşulluluk, Soğuk Savaş sonrasında Doğu Avrupa ülkelerinin
Birliğe katılım sürecinde gerçek anlamda ortaya çıkmıştır. Bu dönemdeki koşulluluk,
Birliğin daha önceki genişleme dalgalarındaki koşulluluktan hem mekanizmalar ve
araçlar bakımından ve hem de kriterlerin katılığı ve takibi açısından oldukça farklıdır.
Aday ülkelerin kriterleri yerine getirmedeki performanslarının ilk kez bu dönemde
sistematik bir şekilde izlenmesi nedeniyle koşulluluk ilkesinin bu genişleme dalgasında
gerçek anlamda kullanıldığı söylenebilir.3
Uluslararası arenada yaşanan gelişmelere paralel olarak demokratikleşme ve
insan haklarının ön plana çıkmasıyla birlikte, AB’nin üçüncü ülkelerle akdettiği
anlaşmalar da insan hakları, temel haklar ve demokratikleşmeye dair benzer koşullar
içermeye başlıyordu. Üçüncü ülkelerle yapılan anlaşmalarda insan hakları koşulu açıkça
ilk kez 1989 yılında akdedilen 4. Lome Konvansiyonunda belirdi. Başta bu
anlaşmalarda herhangi bir yaptırım hükmü mevcut değildiyse de sonradan bu hükümler
eklenmiştir.
1
Geoffrey Pridham, “The Politics of the European Community, Transnational Networks and
Democratic Transition in Southern Europe”, Pridham, Geoffrey (ed.), Encouraging Democracy:
The Internaional Context of Regime Transitions in Southern Europe, Leicester University
Press, 1991, s.215
2
Antlaşmanın 2. maddesinde bu değerler şöyle açıklanmaktadır: “Birlik, insan onuruna saygı,
özgürlük, demokrasi, eşitlik, hukukun üstünlüğü ve azınlıklara mensup kişilerin hakları da dâhil
olmak üzere insan haklarına saygı üzerine kuruludur. Bu değerler, çoğulculuk, ayrımcılık
yapmama, hoşgörü, adalet, dayanışma ve kadın-erkek eşitliğinin hâkim olduğu bir toplumda üye
devletler için ortaktır”.
3
Dimitry Kochenov, EU Enlargement and the Failure of Conditionality: Pre-accession
Conditionality in the Fields of Democracy and the Rule of Law, Wolters Kluwer, 2008, s.39
34
F.H.BURAK ERDENĐR
Koşulluluk kavramı temel olarak ex-post ve ex-ante koşulluluk olarak
sınıflandırılabilir.4 Ex-ante koşullulukta, koşullar yerine getirilmeden anlaşma
akdedilmez veya katılım sürecinde ilerleme olmaz. Sürecin sonunda bir havuç
olduğundan “pozitif koşulluluk” olarak da adlandırılır. Sözgelimi AB Antlaşmasının 49.
maddesi çerçevesindeki koşulları yerine getiren ülkeler Avrupa Birliğine
başvurabilirken, Kopenhag siyasi kriterleri hayata geçirildiği takdirde katılım
müzakereleri başlar, tüm müktesebata uyum dâhil Kopenhag kriterlerinin tamamını
yerine getiren ülkeler de tam üye olabilir.5 Koşulluluğa tabi olan ülke açısından sürecin
getirilerinin maliyetlerinden yüksek olması gerekir ki koşulları yerine getirmek için bir
itici güç olsun. AB sürecinde en önemli havuç hiç şüphesiz tam üyeliktir. AB’nin
Genişlemeden sorumlu eski Komiseri Olli Rehn’in dediği gibi: “Koşulluluk ancak aday
ülkeler, uzun yıllar ötede dahi olsa, AB’nin nihai üyelik vaadine inandıkları takdirde işe
yarayacaktır”.6 Katılım sürecinin sonunda tam üyelik dışında başka bir sonucun ortaya
çıkma olasılığı koşulluluk ilkesinin etkinliğini büyük ölçüde zedelemektedir.
Ex-post koşullulukta ise anlaşmaya dercedilen hükümlerle insan haklarına
saygı, demokratikleşme, hukukun üstünlüğü gibi koşullar getirilir. Bu koşullar yerine
getirilmediği takdirde anlaşmanın askıya alınması ya da yaptırım uygulanması
sözkonusu olacaktır. Sonunda bir ceza olduğundan “negatif koşulluluk” olarak da
adlandırılır. AB’nin Doğu Avrupa/Baltık ülkeleriyle imzalanan Avrupa Anlaşmalarında
farklı askıya alma/yaptırım mekanizmaları dâhil edilmişti.7 Aday ülkelerin müzakere
çerçeve belgelerinde de özgürlük, demokrasi, insan hakları ve hukukun üstünlüğü
ilkesinin ihlali halinde müzakereleri askıya alma hükmü yer almaktadır. Negatif
koşulluluk üye ülkeler için de geçerlidir. Birliğin üzerinde yükseldiği değerlerin bir üye
devlet tarafından ciddi biçimde ihlali tespit edildiği durumda belli bir prosedür sonunda
o üye devletin Konsey’deki oy hakları da dâhil bazı haklarının askıya alınmasına
Konsey’de nitelikli çoğunlukla karar verilebilir.
Arka Plan
Soğuk Savaş’ın sona erdiği dönem, Türkiye’nin Batı ittifakındaki konumunun
sarsıldığı, yeni uluslararası koşulların belirdiği bir dönemdir. Demir Perde’nin yıkılması
sonrasında güvenlik kaygılarının azalmasıyla Batı için Türkiye’nin stratejik önemi
4
Piotr Zelowski, “Sticks, carrots and great expectations: Human rights conditionality and
Turkey’s path towards membership of the European Union”, Center for International
Relations, Warsaw, 09/04, s.3.
5
AB Antlaşmasının 49. maddesi katılım sürecine ilişkin olarak “Avrupa Birliği Zirvesi tarafından
kararlaştırılan yeterlilik kriterleri dikkate alınır” diyerek üstü örtülü bir şekilde Kopenhag
kriterlerine atıfta bulunmaktadır.
6
Geoffrey Pridham, “Change and Continuity in the European Union’s Political Conditionality:
Aims, Approach and Priorities”, Democratization,14(3), 2007, s.264
7
Sözgelimi Baltık ülkeleri, Arnavutluk ve Slovenya ile akdedilen anlaşmalarda “Baltık hükmü”
olarak adlandırılan mekanizma herhangi bir ihlalde anlaşmayı hemen askıya almayı öngörürken,
Bulgaristan, Romanya, Çek Cumhuriyeti, Slovakya, Rusya, Ukrayna, Moldova, Kırgızistan,
Kazakistan ve Beyaz Rusya ile tamamlanan anlaşmalarda yer alan ve “Bulgar hükmü” olarak
adlandırılan hüküm ile anlaşma hükümlerine uymayan ülke için hemen askıya alma yerine bir
danışma süreci sonunda önlem alınması öngörülmüştü (European Commission, 1995a).
35
azalıyor, AB ülkeleri başta olmak üzere Batı dünyası Türkiye’deki insan hakları
ihlallerini, demokratikleşme sancılarını geçmişte olduğu gibi göz ardı etmek yerine
bunları giderek artan bir şekilde mercek altına almaya başlıyordu. Dünya çapında
demokratikleşme ve insan haklarına ilginin artmasıyla Avrupa artık siyasi konularda
Türkiye’ye daha müdahaleci bir tutum içine giriyordu. Öte yandan, Soğuk Savaş’ın
sona ermesiyle Doğu Avrupa ülkeleri AB üyeliği için sıraya girmeye başlıyorlar,
Türkiye’nin göreli olarak azalan jeopolitik önemi dolayısıyla Türkiye’nin önüne
geçiyorlardı. Bu arada, Sovyetler Birliği ve Yugoslavya’nın parçalanmasıyla
azınlıkların haklarına yönelik kaygılar yeni dönemde uluslararası gündemi daha fazla
işgal ediyor, Türkiye’deki Kürt sorunu da dış dünyada ve özellikle Avrupa’da tartışma
konusu oluyordu.
Bu yeni dönemde Birliğin demokratik koşulluluk işlevi de iyiden iyiye
güçlenmekteydi. AB ekonomik bir bütünleşmeden siyasi bütünleşmeye doğru evriliyor,
üçüncü ülkelerle ilişkilerde de demokratikleşme konusu gündeme geliyordu. 1993
Kopenhag Zirvesiyle beraber demokratikleşme ve insan hakları alanında aday ülkenin
atması gereken adımların çerçevesi resmen belirleniyor, özellikle Avrupa Komisyonu
için geliştirilen araçlarla izleme ve denetleme süreci de güçlendiriliyordu.
Gümrük Birliği sürecinde henüz aday ülke statüsü kazanmamış Türkiye
sistematik bir demokratik koşulluluğa tabi olmadığından Komisyon’un izleme ve
değerlendirme rolü sınırlı kalıyordu. Komisyon daha ziyade Ortaklık Anlaşmasından
kaynaklanan ekonomik hususları takip ederken, siyasi konuları Parlamento izliyordu.
Üye ülke temsilcileri ve Komisyon yetkililerinin demeçlerinin yanı sıra Parlamento’nun
aldığı kararlar Türkiye’ye uygulanan koşulluluğun çerçevesini belirliyordu.
1987 yılında Avrupa Tek Senedi ile getirilen onay usulü ile katılım ve ortaklık
anlaşmaları üzerinde veto hakkı elde eden AP, Gümrük Birliği sürecinin en önemli
aktörlerinden biri olarak ön plana çıkıyor, Türkiye’nin demokratikleşmesine ilişkin
konularda oldukça agresif bir pozisyon alarak, ağır siyasi eleştirilerde bulunuyordu. AP,
1990’lı yıllarda işkenceden, ölüm cezasına, Kürt sorunundan, 1 Mayıs olaylarına kadar
farklı siyasi konularda Türkiye’yi mercek altına alan kararlar alıyor, raporlar
yayınlıyordu. AP, sadece Türkiye’nin insan hakları sicilini takip etmekle kalmıyor,
Kıbrıs sorunu gibi, Ermeni sorunu gibi doğrudan Türkiye’nin demokratikleşmesiyle
bağlantılı olmayan konuları gündeme getirerek koşulluluk ilkesini iyice politize ediyor,
bu da Türkiye’de tepkilere yol açıyordu. AP’nin bir takım eleştirileri haklı olmakla
beraber genelde sistematik olmadığı gibi, üyelerinin önyargıları veya siyasi
ideolojilerinden de bağımsız değildi.
Komisyon ve Konsey ise olaya daha stratejik bir gözle bakıyordu. Komisyon
Türkiye ile Gümrük Birliği tesis etmenin AB açısından ekonomik avantajlarını
vurgulayarak, dosyanın sadece siyasi değil tüm boyutları dikkate alınarak
değerlendirilmesini istiyordu. Nihayetinde, Türkiye karar alma sürecinde yer almadan
AB’nin ortak ticaret politikasını ve ticaret rejimini üstlenecekti. Bu da AB’nin Türkiye
üzerinde ekonomik bir avantaj elde etmesini sağlayacaktı. Üye devletler konuya daha
çok güvenlik boyutundan bakıyorlardı. Konsey hem Türkiye’ye bir üyelik perspektifi
36
F.H.BURAK ERDENĐR
vermeden elde tutmayı amaçlıyordu hem de radikal gruplara karşı mevcut hükümeti
destekliyordu. Dönemin Fransız Avrupa Đşleri Bakanı Lamassoure’nin deyişiyle üye
devletler için “Avrupa’ya bağlanmış, Avrupa’nın güvenlik yapılarının bir parçası olan,
istikrarlı, müreffeh, demokratik bir Türkiye” Avrupa’nın da çıkarlarına idi.8 Gümrük
Birliği de bu çerçevede anahtar bir role sahipti. Bu nedenle de Gümrük Birliği kararının
oylanması öncesinde özellikle Almanya, Fransa ve Đngiltere hükümetlerinin temsilcileri
AP üyeleri nezdinde Türkiye lehine lobi yapmaktan kaçınmamışlardır.9 Kıbrıs sorununu
kullanan Yunanistan’ı ikna etmek de yine üye ülkelere düşmekteydi. Konsey ve
Komisyon’un
jeostratejik/ekonomik/güvenlik
kaygıları
içeren
pozisyonu
Parlamento’nun pozisyonu karşısında baskın çıkıyordu.
Türkiye’deki siyasi ortama gelince, o dönemde siyasi bir istikrarın olduğunu
söylemek mümkün değildir. Önce DYP-SHP ve sonra DYP-CHP koalisyonlarında
sürekli gerilimler yaşanıyordu. Terörle mücadelenin yükseldiği bu dönemde
demokratikleşme konularında ciddi görüş ayrılıkları yaşanıyordu. Dış politika yönetimi
ve AB ile ilişkiler de bu istikrarsızlıktan payına düşeni alıyordu. 1990-95 döneminde
Dışişleri Bakanlığı 9 kez el değiştirmişti.10 Gümrük Birliği süreci açısından belirleyici
olan 1995 yılında DYP ve CHP arasındaki koalisyon bozulmuş, Aralık 1995’te erken
seçim yapılması kararlaştırılmıştı. AP’nin Gümrük Birliğine ilişkin karar vereceği
oturumun tarihi olan 14 Aralık tarihinden 10 gün sonra erken seçimlerin gerçekleşecek
olması Gümrük Birliği sürecinin kaçınılmaz olarak seçim kampanyasında malzeme
olmasına neden oluyordu. Dönemin Başbakanı Çiller başta olmak üzere merkez partiler
ve bazı Avrupalı siyasiler, AP’nin olumsuz bir karar alması durumunda Türkiye’de
Avrupa karşıtı köktenci siyasi akımların güçleneceği ve Türkiye’nin Batı ile ilişkilerinin
zedeleneceği kaygısını dile getirmekteydiler. Dolayısıyla, bu karar sadece Türkiye-AB
ilişkilerinin değil, Türkiye’nin siyasi geleceği açısından da büyük öneme sahip bir karar
olarak sunulmuştu. Konunun aşırı politize edilmesi sonucunda özü itibariyle ekonomik
olan Gümrük Birliğinin ticari/ekonomik yönü iyiden iyiye arka plana itilmiş oluyordu.
Gümrük Birliği Sürecinde AB’nin Demokratik Koşulluluğu
1980 darbesi öncesine kadar AB’nin Türkiye’deki insan hakları ve
demokratikleşme alanındaki sorunlara çok da eleştirel ve müdahil olmadığı
görülmektedir. Bu durum hem AB’nin stratejik çıkarlarından, hem de o döneme kadar
bu konularda etkin olmamasından kaynaklanmaktaydı. AB, 1980 darbesi sonrasında
Ankara Anlaşmasını askıya alma kararını aldıysa da, Soğuk Savaş’ın devam ettiği bir
dönemde bölgenin güvenliği açısından stratejik öneme sahip Türkiye’yi kaybetme
riskini göze alamadığından, demokratikleşme, insan hakları gibi “yumuşak”
gerekçelerle Türkiye’nin üzerine gidemiyordu. Donan ilişkilerin tekrar canlanması
ancak 1986 yılında Türkiye-AB Ortaklık Konseyinin toplanmasıyla olmuş, ilişkiler
8
Heinz Kramer, “The EU-Turkey Customs Union: Economic Integration amidst Political
Turmoil”, Mediterranean Politics, Vol.1 No.1 (Summer 1996), s.70
9
Stefan Krauss, “The European Parliament in EU External Relations: The Customs Union with
Turkey”, European Foreign Affairs Review, 5:215-237, 2000, s.234.
10
Đlhan Tekeli ve Selim Đlkin, Türkiye ve Avrupa Birliği: Ulus Devleti Aşma Çabasındaki
Avrupa’ya Türkiye’nin Yaklaşımı, Ümit Yayıncılık, 2000, s.545.
37
normal seyrine dönmeye başlayınca, dönemin Hükümeti sürüncemede kalan ilişkileri
rayına oturtmak amacıyla 14 Nisan 1987 tarihinde Avrupa Topluluklarına tam üyelik
için müracaat etmişti. Avrupa Komisyonu, Aralık 1989 tarihli görüşünde (Avis),
Türkiye’nin üyeliğini tamamen dışlamamakla beraber Birliğin, kendi iç pazarını
tamamlayabilme sürecinden önce yeni bir üyeyi kabul edemeyeceğini bildiriyordu.
Herhangi bir üyelik perspektifinin ve mekanizmanın verilmemiş olması süreci sıkıntıya
sokuyordu.
1989 yılındaki karar sonrasında ilişkilerin kopmaması adına Gümrük Birliği
süreci önemli bir fırsat olarak belirmişti. Adaylık statüsünün alınamamış olması
nedeniyle Gümrük Birliği, ilişkilerin ileri bir aşamaya götürülmesi bakımından önem
taşıyordu. Đleri seviyede bir ekonomik bütünleşme aşaması olmak dışında Gümrük
Birliği’nin kurulması Türkiye tarafından üyelik yolunda atılmış önemli bir adım olarak
addedilmekteydi. Aslında Gümrük Birliği’nin kurulması aynı zamanda Ankara
Anlaşması ve Katma Protokol’den kaynaklanan hukuki bir yükümlülüktü. Yine de,
Türkiye AB’ye tam üye olmadan Gümrük Birliği oluşturan ilk ülke oluyordu. AB
açısından da hem Türkiye-AB ilişkilerinde ilerleme kaydedilecek, hem bir üyelik
perspektifi olmayacak, hem de koşulluluk ilkesi söz konusu olabilecekti. Bu durum da
AB tarafının ekonomik hususların yanı sıra demokratikleşme yönünde adımlar
atılmasını şart koşmasını kaçınılmaz kılıyordu.
AB’nin bu dönemde Türkiye’den talepleri, demokratikleşme ve insan hakları
alanında ilerleme kaydetmesi ve Kıbrıs sorununun çözümüne katkı sağlaması üzerinde
yoğunlaşmakla beraber gündemdeki esas konu Kürt sorunuydu. Özellikle 1990’lı
yıllarda artış gösteren PKK saldırılarına karşı devletin aldığı sert tedbirler ve sınır ötesi
müdahaleler Avrupa çevrelerinde tepkiyle karşılanıyor, Kürt diasporasının da etkisiyle
bu konu Türkiye’nin AB ile ilişkilerinde gündemi işgal ediyordu. Kürt sorununda AP
oldukça agresif bir tavır takınıyordu. 1990-98 döneminde AP, Kürt sorunu hakkında 18
tane karar almıştı.11 Öte yandan, PKK saldırıları dolayısıyla ülkede tepkiler ve
hassasiyetler artıyor, bu da demokratikleşme sürecini daha da güçleştiriyordu.
Türkiye’de çoğunluk, Avrupalı devletlerin terörü desteklediğine inanırken, bazı
Avrupalı siyasilerin demeçleri ve talepleri de bu görüşü haklı çıkaracak nitelikte
oluyordu. Türkiye özgürlük-güvenlik ikilemi arasında sıkışıp kalmıştı.
DEP’li milletvekillerinin gözaltına alınması ve Anayasa Mahkemesi’nin
Haziran 1994’te DEP’i kapatması sonrasında AP, Ekim 1994’te yapılması öngörülen
toplantısı öncesinde Karma Parlamento Komisyonu (KPK) çalışmalarını askıya
alıyordu.12 AP, KPK çalışmalarını daha önce sadece 1980 darbesinden sonra
dondurmuştu. DGM’nin Aralık 1994’te DEP’li milletvekillerini mahkûm eden kararı
sonrasında ise başka bir karar alarak Konsey’e Gümrük Birliği müzakerelerini askıya
11
Hakkı Arıkan, “A Lost Opportunity? A Critique of the EU’s Human Rights Policy Towards
Turkey”, Mediterranean Politics, Vol.7, No.1, 2002, s.46.
12
European Parliament, 1994, Resolution on the trial of members of the Turkish Grand National
Assembly”, Official Journal C305/95, 31.10.1994.
38
F.H.BURAK ERDENĐR
alması çağrısında bulundu.13 AP’den gelen tepkileri yumuşatmak için Đnsan Hakları
Bakanlığı’nın kurulmasına ilişkin Kanun Aralık 1994’te kabul ediliyordu ama kozmetik
düzenlemeden öteye geçemiyordu. AP, daha sonra, Ortaklık Konseyi toplanmadan bir
ay önce Şubat 1995’te aldığı kararla Türkiye’deki insan haklarının Gümrük Birliği
oluşturulmasına izin vermeyecek durumda olduğunu ifade ediyordu.14
Konsey’in ve Komisyon’un çabalarıyla 6 Mart 1995 tarihinde Türkiye-AB
Ortaklık Konseyi Gümrük Birliği kararını almışsa da, Kürt sorununa yönelik özellikle
AP’den gelen eleştiriler devam etmekteydi.
Bu arada AP, 1987 yılında Avrupa Tek Senedi ile getirilen onay usulü ile
katılım ve ortaklık anlaşmaları üzerinde veto hakkı elde ediyordu. Esas itibariyle
AP’nin sadece danışma rolünün olduğu ortak ticaret politikasına dair hükümler
içermekle beraber, 1/95 Ortaklık Konseyi Kararı hukuki gerekliliklerden çok siyasi
mülahazalarla onay gerektiren uluslararası bir anlaşma gibi kabul edilmiş, tek bir paket
olarak AP’nin onayına sunulması kararlaştırılmıştı. Türkiye’nin muhalefetine rağmen
onay usulü uygulanacaktı. Artık AP Gümrük Birliği sürecindeki en önemli aktör
oluvermişti. Bundan sonra AP’nin ikna edilmesi gerekiyordu.
Ortaklık Konseyi Kararının imzalanmasını takiben onay için AP Başkanlığına
iletildikten sonra, AP Dış Đlişkiler Komitesi Başkanı Carnero Türkiye’yi ziyaret ediyor
ve AP’nin şartlarını açıkça belirtiyordu: “Anayasa’da değişikliklere gidilmesi, DEP
Milletvekillerinin serbest bırakılması, insan haklarına saygılı olunması ve Terörle
Mücadele Kanununun 8. maddesinin kaldırılması…”15 AP’nin, kararın onayı için bu
şartları gündeme getirmesiyle ex ante koşulluluk söz konusu oluyordu. Dile getirilen
siyasi reformlar yapılmadığı takdirde Gümrük Birliği kararı onaylanmayacaktı.
Avrupa’dan gelen yoğun tepkiler karşısında TBMM, Haziran 1995’te Anayasa
değişiklikleri görüşmelerine başladı. Bu görüşmelerde özellikle Hükümet kanadı
Anayasa değişikliklerini AB’den gelen talepler ve Gümrük Birliği ile ilişkilendirmekten
kaçınıyordu. Temmuz 1995’de tamamlanan çalışmalar sonucunda 1982 Anayasasının
başlangıç metni ile 13 maddesinde değişiklik yapıldı. Başlangıç metnindeki değişiklik,
Anayasanın meşruluk temelini 1980 darbesinden ayırıyordu. Yine de Milli Güvenlik
Konseyi ve Danışma Meclisi’nin tasarruflarına karşı yargı yoluna başvurmayı
yasaklayan madde yürürlükten kaldırılmadığından demokratik anlamda hala bir
meşruiyet sorunu vardı.16 Madde değişiklikleri ise siyasal katılımı genişletmek ve
dernekler, vakıflar, sendikalar, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile siyasi
partilere konan yasaklamaları kaldırmak amacını güdüyordu. Siyasi partilerin
yurtdışından örgütlenmelerine ilişkin yasak kaldırılmış, kadın ve gençlik kolu gibi yan
13
European Parliament, 1995a, Resolution on the trial of Turkish members of Kurdish origin of
the Turkish Grand National Assembly”, Official Journal C18/177, 23.1.1995.
14
European Parliament, 1995b, Resolution on the draft agreement on the conclusion of a
customs union between the EU and Turkey, Official Journal C 56/99, 6.3.1995.
15
Đlhan Tekeli ve Selim Đlkin, op.cit., s. 455
16
Mümtaz Soysal, 100 Soruda Anayasanın Anlamı, Gerçek Yayınevi, Gözden Geçirilmiş 10.
Baskı, 1995.
39
birimlerin kurulması serbest bırakılmıştı. Yükseköğretim elemanlarının siyasi partilerde
görev alabilmesi mümkün kılınmıştı. Ayrıca, seçmen yaşı 18’e düşürülmüştü.
Anayasa değişiklikleri, askeri idarenin yaptığı anayasanın siviller tarafından ilk
kez bu denli değiştirilmesi bakımından önem taşımaktaydı. Ancak, bu değişikliklerin
1982 Anayasasında kısıtlanmış olan haklar ve özgürlükler sistemini genişlettiğini
söylemek pek mümkün değildir. Anayasanın bireyin hak ve özgürlükleri kısıtlayıcı ruhu
yerinde durmaktaydı. Demokratikleşme yolunda yapılan radikal bir düzenlemeden
ziyade Hükümetin o şartlar altında Gümrük Birliği yolunda tökezlememek için
kotardığı yüzeysel bir düzenleme olarak kalıyordu. Yine de bu gelişme diplomatik
çevrelerde memnuniyetle karşılandı. AP, anayasa değişikliklerini yeterli bulmasa da
bunu olumlu bir gelişme olarak değerlendirdi. Dolayısıyla, düzenlemenin içeriğinden
çok yapılmış olmasından, yani Türk hükümetinin demokratikleşme yolunda gösterdiği
iyi niyetten memnun kalıyordu.
Gündemdeki esas konu Terörle Mücadele Kanununun (TMK) tartışmalı 8.
maddesinde değişiklik yapılmasıydı. 1991 yılında Türk Ceza Kanununun 141., 142. ve
163. maddelerinin kaldırılması sonrasında ceza davaları 8. madde gerekçe gösterilerek
açıldığından ifade özgürlüğü önünde ciddi bir engel olarak beliriyordu.17 Binlerce insan
bu kapsamda tutuklanmıştı. Bölücülük propagandası yaptıkları iddiasıyla DGM’de
yargılanan politikacı, gazeteci ve akademisyenlerin 8. maddeden hüküm giymesi
nedeniyle Avrupalı çevreler, bu maddenin değiştirilmesinin Kürt sorunu açısından
elzem olduğuna inanmaktaydı. Nitekim DEP’li milletvekilleri de bu maddeye
dayanılarak yargılanıyordu. Gümrük Birliği kararının AP tarafından onayı tamamen
TMK 8. maddeye kilitlenmişti.
CHP’nin demokratikleşme paketinde de yer alan bu husus özellikle milliyetçi
kesim tarafından hoş karşılanmıyordu. Eylül 1995’te DYP-CHP koalisyonunun
bozulmasıyla ortaya çıkan siyasi istikrarsızlık Aralık ayındaki AP kararı öncesinde
düzenlemenin yapılmasını riske atıyordu. CHP lideri Baykal, 8. maddeye ilişkin
düzenlemenin Meclis gündemine getirilmesi ve Aralık ayında erken seçilmesi şartıyla
DYP ile yeni bir koalisyon kurmayı kabul etti. Hükümet programının okunmasını
beklemeden, düzenleme Meclis gündemine getirildi.
Meclis’te hararetli tartışmalar sonunda 27 Ekim 1995 tarihinde TMK 8.
maddede ifade özgürlüğünü kısıtlayan hükümlere ilişkin düzenleme yapıldı.
Değişiklikle, 8. maddeden mahkûm olanların cezalarının bir defaya mahsus olmak üzere
para cezasına çevrilmesi mümkün oluyordu. Ayrıca bu suça verilecek hapis cezası 2-5
yıl sınırından 1-3 yıl sınırına çekiliyordu. Bir diğer önemli değişiklik, 8. maddeden
hüküm giyenlerin cezalarının bir ay içinde mahkemece ele alınıp yeniden karara
17
Değiştirilmeden önceki haliyle Terörle Mücadele Kanunu- Madde 8: “Hangi yöntem, maksat ve
düşünceyle olursa olsun Türkiye Cumhuriyeti Devleti'nin ülkesi ve milletiyle bölünmez
bütünlüğünü bozmayı hedef alan yazılı ve sözlü propaganda ile toplantı, gösteri ve yürüyüş
yapılamaz.”
40
F.H.BURAK ERDENĐR
bağlanacak olmasıydı. Böylelikle, tutuklanan veya mahkûm edilen 130 civarında kişinin
serbest bırakılması mümkün oluyordu.18
Kanun gerekçesinde yer alan “Düşünce ve anlatım özgürlüğü açısından
yasalarımızdaki bazı düzenlemelerin uluslararası standartlara aykırı olduğu açıktır”19
ifadesiyle AB normlarına göz kırpılmış oluyordu. Maddede yapılan en önemli değişiklik
“hangi yöntem, maksat ve düşünceyle olursa olsun” ifadesinin çıkarılarak suçun
oluşmasında kast unsurunun aranması hükmü getirilmiş olmasıydı. Bu düzenleme, ceza
hukuku açısından önem taşıyan “suçların kanunda net bir şekilde ifade edilmesi”
ilkesine de uygun düşüyordu20 Savcıların ve hâkimlerin yorum alanı daralmış oluyordu.
Ancak “Türkiye Cumhuriyeti Devleti'nin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünü
bozmayı hedef alan yazılı ve sözlü propaganda (…) yapılamaz” ifadesinin muhafaza
edilmiş olması nedeniyle bu madde kapsamında mahkûmiyetlerin devam edeceğini
tahmin etmek zor değildi. Nitekim Avrupalı bazı siyasiler 8. madde değişikliğini
“göstermelik” olarak nitelendiriyordu.21 22
Bu arada Yargıtay, tutuklu DEP milletvekilleri hakkında kararını Ekim ayında
veriyor ve iki milletvekilini beraat ettirirken, dört milletvekilinin ise cezalarını
onuyordu. AB çevrelerinde bu karar “kısmen olumlu, kısmen olumsuz”23 tepkiyle
karşılandıysa da, Gümrük Birliğinin onaylanması açısından kabul edilebilir bir noktaya
ulaşılıyordu.
Nihayet AP 13 Aralık 1995 tarihinde Gümrük Birliğine şartlı olarak onay
veriyordu. Parlamento, aynı gün “Türkiye’de Đnsan Haklarının Durumuna Đlişkin
Kararı” alıyordu.24 Kararda demokratikleşme ve insan haklarına ilişkin genel ifadeler
yer almakla beraber özellikle Kürt sorunu, kültürel haklar ve Güneydoğu’da
sıkıyönetimin kaldırılması hususlarına değiniliyordu. Bunun yanı sıra, işkencenin
önlenmesi ve Kıbrıs’ta çözüme yönelik adım atılması çağrısında bulunuluyordu.
Kararın en dikkat çekici noktası Kürt sorununda Türk hükümeti ile PKK’nın beraberce
18
Mehmet Ali Birand, Türkiye’nin Avrupa Macerası: 1959-1999, Doğan Kitapçılık, Đstanbul,
2000, s.491.
19
Tekeli ve Đlkin, op.cit., s.468.
20
Burhan Kuzu, “Düşünceyi Açıklama Hürriyeti ve Ülkenin Bölünmez Bütünlüğü (TMK Md.8)”,
21. Asra Girerken Çağdaşlaşma, Demokrasi ve Đnsan Hakları, Aydınlar Ocağı Yayını, 1996,
s.107.
21
22
Esasında ifade özgürlüğüne ilişkin tartışmalı maddeler Türk mevzuatında hep bir şekilde var
oldu. Önce TCK 141.,142. ve 163., daha sonra TMK 8., bunu takiben TCK 159. ve en son TCK
301. Benzer hükümler içeren maddelerin bazı Avrupa ülkelerinin ceza kanunlarında mevcut
olduğu bir gerçek olmakla beraber, Türkiye’de bu maddelerin hâkim ve savcılar tarafından
muhafazakâr yorumlanarak düşüncenin kolaylıkla cezalandırılabildiği söylenebilir. Nitekim,
Mayıs 2008’de 301. Maddede yapılan değişiklikle bu kapsamda cezai soruşturmaya başlanması
Adalet Bakanı’nın onayına bağlandıktan sonra, Adalet Bakanı’nın izin verdiği soruşturma
sayısında geçmişe oranla ciddi bir düşüş olmuştur.
23
24
European Parliament, 1996a, Resolution on the human rights situation in Turkey, Official
Journal C 17/46, 22.1.1996.
41
muhatap alınmış olmasıydı. Bu ifadeye Türk hükümetinin yoğun tepkisi olduysa da
ancak yazımda bazı değişiklikler yapılmış, PKK’nın Kürt halkının temsilci olduğu
ifadesi değiştirilmiştir.25 Kararda açıkça bir yaptırımdan (ex post koşulluluk) söz
edilmese de, Türkiye’nin demokratikleşme sürecinde geri adım atması durumuna karşı
Parlamento’nun ihtiyatlı olacağı vurgulanmıştır.
Gümrük Birliği’nin kurulması sonrasında insan haklarını izleyecek yapılanma
ve gözaltı sürelerine ilişkin düzenlemeler yapılmışsa da, demokratikleşme sürecinde
AB’ye verilen sözler tutulmamıştı. Çiller 6 ay sonra kendisinin tehdit olarak lanse ettiği
Refah Partisi ile koalisyon kurdu. Parlamento, Eylül 1996’da aldığı kararda Çiller’in
demokratikleşme, insan hakları, Kürt sorunu ve Kıbrıs sorununda ilerleme
sağlamayarak sözünü tutmadığını belirterek hayal kırıklığını dile getiriyordu.26
Parlamento yaptırım uygulamayı gündeme getirdiyse de, Ortaklık Konseyi Kararında
Gümrük Birliğini askıya alacak herhangi bir hüküm yoktu. Sadece 1 Ocak 1996’da
yürürlüğe giren Mali Đşbirliğine ilişkin Konsey tüzüğünün ikinci maddesi demokrasi ve
insan hakları ihlalleri durumunda yaptırımlar öngörüyordu.27 Nitekim AP, Komisyona
insan hakları projeleri hariç MEDA programı altında Türkiye’ye verilecek fonları bloke
etme çağrısında bulundu.
Gümrük Birliği sürecinde AP’nin onayını belli şartlarla vermesi nedeniyle ex
post koşulluluk söz konusu olsa da, Parlamento’nun doğrudan bir yaptırım gücü yoktu.
AP ancak Komisyon’a mali yardımı bloke etme çağrısında bulunabiliyordu. Mali
Đşbirliği kapsamında Türkiye’ye verilmesi öngörülen 375 milyon ECU de AP’nin değil
Kardak krizi sonrası Yunanistan’ın vetosuna takılıyordu. Dolayısıyla Gümrük Birliği
sürecinde ex ante koşulluluğun ex post koşulluluktan daha etkili olduğu söylenebilir.
Diğer bir deyişle, Gümrük Birliği kararı onaylanmadan önce demokratikleşme yolunda
talep edilen adımlarla koşulluluk sistematik olmasa da işletilmiş ama Gümrük Birliği
tesis edildikten sonra bir yaptırım söz konusu olmamıştır.
Demokratik
Koşulluluk
Uygulanmasına Đlişkin Saptamalar
Đlkesinin
Gümrük
Birliği
Sürecinde
• AB’nin Soğuk Savaş sonrası üçüncü ülkelerle ilişkilerinde giderek önem
kazanan demokratik koşulluluk ilkesi, Gümrük Birliği sürecinde Türkiye için de söz
konusu olmuştur. Bu dönemde Türkiye’den genelde insan hakları ve demokratikleşme,
özelde ise Kürt sorununun çözümüne yönelik farklı koşulları yerine getirmesi
istenmiştir. Gümrük Birliği gibi bir ekonomik bütünleşme aşaması ile Kürt sorunu gibi
siyasi bir sorunu ilişkilendirmek, AB sürecinin demokratik koşulluluğunu ortaya
koymak bakımından dikkat çekicidir. Nitekim, Parlamento’nun Sosyalist grup lideri
25
European Parliament, 1996b, Resolution on the political situation in Turkey, Official Journal
C 320/187, 28.10.1996
27
European Parliament, 1995b, Resolution on the draft agreement on the conclusion of a customs
union between the EU and Turkey, Official Journal C 56/99, 6.3.1995.
26
42
F.H.BURAK ERDENĐR
Pauline Green’nin “Ticaret anlaşmasını kullanarak demokrasi ve insan hakları alanında
manivela etkimizi ortaya koyduk” ifadesi durumu özetlemektedir.28
Teoride, Birlik adına aday ülkenin reform sürecindeki performansını izleyen ve
değerlendiren Avrupa Komisyonu çerçevesi çizilmiş kriterleri nesnel bir süzgeçten
geçirmekte, aday ülkeyi liyakat esaslı bir sistemle performansı temelinde
değerlendirmektedir. Oysa, Türkiye katılım sürecinde yer alan bir aday ülke
olmadığından, ne koşulluluğun izlenme ve denetlemesini yapacak mekanizmalar
mevcuttu, ne de Komisyon’un bu bağlamda bir rolü vardı. 1993 yılında Kopenhag
kriterleri koşulluluğun temel ilkesi olarak ortaya konmuşsa da, bu kriterler Türkiye’nin
Gümrük Birliği sürecinde söz konusu olmamıştır. Komisyon’un araç ve mekanizmaları
yerine Parlamento’nun siyasi süzgeci sözkonusu olmuş, bu da değerlendirme sürecini
muğlaklaştırmıştır. Kimi taleplerin genel ifadeler içermeleri nedeniyle, bu koşulların
Türkiye tarafından yerine getirilip getirilmediği değerlendirmesi de öznel kalmıştır.
Tutarlı ve etkin bir strateji belirlenmediğinden AB’nin Türkiye’deki siyasi reform
sürecine yönelik politikasının Türkiye’nin siyasi dönüşüm sürecindeki etkisi sınırlı
kalmıştır.
• Gümrük Birliği sürecinde AB, Türkiye’yi geri çevirip onu dışlamak yerine
katılım sürecini ertelemek bir bakıma Türkiye’yi oyalamak şeklinde bir politika
izlemiştir. Bu dönemde ne Türkiye’nin üyeliği açıkça reddedilmiş, ne de adaylık için bir
perspektif verilmiştir. Gümrük Birliği esasında büyük bir pazara sahip olan, istikrarlı,
laik Türkiye’yi AB’nin güvenlik, ekonomik ve siyasi yapılarından uzaklaştırmadan ama
üyeliğe dair açık bir taahhüt vermeden, bir nevi kontrol altında tutma politikasının29
(containment policy) bir sonucuydu. Bu kararın alınmasında önemli çaba sarfeden
AB’nin başlıca aktörleri Almanya, Fransa ve Đngiltere önemli bir müttefik olan
Türkiye’yi kaybetmeden ama üyelik perspektifi vermeden elde tutmayı amaçlamışlardır.
Gümrük Birliği sürecinde ilişkiler tam anlamıyla konjonktürel gelişmelerin etkisi
altında ilerlediğinden, Avrupa’nın stratejik çıkarları demokratik koşulluluğa baskın
gelmiştir.30
• Türkiye’nin dönüşüm süreci açısından baktığımızda, Gümrük Birliği, ortak
ticaret politikasından, rekabet politikasına, malların serbest dolaşımından, üçüncü
ülkelerle ticaret anlaşmalarına kadar farklı alanlarda derin etkileri olan bir ekonomik
entegrasyon süreci olmuş, bazı eksiklikleri olsa da büyük ölçüde amacına hizmet
etmiştir. Yine de sürecin siyasi ve hatta kimliksel boyutu ön plana çıkmış, Türkiye’nin
Avrupalılığının sınandığı bir süreç olarak algılanmıştır.31
Ancak, AB’den kaynaklanan nedenlerin yanı sıra Türkiye’de o dönemdeki
istikrarsızlık, siyasi reform sürecinin etkinliğini zedelemiştir. DYP-SHP (CHP)
koalisyonları içindeki anlaşmazlıklar güvenlik-özgürlük ikilemi yaşayan Türkiye’de
28
Turkish Daily News, 30 Aralık 1995.
Arıkan, op.cit., s.35.
30
Heinz Kramer, op.cit., s.71.
31
AP’nin Gümrük Birliği kararı, Hürriyet ve Sabah’ın 14 Aralık 1995 tarihli baskılarında “Artık
Avrupalıyız” ve “Resmen Avrupalıyız” manşetleriyle duyuruluyordu (Denk, 2011, Cilt 1).
29
43
toplumun hassas olduğu konularda demokratikleşme adımlarını güçleştirmiştir.
DYP’nin milliyetçi tabanı terörle mücadeleyi sekteye uğrattığı gerekçesiyle
demokratikleşme adımlarına direnmiş, Hükümet de bu konuda adımlarını temkinli
atmak zorunda kalmıştır. Anayasa değişiklikleri, yasal düzenlemeler ve bunların
uygulamaları önemli reformlar olarak sunulduysa da, o dönemde atılan adımlar
kozmetik düzenlemenin ötesine geçememiştir. O dönemki yöneticilerin siyasi
istikrarsızlık altında hem hükümet yapabilme hem de Türk kamuoyunun beklentileri ile
AB’nin taleplerini dengeleme çabaları köklü demokratikleşme adımlarını mümkün
kılmamıştır. Bir gazetecinin deyişiyle “Gümrük Birliği hatırına yarım çözümler”
üretilerek AB çevreleri ikna edilmişti.32
Türkiye, her türlü olumsuzluğa rağmen, AB’nin Gümrük Birliği vesilesiyle
gündeme getirdiği koşulluluk ilkesini etkin bir şekilde kullanıp, demokratikleşme
yolunda önemli ve köklü adımlar atabilirdi. Demokratikleşme yolunda palyatif önlemler
yerine köklü adımlar atılmış olsaydı belki de Kürt sorunu 2012 yılında hala Türkiye’nin
en önemli sorunu olarak ülkenin gündemini işgal etmeyecekti.
Yine de dönemin politikacılarının ifadesine göre yasal düzenlemelerin hayata
geçirilmesinde Gümrük Birliği’nin önemli etkisi olmuştur.33 Bunda hiç şüphe yok ki
Gümrük Birliği’nin ilişkilerin devamını sağlayacak önemli bir aşama olarak
değerlendirilmesi yatmaktadır. Tam üyelik hemen olmayacaksa bile en azından AB’yle
daha sıkı bir bütünleşmeye girilecek ve eninde sonunda üyelik gerçekleşecekti.
16 Yılın Muhasebesi (1996-2012)
O gün sorulan soru şuydu: “Ekonomik olarak böylesi güçlü bir bütünleşme,
gevşek bir siyasi ilişkinin dezavantajlarını ne kadar telafi edebilir?”34 Başka bir deyişle,
“ekonomik olarak Türkiye ile böylesi bir bütünleşme sürecine girdikten sonra AB, tam
üye yapmadan Türkiye üzerinde siyaseten ne kadar etkili olabilir?”
Gümrük Birliği hiç kuşkusuz Türkiye-AB ilişkileri tarihinde önemli bir
kilometre taşı olmuş, 1999 yılında adaylık statüsünün kazanılması ve 2005 yılında
müzakerelerin açılması süreçlerinin bir bakıma altyapısını oluşturmuştur. Üye olmadan
AB ile Gümrük Birliği teşkil eden başka bir ülke olmamasına, diğer bir deyişle Ankara
Anlaşması ve Katma Protokole dayanan Gümrük Birliği’nin adaylık ve müzakere
sürecinin bir ön aşaması olmamasına rağmen Türkiye için Soğuk Savaş sonrası
dönemde, jeo-stratejik öneminin azalması gerçeğini telafi etmek bakımından Gümrük
Birliği’nin önemi inkâr edilemez. Dolayısıyla, Gümrük Birliği sayesinde diğer
aşamalara geçmenin mümkün olduğu iddia edilebilir.
Yukarıdaki soruların yanıtına gelince; 1996 yılından sonra en önemli iki
aşamanın (adaylık statüsü ve müzakerelerin açılması) gerçekleşmesiyle AB, tam üye
32
Đlnur Çevik, Yeni Yüzyıl, 27 Ekim 1995.
Usul, 2011, s.93
34
Heinz Kramer, op.cit., s.74.
33
44
F.H.BURAK ERDENĐR
yapmadan Türkiye üzerinde siyasi anlamda ve demokratik koşulluluk bakımından
etkinliğini bir ölçüde muhafaza edebilmiştir. Özellikle adaylık statüsünün verildiği 1999
Helsinki sonrasından müzakerelerin açıldığı 3 Ekim 2005’e kadarki dönemde, AB’nin
demokratik koşulluluğu siyasi reform sürecinde etkin olmuştur. Sivil-asker ilişkilerinin
dönüşümünden, ana dilde yayına, idam cezasının ve DGM’nin kaldırılmasından
Güneydoğu’da Olağanüstü Hal uygulamasının sona erdirilmesine kadar hayata geçirilen
birçok reformda AB’nin manivela gücü etkili olmuştur. Ancak, müzakere süreci
başladıktan sonra, doğası gereği teknik olması gereken bu süreç bazı üye devletlerin
girişimiyle politize edilmiş, bu da demokratik koşulluluğun etkinliğine gölge
düşürmüştür. Buna ilaveten, Kıbrıs sorunu çözülmeden, 1 Mayıs 2004 tarihinde Annan
Planını reddetmesine rağmen Kıbrıslı Rumların AB’ye alınması işleri iyice içinden
çıkılmaz bir hale getirmiştir. Tüm bunlara son dönemde AB’nin içinden geçtiği mali,
ekonomik, hatta siyasi kriz, Türkiye’nin özellikle ekonomik alanda kaydettiği
performans sonrasında kazandığı özgüven eklendiğinde, AB’nin Türkiye’deki
kredibilitesi ve inandırıcılığı iyice zayıflamıştır. Ayrıca, özellikle Fransa ve Almanya
başta olmak üzere bazı üye ülkelerin yetkililerin açıklamaları ve hala Schengen
vizesinin Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarının seyahatine engel olmasının Türk halkını
gücendirdiğini gerçeğini de eklemek gerek. Nitekim, son kamuoyu yoklamalarına göre
Türkiye’nin AB’ye üye olacağına inananların oranı tarihi bir rekorla % 17’ye kadar
düşmüştür.35
Tüm bu olumsuzluklara rağmen, Türkiye’nin içinden geçmekte olduğu
dönüşüm süreci sayesinde Türkiye-AB ilişkilerinde farklı bir paradigmaya doğru
ilerlemekteyiz. Türk demokrasisinde iç ve dış dinamiklerin etkisiyle, inişli çıkışlı da
olsa bir ilerleme kaydedildiği, özgürlükler alanının zaman içinde genişlemekte olduğu
bir gerçek. Avrupa Komisyonu tarafından 1998 yılından bu yana her yıl yayımlanan
Đlerleme Raporları incelendiğinde faili meçhul cinayetlerden, işkence vakalarından,
Kürtçenin tabu olduğu günlerden bugüne gelen Türkiye’nin demokratikleşme yolunda
kaydettiği ilerlemeyi görmek mümkün. Bu gelişmede hiç şüphe yok ki ülkedeki sosyoekonomik dönüşüm sayesinde milyonlarca insanın orta sınıfa geçmesi ve özgürlük ve
hak taleplerinin yükselmesinin katkısı büyüktür. Sosyo-ekonomik dönüşümüyle,
dinamik toplumsal yapısıyla, güçlenen ekonomisiyle Türkiye’nin farklı alanlarda AB’ye
getireceği katkılar ve her iki tarafın birbirine artan bağımlılığı dikkate alındığında ortak
bir gelecek kaçınılmaz olacaktır. Geriye dönüp baktığımızda, özellikle Türkiye-AB
ilişkilerinin devamını sağlayan ve ekonomik bütünleşmesini güçlendiren altyapısıyla
Gümrük Birliği sürecinin bu uzun yoldaki katkısı inkâr edilmeyecektir.
35
“Türk Halkının AB’ye Bakışı Araştırması” (TAVAK), Türkiye-Avrupa Eğitim ve Bilimsel
Araştırmalar Vakfı, Ağustos 2012.
45
Kaynakça
Hans Agné, “European Union Conditionality: Coercion or Voluntary Adaptation”,
Alternatives: Turkish Journal of International Relations, Volume 8, Number 1,
Spring, 2009.
Hakkı Arıkan, “A Lost Opportunity? A Critique of the EU’s Human Rights Policy
Towards Turkey”, Mediterranean Politics, Vol.7, No.1, 2002.
Mehmet Ali Birand, Türkiye’nin Avrupa Macerası: 1959-1999, Doğan Kitapçılık,
Đstanbul, 2000.
Council of the European Union, Accession Negotiations with Turkey: Negotiating
Framework, 12823/1/05 REV 1, 2005.
Đhsan Dağı, “Đnsan Hakları ve Demokratikleşme: Türkiye-Avrupa Birliği Đlişkilerinde
Siyasal Boyut”, Eralp, Atila (der.), Türkiye ve Avrupa, Đmge Kitabevi, Ankara, 1997.
Erdem Denk (ed.), Basında Türkiye-AB Đlişkilerinin 50 Yılı (1959-2009), ATAUM,
2011.
European Commission, 1995a, Communication from the Commission on the
Inclusion of Respect for Democratic Principles and Human Rights in Agreements
Between the Community and Third Countries, Com (95) 216, 23.5.1995.
European Commission, 1995b, Proposal for a Council regulation regarding the
implementation of a special financial cooperation measure for Turkey, Official
Journal C 271/12, 17.101995.
European Parliament, 1994, Resolution on the trial of members of the Turkish
Grand National Assembly”, Official Journal C305/95, 31.10.1994.
European Parliament, 1995a, Resolution on the trial of Turkish members of Kurdish
origin of the Turkish Grand National Assembly”, Official Journal C18/177,
23.1.1995.
European Parliament, 1995b, Resolution on the draft agreement on the conclusion of
a customs union between the EU and Turkey, Official Journal C 56/99, 6.3.1995.
European Parliament, 1996a, Resolution on the human rights situation in Turkey,
Official Journal C 17/46, 22.1.1996.
European Parliament, 1996b, Resolution on the political situation in Turkey, Official
Journal C 320/187, 28.10.1996.
46
F.H.BURAK ERDENĐR
Dimitry Kochenov, EU Enlargement and the Failure of Conditionality: Preaccession Conditionality in the Fields of Democracy and the Rule of Law, Wolters
Kluwer, 2008.
Heinz Kramer, “The EU-Turkey Customs Union: Economic Integration amidst Political
Turmoil”, Mediterranean Politics, Vol.1 No.1 (Summer 1996).
Stefan Krauss, “The European Parliament in EU External Relations: The Customs
Union with Turkey”, European Foreign Affairs Review, 5:215-237, 2000.
Burhan Kuzu, “Düşünceyi Açıklama Hürriyeti ve Ülkenin Bölünmez Bütünlüğü (TMK
Md.8)”, 21. Asra Girerken Çağdaşlaşma, Demokrasi ve Đnsan Hakları, Aydınlar
Ocağı Yayını, 1996.
Geoffrey Pridham, “The Politics of the European Community, Transnational Networks
and Democratic Transition in Southern Europe”, Pridham, Geoffrey (ed.), Encouraging
Democracy: The Internaional Context of Regime Transitions in Southern Europe,
Leicester University Press, 1991.
Geoffrey Pridham, “Change and Continuity in the European Union’s Political
Conditionality: Aims, Approach and Priorities”, Democratization,14(3), 2007.
“Türk Halkının AB’ye Bakışı Araştırması” (TAVAK), Türkiye-Avrupa Eğitim ve
Bilimsel Araştırmalar Vakfı, Ağustos 2012.
Mümtaz Soysal, 100 Soruda Anayasanın Anlamı, , Gerçek Yayınevi, Gözden
Geçirilmiş 10. Baskı, 1995.
Đlhan Tekeli ve Selim Đlkin, Türkiye ve Avrupa Birliği: Ulus Devleti Aşma
Çabasındaki Avrupa’ya Türkiye’nin Yaklaşımı, Ümit Yayıncılık, 2000.
Jolanda Westerling, “Conditionality and EU Membership: The Cases of Turkey and
Cyprus”, European Foreign Affairs Review, 5:95-118, 2000.
Usul, Ali Resul, Democracy in Turkey: The Impact of EU Political Conditionality,
Routledge, 2011.
Flavia Zanon, “The European Parliament: An autonomous foreign policy identity?”,
Esther Barbé ve Anna Herranz, The Role of Parliaments in European Foreign Policy,
Barcelona Office of the European Parliament, 2005.
Piotr Zelowski, “Sticks, carrots and great expectations: Human rights conditionality and
Turkey’s path towards membership of the European Union”, Center for International
Relations, Warsaw, 09/04.
SUPRANASYONAL
OLARAK
Ankara Avrupa
Cilt:
12, No:1 (Yıl: 2013), s.47-78
TÜRKĐYE’NĐN AB ĐLE ĐLĐŞKĐLERĐNDE
ALTERNATĐF MODEL ARAYIŞI : “KAPSAMLI
EKONOMĐK ENTEGRASYON ANLAŞMASI”
Çağrı ERHAN∗
Aysun GÜRBÜZ∗
Özet
Avrupa Birliği (AB) 2006 yılında oluşturduğu “Yeni Ticaret Stratejisi” ve 2010
yılında oluşturduğu “Avrupa 2020 Stratejisi” çerçevesinde üçüncü ülkelerle Serbest
Ticaret Anlaşmaları (STA) imzalamaktadır. Türkiye, AB’yle Ankara Anlaşması ile 1963
yılında oluşturduğu ortaklık ilişkisinin son dönemine 6 Mart 1995 tarihinde aldığı 1/95
sayılı Ortaklık Konseyi Kararı ile gümrük birliği (GB) uygulamasına geçmiş ve bu
çerçevede üye olmadan AB’nin ortak ticaret politikasına uyum yükümlülüğünü
üstlenmiştir. AB ile STA imzalayan üçüncü ülkeler, mallarını AB üzerinden Türkiye’ye
gümrüksüz geçirebildiğinden Türkiye ile de bir STA imzalamaya gönülsüz
davranmaktadırlar. AB’nin büyük ekonomik ülkeler ve önemli ticari bloklarla STA
imzalama girişiminin bahsekonu ülkelerin Türkiye ile de bir STA imzalamamaları
durumunda Türkiye ekonomisinin son derece zor durumda kalacağı açıktır. Konunun
hassasiyeti, Türkiye’nin AB ile uygulamakta olduğu GB uygulamasını sorgulamasına ve
bir STA’ya dönüştürülmesi tartışmalarının başlamasına neden olmuştur.
Diğer taraftan Đngiltere Başbakanı David Cameron’un yeniden seçilmesi
durumunda Đngiltere’nin AB üyeliğini referanduma götüreceğine yönelik açıklamalarla
AB’nin 2008 yılından bu yana üstesinden gelmeye çalıştığı ekonomik krizin halen
devam etmesi, AB’nin çözülmesine yol açacağına ilişkin kaygıları arttırmıştır. Buna
karşılık AB ile bir GB uygulamakta olan Andorra, San Marino gibi küçük devletlerin
AB’ye daha iyi entegre olabilme arayışları, Kuzey Afrika ve Ortadoğu’da meydana
gelen “Arap Baharı” sonrasında AB’nin güney komşularıyla ilişkilerini daha da
derinleştirmesi gerektiği yönündeki düşünceler ve son olarak Cumhurbaşkanı Abdullah
Gül’ün 2009 yılında Türkiye’nin AB ile ilişkilerini “Norveç Modeli”ne benzer daha bir
üst entegrasyon seviyesine taşıyabileceği yönündeki açıklamaları 1994 yılında
∗
Prof., Dr., Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi öğretim üyesi.
Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, AB ve Uluslararası Ekonomik Đlişkiler Anabilim
Dalı doktora öğrencisi.
∗
48
ÇAĞRI ERHAN-AYSUN GÜRBÜZ
oluşturulan Avrupa Ekonomik Alanı’nın (AEA) genişletilmesi tartışmalarını da
başlatmıştır.
Avrupa Birliği’nin Yeni Ticaret Stratejisi’ne paralel olarak Türkiye-AB
arasında uygulanmakta olan GB’nin hizmetler, kamu alımları ve enerji sektörlerine
genişletilerek “Genişletilmiş Gümrük Birliği” uygulamasına geçilmesini önermesi
muhtemeldir- ki bu da Türkiye’ye GB uygulamasını yeniden müzakere edebilme fırsatını
verebilecektir. Bu çalışma, asıl sorunun Türkiye’nin AB ile ilişkilerinin tıkanması
tespitinden ve uluslararası hukukta bir anlaşmayı değiştirmenin tadil etmek veya yeni
bir anlaşma yapmak olduğundan hareketle, AB’nin kendi entegrasyon modelinden yola
çıkarak, Türkiye-AB ilişkilerini bir üst entegrasyon seviyesine taşıyacak, GB
uygulamasındaki olumsuzların da müzakere edilerek giderildiği yeni bir anlaşma ile iki
aşamada “tam üyelik hedefi içeren kapsamlı ekonomik entegrasyon anlaşması” ve
“siyasi entegrasyon anlaşması” çerçevesinde imtiyazlı ortaklık ilişkisi riski ile ucu açık
olan ortalık ilişkisi ve müzakere sürecinin belirsizliğini ortadan kaldırarak taraflar
arasında bir takvim çerçevesinde Türkiye’nin tam üye olması gerektiği sonucuna
ulaşmıştır.
Anahtar Kelimeler Gümrük Birliği, Serbest Ticaret Anlaşması, Kapsamlı
Ekonomik Entegrasyon Anlaşması, Đmtiyazlı Ortaklık
Abstract
European Union (EU) concludes free trade agreements (FTA) with the third
countries in line with its “new trade strategy” and “Europe 2020 Strategy” established
in 2006 and 2010, respectively. Turkey has established an Association Agreement with
the EU in 1963 by signing the so-called Ankara Agreement and started to conduct
customs union (CU) in the last stage of its partnership. According to the decision taken
by the Turkey-EU Association Council numbered 1/95 on 6th March 1995 the parties
started to implement CU in between and Turkey assumed the responsibility to be in line
with the EU’s common trade policy. By gaining the opportunity to sell their goods to
Turkey without paying any customs duties through the EU, third countries behave
reluctant to conduct FTAs with Turkey besides the EU which affects the economy of
Turkey negatively. As the EU is in the aim of concluding FTAs with the most developed
countries and the major economic blocks, there is the possibility to worsen the economy
of Turkey in case these countries do not conclude FTAs with Turkey. Due to the
importance of the situation Turkey started to consider its CU with the EU and whether
to establish a FTA instead of implementing the CU.
On the other hand, the declaration of the UK’s Prime Minister David Cameron
that if the Conservative Party wins the next election he will hold a referendum
regarding the UK’s EU membership and the discussions of the future of the EU which is
struggling with the economic crisis since 2008 increased the concerns of resolution of
the EU. However, the search of the small states which also established CU with the EU
such as Andorra and San Marino to increase their level of integration with the EU, the
proposals regarding deepening the relations of the EU with its south neighbours after
TÜRKĐYE’NĐN AB ĐLE ĐLĐŞKĐLERĐNDE ALTERNATĐF MODEL ARAYIŞI
49
the “Arab Spring” in the North Africa and the Middle East and finally, Turkish
President Abdullah Gül’s declaration that Turkey can improve her relations with the
EU by a model similar to Norway triggered the debates of enlarging the European
Economic Area (EEA) established in 1994.
There is the possibility that the EU recommend that the parties to modernise
and extend the CU to services, public procurement and energy by implementing “an
extended CU” in line with its new trade strategy which may give the chance to renegotiate the current implementation. However, this study finds out that the real
problem lies behind the bottlenecks of Turkey’s accession membership process to the
EU. Therefore, considering that the way of revising an agreement in the international
law can either be by an amendment or conducting a new one, this study proposes to
establish a new agreement to increase the current integration of Turkey to the EU by
taking the model of the EU integration process itself. The study reached the conclusion
that establishing a new treaty comprising of two stages which may called “a
comprehensive economic integration treaty with the goal of full membership” and “a
political integration treaty of Turkey to the EU” not only can abolish the risk of
privileged partnership but also will give the opportunity to eliminate the negative
impacts of the current CU implementation.
Key Words Customs Union, Free Trade Area, Comprehensive Economic
Integration Agreement, Privileged Partnership
Giriş
Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) kapsamında ticaretin serbestleştirilmesi yönünde
çok taraflı müzakereler çerçevesinde yürütülen girişimlerin Kasım 2001’de Doha Turu
kapsamında çıkmaza girmesi ve sonrasında istenilen düzeyde bir ilerleme
kaydedilememesi, DTÖ’de önemli bir taraf olan AB’yi 2006 yılında oluşturduğu yeni
ticaret stratejisi1 ve 2010 yılında oluşturduğu “Avrupa 2020 Stratejisi”2 çerçevesinde
üçüncü ülkelerle Serbest Ticaret Anlaşmaları (STA) imzalamaya yöneltmiştir. AB’nin
bu girişimi, 12 Eylül 1963 tarihinde Avrupa Topluluğu ile imzaladığı Ankara Anlaşması
ile Roma Antlaşması’nın 238. maddesi çerçevesinde bir ortaklık ilişkisi tesis eden ve
bahsekonu Anlaşma’nın hazırlık, geçiş ve son döneminden oluşan üçüncü aşamasına 6
Mart 1995 tarihinde Ortaklık Konseyi tarafından alınan 1/95 sayılı Karar ile AB’yle
Gümrük Birliği (GB) uygulamasına geçen Türkiye’yi son derece zor durumda
bırakmıştır. Sözkonusu zorluk, her şeyden önce Türkiye’nin tam üye olmadan AB ile
gümrük birliği uygulayan ilk ve tek ülke olmasından kaynaklanmaktadır. 1/95 ve 2/95
sayılı OKK’ları çerçevesinde Türkiye, AB’nin ortak ticaret politikasına uyum sağlama
zorunluluğunu üstlenmiştir. Bu bağlamda 1/95 sayılı OKK’nın 16. maddesi
1
European Commission, “Global Europe: competing in the world”, Ekim 2006,
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/october/tradoc_130376.pdf, (22.04.2013), s (10-12).
2
European Commission, Communication from the Commission Europe 2020: A strategy for
smart, sustainable and inclusive growth,COM(2010) 2020, (03.03.2010).
Bkz.
http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20EN%20BARROSO%20%20%20007%20%20Europe%202020%20-%20EN%20version.pdf
50
çerçevesinde AB’nin STA’ları da kapsayan tercihli gümrük politikasına uyum
zorunluluğu bulunmaktadır. AB ile STA imzalayan üçüncü ülkeler, Türkiye-AB
gümrük birliği nedeniyle Türkiye pazarına gümrüksüz giriş imkanı sağladıktan sonra
Türkiye ile de bir STA imzalamaya, AB’nin anlaşma metnine derc ettiği “Türkiye
Hükmünün (Turkey Clause) bağlayıcı olmaması nedeniyle son derece isteksiz
davranmaktadırlar. Ticaret sapması olarak nitelendirilebilecek bu durum, her ne kadar
AB’nin bahsekonu STA’ları ekonomik bakımdan nispeten küçük ve AB pazarına
Türkiye ile rekabet halinde ürünler arz etmeyen ülkelerle yapması durumunda Türkiye
ekonomisi üzerindeki etkileri ihmal edilebilir olmasına rağmen AB’nin 6 Ekim 2010
tarihinde Güney Kore ile imzaladığı ve Temmuz 2011’de yürürlüğe giren yeni nesil
ticaret anlaşmasında olduğu üzere hem STA’ların kapsamını genişletme hem de
Amerika Birleşik Devletleri (ABD), Kanada, Japonya, Hindistan gibi gerek ekonomik
gerekse nüfus olarak büyük ülkelerle, ASEAN (Singapur, Malezya, Vietnam),
MERCOSUR (Güney Amerika Ortak Pazarı) gibi önemli ticari bloklarla STA
gerçekleştirme hedefi, bahsekonu ülkelerin Türkiye ile de bir STA imzalamaması
durumunda Türkiye ekonomisi açısından son derece menfi bir etki doğuracağı açıktır.
Bahsekonu durumun Türkiye ekonomisi tarafından hassasiyeti nedeni çerçevesinde
Hükümetin en üst kademesi tarafından ele alınmasına yol açmış, tartışmalar AB’nin
üçüncü ülkelerle gerçekleştirdiği STA’lara Türkiye’yi eklememesi, vize ve taşıma
kotalarını kaldırmaması durumunda Gümrük Birliği’nin bir STA’ya dönüştürülmesi3 ile
sözkonusu uygulamanın gerek Türkiye’nin üyelik hedefini gerekse en önemli ihracat
pazarı olan AB ile ticari ilişkilerine zarar vereceği endişesi4 arasında ikiye bölünmesine
ve Türkiye-AB arasında uygulanmakta olan GB’nin tekrar sorgulanmasına neden
olmuştur. Kanaatimizce asıl sorun, 50 yıllık bir ortaklık ilişkisi, 17 yıllık bir GB
uygulaması, 14 yıllık bir adaylık süreci, 15 yıldır yayınlanan Đlerleme Raporları ve 8
yıldır işlemeyen müzakere süreci çerçevesinde objektifliğini yitirmiş ve tamamen
siyasallaştırılmış Türkiye’nin AB’nin katılım sürecinin kendisi olduğudur.
Diğer taraftan Đngiltere Başbakanı David Cameron’un gelecek seçimi de
Muhafazakar Parti’nin kazanması durumunda Đngiltere’nin AB üyeliğini halk
oylamasına sunacağına dair söz vermesi5 ile 2008 yılından bu yana ekonomik krizle
boğuşan AB’nin bu krizden bir birlik olarak çıkıp-çıkamayacağına ilişkin endişeler
AB’nin kendi içinde de alternatif model arayışlarına girmesine neden olmuştur.6
3
Euractiv, “Çağlayan’dan AB’ye : Ya STA’lara Bizi de Ekleyin veya Gümrük Birliğinden
Çıkalım”, (28.03.2013), http://www.euractiv.com.tr/ticaret-ve-sanayi/article/caglayandan-abyeya-stalara-bizi-de-ekleyin-ya-da-gumruk-birliginden-cikalim-027470, (22.04.2013), s.1.
4
Euractiv, “AB ile Gümrük Birliği Yerine Serbest Ticaret Anlaşması Gündemde Değil”,
(02.04.2013), http://www.euractiv.com.tr/ticaret-ve-sanayi/article/ab-ile-gumruk-birligi-yerineserbest-ticaret-anlasmasi-gundemde-degil-027502, (22.04.2013),s.1. Ayrıca Đktisadi Kalkınma
Vakfı (ĐKV) nın açıklaması için bkz. Euractiv, “ GB Yerine STA Türkiye’nin Kazanımlarını
Tehlikeye Sokar”, (28.03.2013), http://www.euractiv.com.tr/ticaret-ve-sanayi/article/gumrukbirligi-yerine-sta-turkiyenin-kazanimlarini-tehlikeye-sokar-027477, (22.04.2013), s.1.
5
Katinka Barysch, “Can Turkey and the UK learn from each other’s EU strategies”, (25.01.2013),
http://www.cer.org.uk/sites/default/files/publications/attachments/pdf/2013/bulletin88_kb_article
3-6916.pdf, (22.04.1013), s.1.
6
David Buchan, “Outsiders on the Inside: Swiss and Norwegian Lessons for the UK”,
(24.09.2012),
51
Sözkonusu nedenle bu çalışma, yukarıdaki her iki tartışmadan bağımsız olarak
ülkemizin bir taraftan üyelik sürecindeki kazanımlarını riske atmadan GB’nin olumsuz
yönlerinden nasıl kurtulabileceği ve bunu gerçekleştirirken üyelik sürecini bir üst
seviyeye ve sonrasında AB üyeliğine nasıl taşıyabileceğine ilişkin alternatif bir model
arayışının sonucudur.
Bahsekonu çalışma üç bölümden oluşmaktadır. Đlk bölümde, Türkiye’nin AB
ile ilişkilerinde geldiği nokta incelenmiş, ikinci bölümde AB ile 6 Mart 1995 tarihinde
Ortaklık Konseyi tarafından alınan 1/95 sayılı Karar ile AB’yle GB uygulamasına geçen
Türkiye’nin sözkonusu kararının ekonomisi, teknik mevzuat ve idari kapasite
üzerindeki etkileri ve Ortaklık Đlişkisiyle GB uygulamasında yaşanan temel sorunlar
incelenmeye çalışılmış, üçüncü bölümde ise AB’nin diğer ülkelerle gerçekleştirdiği
ilişkiler kapsamında Avrupa Ekonomik Alanı (AEA) çerçevesinde Norveç Modeli, iki
taraflı ilişki tesis ettiği Đsviçre Modeli ve AEA’nın genişletilme olasılığı ele alınmıştır.
Son bölümde ise Türkiye’nin hem mevcut GB uygulamasının olumsuz etkilerinden
kurtulabilmesi hem de AB üyelik hedefini gerekçeleştirebilmesi yönünde alternatif bir
model önerisinde bulunulmuştur.
Türkiye-AB Đlişkilerinde Gelinen Nokta
Türkiye, 31 Temmuz 1959 tarihinde Avrupa Ekonomik Topluluğu’na (AET)
ortaklık başvurusunda bulunmuş ve 12 Eylül 1963 tarihinde imzalanan Ankara
Anlaşması ile de bir ortaklık ilişkisi kurmuştur. Üçüncü ülkelerle ortaklık ilişkisini
gümrük birliği veya serbest ticaret bölgesine dayandıran AET’den Türkiye’nin talebi,
kendisinden on altı gün önce başvuran Yunanistan’ın tercihine benzer şekilde ortaklık
ilişkisinin bir gümrük birliğine dayandırılması olmuştur.7 Bu çerçevede hazırlık, geçiş
ve son dönem olmak üzere üç evreden oluşan Ankara Anlaşması uyarınca8 Türkiye’nin
ilk beş yıllık hazırlık dönemi içinde geçiş ve son dönemde üstleneceği yükümlülükler
için Topluluğun yardımıyla ekonomisini güçlendirmesi9, tarafların aksini
kararlaştırmadıkça, on iki yıl sürmesi öngörülen geçiş döneminde Türkiye ile Topluluk
arasında bir gümrük birliği tesis edilebilmesi için Türkiye’nin ekonomi politikalarının
Topluluğunkine yakınlaştırılması öngörülmüştür.10 Gümrük birliğine dayanması
düzenlenen son dönem için ise herhangi bir süre belirlenmemiştir.11
Hizmetlerin, kişilerin ve sermayenin serbest dolaşımını Roma Antlaşması’nın
ilgili maddelerinden esinlenerek zaman içerisinde kaldırma taahhüdü içeren Ankara
http://www.cer.org.uk/sites/default/files/publications/attachments/pdf/2012/buchan_swiss_norwa
y_11oct12-6427.pdf, (22.04.2013), s.1.
7
Çağrı Erhan ve Tuğrul Arat, “ AET’yle Đlişkiler”, Baskın Oran (ed.), Türk Dış Politikası, Cilt
1, Đletişim Yayınları, Đstanbul, 2001, içinde, s.808-852, s.820.
8
Ankara Anlaşması için bkz. Türkiye Cumhuriyeti Avrupa Birliği Bakanlığı, “Türkiye ile Avrupa
Topluluğu
Arasında
Bir
Ortaklık
Yaratan
Anlaşma
(Ankara
Anlaşması)”,
http://www.abgs.gov.tr/files/ardb/ankara_anlasmasi.pdf, (22.04.2013), s.(1-17).
9
Ibid., madde 3.
10
Ibid. , madde 4.
11
Ibid., madde 5.
52
Anlaşması ayrıca 28. maddesinde Anlaşma’nın işleyişinin Topluluğu kuran anlaşmadan
doğan yükümlülüklerin tümünün Türkiye tarafından üstlenilebileceğini gösterdiğinde
tarafların Türkiye’nin Topluluğa katılması olanağını inceleyecekleri hükmüne de yer
vermiştir.12
Arat’a göre Yunanistan ile yapılan Atina Anlaşması dışında Topluluğun yaptığı
diğer hiçbir ortaklık anlaşmasında bulunmayan bu madde, ortak ülkeyi aşamalı bir
ekonomik entegrasyon süreciyle tam üyeliğe hazırlama amacını taşımaktaydı ve
taraflara bunun gerçekleşmesi için aynı zamanda bir sorumluluk da yüklemekteydi.13
Ankara Anlaşması’nın yürürlüğe girdiği 1 Aralık 1964 tarihinde başlayan Hazırlık
Dönemi’nde Türkiye herhangi bir yükümlülük üstlenmemiş ve tabiri caizse hiçbir
hazırlık yapmadan geçirmiştir. Buna karşılık bahsekonu dönemde Topluluk 1971
tarihinde henüz Katma Protokol yürürlüğe girmeden önce Türkiye’den ithal ettiği tüm
sanayi mallarına uyguladığı gümrüklerini 12-22 yıllık listeler halinde aşamalı olarak
azaltarak sıfırlamayı ve Topluluğun Ortak Gümrük Tarifesi’ne (OGT) uyum sağlamayı
üstlenmiştir. Geçiş Dönemi’ne ilişkin yükümlülüklerini siyasi ve ekonomik sebeplerle
takvimlendirilen şekilde tam olarak yerine getiremeyen Türkiye, 14 Nisan 1987
tarihinde Ankara Anlaşması’nda öngörülen dönemlerin tamamlanmasını beklemeden
tam üyelik başvurusunda bulunmuştur. Avrupa Komisyonu’nun sözkonusu başvuruyu
Avrupa Tek Senedi’nin yürürlüğe girmiş olmasından hareketle kendi içindeki
entegrasyonunu kuvvetlendirme (derinleşme) aşamasında olduğu ve yeni bir üyeyi
kabul edemeyeceği yönünde verdiği cevap üzerine Türkiye, Ankara Anlaşması’nda
öngörülen takvimi yerine getirmeyi ve bu çerçevede Gümrük Birliği’ni tamamlamayı
hedeflemiştir. 6 Mart 1995 tarih ve 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı uyarınca 1 Ocak
1996 tarihinde Gümrük Birliği’ni tamamlamış ve Türkiye-AB Ortaklık Đlişkisi’nin Son
Dönemi’ne geçmiştir. Diğer taraftan üyelik başvurusu çerçevesinde 1999 yılında
gerçekleştirilen Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’ye adaylık statüsü verilmiş, 6 Ekim 2004
tarihinde Avrupa Komisyonu tarafından Türkiye’nin siyasi kriterleri yeterli düzeyde
karşıladığının tespiti ve katılım müzakerelerinin başlatılması önerisi doğrultusunda 1617 Aralık 2004 tarihinde gerçekleşen Zirve’de ise katılım müzakerelerine 3 Ekim 2005
tarihinde başlaması öngörülmüştür. 1 Mayıs 2004 tarihinde tarihi genişlemesiyle on
yeni üyeyi dahil etmesi nedeniyle Türkiye, 30 Temmuz 2005 tarihinde Ankara
Anlaşması’nı bahsekonu yeni üyeleri de kapsayacak şekilde genişleten Ek Protokol’ü
imzalamış ancak aynı gün yayınladığı deklarasyon ile bunun Güney Kıbrıs Rum
Yönetimi’ni tanımak anlamına gelmediğini de deklare etmiştir. Türkiye’nin Güney
Kıbrıs’ı tanımaması üzerine Avrupa Birliği Konseyi, 11 Aralık 2006 tarihinde 8 başlıkta
(malların serbest dolaşımı, yerleşim hakkı ve hizmet sunma serbestisi, mali hizmetler,
tarım ve kırsal kalkınma, balıkçılık, ulaştırma politikası, gümrük birliği ve dış ilişkiler)
müzakereleri askıya almış, Ek Protokol’de yer alan taahhütlerini yerine getirinceye
kadar da sözkonusu fasılların açılmayacağını ve geçici olarak kapatılmayacağına karar
vermiştir. Dönemin Fransa Cumhurbaşkanı Nicholas Sarkozy’nin Türkiye’nin tam
üyeliğine karşıt tutumu, Türkiye için imtiyazlı ortaklık önerisi çerçevesinde tam
12
Ibid., madde 28.
Tuğrul Arat, “Avrupa Birliği ile Türkiye Arasındaki Đlişkiler ve Gümrük Birliği”, Ankara
Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt XLIV, No:1-4,1995, s.587-606, s.588-592.
13
53
üyelikle ilintili gördüğü tarımsal ve kırsal kalkınma, ekonomik ve parasal politika,
bölgesel politika ve yapısal araçların koordinasyonu, mali ve küresel hükümler,
kurumlar başlıklarını veto etmesine ilaveten Güney Kıbrıs Rum Yönetimi’nin de 2009
tarihinde tek taraflı bir deklarasyonla 6 faslı (işçilerin serbest dolaşımı, enerji, yargı ve
temel haklar, adalet, özgürlük ve güvenlik, eğitim ve kültür, dış güvenlik ve savunma
politikası) bloke edeceğini açıklamasıyla Türkiye’nin müzakere süreci tamamen politize
olmuş ve adeta durma noktasına gelmiştir. Sözkonusu nedenlerle bugün için ancak
toplam 13 fasıl müzakereye açılabilmiş ve içlerinden sadece bir fasıl (bilim ve
araştırma) geçici olarak kapatılabilmiştir. Haziran 2010’dan bu yana hiçbir faslın
müzakereye açılamaması üzerine Türkiye 18 Mayıs 2012 tarihinde AB ile “pozitif
gündem” temelinde Türkiye-AB ilişkilerine yeni bir ivme katabilme çabasına girmiştir.
Diğer taraftan Türkiye ile eş zamanlı müzakere sürecine başlayan Hırvatistan katılım
müzakerelerini tamamlamış ve 1 Temmuz 2013’te 28. üye olmaya hazırlanmaktadır.14
Türkiye-AB Gümrük Birliği Uygulamasının Türkiye Üzerine Etkisi
Türkiye Ekonomisi Üzerine Etkisi
2011 yılında yaklaşık 74 milyon nüfusa sahip olan Türkiye’nin Gayrisafi Milli
Hasılası (GSMH) 559 milyon €, Kişi Başına Düşen Milli Geliri 7.558 €, yıllık enflasyon
oranı %6.5 ve büyüme oranı %8.5 olarak gerçekleşmiştir. Ağırlıklı olarak %63 oranında
hizmetler sektörüne dayanan Türkiye ekonomisinde sanayi %27.9 ile ikinci sırada,
tarım ise %9.1 ile üçüncü sırada yer almıştır.15
2011 yılında AB ve Türkiye arasında karşılıklı ticaret hacmi 121 milyar Euro
olarak gerçekleşmiş ve Türkiye, ABD, Çin, Rusya Federasyonu, Đsviçre ve Norveç’ten
sonra AB’nin 6. büyük ticari ortağı olmuştur. Bu çerçevede ülkemiz, AB ticareti içinde
%2,8’lik pay ile AB’den en çok ithalat yapan 7. ülke, % 4,7’lik pay ile AB’ye en çok
ihracat yapan 5. ülke olmuştur.16
14
Đktisadi
Kalkınma
Vakfı
(ĐKV),
“Türkiye
Avrupa
Birliği
Đlişkileri”,
http://www.ikv.org.tr/icerik.asp?konu=tarihce&baslik=Tarihçe, (22.04.2013), s. (1-2).
15
European
Commission,
“Turkey
Trade
Statistics”,
(18.01.2013),
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_111603.pdf, (22.04.2013), s.1.
16
European Commission, “EU Bilateral Trade with the World :Turkey”, (29.11.2012),
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113456.pdf, (22.04.2013), s.1.
54
Tablo 1: AB’nin Belli Başlı Ülkelerle Ticaretinde Türkiye’nin Yeri (2011)17
Sözkonusu dönemde AB, 115 milyar Euro ile Türkiye’nin en büyük ticari
partneri olmuştur. Bu çerçevede Türkiye %38.2 ile ithalatını en fazla AB’den
gerçekleştirirken %46.3 ile ihracatını da en fazla AB ülkelerine yapmıştır.18
Tablo 2: Türkiye’nin Belli Başlı Ülkelerle Ticaretinde AB’nin Yeri (2011)19
17
Ibid., s.3.
Ibid., s.4.
19
Ibid.
18
55
Türkiye, 2007 yılında AB’den toplam 49.9 milyon Euro ithalat
gerçekleştirirken 2011 yılında bu rakam 65.4 milyon Euro’ya çıkmıştır. Aynı dönemde
Türkiye, AB’ye 43.9 milyon Euro ihracat yaparken, 2011 yılında bu rakam sadece 44.7
milyon Euro’ya çıkabilmiş dolayısıyla Türkiye’nin AB karşısındaki toplam dış ticaret
açığı 5.9 milyon Euro’dan 20.6 milyon Euro’ya yükselmiştir.20
Şekil 1: Türkiye’nin AB ile Dış Ticaret Dengesi (2007-2011)21
Milyon Euro
Đthalat
Đhracat
Denge
Konumuz açısından önemli olan AB ile GB uygulaması gerçekleştiren
Türkiye’nin mal ticaretindeki dengesidir. Bu bağlamda 2009-2011 yılları arasında
Dünya ve AB ile mal ticaret dengesi aşağıdaki grafikte karşılaştırmalı olarak yer
almaktadır.
Şekil 2: Türkiye’nin Mal Ticaretinde Dünya ve AB ile Dış Ticaret Dengesi (2011)22
TÜRKĐYE’NĐN DÜNYA ĐLE MAL TĐCARETĐ
20
AB-27’NĐN TÜRKĐYE ĐLE MAL TĐCARETĐ
Ibid., s.3.
Ibid.
22
European Commission, op.cit., “Turkey Trade Statistics”, s.1.
21
56
AB-27 ile Türkiye arasındaki mal ticaretinin ürün bazında dengesi ise
aşağıdaki grafikte yer almaktadır.
Şekil 3: AB-27’nin Türkiye ile Ürün Bazında Mal Ticareti (2011)23
Teorik olarak gümrük birliği uygulamasının üyelerine önemli ekonomik
yararlar sağlayacağı varsayılmaktadır. GB’nin ekonomi üzerindeki etkileri genel olarak
“statik” ve “dinamik etki” adı altında incelenmektedir. Seyidoğlu’na göre statik etkiler
ekonomik yapıda bir değişiklik olmadan tarifelerin kaldırılması dolayısıyla dış ticaret
hacmi ve refah düzeyinde ortaya çıkan bir defaya mahsus etkiler olup ticaret yaratıcı
(trade creation) ve ticaret saptırıcı (trade diversion) olarak ikiye ayrılmaktadır. Ticaret
yaratıcı etki, bölge içindeki gümrüklerin kaldırılması sayesinde bölge içi ticaretin
gelişmesi olarak nitelenebilecekken dışarıya ortak bir gümrük tarifesi uygulanması
sonucunda bölge dışından yapılan ticaretin azalması ise ticaret saptırıcı etki olarak ifade
edilmektedir. Diğer taraftan gümrük birliğinin tek bir piyasa yerine bir veya birden çok
aktörün yer aldığı daha geniş bir piyasada ölçek ekonomilerinden faydalanabilmeye
imkan tanıma, rekabeti artırma, teknolojik ilerleme sağlama, yatırımları özendirme,
sermaye hareketliliği sağlama gibi etkilerine ise dinamik etki denilmektedir.24
AB, Avrupa Topluluğu’nun kurulduğu 1950’li yıllardan bu yana Türkiye’nin
en önemli ticari partneri olmuştur. Taraflar arasında sürekli artan ticaret hacmi, özellikle
GB’nin yürürlüğe girdiği 1996 yılından bu yana 4 kat artış göstermiştir. Bununla
birlikte, GB uygulaması, AB’nin Türkiye’nin toplam ticareti içindeki payını önemli
ölçüde arttırmamıştır. Bunun en temel nedeni, AB’nin Türkiye’ye karşı sanayi
mallarındaki gümrük vergilerini ve eş etkili önlemlerini GB uygulamasının 1 Ocak
1996’da yürürlüğe girmesinden çok önce 1971 yılında kaldırmış olmasından
kaynaklanmaktadır. Diğer taraftan Türkiye özellikle son yıllarda ihracat pazarlarını
23
Ibid.
Halil Seyidoğlu, Uluslararası Đktisat: Teori ve Politika Uygulama, Güzem Can Yayınları,
Đstanbul, 2009, s.(230-236).
24
57
büyük ölçüde çeşitlendirmiş ve başta Ortadoğu Ülkeleri, Bağımsız Devletler Topluluğu
Ülkeleri, Afrika ve Doğu Asya olmak üzere ihracatını arttırmıştır.
Yazıcı, GB’nin statik etkileri çerçevesinde ekonomik büyümeye etkilerinin ya
önemsiz veya negatif olduğunu, üçüncü ülkelere uygulanan tarife kayıplarının da
dikkate alınması durumunda GB’nin ticaret yaratıcı etkisinin Türkiye lehine değil, AB
lehine olduğunu savunmaktadır. GB’nin oluşturulmasından sonra sanayi malları ve
işlenmiş tarım ürünlerinin ticaret hacminin arttığını, 1995-2008 yılları arasında
ihracattaki artışın ithalattaki artıştan daha fazla olduğunu ancak ne var ki Türkiye ve AB
arasındaki dış ticaret açığının 1995-2010 yılları arasında yaklaşık iki kat, üçüncü
ülkelerle ise bahsekonu dönemde altı kez arttığını belirtmektedir. GB’ne geçiş ile
Türkiye’nin AB’ye ihracatındaki tüketim mallarındaki artış yerini yatırım mallarına
bırakmış buna karşılık ithalatın önemli bir kısmı da ara ve yatırım malları alanında
gerçekleşmiştir. Bu bağlamda mamül mallar, Türkiye-AB arasındaki ticaretin %95’ini
oluşturmuştur.25
Dinamik etkileri çerçevesinde GB’nin en önemli ekonomik etkilerinden biri
özellikle otomotiv ve tekstil alanında Türkiye ve Avrupa şirketleri arasındaki üretim
bağlantılarını (networkleri) güçlendirmesi olmuştur. Avrupa pazarlarına Türk mallarının
gümrük vergisine tabi olmadan ulaşabilmesi, Türk menşeli ürünlerin toplam kalitesini
ve çeşitliliğini olumlu yönde arttırmıştır. GB, artan rekabetle özellikle imalat
sektörünün gelişimine katkıda bulunmuştur. Türkiye, son on yılda AB’ye olan toplam
ihracatında ara malı niteliğindeki teknoloji ihracatının (örneğin otomobil, tekstil, demir
ve çelik ürünlerinde) payını arttırabilirken, ileri teknoloji ürünleri ihracatında (örneğin
AR-GE yoğunluklu ürünler, kimyasallar ve bilgisayar üretimi) aynı başarıyı
sağlayamamıştır.
Diğer taraftan Yazıcı, Türkiye’nin AB içinde rekabet baskısıyla baş edebilme
kapasitesinin de bir göstergesi olarak yıllar itibariyle ithalatın ihracatı karşılama
oranının arttığını ve 2010 yılında %85 olarak gerçekleştiğini vurgulamaktadır.26
Gümrük Birliği uygulamasına geçiş ile GB kapsamındaki alanlarda yasal
düzenlemelerini AB düzenlemelerine uyarlaması gerekliliği ve bunun yabancı
yatırımlar açısından yatırım iklimini olumlu yönde etkileyeceği, yüksek nitelikli düşük
işgücü, üçüncü ülkelerden AB’ye Türkiye üzerinden gümrüksüz sanayi malları ihraç
edebilmenin mümkün hale gelecek olması, Türkiye’nin AB ile tam üyelik yönünde GB
ile bir adım daha ilerleme kaydetmiş bir ülke olarak algılanmasının pozitif etki
yaratarak yabancı sermaye girişinin artacağı düşünülmüştür. Ancak ne var ki doğrudan
yabacı sermaye girişi, 1996-2000 yılları arasında sadece 846 milyon $ olmuş ve
beklenen artış gerçekleşmemiştir. Doğrudan yabancı sermaye girişindeki artış, ancak
2001 yılından sonra artmaya başlamıştır. Sözkonusu artışın nedeni Togan’a göre büyük
ölçüde Türkiye’nin 2001 krizinden sonra yürürlüğe konulan liberalizasyon tedbirleri,
25
Hayati Yazıcı, “Turkey-EU Relations and the Customs Union: Expectations Versus the
Reality”, Turkish Policy, Cilt 11, No 1, 2012, s.(25-37), s. (30-31).
26
Ibid., s.30.
58
2002 sonrasında yürürlüğe konulan özelleştirme programı ve 2004 yılında AB’nin
Türkiye ile katılım müzakerelerini başlatma kararı almasından kaynaklanmaktadır.27
Aşağıdaki grafikte AB’den Türkiye’ye gelen doğrudan yabancı yatırımların
2009-2011 yılları içindeki gelişimi görülmektedir.
Şekil 4 : AB’nin Türkiye’ye Doğrudan Yabancı Yatırımları (2009-2011)28
Teknik Mevzuat Uyumu ve Đdari Kapasitenin Güçlendirilmesi Üzerine Etkisi
1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı gümrük vergilerinin yanısıra Türk
mevzuatının AB düzenlemeleriyle uyumlaştırılmasını da içermekteydi. Bu kapsamda
1972 yılında çıkartılan 1615 sayılı Gümrük Kanunu yerine 2000 yılında 4458 sayılı
Gümrük Kanunu yürürlüğe girmiş ardından bahsekonu Kanunda da 18 Haziran 2009
yılında 5911 sayılı Kanunla değişiklikler yapılarak Türk Gümrük Kanunu hem AB
düzenlemelerine hem de uluslararası düzenlemelere uygun hale getirilmiştir.29
AB, Türkiye’ye Katılım Öncesi Mali Yardım çerçevesinde 8 farklı programda
gümrük yönetimini güçlendirmesi için 2003 yılından bu yana mali destek sağlamıştır.
AB’nin Türk Gümrük Sistemi’nin modernleştirmesi için bugüne kadar verdiği mali
destek 82 milyon € olmuştur. Diğer taraftan 1995 yılında Dünya Bankası tarafından
finanse edilen projede (Türk Gümrük Sistemi’nin Modernleştirilmesi Projesi) karmaşık,
daha çok kağıt ortamında yazışmalara dayalı Türk Gümrük Sistemi’nin reform edilerek
27
Sübidey Togan, “The EU-Turkey Customs Union: A Model for Future Euro-Med Integration”,
Mart 2012, http://www.medpro-foresight.eu/system/files/MEDPRO%20TR%20No%209%20WP
5%20Togan.pdf, (22.04.2013), s.21.
28
European Commission, op.cit., “Turkey Trade Statistics”, s.1.
29
Togan, op.cit., s.6.
59
elektronik ortama aktarılmasına, gümrük idaresinin kapasitesinin güçlendirilerek etkin
ve verimli çalışmasına önemli ölçüde yardımcı olmuştur.30
Yine 1/95 sayılı OKK uyarınca Türkiye’nin iki yıl içinde AB’nin devlet
yardımları dahil rekabet kurallarına uyum zorunluluğu bulunmaktaydı. Türkiye bu
alanda Aralık 1994 yılında Rekabetin Korunması Kanunu’nu kabul etmiş ve bahsekonu
Kanun ile de idarî ve malî açıdan özerk Rekabet Kurumu’nu oluşturmuştur. Ancak
devlet yardımı ve sübvansiyonlar konusunda benzer başarı, Ekim 2010’da bu alanda bir
yasal düzenleme kabul edilinceye kadar gerçekleştirilememiştir. Ticarette teknik
engellerin kaldırılması konusunda 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı, Türkiye’nin beş
yıl içinde ulusal düzenlemelerini Topluluk mevzuatıyla uyumlaştırmasını öngörmüştür.
GB’nin yürürlüğe girmesinden sonra Türkiye standartlarını büyük ölçüde AB
düzenlemeleri ve uluslararası standartlarla uyumlaştırmıştır. Akreditasyon ve metroloji
konusunda yetkili kuruluşlar olan Türk Akreditasyon Kuruluşu (TÜRKAK) ve Ulusal
Metroloji Enstitüsü kurulmuştur. Diğer taraftan Sanayi ve Fikri Mülkiyet Hakları
alanında ise 21 Mayıs 1995 tarihinde 6563 sayılı yasa çıkartılmış ve Türk Patent
Enstitüsü kurulmuştur. 31
Türkiye’nin Ortaklık Đlişkisi ve AB ile GB Uygulamasında Yaşanan Temel
Sorunlar
Danışma ve Đhtilafların Çözümü Mekanizmasının Đşlevsizliği
1/95 sayılı OKK’da GB’nin işleyişiyle doğrudan ilgili alanlarda (ticaret
politikası, üçüncü ülkelerle akdedilen ve sanayi mallarını ilgilendiren ticari boyutlu
anlaşmalar, sanayi malları ticaretindeki teknik engellerin kaldırılması ile ilgili mevzuat,
rekabet ve fikri ve sınai mülkiyet mevzuatı ile gümrük mevzuatı) AB’nin yeni bir
mevzuat hazırladığında ve Avrupa Komisyonu üye devletlere danıştığında, gayri resmi
olarak Türk uzmanlara da danışması ve önerisini Avrupa Birliği Konseyi’ne
gönderirken bir örneğini Türkiye’ye de göndermesi düzenlenmiştir. Avrupa Birliği
Konseyi’nin kararından önceki aşamada taraflardan birinin talebi üzerine GB Ortak
Komitesi çerçevesinde danışmalarda bulunmaları ve GB’nin düzgün işlemesi için iyi
niyet çerçevesinde işbirliği yapmaları düzenlenmiştir.32 Ancak bu danışma
mekanizması, AB’nin ortak ticaret politikası alanında gerçekleştirdiği düzenlemelerine
özellikle de üçüncü ülkelerle yaptığı STA müzakerelerine Türkiye’nin katılımı
açısından düzgün işlememektedir.
Türkiye ile AB arasında Ortaklık Anlaşması’nın yorumu ve uygulanmasında
çıkabilecek ihtilafların çözümü amacıyla tarafların Ortaklık Konseyi’ne
başvurabilecekleri, Ortaklık Konseyi’nin ihtilafı oybirliğiyle çözmede başarısız kalması
durumunda ise anlaşmazlığı Avrupa Adalet Divanı’na veya mevcut bir yargı merciine
30
Yazıcı, op. cit., s. 28.
Togan, op.cit., s. (9-12).
32
Türkiye ve AB Arasında Gümrük Birliğini Tesis Eden 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı için
bkz. Türkiye Cumhuriyeti Avrupa Birliği Bakanlığı,
http://www.abgs.gov.tr/files/_files/Gumruk_Isbirligi/1-95.doc, (22.04.2013), madde (54-60).
31
60
götürmeyi kararlaştırabilecekleri düzenlenmiş olmasına rağmen, bunun için de tarafların
mutabakatının gerekmesi nedeniyle sözkonusu yönteme de başvurabilmek adeta
imkansızlaşmaktadır.33
Serbest Ticaret Anlaşmaları
Türkiye AB’ye üye olmadığı için AB’nin ortak dış ticaret politikasını yürüten
görevli 133 no.lu Komiteye katılamamakta ancak GB uygulaması nedeniyle alınan
kararlara uymak zorunda kalmaktadır. AB, gerçekleştirdiği STA’larına bahsekonu
ülkenin AB ile GB ilişkisi olan Türkiye ile de GATT’ın (Gümrük Tarifeleri ve Ticaret
Genel Antlaşması) 24. maddesi uyarınca AB ile müzakereler tamamlandıktan ve
anlaşma yürürlüğe girdikten sonra en kısa zamanda başlamalıdır şeklinde bir Türkiye
Hükmü’ne (Turkey Clause) yer vermektedir. Ancak sözkonusu hükmün hukukî
bağlayıcılığı olmaması nedeniyle üçüncü ülke, AB ile STA imzalaması sonrasında
Türkiye pazarına da gümrüksüz giriş imkanı sağladığından Türkiye ile de bir STA
imzalamakta isteksiz davranmaktadır.34
AB’nin, Japonya ile Nisan 2013’te, önümüzdeki aylarda ise ABD ile STA
müzakerelerine başlaması beklenmektedir. Bu bağlamda salt AB-ABD arasındaki
ticaret hacminin bile küresel ticaretin %30’unu oluşturduğu35 gözönünde
bulundurulursa, Türkiye ile ABD arasında bir STA imzalanmaması durumunda Türkiye
ekonomisi üzerinde oluşturacağı menfi etki çok büyük boyutta olacaktır.
33
Ankara Antlaşması, madde 25.
Feridun Karakeçili, “15’nci Yılında Türkiye-AB Đlişkileri ve Yaşanan Temel Sorunlar”, 2011,
http://www.ikv.org.tr/images/upload/data/files/31-15inci_ylinda_turkiye-ab_gumruk_birligi_
yasanan_temel_sorunlar__subat_2011___2_.pdf, (22.04.2013), s. 6.
35
Euractiv, “ABD, AB ile Serbest Ticaret Müzakereleri için Görüş Almaya Başladı”,
(02.04.2013),
http://www.euractiv.com.tr/ticaret-ve-sanayi/article/abd-ab-ile-serbest-ticaretmuzakereleri -icin-gorus-almaya-basladi-027504, (22.04.2013), s.1.
34
Şekil 5: AB’nin Ortak Ticaret
Gerçekleştirdiği Ekonomik Đlişkiler36
36
Politikası
Çerçevesinde
Dünya
61
Ülkeleriyle
European Commission, “FTA and Other Trade Negotiations”, (09.04.2013),
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_118238.pdf, (22.04.2013), s.15.
62
Tablo 3 : AB’nin Yürürlükte olan STA’ları ve Türkiye37
Tablo 4: AB’de Yürürlükte Olan Ancak Ülkemizde Yürürlükte Bulunmayan STA’lar38
AB’nin üçüncü ülkelerle yürüttüğü müzakerelerde Türkiye ile danışma
prosedürlerini yürürlüğe koymaması, GB’nin düzgün işleyişiyle bağdaşmadığı açıktır.
37
Türkiye Cumhuriyeti Ekonomi Bakanlığı, “Türkiye’nin Serbest Ticaret Anlaşmaları”,
(05.06.2012),
http://www.ekonomi.gov.tr/upload/FBA4A979-FF0E-32F0FD96FFD20B32FB19/18_serbest_ticaret_anlasmalari.ppt, (22.04.2013), s.18.
38
Ibid., s.17.
63
Bu sorunun giderilmesi için getirilebilecek en ideal çözüm, AB ile Türkiye’nin ilgili
üçüncü ülkeyle STA müzakerelerini ayrı oluşturulacak bir alt komite çerçevesinde
paralel yürüterek eşzamanlı olarak tamamlamalarının ve mümkünse aynı tarihte
yürürlüğe girmelerinin veya AB’nin üçüncü ülke ile müzakerelerini öncesinde
tamamlaması durumunda “standstill hükmü” uyarınca üçüncü ülkenin Türkiye ile de
STA’yı imzalayıncaya kadar anlaşmayı imzalamaması ve bir nev’i yumuşak hukuk
yaptırımı ile üçüncü ülkeyi Türkiye ile de bir anlaşma imzalamaya mecbur kılması
düzenlenebilecektir. Bu şekilde Türkiye’nin üçüncü ülke ile STA’yı AB’den sonra
imzalaması nedeniyle piyasaya sonradan gelen (late commer effect) etkisinden de
kurtulmuş olacaktır. Bir diğer seçenek, AB’nin STA metnine koyduğu “Türkiye
hükmünü”, AB ile STA yürürlüğe girdikten en geç belirli bir süre sonra (örneğin 90
gün) Türkiye ile de müzakerelere başlanması gerektiği şeklinde süre tahdidi
düzenlemesiyle üçüncü ülkeyi Türkiye ile belirlenen süre içinde STA imzalamaya
mecbur kılması şeklinde uygulanabilecektir.39
AB’nin soruna kayıtsız kalması durumunda Türkiye son çare olarak AB’nin
STA imzaladığı üçüncü ülke mallarının AB üzerinden kendisine gümrük vergisi
olmadan girmesini önleyebilmek için 1/95 sayılı OKK’nın 16/3 ve 58/2. maddelerine
istinaden “telafi edici vergi” uygulamasına gidebilme hakkına da sahiptir.
Vize Sorunu
AB ayrımcı bir şekilde üyelik müzakeresi içinde olmadığı Sırbistan, BosnaHersek, Arnavutluk gibi Batı Balkan Ülkelerine vize uygulamasını kaldırmasına hatta
bir ortaklık ilişkisi kurmadığı ülke vatandaşlarına çok daha gevşek bir vize politikası
uygulamasına rağmen Türk vatandaşlarından halen vize talep etmeye devam etmektedir.
AB’nin Türk vatandaşlarına yukarıda değinilen ülke vatandaşlarının aksine
zorlaştırılmış vize uygulaması gerek ortaklık ilişkisinin temeli olan Ankara
Anlaşması’na gerekse gümrük birliği ilişkisi çerçevesinde mallarını serbestçe
pazarlayabilmek, AB pazarındaki muadilleriyle temaslarını güçlendirmek, işlerini takip
etmek isteyen özellikle Türk işadamlarına karşı kısıtlayıcı bir önlem teşkil etmektedir.
Bu bağlamda 2009 yılında alınan Soysal Kararı’na göre Katma Protokol’ün yürürlüğe
girdiği tarihte veya daha sonra üye olan ülkeler içinde bahsekonu Protokol’ü iç
hukuklarına aktardıkları tarihten sonra, bu ülkelerde iş kurmak veya hizmet sunmak
isteyen Türk vatandaşlarına vize uygulamaları veya öncesinde uyguluyor olmaları
durumunda vize alma koşullarını daha da zorlaştırmaları hukuka aykırıdır. 40
Taşıma Kotaları
AB tarafından Türk karayolu taşımacılığına uygulanan kotalar ve bahsekonu
faaliyeti yürüten tır ve kamyon şoförlerine uygulanan vize, malların serbest dolaşımına
39
Karakeçili, op.cit., s.6.
C-228/06, Mehmet Soysal and Đbrahim Savatli v Bundesrepublik Deutschland, (2009) ECR I1031.
40
64
engel olmakta ve GB uygulamasını ihlal etmektedir. Bu konuda AB ile karayolu
taşımacılık faaliyetinin AB tarafından malların değil, hizmetlerin serbest dolaşımı
kapsamına girdiği dolayısıyla 1/95 sayılı OKK’nın kapsamında olmadığı yönünde bir
görüş ayrılığı da bulunmaktadır. Diğer taraftan 1/95 sayılı OKK’nın kapsamında 5 ve 6.
maddeleri çerçevesinde tarafların ithalatta ve ihracatta gümrük vergileri, miktar
kısıtlamaları ve bunlara eş etkili tedbirler uygulamaları yasaklanmıştır. Đlaveten, Avrupa
Adalet Divanı’nın Dassonville Davası’nda verdiği kararda tarafların birbirleriyle olan
ticarette doğrudan veya dolaylı Topluluk içi ticareti engelleyecek nitelikteki ticari
düzenlemelerinin miktar kısıtlamasına eş etkili önlem niteliğinde değerlendirileceği41,
SIOT Kararı’nda ise GB’nin malların serbest dolaşımının tam anlamıyla
gerçekleşmesine bağlı olduğu ve üye devletlerin toprakları üzerinden geçiş yapan
mallara gerek transit vergisi gerekse de transit geçişe ilişkin herhangi bir ücret yada
zorluk uygulamayacağı da hükm altına alınmıştır.42 Bu bağlamda AB’nin Türk karayolu
taşımacılığına uyguladığı kota hem gümrük vergisine eş etkili tedbir hem de miktar
kısıtlamasına eş etkili tedbir niteliğindedir. Diğer taraftan ek geçiş belgesi tükenen bir
ülkenin ek geçiş belgesi vermemesi de o ana kadar gerçekleşen miktarın üzerinde Türk
mallarının geçmesine engel olacağından bu da miktar kısıtlamasına eş etkili tedbir
uygulanması olmakta ve tarife dışı engel olarak ortaya çıkmaktadır. Sonuç olarak
45.000 kamyon ile Dünya’da en büyük ve en modern filolardan biri olan Türk karayolu
taşımacılığı, konulan taşıma kotaları nedeniyle büyük zarar etmektedir.43
Anti-Damping Soruşturmaları
Gerek Türkiye gerekse AB çok geniş bir şekilde anti-damping tedbirlerine
başvurmaktadır. AB, ülkemize özellikle tekstil ve konfeksiyon, metal ürünler, renkli
televizyonlar, elektrikli makinalar, plastik ürünler, lastik ve cam ürünlerinde antidamping tedbiri uygulamıştır.
Đşçilerin,
Gerçekleşmemesi
Hizmetlerin
ve
Sermayenin
Serbest
Dolaşımının
Halen
Ankara Anlaşması malların serbest dolaşımının yanısıra aynı zamanda işçilerin
serbest dolaşımını da öngörmektedir. 23 Kasım 1970 yılında imzalanan ve 1 Ocak 1973
yılında yürürlüğe giren Katma Protokol ile Türkiye-AB arasındaki işçilerin serbest
dolaşımının 1 Aralık 1986 tarihinde gerçekleşmesi öngörülmüştür. AB-Türkiye Ortaklık
Konseyi 1976 ve 1980 yıllarında Türkiye’den AB’ye göç eden Türk vatandaşlarının
durumunun iyileştirilmesi için bazı kararlar44 almasına rağmen işçilerin serbest dolaşımı
henüz gerçekleşememiştir.
41
C-8/74, Procureur du Roi v. Dassonville, (1974) ECR 837.
C-266/81, S.I.O.T. (Società Italiana per I’Oleodotto Transalpino) s.p.a. v. Ministero delle
Finanze, Ministero della Marina Mercantile, Circoscrizione doganale di Trieste, Ente autonomo
del porto di Trieste, (1983), ECR 1983.
43
Karakeçili, op.cit., s.12.
44
Türkiye-AB arasında Đşçilerin Serbest Dolaşımı için alınan 2/76, 1/80 ve 3/80 sayılı OKK’ları
için bkz. Türkiye Cumhuriyeti Avrupa Birliği Bakanlığı, “1964-2000 Ortaklık Konseyi
Kararları”, http://www.abgs.gov.tr/files/AB_Iliskileri/okk_tur.pdf, (22.04.2013).
42
65
Benzer şekilde Ankara Anlaşması’nda öngörülmüş olmasına rağmen
hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı konusunda da bir ilerleme
kaydedilememiştir.
Tarım Ürünlerinin GB’ne Dahil Olmaması
Türkiye-AB GB uygulaması sadece sanayi malları ve işlenmiş tarım ürünlerini
kapsamaktadır. AB, Ortak Tarım Politikası reform edilmektedir ve 1 Ocak 2014’te yeni
bir politika yürürlüğe girecektir. Bu çerçevede değişen AB ortak tarım politikası
kapsamındaki fonlardan yararlanabilme imkanı da ümit edildiği gibi olmayacaktır.
Mali Yardım
Türkiye-AB arasında ortaklık ilişkisinin başlamasından bu yana dört mali
protokol imzalanmıştır. 1981 yılından sonra 600 milyon ECU tutarında dördüncü mali
protokol Yunanistan’ın vetosu nedeniyle bir türlü yürürlüğe girememiştir. Türkiye 32
yıl içerisinde 1433 milyon € mali destek almayı ümit ederken sadece 830 milyon €
alabilmiştir. Diğer taraftan GB, Türkiye’nin aynı zamanda öncesinde Akdeniz
Ülkeleri’nin faydalandığı kaynaklardan kredi ve hibeler alabilmesini de öngörmüştür.
Bu bağlamda Türkiye’nin 1996-1999 yılları arasında AB Bütçe Yardımı, MEDA ve
Đdari Đşbirliği Fonu kapsamı çerçevesinde 768 milyon € hibeden faydalanması
kararlaştırılmıştır. Ancak yine Yunanistan’ın itirazı nedeniyle bu hibe 52 milyon €’ya
indirilmiştir. 45
AB’nin Diğer Ülkelerle Gerçekleştirdiği Đlişkiler
Avrupa Ekonomik Alanı Kapsamında Norveç Modeli
AB, Avrupa Serbest Ticaret Bölgesi (European Free Trade Area-EFTA)
ülkelerinden Norveç, Đzlanda ve Liechenstein ile 1 Ocak 1994’te Avrupa Ekonomik
Alanı Anlaşması’nı (AEA) gerçekleştirmiştir. AEA’nın oluşumunda fikir babası
Jacques Delors’dur. AEA, AB’nin bir üçüncü ülke ile gerçekleştirdiği en geniş kapsamlı
anlaşmadır. AEA uyarınca bahsekonu ülkeler, AB iç pazarına dört temel serbesti
çerçevesinde katılımlarının yanısıra sosyal politika, tüketicinin korunması, istatistik,
şirketler hukuku, araştırma ve geliştirme, eğitim, KOBĐ’ler, turizm, çevre politikasında
da katılmışlardır. AEA üyelerinin entegre oldukları Đç Pazar konu başlıklarında karar
alma mekanizmalarında söz hakkı bulunmamaktadır. AEA, AB’nin ortak tarım
politikası, ortak balıkçılık politikasına katılımı içermemektedir. AEA ülkeleri, Đç Pazar
çerçevesinde Topluluk program ve ajanslarına oy hakkı olmadan katılabilme imkanına
da sahiptirler. Norveç, Đzlanda ve Liechenstein, Schengen Müktesebatı’na katılımı da
kabul etmiştir.
45
Yazıcı, op.cit., s.33.
66
AEA kapsamındaki diğer iki ortağından farklı olarak Norveç’in AB ile ortaklık
ilişkisi kendine özgü ve AB’ye üye olmadan gelinen bir başarı öyküsüdür. Bu bağlamda
ayrı bir incelemeyi de hak etmektedir.
AEA kapsamında Norveç bugüne kadar 6.000 yeni AB yasal düzenlemesini
ulusal hukukuna aktarmıştır ve bunlardan sadece 17’sinde Norveç AB ile ters düşmüş
ve rezerv koymuştur.46 Bu bağlamda Norveç, AB Müktesebatı’nın neredeyse ¾’ünü
ulusal mevzuatına aktarmıştır ve birçok mevcut AB üyesi ülkeden de daha etkili
uygulamaktadır. AEA dışında örneğin sosyal politika ve dış politika gibi konularda da
mevzuatını AB düzenlemelerine uyarlamıştır. 47
Norveç AEA’ye üye olduktan bu yana 1992-2011 yılları arasında, Norveç’in
GSMH’sı %60 büyümüş, istihdam kapasitesi %25 artmış, işsizlik oranı 1993’teki %6
seviyesinden 2011’de %2,4’e düşmüştür. Norveç’in yabancı yatırımlarının yaklaşık
2/3’si de AB’den gelmiştir. AB’nin 2004 yılında tarihinin en büyük genişlemesi
sonrasında en fazla göç alan ülkelerin başında Norveç gelmiştir. Norveç’e AB
ülkelerinden gerçekleşen göçün %87’si bahsekonu genişleme sonrasında Doğu Avrupa
Ülkeleri’nden kaynaklanmıştır. Ancak ne var ki, AB ülkelerinin aksine Norveç bu göçü
ülke ekonomisine ve kalkınmasına pozitif bir katkı olarak değerlendirmektedir.48
Norveç’in AB ile ilişkisi bir başarı öyküsü olmasına ve aradan 21 yıl
geçmesine rağmen bu süre zarfında karar alma sürecine katılımda bir ilerleme
olmamıştır. Diğer taraftan Delors’un zamanından bu yana karar alma mekanizmasında
önemli değişiklikler olmuştur. Bu çerçevede karar alma sürecinde ağırlık Avrupa
Komisyonu’nun etkin girişiminden Konsey’e ve Avrupa Parlamentosu’na kaymış
özellikle 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması’yla Avrupa
Parlamentosu, ortak karar prosedürü çerçevesinde Konsey’le eşit güce ulaşmıştır. Ancak
her iki kuruluşta da Norveç de dahil AEA üyeleri yer almamaktadır. Avrupa
Parlamentosu’nda temsil edilmeyen Norveç, Avrupalı parlamenterleri etkileyebilme
şansını da yitirmektedir.49 Diğer taraftan Schengen Alanı’nda ilgili tüm tartışmalara en
alt düzeyden bakanlar düzeyine kadar katılabilen AEA ülkeleri ve Đsviçre, AB ile en çok
bu alandaki işbirliğinin işleyiş biçiminden memnundur.50
Đki Taraflı Đlişki: Đsviçre Modeli
Đsviçre, EFTA’nın bir üyesidir ancak AEA’ya üye değildir. AEA’nın
oluşturulmasına ilişkin müzakerelere katılmış olmasına rağmen Aralık 1992’de
düzenlenen referandum sonucunda AEA’ya katılmayı reddetmiştir. Đsviçre bunun yerine
46
European Economic Area (EEA) Review Committee, “Outside and Inside: Norway’s
agreements with the European Union”, (17.01.2012),
http://www.regjeringen.no/pages/36798821/PDFS/NOU201220120002000EN_PDFS.pdf
,
(15.04.2013), s.8.
47
Ibid., s.6.
48
Ibid., s.7.
49
Buchan, op.cit., s.4.
50
Ibid., s.5.
67
AB ile ortaklık ilişkisini hükümetlerarası düzeyde gerçekleştirdiği bir dizi ikili
anlaşmalarla tesis etme yolunu seçmiştir. Yaklaşık 120’nin üzerinde olan bahsekonu
anlaşmalardan önemli bir bölümü 1999 yılında bir diğeri ise 2004 yılında paket olarak
gerçekleştirilen sektörel nitelikli anlaşmalardır. Đsviçre ile AB arasında AEA üyeleriyle
olduğu gibi malların serbest dolaşımı bulunmaktadır ancak AEA üyelerinden farklı
olarak hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı sözkonusu değildir. Yine AEA’dan
farklı olarak işbirliği içinde oldukları alanlarla ilgili olarak otomatik olarak Avrupa
Komisyonu’ndaki çalışma gruplarına (komitoloji) katılamamaktadır. 51
Her ne kadar Đsviçre bankaları AB finans piyasalarında önemli bir yere sahipse
de Đsviçre bu konuda AB ile bir anlaşma yapmayı tercih etmemiştir. Đlaveten, taraflar
kimyasallar alanında bir ürününün AB’de satılmadan önce tüm kimyasalların içeriğinin
test edilmesini zorunlu kılan REACH düzenlemesi (Registration, Evaluation,
Authorisation and Restriction of Chemicals) alanında işbirliği yapmamışlardır.52
Aşağıdaki tabloda AB-Đsviçre arasında gerçekleştirilen ikili anlaşmalar yer
almaktadır.
51
European Economic Area (EEA) Review Committee, “Offcial Norwegian Reports : Outside
and
Inside”
,
Şubat
2012,
http://www.eunorway.org/Global/SiteFolders/webeu/NOU2012_2_Chapter%2013.pdf, (22.04.2013), s.20.
52
Buchan, op.cit., s.7.
68
Tablo 5 : AB-Đsviçre Arasındaki Đkili Anlaşmalar53
AB ve Đsviçre arasında oluşturulan ortaklık ilişkisi geçici (ad hoc) olarak
oluşturulan 27 ortak komite aracılığıyla gerçekleştirilmektedir. Bahsekonu komiteler
herhangi bir süre koşuluna tabi olmadan, sorun çözmeye veya fikir sunmaya yönelik
olmadan çalışmaktadırlar. Birkaç istisna dışında yine AEA üyelerinden farklı olarak
Đsviçre ve AB arasında gerçekleştirilen anlaşmalar, AB mevzuatı değiştikçe sürekli
yenilenme ve yeni AB düzenlemelerini Đsviçre’nin iç hukukuna aktarmayı zorunlu
kılmamaktadır.54
Đsviçre, AB ile gerçekleştirdiği iki taraflı anlaşmalardan gayet memnunken, AB
taraflar arasındaki ortaklık ilişkisine eleştirisel yaklaşmaktadır. Hatta 2011 yılında üst
düzey bir AB yetkilisi Đsviçre modelinin “bir model değil, bilakis bir hata” olduğu
yorumunda bulunmuştur. AB Bakanlar Konseyi, 2010 yılında yaptığı
değerlendirmesinde Đsviçre modelini karmaşık, yönetimi zor ve sınırlarına ulaşmış
olarak değerlendirmiş ve Đsviçre ile ortaklık ilişkisinde kurumsal bir değişiklik olmadığı
sürece yeni ikili anlaşma yapmayacağını deklare etmiştir.55
AEA’nın Genişlemesi (EEA Plus?)
AEA’nın EFTA bölümü 1995 yılından bu yana genişlememiştir ve sözkonusu
dönemde hiçbir ülke resmi olarak üyelik için başvuruda bulunmamıştır. AB’nin tersine
EFTA’ya üyelikte Kopenhag Kriterleri’ne benzer kriterler bulunmamaktadır.
53
Ibid.
EEA Review Committee, op.cit., Şubat 2012, s.20.
55
Ibid., s.21.
54
69
AEA’nın genişlemesine ilişkin ilk öneriler, AB’nin beşinci genişlemesi
öncesinde Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri’nin (MDAÜ) AB’ye nasıl entegre edilmesi
gerektiği konusundaki tartışmalarla ilk kez gündeme gelmiştir. Sözkonusu dönemde
Đspanya’nın AB işlerinden Sorumlu Devlet Bakanı Carlos Westendrop, AEA’nın AB
üyelik sürecinde bir geçiş dönemi düzenlemesi olarak kullanılabileceği önerisinde
bulunmuştur. Birçok MDAÜ AEA’ya katılıp-katılmama fikrini ele almış, içlerinden
özellikle Slovenya AEA’ya üyeliği ile yakından ilgilendiğini belirtmiştir. Ancak ne var
ki Norveç, AEA’nın MDAÜ’ye genişletilmesini istememiş ve sonuçta Slovenya’da
AEA’ya katılamamıştır.56
Her ne kadar günümüze kadar resmi olarak üye olmak için bir başvuruda
bulunmamış olsalar da Andora, San Marino, Faeroe Adaları gibi küçük devletler, AB ile
entegrasyonlarını daha da kuvvetlendirebilmek amacıyla kendi içlerinde EFTA ve
AEA’ya katılım seçeneğini ele almışlardır. Bu bağlamda örneğin 2007 yılında Andorra
tarafından gerçekleştirilen bir çalışmada AEA’nın Andorra’nın AB’ye ortaklığında en
iyi seçenek olduğu sonucuna varılmıştır. 57
2011 Şubat’ında San Marino’nun Dışişleri Bakanlığı tarafından yayınlanan bir
raporda ülkenin AB ile ilişkisi sorgulanmış ve AEA’ya üyelik masaya yatırılmıştır.58
2010 yılında Faroe Adaları Dışişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan bir
raporda ülkenin EFTA/AEA’ya üyeliği değerlendirilmiştir.59
Şu an için Norveç küçük devletlerin AB’nin Tek Pazarı’na AEA/EFTA’ya
üyelik yoluyla katılımına karşı çıkmaktadır.60
2011 yılında Kuzey Afrika’da Arap Baharı adı altında devrimlerin
gerçekleşmesi sonrasında Avrupa Komisyonu’nun genişlemeden sorumlu komisyon
üyesi Stefan Füle AB’nin komşuluk politikası kapsamında güney komşularına (Fas,
56
EEA Review Committee, op.cit., Şubat 2012, s.28.
Michael
Emerson,
“Andora
and
the
European
Union”,
(07.12.2007),
http://www.ceps.eu/book/andorra-and-european-union, (22.04.2013), s. 2.
58
Secratariat of State for Foreign Affairs and Political Affairs of the Republic of San Marino,
“Summary of the Final Report Prepared by the Technical Group for the Asssessment of New
Policies for the Integration
with the European Union”,
Şubat 2011,
http://www.google.com.tr/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=1&ved=0CC8Q
FjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.esteri.sm%2Fon-line%2Fen%2Fhome%2Fsan-marino-andthe-european-union%2Fdocumento1027990.html&ei=KsZUYTpEYiPtQab7ICwDg&usg=AFQjCNEDQS0ESoOdZyM0TIquh2yLckYVRA&sig2=O3ZGfGp2f-6cO7JCVydjg&bvm=bv.45645796,d.Yms, (22.04.2013), s.(7-8).
59
Ministry of Foreign Affairs in the Faroes, “The Faroes and the EU: Possibilities and Challenges
in a Future Relationship”,2010,
http://www.mfa.fo/Files/Billeder/Uttanrikisradid/tekstir/ESfr%C3%A1grei%C3%B0ingEN%5B1
%5D.pdf, (22.04.2013), s.(53-55).
60
EEA Review Committee, op.cit., Şubat 2012 s.25.
57
70
Tunus, hatta Đsrail) AEA aracılığıyla iç pazarına katılımı önermesi gerektiğini
düşündüğünü ifade etmiştir.61
AEA’ya üye olabilmek için ya EFTA’ya yada AB’ye üye olmak
gerekmektedir. Şu ana kadar EFTA Ülkeleri, EFTA’nın genişletilmesini
istememişlerdir.
Sonuç ve Öneri
Türkiye-AB ilişkileri bugün için tıkanmıştır. Türkiye’nin tam üyelik başvurusu
çerçevesinde 3 Ekim 2005 tarihinde başlatılan müzakere süreci, bazı Avrupa liderlerinin
yaklaşımları nedeniyle tamamen politize olmuş ve adeta durma noktasına gelmiştir.
Henüz sadece 13 başlığın açılabildiği, doğası gereği açılıp kapatılan başlıkların yeniden
açılabilme olasılığı bulunan müzakere sürecinin Türkiye için bahsekonu ülkelerin
yaklaşımıyla sonsuza kadar ucunun açık olma ihtimali bulunmaktadır.
Diğer taraftan tam üyelik başvurusuna AB’nin Avrupa Tek Senedi sonrasında
derinleşme süreci nedeniyle olumlu yanıt alamayan Türkiye, üyelik hedefini ortaklık
ilişkisi kapsamında Ankara Anlaşması’nın 28. maddesi çerçevesinde gerçekleşebileceği
umuduyla AB ile 6 Mart 1995 tarihinde 1/95 sayılı OKK ile GB uygulamasına
geçmiştir. Ancak ne var ki Ankara Anlaşması’nın son dönemi de diğer iki döneminden
farklı olarak Türkiye’nin üyeliğinin gerçekleşme olanağının taraflar tarafından
inceleneceğine yer verilen 28. madde hükmünün herhangi bir süre tayin edilmeden
ucunun açık düzenlenmesi, AB’ye geniş takdir yetkisi tanıması nedeniyle Türkiye’nin
GB uygulamasına geçerek makul bir süre içinde üye olabilme hedefinin
gerçekleşmesine de halen daha imkan tanımamıştır. Diğer taraftan sürecin uzaması ve
bu süreçte Türkiye’nin üye olmadan dolayısıyla karar alma mekanizmalarında da yer
almadan yürütmeye çalıştığı GB uygulaması, Türkiye’nin AB’nin ortak ticaret
politikasına ve üçüncü ülkelerle akdettiği STA’lara uyum zorunluluğu, özellikle üçüncü
ülkelerin AB ile bir STA imzaladıktan sonra mallarını Türkiye’ye gümrüksüz sokabilme
imkanını elde etmeleri nedeniyle Türkiye ile de imzalama konusunda isteksiz olmaları
yüzünden çıkmaza girmiş ve Türkiye-AB GB uygulamasının sorgulanmasına neden
olmuştur.
Özen, Türkiye-AB GB uygulaması sonucunda Ankara Anlaşması’nın 28.
madde hükmüne göre tam üyeliğinin son dönemde gerçekleşmemesi üzerine
Türkiye’nin GB uygulamasından zarar görmesini engelleyebilmek için bir serbest
ticaret anlaşmasına dönüştürülmesi önerisinde bulunmuştur.62 Benzer bir öneri, AB’nin
ABD, Japonya, Kanada, Hindistan gibi önemli ülkelerle STA müzakereleri yürütme
girişimi çerçevesinde Ekonomi Bakanı Zafer Çağlayan tarafından da gündeme
getirilmiş ancak hem Türkiye’nin ekonomik ilişkilerine hem de tam üyelik hedefine
zarar vereceği düşüncesiyle bazı çevreler tarafından çekince ile karşılanmıştır.
61
Ibid., s.29.
Çınar Özen, Türkiye-Avrupa Topluluğu Gümrük Birliği ve Tam Üyelik Süreci Üzerine
Etkileri, Ceylan Kitabevi, Đzmir, 2002, s.147.
62
71
Ekonomik ilişkilerine Türkiye’nin özellikle belli başlı büyük ekonomiler olan Japonya,
Kanada v.s ülkelerle Türkiye’nin AB ile GB uygulaması mı yoksa STA uygulaması ile
mi devam etmesi gerektiği ayrı bir çalışma konusunu oluşturmakla birlikte kanaatimizce
Türkiye’nin ortaklık ilişkisi çerçevesinde tesis ettiği GB uygulamasından çıkışın
Türkiye’nin tam üyelik hedefine zarar vermeyeceği yönündedir. Türkiye, tam üyelik
başvurusunu 1987 yılında ortaklık ilişkisinden münferit bir şekilde gerçekleştirmiş ve
bu süreç çerçevesinde şu anda müzakere yürütmekte olan bir aday ülkedir. GB
uygulamasını askıya alması, müzakere sürecinin de askıya alınmasına ilişkin AB’nin
karar almasına da neden olamaz çünkü AB’ye halihazırda üye olan veya müzakere
yürüten diğer aday ülkeler, gümrük birliği uygulayarak AB’ye üye olmamışlardır. Diğer
taraftan Türk Hükümeti’nin GB’den zarar gördüğüne ilişkin sert söylemleri
çerçevesinde Avrupa Komisyonu, Dünya Bankası’na Kasım 2012’de Türkiye-GB
uygulamasının yeniden reform edilmesi, modernleştirilmesi yönünde bir çalışma tevdi
etmiştir.63 AB’nin Yeni Ticaret Stratejisi çerçevesinde GB’nin modernleştirilmesi
kapsamında mevcut uygulamanın hizmetler, kamu alımları ve enerji sektörlerine
genişletilmesi önerisinde bulunması muhtemeldir. AB’nin bu girişimi, kısa vadede
Türkiye’nin GB uygulamasından zarar görmekte olduğu konuları müzakere edebilmesi
için de bir fırsat teşkil etmekte ve mümkünse iyi değerlendirilmesi gerekmektedir.
Çünkü asıl amaç, Türkiye’nin GB dahil mevcut kazanımları ile sıkıntısız bir şekilde AB
ile ilişkilerini yürütebilmesi ve tam üye olmasıdır. Bu çerçevede AB’nin üçüncü
ülkelerle STA gerçekleştirmesine ilişkin olarak bahsekonu ülkeleri Türkiye ile de bir
STA imzalamasını sağlamak için Türkiye, ortak bir komite oluşturulması yönünde bir
çağrıda bulunmuştur.64 Türkiye’nin karar alma mekanizmalarında yer almadığı
gerekçesiyle AB’nin bunu kabul etmemesi durumunda, kanaatimizce Türkiye-AB GB
uygulamasının “AB+Türkiye GB Alanı”nda gerçekleştiğinden hareketle bir alt komite
(sub-committee) oluşturulması, tarafların üçüncü ülke ile STA müzakerelerini paralel
yürütmeleri ve şayet mümkünse üçüncü ülke ile de STA’nın aynı tarihte yürürlüğe
girmesinin sağlanması, bunun gerçekleştirilememesi ve AB’nin üçüncü ülke ile STA
müzakerelerini önce tamamlaması durumunda ise AB’nin “standstill hükmü” uyarınca
üçüncü ülkenin Türkiye ile de bir STA imzalayıncaya kadar üçüncü ülke ile STA’yı
imzalamadan beklemeye almasıdır. Diğer taraftan ĐKV’nin önerisi çerçevesinde AB’nin
üçüncü ülke ile imzaladığı STA’ya kendisi ile üçüncü ülke arasında STA’nın yürürlüğe
girmesinden belli bir süre sonra (örneğin 90 gün) Türkiye ile de müzakerelere başlaması
gerektiği yönünde süre tahdidi düzenleyen bir hükm de derc edilebilecekse de ilk
seçenek Türkiye açısından bahsekonu ülkenin AB ile imzaladığı STA çerçevesinde bu
tür bir taahhütte bulunmasına rağmen yine de Türkiye ile bir STA imzalamaktan ileride
imtina etmesini önlemesinin yanısıra Türkiye’nin pazara geç giren etkisi (late commer
effect) olarak ifade edilen etkiden kurtulabilmesini de sağlayacak olması nedeniyle
kanaatimizce daha iyi bir seçenek teşkil etmektedir. AB’nin gerek ortak komite gerekse
alt komite gibi önerileri kabul etmemesi durumunda Türkiye’nin tüm iyi niyetli (good
63
Avrupa Komisyonu, Komisyon Tarafından Avrupa Parlamentosu’na ve Konsey’e Sunulan
Bildirim: Genişleme Stratejisi ve Başlıca Zorluklar 2012-2013, COM (2012) 600,
(10.10.2012), s.8.
64
Euractiv, “Türkiye, ABD’ye serbest ticaret müzakereleri için ortak komite önerecek”,
(16.04.2013), http://www.euractiv.com.tr/ticaret-ve-sanayi/article/turkiye-abdye-serbest-ticaretmuzakereleri-icin-ortak-komite-onerecek-027605, (22.04.2013), s.1.
72
faith) girişimlerine rağmen üçüncü ülkenin Türkiye ile de bir STA imzalamayı kabul
etmemesi sorunu, GB’nin yeniden müzakere edilerek bahsekonu üçüncü ülkenin
Türkiye’ye AB üzerinden mallarını gümrüksüz geçiremeyeceği ve Türkiye’nin üçüncü
ülkeye uygulamakta olduğu gümrük vergisi ve benzeri uygulamalarının devam edeceği
yönünde AB’nin ortak ticaret politikasına uyum zorunluluğundan tam üye oluncaya
kadar ki geçiş döneminde (transition period) istisna (opt-out) talep etmesiyle de
aşılabilecektir. Bu durumda Türkiye bahsekonu üçüncü ülkede üretilen AB kökenli
malların (örneğin Volkswagen otomobil firmasının Meksika’da ürettiği parçaları) AB
üzerinden Türkiye’ye ticaret sapması yoluyla gümrüksüz girmesini önleyebilmek için
belirleyeceği hassas ürünlerde menşe uygulaması yoluna da gidebilecektir.
Diğer taraftan yukarıda da vurguladığımız üzere sorunun asıl kaynağının
Türkiye’nin tıkanan tam üyelik süreci ve AB’nin Türkiye’yi üye olarak alma yönündeki
isteksizliğidir. Bunun üstesinden gelebilmek ve AB ile ilişkilerimizi GB’den bir üst
entegrasyon seviyesine taşıyabilmek için Ekim 2009’da Cumhurbaşkanı Abdullah Gül
ve Eylül 2010’da AB Bakanı ve Başmüzakereci Egemen Bağış tarafından Türkiye’nin
AB’ye üyelik sürecinde bir aşama olarak Norveç Modeli’ni benimseyebileceği dile
getirilmiştir. 65 Ancak ne var ki Türk kamuoyunda bazı çevreler bu öneriyi Türkiye’nin
tam üyelik sürecine zarar vereceği veya imtiyazlı ortaklığa dönüşeceği düşüncesiyle
çekince ile karşılamıştır.
AB’nin Türkiye’ye karşı isteksiz tutumu, AB’nin 2014-2020 yıllarını kapsayan
“Çok Taraflı Finansal Çerçeve’yi (Multiannual Financial Framework)” Türkiye’nin de
dahil olacağı bir Birlik hesabıyla tasarlamamış olması66, Türkiye’den önce Batı Balkan
Ülkeleri’nin üyeliğine öncelik vermesi gibi nedenlerle Türkiye’nin AB’ye tam üyelik
hedefi için belki de bir 50 yıl daha beklemesi ihtimali bulunmaktadır. Bahsekonu
nedenle kanaatimizce bu süreçte Türkiye’nin AB ile entegrasyonunu derinleştirmesi ve
kendi sunacağı alternatif öneriler çerçevesinde AB’ye üyelik hedefini daha erken bir
sürece taşıması gerektiğidir. Bu bağlamda AEA’nın bir üyesi olan ve 10 Temmuz
2009’da AB’ye üyelik başvurusunda bulunarak 27 Haziran 2011’de müzakerelere
başlayan Đzlanda örneğinin gösterdiği üzere AEA’ya üyelik, AB’ye tam üye olabilmede
bir engel teşkil etmemektedir. Türkiye’yi ister mevcut GB uygulamasına devam
ettirerek veya AEA Anlaşması akdetmiş bir üye olarak tutarak üye olarak almama
tamamen AB’nin takdirindedir. Bu açıdan bakıldığında Türkiye’nin AB ile ilişkilerini
bir üst entegrasyon aşamasına taşıması, Türkiye’nin üyelik hedeflerine halel getirmez
bilakis katkıda bulanacaktır. Ancak önerimiz bunun yukarıda incelediğimiz ve karar
alma mekanizmalarında söz hakkı tanımayan Norveç Modeli ile değil, AB
platformlarında Türkiye’nin AB üyeliği konusunda sıklıkla dile getirilen diğer
adaylardan farklı büyük bir ülke olması nedeniyle Türkiye’ye özgü bir model
çerçevesinde gerçekleştirilmesi gerektiği yönündedir. Türkiye, “Genişletilmiş Gümrük
65
Euractiv, “Turkey Offers Referendum Gamble to Europe”, (30.10.2010),
http://www.euractiv.com/enlargement/turkey-offers-referendum-gamble-news-498293,
(22.04.2013), s.1.
66
Council of the European Union, “EU Multi Annual Financial Framework Negotiations”,
http://www.consilium.europa.eu/special-reports/mff/summary-of-the-european-councilagreement, (22.04.2013), s.1.
73
Birliği” önerisinden çok, artık net bir takvim süreci çerçevesinde tam üye olmayı hak
etmektedir. Bu çerçevede Türkiye, AB’nin kendi entegrasyon modelinden yola çıkarak
önce “ekonomik entegrasyonu” daha sonra “siyasi entegrasyonu” gerçekleştirmek
suretiyle iki aşamada AB’ye üye olabilecektir. Hatırlanacağı üzere AB önce siyasal bir
birlik oluşturma yoluyla yola çıkmış ancak bu hedefinin Avrupa Savunma Topluluğu ve
Avrupa Siyası Topluluğu girişimlerinin başarısız olması üzerine sözkonusu hedefine
ekonomik entegrasyon temelinden başlamış ve zaman içinde entegrasyon hareketinin
neo-fonksiyonolist temelde yayılarak (spill-over) diğer alanlara da sirayet etmesini
beklemiştir. Bu bağlamda AB’nin bugün ekonomik entegrasyon sürecinde gelmiş
olduğu noktaya da aşama aşama geldiğini söylemek yanlış olmayacaktır. AT ülkeleri,
kendi aralarında gümrük birliği uygulamasının 1968 yılında tamamlayarak yürürlüğe
girmesine rağmen, Roma Antlaşması’nda öngörülen “ortak pazar (common market)”
hedefinin gerçekleşmediğini fark etmeleri üzerine 1985 yılında dönemin Avrupa
Komisyon Başkanı Jacques Delors’un girişimiyle “Beyaz Kitap”ı yayınlamış ve 1987
yılında Avrupa Tek Senedi’yle tarife dışı engellerin de ortadan kalktığı, tek bir piyasaya
dayalı (single market) bir iç pazar (internal market) oluşturma hedefini yürürlüğe
koymuşlardır. Diğer taraftan ekonomik entegrasyonda sağlanan başarı grafiğini parasal
birlik, ortak dış ve güvenlik politikası gibi oluşumlarla siyasi platforma taşıyabilmek
için AB startı 1993 yılında yürürlüğe giren Maastricht Antlaşması’yla vermiştir.
Bu bağlamda AB’nin kendi entegrasyon modelinden yola çıkarak ilk aşamada
Türkiye ile AB arasında Türkiye’nin entegre olacağı alanlarda karar alma
mekanizmalarında yer alacağı “Tam Üyelik Hedefi Đçeren Kapsamlı Ekonomik
Entegrasyon Anlaşması” akdedilerek ilk aşamanın örneğin 2020 yılına kadar
tamamlanması, bu süre sonrasında üye devletlerin ayrı bir onay prosedürünü
gerektirmeden otomatik olarak siyasi entegrasyon aşamasına geçilerek dışarıda
bırakılan konuların da dahil edilmesiyle, beş yıl gibi bir süreçte “siyasi entegrasyon”
sürecinin tamamlanmasıyla Türkiye’nin AB’ye 2025 yılında tam üye olması
sağlanabilecektir.
Đlk aşama olan “Tam Üyelik Hedefi Đçeren Kapsamlı Ekonomik Entegrasyon
Anlaşması” akdedilmeden önce kendi ulusal sivil toplum örgütlerimize ve üniversiteler
gibi akademik çevrelere hangi sektörün AB’ne katılımdan ne yönde etkileneceğine dair
kapsamlı “düzenleyici etki analizi (regulatory impact assessment)” yaptırılması ve bu
çerçevede sözkonusu politikaların AB Müktesebatı’na kısa sürede uyarlanamamasından
doğacak olumsuzlukları gidermek amacıyla Avrupa Birliği Hukuku çerçevesinde (optout, deregotion, exclusion, exemption v.s) gerekli istisna ve geçiş sürelerinden
faydalanılması çok büyük önem arz etmektedir. Bu çerçevede Tam Üyelik Hedefi
Đçeren Kapsamlı Ekonomik Entegrasyon Anlaşması’na ekonominin ulusal egemenlikle
ilgili konuları (vergi, para politikası, v.s), ekonomik büyümeyi olumsuz etkileyebilecek
çevre politikası ve siyasi konularda yer alan politikalar (dış politika v.s) hariç, tüm
politikaların (enerjiden kamu alımlarına, eğitimden turizme v.s) dahil edilmesi
önerilmektedir. Đlaveten, entegre olunacak başlıklarda Türkiye, AB Müktesebatı’na
uyum çalışmalarını hızlandırmalı ve bu alanlardaki başlıklar belirlenen süre sonunda bir
daha açılmamak üzere kapatılmalıdır.
74
Mart 2013’te Avro Bölgesi’nde %12.1, Yunanistan’da %27.2, Đspanya’da
%26.7 olarak açıklanan işsizlik oranları67 ile karşılaştırıldığında 2012 yılında işsizlik
oranını %9.2’ye indiren ve bugün için Dünya’da 17 inci Avrupa’da 6 ıncı büyük
ekonomi olan Türkiye’nin68 AB ile ilişkilerini daha derinleştirmesinden, göç dahil,
endişe edilecek bir durum olmadığı gibi iş gücünün yüksekliği nedeniyle birçok alanda
sermaye çıkışı gözlenen AB’ye Türkiye ekonomik alandaki entegrasyonun bir an önce
tamamlanması ile başta MDAÜ ve kısa-orta vadede alınması planlanan Balkan
Ülkeleri’ne doğrudan sermaye yatırımı yapabilecek güçte bir ülkedir. Bu açıdan örneğin
enerji başlığının açılması ve Türkiye’nin AB’nin Balkan Ülkeleri’yle oluşturduğu Enerji
Topluluğu Antlaşması’na (Energy Community Treaty) üye olması bile AB ile Türkiye
arasında enerji alanında karşılıklı birçok yatırım imkanının önünün açılması fırsatını
verecektir.
Bahsekonu öneri, tam üyelik hedefi içerdiği, hatta bunu ucu açık olan ortaklık
ilişkisi ve katılım müzakerelerinden farklı olarak takvimlendirdiği, ekonomik
entegrasyon aşamasından siyasi entegrasyon aşamasına da otomatik geçiş sağladığından
“imtiyazlı ortaklık” riskini de ortadan kaldırmaktadır. Diğer taraftan siyasi entegrasyon
aşamasına yükselmiş ve AB ile ilişkileri daha da yoğunlaşmış bir Türkiye’nin üyeliği
konusunda liderlerin ve halkların çekinceleri de uygulama içinde birlikte yaşayarak
giderilme fırsatı elde edilmiş olacaktır. Kanaatimizce Türkiye’nin AB üyeliği
konusunda AB halklarının ve liderlerinin çekincelerini gidermek için ülkemizin
verebileceği tek taviz, bu süreçte hâlâ AB karar alma süreçlerinde bir değişiklik
olmaması durumunda, AB Bakanlar Konseyi’nde nüfus ve coğrafi kritere dayalı
edineceği oy hakkı sayısını makul bir düzeyde (örneğin Polonya’nın oy sayısı oranında)
kabul etmekten ibaret olacaktır. Türkiye’nin üyeliğinin herhangi bir ülkenin
halkoylamasına sunulması sonucunda reddedilmesi durumunda bile Türkiye, Lizbon
Antlaşması’nın onay sürecinde olduğu gibi belli bir süre bekleyebilecek hatta
konjonktürün değişmesi durumunda reddedilen ülkede yeni bir referandum
düzenlenebilecektir.
Sonuç olarak kanaatimizce Türkiye’nin AB üyeliği konusunda asıl zorluk
tarihi, kültürel ve siyasi yaklaşımlardan kaynaklanmaktadır. Bu da AB ile ilişkileri
indirgeyerek değil, bilakis entegrasyonu daha da arttırarak ve doğru zamanı en doğru
noktada bekleyerek aşılabilir. Unutulmamalıdır ki, aday ülkeler arasına alınmadığı 1997
Lüksemburg Zirvesi’nden aday ilan edildiği Helsinki Zirvesi’ne Türkiye’de ekonomik
ve siyasi olarak büyük bir değişiklik yaşanmamıştır. Bu açıdan doğru nokta, dönemin
siyasi iktidarının iç politikada kullanabilmesi amacıyla aceleyle alınmış ve üye
olunamadan AB’nin değişen ticaret stratejisi çerçevesinde mevcut GB uygulamasını
zarar görerek veya AB ile ilişkileri STA’ya indirgeyerek beklemek değil, GB Kararı’nın
yeniden müzakere edilerek olumsuzlukların giderilmesine imkan tanıyacak, Türkiye’nin
AB’ne üyelik sürecini bir üst seviyeye taşıyacak yeni bir anlaşma ile AB’ye iki aşamada
tam üye olmaktır.
67
Europa, “March 2013 Euro area unemployment rate at 12.1% EU27 at 10.9%”, (30.04.2013),
http://europa.eu/rapid/press-release_STAT-13-70_en.htm, (10.05.2013), s.1
68
Hüseyin Bağcı, “The Role of Turkey as a New Player in the G20 System”, 2011,
http://www.kas.de/upload/dokumente/2011/10/G20_E-Book/chapter_15.pdf, (10.05.2013), s.1.
75
Kaynakça
Tuğrul Arat, “Avrupa Birliği ile Türkiye Arasındaki Đlişkiler ve Gümrük Birliği”,
Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt XLIV, No:1-4,1995.
Avrupa Komisyonu, Komisyon Tarafından Avrupa Parlamentosu’na ve Konsey’e
Sunulan Bildirim: Genişleme Stratejisi ve Başlıca Zorluklar 2012-2013, COM
(2012) 600, (10.10.2012)
Hüseyin Bağcı, “The Role of Turkey as a New Player in the G20 System”, 2011,
http://www.kas.de/upload/dokumente/2011/10/G20_E-Book/chapter_15.pdf,
(10.05.2013)
Katinka Barysch, “Can Turkey and the UK learn from each other’s EU strategies”,
(25.01.2013),
http://www.cer.org.uk/sites/default/files/publications/attachments/pdf/2013/bulletin88_k
b_article3-6916.pdf, (22.04.1013)
David Buchan, “Outsiders on the Inside: Swiss and Norwegian Lessons for the UK”,
(24.09.2012),
http://www.cer.org.uk/sites/default/files/publications/attachments/pdf/2012/buchan_swi
ss_norway_11oct12-6427.pdf, (22.04.2013)
C-8/74, Procureur du Roi v. Dassonville (1974) ECR 837.
C-266/81, S.I.O.T. (Società Italiana per I’Oleodotto Transalpino) s.p.a. v. Ministero
delle Finanze, Ministero della Marina Mercantile, Circoscrizione doganale di
Trieste, Ente autonomo del porto di Trieste, (1983), ECR 1983.
C-228/06, Mehmet Soysal and Đbrahim Savatli v Bundesrepublik Deutschland,
(2009) ECR I-1031.
Council of the European Union, “EU Multiannual Financial Framework Negotiations”,
http://www.consilium.europa.eu/special-reports/mff/summary-of-the-european-councilagreement, (22.04.2013)
Michael Emerson, “Andorra and the European Union”, (07.12.2007),
http://www.ceps.eu/book/andorra-and-european-union, (22.04.2013)
Çağrı Erhan ve Tuğrul Arat, “AET’yle Đlişkiler”, Baskın Oran (ed.), Türk Dış
Politikası, Cilt 1, Đletişim Yayınları, Đstanbul, 2005.
Euractiv, “Çağlayan’dan AB’ye: Ya STA’lara Bizi de Ekleyin veya Gümrük
Birliğinden
Çıkalım”,
(28.03.2013),
http://www.euractiv.com.tr/ticaret-vesanayi/article/caglayandan-abye-ya-stalara-bizi-de-ekleyin-ya-da-gumruk-birligindencikalim-027470, (22.04.2013).
76
Euractiv, “AB ile Gümrük Birliği Yerine Serbest Ticaret Anlaşması Gündemde Değil”,
(02.04.2013), http://www.euractiv.com.tr/ticaret-ve-sanayi/article/ab-ile-gumruk-birligiyerine-serbest-ticaret-anlasmasi-gundemde-degil-027502, (22.04.2013)
Euractiv, “ GB Yerine STA Türkiye’nin Kazanımlarını Tehlikeye Sokar”, (28.03.2013),
http://www.euractiv.com.tr/ticaret-ve-sanayi/article/gumruk-birligi-yerine-staturkiyenin-kazanimlarini-tehlikeye-sokar-027477, (22.04.2013)
Euractiv, “ABD, AB ile Serbest Ticaret Müzakereleri için Görüş Almaya Başladı”,
(02.04.2013),
http://www.euractiv.com.tr/ticaret-ve-sanayi/article/abd-ab-ile-serbestticaret-muzakereleri-icin-gorus-almaya-basladi-027504, (22.04.2013)
Euractiv, “Türkiye, ABD’ye serbest ticaret müzakereleri için ortak komite önerecek”,
(16.04.2013),
http://www.euractiv.com.tr/ticaret-ve-sanayi/article/turkiye-abdyeserbest-ticaret-muzakereleri-icin-ortak-komite-onerecek-027605, (22.04.2013)
Euractiv, “Turkey Offers Referendum Gamble to Europe”, (30.10.2010),
http://www.euractiv.com/enlargement/turkey-offers-referendum-gamble-news-498293,
(22.04.2013)
Europa, “March 2013 Euro area unemployment rate at 12.1% EU27 at 10.9%”,
(30.04.2013), http://europa.eu/rapid/press-release_STAT-13-70_en.htm, (10.05.2013)
European Commission, “Global Europe: competing in the world”, Ekim 2006,
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/october/tradoc_130376.pdf, (22.04.2013).
European Commission, Communication from the Commission Europe 2020: A
strategy for smart, sustainable and inclusive growth,COM(2010) 2020,
(03.03.2010).
Bkz.
http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20EN%20BARROSO%20%20%20007%2
0-%20Europe%202020%20-%20EN%20version.pdf
European Commission, “EU Bilateral Trade with the World :Turkey”, (29.11.2012),
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113456.pdf, (22.04.2013)
European
Commission,
“Turkey
Trade
Statistics”,
(18.01.2013),
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_111603.pdf, (22.04.2013)
European Commission, “FTA and Other Trade Negotiations”, (09.04.2013),
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_118238.pdf, (22.04.2013)
European Economic Area (EEA) Review Committee, “Outside and Inside: Norway’s
agreements
with
the
European
Union”,
(17.01.2012),
http://www.regjeringen.no/pages/36798821/PDFS/NOU201220120002000EN_PDFS.p
df , (15.04.2013)
77
European Economic Area (EEA) Review Committee, “Offcial Norwegian Reports :
Outside
and
Inside”
,
Şubat
2012,
http://www.eunorway.org/Global/SiteFolders/webeu/NOU2012_2_Chapter%2013.pdf, (22.04.2013)
Đktisadi Kalkınma Vakfı (ĐKV), “Türkiye Avrupa Birliği Đlişkileri”,
http://www.ikv.org.tr/icerik.asp?konu=tarihce&baslik=Tarihçe, (22.04.2013).
Feridun Karakeçili, “15’nci Yılında Türkiye-AB Đlişkileri ve Yaşanan Temel Sorunlar”,
2011,
http://www.ikv.org.tr/images/upload/data/files/31-15inci_ylinda_turkiye-ab_
gumruk_birligi_yasanan_temel_sorunlar__subat_2011___2_.pdf, (22.04.2013)
Ministry of Foreign Affairs in the Faroes, “The Faroes and the EU: Possibilities and
Challenges in a Future Relationship”, 2010, http://www.mfa.fo/Files/Billeder
/Uttanrikisradid/tekstir/ESfr%C3%A1grei%C3%B0ingEN%5B1%5D.pdf, (22.04.2013)
Çınar Özen, Türkiye-Avrupa Topluluğu Gümrük Birliği ve Tam Üyelik Süreci
Üzerine Etkileri, Ceylan Kitabevi, Đzmir, 2002
Secratariat of State for Foreign Affairs and Political Affairs of the Republic of San
Marino, “Summary of the Final Report Prepared by the Technical Group for the
Asssessment of New Policies for the Integration with the European Union”, Şubat
2011, http://www.google.com.tr/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=
1&ved=0CC8QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.esteri.sm%2Fon-line%2Fen%2
Fhome%2Fsan-marino-and-the-european-union%2Fdocumento1027990.html&ei=KsZUYTpEYiPtQab7ICwDg&usg=AFQjCNEDQS0ESoOdZyM0TIquh2yLckYVRA&sig2
=O3Z-GfGp2f-6cO7JCVydjg&bvm=bv.45645796,d.Yms, (22.04.2013)
Halil Seyidoğlu, Uluslararası Đktisat: Teori ve Politika Uygulama, Güzem Can
Yayınları, Đstanbul, 2009.
Sübidey Togan, “The EU-Turkey Customs Union: A Model for Future Euro-Med
Integration”, Mart 2012, http://www.medpro-foresight.eu/system/files/MEDPRO
%20TR%20No%209%20WP5%20Togan.pdf, (22.04.2013)
Türkiye Cumhuriyeti Avrupa Birliği Bakanlığı, “Türkiye ile Avrupa Topluluğu
Arasında
Bir
Ortaklık
Yaratan
Antlaşma
(Ankara
Antlaşması)”,
http://www.abgs.gov.tr/files/ardb/ankara_anlasmasi.pdf, (22.04.2013), (22.04.2013)
Türkiye
Cumhuriyeti
Avrupa
Birliği
Bakanlığı,
http://www.abgs.gov.tr/files/_files/Gumruk_Isbirligi/1-95.doc, (22.04.2013)
Türkiye Cumhuriyeti Avrupa Birliği Bakanlığı, “1964-2000 Ortaklık Konseyi
Kararları”, http://www.abgs.gov.tr/files/AB_Iliskileri/okk_tur.pdf, (22.04.2013)
78
Türkiye Cumhuriyeti Ekonomi Bakanlığı, “Türkiye’nin Serbest Ticaret Anlaşmaları”,
(05.06.2012),
http://www.ekonomi.gov.tr/upload/FBA4A979-FF0E-32F0FD96FFD20B32FB19/18_serbest_ticaret_anlasmalari.ppt, (22.04.2013)
Hayati Yazıcı “Turkey-EU Relations and the Customs Union: Expectations Versus the
Reality”, Turkish Policy, Cilt 11, No 1, 2012.
inSUPRANASYONAL
OLARAK
Ankara Avrupa
Çalışmaları Dergisi BĐR TASARRUF ŞEKLĐ
Cilt: 12,
No:1 (Yıl: 2013), s.79-104
TÜRKĐYE-AB ĐLĐŞKĐSĐNDE TEMEL BĐR ETKEN:
TÜRK’ÜN AVRUPALI KĐMLĐĞĐ
Baki ERKEN∗
Özet
Türkiye’nin AB ile ilişkisini belirleyen temel bir unsur kimliktir. Türkler tarihte
hem Avrupa’nın etnik oluşumuna katılmış hem de oluşumu bir dış etken olarak
etkilemiştir. Anadolu’nun Türkleştirilmesi ile beraber kurulan Türk devletleri Bizans
toprakları ve medeniyeti üstüne oturmuştur. Avrupa topraklarına yayılan Osmanlı
Đmparatorluğu Avrupalı halklarla ve kültürle etkileşimde olmuştur. Batı ve doğu
kimliklerine sahip Osmanlılar yönünü batıya çevirmişken modernleşme ile beraber
yolunu da Avrupa’dan yana çizmiştir. Özellikle 2. Dünya Savaşı sonrasından günümüze
kadar olan zamanda batı yanlısı bir dış politika izlenmiştir. O halde, ırk, coğrafya,
tarih, kültür ve dış politika unsurları ile beraber görülüyor ki Türk batılıdır,
Avrupalıdır. Bu gerçeğe rağmen, batının algısını değiştirecek olan şey ise Türk’ün batılı
kimliği gerçeğidir ve onun ortaya çıkaracak kimlik politikaları temelindeki AB ile
ilişkilerdir.
Anahtar Kelimeler: Kimlik, Tarih, Avrupalılık, Türkler, Avrupa Birliği
Abstract
A basic element determining Turkey-EU relations is identity. Turks both
participated in ethnical forming of European identity and influenced it as an external
effect. Turkish states founding after Turkicizition of Anatolia based on Byzantium lands
and civilization. Ottoman Empire spreading over Europe interacted with European
peoples and cultures. Having both western and eastern identity Ottomans walked on the
way of west through modernization. Especially, since after World War 2 to nowadays
Turkey followed a western based foreign policy. Therefore, as the elements of ethnicity,
geography, history, culture and foreign policy are assessed, it is clear that Turk is a
∗
Çalışma Uzmanı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi (Siyaset Bilimi) Anabilim Dalı doktora öğrencisi,
Ankara
80
BAKĐ ERKEN
western and European. Despite this reality, the real effect changing western perception
is western identity of Turk and identity based Turkey- EU relations revealing that.
Key Words: Identity, History, Europeanship, Turks, European Union
Giriş
Türkler tarih sahnesine Orta Asya’da çıkan ve Asya ve Avrupa’yı derinden
etkileyen eski ve büyük bir millettir. Asya’da Çin Seddi yapılmasına neden olacak
şekilde devletler ve Đmparatorluklar kuran Türkler batıya göç ederek önce Avrupa’yı
istila edip kavimlerin yer değiştirmesine neden olmuş sonra da Avrupa’nın içlerine
kadar uzanan Đmparatorluklar kurmuştur. “Uzakdoğu’da Çin Đmparatorluğu’nu ve
Avrupa’da Roma Đmparatorluğu’nu bir kenara bırakırsak dünyanın merkezi bölgesi
ikinci binin büyük bir kısmında Türk egemenliği altında kalmıştır.”1 Dolayısıyla,
günümüzde ve tarihte Türkler hem coğrafya hem kültür hem de etnik olarak batı ve
doğuda yer almıştır.
Türkler Asya’da, doğan Đslamiyet’e çoğunlukla girseler de Avrupa’yı etkileyen
medeniyetleri ve devletleri onları batıdan ayıramamıştır. Etnik olarak bile batı ile doğu
arasında kalmalarının sonucunda ise fiziksel olarak sarı Asyalılarla beyaz Avrupalılar
arasında bir özelliğe sahiptirler.2 O halde Türk kimdir, Türk kimliği nedir sorularının
cevabı birbirinden ayrılamayan iki kelimenin ifade ettiği anlamdır: batı ve doğu. Başka
bir deyişle, Türkler ne batılı ne doğuludur; hem batılı hem doğuludur. Batı ve doğu
kavramları her şeyden öte ötekileştirme sonucunda bir algılama ve anlama sorunsalıdır.3
Kavramlar coğrafya, din ve medeniyet temelinde unsurların farklılığından doğan ikiliğe
işaret eder. Đki dünyanın ortaya çıkmasında din, daha özel bir ifadeyle Müslümanlık
temel etkenlerden birisiyken tek başına değildir. Ayrıca, batının merkezi Avrupa’da
tarihte ve günümüzde önemli bir sayıda Müslüman nüfus var olmuştur.
Batı kimliğinin içerisinde yer alan ve ona anlam yükleyen kavram
Avrupalılıktır. Avrupa’yı oluşturan milletler üstünde bir üst kavram olarak ifade edilen
Avrupalılık etnik, medeniyet ve coğrafya olarak temelde Hıristiyan Roma-Cermen
Đmparatorluğu ile oluşmuştur.4 Etnik olarak yerel halklarla beraber Cermenler temel
unsurken Yunanlılar, Slavlar ve Đskandinav halkları ise daha geniş bir Avrupalı kimliği
içerisinde yer almışlardır. Yani iki farklı Avrupa vardır. Eğer kimlik bir karşıtlık
üzerinden tanımlanacaksa, Avrupalılık kimliği doğu medeniyetlerini ifade eder ve Türk,
Arap ve Moğol tehlikeleri karşısında bir bütünlük oluşturur. Normal olarak bir
ötekileştirmenin sonucunda Türk kimliği Avrupalılık dışında kalır. Gerçekten de Türk
1
Halil Đnalcık, Kuruluş ve Đmparatorluk Sürecinde Osmanlı, Timaş Yayınları, Đstanbul, 2011,
s.13
2
Bozkurt Güvenç, Türk Kimliği Kültür Tarihinin Kaynakları, Kültür Bakanlığı Yayınları,
Ankara, 1993, s.25
3
Erhan Akdemir, “Avrupa Aynasında Türk Kimliği”, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, Cilt
7 No:1, s.133
4
J. M. Roberts, Avrupa Tarihi, Đnkılap Kitabevi, Đstanbul, 2010, s.157
TÜRKĐYE-AB ĐLĐŞKĐSĐNDE TEMEL BĐR ETKEN: TÜRK’ÜN AVRUPALI KĐMLĐĞĐ
81
kimliği Avrupalılık içine sığdırılamaz, fakat bu yazıda iddia edildiği gibi, ondan bir
parça almıştır, onunla etkileşim halindedir.
Avrupalılık birçok siyasal toplumsal kavramda olduğu gibi içi tam olarak
doldurulamayan bir kavramdır. Temelde iki farklı bakış açısıyla tartışılır. Biri yukarıda
bahsedildiği gibi din, coğrafya ve medeniyet farklılıklarından kaynaklanan ve millet
benzeri bir bütünlüğü ifade eden kimliktir. Đkincisi ise, Avrupa Birliği (AB)’nin temel
felsefesi olan Avrupa projesinin Aydınlanma Çağında, Kant tarafından dile getirilen
ebedi barış projesinin hayata geçirilmesidir.5 Fakat AB’nin bir evrensel barış projesi
olması onun bir kimliğe dayanmadığını göstermez.
Avrupa Birliği Avrupalılık üstünde yükselir. AB’nin temel değerleri
Avrupalılık kimliğini oluşturan batı medeniyeti içerisinde oluşmuştur. Bir milletin
Avrupalılık algısı onun AB’deki yerini belirleyecektir. Bugün Türk’ün AB’ye girip
girmeyeceği meselesi temelde Avrupalı olup olmadığı sorunsalı ile çakışır. O halde,
Türkler Avrupalı olması kadar AB’ye yakındır. Bu açıdan Türkiye’nin AB ile olan
ilişkisi ve geleceğini Türk’ün Avrupalı kimliği ve onun algılanması belirleyecektir. Đşte
bu yazı Türk’ün Avrupalı kimliğinin var olduğunu açıklamaya çalışmaktadır. Irk,
coğrafya, medeniyet ve dış politika buna ışık tutacaktır. Bu unsurlara tarihi bir sıralama
ile değinilecektir.
Avrupa’da Türk Kökenleri: Irk Meselesi
Bir uluslar üstü kimlik olan Avrupalılık ırk, coğrafya, kültür ve din gibi sosyal
unsurlardan oluşan bir kimlik olduğundan milli kimliklerle benzerdir. Millet
kavramında olduğu gibi Avrupalılık da ilk olarak ırk açısından incelenebilir. Buna göre
Avrupalılar kimlerdir, hangi ırka dayanmaktadırlar? Şüphesiz ki, birçok etnik unsurdan
oluşan Avrupa’nın bir etnik haritasını belirlemek zordur. Yine de Avrupa’nın etnik
kökenlerini belirlemeye çalışmak bugünkü Avrupa coğrafyasında ve yakın çevresinde
yer alan milletlerin, unsurların Avrupalılık kimliği açısından karşılaştırılmasına imkân
verecektir. Bu yazının konusunu oluşturan Türklerin günümüz Avrupası’nın
milletleriyle etnik karşılaştırılması ise Türkiye’nin Avrupa Birliği’ndeki yerini
sorgulamaya neden olacaktır. Türkler tarihte hem Avrupa’nın etnik oluşumuna katılmış
hem de oluşumu bir dış etken olarak etkilemiştir.
Avrupa’nın Etnik Kökenleri
Coğrafi bir terim olarak Avrupa her ne kadar Đberya’dan (Đspanya) Rusya’ya
kadar olan bir alanı kapsasa da Avrupalılar’dan kasıt ilkin batı ve orta Avrupa’da
yaşayanlardır. Paleolitik döneme gelindiğinde bilinen ilk Avrupalıların dünyanın diğer
yerlerinde yaşayan insanlardan önemli bir farkı beyaz tenli olmalarıydı. O halde beyaz
ırk Avrupalıların ilk farklı etnik özelliğidir. Fakat Avrupa’ya kuzeyden gelen halkların
da beyaz ırktan olmaları ilk ve sonraki Avrupalıları birbirinden ayırt etmeye
yetmemiştir. Đlk olarak Avrupa’ya Kafkasyalı olarak nitelenen beyaz ırka mensup
5
Erhan Akdemir, “Avrupa Kimliğinin Oluşumu ve Din Faktörü”, Avrupa Birliği Temel
Konular, ed. Çağrı Erhan ve diğerleri, Đmaj Yayınevi, Ankara, 2011, s.300-301
82
BAKĐ ERKEN
halklar yayılmıştı. Daha sonraları ise savaşçı-yağmacı olarak düşünülen iki halk kıtanın
iki ucundan Đberya ve Rusya’dan gelerek kuzey ve orta Avrupa’nın toplumları arasında
karışık kültürler oluşturdular. Bu toplumlardan türeyen Kelt halkları Britanya’ya,
Đberya’ya ve daha sonraları Anadolu’ya kadar yayıldılar. Hint-Avrupa dillerini konuşan
ve savaşçı olan Keltler Avrupa’da birçok kavmin oluşumuna yol açmışlardır. Keltlerin
yanında Đskandinav ve Rusya’daki Cermen halkları ile kuzeyde Slavlar vardı. Daha
Kuzeyde ise Hint-Avrupa dillerine mensup olmayan Finlilerin ataları olan Vikingler
vardı. Bugünkü Đngiltere ve kuzey Fransa milletlerinin oluşumuna katılan Normanlar da
Vikinglerin boyudur.6
Đlk ve Orta çağda Avrupa’da yaşayan en önemli halklardan olan Cermenler
ilkin Karadeniz’in kuzeyinde, Rusya’da yaşamaktayken Hunların neden olduğu
Kavimler Göçü ile orta Avrupa’ya ilerlemişler ve Roma Đmparatorluğu’nu oluşturan
temel topluluklarından olmuşlardır. Cermen istilası Ortaçağ Avrupa’sının kavimlerinin
oluşumunda etken olan en önemli olaydır. Cermen kavimlerinden Ostrogotlar Đtalya’ya,
Vizigotlar Đspanya’ya, Vandallar Kuzey Afrika’ya, Franklar Fransa’ya ve
Anglo-Saksonlar Đngiltere’ye yerleşmişlerdir. Bugünkü batı ve kuzey Avrupa
milletlerinin temelinde Cermenler vardır. Keltler, Latinler ve Romalılar gibi isimleri
tam olarak bilinemeyen ve ilk Avrupalılardan sayılan yerel halkların dışında bugünkü
Đtalyanlar Đtalikler ile yerli halkın karışımından doğan Latinlerden, Đspanyollar;
Vizigotlardan, Fransızlar; Franklar ve Normanlardan, Almanlar; Franklar, Saksonlar
gibi Cermenlerden, Đngilizler; Anglo-Saksonlar, Normanlar, Vikingler ve Bretonlardan,
Đsveç, Norveç, Danimarka ve Đzlanda milletleri ise Vikinglerden oluşmuştur.7
Cermenlerden sonra Avrupa’nın etnik oluşumuna katılan ve Avrupa’yı istila
eden en önemli ırk Slavlardır. Fakat Slavlar bugünkü Batı Avrupa’nın değil, Doğu ve
Kuzey Avrupa’nın oluşumunda yer almışlardır. Slavlar; Doğu Slavları, Batı Slavları ve
Güney Slavları olmak üzere üç gruba ayrılırlar. Ruslar, Ukraynalılar ve Beyaz Ruslar
Doğu Slavları grubuna girer. Polonyalılar (Lehler), Çekler ve Slovaklar Batı Slavları
grubuna girer. Boşnaklar, Hırvatlar, Sırplar, Karadağlılar, Bulgarlar, Pomaklar,
Slovenler, Makedonlar, Torbeşler Güney Slavları grubuna girer. Slavlar dini bakımdan
Ortodokslar ve Katolikler olarak iki ana grupta toplanır.8 Slav Avrupa’sı çok geniş bir
alana yayılan ve sınırları tam olarak belirlenemeyen Doğu Avrupa bölgesinin büyük bir
kısmını kaplıyordu. Kuzeyde günümüz Rusyalılarının ve Polonyalılarının atalarıyla
doğu Avrupa halklarının ataları aynı ırktandı. Fakat farklı coğrafyaya yayılmaları onları
farklılaştıracak ve farklı devletleri kurmalarına neden olacaktır. Ortaçağdan itibaren
artık Slavlardan anlaşılan Doğu Avrupa halkları olmuş, Karadeniz’in kuzeyinde ve
Rusya’da yaşayan insanlar Rus olarak anılmışlardır. Kuzeydeki Finli halklar
Hıristiyanlaştıktan sonra Slavlar da Rusya Hıristiyanlığının etkisinde kalarak
Ortodokslaşmaya başladılar. Slavların içinde bugünkü Çek ve Slovak
Cumhuriyetlerinde yaşayanlar Batı Avrupa’sı ile doğu arasında bir geçiş toplumu olup
her iki kültüre de yakındılar. Slavların Avrupa’dan sayılmasının en önemli nedeni
Hıristiyanlığı seçmeleridir.9
6
Roberts, op.cit. s.30-36
Muammer Gül, Ortaçağ Avrupa Tarihi, Bilge Kültür Sanat, Đstanbul, 2010, s.39-55
8
Slavlar, http://tr.wikipedia.org/wiki/Slavlar, (25.12.2011)
9
Gül, op.cit. s.56-57
7
83
Batı Avrupa milletleri dışında Avrupa’nın etnik oluşumunda yer alan en önemli
halklar Yunanlılar ve Balkan halklarıdır. Avrupa’da ilk neolitik (tarıma dayalı) yerleşim
yerleri Balkanlar ve Yunanistan’da bulunmuştur. Yunan uygarlığı Đtalya’da kendine
özgü bir halk olan Romalıları derinden etkilemiş ve modern Avrupa’nın bilimsel ve
fikri temellerinde önemli bir paya sahip olmuştur. Hıristiyan Avrupa’yı kuran Romalılar
Yunan medeniyeti üzerinde yükselmiştir. Yunan şehir devletleri çökünce bu bölgede ve
Anadolu’da Helen medeniyeti kurulmaya başladı ve Balkanlarda da Makedon Đskender
hakimiyetini kurdu. Roma Đmparatorluğu yükselirken Helen medeniyeti batıya yayıldı.
Roma’nın bölünmesinin ardından ise bu topraklarda Bizans medeniyeti kuruldu.10
Avrupa’nın Etnik Oluşumunda Türkler
Resmi Çin yazmalarına göre en eski Türkler olarak bilinen Hunlar, Avrupa
milletlerinin oluşumunda önemli bir etken olan Kavimler Göçü’ne neden oldu.
Kavimler Göçü 4. yüzyılın ortalarında Aral Gölü ile Hazar Denizi arasındaki bölgede
bulunan Hunların Orta Asya'daki Çin Devleti'nin egemenliğinden kurtulmak için batıya
hareket ederek Karadeniz'in kuzeyinde yaşayan Cermen kavimlerini batıya doğru göç
ettirmesidir. Romalılar’ın barbar olarak adlandırdığı bu kavimler önlerine çıkan diğer
kavimleri yurtlarından atarak Đspanya'ya hatta Kuzey Afrika'ya kadar ilerlediler.
Avrupa’ya giden ilk Türk kavimleri Avrupa’nın haritasını değiştirecek göçe neden
olmakla kalmamış, Orta ve Doğu Avrupa’nın etnik oluşumuna katılmışlardır.11
Kavimler Göçü’nün ardından Orta Avrupa’dan Balkanlar’a oradan da Hazar
Denizi’ne kadar olan bölgede Atilla önderliğinde Avrupa Hun Devleti hakimiyeti
yaşandı. Bu bölgenin yeni göçebeleri Avarlar, Macarlar, Bulgarlar, Gagavuzlar ve
Peçenekler gibi Türk kavimleriydi. Bu kavimler önce kalabalık Cermenler ve Slavlar ile
karşılaşmış, Bulgarlar ve Macarlar gibi bir kısmı bu kavimler içinde asimile olurken bir
kısmı da bir bütün olarak kalabilmişlerdir. Amerikalı Linton’un Türklerle ilgili şu
sözleri bu durumu iyi anlatır: “Göçebe hayat tarzını terkedip yerleşik düzene geçtikleri
her yerde fethettikleri halkın içinde eriyip gittiler. Çin’de Çinli, Batı Asya’da Đranlı ve
Ön Asya’da Müslüman ve Bizanslı oldular.12 Fakat bunlar da Hıristiyanlaşarak diğer
Türker’den ayrılmışlar ve Hun devletinin yıkılmasından sonra Roma Đmparatorluğu’nun
halkı haline gelmişlerdir. Göç eden kavimler içerisinde en etkilisi Orta Avrupa’da
günümüzde Almanya’ya kadar yayılan Macarlardı. 9.-10. yüzyıldan itibaren Macar
toplumunda Hıristiyanlığın Katolik mezhebi ve Roma kültürü yayılmaya başlamıştı.
Resmi Türk tarih anlayışına göre bu Türk kavimleri asimile olmuşlardı ve Türklüklerini
kaybetmişlerdi.13 Yine de bu durum Avrupa’da etnik Türk izi gerçeğini yok sayamaz.
Kaldı ki Avrupa’da bahsedilen bu kavimlerden Gagavuzlar gibi Türkler Türk kültürünü
yaşatmaya devam etmektedirler.14
10
Ferir Erden Boray, Bilinmeyen Tarih ve Türkler, Kumsaati Yayınları, Đstanbul, 2005, s.115124
12
Güvenç, op.cit. s.123
13
Marc Bloch, Feodal Toplum, Doğubatı Yayınları, Ankara, 2005, 40-45
14
Boray, op.cit. s.118
11
84
BAKĐ ERKEN
Tarihte Türklerin Anadolu’ya Malazgirt zaferi ile geldiği yazsa da, Türkler
Anadolu’da Malazgirt zaferinden çok önceleri bulunmaktaydı. Bizans devleti süresince
Türkler Hıristiyanlaştırılarak ya da Bizans ordularında paralı asker olarak Anadolu’ya
yerleştirilmişlerdi. Bizans bu Müslüman Türkler’e karşı Balkanlar’dan getirdiği paralı
askerleri sınırlara yerleştirdi. Hıristiyan olan bu Türkler, Bizans sınırlarını yüzyıllarca
savundu. Malazgirt savaşında Bizans ordularında bulunan Türklerin karşı tarafa geçerek
Türkler’e zafer kazandırmada önemli rol oynadığı bilinmektedir. Ayrıca, Kıpçak,
Peçenek Kuman ve Uz gibi doğudaki Türklerin önemli bir kısmı ticaret uğraşısı içinde
Đstanbul’a yerleşip Hıristiyanlaştılar. Böylece Türkler yerli halk ile karıştılar. Malazgirt
ile birlikte Anadolu’ya Türk göçü başladığında bu ülke nüfusunun bir kesimi zaten
Türk’tü. Müslümanlığı kabul eden de bu Türkler oldu.15
Anadolu’nun Selçuklularla Türkleştirilmesi ise etnik yapısını baştan aşağıya
etkilemiştir. Orta Asya’dan Anadolu’ya kadar uzanan Selçuklu Devleti’nin hâkimiyeti
Bizans’a kadar yayılırken Anadolu’nun kültür ve demografik olarak da Türk
hakimiyetine girmesi gerekliydi. Zira Türk fetihlerinin ana özelliği fethedilen topraklara
Türklerin yerleştirilmesiydi. Selçukluların Anadolu’yu fethe başladıkları 11. yüzyıldan
itibaren Anadolu’ya Oğuzlar yerleşmeye başladı. Anadolu’ya yerleşen Türkler çok
yoğundu, hatta Yılmaz Öztuna’ya göre dünya Türk nüfusunun en az üçte biriydi.16
Anadolu Türkleştirilmeye başlandığında orada bulunan Türkler dışındaki Bizans
halkının bir yere kalabalıklar halinde göç ettiği bilinmediğine göre, o tarihlerde
Anadolu’da yaşayan Bizans halkından birçok Rum’un da önce Müslümanlaştığı sonra
Türkleştiği gerçeği ortaya çıkar. Nitekim, Anadolu’nun Türkleştirilmesi tezlerinde bu
böyle geçmektedir.17
Asıl Avrupa’nın etnik hamuruna Türk mayasının katılması Anadolu’nun
Türkleştirilmesinden sonra Balkanların Türkleştirilmesi ile gerçekleşmiştir.
14. yüzyıldan itibaren Rumeli’ye yerleşmeye başlayan Türkler Osmanlılar’ın
Balkanlar’da 6 asır hakimiyeti ile birlikte kalıcı olmuşlardır. Her ne kadar Orta
Avrupa’ya kadar uzanan fetihlerde fethedilen topraklara Türkler göç etse de aslen
genelde Slav olan o toprakların insanları çoğunluğu oluşturmuşlardır. Orta Avrupa ve
Kuzey Balkanlarda Boşnaklar gibi Slavlar Müslümanlaşırken Sırplar ve Macarlar gibi
birçok halklarda Türk kültürü kalıcı olamamıştır. Buna karşın Balkanlar’da bugünkü
Yunanistan, Bulgaristan, Romanya ve Makedonya’da Türkler az olmayan sayıda
varlıklarını ve kültürlerini devam ettirebilmişlerdir.18 Özellikle Orta Avrupa’da
Müslüman Türklerin bir arada bulunabilecek çoğunluğu oluşturamadıkları için asimile
olduklarını tahmin etmek hiç de zor değildir. O halde özellikle Balkanlarda olmak üzere
Avrupa’nın önemli bir kısmında Türkler hem günümüze dek var olmuşlar hem de diğer
kavimlerle kaynaşmışlardır.
15
Đskender Ohri, Anadolu’nun Öyküsü, Bilgi Yayınevi, Ankara, 1987, s.92-93
Güvenç, op.cit. s.124
17
Muhammet Kemaloğlu, “XI.-XIII Yüzyıl Türkiye Selçuklu Devleti’nde Sosyal Zümreler”,
Gümüşhane Üniversitesi Sosyal Bilimler Elektronik Dergisi, Sayı 4, Haziran 2011
18
Suat Alp, “Balkanlar’da Osmanlı Dönemi Maddi Kültür Mirası Evreni”, Millî Folklor, Sayı 84,
2009
16
85
Avrupa’daki Milletlerin ve Türklerin Avrupalılığı
Avrupa Birliği’nin oluşum sürecinde olduğu gibi Avrupa’yı coğrafya ve zaman
açısından ikiye ayırmak onu özellikle etnik oluşum olarak da anlamamızı sağlar.
Avrupa’yı siyasal olarak Roma Đmparatorluğu, dini olarak da Hıristiyanlık
oluşturmuştur. Roma Đmparatorluğu’nun halkı ise sonradan Cermen kavimlerinin istilası
ile büyük oranda Cermenleşmiştir. O halde, birçok tarihçinin de ifade ettiği üzere,
gerçek ya da ilk Avrupa dediğimizde ilk Hıristiyan olan ve Roma-Cermen
Đmparatorluğu’nun hâkimi olduğu topraklar akla gelir. Coğrafi olarak ise Akdeniz’de
bulunan Đtalya ile beraber tüm batı ve kuzey Avrupa’dır. Bu alan Đber Yarımadası’nın
yarısını, günümüz Fransa topraklarının tamamını, Elbe Nehrine kadar olan Almanya
topraklarını, Bohemya, Avusturya, Đtalya anakarası ve Đngiltere’yi kapsıyordu.19 Bu
toprakların uç noktalarında hala yarı barbar ancak resmen Hıristiyan olan Đrlanda,
Đskoçya ve Đskandinavya Krallıkları vardı. Zaman olarak ise Avrupa’nın yeniden
şekillenmesi Kavimler Göçü’nden ve Hıristiyanlığın yayılmasından çok sonra 10.
yüzyıla kadar geçen bir süreye rastlar. Bu zamandan sonra bu bölgenin büyük bir
kısmına Avrupa denilmeye başlanmıştı. Bu sırada Balkanlar, Akdeniz ve Anadolu’da
bulunan Bizans ise tamamen batıya yabancıydı. Daha doğusu ise “düşman”20 Đslam
topraklarıyla çevriliydi.21
Görüldüğü gibi, ilk Avrupa, güneyde Đtalya ve kuzeyde Đngiltere’yi kapsayan
Batı Avrupa’dır. Bu coğrafyada ilkin Keltler ve Roma halkları gibi yerel halklar
yaşamaktayken Normanlar’ın ve Cermenler’in istilalarına maruz kalınmıştır. O halde,
tarihte Avrupa’nın oluşmaya başladığı söylenen 10. yüzyıldan itibaren “gerçek ve ilk”
Avrupa’nın etnik kökenlerini diğer istilacı kavimlerle beraber bu coğrafyanın ilk yerel
halkları, Roma halkları ve Cermenler oluşturur. Günümüz milli kimlikleriyle bu etnik
kökenler, Đspanyollar, Almanlar, Fransızlar, Đtalyanlar ve Đngilizler’dir. Bu coğrafyayı
çevreleyen topraklarda yaşayan ve Avrupa’yı istila eden diğer kavimler, halklar ise daha
geniş bir Avrupa tanımının içerisinde yer almaktadırlar. Benelüks22 ülkeleriyle beraber
AB’nin temelde bu ülkelerce kurulmuş olması da tarihi bir gerçeği ifade eder.23
19
Đslam, önemli bir kısmında Bizans hakimiyetinin de bulunduğu Arap topraklarında 7. yüzyılda
doğdu. Bir sonraki yüzyılda sadece Arap yarımadasında değil Kudüs ve Mısır dahil Kuzey
Afrika’dan Kıbrıs’a kadar Bizans ve Sasani topraklarında Arap orduları fetihler gerçekleştirdi.
Đslam’ın sadece fetihlerle değil, psikolojik gücüyle, geniş bir coğrafyaya yayılmasıyla ve kültürel
değerler taşımasıyla bir dünya dini olmak bakımından Hıristiyanlığın tek rakibi olduğu kısa
sürede anlaşıldı. Ibid, s.142-145
21
Ibid, s.157
22
Benelüks; Belçika, Hollanda ve Lüksemburg'un coğrafî olarak birlikteliğini anlatan
tanımlamadır, Belçika, Hollanda (Netherland) ve Lüksemburg ülke adlarının kısaltılarak
birleştirilmesinden oluşur.
23
Ortak değerler üzerine inşa edilen bir bütünleşik Avrupa fikrinin en somut haline 2. Dünya
Savaşı sonrasında oluşan barış, istikrar ve refah döneminde ulaşılmıştır. Kömür ve çelik üretimi
ile ilgili ortak politikaların oluşturulmasını öngören Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT)
1951’de Fransa, Federal Almanya, Đtalya ve Benelüks ülkelerinin katılımıyla kuruldu. Batı
Avrupa ülkelerinin bu ekonomik işbirliğini askeri ve siyasal alan olmak üzere daha geniş bir
bütünleşmeye gidilmesi isteği ve ortak kararı sonrasında, AKÇT’yi kuran ülkeler kapsamlı ve
20
86
BAKĐ ERKEN
Şimdi de belirttiğimiz ilk Avrupa dışında kalan Avrupa’yı ya da ikinci
Avrupa’yı etnik olarak belirtelim. Bu halklar temelde Yunanlılar, Đskandinav Halkları
ve Slavlardır. Roma Đmparatorluğu medeniyetinin oluşumunda Yunanlılar’ın
hakimiyetinde ya da ilişkide olduğu Helen uygarlıklarının rolü büyüktür. Yunanlılar
hiçbir zaman istilacı olarak gerçek Avrupa’ya yerleşmeseler de bu nedenle diğer
milletler içerisinde Avrupa kimliğinin içinde sayılan ilk millettir. Đkinci olarak,
Vikingler ve Finliler gibi yerel halklardan oluşan Đskandinav halkları, hem ilk Hıristiyan
olan milletlerden olmaları hem de Anglo-Sakson ve Frank gibi Cermen krallıklarıyla
ilişkide olmaları itibariyle diğer Avrupa’dan Avrupa kimliği içerisinde düşünülmesi
gereken ilk halklardır. Son olarak, Avrupa’yı Cermenler’den sonra en fazla etkileyen
kavim Slavlar’dır. Slavlar coğrafi olarak Avrupa’nın önemli bir kısmını, Balkanları,
Orta ve Doğu Avrupa’yı çoğunluk olarak oluşturmuşlardır. Fakat Slavlar’ın Avrupa’nın
dışında kalan Rusya gibi topraklarda da bulunması, nüfusça çok olmaları ve Ortodoks
olmaları onları Avrupa kimliğinin dışına itmiş, geniş, ikinci Avrupa tanımında bile son
akla gelen milletleri oluşturmuşlardır.
Türkler ise hem Kavimler Göçü hem de Macar istilası ile beraber Avarlar,
Macarlar, Bulgarlar, Gagavuzlar ve Peçenekler gibi kavimler olarak Orta ve Doğu
Avrupa’ya yerleşmişlerdir. Anadolu’nun Türkleştirilmesi ile başlayan Selçuklu ve
Osmanlı hakimiyetleri dönemlerinde ise Müslüman Türkler başta Balkanlar olmak
üzere güney ve orta Avrupa’ya yerleşmişlerdir. Türklerden bir kısmı hem din hem de
kültür olarak diğerlerinden farklılaşmış, asimile olmuş ve Türk kimliklerini kaybetmiş,
diğer Türkler ise günümüze kadar özellikle Slavlarla ve Yunanlılarla etnik etkileşime
girmişlerdir. O halde, Türkler tıpkı Slavlar gibi ikinci Avrupa’nın ya da geniş
Avrupa’nın içerisinde yer alan ve öyle de düşünülmesi gereken bir millettir. Dahası
Avrupa’yı kuşatmış ve asırlardır etkisi altında bulundurmuş ve Türk medeniyetlerini
taşıyan temel millettir. Aslında bu etnik oluşumunda etkisine rağmen Türkleri Avrupa
kimliğine dahil etmeyen zihniyetin temel dayanağı dindir. Yani, eğer Türkler, Slavlar ve
Yunanlılar gibi Ortodoks ya da genel bir tabirle Hıristiyan olsaydı bugün onları
Avrupa’dan saymayan bir anlayış varolamazdı. Din unsurunu dışarıda bırakırsak, sonuç
olarak, Türkler ya Balkan ve Doğu Avrupa halkları gibi Avrupalı değildir, ya da onlar
kadar Avrupalıdır.
Bir Batı Coğrafyası: Anadolu
Türk’ün kendi ve batılı kimliğini ifade eden bir diğer unsur coğrafyadır.
Türkler’in 11. yüzyıldan itibaren yaşadığı Anadolu Avrupa’yı derinden etkileyen
medeniyetlerin beşiğidir. Anadolu’nun Türkleştirilmesi ile beraber kurulan Türk
devletleri Bizans toprakları ve medeniyeti üstüne oturmuştur. Bu nedenle Türk
geniş bir ekonomik bütünleşme oluşturmak üzere 1957 yılında Roma Antlaşması ile Avrupa
Ekonomik Topluluğu’nu (AET) ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu’nu (AAET) kurdular.
1993’te yürürlüğe giren Maastricht Antlaşması ile bu kurumlar ekonomik ve parasal birliğin yanı
sıra siyasal birliği de sağlayan Avrupa Birliği’nin temelini oluşturdular. Erhan Akdemir ve Özlem
Genç, “Avrupa Bütünleşmesi”, Avrupa Birliği Temel Konular, ed. Çağrı Erhan ve diğerleri,
Đmaj Yayınevi, Ankara, 2011, s.1-21
87
devletlerinin doğulu değil batılı kimliğini yansıttığı iddia edilmektedir.24 Avusturya’ya
kadar olan Avrupa topraklarına yayılan Osmanlı Đmparatorluğu ise hem hakimiyetinde
kendi kültürünü yansıtmış hem de Avrupalı halklarla ve kültürle etkileşimde olmuştur.
Batı Medeniyetleri Toprağı Olarak Anadolu
Dünyadaki ilk kentlerin ve Yakındoğu’daki ilk uygarlığın Mezopotamya
bölgesinde olduğu bilinir. 1950’li yıllarda yabancı arkeologların yaptığı çalışmalar
sonucunda dünyanın ilk kentinin Konya’da Çatalhöyük olduğu ve Sümerler zamanında
Mezopotamya uygarlıklarının Anadolu’nun içlerine kadar uzandığı ortaya çıktı. Yani
Anadolu en eski uygarlıkların beşiğidir. Taş devri uygarlıkları, ardından Sümerler gibi
Mezopotamya uygarlıklarının ardından kuzeyden önce Ege’ye gelen Hititler sonra
Anadolu’da medeniyet kurdular. Bu, Ege denizinde karşılıklı geçişleri ve kültür
değişimlerini göstermektedir. Ayrıca Yunan mitolojisinin ve Truva savaşlarının
Yunanistan ile beraber Anadolu’da geçmiş olması ayrı bir göstergedir. Ana tanrıça
Artemis Efes kentinde (Đzmir) bulunmaktadır. Dolayısıyla, en eski Yunan ve Girit
uygarlıklarını bile Anadolu’dan ayrı düşünmek mümkün değildir.25
Avrupa kimliğini oluşturan temel medeniyet olan Roma Đmparatorluğu’nun
düşünce ve bilim temellerinin Yunan uygarlığı tarafından atıldığı bilinmektedir.
Milattan önce, Roma yükselmeden evvel parlak bir Helen uygarlığı yaşanmıştı.
Makedonya’dan Mısır ve Đran’a kadar uzanan bu uygarlığın toprakları en fazla
Yunanistan’dan ziyade Anadolu’da bulunmaktaydı.26 Anadolu’da bulunan antik kent
Efes Artemis nedeniyle bir dinsel merkez haline gelmişti. Helen uygarlığının
sönmesinin ardından Efes’i Romalılar gözünde büyüten bir başka neden ise yine
dinseldi; Hıristiyanlık. Hıristiyanlığın ilk oluşmasında ve yayılmasında Efes ve yine
Anadolu çok önemli bir yere sahiptir. Đncil bununla ilgili bilgilerle doludur. Bu
nedenledir ki Efes, Hıristiyanlar tarafından kutsal bir kenttir ve ziyaretçiler hacı
olurlar.27 Görüldüğü gibi, uygarlığın felsefi ve bilimsel temelleri Ege ile birlikte
Anadolu’da atıldığı gibi Hıristiyanlığın gelişiminde dahi önemli bir yere sahiptir. O
halde, Roma ve Yunan uygarlıklarının kökenleri Anadolu’dadır.
Roma Đmparatorluğu’nun doğuşu Roma şehri krallığının zamanla orta Đtalya’da
kurulan aristokratik bir cumhuriyet şeklindeki kentler yönetimine, federasyonuna
dönüşmesiyledir. Galyalılar’ın ve Etrüskler’in baskısından kurtulan Roma önce tüm
Đtalya’yı kendi önderliğinde birleştirmiş, sonra Kartaca ile savaşarak tüm Akdeniz’e
hakim olmuştur. MS 1. ve 3. yüzyıl arası dönemde Roma altın çağını yaşamıştır.
Sonunda Roma; Mısır, Mezopotamya ve Grekleri idaresi altına alan batıdan doğuya dev
bir imparatorluğa dönüştü. Büyük sınırla çevrilmiş toprakların yönetilememesi ve iç
savaşlar sonucunda doğudaki topraklar için Kostantinopolis (Đstanbul) kurularak Roma
ikiye bölündü28 ve Anadolu merkezli Bizans Đmparatorluğu MS 4. yüzyılda böyle
24
Bknz. Türk devletlerinin batılı kuruluş tezi için bir sonraki bölüm
Helmut Uhlig, Avrupa’nın Anası Anadolu, Telos Yayıncılık, Đstanbul, 2001
26
Bknz. M.Ö Helen Haritası, Roberts, op.cit., s.74
27
Uhlig, op.cit., s.268-270
28
Gül, op.cit., s.14-22
25
88
BAKĐ ERKEN
kuruldu. Bizans kültür itibariyle her ne kadar Batı Roma kökenlerine sahip olsa da
Helenistik Doğu üzerine kurulmuştu.29 Yani batı ve doğu sentezi, kültürü ve anlayışı
hakimdi. Toprakların büyük kısmı Anadolu’da ve Ortadoğu’daydı. Bu nedenle Bizans
ilk Avrupalı kimliğinin dışında yer aldı ve batı tarafından doğulu algılamasına maruz
kaldı. Her ne kadar Hıristiyanlık batı ile doğu kimliklerinin oluşumunda temel
etkenlerden biriyse de Ortodoksluk batı içerisinde bir başka ayırıma neden olmaktaydı.
Bizans’ın sık sık önce kuzey kavimlerin istilasına, sonra Müslüman devletlerin
kuşatmalarına maruz kalması ona batıya bir nevi kalkan olma görevi yüklemişti.
Kuşatma ve işgallerde yalnız kalan Bizans, Haçlı kuvvetlerinin resmen işgaline maruz
kaldı. Bu olaylar Bizans’ın batı Avrupa’dan kültürel ve düşünce olarak ayrıldığını
göstermesi açısından önemlidir. Nitekim Bizans Kralı’nın “Đstanbul’da Avrupalı
miğferini görmektense Türkler’in sarığını görmeyi tercih ederim” sözü bu
doğrultudadır.30
Türkler’in 11. yüzyılda Anadolu’ya yerleşerek Bizans ordularını çok defa
yenmesi ve Rumeli’ye uzanması üzerine baş gösteren Türk tehlikesinin batı Avrupa’yı
tehdit etmesi sonrasında ancak batı Avrupa Haçlı birliklerini oluşturarak Bizans’a
yardım etmiştir. Yine de Bizans Đmparatorluğu siyasal işlevleri, dini ve kültürü ile bir
batı devleti özelliklerine sahip olmuştur. Özetle, Bizans, Roma kökenlerinde ve
batı-doğu sentezinde oluşan bir batı, ikinci Avrupa devletidir.31 O halde, Anadolu ve
Rumeli de birçok batı medeniyetine ev sahipliği yaptığı gibi 15. yüzyıla, modern çağa
kadar bir batı devletinin merkeziliğini üstlenmiştir.
Anadolu’nun Türkleştirilmesi ve Türk Devletlerinin Batılı Kuruluş Tezi
Anadolu’nun Türkleştirilmesinin önemli bir zeminini de Kavimler Göçü’nden
sonra Bizans ve Anadolu’da bulunan Türkler oluşturur. Anadolu’ya yerleşen ilk Türkler
Abbasi ordularına katılan ve Doğu Anadolu’ya yerleşen Türklerdir. Ayrıca, Bizans’ın
imparatorluğu süresince doğudaki Türklerle (Kıpçak, Peçenek Kuman, Uz vb.) iyi
ilişkileri vardı. Bizans tahtına imparatoriçeler veren Türkler’in Đstanbul’da kalabalık bir
ticaret kolonileri vardı ve doğu ile yapılan ticarete aracılık ederlerdi. Bu Türkler
Hıristiyanlığı kabul etmelerine rağmen Anadolu’ya sürüldüler. Böylece Türkler yerli
halk ile karıştılar. Selçuklular zamanında Anadolu’ya kalabalık Türk akımı başladığı
zaman Anadolu’da bulunan bu Türkler Müslümanlığı kabul ederek Anadolu’nun ırk ve
kültür olarak Türkleştirilmesinde önemli rol oynadılar.32
Asya’daki toplumsal ve siyasal çalkantılar nedeniyle harekete geçen Hunlar ve
Avarlar gibi Türkler Asya’nın kuzeyinden batıya, Avrupa’ya yönelirken Oğuz Türkleri
ise güneyden batıya yöneldiler. Pamir’den33 Mısır’a kadar olan geniş coğrafyada devlet
kuran Selçuklular içerisinde Anadolu Selçukluları bu büyük devletin bir kolunu
29
Roberts op.cit., s.74
Ibid, s.263
31
Ibid, s.74-75
32
Ohri, op.cit., s.92-93
33
Pamir; Orta Asya'da Tacikistan-Çin sınırında ve Himalaya Dağları'nın kuzeyinde bulunan
sıradağların ismidir.
30
89
oluşturdular. Büyük Selçuklu Devleti’nin yıkılmaya başlamasıyla birlikte Anadolu
Selçukluları devlet kurdular. Anadolu’da Türk devletinin kurulması Malazgirt Zaferi
(1071) sonrasında olmuştur. 1. Sultan Alpaslan Malazgirt zaferiyle Anadolu’yu
Türklere açmıştır. Anadolu önceleri Türk emirleri arasında bölündü, sonra başkenti
Konya olan Selçuklu Devleti tarafından toparlandı. Đran’dan ve Türkistan’dan Türklerin
dalga dalga gelmesi ve Moğol yayılması nedeniyle Oğuz ve Türkmen boylarının göç
ederek onu yurt edinmesiyle Anadolu 12.-14. yüzyıllarda tamamıyla Türkleşti.
Anadolu’nun Bizanslılar’ın da kabul edebileceği şekilde kültür olarak Türkleştirilmesi
Selçukluların Đran kültüründen de etkilenerek Anadolu’da ticaret, sanat ve imara dayalı
bir medeniyet kurmasına dayanır. “Anadolu Selçuklu Devleti zamanında Anadolu
Roma barış zamanından beri görülmemiş bir refah, dinginlik ve canlılık devri yaşadı.”
Ayrıca, devlet, adalet ve hoşgörüyle halkın gönlünü kazanmayı başardı. Anadolu’nun
Türkleştirilmesinin askeri boyutunu ise Selçukluların birçok kez kalabalık Haçlı
orduları ile savaşması oluşturur.34
Anadolu’da kurulan Türk devletleri Türklük ve Anadolu unsurları üzerinde
yükselmiştir. Yani Türk devletleri Anadolu Türkleştikten sonra Türk etnik unsurunun
üstünde kurulduğu gibi Anadolu üstüne de kurulmuştur. Türkler Anadolu’yu
Türkleştirdikleri kadar kendileri de Anadolulaşmıştır. Anadolulaşmak hem etnik olarak
Türk unsuru dışında diğer unsurların katılımını, hem çok kültürlü Anadolu coğrafyasını
hem de önceden kurulan medeniyetleri içerir. “Anadolu uzun tarih boyunca ta
Hititlerden beri bizim gibi daha nice halklara yapmış olduğu gibi bizi de fethetti, ulu
potasında eriterek yeni bir hamur yoğurdu.”35 O halde, Türk devletleri Türklüğün
yanında ondan başka bir şey ifade eden Anadoluluk unsuru üzerinde yükselmiştir.
Anadolu ise, yukarıda anlatıldığı gibi, geçmişteki medeniyetleri, etnik unsurları ve
devletleriyle bir batı, hatta bir Avrupa toprağıdır. Yani “Türklere ait toprak”
anlamındaki Türkiye bir batı toprağıdır.
Anadolu’daki Türk devletlerinin neye dayanarak kuruldukları kuruluş tezleri
biçiminde hep tartışılmaktadır. Irk, coğrafya, din ve amaç unsurları bu tartışmaları
oluşturmaktayken özellikle amaç ve sistem açısından beylikler ve gaza kavramları ön
plana çıkmaktadır. Paul Wittek tarafından ortaya atılan Osmanlı Devleti’nin kuruluşunu
açıklamada kullandığı gaza tezine göre; Anadolu’da kurulan Selçuklu sonrası beylikler
gaza36 amacıyla hareket ettiklerinden Osmanlı beyliğinin büyümesine zemin
hazırlanmış ve beylikler gazada birleşmişlerdir. Đlk Osmanlıları harekete geçiren güç
gazaydı. Daha sonra güçlendiler ve Bizans ve Uç Selçuklu topraklarında kendi
topluluklarını oluşturdular.37 Gazanın Osmanlı Devleti’nin kuruluş ve gelişmesinde
önemli bir etken olduğu görüşü Halil Đnalcık tarafından da kabul edilmiştir. Đnalcık,
Osmanlı’nın kabilevi köklerinde gazayı görmüş ve gazanın Müslüman gazileri
birbirine bağladığını söylemiştir. Bunun yanında göç ve nüfus baskısının Anadolu’da
34
Ohri, op.cit., s.90-94
Ibid. s.101
36
Kelime anlamı olarak Arapçada savaş anlamındaki gaza, terim olarak Đslam adına yapılan
kutsal savaş ideolojisidir. Murat Iyigun, Lessons from the Ottoman Harem On Ethnicity,
Religion and War, IZA, 2008, s.1
37
Paul Wittek, Osmanlı Đmparatorluğu’nun Doğuşu, Pencere Yayınları, Đstanbul, 2000
35
90
BAKĐ ERKEN
bir Türk devletinin oluşumuna önemli etkileri olduğunu da belirtir.38 Fuat Köprülü ise
Türk devletlerinin batılı kuruluş tezlerini reddederek bir devamlılık içinde Türk
devletlerinin hem ırk hem de yönetsel biçimde Türklük öğelerini taşıdığını ve Osmanlı
Devleti’nin dahi saf Türk olduğunu iddia eder.39 Rudi Paul Lindner ise bunlardan farklı
bir tez ileri sürerek Osmanlı devletinin kuruluşunu aşiret yapısı ile açıklar. Osmanlı’nın
başlangıçta gaziler değil, kabile olduğunu; amaçlarının da gaza değil yağma olduğunu
ileri sürer.40 Ayrıca, C. Haywood, Osmanlı devleti’nin kökenlerinin Türk-Đslam
Anadolu topraklarında değil, daha geniş Moğol coğrafyasında bulunduğunu söylerken,41
Colin Imber, Osmanlı Beyliği’nin belirli bir ideolojiyi gerçekleştirmek için
kurulmadığını, tarihi şartlar içerisinde diğer beylikler gibi bir hanedan olarak ortaya
çıktığını ve temelde bir hanedan devleti olarak tarih sahnesindeki yerini aldığını iddia
eder.42
Bu kuruluş tezlerine karşın Türk devletlerinin coğrafya ve kültür esasına dayalı
olarak Avrupa medeniyeti üstüne kurulduğunu ve batılı kimliği yansıttığını iddia eden
güçlü bir tez vardır. Bu tezi en güçlü bir biçimde ortaya koyan Adams Gibbons,
Türkler’in kökenindeki hem ırkın hem de dinin Anadolu’da farklılaştığını ve bir batı
devletinin kurulduğunu söyler. Gibbons’a göre, Osmanlılar gerçekte Hıristiyan Slav
unsurlarla Türklerin bir araya gelmesinden oluşan yeni bir ırktır. Ayrıca, Đslami bir
söylem adı altında Bizans idari uygulamaları yeni devlette devam etmiştir.
Dolayısıyla, Osmanlılar bu ırki karışım ve idari geleneklerle Bizans’ın varisidir ve
başarısında bu, önemli bir rol oynar.43 Tüm bu tezleri beraber düşünürsek, görülüyor ki;
Anadolu’nun Türkleştirilmesiyle beraber Türkler batı medeniyeti ile karşılaşarak bir
batı coğrafyası olan Rumeli’de Türk-Đslam temelli devlet kurmuşlardır. Türk
devletlerinin kuruluşunda Türklük ve Đslam elbette ki vardır, fakat Gibbons’un ifade
ettiği batı kültürü de unutulmamalıdır. Zira hem o coğrafyanın ve halkların kültüründe
hem de yeni oluşan Türk kültüründe batılılık vardır. Bu, Osmanlı Devleti’nde daha da
açıktır.
Bir Batı Đmparatorluğu Olarak Osmanlılar
Anadolu’nun Türkleştirilmesi sürecinde Orta Asya’dan gelen çok sayıdaki ve
kalabalık Türk boyları sadece Selçuklu sultanlarının topraklarına değil o toprakları
çevreleyen Hıristiyan Bizans hükümdarlıklarına da girmişti. Boylar, Selçuklu kültürünü
benimserken Türkçeyi toplumsal ve resmi dil olarak kullanıyorlardı. Oldukça sağlam
38
Halil Đnalcık, Osmanlı Đmparatorluğu Klasik Çağ 1300-1600, Yapı Kredi Yayınları, Đstanbul,
2003
39
Fuat Köprülü, Osmanlı Devleti’nin Kuruluşu, Türk Tarih Kurumu, Ankara,1991
40
R. Paul Lindner, "Đlk Dönem Osm. Tarihinde Đtici Güç ve Meşruiyet", Söğüt'ten Đstanbul'a,
der. Oktay Özel - Mehmet Öz, Ankara, 2000
41 Colin J. Heywood, "Osmanlı Devleti’nin Kuruluş Problemi: Yeni Hipotez Hakkında Bazı
Düşünceler", Osmanlı, Yeni Türkiye Yayınları, Ankara, 1999
42 Colin Đmber, "Osman Gazi Efsanesi", Osmanlı Beyliği (1300-1389), ed. Elizebeth A.
Zachariadou, Đstanbul, 1997
43
Herbert Adams Gibbons, Osmanlı Đmparatorluğunun Kuruluşu, Devlet Matbaası, Đstanbul,
1928
91
kuruluşları olan bu boylar sonunda resmen hem Selçuklu Sultanlığı’nı tanıyan hem de
Moğol üstünlüğünü kabul eden aslında bağımsız bir devlet oluşturdular. 13. yüzyılın
bitimiyle de Selçuklular’ın yerini aldılar. Türk topraklarının kuzey batı ucunda
Bizans’a sınır boyuna yerleşen Osmanlı Beyliği öbür boylardan farklı olarak
Anadolu’da değil Bizans’a doğru fetih ve savaş hareketlerine girişti. Bu sayede diğer
beyliklerin de desteğini alarak ve zaferler kazanarak büyüdü. Fethedilen Bizans
toprakları ve Hıristiyan kentler olan önce Đznik sonra Bursa yeni kurulan devletin
merkezi oldu. Karesi Beyliği’nin ilhakı sayesinde Çanakkale Boğazı geçilerek
Gelibolu’ya gelindi.44 Görüldüğü gibi Osmanlı Devleti Bizans topraklarında kurulurken
Rumeli’ye de girerek batıya doğru genişledi ve batı toprakları üstünde bir Đmparatorluk
doğdu.
Bizans ülkelerini fetheden Osmanlılar Bizans ile iç içe, yan yana yaşadı. Bu
doğrultuda Bozkurt Güvenç’in “Osmanlı’nın Bizans kurumlarından etkilenip
etkilenmediği tartışması gereksiz bir sorundur” tespiti son derece yerindedir. Zira,
yüzyıllar süren ortaklık boyunca Bizans kültürü Osmanlı’dan etkilendiği gibi
Osmanlı’nın da Bizans’dan etkilenmesi kaçınılmazdı. Etkileşim sadece devletin
yönetim kurumlarında değil insani ilişkiler ve yaşam tarzı gibi sosyal hayatta da
oluşmuştu. Örneğin, sarayda harem kurumu ve kadınların çarşafla peçe örtünmesi
Bizans’dan miras kalırken birçok kelime de ondan geçmiştir.45 Bu da gösterir ki, çok
kaynaklı Osmanlı kültürünün içerisinde Türk ve Müslüman unsurlar olduğu gibi Bizans
ve batı uygulamaları da bulunmaktaydı.
Avrupa’ya ilk kez 1354’de Gelibolu’da ayak basan Osmanlılar on yıl sonra
Edirne’yi alarak başkenti Bursa’dan buraya taşıdılar. Đlk kent fethinde başkentin
Anadolu’dan Avrupa’ya taşınması devletin Avrupalılık niteliğini göstermesi açısından
önemlidir. Balkanlarda Osmanlılar’ın kalıcı olması 1389’da Kosova’da Haçlı ordusunun
yenilmesi ile başlar. Bu tarihten sonra Bulgaristan ve Bosna Osmanlı hakimiyetine
girer. Doğuda’da Fırat kıyılarına kadar varan Osmanlılar Fetret Döneminin (Ankara
Savaşı’nı izleyen kargaşa ve dağılmanın) hemen ardından toparlanarak Selanik ve
Belgrad’ı ele geçirdiler. Öyle ki, Đstanbul fethedilmeden önce Bizans’a bağlı neredeyse
tüm toprakların hakimi oldular.46 Đstanbul’un 1453’de II. Mehmet tarafından fethi Doğu
Roma Đmparatorluğu’nu sona erdirdi. Hemen ardından Sırbistan’ın nihai olarak,
Trabzon, Kıbrıs ve Girit’in fethi ile birlikte eski Helenizm ve Yunan uygarlığı toprakları
Osmanlı toprakları haline geldi. Avrupa’da durmayan Osmanlılar Adriyatik’te Đtalya’ya
kadar uzanırken Macarlarla yapılan Mohaç Savaşı’nın ardından Viyana’yı kuşattılar.47
Sonuçta, Adriyatik’ten Polonya’ya kadar olan (doğu ve orta) Avrupa toprakları Osmanlı
idaresine girdi ve Osmanlı Đmparatorluğu asırlarca doğunun yanı sıra bir batı
imparatorluğu olarak kaldı.
Đstanbul’un fethi ile beraber Batı dünyası kendisini yalnızca Hıristiyan olarak
değil Türklere karşı olarak da algılamıştır. Fakat bu durum Osmanlı’nın batı kimliğini
44
Jean Paul Roux, Türklerin Tarihi, Milliyet Yayınları, Đstanbul, 1989, s.255-257
Güvenç, op.cit., s.169-170
46
Ibid, s.168
47
Roberts, op.cit., s.262-264
45
92
BAKĐ ERKEN
yok saymaya yetmez. Çünkü Osmanlılar Türk ve Müslüman olmasının yanı sıra bir batı
imparatorluğu kurmuşlardı. Halil Đnalcık Đstanbul’un fethinde ve sonrasında bir batılı
kimlik bulur: “1453’te Fatih Sultan Mehmet bu siyasi birliğin (Bizans’ın) doğal merkezi
olan Đstanbul’u fethederek, Doğu Roma Đmparatorluğu’nu yeni bir ruh ve kılıfta yeniden
diriltmiştir. Đstanbul fatihi, bilinçli olarak bir Đslam sultanı, bir Türk hakanı olduğu kadar
Doğu Roma imparatorlarının varisi olduğunu ilan etmiş, sultan ve hakan unvanları
yanına Kayser-i Rum unvanını eklemiştir.”48 Benzer biçimde, Selçuklular Anadolu’da
kurulan Türk devletini Roma mirasının bir parçası olarak gördüklerinden adını Rum
Sultanlığı koymuşlardır.49 Đlkin, devleti yöneten hanedanın ve halkın etnik oluşumunun
büyük oranda Türk olmasının yanı sıra devlet yönetimi ve sistemi Selçuklulara
dayanmaktaydı. Đkincisi, cihan hâkimiyeti idealine sahip çıkan devlet kısa süre sonra
hilafeti de üstlenerek Selçuklu’dan miras kalan Đslam devleti kimliğini sürdürmüştür.
Son olarak, Osmanlılar Bizans kültürü ile etkileşime geçerek Avrupa’nın önemli bir
kısmını da içeren topraklarda bir imparatorluk kurmuşlardır. O halde Osmanlılar Türk
ve Müslüman olduğu kadar batılı-Avrupalıydı.
Osmanlı Hanedanı her ne kadar Türk ise de Osmanlı Đmparatorluğu içerisinde
Türkler devletin çoğunluğunu oluşturan bir tebaaydı. Osmanlı düşüncesinde Türk-Türk
olmayan ayırımı yerine yöneten-reaya ayırımı vardı. Osmanlılar kendilerini modern
ulus devlet tanımına benzer biçimde Türk olarak görmektense birçok unsurdan oluşan
bir imparatorluk olarak görmekteydiler. Halil Đnalcık’a göre, II. Murad’dan beri
Osmanlı hükümdarları kendini dünya imparatoru olarak görmeye başlamıştı. “Sultan,
Hakan ve Kayser unvanlarını benimsemiş, Đslam, Avrasya ve Roma hükümdarları
geleneklerini kişiliğinde birleştirmiş olan Fatih kendisini evrensel bir imparator; belli
bir etnik grubun hükümdarı değil, çeşitli milletleri ve dinleri egemenliği altında
birleştiren bir imparator olarak görüyordu.”50
Osmanlı/Türk Modernleşmesi: Batılılaşma
16. yüzyıldan itibaren insanların zihnindeki değişimle başlayan yeni dünya batı
merkezli bir modernite anlayışıyla doğdu. Merkezinde Hıristiyan Batı Avrupa’nın yer
aldığı modern Atlantik çağı ve uygarlığı artan bir hızla tüm dünyayı biçimlendirecek bir
güç olarak yayıldı. Modern tarihi artık batılılar belirleyecekti.51 Fikirsel yenilikler
Avrupa’da bilimsel ve teknik yenilikleri, yani Rönesans’ı getirdi. Avrupalı devletler
zenginlikler elde etmek amacıyla yeni coğrafyaları keşfi Haçlı seferlerine benzer bir
biçimde emperyalist sistemi başlattı. Fransız Đhtilali ile birlikte demokrasi, eşitlik ve
insan hakları yeni dünyanın temel fikirleri oldu. Yeni dünyanın ekonomik modeli ise
sanayileşmeye dayalı kapitalist sistemdi. Bütün bu gelişmeler dünyanın merkezinde
modern bir batıyı, Avrupa’yı oluşturdu. Artık batı ileride, doğu ise gerideydi. Doğu’nun
ilerlemesinin yegane yolu Batı’yı takip etmesiydi.
48
Halil Đnalcık, “Osmanlı Döneminde Balkanlar Tarihi Üzerinde Yeni Araştırmalar”, Ankara
Üniversitesi Güneydoğu Avrupa Çalışmaları Dergisi, Sayı 1, 2012, s.2
49
Roberts, op.cit., s.261
50
Đnalcık, op.cit. s.70-71
51
Roberts, op.cit., s.288
93
Bir doğu-batı Đmparatorluğu olan Doğu Roma-Bizans topraklarında kurulan
Osmanlılar Türk, Müslüman ve aynı zamanda bir batı imparatorluğuydu. Fakat, modern
batının oluşumu içerisinde yer almadı ve geçmişteki Avrupalı Türk-Müslüman algısı ya
da korkusu onu doğu içerisinde konumlandırdı. Dünyaya hükmeden altın çağların
ardından 17. yüzyıldan itibaren devlet içerisindeki bozulmalar Osmanlı’yı batılı
yenileşmeye itti. Yenileşmeyle başlayan batılı modernleşme Osmanlı’nın modern dünya
içerisindeki yerini belirledi. Batı ve doğu kimliklerine sahip Osmanlılar yönünü hep
batıya çevirmişken yolunu da Avrupa’dan yana çizdi.
Osmanlı Modernleşmesi
17. yüzyıldan itibaren devlet sisteminin yanında sosyal ve ekonomik yapının
bozulması ve batının gerisinde kalması öncelikle devlet sisteminde başlayan bir
yenileşmeye ve batılılaşmaya neden olmuştur. Yenileşme öncelikle teknik olarak
batının gerisinde kalındığını kabulü ile askeri ve teknik alanda ve eğitimde başlamış
sonra devlet sistemine devam etmişti. Tanzimat dönemine kadar olan ve III. Selim ile
başlayan ve II. Mahmut döneminde doruk noktasına ulaşan yenileşme özellikle
meşveret, kabine ve kamu hukuku gibi yeniliklerle yönetimde, teknoloji ve eğitim gibi
uygulamalarla askeri alanda ve yüksek eğitim ve sekülerleşme gibi özelliklerle eğitimde
önemli reformları içermiştir. Fakat Tanzimat dönemine kadar olan yenileşme batılı
değerleri esas almaktan ziyade geri kalmışlığı gidermeyi amaçlayan devlet sisteminde
reformları içermiştir. Askeri modernleşme olarak başlayan Osmanlı yenileşmesini ilk
dönemlerde (18. yüzyılın sonları ile 19. yüzyılın ilk dönemi) bir modernleşme projesi,
hele bir çağdaşlaşma olarak asla düşünemeyiz.52 1839’da ilanı ile başlayan Tanzimat
dönemi kişi hakları ve özgürlüklerini garanti altına alacak hukuk düzenini, yönetimi ve
hukukuyla modern bir devleti ve ekonomik gelişmeyi getirmiştir.53
Tanzimat dönemi Osmanlıda entelektüel ve askeri kadrolarda modernleşmenin
fikri temellerinin atıldığı dönem olmuştur.54 Batıdaki Fransız Đhtilali fikirlerinden
etkilenerek hürriyet ve modern yönetim (meşrutiyet) gibi fikirlere inanan Genç
Osmanlıların fikirleri 2. Meşrutiyet ile birlikte orduda ve bürokraside hakim olmuştu.55
Osmanlı’da 1. Meşruiyet ilginçtir ki modernleşme hareketi içerisinde ama Tanzimat’a
muhalefette yer alan genç yönetici elitlerin çabaları ile gelmiştir. Yeni Osmanlılar diye
adlandırılan ve muhalefet içerisinde yer alan batılı aydın ve yönetici elitler aynı
zamanda devlet kadroları ile ilişkili olduğundan geleneği de yansıtıyorlardı. Genç
Osmanlılar tam anlamıyla Osmanlı modernleşmesi konusunda muhafazakâr görüşlere
sahipti. Onlara göre; modernleşme Avrupa taklitçiliği yörüngesinden çıkarılmalı ve
mevcut coğrafyanın ve toplumun özellikleri dikkate alınarak yeniden geliştirilmeliydi.56
Devleti kurtarma gayreti içerisinde olan yeni muhalefet benimsedikleri modernleşme
52
Cemil Koçak, “Yeni Osmanlılar ve Birinci Meşrutiyet”, Modern Türkiye'de Siyasi Düşünce 3
Dönemler ve Zihniyetler, ed. Murat Gültekingil, Đletişim Yayınları, Đstanbul, 2004, s.73
53
Niyazi Berkes, The Development of Secularism in Turkey, Montreal, Mcgill Universty
Press, 1964, s.80-154
54
Ibid. s.80-154
55
Koçak, op.cit., s.72-82
56
Ibid., s.74
94
BAKĐ ERKEN
anlayışına uygun bir yönetim biçimini, meşrutiyeti getirme çabasındaydılar. Çözüm ise
sorunun kaynağında devlet katındaydı. Sihirli formül ise ülkenin ve devletin bir arada
kalmasını sağlayacak bir Anayasaydı. Padişah değişikliği ile Yeni Osmanlılar amacına
ulaştı ve 1876’da yeni bir Anayasanın ilanıyla meşrutiyet de ilan edildi. Görüldüğü gibi
Türkiye’de demokratikleşme Osmanlı Devleti’nin modernleşme hareketleri içerisinde
bir devlet projesi olarak yürütüldü.57
2. Abdülhamit’in meclisi kapatmasıyla sona eren Meşrutiyet devri Jön
Türkler’in fikri ve eylemsel mücadelesiyle tekrar devam edecektir. 2. Meşrutiyeti
getiren ve son dönem Osmanlı Devleti’nin hakim iktidar kadrosunu oluşturan Jön
Türkler ise Osmanlı modernleşmesinin ikinci akımıydı. Genç Osmanlılar gibi devletin
kurtarılmasının yolunun Avrupai fikirler olan özgürlük ve adaletten geçtiğine inanan
Jön Türkler aynı zamanda Türkçülük akımından da etkilenmişti. Özellikle askeri ve
entelektüel alanda örgütlenen Jön Türk muhalefeti Đttihat ve Terakki Partisi etrafında
birleşmişti. 1908’de Partinin Makedonya’da Hürriyet Đlanı ve baskıları neticesinde 2.
Meşrutiyet ilan edildi ve Meclis tekrar açıldı. Jön Türkler’in mücadelesi ve 2.
Meşrutiyet’in ilanı öncekinden farklı olarak Batılı evrensel değerleri benimseyen geniş
bir tabana oturmuş ve kökleri Tanzimat’a kadar uzanan uzun bir birikime dayanmıştır.
Aynı zamanda 2. Meşrutiyet Türk ve Türk olmayan unsurların bir dış baskı olmadan
liberal ve demokratik anlaşma zemini içerisinde giriştikleri ilk ve son harekettir.58 1909
Kanun-i Esasi değişiklikleri padişahın yetkilerini meclis lehine sınırlandırarak rejimi
daha demokratik hale getirmiştir. Aynı zamanda 2. Meşrutiyetle birlikte birçok dernek
ve siyasal partiler kurulmuş, sivil toplum ve ideolojik hayat güçlenmiştir.
Cumhuriyet Modernleşmesi
Modern Türkiye Osmanlı modernleşmesinin bir devamı olarak Bağımsızlık
Savaşı’ndan sonra ulus devlet esasında kuruldu. Đstanbul’da varolan Meclis-i Mebusan
Mustafa Kemal’in önderliğinde Anadolu’da Türkiye Büyük Millet Meclisi olarak
devam etti. Milli egemenlik ilkesini benimseyen 1921 Teşkilat-ı Esasi ile birlikte
yasama, yürütme ve yargı mecliste toplanmaktaydı. Saltanat’ın kaldırılmasının ardından
1923’de Cumhuriyet’in ilan edilmesi devletin rejimini monarşiden demokrasinin en iyi
uygulanabileceği rejim olan Cumhuriyete çevirdi. Bu tarihten itibaren süren Kemalist
modernleşme ve batılılaşma sekülerleşmeyi, hukuk devletini, bürokrasiyi ve
demokrasinin birçok temel ilkesinin uygulanmasını beraberinde getirdi.59
Türkiye Cumhuriyeti kadrosu Jön Türkler’den etkilenmişti. Mustafa Kemal
Harbiye öğrencilik yıllarından itibaren Fransız Devrimi’ne, onun fikirlerinden olan
hürriyet ve Cumhuriyete inanmıştı. Anafikri esin kaynağı ise halk egemenliği ve
hürriyeti benimseyen Namık Kemal’di. Fakat Mustafa Kemal sekülerleşmeyi ve
reformları daha radikal savunmaktaydı. Ayrıca, pozitivizm, evrensellik, hümanizm,
57
Ibid., s.72-82
Bülent Tanör, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri, Yapı Kredi Yayınları, Đstanbul, 2006,
s.175-178
59
Erik Jan Zürcher, Modernleşen Türkiye’nin Tarihi, Đletişim Yayınları, Đstanbul, 2010
58
95
düzen, ilerleme ve ulus devlet fikirleri de o dönemden fikri miras kalmıştı.60 Önceki
modernleşme kadrosundan farklı olarak batılı fikirleri devletin kurtulma çaresinden ve
dış baskılardan bağımsız olarak benimseyen Jön Türkler Đttihat ve Terakki örgütü
etrafında birleştiler.61 Fikri devamlılığın yanı sıra Jön Türkler/ĐTF ve Cumhuriyet
kadrosu arasında kadro olarak da önemli bir devamlılık, bir organik bağ vardır. Mustafa
Kemal’in kendisi başından beri ĐTF üyesi olduğu gibi Ali Fethi ve Ali Fuat gibi
CHP’nin önemli isimleri de ağırlıklı olarak eski ĐTF’lilerden oluşmaktaydı. Ayrıca
sanıldığının aksine, 1. Dünya Savaşı zamanında etkin örgüt olma özelliğini koruyan ĐTF
Mustafa Kemal ve arkadaşları ile iletişimini ve bağını sürdürmüş, Anadolu
mücadelesine ağırlıklı olarak destek vermiştir.62 Bu nedenle Erik Jan Zürcher
Türkiye’nin 1908-1950 arası yıllarını Jön Türk dönemi olarak adlandırmaktadır.63
Kurtuluş Savaşı sırasında ortak hareket eden lider kadrosu, siyasetçiler ve
paşalar Savaş sonrasında kurulacak olan yeni rejimin niteliği konusunda anlaşmazlığa
düşmüşlerdi. Yeni Meclis içindeki ilk gruplaşma özetle Kemalistler ve muhafazakarlar
diye adlandırabileceğimiz birinci ve ikinci grup olarak yaşandı. Jön Türkler’in devamı
niteliğindeki birinci grup radikal ve elitist düşüncelere sahipken ikinci grup reformların
hız ve kapsamına muhalif olduğu gibi “millet hakimiyeti” düşüncesi ile birlikte Mustafa
Kemal’in tek adamlılığına da muhalefet etmekteydiler.64 Đkinci Meclis ile beraber
Cumhuriyetin ilan edilip halifeliğin ve saltanatın kaldırılması yeni rejimi
göstermekteydi. Bu aynı zamanda laik-yenilikçi grubun muhafazakarlara karşı zafer
kazandığını ve Kemalist-Batılı modernleşme önündeki siyasal muhalefetin ortadan
kalktığını göstermekteydi.65
Çağdaşlaşma ya da modernleşme Kemalizm’in esas aldığı Türk toplumunu
ilerletecek sihirli kelimelerdi. Đlerlemecilik aslında Türk toplumunun geri kalmışlığının
kabulüydü.66 Kemalist modernleşme basit bir yenilikçi ve ilerlemeci değil devrimcidir
ve radikaldir. Atatürk inkılaplarının amacı, Osmanlı yenilik hareketlerinden farklı
olarak, yeni bir (modern) Türk devleti kurmaktır.67 Hedeflenen sadece şekil itibariyle
yeni bir devlet kurmak değil, aynı zamanda yeni bir modern toplum oluşturma, bir
millet yaratmadır.68 Kurulacak devlet de bu millete dayalı olacaktır ve sonuçta bir
devrim niteliğinde yeni bir siyasal rejim kurulacaktır. Sadece hedeflenene değil
yapılanlara baktığımız zaman bile reform ya da yenilik olarak nitelendiremeyeceğimiz
60
Andrew Mango, “Atatürk”, Political Leaders and Democracy in Turkey, der Metin Heper,
Sabri Sayarı, Lanham, Lexington Books, 2002, s.24-25
61
Tanör, op.cit., s.175-178
62
Zürcher, op.cit., s.222
63
Ibid. s.143
64
Hüseyin Şeyhanlıoğlu, Türk Muhafazakârlığının Kurumsallaşması ve Demokrat Parti,
Kadim Yayınları, Ankara, 2011, s.91
65
Kemal Karpat, Osmanlı’dan Günümüze Kimlik ve Đdeoloji, Timaş Yayınları, Đstanbul, 2009,
s.130
66
Levent Köker, Modernleşme Kemalizm Demokrasi, Đletişim Yayınları, Đstanbul, 2003, s.212
67
Suna Kili, Atatürk Devrimi Bir Çağdaşlaşma Modeli, Đş Bankası Kültür Yayınları, Ankara,
2003, s.251
68
Benzer bir görüş için bknz. Şerif Mardin, Türk Toplum ve Siyaset, Đletişim Yayınları,
Đstanbul, 1990, s.181
96
BAKĐ ERKEN
çok radikal değişikliler yaşanmıştır. Padişahlığın kaldırılarak Cumhuriyet rejiminin
getirilmesi ve toplumda ve devlet ile ilişkisinde önemli işlevsel bağları olan ulemanın
ve dini kurumların kaldırılması Osmanlı siyasal sistemi ve toplumu düşünüldüğünde
radikaldir. Hedeflenen ve gerçekleştirilen değişikliklerin devrim olarak adlandırılması
ilerlemenin Cumhuriyetle birlikte başladığının iması ve Osmanlı modernleşmesinin bir
anlamda reddi demektir.
Cumhuriyet Sonrası Türkiye’nin Yönü: Batılı Türk Dış Politikası
Modernleşme modeli olarak batılılaşmayı seçen Türkiye, Cumhuriyet
sonrasında da yönünü batıya çevirmiştir. Her ne kadar Kemalist dönemde ülkenin
kalkınması ve savaşlardan ayrı kalınabilmesi için tarafsız ve bağımsız bir dış politika
izlense de, özellikle 2. Dünya Savaşı sonrasından günümüze kadar olan zamanda batı
yanlısı bir dış politika izlenmiştir.69 Her türlü dış politika faktörlerinin yanında bu
politikanın temelini bir batılı ülke olma durumu oluşturur. Türkiye bağımsız olarak
yönünü çizmeye çalışsa da asırlardan bu yana yüzü batıya dönüktür. Bu, Türk’ün batılı
kimliğini göstermede son derece önemli yaşanmış olgulara dayalı bir durumdur.
Türkiye’nin batılı dış politikasını Soğuk Savaş dönemi ve sonrası olarak iki dönemde
incelemek mümkündür.
Soğuk Savaşta Batı Taraftarlığı
18. yüzyıldan yıkılışına kadar Osmanlı Devleti batı ile ilişkilerine önce batılı
modernleşme ile gelen yakınlaşma damgasını vurmuş, sonra sömürgecilik düzeni ile
beraber Osmanlı topraklarının işgali ile batılı devletlere karşı mücadele hakim olmuştur.
Avrupalı devletlerin kendi aralarındaki rekabetten Osmanlı dengeli bir politika izleyerek
Almanya gibi devletlerle yakın ilişki kurmuştur.70 Bu nedenle son dönemde bile
Osmanlı Devleti’nin Avrupa ülkeleriyle yakın ilişkisi hiçbir zaman bitmemiştir. Milli
mücadele sonrası kurulan Türkiye Cumhuriyeti Osmanlı modernleşmesinin bir devamı
olarak Avrupa modelini esas almıştır. Cumhuriyet Türkiye’si uzun bir zaman kendi
kuruluş meşgalesi içerisinde bağımsız ve tarafsız bir dış politika izlemeye çalışmıştır.
Türkiye, Đkinci Dünya Savaşı'nın başında Đngiltere ve Fransa ile ittifak yaparak
tercihinin Batı dünyası olduğunu göstermişti. Türkiye, Sovyet tehdidi karşısında Batı
dünyasına yaklaşmaya ve destek bulmaya çalışmıştır. BM’nin kurulacağı San Fransisco
Konferansı’na katılabilmek için de 1945'te Almanya ve Japonya’ya savaş ilan etmiş
fakat fiilen savaşa girmemiştir.71
2. Dünya Savaşı sonrasında dünya ideolojik ikili bölünmeye sahne oldu:
ABD’nin başını çektiği liberal-batı ve Sovyetler Birliği’nin başını çektiği Komünist
doğu. Dinin belirlediği batı ile doğu bu kez ideolojilerce nitelenecektir. Đki dünya
gücünün doğrudan savaşmadığı fakat mücadelelerine devam ettiği için Sovyetler
Birliği’nin yıkılışına kadar olan dönem Soğuk Savaş diye adlandırılır. 2. Dünya Savaşı
69
Bknz. sonraki iki bölüm
William Hale, Turkish Foerign Policy 1774-2000, Frank Cass, London, 2000, s.42
71
Mücahit Özçelik, “Đkinci Dünya Savaşı’nda Türk Dış Politikası”, Sosyal Bilimler Enstitüsü
Dergisi, Sayı: 29 2010/2, s.265-266
70
97
sırasında tarafsız kalmayı başarabilen Türkiye soğuk savaş döneminde tarafsız
kalamayacaktır. Türkiye bir taraf seçmek zorundadır, çünkü toprakları hegemon iki
gücün savaş alanıdır. Türkiye’nin çevresi Sovyetler’in hakimiyetine çoktan girmiştir.72
Türkiye’nin bu seçimi o zamanki şartlara dayanan ve diplomasiyle değişen politikalara
dayanan basit bir seçim değildir. Güvenlik ya da bağımsızlık nedeniyle de olsa Türkiye
pekala iki liberal batılı ve komünist bloklardan her ikisine dahil olabilirdi. Soğuk Savaş
döneminde Türkiye açık bir şekilde batının yanında yer almıştır. Bu seçim Osmanlı’dan
bu yana yüzünü batıya dönen ve Cumhuriyet’ten bu yana kendisine batılı ülke olma
hedefini koyan bir ülkenin seçimidir.
Türkiye’nin 2. Dünya Savaşı sonrasında batının yanında yer almakta acele
davranmasının önemli bir nedeni Milli Mücadele döneminde iyi ilişki kurduğu
Sovyetlerin artık Türkiye için bir tehdit oluşturmasıdır. Sovyetlerin yeni bir boğazlar
antlaşması istemesi73 ve Azerbaycan ve Bulgaristan’da askeri varlığı bu tehdidin önemli
dayanaklarıdır. Đç siyasette ise çok partili döneme geçiş ve liberal ekonomi dış siyasi
politikadan önemli ölçüde etkilenmişti. Bunlar batılı demokrasinin74 önemli
şartlarındandı. Türkiye’nin Soğuk Savaş’ta batının yanında yer aldığının ilk evrensel
göstergesi 1947’de savaşı ilan eden Truman Doktrini sonrasında Yunanistan ile birlikte
Marshall yardımları almasıdır. Bununla birlikte sonradan OECD’ye dönüşen OEEC
(Avrupa Ekonomik Đşbirliği Teşkilatı)’ye üye olmuştur. Dönemin en önemli
gelişmelerinden biri Avrupalı devletlerin ortak savunma antlaşmasının ABD’nin
katılımıyla Sovyetlere karşı bir ortak savunma örgütünün kurulmasıdır. NATO kurulur
kurulmaz Türkiye başvuruda bulunmuş ve üç yıl sonra 1952’de örgüte üye olmuştur.
Aynı yıl NATO üyesi Türkiye soğuk savaşın sıcak savaşa dönüştüğü Kore’ye ABD ile
birlikte asker göndermiştir. Demokrat Parti döneminde Stalin’in ölümü ardından
Sovyetler ile iyi ilişkiler kurulsa da Batılı savunma örgütlerinde Türkiye’nin varlığı
daha da artmıştır. Dahası, Türkiye Balkanlar’da ve Ortadoğu’da kurulması planlanan
NATO tipi ortak savunma projelerinin merkezinde yer almıştır. Sovyetlere karşı
kullanılmak istenen Jüpiter füzelerinin kendi topraklarında kurulmasına Sovyet
tehdidine karşın izin veren Türkiye’nin durumu Soğuk Savaş döneminde batı
taraftarlığının ne kadar katı olduğunu gösterir. 1961 yılında bir nükleer savaş
çıkmasından endişe eden ABD’nin talebiyle füzeler Türkiye’den kaldırılmıştır.75 Đşte,
Soğuk Savaş döneminde Türkiye’nin ABD ile olan müttefikliği nettir.
72
Hale, op.cit., s.109-110
Đkinci Dünya Savaşı’nın hemen sonrasında 1945 yılında Sovyet Birliği Türk Büyükelçiliği
aracılığıyla ve Yalta Konferansı’nda Stalin ile 1936’da imzalanan Montreux (Montrö) Boğazlar
Sözleşmesi’nin değiştirilmesini açıkça talep etmiştir. Abdulkadir Baharçiçek , “Soguk Savasın
Sona Ermesinin Türk Dıs Politikası Üzerindeki
Etkileri”, 21.Yüzyılda Türk Dıs Politikası, ed. Đdris Bal, Nobel Yayınları, Ankara, 2004, s. 63.
74
Günümüzde temsili demokrasinin batıda en yaygın uygulanış biçimi çoğulcu demokrasi ve
Anayasal demokrasi temelinde işleyen liberal demokrasidir. Liberal demokrasi batı toplumlarında
varolan siyasal kurumları, hukuk kurallarını ve onların oluşturduğu siyasal süreci tanımlamakta
kullanılmaktadır. Liberal demokrasi genel ve eşit oy ilkesini, seçimlerle iktidarın el
değiştirmesini, halkın temsil edildiği kurumların varlığını, hukukun üstünlüğünü ve düşünce,
anlatım ve örgütlenme özgürlüğünü içermektedir. Levent Köker, Demokrasi Üzerine Yazılar,
Đmge Kitabevi, Ankara, 1992, s.29
75
73
98
BAKĐ ERKEN
Fakat, Türkiye’nin ABD ve Avrupa ile ilişkileri sorunsuz olmamış, aksine
ilerleyen yıllarda çok ciddi sorunlar yaşanmıştır. 1964 yılında birleşik Kıbrıs devletinin
dağılması sonrasında adada Türklerin Rumlarca saldırılara maruz kalması sonrasında
garantör devletler olan Türkiye ile Yunanistan karşı karşıya gelmiş, NATO içinde
çatışma istemeyen ABD Türkiye’nin yanında yer almamıştır. Ülkede çokça yaygınlaşan
ABD karşıtı gösterileri ile beraber iç siyasette Türkiye’nin NATO üyeliğini bile
tartışmaya açan bir batı karşıtlığı hava oluşturmuştur. Bu durumun yine en önemli
nedeni Kıbrıs sorunudur. 70’li yıllarda bu soruna ek olarak haşhaş ekimi ABD ile
önemli bir sorun oluşturmuştur. AT ile ilişkilerin donmasının yanı sıra, 1974’de
Türkiye’nin Kıbrıs harekatı Türkiye’yi açıkça batı ile karşı karşıya getirmiş, ABD ve
AB Türkler’e ambargo uygulamıştır.76 Batı ile yaşanan bu sorunlar 70’li yıllarda dış
politikada Türkiye’yi yeni arayışlara yöneltmiş, çevre ülkelerle iyi ilişkiler kurulurken
Sovyetler Birliği ile ortak yatırım antlaşması imzalanmıştır. Fakat Türkiye 60’lı
yıllardan başlayarak 70’li yılların sonunda ABD’ye alternatif olarak gördüğü Avrupa’ya
daha güçlü bir şekilde dönmüştür. Yani, “bu yıllarda (1960-80) Türk dış politikası
yapısını değiştirmiş, fakat temellerini değiştirmemiştir.”77
80’li yıllarda Türkiye - batı ittifakı yeniden sağlam hale gelmiştir. Rusya’nın
Sovyet işgali ve Đran Đslam Devrimi gelişmelerinin yaşandığı Ortadoğu’da Türkiye ile
batı, karşılıklı olarak birbirini daha fazla önemsemişlerdi. Liberal-batı yanlısı bir sağ
parti olan ANAP (Anavatan Partisi) iktidarı ve de özellikle lideri Özal döneminde
Türkiye ABD ile ilişkilerini özellikle başkanlar arasında çok geliştirirken AB’ye üyelik
başvurusunda bulunulmuştur. Karşılığında Türkiye-Sovyet ilişkileri gerilmiştir.78
Yeni Dönemde Türkiye ve Batı
90’lı yılların başında Türkiye ABD ilişkileri; Doğu Avrupa ülkelerinin
NATO’ya üye olmaları konusundaki ortak mutabakatı, Türkiye’nin batı için önemli bir
enerji koridoru olma durumu, liberal demokrasi ve Müslüman ülke olma özelliğiyle
Türkiye’nin ABD için Bağımsız Devletler Topluluğu (Orta Asya Türk devletleri)
ülkeleri için rol model olması ve nihayetinde ABD’nin Irak’a askeri müdahalede
bulunduğu Körfez Harekatı’na bölgede etkin bir ülke olma hedefindeki Türkiye’nin
Özal hükümetindeki desteği ile önemli ölçüde sağlam hale gelmiştir. Buna karşın
sonraki yıllarda Erbakan hükümeti döneminde Türkiye’nin Đran ve Libya gibi
Müslüman ülkelerle yakınlaşması ve Kuzey Irak’ta PKK varlığı ve Kürt yönetiminin
özerklik isteği iki ülke arasında sorun yaratmıştır. Yine de Soğuk Savaş sonrası
dönemde Türkiye’nin ABD ve genelde batı ile ilişkileri belli bir seviyenin üstünde
kalmıştır. 90’lı yıllardan sonra Türkiye’nin dış politikası farklı yönlere de baksa, batı
yönelişindeki sarsılmaz istikrar unsuru hep olmuştur.79
76
Feroz Ahmad, Demokrasi Sürecinde Türkiye, çev. Ahmet Fethi, Hil Yayınları, Đstanbul,
2007, s.517-545
77
Ibid, s.542-544
78
79
Aslı Ege, “Türk Dış Politikasında 1990’lı Yıllar: Soğuk Savaş Sonrası Dönüşüm ve Đstikrar”,
Marmara Üniversitesi Đ.Đ.B.F. Dergisi, Sayı: 24/1, 2008, 326-332
99
Türkiye’nin batı ile ilişkisinin en önemli unsurlarından olan NATO üyeliğinin
önemi batı için üyeleri arasında çok etkin olan Türkiye açısından yeni dönemde çok
artmıştır. Soğuk Savaş sonrasında Türkiye NATO’nun Somali (1993), Kosova (1999)
ve Afganistan (2001) askeri müdahalelerine destek vermiştir. Yeni dönemde AB ise
askeri entegrasyon boyutunda çalışmalarını hızlandırmış, Avrupa Güvenlik ve Savunma
Politikası’nın (AGSP) geliştirilmesi için yoğun çaba göstermiştir. Buna karşın, AGĐT
(Avrupa Güvenlik ve Đşbirliği Teşkilatı)’e 1973 yılında üye olan Türkiye Avrupa
güvenliğinin bir bütün olarak ele alınması gerektiğini, bu bağlamda AGĐK, NATO ve
AB’nin bölgesel istikrarsızlıklarda ortak hareket etmesi gerektiğini savunmuş, AB’nin
kendi güvenlik örgütüne sahip olmasına karşı çıkmıştır.80
Batılı modernleşmeyi Osmanlı’dan bu yana kendisine hedef seçen Türkiye için
bir medeniyet projesi olarak gördüğü AB’ye başvurması batı ile ittifakının zirve
noktasına giden yolun başlangıcıdır. Yunanistan ile paralel olarak Türkiye 31 Temmuz
1959 tarihinde AET (Avrupa Ekonomik Topluluğu)’ye üyelik başvurusunda
bulunmuştur. Uzun süren tartışmalı görüşmeler 1963 yılında Türkiye ile AET arasında
özel bir ortaklık kuran Ankara Antlaşması ile sonlanmıştır. AT hukukuna göre ortaklık
Topluluğa üye olarak katılmadan sonra ikincil bir ilişkiyi göstermektedir.81 Antlaşma ile
GB (Gümrük Birliği)’ye dayalı ticaret ortaklığını aşan bir ekonomik ortaklık kurulurken
nihai hedef ise Topluluğa üyeliktir.82 1964 yılında Antlaşmanın TBMM’de onaylanması
ile başlayan GB’ye katılma süreci hazırlık (5-10 yıl), geçiş (12-22 yıl) ve son aşama
olmak üzere üç kademede tamamlanacak bir süreci içeriyordu. Hazırlık sürecinin
ardından gümrük indirimlerinin gerçekleştirilme amacına yönelik Topluluk
yükümlülüklerinin üstlenilmesini düzenleyen Katma Protokol’ün 1 Ocak 1973 günü
yürürlüğe girmesiyle geçiş dönemi başlamıştır. Geçiş süreci 1995 yılında Ortaklık
Konseyi’nin aldığı kararla bitmiş ve son aşamaya gelinmiştir. Böylece Türkiye
Antlaşmanın hedeflediği şekilde GB yükümlülüklerini tamamen yerine getirmiş ve AB
üyeliğine ekonomik birliktelik olarak hazır hale gelmiştir.
Ortaklık ilişkisinden ayrı olarak Türkiye 14 Nisan 1987 tarihinde Avrupa
Toplulukları’na üye olmak üzere ayrı ayrı müracaat etti. Đki yıl sonra Avrupa
Komisyonu, Topluluğun, kendi iç pazarını tamamlayabilme sürecinden önce (1992),
yeni bir üyeyi kabul edemeyeceği ve Türkiye’nin katılımından önce, ekonomik, sosyal
ve siyasal alanda gelişmesine ihtiyaç duyulduğu şeklinde bir cevap verdi. 1996 yılında
Türkiye’nin GB katılım sürecinin tamamlanmasına karşın Lüksemburg Zirvesi
(1997)’de AB’nin beşinci genişlemesinde Türkiye’nin ismi aday ülkeler arasında yer
almadı. 11 -12 Aralık 1999 tarihinde Helsinki Zirvesi’nde Türkiye-AB ilişkisinde bir
dönüm noktası yaşanarak Türkiye'ye adaylık statüsü tanındı. 2002 yılında Kopenhag
Zirvesi’nde, Türkiye'nin Kopenhag siyasi kriterlerini karşıladığı kararının alınması
halinde, müzakerelerin gecikmeden başlatılacağı belirtildi. Aralık 2004’de alınan karar,
80
Gökhan Özkan, “Soğuk Savaş Sonrası Orta Asya ve Kafkasya Ekseninde Türkiye-NATORusya Đlişkileri ve Türk Dış Politikası’na Yansımaları”, Gazi Üniversitesi Đktisadi ve Đdari
Bilimler Fakültesi Dergisi, 12/1, 2010, s.119
81
Şaban H. Çalış, Türkiye Avrupa Birliği Đlişkileri, Nobel Yayınları, Ankara, 2006, s.79-110
82
Ankara Antlaşması (Türkiye ile Avrupa Ekonomik Topluluğu arasında bir ortaklık yaratan
Anlaşma), 12 Eylül 1963, http://www.belgenet.com/arsiv/ab/ab_ankara.html (25.12.2011)
100
BAKĐ ERKEN
3 Ekim 2005 tarihinde yerine getirildi ve Türkiye ile müzakerelere başlandı.83
Müzakerelere açılan ilk fasıl Bilim Araştırma faslı olmakla birlikte bu güne kadar
toplam 13 fasıl müzakerelere açılmıştır. Sadece bu fasıl geçici olarak kapanırken 8 fasıl
"Ek Protokolün tam olarak uygulanması şartına bağlı olarak" müzakerelere
açılmamaktadır. Aynı sebeple hiçbir fasıl geçici olarak kapatılmayacaktır. Fransa'nın
açılmasına izin vermediği 5 fasıl, Ek Protokol engeli nedeniyle açılamayan 8 fasıl ve
GKRY'nin engelleyeceğini açıkladığı 6 fasıl gözönüne alındığında, teknik açılış
kriterleri yerine getirildiği takdirde açılabilecek 3 fasıl kalmıştır.84 Son üç dönemde ise
(2010-2011) hiçbir başlık müzakereye açılmamıştır. Günümüzde (Aralık 2011) Türkiye
AB ilişkisi müzakere başlıklarının açılmaması ve Kıbrıs sorunu nedeniyle durma
noktasına gelse de Türkiye hala AB ile üyelik için müzakere eden ülke konumundadır
ve AB üyesi olma hedefi ve hayali devam etmektedir.
Sonuç
Tarihin en eski milletlerinden olan Türkler Avrupa’nın haritasını değiştirecek
göçe neden olmakla kalmamış, Orta ve Doğu Avrupa’nın etnik oluşumuna da
katılmışlardır. Anadolu’nun Türkleştirilmesi ile başlayan Selçuklu ve Osmanlı
hakimiyetleri dönemlerinde ise Müslüman Türkler başta Balkanlar olmak üzere güney
ve orta Avrupa’ya yerleşmişlerdir. Bu nedenlerle, Türkler tıpkı Slavlar gibi ikinci
Avrupa’nın ya da geniş Avrupa’nın içerisinde yer alan ve öyle de düşünülmesi gereken
bir millettir. Türkler’in 11. yüzyıldan itibaren yaşadığı Anadolu Avrupa’yı derinden
etkileyen medeniyetlerin beşiğidir. Anadolu’nun Türkleştirilmesi ile beraber kurulan
Türk devletleri, Bizans toprakları ve medeniyeti üstüne oturmuştur. Bizans sınırında
kurulan ve Rumeli’nde gelişen Osmanlı Devleti yönünü önemli ölçüde batıya çeviren ve
cihan hakimiyeti iddiasında olan bir doğu-batı Đmparatorluğu’na dönüşmüştür. Bu
nedenle Türk devletlerinin kökenlerinde ve gelişiminde doğu kadar batı da vardır. 17.
yüzyıldan itibaren yenileşmeyle başlayan batılı modernleşme Osmanlı’nın modern
dünya içerisindeki yerini belirlemiştir, yolunu Avrupa’dan yana çizdirmiştir. Türkiye
Cumhuriyeti ise her ne kadar tek parti döneminde tarafsız ve bağımsız bir dış politika
izlenmeye çalışılsa da, özellikle 2. Dünya Savaşı sonrasından günümüze kadar olan
zamanda batı yanlısı bir dış politika izlemiştir.
Yukarıda açıklanan ırk, coğrafya, tarih, kültür ve dış politika unsurları ile
beraber görülüyor ki Türk batılıdır, Avrupalıdır. Fakat bu, Türk’ün doğulu olmadığı
anlamına gelmez. Benzer unsurlar Türk’ün Türk, Müslüman ve doğulu kimliklerini
açıklamak için de kullanılabilir. Burada önemli olan Türk’ün doğulu olduğu kadar batılı
olduğudur; Türk’ün batılı kimliği olmasıdır. Hatta Türk, tarihiyle, bulunduğu
coğrafyayla ve seçtiği medeniyetle bugün Avrupa kıtasında yaşayan Slavlar kadar ve
birçok milletten daha fazla Avrupalıdır. Avrupa’nın doğulu ve Müslüman algısı bu
gerçeği değiştiremez; din faktörü Türk’ün batılı kimliğini örtemez. Eğer dini farklılık
olmasaydı aynı coğrafyada yaşayan ve benzer kültür mirasına sahip Yunanlılar gibi
Türkler de bugün Avrupalı olarak kabul edilecekti.
83
84
http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=111&l=1 (25.12.2011)
http://www.mfa.gov.tr/ab-katilim-muzakereleri.tr.mfa (25.12.2011)
101
Bugün Avrupa kıtası içerisinde yer alan her milletin Avrupalılık kimliğine
katkısı farklıdır. Avrupalılık açısından milletleri ikiye ayırabiliriz. Tarih ve kültürleriyle
Avrupa kimliğini oluşturan ilk milletler yerel halklarla beraber Roma-Cermen
halklarının devamı olan batı-kuzey Avrupa milletleridir. Bu coğrafyayı çevreleyen
topraklarda yaşayan Yunan, Đskandinav ve Slav milletleri ise daha geniş bir Avrupa
tanımının içerisinde yer almaktadırlar. Türkler ilk Avrupa milletlerinden sayılamasa da
yukarıda belirtilen nedenlerden ötürü geniş Avrupa tanımının içerisinde yer alır,
almalıdır.
Ekonomik birlikten sonra siyasi birlik olma yolunda ilerlemeye çalışan Avrupa
Birliği’nin temel dayanağı Avrupalılık kimliğidir. Yani, bugün AB’ye üye devletler
Avrupalı oldukları için Birlik üyesidirler. Avrupalılık kimliğini oluşturan ve Cermen
halklarının devamı olan batı-kuzey Avrupa milletlerinin (Alman, Fransız, Đtalyan ve
Đngiliz) AB’yi kuran milletlerin devletleri olmaları ve doğu Avrupa’da yaşayan
milletlerin devletlerinin sonradan Birliğe katılmaları bir tesadüf değildir. Asıl mesele
kimliktir. Birlik içerisinde kimileri en baştan bu kimliğe sahip olurken kimileri sonradan
sahip olmuştur. Birliğe sonradan dahil olan ülkeler Avrupalılık kimliğinin değerlerine
sahip olduktan ya da bunu ispat ettikten sonra girerler.
O halde, Türkiye’nin AB ile ilişkisini belirleyen temel bir unsur kimliktir.
Yani, Türkler ne kadar Avrupalıysa o kadar Avrupa Birliği’ne girecektir. Denildiği gibi,
Türk doğulu olduğu kadar batılıdır. Türkler doğu Avrupa milletleri kadar Avrupalıysa
hem batı Avrupa’nın Avrupalılık algılaması içerisinde hem de dolayısıyla AB içerisinde
yer almalıdır. Fakat, günümüzde din unsuru ve “doğu” sorunu Türkiye’yi bu
algılamanın dışına çıkarmakta ve nüfus, Avrupa’da yaşayan Türkler’in kötü algılanması
ve Kıbrıs sorunu gibi milli çıkarlardan kaynaklanan Türkiye’nin tarihi sorunları
farklılığa neden olan sorunları büyütmektedir.
Dolayısıyla, eğer Türkiye bugün AB’ye üye bir ülke değilse ve yarım asırdır
üyelik kapısının önünde bekliyorsa bu, Türkiye’nin batılı, Avrupalı olmadığından değil
Avrupalı olarak algılanmadığındandır. Batının algısını değiştirecek olan şey ise Türk’ün
batılı kimliği gerçeğidir ve onun ortaya çıkarılmasıdır. Bunun için ise kimlik politikaları
temelindeki AB ile ilişkiler önemlidir. Bu doğrultuda, iletişim Türkiye’nin AB
politikalarında temel bir unsur olmalı, Türk’ün batılı tezini işleyen evrensel çalışmalar
yaygınlaştırılmalı ve AB çapında halkların gönlünü kazanacak tanıtım gibi her türlü
çalışmalar yapılmalıdır.
Kaynakça
Feroz Ahmad, Demokrasi Sürecinde Türkiye, çev. Ahmet Fethi, Hil Yayınları,
Đstanbul, 2007
Suat Alp, “Balkanlar’da Osmanlı Dönemi Maddi Kültür Mirası Evreni”, Millî Folklor,
Sayı 84, 2009
102
BAKĐ ERKEN
Erhan Akdemir, “Avrupa Aynasında Türk Kimliği”, Ankara Avrupa Çalışmaları
Dergisi, Cilt 7, No:1, 2007
Erhan Akdemir, “Avrupa Kimliğinin Oluşumu ve Din Faktörü”, Avrupa Birliği Temel
Konular, ed. Çağrı Erhan ve diğerleri, Đmaj Yayınevi, Ankara, 2011
Erhan Akdemir ve Özlem Genç, “Avrupa Bütünleşmesi”, Avrupa Birliği Temel
Konular, ed. Çağrı Erhan ve diğerleri, Đmaj Yayınevi, Ankara, 2011
Abdülkadir Baharçiçek, “Soğuk Savaşın Sona Ermesinin Türk Dış Politikası Üzerindeki
Etkileri”, 21.Yüzyılda Türk Dış Politikası, ed. Đdris Bal, Nobel Yayınları, Ankara,
2004.
Niyazi Berkes, The Development of Secularism in Turkey, Montreal,
Universty Press, 1964
Mcgill
Marc Bloch, Feodal Toplum, Doğubatı Yayınları, Ankara, 2000
Ferir Erden Boray, Bilinmeyen Tarih ve Türkler, Kumsaati Yayınları, Đstanbul, 2005
Bozkurt Güvenç, Türk Kimliği Kültür Tarihinin Kaynakları, Kültür Bakanlığı
Yayınları, Ankara, 1993
Şaban H.Çalış, Türkiye Avrupa Birliği Đlişkileri, Nobel Yayınları, Ankara, 2006
Aslı Ege, “Türk Dış Politikasında 1990’lı Yıllar: Soğuk Savaş Sonrası Dönüşüm ve
Đstikrar”, Marmara Üniversitesi Đ.Đ.B.F. Dergisi, Sayı: 24/1, 2008
Herbert Adams Gibbons, Osmanlı Đmparatorluğunun Kuruluşu, Devlet Matbaası,
Đstanbul,1928
Muammer Gül, Ortaçağ Avrupa Tarihi, Bilge Kültür Sanat, Đstanbul, 2010
Bozkurt Güvenç, Türk Kimliği Kültür Tarihinin Kaynakları, Kültür Bakanlığı
Yayınları, Ankara, 1993
William Hale, Turkish Foreign Policy 1774-2000, Frank Cass, London, 2000
Colin J. Heywood, "Osmanlı Devleti’nin Kuruluş Problemi: Yeni Hipotez Hakkında
Bazı Düşünceler", Osmanlı, Yeni Türkiye Yayınları, Ankara, 1999
Murat Đyigün, Lessons from the Ottoman Harem On Ethnicity, Religion and War,
IZA, 2008
Colin Đmber, "Osman Gazi Efsanesi", Osmanlı Beyliği (1300-1389), ed. Elizebeth A.
Zachariadou, Đstanbul, 1997
103
Halil Đnalcık, Kuruluş ve Đmparatorluk Sürecinde Osmanlı, Timaş Yayınları,
Đstanbul, 2011
Halil Đnalcık, Osmanlı Đmparatorluğu Klasik Çağ 1300-1600, Yapı Kredi Yayınları,
Đstanbul, 2003
Halil Đnalcık, “Osmanlı Döneminde Balkanlar Tarihi Üzerinde Yeni Araştırmalar”,
Ankara Üniversitesi Güneydoğu Avrupa Çalışmaları Dergisi, Sayı 1, 2012
Kemal Karpat, Osmanlı’dan Günümüze Kimlik ve Đdeoloji, Timaş Yayınları,
Đstanbul, 2009
Muhammet Kemaloğlu, “XI.-XIII Yüzyıl Türkiye Selçuklu Devleti’nde Sosyal
Zümreler”, Gümüşhane Üniversitesi Sosyal Bilimler Elektronik Dergisi, Sayı 4,
Haziran 2011
Suna Kili, Atatürk Devrimi Bir Çağdaşlaşma Modeli, Đş Bankası Kültür Yayınları,
Ankara, 2003
Cemil Koçak, “Yeni Osmanlılar ve Birinci Meşrutiyet”, Modern Türkiye'de Siyasi
Düşünce 3 Dönemler ve Zihniyetler, ed. Murat Gültekingil, Đletişim Yayınları,
Đstanbul, 2004
Levent Köker, Demokrasi Üzerine Yazılar, Đmge Kitabevi, Ankara, 1992
Levent Köker, Modernleşme Kemalizm Demokrasi, Đletişim Yayınları, Đstanbul, 2003
Fuat Köprülü, Osmanlı Devleti’nin Kuruluşu, Türk Tarih Kurumu, Ankara,1991
R. Paul Lindner, "Đlk Dönem Osm. Tarihinde Đtici Güç ve Meşruiyet", Söğüt'ten
Đstanbul'a, der. Oktay Özel - Mehmet Öz, Ankara, 2000
Andrew Mango, “Atatürk”, Political Leaders and Democracy in Turkey, der Metin
Heper, Sabri Sayarı, Lanham, Lexington Books, 2002.
Şerif Mardin, Türk Toplum ve Siyaset, Đletişim Yayınları, Đstanbul, 1990
Đskender Ohri, Anadolu’nun Öyküsü, Bilgi Yayınevi, Ankara, 1987
Mücahit Özçelik, “Đkinci Dünya Savaşı’nda Türk Dış Politikası”, Sosyal Bilimler
Enstitüsü Dergisi, Sayı: 29 2010/2
Gökhan Özkan, “Soğuk Savaş Sonrası Orta Asya ve Kafkasya Ekseninde TürkiyeNATO-Rusya Đlişkileri ve Türk Dış Politikası’na Yansımaları”, Gazi Üniversitesi
Đktisadi ve Đdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 12/1, 2010
104
BAKĐ ERKEN
J. M. Roberts, Avrupa Tarihi, Đnkılap Kitabevi, Đstanbul, 2010
Jean Paul Roux, Türklerin Tarihi, Milliyet Yayınları, Đstanbul, 1989
Hüseyin Şeyhanlıoğlu, Türk Muhafazakârlığının Kurumsallaşması ve Demokrat
Parti, Kadim Yayınları, Ankara, 2011
Bülent Tanör, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri, Yapı Kredi Yayınları, Đstanbul,
2006
Helmut Uhlig, Avrupa’nın Anası Anadolu, Telos Yayıncılık, Đstanbul, 2001
Paul Wittek, Osmanlı Đmparatorluğu’nun Doğuşu, Pencere Yayınları, Đstanbul, 2000
Erik Jan Zürcher, Modernleşen Türkiye’nin Tarihi, Đletişim Yayınları, Đstanbul, 2010
http://www.belgenet.com/arsiv/ab/ab_ankara.html (25.12.2012)
http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=111&l=1 (25.12.2012)
7SUPRANASYONAL
Ankara Avrupa Çalışmaları
Dergisi
BĐR TASARRUF
OLARAK
Cilt: 12,ŞEKLĐ
No:1 (Yıl:
2013), s.105-127
AVRUPA BĐRLĐĞĐ VE TÜRKĐYE’DE
KIRSAL KADININ DURUMU VE
ALMANYA’DAN PROJE UYGULAMA ÖRNEKLERĐ
Erol ESEN∗
Özet
Đstihdam, eğitim ve karar organlarındaki temsil durumu, kadının toplumsal
yaşama katılımda erkeği ne kadar geriden takip ettiğini gösteren politika alanlarından
sadece birkaçıdır. Kadının bu toplumsal dışlanmışlığı, kırsal alanlara gidildikçe artan
bir eğilim göstermektedir. Uzmanlar, kırsal alanların insan yaşamı için yeniden
keşfedilen öneminin, kadın için de yeni fırsatları beraberinde getirdiğini düşünüyorlar.
Yüzyıllarca toplumun kenarına itilen bu ikilinin, yani kırsalın ve kadının, yeni
politikalardaki birlikteliği acaba başarılı olacak mıdır? Peki, doğası ve bireysel
becerileri nedeniyle kırsalın değerlerini sürdürülebilir nitelikte koruyup geliştirmesi
beklenen kadın, bu kalkınmadan payını da yeteri kadar alabilecek midir?
Siyasi birlik yolunda vatandaşlarına tam bir fırsat eşitliği hedefleyen Avrupa
Birliği, kırsal alanlarda yeni bir yaşam kalitesi ile birlikte kadının da konumunu
iyileştirmek zorundadır. Birliğin bu amaçla tanımladığı kırsal kalkınma stratejilerinde
kadını destekleme programları, üye ülkelerin uygulamalarıyla şekillenmektedir. Bunlar
arasında Almanya hem bölgesel politikalar hem de uygulamalar açısından örnek teşkil
etmektedir. Kırsalda sivil toplum örgütlerinin katılımı ve “ekonomik gelir merkezli”
politikalardan “sosyal-ekolojik dengeleri” gözeten kalkınma stratejilerine geçmeyi
hedefleyen Federal Almanya, kadının kırsal kalkınmaya katılımı konusunda birçok yeni
uygulamaya imza atmıştır. Bu çalışmada, kırsaldaki kadının sorunları ve kadının kırsal
kalkınmaya katılım yolları tartışılmaktadır. Türkçe ve Almanca alan yazını ile birlikte,
Avrupa Birliği ve Federal Almanya’nın ilgili mevzuatı incelenmektedir. Bu bağlamda
Almanya’da Eyaletler düzeyinde kırsal kadını destekleme programları ile ilgili örnek
uygulamalar değerlendirilmektedir.
Anahtar Kelimeler: Kırsal kalkınma, kalkınma stratejileri, kırsal kadın, AB
programları, kadın projeleri
∗
Doç.Dr., Akdeniz Üniversitesi Đktisadi ve Đdari Bilimler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü, AB
Araştırma ve Uygulama Merkezi (AKVAM) Müdürü, Antalya.
106
EROL ESEN
Abstract
Employment, education and representation in decision organs are just a few
policy areas that show how women follow behind men in social life. This social
exclusion of women is increased in rural areas. Experts think that the re-discovered
focus of the importance of human life in rural areas is bringing with it new
opportunities for women, too. Women and rural life pushed the edge of society for
centuries; will it again do so with the new policies? And can a sustainable development
of countryside values be expected? Will individually skilled women get a share in this
development?
The European Union aims at complete equality of opportunity to its citizens, a
new quality of life in rural areas, together with an improved position of women. The
programs to support women in Union rural development strategies which have been
described for this aim, are taking shape from practices of member countries. Among
them, Germany is an example for regional policies and applications. The Federal
Republic of Germany that targeted to move from participation of civil society
organizations in rural areas and the "economic income-based" policies, to development
strategies in light of "social-ecological balance". It has developed many new strategies
for women's participation in rural development. In this study, we discussed women's
issues in rural areas and women's participation in rural development. The Turkish and
German literature, together with the relevant legislation in the European Union and the
Federal Republic of Germany are examined. In this context, rural subsidy programs for
women and relevant sample applications are evaluated at state level in Germany.
Key Words: Rural development, development strategies, rural women, the EU
programs, women's projects
Giriş
Kuramsal tartışmalar her ne kadar daha gerilere gitse de kırsal kalkınma, son
yıllarda sık sık gündeme gelen bir konudur. Dünya Bankası, Birleşmiş Milletler, Avrupa
Birliği, gönüllü kuruluşlar ve birçok ülke hükümetleri kırsal kalkınma konusuna daha
fazla önem vermeye başlamışlardır. Toprak, su ve yeniden üretilmesi mümkün olmayan
diğer doğal kaynaklar gibi en temel ekonomik faktörleri içinde barındıran kırsal
alanların korunması, sadece ilgili bölge veya yerel aktörleri değil, kalkınmadan sorumlu
tüm aktörleri ilgilendirmektedir. Bu boyutuyla kırsal kalkınma, son yıllarda ulusal ve
uluslararası kamu politikalarının da merkezine yerleşmiştir.
En temel yaşam faktörlerine sahip kırsal alanlar gibi, kadının ekonomik
rolünün önemi de kalkınma stratejilerinde yeniden ele alınmaya başlamıştır. Buna bağlı
olarak kadın, kamu politikalarında giderek daha fazla önem kazanmaktadır. Böylece
şimdiye kadar hem sanayi hem de post-modern toplumun kenara ittiği her iki olguya
yönelen ilgi, son yıllarda gözle görülür düzeyde artmaktadır. Bu çalışmanın amacı,
kadın ve kırsal alanın karşılaştırılması değildir. Çalışmada, kırsal kalkınma
AVRUPA BĐRLĐĞĐ VE TÜRKĐYE’DE KIRSAL KADININ DURUMU
107
politikalarının bir parçası olarak, kadının kırsaldaki konumunu güçlendirmeye yönelik
programlar ve uygulama örnekleri incelenmektedir.
Bu amaçla AB’nin ve özellikle Almanya olmak üzere üye ülkelerin kırsal
kalkınmaya yönelik yenilikçi programları ve proje örnekleri ele alınmaktadır. Yeni
kamu politikaları anlamına gelen bu değişimi anlamayı kolaylaştırması amacıyla,
özellikle OECD olmak üzere uluslararası örgütler ve AB’de kırsal kalkınma
politikalarının evrimi ve bununla birlikte kırsalda kadını desteklemeye yönelik ulusal
politikalar ve uygulamalar değerlendirilmektedir. Bu amaçla çalışmada, kadının eğitim
ve istihdam alanında karşı karşıya kaldığı sorunlar ele alınmakta ve kırsaldaki kadının
sosyo-ekonomik konumunu büyük ölçüde zayıflatan faktörler tartışılmaktadır. Türkiye
ve AB örneğinde ele alınan kadının konumuyla ilgili bu durum analizinden sonra,
Almanya’nın güneyinde bulunan ve kırsalı bol olan Baden Württemberg Eyaleti’nde
kırsal kadına yönelik destekleme programları ve uygulama örnekleri
değerlendirilmektedir.
Toplam dört aşamada işlenecek çalışmada, Türkçe ve Almanca alan yazınının
taranması yanı sıra konuyla ilgili AB ve Federal Almanya mevzuatı incelenmektedir.
Çalışma, literatür taraması, doküman analizi ve internet araştırması yardımıyla
gerçekleştirilmiştir. Özellikle Almanya’da gerçekleştirilen destekleme faaliyetleri,
basında çıkan değerlendirmeler ve ilgili proje sorumlularının raporları doğrultusunda
değerlendirilmiştir. Kırsal alanın tanımı ve kırsalda kadının durumu üzerine tartışmalar
her ne kadar AB, Almanya ve Türkiye üçgeninden seçilmişse de, bu çalışmanın amacı,
bir ülke karşılaştırması değildir. Çalışmanın hedefi kısaca, kırsalda kadının evrensel
nitelikteki sorunlarını ele alarak hem kırsal kalkınma hem de kırsaldaki kadının
konumunu güçlendirmeye yönelik örnek uygulamaları değerlendirmektir.
Kırsal Alan
Kırsal kalkınmada kadının yeri tartışmasına geçmeden önce, kavramsal
çerçevenin temel ögesi olan “kırsal alanı” ele almak gerekmektedir. Fiziki bir mekan
olduğu kadar, beşeri ve ekonomik boyutları da içeren kırsal alan, üzerinde görüş birliği
olan net bir tanıma sahip değildir. Kırsal kalkınmanın kapsadığı önemli terimlerden biri
olarak Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) kırsal alanı en yalın ifade ile “kentsel alanlar
dışındaki mekanlar” olarak tanımlamıştır1. Özellikle son yıllarda kalkınma
politikalarına, mali desteklere ve küresel boyutta stratejik kararlara da konu olan kırsal
alan kavramı, birçok faktörü aynı anda içinde barındırması nedeniyle kurumdankuruma, bölgeden-bölgeye veya ülkeden-ülkeye farklılaşabilmektedir. Bugün zaman
zaman “kırsal yerleşim” veya “köy” ile de eş anlamda kullanılan kırsal alan kavramı,
tarım toplumunun sanayi toplumuna evrimi süreçleriyle de belirlenmektedir. Böyle
yoğun bir değişime maruz kalan bu kavramı tanımlarken DPT, kırsal alanın bir takım
nesnel niteliklerini baz almaktadır2:
1
Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı – Kırsal Kalkınma
Özel Đhtisas Komisyonu Raporu, Ankara 2000, http://ekutup.dpt.gov.tr/bolgesel/oik538.pdf, (10
Şubat 2011), s. 2
2
Ibid.
108
•
•
•
•
•
EROL ESEN
kırsal alanlarda yaşam ve ekonomik faaliyetler önemli ölçüde doğal kaynakların
kullanım ve değerlendirilmesine bağlıdır,
ekonomik-toplumsal-kültürel gelişme süreci nispeten yavaş işlemektedir,
gelenek ve göreneklerin yaşam biçimini ve kurallarını etkileme gücü fazladır,
teknolojik gelişmenin yaşama ve üretime yansıma oranı zamana yayılmaktadır,
insan ilişkilerinde yüz yüze ilişkiler göreceli olarak daha yaygındır.
Zaman zaman kentsel alanın karşıtı anlamında kullanılan kırsal alanın birçok
tanımı bulunmaktadır. Avrupa Konseyi’nin “Kırsal Alan için Avrupa Sözleşmesi”nde
kullanılan tanıma göre kırsal alan, iç veya kıyı bölgelerinde köyleri ve beldeleri de
kapsayan ve büyük bir bölümü aşağıdaki amaçlarla kullanılan alanlar olarak
tanımlanmaktadır3. Bunlar:
•
•
•
•
tarım, ormancılık, su ürünleri ve balıkçılık
orada yaşayan nüfusun iktisadi ve kültürel faaliyetleri (zanaat, üretim sektörü gibi)
kentsel olmayan alanların eğlence ve rekreasyon için değerlendirilmesi (veya doğa
koruma alanı)
diğer amaçlar, örneğin yaşam alanı olarak
Avrupa Konseyi’nin tespitine göre: “Kırsal alanın tarımsal ve tarımsal olmayan
bölgeleri, yoğun nüfusu yanısıra yatay ve dikey yapılara sahip kentsel alandan ayrı
görülmelidir”4
Đktisadi Kalkınma ve Đşbirliği Teşkilatı (OECD) çalışmalarına bakacak olursak
Teşkilat 1990’lı yıllardan itibaren kırsal kalkınmayı yeniden tanımlama girişimleri
başlatmıştır. Yeni tanıma göre OECD kırsal alanları üç kategoride toplamaktadır:
•
•
•
kırsallığı baskın bölgeler: nüfusunun yarıdan fazlası kırsal yerleşimlerde yaşayan,
önemli ölçüde kırsal bölgeler: nüfusunun yüzde 15-50 arasındaki kısmı kırsal
yerleşimlerde yaşayan,
kentselliği baskın bölgeler: nüfusunun yüzde 15’den azı kırsal yerleşimlerde
yaşayan.
Kırsal yerleşimi kentsel yerleşimden ayıran en önemli kriter olarak da, nüfus
yoğunluğu gösterilmektedir. Buna göre nüfus yoğunluğu kilometrekare başına 150
kişinin altında olan yerler kırsal alan olarak tanımlanmaktadır.
OECD tanımına göre 27 üyeli AB yüzölçümünün %93’ü ve nüfusun %58’i
kırsal alanlarda bulunmaktadır5. AB’nin 2007-2013 Plan Döneminde kendi politikaları
3
Pierre Antoine Barthelemy ve Claude Vidal, Der ländliche Raum der Europäischen Union,
http://ec.europa.eu/agriculture/envir/report/de/rur_de/report.htm, (10 Şubat 2011)
4
Ibid.
5
Cornelia Krajasits, Zur Typisierung von ländlichen Räumen im deutschsprachigen Raum –
Konsequenzen für einen differenzierten Umgang mit der sozio-demographischen
Entwicklung, http://www.oekosozial.at/uploads/tx_osfopage/krajasits.pdf, (10 Şubat 2011), s. 1
109
için baz olarak kabul ettiği bu OECD tanımının arkasında çok farklı özellikler gösteren
bölgeler bulunmaktadır. Kırsal alanların çeşitliliğini tespit etmek, seçenek ve kalkınma
olanaklarını güvence altına almak ve bölgesel farklılıkları siyasi analizlerde dikkate
alabilmek için OECD bu alanları ulusal ekonomilerle entegre olma derecesine göre de
sınıflandırmaktadır6. Buna göre,
• artan nüfus ve gelişen ekonomilere sahip “entegre kırsal alanlar”: bunlar, çoğu kez
büyük bir yerleşim merkezinin yakınında bulunan ve ortalama gelirin üstünde bir
gelire sahip kırsal alanlardır.
• Kentsel merkezden oldukça uzak ancak büyük şehirlerle iyi bir ulaşım bağlantısına
sahip “orta derece kırsal alanlar”: bunlar genellikle tarım veya tarımla ilişkili
faaliyetlerden gelirini sağlarlar.
• Şehirlerden uzak, oldukça düşük nüfus yoğunluğuna sahip “tam kırsal alanlar”:
bunların karakteristik özellikleri; yaşlanmış nüfus, düşük alt yapı, temel hizmetler,
düşük gelir seviyesi, düşük eğitim düzeyi ve ulusal ekonomiden kopuk.
Böylece kırsal alan, Avrupa Konseyi tarafından bütüncül bir yaklaşımla farklı
bölge tiplerine sahip “bağımsız, kalkınması ve geliştirilmesi gereken bir yaşam alanı
olarak kabul görmüştür”7. Kırsal alanın kentsel alandan ayrı görülmesine önem veren
OECD, kırsal alanların nüfus yapısını ve kentsel yerleşimlere yakınlığı ve ulusal
ekonomilerle entegre düzeyini ön plana çıkarmaktadır. Buna karşılık Avrupa Birliği
(GD IV), kırsal alanı tanımlarken nüfus yoğunluğu ile doğrudan ilişkili olan kentleşme
düzeyinden hareket etmektedir. Burada sözü geçen kentleşme terimi, üye ülkelerin
işgücü tespiti yöntemiyle ilişkili olup, ilgili bölgenin tanımlanmasına yaramaktadır.
Buna göre Avrupa bölgeleri üç kategoride toplanmaktadır8:
•
•
•
yoğun yerleşimli bölge: birbirine yakın birçok yerleşim yerlerinden oluşur; her
birinin nüfus yoğunluğu kilometrekare başına 500 kişi ve toplam nüfusu en az
50.000 olan.
Orta derece yerleşimli bölge: birbirine yakın, ancak nüfus yoğunluğu fazla olmayan
yerleşim yerlerinden oluşan alan; bunlardan her biri kilometrekare başına 100 kişi
ve toplam nüfusu en az 50.000 veya yoğun bir yerleşim merkezine yakın.
Düşük yerleşimli bölge: birbirine yakın yerleşimlerden oluşan, ancak başka bir
yerleşim bölgesine dahil olmayan alan.
Bununla birlikte AB, kırsal bölgeleri karakterize etmede nüfus yoğunluğu,
nüfus gelişmesi ve nüfusun yapısı gibi ek faktörler dikkate almaktadır. Örneğin nüfus
yoğunluğu bağlamında kentsel alan olarak geçen bölgeler kilometrekare başına 150-500
kişi arasında değişmektedir. Bu sayının altında kalan bölgeler ise kırsal alan olarak
6
Ibid.; Metin Can, Avrupa Birliği Kırsal Kalkınma Programlarının Türkiye’nin Kırsal
Kalkınması Açısından Đncelenmesi: SAPARD ve IPARD Örneği, Tarımsal Ekonomi
Araştırma Enstitüsü (Yay.), Ankara, 2007, s.3-4
7
Roland Norer, Lebendiges Agrarrecht: Entwicklungslinien und Perspektiven des Rechts im
ländlichen Raum, Wien, 2005, 562
8
Pierre Antoine Barthelemy ve Claude Vida, op.cit.
110
EROL ESEN
kabul edilmektedir9. Nüfus gelişmesi ise hem doğum oranlarına bağlı olarak doğal nüfus
artış veya azalışlarını, hem de göç yoluyla bölge nüfusundaki değişimleri dikkate
almaktadır. Nüfus yapısı da bölgenin gençleşme veya yaşlanma kapasitesini ortaya
koyması açısından önemli bir gösterge olarak kabul edilmektedir. Çiftçilerin yaşına
bağlı olarak ilgili kırsal bölgenin yenilik yeteneği ve tarım işletmelerinin ömrü
konusunda fikir yürütmek mümkündür. Kırsal alanların belirlenmesinde diğer
tanımlayıcı faktörler olarak da bu alanların gelir ve istihdam düzeyi, arazi varlığının
durumu, ki özellikle tarım için kullanılabilir arazinin oranı ve çevre konuları da dikkate
alınmaktadır.
AB’nin Kırsal Kalkınma Politikaları
Avrupa Konseyi ile başlayan ve AB tarafından sürdürülen kırsal alanlara
bakıştaki değişim, 1990’lı yılların başında yeni bir aşamaya ulaşmıştır. AB Komisyonu,
Ortak Tarım Politikası’nın (OTP) önemli bir aracı olan Yapısal Fon’un kullanımında ve
kırsal kalkınma politikalarında geçerli olmak üzere 1991 yılında LEADER (Liaison
l’Entre Actions pour le Development de l’Economie Rurale) adı altında yeni bir girişim
başlatmıştır. Türkçeye ‘Kırsal Ekonominin Kalkındırılması için Faaliyetler Arasındaki
Bağlantılar’ olarak çevrilebilecek bu Program, aynı zamanda bir yaklaşımı da ifade
etmektedir. Hatta daha da ileri giden tanımlar bunun “…belirlenmiş tedbirlerin
uygulanmasından çok, kırsal kalkınmanın orada yaşayan kırsal topluluklar aracılığıyla
gerçekleştirilmesi için bir metod…”10 olduğunu ifade etmektedirler. LEADER Programı
yenilenerek bugün halen sürdürülmektedir. Bunda Programın çeşitli nitelikleri etkili
olmuştur: Bu yaklaşımın yardımıyla kırsal problemlere karşı geliştirilen yenilikçi
çözümler, buralarda yaşayan insanların yaşamlarında gerçekleştirilen değişimler, yerel
toplulukların ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik örnek çözümler ve bunların
yaygınlaştırılması.
Zamanla kırsal alanların kalkınmasına yönelik AB Programlarında başka
yenilikçi politikalar da LEADER’a eklenmiştir. Topluluğun o zamana kadarki ortak
tarım politikalarını gözden geçiren çabalarının bir sonucu olarak ortaya çıkan bu ilk
tanımlar, 1990’lı yılların ikinci yarısında yeni faktörleri de ortaya çıkarmıştır. Üretim
miktarı, ürün fiyatları, ürün standartları, kotalar ve ortak piyasa düzenlemesi gibi daha
çok tarım odaklı yaklaşımların yetersizliği yeni arayışları da beraberinde getirmiştir.
Kırsal alanlardaki sorunlara daha bütüncül bir yaklaşımın öne çıktığı tartışmalar, 1996
yılında Đrlanda-Cork’da gerçekleştirilen Kırsal Kalkınma Konferansı ile ilk kez somut
önerilere dönüşmüştür11. Açıklanan Deklarasyon’da 10 maddede toplanan tespitlerle
sürdürülebilir kırsal kalkınmada yerindenlik, koordinasyon, katılım ve işbirliği
ilkelerinin önemi vurgulanmıştır.
9
Ibid.
Hüseyin Altundağ, AB Kırsal Kalkınma Politikasında LEADER Yaklaşımının Yeri ve
Türkiye’de Uygulamaya Yönelik Yapılan Çalışmalar, Uzmanlık Tezi, Tarım ve Köyişleri
Bakanlığı Dış Đlişkiler ve Avrupa Birliği Koordinasyon Dairesi Başkanlığı (Yay.), Ankara, 2008,
s. 12
11
Sonuçlar için bkz.: Pierre Antoine Barthelemy ve Claude Vida, op.cit.
10
111
Topluluğun OTP’sini önemli değişikliklere uğratan ve kırsal kalkınmada somut
düzenlemeleri beraberinde getiren ilk belge ise “Gündem 2000”dir. AB Komisyonu’nun
kırsal kalkınma başlığı altında topladığı toplam 22 maddelik öneri paketi, üye ülkelere
bir tür “menü” olarak sunulmaktadır. Bu belge ile kırsal kalkınma, yapısal fonların
desteğinden yararlanan üç alandan biri haline gelmiştir. Belgede sunulan ve OTP’de
önemli değişiklikleri de beraberinde getiren öneriler, üye ülkelerin kendi ihtiyaçlarına
uygun seçebilecekleri, revize edebilecekleri veya farklı şekillerde kombine
edebilecekleri önlemler niteliğindedir12.
Kırsal alanların geliştirilmesine yönelik politikaların güçlendirilmesi amacıyla
Haziran 2003’te OTP’deki ilk kapsamlı değişiklikleri içeren yeni yaklaşımlar13, Kasım
2003’te Avusturya-Salzburg’ta düzenlenen ikinci Avrupa Kırsal Kalkınma
Konferansı’nda kapsamlı tanımlara dönüşmüştür. Geleceğin kırsal kalkınma
politikalarının kapsaması istenen önemli alanlar, Konferans’ın sonuç belgesinde şu
şekilde tespit edilmiştir: Tarım ve ormancılık, geniş anlamda kırsal kalkınma, gıda
ürünlerinin kalite ve güvenliği, kamu hizmetlerine ulaşım, AB’nin tüm alanlarının dahil
edilmesi, dayanışma, önemli yerel aktörlerin katılımı, ortaklık ve düzenlemelerin
yalınlaştırılması14. Tarım odaklı politikalardan uzaklaşıp daha kapsayıcı, tarım dışı
alanlarda da çeşitliliği artırıcı ve özellikle kırsal alanlarda yeni kalkınma potansiyeli
olarak kadın ve gençlerin desteklenmesi ve alternatif istihdam olanaklarının yaratılması
gibi yeni politikalar, AB’nin OTP’de yenilikçi bakışının gün yüzüne çıktığının en somut
göstergesi olmuştur.
AB’nin 1698/2005 nolu Konsey Düzenlemesi’nde15 ifadesini bulan 2007-13
Kırsal Kalkınma Programı “süreklilik ve değişim” anlayışı içinde formüle edilmiş bir
belgedir16. Belgeye göre üye ülkeler, kırsal alanların kalkındırılmasına yönelik entegre
programlar için destek almaya devam etmektedirler. Ancak stratejik içerikler ve kırsal
alanların sürdürülebilir kalkınmasını öngören programların geliştirilmesi şekli
değişmektedir. Bu amaçla üç siyasi hedef alanı kabul edilmiştir. OTP’nin önemli
hedefleri arasına giren “kırsal kalkınma” ile ilgili yeni politikalar şu şekilde
başlıklandırılmıştır:
•
•
Tarım ve ormancılık alanlarında rekabet gücünün artırılması. Bunun için tespit
edilen faaliyet alanları: insan kaynakları, fiziki sermaye ve tarım üretimi ve
ürünlerinin kalitesi.
Cevre ve arazi yönetiminin desteklenmesi. Đlgili faaliyet alanları: tarım arazilerinin
sürdürülebilir nitelikte işlenmesi ve ormanlık alanların sürdürülebilir nitelikte
kullanılması.
12
Europäische Kommission, Die EU-Politik zur Förderung der Entwicklung des ländlichen
Raums, 2007-2013, 18.12.2006, s. 4
13
Đlgili 17.5.1999 tarih ve 1257/99 sayılı Konsey düzenlemesi için bkz.: ABl. L 160, 26.6.1999
14
Europäische Kommission, op.cit. s. 5-6; Roland Norer, op.cit. s. 563
15
Đlgili 20.9.2005 tarih ve 1698/2005 sayılı Konsey Düzenlemesi için bkz.: ABl. L 277,
21.10.2005
16
Ibid. s. 7; Hasan Yılmaz ve Ahmet Tolunay, “Avrupa Birliği Kırsal Kalkınma Politikalarında
Yeni Yönelimler ve Türkiye”, Süleyman Demirel Üniversitesi Orman Fakültesi Dergisi, C. 1,
2007, s. 11-14
112
•
EROL ESEN
Ekonomik faaliyetlerin çeşitlendirilmesi ve yaşam kalitesinin artırılması. Đlgili
faaliyet alanları: yaşam kalitesi, ekonomik çeşitlilik ve mesleki beceriler
kazandırılması.
Şekil 1. Kırsal Kalkınma Düzenlemesi – Stratejik Yaklaşım17
Kırsal Kalkınma
2007-2013
Düzenlemeler
Finansman
Ekolojik Çeşitlilik ve
Yaşam Kalitesinin
Artırılması
Çevre ve Arazi
Yönetimi
Amaçlar
Rekabet Gücünün
Artırılması
LEADER Ekseni
Planlama, Finansman, Destek ve Değerlendirme
için ‘tek’ düzenleme
Kırsal Kalkınma için ‘tek’ Fon
Tüm kırsal kalkınma programlarının altında toplandığı bu üç tematik eksen
(Rekabet Gücü, Çevre ve Arazi ve Ekolojik Çeşitlilik, bkz. Şekil 1), daha önce
değinilen metodik bir eksen olan LEADER ile tamamlanarak bir bütün oluşturulmuştur.
Her üç tematik alan ve metodik önceliğe giren projeler çerçevesinde üye ülkelerin belli
oranda yapmak zorunda oldukları kendi katkıları aynen korunmuştur. Buna karşılık bir
tarafta AB destekleri için ortak öncelikler üzerinde uzlaşılırken, diğer tarafta üye ülkeler
ve bölgelerin ihtiyaç duyabilecekleri esneklik de sağlanmıştır. Bu amaçla desteklenecek
programlarda kullanılacak mali kaynaklar ise “Kırsal Kalkınma için Avrupa Tarımsal
Fonu” (ELER) adı altında tek bir fonda toplanmıştır. Ayrıca bürokratik engelleri
azaltma ve desteklenmek istenen kırsal kalkınma programlarının uygulanmasını
kolaylaştırmak amacıyla planlama, finansman, raporlama ve denetleme ile ilgili
düzenlemeler tek bir belgede toplanmıştır. Yaklaşık 77,5 milyar Euro AB kaynakları ve
28,5 milyar Euro üye ülkelerin katkılarından oluşan toplam 107 milyar Euroyu bulan bir
Fon oluşturmuştur. Bu Fon’un yukarıda değinildiği şekilde sadeleştirilmiş olması, 200713 Programı’nın belki de en yenilikçi boyutunu oluşturmaktadır.
17
Europaeische Kommission, op.cit. yararlanılmıştır
113
“Çalışan Yoksullar”: Kadın Đstihdamının Sorunları
Nasıl ki AB’de kırsal alanın yeniden tanımlamasıyla kırsal kalkınmada tarımsal
üretimin ötesine geçen bir yaklaşım benimsendiyse, kırsal kalkınmanın önemli
aktörlerinden biri olarak kadının yeni politikalardaki rolünün değişmesi de bir
zorunluluk haline gelmiştir. Kadınların, kalkınmadaki gerçek konumuna uygun olarak
yeni politikalarda dikkate alınmaları, onların hem sosyo-ekonomik konumlarının
iyileşmesini hem de hedeflenen kalkınmanın sürdürülebilirliğini sağlar. Ancak bu
çözümler, bir takım yeni idari ve hukuki düzenlemelerle bulunabilecek kadar kolay
değildir. Burada özellikle kırsaldaki kadınların siyasi, sosyal ve kültürel konumlarını
sürdürülebilir nitelikte değiştirecek somut önlemler gerekmektedir. Çalışmanın sınırları
da dikkate alınarak, kırsaldaki kadının mevcut sosyo-ekonomik konumu ile ilgili önemli
faktörlerden biri olan istihdam konusu incelenecektir. Kuzeyden Güneye gidildikçe
farklılaşan, ancak hemen her ülkede kadınlar için karakteristik olan faktörleri burada
irdelerken, bir ülke veya bölgeye bağlı kalınmayacaktır. Daha sonra tartışılacak
uygulama örneklerinin özellikle Almanya’dan seçilmesi nedeniyle bu bölümde
yapılacak değerlendirmeler daha çok AB, Almanya ve Türkiye üçgeninden seçilmiştir.
Burada kadının istihdam durumunu kavramsallaştırmak üzere seçilen “çalışan
yoksullar, working poor”18 olgusu şüphesiz dünyanın birçok bölgesinde kadınların
paylaştıkları ortak kaderin de bir ifadesidir. Dünya’da toplam çalışma saatlerinin üçte
ikisini kadın işi oluştururken, kadınlar dünya gelirinin sadece %10’unu elde
etmektedirler19. Ücretlerde cinsiyete bağlı “aşağıya doğru yarış”, küreselleşmenin de
etkisiyle halen son hızla devam etmektedir. Bunun sonucu ücretler düşmekte ve çalışma
koşulları daha da zorlaşmaktadır. Hatta bazı araştırma bulgularına göre, kadın-erkek
eşitsizliğinin yoğun olduğu bölgelerde yoksulluk önlenememektedir. Bundan en
olumsuz etkilenen grup, büyük çoğunluğu günde yaklaşık 1 Dolar kazanan yine
kadınlardır. Birleşmiş Milletlerin bulgularıyla devam edecek olursak kadınlar, Dünya
yoksul nüfusunun %70’ini oluştururken20, Dünya mal varlığının sadece %1’ine
sahiptirler. Başta Afrika olmak üzere Dünya’nın birçok az gelişmiş bölgelerinde kadına
özgü bu durum, Türkiye’de özellikle kırsal kesimlerde en sık rastlanan olgudur.
Yukarıdaki veriler ışığında kadın istihdamındaki duruma bir göz atacak
olursak, Grafik 1’de de görüldüğü gibi Türkiye’de işgücüne katılan kadınların oranı
Avrupa’daki istihdam oranlarına göre iyi bir tablo sergilememektedir. Grafik 1’de
görüldüğü üzere, 2000 yılında erkekler yaklaşık %74 oranında işgücüne katılım
18
Christa Randzio-Plath, “Frauen gestalten den Wandel”, Marie-Schlei-Verein e.V. (der.),
Frauen bringen Wandel – Bilanz und Perspektiven einer geschlechtergerechten
Entwicklungszusammenarbeit, Dokumentation der Veranstaltungen am 20. und 21. April 2007,
Hamburg, 2007, s. 13
19
Milliyet, 11.3.2012, http://www.hurriyet.com.tr/gundem/20097473.asp (19.7.2012);
Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, BMZ Materialien 172,
Stärkung der Teilhabe von Frauen in der Entwicklungszusammenarbeit, s. 4
20
http://www.hekimpostasi.org.tr/2012/03/08/saglik-alaninda-kadin-saglik-calisanlarina-yoneliksiddet/ (19.9.2012); Mustafa Öztürk ve Başak Işıl Çetin: Dünya’da ve Türkiye’de Yoksulluk ve
Kadınlar, Journal of Yasar University, 3(11), 2661-2698, s. 2680 vd.,
http://joy.yasar.edu.tr/makale/no16_vol4/09-OZTURK-CETIN.pdf (19.7.2012)
114
EROL ESEN
gösterirken, kadınların aynı yıl işgücüne katılım oranı sadece %27 düzeyinde kalmıştır.
Bu oran daha sonraki yıllarda düşerek devam etmiştir. Türkiye’de kadın ve erkeklerin
işgücüne katılım oranlarını 1960’tan itibaren gösteren Grafik 1’e göre kadınların
bugünkü durumu, 1960’da %65’i geçen işgücüne katılım oranına göre yaklaşık üç kat
daha düşüktür. Oysa kadınların işgücüne katılımı açısından AB ortalaması yaklaşık %62
civarındadır. En yüksek katılım yaklaşık yüzde 77 ile Đsveç’te görülmektedir.
Almanya’daki sayılara bakacak olursak yaklaşık %65 ile Avrupa ortalamalarına yakın
gözükmekle birlikte, %76 olan erkeklerin işgücüne katılım oranına göre aradaki fark
azımsanmayacak kadar yüksektir21 .
Grafik 1: Türkiye’de işgücüne katılım oranındaki değişim22
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
93,6
79,76
65,35
78,22
79,46
73,7
60,25
50,8
42,76
45,77
50,9
26,6
25,9
26,3
1
2
3
52,3
4
Kadın
5
6
26,8
7
8
Erkek
Almanya’daki sayılarla devam edecek olursak, düşük ücretli çalışan kadınların
oranı erkeklere göre yaklaşık iki kat daha fazla görünmektedir. Alman Đstatistik
Kurumu’nun 2009’da yayınladığı verilere göre Almanya’da düşük ücretli çalışan
kadınların oranı %27 civarında iken, bu durum erkeklerde yaklaşık %14’tür. Yine
çalışan kadın ve erkeklere ödenen ücretler açısından da AB ülkelerindeki farklılıklar
büyüktür. Buna göre üye ülkelerde çalışan erkekler kadınlara göre ortalama %18 daha
fazla ücret alırken, Almanya’da bu oran %23’ün üzerine çıkmaktadır. Bu durum iki
nedenden dolayı ortaya çıkmaktadır: Bunlardan ilki kadınların hem normal istihdamda
hem de kısmi zamanlı istihdamda daha düşük ücretli işlerde çalışıyor olmalarıdır. Diğer
bir neden ise mesleki eğitim düzeyi. Almanya’da düşük ücretli çalışanların %30’u
herhangi bir meslek eğitimine sahip değilken, düşük ücretli çalışan kadınların %14’ü bir
meslek eğitimi diplomasına sahip; yüksek okul mezunu düşük ücretlilerin oranı ise
sadece %4 civarında23 kalmaktadır.
21
www.jjahnke.net, (4 Ocak 2011)
http://www.tuik.gov.tr, (20. Mayıs 2013); ayrıca yatay değerler: 1: 1960; 2: 1970; 3: 1980; 4:
1990; 5: 2000; 6: 2010; 7:2011; 8: 2012
23
Alman Đstatistik Kurumu’nun kadın istihdamıyla ilgili verileri için bkz.: Statistisches
Bundesamt, Niedrigeinkommen und Erwerbstätigkeit,
http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/Sites/destatis/Internet/DE/Presse/pk/2009/Erwerbstaeti
22
115
TÜĐK 2009 verilerine göre Türkiye’de kadınların toplam işgücüne katılım
oranı düşük olsa da, kırsal bölgelerde bu oran %48’e kadar yükselmektedir 24. Bununla
birlikte kırsal alanda istihdam edilenlerin %63’ü tarımda yer alırken, bunların yaklaşık
%48’ini kadınlar, yüzde 52’sini de erkekler25 oluşturmaktadır. Buna karşılık kırsal
alanda istihdam edilen kadınların %84 gibi büyük bir bölümü tarımda çalışırken, bu
oran erkekler için %51’e kadar düşmektedir. Buna göre kadınların kırsal alanda
işgücüne katılım oranı yükselmekte; kırsal alanda çalışan kadınların büyük bir bölümü
ise tarımda istihdam edilmektedir.
Kadın yoksulluğunu önemli ölçüde etkilemesi itibarıyla, 2007 yılında toplam
istihdama katılan kadınların %38’i, kırsal alanda ise % 77’si ücretsiz aile işçisi olarak
çalışırken, çalışan kadınların %64’ü herhangi bir sosyal güvenlik kurumuna kayıtlı
görünmemektedir. Bunların da %59’unu ücretsiz aile işçisi olarak çalışan kadınlar
oluşturmaktadır. Ayrıca ücretli veya maaşlı çalışan kadınların %22’si, yevmiyeli olarak
çalışan kadınların %94,5’i, işveren kadınların %29’u, kendi hesabına çalışan kadınların
%92’si herhangi bir sosyal güvenlik kurumuna bağlı olmaksızın çalışmaktadır26. Ancak
kadın istihdamının ayırt edici bir diğer özelliği de ücretsiz aile işçiliğinde kent-kır
farklılığıdır. Tarımda çalışan kadınların %75’i ücretsiz aile işçisi iken, kentte istihdama
katılanların sadece %0,05’i ücretsiz aile işçisidir.
Kırsalda kadının tarımsal faaliyetlere katılım şeklini belirleyen çeşitli faktörler
bulunmaktadır. Bunlar, hane ve arazi büyüklüğü, emek kullanım biçimleri ve türüne
göre değişmektedir. Kadınların tarımda yoğunlukla katıldığı faaliyet alanları, ürün
toplama ve çapalama olduğu kadar, yabancı otların ayıklanmasıdır. Bu bağlamda
kadınların katılmadığı faaliyetler olarak ürün satışı, sürüm, gübreleme ve sulama olarak
ifade edilebilir27. Kadının tarımda istihdam türlerinden bir tanesi de sebze
yetiştiriciliğidir. Burada tohumun ekilmesi, fidelerin dikilmesi, sulama, çapalama,
toplama ve ürünlerin kurutulması gibi faaliyetleri kadınlar üstlenmektedirler. Bir diğer
alan olarak hayvancılıkla ilgili faaliyetler gelmektedir. Bunlar, hayvanlara su vermek,
ahır ve ağıl temizliği ve sağım gibi faaliyetlerdir. Otlatma ve kırkım ise daha çok erkek
işi olarak bilinmektedir. Kırsalda kadın son olarak mevsimlik göçe de katılmaktadır. Bu
durum hanenin sahip olduğu toprak durumuna bağlı olarak tüm kadınların katıldığı gibi,
kısmi mevsimlik göç de olabilmektedir. Özellikle toprak dağılımındaki eşitsizliklerin
yoğun olduğu bölgelerde sık rastlanan mevsimlik kadın işgücü göçü de olsa, ücretler
gkeit/begleitheft__Erwerbstaetigkeit,property=file.pdf, 19.8.2009, (26 Ocak 2011); ayrıca bkz.:
http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/ (26 Ocak 2011)
24
Olhan, Emine, Türkiye’de Kırsal Đstihdamın Yapısı, s.10, 2011, FAO
25
Türkiye ve Dünya’da Kadının durumu için bkz. http://www.tzob.org.tr/tzob_web/rapor.htm,
(14 Eylül 2010);
26
Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı – TEPAV, Kadın Yoksulluğu, Ülker Şener
(Araştırmacı), 2009, s. 7; Metin Berber ve Burçin Yılmaz Eser, “Türkiye’de Kadın Đstihdamı: Đlke
ve Bölge Düzeyinde Sektörel Analiz”, “Đş, Güç” Endüstri Đlişkileri ve Đnsan Kaynakları
Dergisi, Cilt 10 (2), 2008, s. 3
27
Yakın Ertürk, “Türkiye’de Sosyo-Ekonomik Gelişme ve Kırsal Kadının Konumu”, Kadın ve
Sosyo-Ekonomik Gelişme, KSS Gn. Md. (yay.), Ankara, 1996; Eskişehir Valiliği Đl Tarım
Müdürlüğü, Bölgesel Kırsal Alanda Kadın Çalıştayı, 24-26 Eylül 2009, Eskişehir, 2009, s. 22
116
EROL ESEN
kendileri tarafından değil, evin reisi tarafından alınmaktadır. Çoğu kez ücretsiz işçiliğin
payına düştüğü kırsal dünyada kadın, çalışsa da ekonomik bağımsızlığını
sağlayamamakta, erkeğe bağımlılığı devam etmektedir28.
Kırsal kesimde yüksek oranda kadın istihdamına rağmen ücretsiz aile işçiliği
nedeniyle düşük gelirli olması ve kadının konumunun erkeğe göre daha zayıf olmasının
diğer nedenlerine de kısaca bakacak olursak şunları tespit edebiliriz: Kırsal alanda
kadının sosyo-ekonomik konumunu etkileyen önemli faktörlerden bir tanesi de göç
olgusudur. Erkeklerin daha mobil olması nedeniyle, eşin gitmesi kadınları üstlenmek
zorunda oldukları yeni sorumluluklar sonucu daha hareketsiz ve erkeğe daha bağımlı
hale getirmektedir. Bir diğer faktör ise, kadına verdiği birçok olumlu katkıdan bağımsız,
yeni teknolojilerin kadınların statüsünü gerilettiği ve kadın-erkek eşitsizliğini
güçlendirdiğidir29. Çünkü kadınlar kentsel emek piyasalarında ikincil konuma düşmüş,
erkek ve kadınlar arasındaki hiyerarşi daha da artmıştır30. Sonuç olarak kadının aile
ekonomisine katkı alanları genellikle statüsü düşük, istihdamı erkeğin istihdamına ek bir
faktör olarak görülen ve hane içinde yaptıkları üretken emek olarak görülen bir
konumdadır.
Buna karşılık kırsalda kadın geleneklerin en yoğun yaşandığı toplumsal kesime
dahildir. Cumhuriyetin kurulmasıyla kabul edilen Medeni Kanun, her ne kadar çok
kadınla evlenmeyi kaldırmış ve kadına da boşanma hakkı tanımışsa da, köylerde çok
eşli ve imam nikahlı evlenme yahut “kuma” alma gibi durumlar sayıca azalsa da
günümüzde halen devam etmektedir. Yasalarla 18 olarak belirlenen evlenme yaşına
rağmen köylerde 12-13 yaşında evlendirilen kız çocuklarının sayısı hiç de az sayılmaz.
Gelişme çağını henüz tamamlayamadan ağır sorumluluklar altına giren ve herhangi bir
mesleki eğitim alamayan kadınlar erkeklere göre daha dezavantajlı konuma
düşmektedirler. Ekonomik nedenlerin de etkisiyle halen sürdürülen bu gelenekler, az
gelişmiş bölgelerde kırsal kadının konumunu erkeğe daha da bağımlı hale getirmektedir.
Köylerde modern yasa hükümleri değil, gelenekler, görenekler hatta Şeriat hükümleri
işlev görmektedir. Bunun bir sonucu olarak Türkiye’de kırsal kesimlerde kadın-erkek
eşitliğinden söz etmek de olanaksızdır31.
Đstihdamla ilgili sorunlar ve sosyo-kültürel olgular sonucu kadının kırsalda
“sınırsız sömürülebilir doğal kaynağa”32 dönüşmesini önlemek için yeni kamu
politikaları gerekmektedir. Bunlardan biri olan eğitim durumuna baktığımızda, 199728
Yakın Ertürk, op.cit.
Marese Hoffmann, Frauen im ländlichen Raum und Ökologie,
http://www.frauenakademie.de/dokument/img/hoffmann.pdf, (15 Eylül 2010), s. 5
30
Ertürk, op.cit. s.2; Aygül Fazlıoğlu, “Kadının Kırsal Kalkınmadaki Yeri: GAP Örneği”,
Atatürk Üniversitesi Ziraat Fakültesi Tarım Ekonomisi Bölümü ve Tarım Ekonomisi
Derneği V. Tarım Ekonomisi Kongresi, 18-22 Eylül 2002, Erzurum,
http://www.gap.gov.tr/Turkish/Sosprj/gapornek.html, (15 Eylül 2010)
31
Yakın Ertürk, op.cit. s. 13; Fazlıoğlu, op.cit.; Đpek Đlkkaracan ve Pınar Đlkkaracan, “Kuldan
Yurttaşa: Kadınlar Neresinde?”, 75 Yılda Tebaadan Yurttaş’a Doğru, Tarih Vakfı Yayınları,
Ankara, 1998
32
Marese Hoffmann, op.cit. s. 7
29
117
2006 yılları arasındaki 10 yıllık süreçte Türkiye’deki okur-yazar oranında yaklaşık
%2’lik bir artış görülmektedir (Tablo 1). Bu durum kadınlarda erkeklere nazaran daha
yüksektir. Daha sonraki yıllara bakıldığında bu oranlar 2008 yılı için erkeklerde 95,9,
kadınlarda 84,1; 2009 yılında erkeklerde 96,4, kadınlarda 85,4; 2010 yılında erkeklerde
97,3, kadınlarda 88,1 ve 2011 yılında ise erkeklerde 97,9, kadınlarda 90,3 düzeyine
yükselmiştir33. Şu durumda Türkiye’nin AB’ye uyum sürecinde kadınların eğitimi
konusunda küçük de olsa bir ilerleme kaydettiği söylenebilir.
Tablo 1: Türkiye’de Okur-Yazar Oranları34
1997 1998 1999 2000
85,2 85,1 85,3 85,9
Toplam
94,0 94,0 93,9 94,4
Erkek
76,6 76,3 76,9 77,6
Kadın
2001
86,3
94,6
78,1
2002
86,4
94,5
78,3
2003
86,3
94,5
78,2
2004
87,5
95,3
79,9
2005
88,3
95,7
81,1
2006
87,4
95,3
79,6
Đstihdam durumunun eğitim düzeyiyle doğrudan ilişkisi TUĐK’in 2010 yılı
verilerinde de kendini göstermektedir. Buna göre Türkiye’de toplam işgücüne katılım
oranı %48,2 ile Mart 2010’da bir önceki yıla göre %1,7 (TUĐK 2010) yükselmiştir. Son
bir yıldaki bu artış kadınlarda erkeklere oranla yaklaşık 3 kat daha fazladır (%0,8’e
karşılık %2,4). Bunu eğitim durumuna göre değerlendirecek olursak, Lise altı nüfusun
istihdama katılım oranı erkekler için %68,4 olurken, kadınlarda %22,6 ile ortalama
işgücüne katılım oranının (Mart 2010: %26,8) altında kalmaktadır. Buna karşılık
yükseköğretim mezunu erkeklerin işgücüne katılım oranı %84,4 iken, bu oran kadınlar
için %71,8’dir. Đstihdam açısından önemli olan bu verilere göre, artan eğitim düzeyiyle
hem kadınların işgücüne katılım oranı artmakta, hem de kadın ve erkeklerin işgücüne
katılım oranları arasındaki fark düşmektedir. Bu durum yukarıda değinilen Almanya’da
eğitim düzeyindeki farklılaşmanın ücretlere de aynen yansıdığı ve örneğin mesleki
eğitimi olmayan kadınların %30 oranında düşük ücretli işlerde çalıştıkları gerçeğini
hatırlatmaktadır.
Kırsalda Kadının Konumunu Etkileyen Diğer Faktörler
Dünyanın birçok gelişmiş bölgesinde istihdam ve eğitim alanında yukarıda
tartışılan sorunlar, bu ülkelerde kadının sosyo-ekonomik konumunu erkeklerle
kıyaslandığında kat be kat olumsuz yönde farklılaştırmaktadır. Eğitim düzeyi düşük,
ülke istihdamına katılımı en alt düzeyde seyreden ve gelir seviyesi erkeklerinkini çok
geriden takip eden az gelişmiş ülkelerdeki kadınların bu evrensel nitelikleri, kırsala
gidildikçe gelişmiş ülkelerdeki kadınları da pençelerine almaktadırlar. Birçok üye
ülkede rastlanan bu gerçek, 2000’li yılların başından itibaren AB’nin özellikle tarım
politikalarında yeni bir hareketlenmeyi beraberinde getirmiştir. Kadının bu sorunlarına
karşı geliştirilen önlemlere geçmeden önce, AB ülkelerini de içine alan geniş bir
coğrafyada büyük benzerlikler gösteren kırsal kadının konumuna bir göz atmak gerekir.
33
34
TÜĐK, Đstatistik Göstergeler, 1923-2011
www.tuik.gov.tr (15 Eylül 2010)
118
EROL ESEN
Ortak Tarım Politikası’nda gerçekleştirilen reformlar sonucu AB, kırsalda
kadın konusunda yeni politikalar oluşturma çabasına girmiştir. Üye ülkelerin bu
alandaki politikalarına önemli bir zemin teşkil eden, ama aynı zamanda bu ülkelerin
kırsal kalkınmaya yönelik programlarını destekleme koşullarını belirleyen AB
düzenlemeleri, tarımsal üretim yerine kırsal kalkınmayı hedef alan bütüncül bir tutumu
yansıtmaktadır. Çünkü AB nüfusunun yarısından fazlasının yaşadığı ve Topluluk
yüzölçümünün %90’nını geçen kırsal alanlar, son 10 yılda AB politikalarında büyük
önem kazanmıştır. Gelişmişlik düzeyi, ülke ekonomilerinin durumu, AB üyeliğinin
süresi gibi çeşitli faktörlere bağlı olarak topluluk ülkelerine hatta bölgelere göre
farklılaşan bu öncelik, her ülkeye göre değişebilmektedir. Ancak kırsal kadın kimdir?
Kırsaldaki kadınla ilgili olarak öncelikle şunu tespit etmek gerekir: kırsalda
kadın dendiğinde sadece çiftçi veya tarımla uğraşan kadınlar anlaşılmamalıdır. Bu
terim, kırsalda yaşayan tüm kadınları kapsamaktadır. Buna tarım dışında çalışan
kadınlar da dahildir. Dolayısıyla AB sınırları içerisinde kırsalda yaşayan kadınların
sayısı hiç de azımsanmayacak kadar yüksektir. Nüfusunun yarısının kırsal alanlarda
yaşadığı düşünülürse, Almanya’da da bu politikalardan etkilenen kadınların sayısı aynı
şekilde yüksektir. Bu nüfus yoğunluğu yanı sıra kırsal alanlardaki erkeklerin genellikle
kentsel alanlarda bulunan iş yerlerine gidip gelmeleri ve çalışmak üzere daha uzun
süreli başka bölgelere veya ülkelere gitmeleri, kadınların aile içinde daha fazla
sorumluluk yüklenmelerine neden olmaktadır. Bunun sonucu olarak da kadınların
bulundukları yerlere daha sıkı sabitlendikleri, hatta bağımlı duruma geldikleri
söylenebilir.
Bunun başka bir sonucu daha vardır ki, o da kırsal alanlarda çalışma saatlerinin
üçte ikisi gibi büyük bir bölümünün kadınlar tarafından üretilmesidir. Uzmanlar bu
bağlamda kırsal alanların “feminizasyonu”ndan da (Feminisierung35) söz etmektedirler.
Bununla birlikte tarımın makineleşmesi ve dünya pazarlarında hüküm süren şiddetli
rekabet koşulları nedeniyle birçok hizmet grubunun kentlere göç etmesi sonucu kırsal
alanların hizmetler açısından da yoksunlaşması olgusu gözlemlenmektedir. Yani
hizmetçi, usta ve benzeri yardımcı işlerde destek olan meslek gruplarının ayrılmasıyla,
kırsaldaki kadınların iş yoğunluğu daha da artmakta ve bu alanların “feminizasyonu”
hızlanmaktadır.
Kırsal alanlarda kadınların iş ve yaşam koşullarının yoğunlukla etkilendiği bir
diğer konu ise, erkeklerin yanı sıra genç nüfusun da daha büyük yerleşim alanlarına
sürekli veya geçici olarak göç etmeleridir. Bunun bir sonucu olarak kadınlar, kırsalda
kalan daha yaşlı nüfusla birlikte yaşamak zorunda kalmaktadırlar. Bunun kadınlar
açısından sosyal ve ekonomik sonuçları da vardır: nüfusun yaşlanması, oradaki yaşam
kalitesini düşürmekle kalmamakta, yaşlı yakınların bakımı da çoğu kez kadınların
üstüne kalmaktadır. Kırsal alanların feminizasyonunu etkileyen bir faktör olarak
değerlendirilen bu gelişme, kadınların iş yoğunluğunu daha da artırmaktadır. Bunun bir
35
Doris Janshen, “Zwischen Tradition und Aufbruch: Frauen in den laendlichen Räumen
Europas”, Schriften des Essener Kolleges für Geschlechterforschung, Doris Janshen, Michael
Meuser (der.), I. Jg., Heft I, 2001, digitale Publikation, http://www.unitdue.de/imperia/md/content/ekfg/doris_janshen_landfrauen.pdf, (4 Temmuz 2010), s. 6
119
sonucu olarak çocuk doğurma ve belli bir süre bakımı nedeniyle genç yaşlarda iş
piyasasından ilk kez uzaklaşmak zoruna kalan kadınlar, bu kez de evdeki yaşlı
yakınlarının bakımı için ev ve bakım işlerine dönmeye zorlanmakta ve istihdam
piyasasından yeniden kopmaktadırlar.
Kadınların çalışma ve yaşam koşullarını zorlaştıran bir diğer etken ise, ulusal
kadın politikalarıdır. Değişen tüm politikalara ve toplumsal ilerlemeye rağmen
değişmeden devam eden ve uzmanların yoğun eleştirilerine hedef olan konu, özellikle
kırsal kadınların çıkarlarının ne genel politikalarda ne de kadın politikalarında yeterli
düzeyde dikkate alınmamasıdır. Bunun önemli bir nedeni olarak, kırsal kadının hem
sanayi toplumları hem de post-modern toplumlarda kenar bölgelere itilmiş olmaları
gösterilmektedir. Ayrıca kadının kamu politikalarındaki öncelikler hiyerarşisinde halen
erkeği geriden takip eden taraf olması da bu bağlamda önemli bir faktör olarak
görülmektedir36. Dolayısıyla kırsalda kadının özellikle sosyal güvenlik durumlarının
iyileştirilmesi, eğitim ve istihdam olanaklarının artırılması, mobilizasyonunun
yükseltilmesi ve kırsal kalkınma politikalarının her aşamasında daha yoğun yer
almasının sağlanması gerekmektedir. Projeler yardımıyla kadınların sadece
dezavantajlarının ortadan kaldırılması yetmez; aynı zamanda kadın-erkek eşitliğini
güçlendirecek tedbirler de gerekmektedir. Buna dair örnekleri, özellikle Đskandinav
ülkelerinde görmek mümkündür. Yıllarca kadının konumunu destekleyen kamu
politikaları sonucu bu ülkelerde, kadının istihdama katılım oranı yükselmekle kalmamış,
aynı zamanda kadınların siyasi ve ekonomik kararlarda daha iyi gözetildiği, erkeklerle
daha eşit davranıldığı tespit edilmiştir37.
Almanya’da Kırsal Kadını Destekleme Programları
Roma Antlaşması’nın 119. maddesi ile fırsat eşitliğini gözetmeyi öncelikleri
arasına alan AB, 21. Yüzyıla başlarken yeni bir düzenlemeyle kadın-erkek eşitliğini
yeniden gündemine almıştır. 1 Mayıs 1999’da yürürlüğe giren Amsterdam
Antlaşması’nda da hem AB kurumları hem de üye ülkeler, kadın-erkek eşitliğini tüm
siyasi kararların planlama, uygulama, destekleme ve değerlendirme aşamalarında
dikkate almayı kabul etmişlerdir.
Bu hedefler ışığında üretim merkezli tarım politikalarından giderek uzaklaşan Topluluk,
yeni dönemde kırsal alanlarla da ilgili farklı bir tutum içine girmektedir. Kırsal alanlar
artık sadece tarımsal üretim açısından değil, özellikle sürdürülebilir kalkınmayı
belirleyen çeşitli hizmetlerin de üretildiği bir alan olarak yeniden önem kazanmaktadır.
Bunun yanı sıra kırsal alanlar, geleneklerin ve kültürel mirasın korunduğu, sağlıklı ve
cazip bir yaşam alanı olarak da kabul görmeye başlamıştır. Kırsal alanların içinde
barındırdığı önemli bir diğer unsur ise sağlıklı çevredir38.
Geçmişte genellikle toplumsal gelişmenin kıyısında kalan kadın, yeni dönemde
kırsal alanların korunup geliştirilmesi ve sürdürülebilir kalkınmayı destekleyen kamu
36
Ibid.s. 6
Ibid. s. 9
38
Ibid. s. 21
37
120
EROL ESEN
politikalarında sorumluluk alan önemli bir aktör olarak kabul görmektedir. Bu nedenle
kadınların kırsal alanlardan kentlere göçünü ve orada sadece “ev kadınlığı” ile
yetinmelerini (Hausfrauisierung39) önlemek, AB’nin somut programlarla desteklediği
hedefleri arasına girmiştir. AB Komisyonu’nun 2007-2013 yılları için kabul ettiği
1698/2005 sayılı düzenlemesi40 (ABl. L 277, 21.10.2005) tüm üye ülkelerde kırsal
alanlarda yürütülen faaliyetler için baz teşkil etmektedir. Burada örnek olarak seçilen
Almanya’nın Baden-Württemberg (BW) Eyaleti, sözü geçen AB düzenlemesini
uygulamaya yönelik kendi kalkınma planını yapmıştır. “Kırsal Alan için Önlemler ve
Kalkınma Planı 2007-2013” (Massnahmen-und Entwicklungsplan für lndlichen Raum
MEPL II) adı altında yaptığı düzenlemeyle, 2000-2006 döneminden sonra Ocak
2007’den itibaren ikinci kırsal kalkınma planını uygulamaya koymuştur41.
Sözü geçen Eyalet Kalkınma Planı’nın “Yaşam Koşullarının Đyileştirilmesi ve
Kırsal Ekonominin Çeşitliliği” bölümü altında bir de “Kırsal Alanda Kadınlar için
Yenilikçi Önlemler” başlıklı ek bir destekleme programı kabul edilmiştir. Programda
kadın girişimcilik projeleri, mesleki eğitim ve bilgilendirme faaliyetleri ve kadınlar için
iletişim ve işbirliği ağları oluşturulması çalışmaları desteklenmektedir. Amaç, kadınlar
için iş olanaklarının güvence altına alınması ve yeni gelir kaynaklarının
oluşturulmasıdır. Bu amaçla geliştirilmesi beklenen projelerin model nitelikte olması ve
bölgede örnek teşkil etmeleri hedeflenmektedir. Ayrıca iş ve yaşam koşullarını
uyumlaştırmayı hedef alan projelerin desteklenmesine özel önem verilmesi de kabul
edilmiştir. 2000-2006 döneminde kadınlara yönelik toplam 1,47 milyon Euro tutarında
proje kaynağı kullanılmıştır. Toplam 132 projenin desteklendiği program çerçevesinde
103 mesleki eğitim ve geliştirme, 24 kadın girişimciliği ve 5 ağ oluşturma (networking)
projeleri desteklenmiştir.
Eyalet Hükümeti’nin değerlendirmelerine göre projeler büyük ilgi görmüş,
yeni fikirler ve uygulamaların ortaya çıkmasını sağlamıştır. Projeler yardımıyla
kırsaldaki kadınların istihdam ve gelir durumunu gözle görülür biçimde iyileştirilmiştir.
Özellikle kadın girişimcilik projeleri ve bu çerçevede verilen eğitim ve danışmanlık
hizmetleri istihdamı artırıcı önemli katkılar sağlamıştır. Yine kadın kuruluşları
çerçevesinde desteklenen sivil kadın girişimleri büyük ilgi görmüş; örneğin “Evden Eve
Yardım” (Hilfe von Haus zu Haus) Projesi, yaşlılara, hastalara ve engellilere sunduğu
39
Ibid. s. 9
Đlgili düzenleme üzerine açıklayıcı bilgiler için bkz.: Europaeische Komission, op.cit.; Federal
Almanya Hükümeti’nin bu düzenleme ile ilgili sunduğu Ulusal Strateji Planı için ayrıca bkz.:
Bundesministerium für Ernaehrung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Nationaler
Strategieplan der Bundesrepublik Deutschland für die Entwicklung ländlicher Raeume
2007-2013, güncelleştirilmiş baskı, 5.11.2009
41
Belge için bkz.: Ministerium für laendnlichen Raum, Ernaehrung und Verbraucherschutz,
Massnahmen- und Entwicklungsplan für ländlichen Raum 2007-2013, (MEPL II),
http://www.landwirtschaft-bw.info/servlet/PB/menu/1228918_l1/index1268142341499.html, (4
Ocak 2011)
40
121
gönüllü hizmetler nedeniyle “Bölge Vatandaşlık Ödülü” almıştır42. Eyalet Bakanlığı’nın
verilerine göre MEPL I Projeleri çerçevesinde 2000-2006 döneminde toplam 10.000
kişiye yeni istihdam alanı yaratılmış veya birçoğunun işini kaybetmesi önlenmiştir43.
AB Kurumları, Federal Kurumlar ve Eyalet Hükümetleri düzenlemeleri
doğrultusunda desteklenen projeler, daha çok hükümet kuruluşları olmayan, dernek
veya vakıf statüsündeki STK’lar tarafından yürütülmektedir. “Alman Kırsal Kadınlar
Birliği” (Deutscher LandFrauenverband e.V. - dlv), kırsal alanlardaki kadınlara yönelik
faaliyetleri yürüten en deneyimli ve en büyük kuruluşlar arasında yer almaktadır.
Dernek statüsündeki bu kuruluş, toplam 550.000 üyeye sahip ve tüm eyaletlerde olmak
üzere 22 Eyalet Birliği ve 12.000 yerel dernek şeklinde örgütlenmiştir44. 1948 yılında
kurulan dlv’nin girişimleriyle desteklenen projelerin faaliyet alanları, özellikle mesleki
eğitim ve beceri geliştirme programları yanı sıra kadın girişimciliğini destekleme
çalışmaları oluşturmaktadır.
Bunlar arasında en çok tanınan ve kısaltması “saç örgüsü” anlamına gelen
ZoPF (Zielorientierte ProzessFörderung-Landfrauenunternehmungen) Projesi, kırsal
kadın girişimlerini desteklemektedir. Proje, bir yıl gibi kısa bir sürede iki kadın girişim
grubunun
kurulmasını
başarmıştır:
Đlki
“Şifalı
Bitki
Pedagogları”
(Kräuterpädagoginnen) olarak bilinen doğadaki yararlı bitkilerle ilgili bir projedir. Bir
yıl içerisinde toplam 60 katılımcı kadına ulaşan projenin amacı, şifalı bitki uzmanları
yetiştirmektir. Projeye katılan kadınlar, seminer ve kurslar yardımıyla uzmanlardan
şifalı bitkilerle ilgili eğitimler almakta, bilgilendirme gezilerine katılmakta ve bu
bitkilerden çeşitli karışımların elde edilmesi ve bunların bölgede tanıtılması gibi bir
takım faaliyetlerin yürütülmesini öğrenmektedirler. Bir diğer kadın girişimci grup ise
“Çiftliği Yaşamak” (Bauernhof erleben) adını almaktadır. Proje, kadın katılımcılar
tarafından çocuk ve gençlere yönelik kırsalda bir takım tanıtıcı etkinlikler sunmayı, köy
42
Badische Zeitung Breisgau West, Kiechle-Preis für Bürger-Engagement, 23.1.2009,
http://kath-landfrauen.varadi.eu/fileadmin/kath-landfrauen/Maria-Hensler-BZ-Artikel-2009-1123.pdf, (4 Temmuz 2010)
43
Landtag von Baden-Württemberg, “Frauen im laendlichen Raum – Standortbestimmung und
Zukunftschancen”, Antrag der Fraktion der CDU und Stellungnahme des Ministeriums für
Ernaehrung und Ländlichen Raum, Drucksache 14/1007, 05.03.2007; Melanie Schlebach,
Gründungen im laendlichen Raum – Innovative Massnahmen befördern die Quote der
Gründungen durch Frauen in Baden Wüttenberg,
http://www.gruenderinnenagentur.de/bag/pdf/TDM200611_MelanieSchlebach.pdf, (4 Temmuz
2010); Edelgart Fiess-Heizmann, Massnahmen- und Entwicklungsplan für ländlichen Raum
2007-2013 – Fördermöglichkeiten für Frauen, 28 2.2007, http://www.landwirtschaftbw.info/servlet/PB/show/1201791/MLR_MEPL070215_Anim.pdf , (4 Temmuz 2010)
44
dlv ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz.: Deutscher LandFrauenverband (dlv),
http://www.landfrauen.info/verband.html, (4 Temmuz 2010); Erika Lenz, Lebens- und
Arbeitsbedingungen im ländlichen Raum verbessern,
http://www.frauenmachenkarriere.de/Brancheninformationen/Landwirtschaft_und_Ernaehrung/D
ossier_Frauen_im_laendlichen_Raum/article_frauenportal/interview_lenz.html, 13.10.2006, (4
Temmuz 2010)
122
EROL ESEN
kafeleri ve diğer gastronomi işletmeleri açmayı, çeşitli el yapımı ürünler ve el sanatları
için satış noktaları kurmak gibi bir takım faaliyetler öngörmektedir45.
“Kırsal Alanda Kadınlar için Yenilikçi Önlemler Programı” çerçevesinde üç
temel alan olan girişimcilik, mesleki eğitim ve örgütlenmeyi hedefleyen birçok proje
hayata geçirilmiştir. Örneğin girişimcilik alanında eğitim, danışmanlık ve risk sermayasi
de sunarak kırsal alanlarda kurulması sağlanan işletmelerden bazıları46 şunlardır:
“Zeisset Müze Kafesi – Museumscafe Zeisset”, “Wasenhof Şifalı Bitkiler Merkezi –
Kräuterzentrum Wasenhof”, “Tüm Duyular için Tarım – Landwirtschaft für alle Sinne”.
Mesleki eğitim ve geliştirme programlarına örnek olarak “Uzaktan istihdama hazırlık –
Vorbereitung auf Telearbeitsplätze”, “Tarım Bürosunda Kadın Becerileri –
Frauenkompetenz im Agrarbüro”, “Çiftlik ve Şaraphanelerde Öğrenme ve Rekreasyon
Olanakları – Lern- und Freizeitangebote auf den Bauern- und Winzerhöfen” verilebilir.
Son olarak kadınların örgütlenmesini desteklemeye yönelik örneklerden bazıları ise
yukarıda sözü geçen her iki proje: “Saç örgüsü ağı: Amaca Yönelik Proje Desteği –
ZoPF Netzwerk: Zielorientierte Prozessförderung”, “Evden Eve Yardım Derneği
Gaienhofen - Hilfe von Haus zu Haus e.V. Gaienhofen”.
Sonuç
En kısa ve yaygın tanımıyla “kentsel alanlar dışındaki mekanlar” anlamına
gelen kırsal alanlar, uluslararası örgütler ve birçok ülke hükümetleri nezdinde giderek
önem kazanmaktadır. Bazen “kırsal yerleşim” veya “köy” ile de eş anlamda kullanılan
kırsal alanlar, düşük nüfus yoğunluğu, geliştirilmeye muhtaç altyapı olanakları ve sınırlı
sayıda kamu hizmetlerine sahip olmalarıyla bilinirler. Đçinde barındırdıkları toprak, su
ve yenilenemeyen doğal kaynaklar nedeniyle kırsal alanların korunup geliştirilmesi,
yeni kalkınma politikalarında ön plana çıkmaktadır. Çevre gibi, hayat kalitesini önemli
ölçüde etkileyen faktörleri bünyesinde barındırması, geleneklerin ve kültürel mirasın
korunduğu sağlıklı ve cazip yaşam alanı oluşturmaları ve sosyal dayanışma ve ağların
güçlü olduğu coğrafi alanları kapsamaları itibariyle kırsal alanların kamu
politikalarındaki yeri giderek daha da önem kazanmaktadır.
Kırsal alanlar, bir değerlenme anlamına gelen bu yeni dönemde şüphesiz yalnız
değildir. Yüzyıllarca toplumsal gelişmenin kıyısında kalarak büyük ölçüde sosyal
güvenceden yoksun, yeterli eğitime ulaşamamış, örgütlenememiş ve karar
mekanizmalarından uzak bir hayat süren kadının da, kırsal kalkınma politikalarının yeni
döneminde önemi artmıştır. Kırsal alanlardaki doğal kaynakların korunup
geliştirilmesinde önemli bir rol üstlenmesi beklenen kadınların desteklenmesi, şüphesiz
bir takım siyasi ve idari düzenlemeler sonucu mümkün olmayacaktır. Somut önlemler
yardımıyla kırsal alanların kalkınmasını hedefleyen yeni kamu politikaları, kadını da
45
Friedlinde Gurr-Hirsch, Frauen im ländlichen Raum überzeugen durch Innovation und
Kreativitaet, Pressemitteilung, Nr. 2009, 25.9.2009; Kadınları girişimciliğe hazırlayan bir diğer
proje için bkz.: Beate Arman, Beratung und Coaching im ländlichen Raum,
http://www.landwirtschaft-mlr.badenwuerttemberg.de/servlet/PB//show/1224220/Dr.%20Arman.pdf (14 Eylül 2010)
46
Baden-Württemberg Hükümetinin desteklediği her üç alanla ilgili proje örnekleri için bkz.:
http://www.landwirtschaft-bw.info/servlet/PB/menu/1282103/index.html, (4 Temmuz 2010)
123
kapsayacak şekilde gözden geçirilip uygulamaya yönelik programlarla desteklenmesi
gerekmektedir. Aksi takdirde, sosyal ve ekonomik yaşamın önemli bir unsuru olan
kadının kırsaldaki konumunu iyileştirmek mümkün olmayacaktır. Ancak sonuçlar
bununla sınırlı kalmayacaktır. Kırsal kalkınma politikalarında tanımlanan yeni hedefler
için kadının katkısının tam olarak alınamayacağı gibi, kırsal alanların korunup
kalkınmasını hedefleyen politikaların başarısız olması muhakkaktır.
O halde kırsal kalkınmada kadının konumunu iyileştirmeye yönelik ekonomik
faktörler, ulaşılabilir hedefler şeklinde tanımlanmakla kalmamalı, bu hedeflere ulaşmak
için gerekli yöntem ve stratejilerin de somut bir şekilde belirlenmesi gerekmektedir.
Avrupa Birliği’nin tanımladığı yeni politikalar çerçevesinde ve Almanya’dan da
uygulama örneklerinin ele alındığı hedeflerden birkaçına değinmek gerekirse, kırsal
kadınlar için
•
•
•
•
•
mesleki ve aile yaşamının uyumlaştırılması,
yeni iş ve gelir olanaklarının oluşturulması,
siyasi, sosyal ve hukuki konumlarının iyileştirilmesi,
çalışma ve yaşam koşullarının iyileştirilmesi ve
kadınların bireysel niteliklerinin güçlendirilmesi gerekmektedir.
Federal Almanya eyaletleri, belirtilen bu hedeflere yönelik kamu politikalarının
uygulanmasında önemli deneyimlere sahiptirler. Kırsalı bol Güney Almanya’daki
Baden-Württemberg Eyaleti’nin ilgili AB düzenlemelerinden uyarlayarak 2007-2013
dönemi için oluşturduğu kırsal kalkınma paketi (MEPL II), aynı zamanda kadına
yönelik projeleri de kapsamaktadır. Eyalet Hükümeti’nin kabul ettiği “Kırsal Alanda
Kadın için Yenilikçi Önlemler” Programı, kadınlara yönelik farklı proje alanları için
kapsamlı destekler öngörmektedir. Bunlar, kadın girişimciliği, mesleki eğitim ve
bilgilendirme faaliyetleri ile birlikte kadınların örgütlenmesine yönelik faaliyetlerdir.
Tüm bu önlemlerin amacı, kırsaldaki kadının konumunu güçlendirerek kırsal
alanlarda ihtiyaç duyulan sosyal-ekolojik dengelerin korunmasını sağlamaktır. Kadınerkek eşitliğini kırsalda yeni bir düzeye taşıması beklenen bu programların, kırsal
kalkınmaya yönelik yeni kamu politikalarının belirlediği temel hedeflere ulaşmaya da
önemli katkılar vermesi beklenmektedir. Bu amaçla oluşturulan politika ve
uygulamaların ne kadar başarılı sonuçlar getirebileceğini, Avrupa’nın Kuzeyi’ndeki
Đskandinav ülkelerinde gözlemlemek mümkündür. Kadın istihdamının erkeğinki ile
hemen hemen eşit durumda olması ve kadınların büyük ölçüde karar mekanizmalarında
yer almaları, uzmanların da tespit ettiği üzere şüphesiz bu çabaların bir sonucudur.
AB’ye uyum sürecinde kırsal kalkınma politikalarını yeniden düzenlemesi beklenen
Türkiye’nin kazanımı, şüphesiz kırsal kadının konumunu iyileştirmeye yönelik yeni
Topluluk politikaları ve üye ülke uygulamalarından edinilen deneyimlerle sınırlı
değildir. Türkiye kırsalını geliştirmek amacıyla oluşturulacak önlemlerin, üyeliğe
hazırlık amacıyla öngörülen mali programlar çerçevesinde AB tarafından
desteklenmektedir. Burada geliştirilecek ve kırsaldaki Türk kadınının konumunu
iyileştirmeye yönelik uygun programlar, sadece Türkiye’nin kalkınma hedeflerine
ulaşmasına değil, aynı zamanda AB’nin ortak temel politikalarından biri olan kadınerkek eşitliğinin sağlanmasına da önemli katkılar sunacaktır.
124
EROL ESEN
Kaynakça
Aygül Fazlıoğlu, “Kadının Kırsal Kalkınmadaki Yeri: GAP Örneği”, Atatürk
Üniversitesi Ziraat Fakültesi Tarım Ekonomisi Bölümü ve Tarım Ekonomisi
Derneği V. Tarım Ekonomisi Kongresi, 18-22 Eylül 2002, Erzurum,
http://www.gap.gov.tr/Turkish/Sosprj/gapornek.html, (15 Eylül 2010)
Badische Zeitung Breisgau West, Kiechle-Preis für Bürger-Engagement, 23.1.2009,
http://kath-landfrauen.varadi.eu/fileadmin/kath-landfrauen/Maria-Hensler-BZ-Artikel2009-11-23.pdf, (4 Temmuz 2010)
Beate
Arman,
Beratung
und
Coaching
im
ländlichen
Raum,
http://www.landwirtschaft-mlr.badenwuerttemberg.de/servlet/PB//show/1224220/Dr.%20Arman.pdf (14 Eylül 2010)
Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Nationaler
Strategieplan der Bundesrepublik Deutschland für die Entwicklung ländlicher
Raeume 2007-2013, Güncelleştirilmiş Baskı, 5.11.2009
Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, BMZ
Materialien
172,
Stärkung
der
Teilhabe
von
Frauen
in
der
Entwicklungszusammenarbeit.
Christa Randzio-Plath, “Frauen gestalten den Wandel”, Marie-Schlei-Verein e.V. (der.),
Frauen bringen Wandel – Bilanz und Perspektiven einer geschlechtergerechten
Entwicklungszusammenarbeit, Dokumentation der Veranstaltungen am 20. und 21.
April 2007, Hamburg, 2007.
Cornelia Krajasits, Zur Typisierung von ländlichen Räumen im deutschsprachigen
Raum – Konsequenzen für einen differenzierten Umgang mit der soziodemographischen Entwicklung,
http://www.oekosozial.at/uploads/tx_osfopage/krajasits.pdf, (10 Şubat 2011)
Deutscher LandFrauenverband (dlv), http://www.landfrauen.info/verband.html,
(4 Temmuz 2010)
Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı – Kırsal
Kalkınma
Özel
Đhtisas
Komisyonu
Raporu,
Ankara
2000,
http://ekutup.dpt.gov.tr/bolgesel/oik538.pdf, (10 Şubat 2011)
Doris Janshen, “Zwischen Tradition und Aufbruch: Frauen in den ländlichen Raeumen
Europas”, Schriften des Essener Kolleges für Geschlechterforschung, Doris Janshen,
Michael Meuser (der.), I. Jg., Heft I, 2001, digitale Publikation, http://www.unitdue.de/imperia/md/content/ekfg/doris_janshen_landfrauen.pdf, (4 Temmuz 2010)
125
Edelgart Fiess-Heizmann, Massnahmen- und Entwicklungsplan für ländlichen
Raum 2007-2013 – Fördermöglichkeiten für Frauen, 28 2.2007,
http://www.landwirtschaftbw.info/servlet/PB/show/1201791/MLR_MEPL070215_Anim.pdf , (4 Temmuz 2010)
Erika Lenz, Lebens- und Arbeitsbedingungen im ländlichen Raum verbessern,
http://www.frauenmachenkarriere.de/Brancheninformationen/Landwirtschaft_und_Erna
ehrung/Dossier_Frauen_im_laendlichen_Raum/article_frauenportal/interview_lenz.html
, 13.10.2006, (4 Temmuz 2010)
Eskişehir Valiliği Đl Tarım Müdürlüğü, Bölgesel Kırsal Alanda Kadın Çalıştayı, 24-26
Eylül 2009, Eskişehir, 2009
Europäische Kommission, Die EU-Politik zur Förderung der Entwicklung des
ländlichen Raums, 2007-2013, 18.12.2006
Friedlinde Gurr-Hirsch, Frauen im ländlichen Raum überzeugen durch Innovation
und Kreativitaet, Pressemitteilung, Nr. 2009, 25.9.2009
Hasan Yılmaz ve Ahmet Tolunay, “Avrupa Birliği Kırsal Kalkınma Politikalarında
Yeni Yönelimler ve Türkiye”, Süleyman Demirel Üniversitesi Orman Fakültesi
Dergisi, C. 1, 2007.
Hüseyin Altundağ, AB Kırsal Kalkınma Politikasında LEADER Yaklaşımının Yeri
ve Türkiye’de Uygulamaya Yönelik Yapılan Çalışmalar, Uzmanlık Tezi, Tarım ve
Köyişleri Bakanlığı Dış Đlişkiler ve Avrupa Birliği Koordinasyon Dairesi Başkanlığı
(Yay.), Ankara, 2008
Đpek Đlkkaracan ve Pınar Đlkkaracan, “Kuldan Yurttaşa: Kadınlar Neresinde?”, 75 Yılda
Tebaadan Yurttaş’a Doğru, Tarih Vakfı Yayınları, Ankara, 1998.
Landtag von Baden-Württemberg, “Frauen im lädlichen Raum – Standortbestimmung
und Zukunftschancen”, Antrag der Fraktion der CDU und Stellungnahme des
Ministeriums für Ernaehrung und Ländlichen Raum, Drucksache 14/1007,
05.03.2007
Marese
Hoffmann,
Frauen
im
laendlichen
Raum
und
Ökologie,
http://www.frauenakademie.de/dokument/img/hoffmann.pdf, (15 Eylül 2010)
Melanie Schlebach, Gründungen im ländlichen Raum – Innovative Massnahmen
befördern die Quote der Gründungen durch Frauen in Baden Wüttenberg,
http://www.gruenderinnenagentur.de/bag/pdf/TDM200611_MelanieSchlebach.pdf, (4
Temmuz 2010)
Metin Berber ve Burçin Yılmaz Eser, “Türkiye’de Kadın Đstihdamı: Đlke ve Bölge
Düzeyinde Sektörel Analiz”, “Đş, Güç” Endüstri Đlişkileri ve Đnsan Kaynakları
Dergisi, Cilt 10 (2), 2008.
126
EROL ESEN
Metin Can, Avrupa Birliği Kırsal Kalkınma Programlarının Türkiye’nin Kırsal
Kalkınması Açısından Đncelenmesi: SAPARD ve IPARD Örneği, Tarımsal Ekonomi
Araştırma Enstitüsü (Yay.), Ankara, 2007
Milliyet, 11.3.2012, http://www.hurriyet.com.tr/gundem/20097473.asp (19.7.2012)
Ministerium für laendnlichen Raum, Ernaehrung und Verbraucherschutz,
Massnahmen- und Entwicklungsplan für ländlichen Raum 2007-2013, (MEPL II),
http://www.landwirtschaftbw.info/servlet/PB/menu/1228918_l1/index1268142341499.html, (4 Ocak 2011)
Olhan, Emine, Türkiye’de Kırsal Đstihdamın Yapısı, 2011, FAO
Öztürk, Mustafa; Çetin, Başak Işıl: Dünya’da ve Türkiye’de Yoksulluk ve Kadınlar,
Journal
of
Yasar
University,
3(11),
2661-2698,
S.
2680
vd.,
http://joy.yasar.edu.tr/makale/no16_vol4/09-OZTURK-CETIN.pdf (19.7.2012)
Pierre Antoine Barthelemy ve Claude Vidal, Der ländliche Raum der Europäischen
Union, http://ec.europa.eu/agriculture/envir/report/de/rur_de/report.htm, (10 Şubat
2011)
Roland Norer, Lebendiges Agrarrecht: Entwicklungslinien und Perspektiven des
Rechts im ländlichen Raum, Wien, 2005
Statistisches
Bundesamt,
Niedrigeinkommen
und
Erwerbstätigkeit,
http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/Sites/destatis/Internet/DE/Presse/pk/2009/Er
werbstaetigkeit/begleitheft__Erwerbstaetigkeit,property=file.pdf, 19.8.2009, (26 Ocak
2011)
TÜĐK, Đstatistik Göstergeler, 1923-2011
Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı – TEPAV, Kadın Yoksulluğu, Ülker
Şener (Araştırmacı), 2009
Yakın Ertürk, “Türkiye’de Sosyo-Ekonomik Gelişme ve Kırsal Kadının Konumu”,
Kadın ve Sosyo-Ekonomik Gelişme, KSS Gn. Md. (yay.), Ankara, 1996
http://www.jjahnke.net/, (4 Ocak 2011)
http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/, (26 Ocak 2011)
http://www.tuik.gov.tr (15 Eylül 2010)
http://www.tzob.org.tr/tzob_web/rapor.htm, (14 Eylül 2010)
127
http://www.landwirtschaft-bw.info/servlet/PB/menu/1282103/index.html,
(4 Temmuz 2010)
http://www.hekimpostasi.org.tr/2012/03/08/saglik-alaninda-kadin-saglik-calisanlarinayonelik-siddet/ (19.7.2012)
SUPRANASYONAL
OLARAK
Ankara Avrupa
Cilt:
12, No:1 (Yıl: 2013), s.129-170
THE CONTRIBUTIONS OF THE COURT OF
JUSTICE OF THE EUROPEAN UNION TO JUDICIAL
COOPERATION IN CRIMINAL MATTERS WITH A
SPECIFIC FOCUS ON THE PROTECTION OF
FUNDAMENTAL RIGHTS∗
Đlke GÖÇMEN∗
Abstract
The Court of Justice of the European Union (“CJEU”) is one of the main
actors contributing to the development of the “Area of Freedom, Security and Justice”
(“AFSJ”) in general and “Judicial Cooperation in Criminal Matters” (“JCCM”) in
particular. This contribution should be expected to increase in the coming years,
because the CJEU has full jurisdiction over JCCM, since the entry into force of the
Treaty of Lisbon (“ToL”), albeit subject to some transitional provisions. Like all
matters falling within the sphere of AFSJ, the matters dealt within JCCM raise
frequently fundamental rights concerns, such as the right to a fair trial and legality of
criminal law. The CJEU has recognized and protected these fundamental rights as
general principles of European Union (“EU”) law. Besides, since the entry into force of
the ToL, Charter of Fundamental Rights of the EU has the same legal value as the
Founding Treaties and the EU attempts to accede to the European Convention for the
Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. Against this background it is
to be expected that the CJEU will contribute to the JCCM mainly on the grounds of
protection of fundamental rights. This article aims to reveal the contributions of the
CJEU to the development of JCCM with a specific focus on the protection of
fundamental rights, by way of an analysis of the system.
Key Words: Judicial Cooperation in Criminal Matters, Union Acts,
Fundamental Rights, Court of Justice of the European Union, Treaty of Lisbon.
∗
This Article is a revised version of the paper of the author which was presented to the UACES
Conference: “Exchanging Ideas on Europe 2012: Old Borders–New Frontiers” held in
Passau/Germany at 3-5 September 2012.
∗
Asist. Prof., Faculty of Law of the Ankara University, Department of EU Law, Ankara.
130
ĐLKE GÖÇMEN
Özet
Avrupa Birliği Adalet Divanı (“ABAD”), genel olarak, “Özgürlük, Güvenlik ve
Adalet Alanı”nın (“ÖGAA”) ve özel olarak “Cezai Konularda Adli Đşbirliği”nin
(“CKAĐ”) gelişimine katkı veren aktörlerden birisidir. Bu katkı, gelecek yıllarda
muhtemelen artacaktır; çünkü ABAD, Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesi ile
birlikte, kimi geçiş hükümlerine tâbi olmakla birlikte, CKAĐ yönünden tam yetkiye
kavuşmuştur. CKAĐ içerisindeki konular, ÖGAA içerisindeki tüm diğer konular gibi,
adil yargılanma hakkı ve ceza hukukundaki kanunilik gibi temel haklara yönelik
endişelere sıklıkla yol açmaktadır. ABAD, temel hakları Avrupa Birliği (“AB”)
hukukunun genel ilkeleri olarak tanıyıp, korumaktadır. Ayrıca, Lizbon Antlaşması’nın
yürürlüğe girmesinden beri, AB Temel Haklar Şartı, kurucu antlaşmalar ile aynı hukuki
değere sahiptir ve AB, Avrupa Đnsan Hakları Sözleşmesi’ne katılmak için çaba
harcamaktadır. Bu arka plan karşısında, ABAD’ın CKAĐ yönünden esas olarak temel
hakların korunması temelinde katkı sunması beklenmektedir. Bu makale, temel hakların
korunması hususuna özel ilgi göstererek, ABAD’ın CKAĐ’nin gelişimine yönelik
katkılarını bir sistem analizi biçiminde ortaya koymayı amaçlamaktadır.
Anahtar Kelimeler: Cezai Konularda Adli Đşbirliği, Birlik Tasarrufları, Temel
Haklar, Avrupa Birliği Adalet Divanı, Lizbon Antlaşması
Introduction
The Court of Justice of the European Union (“CJEU”) contributes to the
development of European Union (“EU”) law when it ensures that “the law is observed”
in the interpretation and application of forms of Union law through the actions reserved
for its jurisdiction.1 In this respect, the CJEU has contributed to the development of the
“Area of Freedom, Security and Justice” (“AFSJ”) in general and “Judicial Cooperation
in Criminal Matters” (“JCCM”) in particular, despite its limited jurisdiction in relation
to these areas. Nonetheless, this contribution should be expected to increase in the
coming years, because the CJEU has full jurisdiction over the JCCM, since the entry
into force of the Treaty of Lisbon (“ToL”), albeit subject to some transitional
provisions.
It is expected that the CJEU’s contribution will be mainly on the grounds of the
protection of fundamental rights, since like all matters falling within the sphere of
AFSJ, the matters dealt within JCCM raise frequently fundamental rights concerns, such
as the right to a fair trial and legality of criminal law. The CJEU has recognized and
protected these fundamental rights as general principles of EU law. Besides, since the
entry into force of the ToL, Charter of Fundamental Rights of the European Union
(“CFR”) has the same legal value as the Founding Treaties and the EU attempts to
accede to the European Convention for the Protection of Human Rights and
Fundamental Freedoms (“ECHR”). Against this background it is to be expected that the
1
Article 19 TEU as amended by ToL.
THE CONTRIBUTIONS OF THE COURT OF JUSTICE OF THE EUROPEAN UNION
131
CJEU will contribute to the JCCM mainly on the grounds of protection of fundamental
rights.
This article, therefore, aims to reveal the contributions of the CJEU to the
development of JCCM with a specific focus on the protection of fundamental rights. In
this sense, this article does not aim to analyse the legislation related to JCCM, for
instance as to their conformity with fundamental rights;2 rather it deals with main issues
of legal principle or analysis of the “system”. Hence, this article aims to answer the
question that: How will the CJEU contribute to the development of JCCM in the
aftermath of ToL, especially regarding the protection of fundamental rights? In the end,
the article concludes that the CJEU will contribute to JCCM mainly on the grounds of
protection of fundamental rights which is much needed in an area such as JCCM that
has the potential to raise frequently fundamental rights concerns.
This article will present the contributions of the CJEU to the development of
JCCM in four successive steps. Firstly, JCCM will be examined briefly in institutional
and substantive terms. (I) Secondly, the jurisdiction of the CJEU concerning JCCM will
be considered in detail. (II) Thirdly, the Union acts related to JCCM and their effects
will be scrutinized and general remarks about the contributions of the CJEU to JCCM
will be illustrated. (III) Lastly, there will be a clarification about the current and
potential contributions of the CJEU to JCCM on the grounds of protection of
fundamental rights. (IV)
Judicial Cooperation in Criminal Matters in Brief
The evolution of the JCCM can be examined under two headings: institutional
and substantive evolution.
Institutional Evolution
JCCM has been gradually and to a large extent built into the “Community
method” –concerning decision-making, legal instruments and jurisdiction of the CJEU–,
starting mainly from the Treaty of Maastricht (“ToM”) and ending in the ToL, via the
Treaty of Amsterdam (“ToA”). The trade-off for this evolution has been an opt-out for
those Member States with misgivings about applying a supranational institutional
framework to this area.3 In this article, I will not deal with the special status of these
States, i.e. United Kingdom, Ireland and Denmark, mainly for reasons of space.4
2
For such kind of an effort, for instance, see Conny Rijken, “Re-Balancing Security and Justice:
Protection of Fundamental Rights in Police and Judicial Cooperation in Criminal Matters”,
Common Market Law Review, Vol: 47, 2010, p. 1455–1484.
3
Steve Peers, “EU Justice and Home Affairs Law (Non Civil)”, (Eds.) Paul Craig, Gráinne De
Búrca, The Evolution of EU Law, 2nd Edition, Oxford University Press, United States, 2011, p.
269.
4
For those States (which may be from a broader perspective, namely concerning AFSJ) see Koen
Lenaerts and Piet Van Nuffel, Constitutional Law of the European Union, 3rd Edition, Sweet
& Maxwell, Great Britain, 2011, p. 342–347; Valsamis Mitsilegas, EU Criminal Law, Hart
132
ĐLKE GÖÇMEN
The institutional evolution of the JCCM can be divided into four main stages.5
In the first stage, prior to 1993, Member States cooperated between themselves
outside the Community framework and in an informal and intergovernmental way. An
example of such cooperation is the TREVI group rooted in 1975 and its first mandate
was to coordinate the actions of Member States as regards the fight against terrorism.6
In the second stage, 1993 to 1999, the EU was established by the ToM and a
new Pillar structure was introduced: A supranational 1st Pillar concerning the
Community and now formal intergovernmental 2nd and 3rd Pillars relating to Common
Foreign and Security Policy (“CFSP”) and Justice and Home Affairs (“JHA”)
respectively. JCCM was a part of that 3rd Pillar in which the main actor was the Council
and there were no or limited role for other Community institutions. Moreover, regarding
this Pillar, legal acts were not well defined (i.e. Joint Actions, Joint Positions, Common
Positions), except (international) Conventions.
In the third stage, 1999 to 2009, ToA has brought some changes which are still
significant today.7 Firstly, this Treaty shifted some matters from 3rd Pillar to 1st Pillar,
such as migration and asylum, albeit reducing the degree of Community method
applicable to them. Secondly, this Treaty reformed the 3rd Pillar to some extent which
was then titled as “Police and Judicial Cooperation in Criminal Matters” (“PJCCM”).
This reform added some Community elements to the 3rd Pillar, such as giving a right of
initiative to the Commission, giving limited jurisdiction to the CJEU and providing two
new forms of legal acts, namely Framework Decisions and Decisions. Lastly, this
Treaty mentioned for the first time the “AFSJ” which brings together mainly of the 3rd
Pillar matters of ToM, i.e. matters related to the JHA.8
Publishing, USA, 2009, p. 53–56; Jean-Claude Piris, The Lisbon Treaty: A Legal and
Political Analysis, Cambridge University Press, Cambridge, 2010, p. 192–200. Nonetheless, as a
note, it should be stated that this “variable geometry” makes the adoption and implementation of
acts in the AFSJ very difficult and complex. Piris, p. 192.
5
For a detailed history of evolution (which may be from a broader perspective, namely
concerning AFSJ) see Paul Craig, The Lisbon Treaty: Law, Politics, and Treaty Reform,
Oxford University Press, United States, 2010, p. 332–347; Mitsilegas, 2009, p. 9–23; PEERS,
(2011), p. 269–279; PIRIS, p. 167–192; Jo Shaw et. al., Economic and Social Law of the
European Union, Palgrave Macmillan, Great Britain, 2007, p. 316–323.
6
See Craig, p. 332.
7
Between ToA and ToL, the Treaty of Nice (“ToN”) did not bring any significant changes to this
area.
8
See Craig, p. 335. The label AFSJ was an attempt to provide a grand positive vision (rather like
the creation of the internal market) behind various initiatives that had been developed on
piecemeal and pragmatic basis. Nonetheless, the range of matter covered is not totally logical or
complete. Josephine Steiner and Lorna Woods, EU Law, 10th Edition, Oxford University
Press, Great Britain, 2009, p. 581.
133
Figure 1. JCCM-Institutional Development
Till 1993
1993
informal and
intergovernmental
1999
formal and
intergovernmental
2009
inter-governmental,
with some
supranational
additions
supranational,
subject to
transitional
provisions
EU
EU
EU
1st
2nd
3rd
1st
2nd
E
C
C
F
S
P
J
H
A
E
C
C
F
S
P
3rd
P
J
C
C
M
special
regime
for CFSP
including
JCCM
In the fourth stage, from 2009 onwards, EU has now been de-pillarized thanks
to the ToL.9 As a result of this, JCCM become now a part of the Title V (AFSJ) / Part
Three of the TFEU to which Community method fully applies. This means that it is the
Union institutions (i.e. Commission, Council and Parliament) that adopt the relevant
measures, mostly on the basis of ordinary legislative procedure,10 generally speaking as
the form of regulations, directives and decisions, and the CJEU has full jurisdiction
regarding JCCM. However, this is subject to some transitional provisions, such as
limitations on the jurisdiction of the CJEU. As regards institutional terms, it is important
to stress that ToL has almost put a formal end to the vulnerable setting for the protection
of fundamental rights of individuals as regards JCCM.11
Substantive Evolution
In substantive terms, JCCM recorded little progress until 1999; nonetheless,
progress has been increased steadily from that time (or ToA) onwards. Since ToA is still
9
It should be borne in mind that special rules apply still to the CFSP. Article 24(1) TEU as
amended by ToL.
10
For their upgraded role, see Craig, p. 344–346.
11
See Elspeth Guild and Sergio Carrera, “The European Union’s Area of Freedom, Security
and Justice: Ten Years On”, (Eds.) Elspeth Guild et.al., The Area of Freedom, Security And
Justice: Ten Years on Successes and Future Challenges under the Stockholm Programme,
Centre for European Policy Studies, Brussels, 2010, p. 3–4.
134
ĐLKE GÖÇMEN
relevant today; here I will deal with the period which is from 1999 on.12 However, some
preliminary remarks seem to be necessary.
These preliminary remarks are about two subjects: the role of the European
Council and regulatory techniques in the JCCM. It is the European Council that
programs the AFSJ in general and JCCM in particular.13 Till now, there are three such
European Council meetings: Tampere Summit (1999), The Hague Summit (2004) and
Stockholm Summit (2009). In quite simplified terms, these Summits show us that the
balance between freedom and justice on the one side and security on the other side has
been changing in favour of the former, with a special emphasis on fundamental rights.14
In this regard, it is interesting to note that the Stockholm Programme puts the
“promotion of citizenship and fundamental rights” as a first item on the list.15
As regards regulatory techniques, they rely heavily upon the principle of
mutual recognition, i.e. negative integration; while it is (slightly) accompanied by
measures approximating the laws of the Member States, i.e. positive integration.16
Nevertheless, this practice has given rise to principally two interrelated problems and
protection of fundamental rights lie behind both of them.17 Firstly, the question arising
is that: Is the principle of mutual recognition appropriate for the JCCM? This concept is
borrowed from the internal market; however, notwithstanding the criticisms to this
principle in that context, can it work successfully in relation to criminal law?18 As
explained by Mitsilegas, there is a different rationale between facilitating the exercise of
a right to free movement of an individual and facilitating a decision that may ultimately
limit this and other rights.19 Second problem, the deficiency of positive integration
12
For pre-1999 see Peers, (2011), p. 292–293.
See Article 68 TFEU, which catches up with reality.
14
In this regard, see Guild and Carrera, p. 4–5; Dora Kostakopoulou, “An open and secure
Europe? Fixity and fissures in the area of freedom, security and justice after Lisbon and
Stockholm”, European Security, Cilt: 19, No: 2, 2010, p. 159.
15
The Stockholm Programme, Brussels, 16 October 2009, point 1.1. In this regard, also see Guild
and Carrera, p. 2. For the Programme in detail, see Kostakopoulou, p. 159–162.
16
Negative integration–mutual recognition–makes most of the times the positive integration –
approximation of Member States’ laws– necessary. The reasons laying behind this proposition is
that: In order to secure agreement on the conditions for mutual recognition, there becomes a need
for harmonization of the area of the law giving rise to judgements where mutual recognition is
desired, and to harmonization of procedural standards to govern the legal position when a
judgement has been recognized. Craig, p. 373. In this regard, also see Paul Craig and Gráinne
De Búrca, EU Law: Texts, Cases and Materials, 5th Edition, Oxford University Press, Oxford,
2011, p. 952; Mitsilegas, 2009, p. 101; Steve Peers, “Human Rights and the Third Pillar”, (Ed.)
Philip Alston, The EU and Human Rights, Oxford University Press, United States, 1999, p.
176.
17
In addition to them, other positive integration measures, for instance the ones where EU
harmonises a crime (such as organized crime) may, on its own, generate problems for human
rights. In this regard, see Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law, 3rd Edition, Oxford
University Press, Great Britain, 2011, p. 768.
18
In this regard, see Opinion of Advocate General Mengozzi in Case C-42/11 Joao Pedro Lopes
Da Silva Jorge, delivered on: 20 March 2012, nyr, point 28.
19
Mitsilegas, 2009, p. 118.
13
135
measures, appears at this stage. In this regard, according to Peers (1999), the Council
has not been very active in adopting positive integration measures, since it believed that
the minimum standards were provided by international human rights obligations. Thus,
the role of the human rights treaties is to serve as a type of positive legal integration
justifying the negative legal integration agreed or proposed in several instruments.20
However, this has raised the legitimate questions that: Were they enough and/or to what
extent were they enforced?21 In respect of this second problem, the ToL has offered
some sort of solution, inter alia, by giving CFR the same legal force with the Treaties
and nearly full jurisdiction to the CJEU as regards JCCM. Nonetheless, it seems to be
still questionable whether the EU needs more detailed rules concerning its citizens’
fundamental rights, especially regarding rights of suspects.22 For now, the EU
legislators have also concentrated on this side of the JCCM, by preparing and adopting
piecemeal legislation in relation to rights of suspects.23
Against this background, the substantive evolution of JCCM can be divided
into two main stages. In the first stage, 1999 to 2009, JCCM rested mainly upon the
principle of mutual recognition of judicial decisions and judgements24 and to some
extent upon approximation of substantive and procedural criminal law, and the
frequently used legal instrument is the Framework Decision.25 In this regard, three
examples may be given:26 Firstly, there is the Framework Decision on European Arrest
Warrant (EAW) which is based on the principle of mutual recognition.27 This measure
20
Peers, 1999, p. 176.
For these and other questions, for instance see Olivier De Schutter, “The two Europes of
Human Rights: The Emerging Division of Tasks between the Council of Europe and the
European Union in Promoting Human Rights in Europe”, Columbia Journal of European Law,
Cilt: 14, 2007-2008, p. 543; Sionaidh Douglas-Scott, “Freedom, Security, and Justice in the
European Court of Justice: The Ambiguous Nature of Judicial Review”, (Eds.) Tom Campbell,
et.al., The Legal Protection of Human Rights: Sceptical Essays, Oxford University Press,
2011, p. 282–283.
22
In this regard, see Rijken, p. 1491. Also for instance Bazzocchi states that to enhance mutual
trust within the EU, it is important to establish EU standards for the protection of procedural
rights. Moreover, the strengthening of rights is seen as the essential element not only to develop
confidence between national criminal authorities, but also to increase the confidence of European
citizens in the EU. Valentina Bazzocchi, “The European Charter of Fundamental Rights and the
Area of Freedom, Security and Justice”, (Ed.) Giacomo Di Federico, The EU Charter of
Fundamental Rights: From Declaration to Binding Instrument, Springer, Dordrecht, 2011, p.
186–187.
23
See fn. 37. In this regard, also see Council of the European Union, “Procedural rights in
criminal proceedings”, 14828/09 (Presse 305), Luxembourg, 23 October 2009.
<http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/jha/110740.pdf>
24
Tampere European Council, 15 and 16 October 1999, Presidency Conclusions, point 33.
25
The relevant legal bases are Article 29 and 31(1) of the TEU as amended by ToN. For the
details about the competence with regard to JCCM see Craig, p. 361–363; Mitsilegas, 2009, p.
59–113.
26
For the third wave of 3rd Pillar acts, see Valsamis Mitsilegas, “The Third Wave of Third Pillar
Law: Which Direction for EU Criminal Justice?”, European Law Review, Cilt: 34, No: 4, 2009,
s. 523–560.
27
Council Framework Decision 2002/584/JHA of 13 June 2002 on the European arrest warrant
and the surrender procedures between Member States [2002] OJ L 190/1.
21
136
ĐLKE GÖÇMEN
(and the measures followed the approach of it, such as European Evidence Warrant)28
sets out the principle that Member States must recognize decisions of another Member
State’s criminal authorities as regards surrendering (or a particular matter), subject to a
limited number of grounds for refusal, detailed rules on procedures (such as time limits
and standard forms), and vague provisions on human rights.29 Secondly, regarding
substantive criminal law, there are Framework Decisions related to so-called Eurocrimes, such as terrorism,30 organised crime31 and racism and xenophobia,32 which set
minimum standards. Thirdly, as regards procedural criminal law, there are not so many
measures; but one to mention is the Framework Decision about crime victims’ rights
which approximates the laws of the Member States.33
In the second stage, from 2009 onwards, JCCM continue to rest mainly upon
the principle of mutual recognition of judicial decisions and judgements, together with
approximation of substantive and procedural criminal law, and the regular legal
instrument is the Directive.34 To give some examples, firstly, there is the proposed
Directive on European Investigation Order, which is based on the principle of mutual
recognition and is about one or several specific investigative measure(s) with a view to
gathering evidence.35 Secondly, as regards substantive criminal law, some of the
Framework Decisions have been amended and updated by Directives, in relation to
crimes such as trafficking in human beings and sexual offences against children, which
set minimum rules concerning the definition of criminal offences and sanctions.36
28
Council Framework Decision 2008/978/JHA of 18 December 2008 on the European evidence
warrant for the purpose of obtaining objects, documents and data for use in proceedings in
criminal matters [2008] OJ L 350/72. Some other examples are: Council Framework Decision
2006/783/JHA of 6 October 2006 on the application of the principle of mutual recognition to
confiscation orders [2006] OJ L 328/59 and Council Framework Decision 2008/909/JHA of 27
November 2008 on the application of the principle of mutual recognition to judgments in criminal
matters imposing custodial sentences or measures involving deprivation of liberty for the purpose
of their enforcement in the European Union [2008] OJ L 327/27.
29
Peers, 2011, p. 293–294.
30
Council Framework Decision 2002/475/JHA of 13 June 2002 on combating terrorism [2002]
OJ L 164/3.
31
Council Framework Decision 2008/841/JHA of 24 October 2008 on the fight against organised
crime [2008] OJ L 300/42.
32
Council Framework Decision 2008/913/JHA of 28 November 2008 on combating certain forms
and expressions of racism and xenophobia by means of criminal law [2008] OJ L 328/55.
33
Council Framework Decision 2001/220/JHA of 15 March 2001 on the standing of victims in
criminal proceedings [2001] OJ L 82/1.
34
The relevant legal bases are Article 82–84 TFEU. For the details about the competence with
regard to JCCM see Craig, p. 363–370; Mitsilegas, 2009, p. 59–113.
35
Initiative of the Kingdom of Belgium, the Republic of Bulgaria, the Republic of Estonia, the
Kingdom of Spain, the Republic of Austria, the Republic of Slovenia and the Kingdom of Sweden
for a Directive of the European Parliament and of the Council of … regarding the European
Investigation Order in criminal matters [2010] C 165/02.
36
Directive 2011/36/EU of the European Parliament and of the Council of 5 April 2011 on
preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, and replacing
Council Framework Decision 2002/629/JHA [2011] OJ L 101/1 and Directive 2011/92/EU of the
European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on combating the sexual abuse and
137
Thirdly, as regards procedural criminal law, there are two Directives, respectively, on
the right to interpretation and translation, and information in criminal proceedings,
setting minimum standards.37
Overall, in substantive terms, as observed by Peers, the EU criminal law has
based itself on the premise that it ought to facilitate the mutual recognition of judicial
decisions between Member States without much harmonization of substantive law and
with even less harmonization of procedural law.38 In this respect, this may be an
indication that the EU has not been giving enough worth to the protection of
fundamental rights in relation to JCCM, since negative integration (i.e. mutual
recognition) measures are not sufficiently supported by positive integration measures
(for example, rights of suspects). However, there are at least three novelties which may
be a sign to believe that more respect to individual or fundamental rights is on its way,
i.e. first, the promising Stockholm Programme which puts the “promotion of citizenship
and fundamental rights” as a first item on the list; second, the more favourable decisionmaking procedure set out by ToL; third, –at the latest from 30 November 2014 on–the
full jurisdiction of the CJEU in conjunction with the CFR which is now a binding
instrument having the status of primary law.39 The focus of this article is on this last
novelty. Hence, next, I will deal with the jurisdiction of the CJEU in relation to JCCM.
Jurisdiction of the Court of Justice of the European Union Regarding the
Judicial Cooperation in Criminal Matters
The jurisdiction of the CJEU regarding JCCM differs significantly in the preToL and post-ToL era. Hence, I will divide the subject into these two parts.
Before the Treaty of Lisbon
The jurisdiction of the CJEU was restricted in the 3rd Pillar in comparison to 1st
Pillar due to the reflections of the quasi-intergovernmental method. In this way, the
contributions of the CJEU to the area of JCCM were significantly curtailed at the
procedural level.40
sexual exploitation of children and child pornography, and replacing Council Framework
Decision 2004/68/JHA OJ L 2011] OJ L 335/1.
37
Directive 2010/64/EU of the European Parliament and of the Council of 20 October 2010 on
the right to interpretation and translation in criminal proceedings [2010] OJ L 280/1 and Directive
2012/13/EU of the European Parliament and of the Council of 22 May 2012 on the right to
information in criminal proceedings [2012] OJ L 142/1.
38
Peers, 2011, p. 297.
39
In this regard, see Rijken, p. 1456. With regard to AFSJ in general, see Kostakopoulou, p.
153, 158–159, 164.
40
See Koen Lenaerts, “The Contribution of the European Court of Justice to the Area of
Freedom, Security and Justice”, International and Comparative Law Quarterly, Cilt: 59, 2010,
p. 261.
138
ĐLKE GÖÇMEN
Figure 2: Pre-ToL Jurisdiction of the CJEU
Pre-ToL jurisdiction of the CJEU
no action
- for infringement
-for damages
-for failure to act
-action for
annulment
-preliminary
rulings;
albeit subject to
limitations
quasi-international
law mechanisms
for dispute
settlement
All EC
mechanisms
only in
–border
disputes
between 1st and
3rd Pillar
The system of remedies regarding JCCM in the pre-ToL era is both deficient
and restricted.41 To begin with, there is no action for infringement or action for damages
in the 3rd Pillar.42 In addition to this, literally, there is no action for failure to act in the
3rd Pillar.43
On the other hand, there are action for annulment and preliminary ruling
procedure which are subject to limitations and some quasi-international law
mechanisms for dispute settlement. Firstly, the CJEU can review the legality of
Framework Decisions and Decisions (but not Common Positions or Conventions), as
long as the actions are brought by a Member State or the Commission (but not by other
Union institutions or private persons).44 Secondly, the CJEU can rule on the validity and
interpretation of Framework Decisions and Decisions (but not Common Positions), on
the interpretation of (3rd Pillar) Conventions and on the validity and interpretation of the
41
See Article 35 TEU as amended by ToN, which is the main provision about this system of
remedies.
42
Case C-354/04 P Gestoras Pro Amnistía and Others v Council of the European Union [2007]
ECR I-1579 para. 46–48.
43
In my view, the CJEU might permit for this action on certain circumstances; nonetheless,
subjecting it to the constraints applicable to the action for annulment in the 3rd Pillar, since these
actions “merely prescribe one and the same method of recourse”. For instance, in the T. Port case,
the CJEU ruled that “the possibility for individuals to assert their rights should not depend upon
whether the institution concerned has acted or failed to act”. Hence, this might apply equally to
the 3rd Pillar under the constraints applicable to the action for annulment in the 3rd Pillar, of
course, if the circumstances require so. (Case C-68/95 T. Port GmbH & Co. KG v Bundesanstalt
für Landwirtschaft und Ernährung [1996] ECR I-6065 para. 59.) Besides, this argument seems to
be reinforced by the fact that the CJEU has been transferring some of its 1st Pillar doctrines to the
3rd Pillar, such as the principle of consistent interpretation. (Case C-105/03 Criminal proceedings
against Maria Pupino [2005] ECR I-5285 para. 34, 43. See Case C-354/04 P Gestoras Pro
Amnistía and Others v Council of the European Union [2007] ECR I-1579 para. 53. In this
regard, also see Shaw et. al., p. 319.) Nevertheless, the CJEU may not find the chance to rule on
this issue or want to disregard this issue, since it will have full jurisdiction, at the latest from 30
November 2014 onwards.
44
Article 35(6) TEU as amended by ToN.
139
measures implementing them.45 Nonetheless, each Member State has to accept the
jurisdiction of the CJEU via a declaration. This declaration will also state whether only
highest courts or all courts may refer questions to the CJEU.46 In addition, the CJEU has
no jurisdiction as regards national operations or actions concerning (generally) the
maintenance of law and order and the safeguarding of internal security.47 Thirdly, the
CJEU can rule on any dispute between Member States regarding the interpretation or
the application of Common Positions, Framework Decisions, Decisions and
Conventions whenever such dispute cannot be settled by the Council beforehand. In
addition to this, the CJEU can rule on any dispute between Member States and the
Commission regarding the interpretation or the application of 3rd Pillar Conventions.48
45
Article 35(2, 3) TEU as amended by ToN. The following 18 Member States declared that all
courts can refer questions to the CJEU: Austria, Belgium, Cyprus, the Czech Republic, Finland,
France, Germany, Greece, Hungary, Italy, Latvia, Lithuania, Luxembourg, the Netherlands,
Portugal, Romania, Slovenia and Sweden. On the other hand, Spain declared that it is only its
highest courts that can refer questions to the CJEU. The following 8 Member States do not have
declarations in this regard: Bulgaria, Denmark, Estonia, Ireland, Malta, Poland, Slovakia and the
United Kingdom. [2010] OJ L 56/14. See Lenaerts, p. 268, fn. 90, 91. This means that uniformity
of interpretation and application is not achieved as between Member States. Steiner and Woods,
p. 600. Moreover, even Member States do not accept the jurisdiction of the CJEU, the rulings of
the CJEU will continue to bind their courts, since it does not bind only the referring court. See
Damian Chalmers et. al., European Union Law: Text and Materials, 2nd Edition, Cambridge
University Press, United Kingdom, 2010, p. 592. For a similar view, see Eleanor Spaventa,
“Opening Pandora’s Box: Some Reflections on the Constitutional Effects of the Decision in
Pupino”, European Constitutional Law Review, Cilt: 3, 2007, p. 14. For instance, Mitsilegas
states that denying the right to send references to the CJEU has not stopped domestic courts from
taking into account CJEU’s interpretation of 3rd Pillar law and appling it in their domestic context.
47
Article 35(5) TEU as amended by ToN: “[CJEU] shall have no jurisdiction to review the
validity or proportionality of operations carried out by the police or other law enforcement
services of a Member State or the exercise of the responsibilities incumbent upon Member States
with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security.” For an
in-depth analysis, see Alicia Hinarejos, Judicial Control in the European Union: Reforming
Jurisdiction in the Intergovernmental Pillars, Oxford University Press, United States, 2009, p.
73–77; Alicia Hinarejos, “Law and Order and Internal Security Provisions in the Area of
Freedom, Security and Justice: Before and After Lisbon”, (Eds.) Christina Eckes and Theodore
Konstadinides, Crime within the Area of Freedom, Security and Justice: A European Public
Order, Cambridge University Press, United Kingdom, 2011(b), p. 258–263.
48
46
140
ĐLKE GÖÇMEN
Figure 3: Pre-ToL Jurisdiction of the CJEU relating Action for Annulment
Action for annulment
Relevant acts
Only
Framework Decisions
and Decisions
Applicants
Not
Common Positions or
Conventions
Only
-Member States
-Commission
Not
-Other Union
institutions
-private persons
CJEU gives a 3rd Pillar act its
proper categorisation
Figure 4: Pre-ToL Jurisdiction of the CJEU relating Preliminary Rulings
Preliminary rulings
Member States
decide whether to
accept the
jurisdiction of the
CJEU (declaration)
validity and
interpretation
-Framework Decisions
-Decisions
interpretation
-3rd Pillar Conventions
only
highest court
or
all court
no jurisdiction
-maintenance of
law and order
-safeguarding of
internal security
Not
-Common Positions
CJEU gives a 3rd Pillar act
its proper categorisation.
There are two qualifications to these legal rules which somewhat seem to
broaden the jurisdiction of the CJEU. Firstly, the CJEU is competent to rule on cases
which concern border disputes between 1st and 3rd Pillar and the Court’s powers under
141
the ex-TEC will become applicable in this context.49 In this respect, for instance, an
individual may bring an action for annulment against such a 3rd Pillar act.50 Secondly, in
the Gestoras Pro Amnistía case, the CJEU stated that preliminary ruling mechanism
exists “in respect of all measures adopted by the Council, whatever their nature or form,
which are intended to have legal effects in relation to third parties”.51 Therefore, even
Common Positions are subject to this mechanism (and also to action for annulment), as
long as they intend to have legal effects in relation to third parties; though they are
explicitly not mentioned as one of the acts which can be reviewed by the CJEU in
accordance with the Article 35 ex-TEU. This is a result of the fact that the CJEU can
give a 3rd Pillar act its proper categorisation and thus take it into its jurisdiction.52
After the Treaty of Lisbon
The ToL has de-pillarized the Union; thereby giving full jurisdiction to the
CJEU in relation to JCCM. However, transitional provisions apply in this regard.
Figure 5: Transitional Provisions regarding the Jurisdiction of the CJEU
Transitional provisions regarding the
jurisdiction of the CJEU
3rd Pillar acts
“amended”
post-ToL
JCCM acts
adopted
post-ToL
(Unamended) 3rd
Pillar acts
-at the latest from 30
November 2014
Their legal
effects will
remain
unchanged
Full jurisdiction
The transitional provisions regarding the jurisdiction of the CJEU are as
follows: Firstly, with respect to 3rd Pillar acts, the Commission cannot bring an action
for infringement and the powers of the CJEU will not change until 30 November
49
Article 46 and 47 TEU as amended by ToN. Some examples are: Case C-170/96 Commission of
the European Communities v Council of the European Union [1998] ECR I-2763 para. 12–18;
Case C-176/03 Commission of the European Communities v Council of the European Union
[2005] ECR I-7879 para. 38–40; Case C-440/05 Commission of the European Communities v
Council of the European Union [2007] ECR I-9097 para. 52–54.
50
In this regard, for a detailed review see Hinarejos, 2009, p. 87–94.
51
Case C-354/04 P Gestoras Pro Amnistía and Others v Council of the European Union [2007]
ECR I-1579 para. 53.
52
See Lenaerts and Van Nuffel, p. 940.
142
ĐLKE GÖÇMEN
2014.53 Secondly, as soon as a 3rd Pillar act is “amended”, the Treaties will become fully
applicable to that act.54 Therefore, in relation to pre-existing 3rd Pillar acts, jurisdiction
of the CJEU continues to be governed by Article 35 ex-TEU until they are amended or
at the latest until 30 November 2014.55
Accordingly, which acts are under the full jurisdiction of the CJEU and what is
meant by “full jurisdiction”?56 Regarding the first question, the CJEU has full
jurisdiction in respect of three categories of acts: (i) JCCM acts adopted post-ToL; (ii)
pre-existing 3rd Pillar acts amended post-ToL and (iii) pre-existing non-amended 3rd
Pillar acts, as from 30 November 2014. A reminder is necessary in this regard. Though
the CJEU will have full jurisdiction in relation to the pre-existing non-amended 3rd
Pillar acts as from 30 November 2014; their legal effects will remain unchanged.57
Regarding the second question, the “full jurisdiction” of the CJEU covers the following
cases: the review of legality, i.e. action for annulment58 and action for failure to act,59
fulfilment of obligations under the Treaties by Member States, i.e. action for
infringement,60 liability of Union institutions for the damages caused by them, i.e.
action for damages61 and implementation of Union law by national courts, i.e.
preliminary rulings.62
53
Article 10(1, 3) of the Protocol (No 36) on Transitional Provisions annexed to ToL.
Article 10(2) of the Protocol (No 36) on Transitional Provisions annexed to ToL.
55
See Lenaerts, p. 269–270. For the meaning of “amend”, see below p. 150.
56
See Craig, p. 339. Also see Article 19(1) TFEU: “[CJEU] shall ensure that in the interpretation
and application of the Treaties the law is observed.”
57
Article 9 of the Protocol (No 36) on Transitional Provisions annexed to the ToL.
58
Article 263–265 TFEU.
59
Article 266, 265 TFEU.
60
61
Article 268, 340 TFEU.
62
Article 267 TFEU.
54
143
Figure 6: Post-ToL Jurisdiction of the CJEU
Post-ToL
jurisdiction of
the CJEU
Action for
-annulment
-failure to act
-infringement
-damages
-preliminary
rulings
New
jurisdictionss
Action for
-failure to act
-infringement
-damages
Removed
limitations
Action for
annulment
Applicants
-Member States
-Commission
-other Union
institutions
-private persons
+
Against
-all Union acts
Preliminary
Rulings
-All courts
-Treaties
legislation
…
Still no
jurisdiction
-maintenance
of law and
order
-safeguarding
of internal
security
If we compare the pre-ToL and post-ToL situation, we will observe these
novelties: Now, the CJEU has an explicit jurisdiction regarding action for failure to act,
action for infringement and action for damages. In this respect, the extension of the
supervisory powers of the Commission (via action for infringement) to the JCMM is of
significant importance, since this mechanism has proved efficient.63 Regarding action
for annulment, not only a Member State or the Commission; but also other (relevant)
Union institutions or private persons may now bring a case before the CJEU.
Concerning preliminary rulings, not only courts of some Member States; but also (with
the exception of opt-out States) all courts from all Member States can or should refer
questions to the CJEU relating to Treaties and EU acts.
A substantive derogation to the jurisdiction of the CJEU has been remained in
Article 276 TFEU.64 According to this Article, with regard to JCCM, the CJEU will
continue to have no jurisdiction to review national operations or actions concerning
generally the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security.65
The CJEU has not ruled on the meaning of this Article yet.66 According to Peers, this
63
See Hinarejos, 2009, p. 115.
Also see Article 4(2) TEU as amended by ToL and 72 TFEU. For Article 4(2) TEU as amended
by ToL, see Chalmers et .al., p. 584. For Article 72 TFEU, see Craig and De Búrca, p. 936.
65
Article 276 TFEU: “In exercising its powers regarding [JCCM and Police Cooperation], the
[CJEU] shall have no jurisdiction to review the validity or proportionality of operations carried
out by the police or other law-enforcement services of a Member State or the exercise of the
responsibilities incumbent upon Member States with regard to the maintenance of law and order
and the safeguarding of internal security.” For an in-depth analysis, see Hinarejos, 2009, p. 109–
113; Hinarejos, (2011b), p. 265–269.
66
For some other “speculations”, see Vassilis Hatzopoulos, “Casual but Smart: The Court’s new
clothes in the Area of Freedom Security and Justice (AFSJ) after the Lisbon Treaty”, College of
64
144
ĐLKE GÖÇMEN
proviso refers only to acts of Member States; it does not prevent the Court from
interpreting Union acts upon which national implementation and derogations are
based.67 According to Hinarejos, it is arguable that this Article may have an effect on
the Court’s behaviour when providing preliminary rulings, in that it may feel the need to
tread more carefully than normally in this area, due to the existence of an added
safeguard or reminder as to the boundaries of its jurisdiction.68
Besides, ToL brings some improvements with regard to these remedies, which
may also be relevant for JCCM.69
First of them relates to review of legality. On the one hand, with regard to
action for annulment,70 it is extended principally to the review of the legality of acts of
European Council and bodies, offices or agencies of the Union intended to produce
legal effects vis-à-vis third parties.71 On the other hand, regarding action for failure to
act,72 it is extended to the inactions of European Council and bodies, offices or agencies
of the Union where it is in infringement of the Treaties. Additionally, concerning action
for annulment,73 the locus standi of the natural and legal persons is broadened:
Whenever there is a regulatory act which is of direct concern to them and does not
entail implementing measures, they may institute proceedings against that act without
any further need to prove their individual concern.74 Therefore, ToL sought to facilitate
direct access of private parties to the Union judiciary,75 in addition to broadening the list
of defendants, which may now include Europol and Eurojust.76
Europe: European Legal Studies: Research Papers in Law, 2/2008, 2008, p. 12; Mitsilegas,
2009, p. 44.
67
Peers, 1999, p. 175. Though this comment relates to Article 35(5) TEU as amended by ToA, it
is still relevant today, since this Article continues to exist as Article 276 TFEU.
68
Hinarejos, 2011b, p. 266, 268–269.
69
For these changes in general, see HATZOPOULOS, p. 4–13.
70
Article 263 TFEU.
71
Compare with Case C-160/03 Kingdom of Spain v Eurojust [2005] ECR I-2077 para. 36–40.
Compare this with Opinion of Advocate General Poiares Maduro in Case C-160/03 Kingdom of
Spain v Eurojust [2005] ECR I-2077 points 14–17. In addition to these, acts setting up bodies,
offices and agencies of the Union may lay down specific conditions and arrangements concerning
actions brought by natural or legal persons against acts of these bodies, offices or agencies
intended to produce legal effects in relation to them. Article 263 TFEU.
72
Article 266 TFEU.
73
Article 263 TFEU.
74
Article 265 TFEU. For the meaning of this novelty see Craig, p. 130–132.
75
Lenaerts, p. 265.
76
See Article 85, 88 TFEU.
145
Figure 7: ToL Improvements in System of Remedies
ToL improvements in the system of remedies
Action for
annulment
and
action for
failure to act
Relevant
acts or
inactions are
broadened
action for
annulment
action for
infringement
preliminary
rulings
Locus standi
broadened
expedited
procedures
imposing
pecuniary
penalties
validity and
interpretation
acts of the
institutions, “bodies,
offices or agencies”
of the Union,
now inculding
European Council
private persons
against a “regulatory act”
which is of “direct
concern” to them and
does not entail
implementing measures
(no individual concern)
acts (or inactions) of European
Council and bodies, offices or
agencies of the Union intended
to produce legal effects vis-à-vis
third parties (or in infringement
of the Treaties)
a person in
custody
minimum of
delay
Secondly, as regards action for infringement,77 the procedure about imposing
pecuniary penalties on Member States has expedited. Now, the Commission may bring
a Member State before the CJEU, where the former considers that the latter has not
taken the necessary measures to comply with the judgment of the CJEU, after giving it
the opportunity to submit its observations or where the former thinks that the latter has
failed to fulfil its obligation to notify measures transposing a directive adopted under a
legislative procedure. This expedition may be a factor in increasing the efficiency of the
infringement proceedings.
Lastly, concerning the preliminary ruling procedure,78 it is extended to the
validity and interpretation of acts of the institutions, “bodies, offices or agencies” of the
Union, which now also cover European Council as an institution, and for instance
Europol and Eurojust as bodies, offices or agencies. Moreover, at the level of Treaties,
it is foreseen that the CJEU shall act with the minimum of delay where the national case
77
78
Article 267 TFEU and Article 13 TEU as amended by ToL.
146
ĐLKE GÖÇMEN
concerns a person in custody. Nonetheless, there have already been special procedures
for dealing with such cases even before ToL.79
What are the consequences flowing from this full jurisdiction of the CJEU with
regard to JCCM? Firstly, from the perspective of ascending volume of litigation, the
contributions of the CJEU to JCCM are expected to increase steadily; from the moment
that transitional period ends. Secondly, individuals are likely to gain a better protection
for their Union law rights, including fundamental rights.80 Thirdly, giving full
jurisdiction to the CJEU is, on its own, a significant step towards preserving rule of
law81 and protecting fundamental rights, such as right to an effective remedy.82 Lastly,
full jurisdiction will lead to a more uniform and effective application and better level of
implementation of Union law, an important part of which will include the protection of
fundamental rights, especially via preliminary ruling procedure which provides a useful
dialogue between the CJEU and national courts.83
Rights, including fundamental rights, demand remedies and the full jurisdiction
of the CJEU will open the door for individuals to a “complete system of remedies”,84
which has been improved further by the ToL. In this regard, the growing judicialisation
will indeed constitute a positive central component in guaranteeing the protection and
respect of the individuals’ European freedoms and rights in the JCCM.85 Nonetheless,
the real contributions of the CJEU to JCCM can only be observed by examining the acts
and the effects of them concerning JCCM. This is the subject of the next chapter.
79
See below p. 161.
In this regard see Lenaerts, p. 265; Piris, p. 178, 201.
81
For instance, according to Craig, shifting to the normal judicial controls is to be welcomed in
enhancing the rule of law. Craig, p. 378.
82
In this regard, see Bazzocchi, p. 184; Mitsilegas, 2009, p. 40. Also see Article 6 ECHR and
Article 47 CFR.
83
In this regard see Hinarejos, 2009, p. 106; Lenaerts, p. 262, 265; Piris, p. 202. An interesting
note is that (may be coincidentally but) most of the groundbreaking decisions of the CJEU have
been given as a result of references from lower courts. A well-known example is the Costa v
ENEL case; on the other hand, Pupino is another such case which was about the 3rd Pillar. Case
6/64 Costa v Ente Nazionale per l’Energia Elettrica (ENEL) [1964] ECR 585; Case C-105/03
Criminal proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I-5285.
84
Case T-177/01 Jégo-Quéré & Cie SA v Commission of the European Communities [2002] ECR
II-2365 para. 41. Compare with Case C-355/04 P Segi and Others v Council of the European
Union [2007] ECR I-1657 para. 50. Moreover, there may be not at all the times a complete
system of remedies. See Bruno De Witte, “The Past and Future Role of the European Court of
Justice in the Protection of Human Rights”, (Ed.) Philip Alston, The EU and Human Rights,
Oxford University Press, United States, 1999, p. 876–877; Dorota Leczykiewicz, “Effective
Judicial Protection” of Human Rights after Lisbon: Should National Courts be Empowered to
Review EU Secondary Law?”, European Law Review, Cilt: 35, No: 3, 2010, s. 334–338.
85
Guild and Carrera, p. 6.
80
147
Acts and Effects of Those Acts Regarding Judicial Cooperation in
Criminal Matters
I will examine the acts and effects of those acts related to JCCM in two
separate parts: before and after ToL. This examination will also reflect the influence of
the CJEU in the development of legal and/or constitutional principles for JCCM.86
Before the Treaty of Lisbon
Before the ToL, the Council was competent to take measures, namely common
positions, framework decisions and decisions, and conventions.87 Common positions
define the approach of the Union to a particular matter. Framework decisions are
adopted for the purpose of approximation of the laws of the Member States and bind
them as to the result to be achieved but leave choice of form and methods to them. In
addition, they do not have direct effect. Decisions are adopted for any other purpose
consistent with the objectives of JCCM, while excluding any approximation of the laws
of the Member States. These are binding and do not have direct effect. Conventions are
international law instruments; therefore, Member States follow their constitutional
requirements for their adoption.
What are the effects of these above-mentioned acts? In this regard, there is one
main rule; but it is subject to qualifications. According to the main rule, it is the
Member States that determine the status and legal effects of 3rd Pillar acts within their
domestic legal systems; depending on the form, content and purpose of each act, which
will be appraised in the light of international law.88 According to the qualifications, a
distinction is necessary between those acts which are not subject to the jurisdiction of
the CJEU and others. On the one hand, the former ones, i.e. common positions89 and
conventions giving no jurisdiction to the CJEU, are subject to the main rule. On the
other hand, in relation to the latter ones, namely Framework Decisions and Decisions,
the provisions of the TEU and the case-law of the CJEU should also be taken into
account.90
86
In this regard, also see Mitsilegas, 2009, p. 23–31.
Article 34(2) TEU as amended by ToN. This Article “does not establish any order of priority
between the different instruments listed in that provision, [hence] it cannot be ruled out that the
Council may have a choice between several instruments in order to regulate the same subjectmatter, subject to the limits imposed by the nature of the instrument selected.” Case C-303/05
Advocaten voor de Wereld VZW v Leden van de Ministerraad [2007] ECR I-3633 para. 37. In the
post-ToA era, Framework Decisions constituted the main form of 3rd Pillar law-making and has
strengthened considerably 3rd Pillar law. Mitsilegas, 2009, p. 16.
88
Lenaerts and Van Nuffel, p. 938, 936. For similar remarks see Steiner and Woods, p. 582.
Also see Hinarejos, 2009, p. 17.
89
In this regard, there should be a reminder: If a common position, because of its content, has a
scope going beyond that assigned by the ex-TEU, i.e. producing legal effects in relation to the
third parties, then the CJEU can give it its proper categorisation and thus taking it into its
jurisdiction. See Lenaerts and Van Nuffel, p. 940 and Case C-354/04 P Gestoras Pro Amnistía
and Others v Council of the European Union [2007] ECR I-1579 para. 35–43.
90
See Lenaerts and Van Nuffel, p. 939, 947. In this regard, also see fn. 46.
87
148
ĐLKE GÖÇMEN
According to the CJEU, 3rd Pillar acts –especially in comparison to 1st Pillar
acts– have or do not have these legal effects: First of all, since the Union must respect
fundamental rights on the basis of Article 6(2) ex-TEU, all 3rd Pillar acts must respect
fundamental rights.91 Secondly, Framework Decisions and Decisions do not entail direct
effect, i.e. generally they cannot create individual rights which national courts must
protect.92 Thirdly, they have indirect effect, i.e. national courts must interpret as far as
possible national law in conformity with and in the light of the wording and purpose of
these acts, mainly since they are binding on the Member States.93 However, this duty of
consistent interpretation is limited by general principles of law, particularly those of
legal certainty and non-retroactivity and it cannot serve as the basis for an interpretation
of national law contra legem.94 Fourthly, there are some unanswered questions, such as
whether the principle of primacy or state liability is applicable with regard to the 3rd
Pillar acts.95 There are different views on these topics;96 however, the CJEU may not
find the chance to rule on these issues, since 3rd Pillar acts will be subject to the normal
(old-)Community case-law, as soon as they are amended or the CJEU may disregard to
rule on these issues, since it may want to wait until such transformation takes place.
91
See Case C-303/05 Advocaten voor de Wereld VZW v Leden van de Ministerraad [2007] ECR
I-3633; Case C-105/03 Criminal proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I-5285 para. 58–
59.
92
TEU as amended by ToN Article 34(2). According to Mitsilegas, the limitation is significant as
it restricts considerably the potential for enforcement of 3rd Pillar law by blocking avenues for
individuals to challenge their legal position, resulting from EU criminal law, before domestic
courts. Mitsilegas, 2009, p. 26. For the result of direct effect, as an example, see Case 74/76
Iannelli & Volpi SpA v Ditta Paolo Meroni [1977] ECR 557 para. 13.
93
See Case C-105/03 Criminal proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I-5285 para. 34,
43. In this regard, see Spaventa, p. 11.
94
See Case C-105/03 Criminal proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I-5285 para. 44,
47.
95
In this regard, see Spaventa, p. 18–22.
96
For some examples see Hinarejos, 2009, p. 36–49; Mitsilegas, 2009, p. 23–24, 29 (fn. 157);
Steiner and Woods, p. 601–602. Especially the national courts seem to rule out principle of
primacy in relation to 3rd Pillar acts; see Steiner and Woods, p. 602–603; Chalmers et.al., p.
602–607.
149
Figure 8: 3rd Pillar Acts and Their Effects
3rd Pillar Acts
Effects of 3rd Pillar
CJEU’s case-law
Acts
Common
Positions
Framework
Decisions
Decisions
Main Rule
These Acts are
international law
instruments
Qualification
Where the CJEU
has jurisdiction,
Court’s case-law
is also relevant
Conventions
Respect for
fundamental rights
All Union Acts
No direct effect
Framework Decisions
and Decisions
Indirect effect
Framework Decisions
(probably Decisions and
some Conventions)
Unanswered
Questions
-Principle of primacy
-State liability
In sum, the CJEU contributes to the development of JCCM in two ways,
despite the weakness in the judicial protection system and the legal effects of acts in this
area: First, the CJEU makes it clear that all 3rd Pillar acts must respect fundamental
rights. This is a matter, not only for the CJEU itself; but also for the national courts
dealing with such acts.97 Secondly, the CJEU gives some effect to the Framework
Decisions (and probably to Decisions and some Conventions), by proclaiming their
indirect effect. In the absence of direct effect, principle of primacy or state liability, the
principle of consistent interpretation seems to be the only best way to give effect to 3rd
Pillar law;98 nevertheless, this principle has lots of limits which can be very legitimate
in an area like criminal law.99
After the Treaty of Lisbon
After the ToL, Union legislative institutions are competent to adopt
regulations, directives and decisions.100 Regulations have general application, are
binding in their entirety and directly applicable in all Member States. Directives are
binding, as to the result to be achieved, upon each Member State to which they are
addressed, but shall leave the choice of form and methods to them. Decisions are
binding in their entirety, and a decision which specifies those to whom it is addressed
97
See below p. 160.
In this regard, see Lenaerts, p. 271.
99
In this regard, see Spaventa, p. 12.
100
Article 288 TFEU.
98
150
ĐLKE GÖÇMEN
shall be binding only on them. This means that 3rd Pillar acts, namely common
positions, framework decisions, decisions and conventions are now disappeared as a
form of law-making in the post-ToL era,101 the existing ones will probably be amended
and take a form of regulation, directive or decision.
Figure 9: JCCM Acts and Their Effects post-ToL
JCCM Acts
Effects of JCCM Acts
Regulations
Directives
Main Rule
Determined by EU
law
-in accordance with
Court’s case-law
CJEU’s case-law
Respect for
fundamental rights
All Union Acts
Principle of Primacy
-Treaties
-Union Acts…
Decisions
Conventions
-still possible
-international
law instrument
Significant
volume of
litigation
Likely scenario
of litigation
-human rights
claims
Direct effect
-Treaties
-Union Acts…
Indirect effect
-Treaties
-Union Acts…
State Liability
-Treaties
-Union Acts…
There is one preliminary issue before we can continue to look for the effects of
Union law after the ToL. According to the transitional provisions (attached to the ToL),
the 3rd Pillar acts will continue to have the effects that they have pre-ToL, until they are
“repealed, annulled or amended”.102 This means that such acts will be subject to postToL status, including as regards their effects, once they are “amended”.103 This brings to
the fore the meaning of the term “to amend”. In this regard, an act should be considered
as “amended” in any case where even only a part of it has been amended,104 since the
101
This is subject to one qualification: Though the Treaties mention no longer conventions
between Member States as a policy instrument of the Union; there is nothing to preclude Member
States from making such international agreements between themselves, even after the ToL. See
Lenaerts and Van Nuffel, p. 948.
102
Article 9 of the Protocol (No 36) on Transitional Provisions annexed to the ToL.
103
There is an effort, at least on the level of European Council, for such amendments. See The
Stockholm Programme, Brussels, 16 October 2009, point 1.2.10.
104
In this regard, see Peers, 2011, p. 64.
151
transitional provisions does not distinguish between the parts amended and other,
unamended, parts.105
What are the effects of Union acts related to JCCM in the post-ToL era? Since
the ToL has de-pillarized the Union, JCCM is now also a part of the old Community
framework. Therefore, it is fair to expect that the CJEU will transfer its principles of
old-1st Pillar law to post-ToL rules related to JCCM.106 In more general terms, the
Union’s current legal order thus replaces the pre-existing Community legal order while
carrying over all its “supranational” and “constitutional” characteristics.107 Therefore,
first of all, all Union acts must respect fundamental rights, either as general principles of
law or as flowing from CFR.108 Secondly, the provisions of Treaties or legislation give
rise to direct effect, provided that they meet the judicially created criteria for direct
effect;109 thus such provisions can create individual rights which national courts must
protect.110 Thirdly, from the perspective of the CJEU, the Union law will probably be
deemed as to have primacy against national law.111 Nonetheless, the debates concerning
the principle of primacy seem to be continued in the post-ToL era: Questions such as
whether Union law is upper the national constitutions or who will be the ultimate arbiter
of the Kompetenz-Kompetenz issue will be maintained and will continue to be a
potential clash between the highest national courts and the CJEU, especially with regard
to JCCM. Fourthly, as with old-3rd Pillar measures, the Union acts will continue to have
indirect effects, namely the doctrine of consistent interpretation will continue to be
applicable in this regard. Lastly, Member States will be required to pay compensation
for incorrectly applying Union law, including the law related to JCCM, as long as the
conditions of the principle of state liability are fulfilled.
What will be the consequences of such a change in effects of new or amended
acts related to JCCM? Most probably, they will generate significant litigation, mostly
by way of preliminary rulings, given the number of acts adopted in this area.112
Nonetheless, at this point, it may be useful to remind some relevant shortcomings
relating to these effects. For instance, a Directive,113 which is the main instrument of
JCCM,114 “cannot, of itself and independently of a national law adopted by a Member
State for its implementation, have the effect of determining or aggravating the liability
in criminal law of persons who act in contravention of the provisions of that
105
See Lenaerts and Van Nuffel, p. 73, fn. 54.
In this regard see Lenaerts and Van Nuffel, p. 16, 71–72; Mitsilegas, 2009, p. 37, 41.
107
Lenaerts and Van Nuffel, p. 72. Also see Hinarejos, 2009, p. 19, 49.
108
Article 6 TEU as amended by ToL.
109
Craig, s. 146, 340; Craig and De Búrca, p. 937. Also see Hinarejos, 2009, p. 51; Lenaerts,
p. 271.
110
For the result of direct effect, as an example, see Case 74/76 Iannelli & Volpi SpA v Ditta
Paolo Meroni [1977] ECR 557 para. 13.
111
See Craig, s. 150, 340; Craig and De Búrca, p. 937; Hinarejos, 2009, p. 49. Also see
Declaration (No 17) concerning Primacy annexed to the ToL.
112
Regarding direct effect, see Craig, s. 146, 340.
113
In this regard, for an extensive analysis of directives, see Sacha Prechal, Directives in EC
Law, 2nd Edition, Oxford University Press, Great Britain, 2005.
114
See Article 82 and 83 TFEU.
106
152
ĐLKE GÖÇMEN
directive”.115 Moreover, in parallels with this, the principle of consistent interpretation
reaches a limit where it has the effect of determining or aggravating, on the basis of the
directive and in the absence of a law enacted for its implementation, the liability in
criminal law of persons who act in contravention of that directive’s provisions.116
Accordingly, the most likely scenario of litigation relating to JCCM is one where the
individual is using human rights standards to challenge EU rules or their national
implementation.117 This will be the subject examined next.
Court of Justice of the European Union and Protection of Fundamental
Rights (in Judicial Cooperation in Criminal Matters)
The CJEU protects the fundamental rights in Union law in general and in
JCCM in particular which raise frequently fundamental rights concerns.118 In this
regard, I will put down this protection, by answering these questions: What is the status
of the fundamental rights in EU law; why does the CJEU contribute to the JCCM
mainly on the grounds of protection of fundamental rights and what is the scope and
standard of this protection?
Status of Fundamental Rights
Where do the fundamental rights stand in EU law? On the one hand, they have
been under protection as unwritten Community law, i.e. general principles of
Community law until ToL; and on the other hand, they are protected by a rights
catalogue, namely CFR, in addition their protection under the general principles of
Union law since ToL. Both as general principles of law and as set out in the CFR, the
fundamental rights have the status of being equal to primary law.
Till the ToL, the CJEU has protected fundamental rights on the basis of its
case-law, in the absence of a catalogue of rights enshrined in the Treaties, and that
practice has been consolidated into the Treaties from the ToM (1993) onwards. In this
regard, according to the well-established case-law of the CJEU, the fundamental rights
are “enshrined in the [unwritten] general principles of Community law and protected by
the Court”.119 In this regard, by virtue of Article 6 TEU as amended by ToA, not only
115
Case C-168/95 Criminal proceedings against Luciano Arcaro [1996] ECR I-4705 para. 37.
Case C-168/95 Criminal proceedings against Luciano Arcaro [1996] ECR I-4705 para. 42.
117
Alicia Hinarejos, “Integration in Criminal Matters and the Role of the Court of Justice”,
European Law Review, Cilt: 36, No: 3, 2011(a), p. 429. For instance, according to the Craig, in
the aftermath of ToL (which brings AFSJ into the general framework of the EU legal and political
order), Union courts will likely to be confronted with right-based claims and be required to
grapple with complex issues concerning the interplay between civil and political rights (or in
general fundamental rights) and the needs of a political order seeking to impose control over
matters, such as criminal matters. Craig, p. 244.
118
Many academics observed such concerns, for some see Craig, p. 244; Craig and De Búrca, p.
925; Douglas-Scott, p. 274, 276; Guild and Carrera, p. 2, 7; Hinarejos, (2011(a)), p. 429;
119
Case 29/69 Erich Stauder v City of Ulm – Sozialamt [1969] ECR 419 para.7.
116
153
the Community (1st Pillar); but also the Union (3rd Pillar) respects fundamental rights, as
general principles of Community law.120 For that purpose, the Court draws inspiration
from the constitutional traditions common to the Member States and from the guidelines
supplied by international instruments for the protection of human rights on which the
Member States have collaborated or to which they are signatories, with a special
significance given to the ECHR.121 This practice has been reflected in the Treaties by
the Member States since the ToM.122
ToL has placed great emphasis on fundamental rights, in comparison to its
former counterparts. Firstly, EU is founded on the values of, inter alia, respect for
human rights.123 Besides, the Union has also now its own fundamental rights catalogue,
namely CFR which has the same legal value as the Treaties.124 Hence, fundamental
rights have now been recognized as an autonomous source of Union law, with the same
ranking as the provisions of primary law.125 Moreover, the Union is now empowered
and obliged to accede to the ECHR.126 Furthermore, the CJEU will continue to protect
fundamental rights, as general principles of law, as they flow from ECHR and national
constitutional traditions.127 In addition to these general provisions, the Union shall
constitute an AFSJ with respect for fundamental rights.128 All these provisions provide
useful tools for taking into account fundamental rights in the development and
interpretation of the AFSJ provisions and the central role belongs to the CJEU in this
context.129
120
Case C-303/05 Advocaten voor de Wereld VZW v Leden van de Ministerraad [2007] ECR I3633 para. 45. For a beforehand evaluation of the situation, see Peers, (1999), p. 171–172.
121
Case C-305/05 Ordre des barreaux francophones et germanophones and Others v Conseil des
ministres [2007] ECR I-5305 para. 29.
122
Article F(2) TEU; Article 6(2) TEU as amended by ToA; Article 6(3) TEU as amended by
ToL. In this regard, see Case C-7/98 Dieter Krombach v André Bamberski [2000] ECR I-1935
para. 27.
123
Article 2 TEU as amended by ToL. Also see Article 3(1, 5) and 7 TEU as amended by ToL.
124
Article 6(1) TEU as amended by ToL.
125
126
Article 6(2) TEU as amended by ToL. As to the “accession” issue, see Lenaerts and Van
Nuffel, p. 842–844. As to the how Union law is treated from the point of view of ECtHR, see
Johan Callewaert, “The European Court of Human Rights and the Area of Freedom, Security
and Justice”, ERA Forum, Cilt: 8, 2007, p. 511–518; Craig, p. 203–204; Lenaerts and Van
Nuffel, p. 839–842. Moreover, as indicated by Rijken, if accession occurs, this will mean that
there will be a kind of external control by a specialized human rights court, and from a
fundamental rights perspective, this seems to be an advantage. Rijken, p. 1488.
127
128
Article 67(1) TFEU.
129
154
ĐLKE GÖÇMEN
Figure 10: ToL and Fundamental Rights
ToL and Fundamental Rights
Value
on which the
Union is founded
-Article 2 TEU
Internal Control
External Control
Emphasis
CFR
-Primary law
-Article 6(1)
TEU
-written
ECHR
-Obligation to
accede
-Article 6(2) TEU
AFSJ
-Article 67(1)
TFEU
General Principles
of Law
-Common constitutional
traditions
-international human rights
treaties
-Article 6(3) TEU
-unwritten
For the CJEU
-useful tools in
the protection of
fundamental
rights
Fundamental rights are at the apex of the hierarchy with regard to the all forms
of EU law, sharing this rank with the Treaties. In this regard, fundamental rights as
general principles of law are at the same rank with primary law; at least in the eyes of
the CJEU.130 For instance, in Kadi and Al Barakaat case the CJEU held that though
international agreements binding the Union have primacy over secondary Union law,
“that primacy at the level of [Union] law would not, however, extend to primary law, in
particular to the general principles of which fundamental rights form part”.131 As
regards fundamental rights set out in the CFR, they have the same legal value as the
Treaties; thus, they are part of primary law.132
130
See Lenaerts and Van Nuffel, p. 818, 819. Compare with Craig And De Búrca, p. 108, 109.
See Joined Cases C-402/05 P and C-415/05 P Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat
International Foundation v Council of the European Union and Commission of the European
Communities [2008] ECR I-6351 para. 306–308.
132
131
155
Figure 11: Fundamental Rights and Forms of EU Law
Primary Law
Founding Treaties
Amending Treaties
Accession Treaties
-Their Protocols and Annexes-
General
Principles of
Union Law
-including
fundamental
rights
EU CFR
-common constitutional
traditions
- international human
rights treaties, special
regard to ECHR (and
case-law of the ECtHR)
(EU) International
Agreements
Union legislative
acts
Union delegated
acts
Which conclusions can be drawn from the status of fundamental rights in
Union law?133 First of all, the lawfulness of a Union act depends on its respect for the
fundamental rights.134 In this regard, a provision of a Union act could, in itself, not
respect fundamental rights if it required, or expressly or impliedly authorised, the
Member States to adopt or retain national legislation not respecting those rights.135
Besides, provisions of Union acts must be interpreted in the light of the fundamental
rights.136 In this regard, Member States, when interpreting their national law, must also
133
Moreover, it seems that fundamental rights may impose also positive duties on the Union
institutions as well as on the Member States acting within the scope of EU law. De Witte, p. 882,
where he refers to the Case C-68/95 T. Port GmbH & Co. KG v Bundesanstalt für Landwirtschaft
und Ernährung [1996] ECR I-6065 para. 40.
134
See Joined Cases C-402/05 P and C-415/05 P Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat
International Foundation v Council of the European Union and Commission of the European
Communities [2008] ECR I-6351 para. 285. Also regarding Framework Decisions see Case C303/05 Advocaten voor de Wereld VZW v Leden van de Ministerraad [2007] ECR I-3633 para.
47. It is clear, now, that the CFR will add to the matters that can be taken into account when
determining the legality of Union action. CRAIG, p. 215. For a similar view, (regarding AFSJ)
see Kostakopoulou, p. 154. In addition to this, in the words of Shaw et.al., the incorporation of
the CFR would have added weight to the “freedom” and “justice” dimensions of the policy area
and could have had an effect in ensuring that measures comply with human rights standards.
Shaw et. al., p. 322.
135
Case C-540/03 European Parliament v Council of the European Union [2006] ECR I-5769
para. 23.
136
Case C-578/08 Rhimou Chakroun v Minister van Buitenlandse Zaken [2010] ECR I-1839 para.
44. Also regarding Framework Decisions see Case C-404/07 Gyırgy Katz v István Roland Sós
[2008] ECR I-7607 para. 48; Joined Cases C-483/09 and C-1/10 criminal proceedings against
156
ĐLKE GÖÇMEN
rely on an interpretation of wording of Union acts which is in conformity with the
Union fundamental rights.137 Furthermore, fundamental rights play a role in the
interpretation and application of the provisions of the Treaties.138 In this regard, it is
important to note that there are also limits to the fundamental rights,139 which may result
in a balancing test between provisions of equal rank.140
Figure 12: Effects of Fundamental Rights in the EU Legal Order
Effects of fundamental rights in the EU
legal order
Review of
legality
Union Acts
(annul)
Member States’ Acts
-when they implement
Union law
(set aside)
Interpretation
(in conformity with
fundamental rights)
Union Acts
Member States’ Acts
-when they
implement Union
law
Balancing
Provisions of equal
rank,
Such as
fundamental
freedoms
vs
fundamental rights
It may be useful to include a list of some of the fundamental rights that are
regarded as general principles of Union law in the case-law of the CJEU which may
also be relevant with regard to JCCM. These partially listed fundamental rights are:141
– the principle of equality and non-discrimination;142
– the right to a fair trial (Article 6 ECHR, Article 47, 48 CFR),143 including:
Magatte Gueye and Valentín Salmerón Sánchez, judgement of: 15 September 2011, nyr, para. 55.
It is also clear, now, that the CFR will add to the matters that can be taken into account when
interpreting Union acts. Craig, p. 219.
137
Case C-305/05 Ordre des barreaux francophones et germanophones and Others v Conseil des
ministres [2007] ECR I-5305 para. 28.
138
Lenaerts and Van Nuffel, p. 818. As examples, see Case T-333/99 X v European Central Bank
[2001] ECR II-3021 para. 38; Case C-112/00 Eugen Schmidberger, Internationale Transporte
und Planzüge v Republik Österreich [2003] ECR I-5659 para. 74.
139
In this regard, see CRAIG, p. 221–226.
140
As an example, see Case C-112/00 Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und
Planzüge v Republik Österreich [2003] ECR I-5659 para. 74.
141
For a more detailed list see LENAERTS and VAN NUFFEL, p. 844–848. In fact, the Court
has seldom refused to include an alleged right into its capacious bag of general principles; but it
has been more cautious in finding an actual violation of those rights. De Witte, p. 868–869.
142
Case C-303/05 Advocaten voor de Wereld VZW v Leden van de Ministerraad [2007] ECR I3633 para. 55.
157
– the rights of the defence,
– the principle of equality of arms,
– the right of access to the courts
– the right of access to a lawyer,144
– the right to a fair and public hearing within a reasonable time by an
independent and impartial tribunal established by law145
– the adversarial principle;146
– the principle of the legality of criminal offences and penalties (Article 7
ECHR, Article 49 CFR);147
– the principle of the retroactive application of the more lenient penalty;148
– the principle of non bis in idem (Article 4(1) 7th Protocol to the ECHR,
Article 50 CFR);149
– the right to human dignity and integrity (Article 1, 3 CFR);150
– the right to respect for private life151 and family life152 (Article 8 ECHR,
Article 7 CFR);
– freedom of expression (Article 10 ECHR, Article 11 CFR);153
– freedom of association (Article 11 ECHR, Article 12 CFR);154
– the right to respect for property (Article 17 CFR).155
143
For an outer limit of this right, as an example see Case C-507/10 X, judgement of: 21
December 2011, nyr, para. 43–44.
144
For those rights mentioned till here see Case C-305/05 Ordre des barreaux francophones et
germanophones and Others v Conseil des ministres [2007] ECR I-5305 para. 31.
145
Case C-385/07 P Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland GmbH v Commission of the
European Communities [2009] ECR I-6155 para. 177.
146
Case C-450/06 Varec SA v État belge [2008] ECR I-581 para. 47. This principle means, as a
rule, that the parties have a right to a process of inspecting and commenting on the evidence and
observations submitted to the court. However, in some cases it may be necessary for certain
information to be withheld from the parties in order to preserve the fundamental rights of a third
party or to safeguard an important public interest. (para. 47.)
147
148
Joined Cases C-387/02, C-391/02 and C-403/02 Criminal proceedings against Silvio
Berlusconi and Others [2005] ECR I-3565 para. 68.
149
Joined Cases C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P to C-252/99 P and
C-254/99 P Limburgse Vinyl Maatschappij NV (LVM), DSM NV and DSM Kunststoffen BV,
Montedison SpA, Elf Atochem SA, Degussa AG, Enichem SpA, Wacker-Chemie GmbH and
Hoechst AG and Imperial Chemical Industries plc (ICI) v Commission of the European
Communities [2002] ECR I-8375 para. 59. For the application of this principle in 3rd Pillar, see
Peers, (1999), p. 185–186.
150
Case C-377/98 Kingdom of the Netherlands v European Parliament and Council of the
European Union [2001] ECR I-7079 para. 70.
151
Case C-450/06 Varec SA v État belge [2008] ECR I-581 para. 48.
152
Case C-578/08 Rhimou Chakroun v Minister van Buitenlandse Zaken [2010] ECR I-1839 para.
44.
153
Case C-421/07 Criminal proceedings against Frede Damgaard [2009] ECR I-2629 para. 26.
154
Joined Cases T-222/99, T-327/99 and T-329/99 Jean-Claude Martinez, Charles de Gaulle,
Front national and Emma Bonino and Others v European Parliament [2001] ECR II-2823 para.
231.
158
ĐLKE GÖÇMEN
Fundamental rights are at the apex of forms of Union law and protected by the
Court. This is all the more important, since the main concern in JCCM is the protection
of fundamental rights.
Reasons for Mainly Protecting Fundamental Rights
In my view, CJEU will mainly function as a protector of fundamental rights in
JCCM; instead of mainly enhancing individual rights via direct effect and primacy. This
is so, since JCCM concerns measures which usually function as a limitation of
individuals’ rights. In this regard, Hinarejos indicates that in general the main aim is not
to grant rights to, or enhance rights of, individuals; except where secondary law, such as
relating to criminal procedural law, give them certain rights; but mostly the measures
result in a limitation on individuals’ rights.156 In this respect unlike the more economic
focus of the internal market, for instance the arrest and prosecution of suspects put
Union law into more obvious potential conflict with fundamental rights.157 In view of
that, the important issue becomes how to protect fundamental rights in the face of
measures related to JCCM.158 In this regard, I agree with Hinarejos who rightly argues
that unlike internal market where CJEU furthered integration; in relation to JCCM, the
Court will and should function as a check on integration, rather than its champion, by
controlling the compliance of legislative action with general principles of EU law.159
Thus, the Court’s contribution to JCCM will be mainly on the grounds of protection of
fundamental rights.
To this end, the Opinion of Advocate General (“AG”) Mengozzi in the Da
Silva Jorge case, related to EAW, serves as a valuable guide. According to AG
Mengozzi:
“… in the context of applying the principle of mutual recognition within the
meaning of [Framework Decision 2002/584], the protection of fundamental rights
… must be the overriding concern of the national legislature when it transposes acts of
the [EU], of the national judicial authorities when they avail themselves of the powers
devolved to them by [EU] law, but also of the Court when it receives questions on the
interpretation of the provisions of [that act]. It is in the light of the … protection of
155
Joined Cases C-402/05 P and C-415/05 P Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International
Foundation v Council of the European Union and Commission of the European Communities
[2008] ECR I-6351 para. 356–358.
156
Hinarejos, 2011(a), p. 424.
157
Steiner and Woods, p. 580. Also see, fn. 118.
158
See Steiner and Woods, p. 604.
159
Hinarejos, 2011(a), p. 420–421, 426. Nonetheless, as stated by Hinarejos, the CJEU, when
controlling EU action and Member State action (when they implement EU law), is also ensuring
that all Member States’ action in this area will conform to a certain EU level of human rights
standards and this certain standard may also be considered, in a loose sense, to be furthering
integration. Hinarejos, (2011(a)), p. 429. On the other hand, according to de Witte, the
affirmation of fundamental rights can be a means of bolstering the integration process by
convincing citizens and national courts that cherished constitutional values are in safe hands with
the CJEU. De Witte, p. 883. In this regard, also see above p. 134.
159
fundamental rights … that the free movement of judgments in criminal matters must not
only be guaranteed but also, where appropriate, limited.”160
Scope of Protection of Fundamental Rights
Either via general principles or via CFR, the scope of protection of
fundamental rights seems equal:161 The Union institutions as regards their all (in)actions
and Member States, whenever they are in the context of EU law. For instance,
according to the Advocaten voor de Wereld case which relates to the JCCM pre-ToL:
The institutions are subject to review of the conformity of their acts with the Treaties
and the general principles of law, including fundamental rights; just like Member States,
when they implement the law of the Union.162 In addition to this, the provisions of CFR
“are addressed to the institutions, bodies, offices and agencies of the Union … and to
the Member States only when they are implementing Union law”.163
Figure 13: Scope of Protection of Fundamental Rights
Scope of protection of
fundamental rights
Where they apply
Treaty provisions
Union
Institutions
Member
States
Where they obstruct
Treaty freedoms
All
(in)actions
160
When they
implement
Union law
Where they implement Union
acts
-regulations
-directives
-framework decisions …
Opinion of Advocate General Mengozzi in Case C-42/11 Joao Pedro Lopes Da Silva Jorge,
delivered on: 20 March 2012, nyr, point 28. (Emphasise added.)
161
Case C-27/11 Anton Vinkov v Nachalnik Administrativno-nakazatelna deynost, judgement of:
7 June 2012, nyr, para. 56–58. See in this regard, CRAIG, p. 211–212. For an early evaluation of
this scope, see PEERS, (1999), p. 174.
162
163
Article 51(1) CFR.
160
ĐLKE GÖÇMEN
Unsurprisingly, it is the protection vis-à-vis Member States that raises
problems with regard to the boundaries of protection: When does a Member State
implement Union law? The answer is:164 Where they apply Treaty provisions165 or
implement Union acts,166 in particular where applying or implementing regulations167 or
transposing directives into national law168 or implementing Framework Decisions,169
and obstruct the exercise of Treaty freedoms.170 Accordingly, the CJEU cannot apply
Union fundamental rights to a national rule, since it falls outside the scope of Union
law.171
Standard of Protection of Fundamental Rights
Here, I will examine the standard of protection of fundamental rights, i.e. to
what extent the fundamental rights are protected by the CJEU. However, it is necessary
to begin with determining the authority (the CJEU or the national courts) which will
ultimately decide on the issue of fundamental rights in a case.
Either the CJEU or the national courts rule on whether a measure is in
conformity with fundamental rights. In this regard, we can mention two different
situations. On the one hand, a measure may come under the jurisdiction of the CJEU. In
this regard, if that measure is a Union act, than the CJEU will decide upon its
compliance with EU fundamental rights.172 If that measure is an act of a Member State
that implements Union law, than national court will give a ruling on whether it observes
EU fundamental rights, with the help of the guidance from the CJEU. According to the
case-law of the CJEU, in a reference for a preliminary ruling, “where national
164
Lenaerts and Van Nuffel, p. 834–835. In this regard also see Craig, p. 213; De Witte, p. 870,
873; Peers, (1999), p. 170.
165
Case 222/86 Union nationale des entraîneurs et cadres techniques professionnels du football
(Unectef) v Georges Heylens and others [1987] ECR 4097 para. 14.
166
In addition to these, national rules fall into the scope of Union law where a measure constitutes
a necessary step in the procedure for adoption of a Community measure and where the
Community institutions have only a limited or non-existent discretion with regard to that measure.
Case C-269/99 Carl Kühne GmbH & Co. KG and Others v Jütro Konservenfabrik GmbH & Co.
KG. [2001] ECR I-9517 para. 57.
167
Case C-2/92 The Queen v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Dennis
Clifford Bostock [1994] ECR I-955 para. 16–27.
168
Joined Cases C-20/00 and C-64/00 Booker Aquaculture Ltd, trading as Marine Harvest
McConnell and Hydro Seafood GSP Ltd v The Scottish Ministers [2003] ECR I-7411 para. 88.
169
Opinion of Advocate General Bot in Case C-123/08 Criminal proceedings against Dominic
Wolzenburg [2009] ECR I-9621 point 115. Compare with Case C-123/08 Criminal proceedings
against Dominic Wolzenburg [2009] ECR I-9621 para. 45.
170
Case C-368/95 Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und vertriebs GmbH v Heinrich
Bauer Verlag [1997] ECR I-3689 para. 24.
171
Case C-144/95 Criminal proceedings against Jean-Louis Maurin [1996] ECR I-2909 para. 12.
Also regarding Framework Decisions see Joined Cases C-483/09 and C-1/10 Criminal
proceedings against Magatte Gueye and Valentín Salmerón Sánchez, judgement of: 15 September
2011, nyr, para. 69.
172
In this regard, see Case 314/85 Foto-Frost v Hauptzollamt Lübeck-Ost [1987] ECR 4199 para.
17.
161
legislation falls within the scope of EU law, the Court must provide all the criteria of
interpretation needed in order for the national court to determine whether that
legislation is compatible with the fundamental rights which derive in particular from the
[CFR]”.173 On the other hand, a measure may be out of the scope of jurisdiction of the
CJEU. In this respect, national courts will judge whether such a measure respects
(Union, national or international) fundamental rights.174 For instance, if the CJEU
deems the cases which are about the maintenance of law and order and the safeguarding
of internal security175 as totally out of its jurisdiction, than it will be for the national
courts to secure that fundamental rights are observed.176
Figure 14: Final Judgement in a Case
The court that concludes a case
(regarding conformity with fundamental rights)
CJEU
EU Acts
With guidance
from CJEU
-EU
fundamental
rights
National courts
Member
States’ Acts
-implementing
EU law
Where a measure is not in the
CJEU’s jurisdiction
perhaps: maintenance of law
and order and the safeguarding
of internal security
Without guidance
from CJEU
-EU, national,
international
fundamental rights
173
Case C-27/11 Anton Vinkov v Nachalnik Administrativno-nakazatelna deynost, judgement of:
7 June 2012, nyr, para. 58. For an earlier statement to the same end, see Case C-2/92 The Queen v
Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Dennis Clifford Bostock [1994] ECR I-955
para. 16.
174
For instance, according to the Article 275 TFEU, the CJEU have no jurisdiction with respect to
the provisions relating to the CFSP nor with respect to acts adopted on the basis of those
provisions. Protection of fundamental rights in that context, therefore, rests on the protection
afforded by the national legal systems (under the supervision of institutions set up by the ECHR).
175
Article 276 TFEU.
176
In this regard, also see Hinarejos, (2011b), p. 268–269.
162
ĐLKE GÖÇMEN
Regarding the protection of fundamental rights in theory, the CJEU is expected
to maintain a sufficient standard of review, at least for two reasons: one is normative
and the other is practical. The normative reason depends on the fact that the ToL has
enhanced the position of fundamental rights in the EU legal order, most importantly by
adding CFR to this legal sphere.177 The practical reason reflects the fact that the CJEU
needs to catch a certain standard of protection, in order to defend the principle of
primacy (hence uniformity and effectiveness of EU law). This is a well-known story
from the 1960’s;178 however, this need is more striking now, especially concerning
JCCM, since here the potential for clashes between Union acts and national
constitutional precepts is especially prevalent.179 Therefore, it seems that it may be for
the CJEU in order to preserve the uniform application of EU law through principle of
primacy to reassure national courts that fundamental rights are not being compromised
by EU criminal measures.180
In practice, the CJEU has been trying its best to perform a sufficient standard
of protection of fundamental rights, which is evident at both procedural and substantive
level. At procedural level, the CJEU has two types of procedures at its disposal, both of
which reduce significantly the delays in obtaining a decision from the CJEU in cases of
exceptional urgency, such as when a person is in custody.181 These procedures are the
“accelerated procedure”182 and the “urgent procedure” which is restricted to AFSJ
matters (including JCCM).183 These procedures seem in line with the right to a fair trial,
which includes a trial “within a reasonable time”;184 nonetheless, as Lenaerts reminds
us, the requirement for swift decision-making must not be applied to the detriment of
the protection of fundamental rights, particularly with respect to the rights of the
defence.185
To illustrate the standard of protection of fundamental rights at substantive
level, I will scrutinize two cases and try to answer a question of a national court, left
177
In this regard, see Bazzocchi, p. 194. Moreover, see Article 2, 3(1, 5) and 7 TEU as amended
by ToL and Article 67(1) TFEU. Also see, above p. 152.
178
For instance, see De Witte, p. 866.
179
Craig, p. 150, 340.
180
See Steiner and Woods, p. 603. Also see, Dorota Leczykiewicz, “Constitutional Conflicts
and the Third Pillar”, European Law Review, Cilt: 33, No: 2, 2008, p. 238.
181
For the application of these procedures, see Lenaerts, 2008, p. 273–281.
182
Article 104(a) of the Rules of Procedure of the Court of Justice.
183
Article 267 TFEU; Article 23a of the Statute of the Court of Justice; Article 104(b) of the
Rules of Procedure of the Court of Justice. The duration of preliminary ruling proceedings was on
average 16.8 months in 2008, 17.1 months in 2009, 16.1 months in 2010 and 16.4 months in
2011, and the cases to which urgent procedure applied were completed in on average 2.1 months
in 2008 (3 cases), 2.5 months in 2009 (2 cases), 2.1 months in 2010 and 2.5 months in 2011 (5
cases). Court of Justice of the European Union, Annual Report 2011, Luxembourg, 2012, p.
110.<http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2012-06/ra2011_statistiques_cour_
en.pdf>
184
Article 6 ECHR and Article 47 CFR.
185
Lenaerts, p. 273. For another concern, see Hinarejos, 2009, p. 80.
163
unanswered by the CJEU in one case. These are respectively the Pupino, Advocaten
voor de Wereld and I.B. cases.186
In the Pupino case, the CJEU emphasized the importance of the fundamental
rights in 3rd Pillar, while transferring the doctrine of consistent interpretation from 1st
Pillar to 3rd Pillar.187 First of all, “the Union must respect fundamental rights, as
guaranteed by the [ECHR] and as they result from the constitutional traditions common
to the Member States, as general principles of law”, on the basis of Article 6(2) exTEU.188 Therefore, the relevant Framework Decision (or in general all Union acts) must
be interpreted in such a way that fundamental rights, such as the right to a fair trial
(Article 6 ECHR) are respected.189 Moreover, taking into account the special
circumstances of the Pupino case, the CJEU ruled that the doctrine of consistent
interpretation should not result in making the criminal proceedings against Mrs Pupino
unfair within the meaning of Article 6 ECHR as interpreted by European Court of
Human Rights (“ECtHR”), giving specific examples from the case-law of that Court.190
In this case, however, it is for the national court to give a ruling on the dispute, while
taking into account the observance of EU fundamental rights, with the assistance of the
CJEU.
In the Pupino case, the CJEU gives the impression that it has been generous in
its guidance of the national court regarding the fundamental rights, since it referred to
the relevant Article of the ECHR and its interpretation by the ECtHR as well. Moreover,
as stated by Callewaert, the main message of the Pupino judgement is that there can be
no compliance with EU law without compliance both with the ECHR and the case-law
of the ECtHR.191 On the other hand, according to Douglas-Scott, the cases, such as
Pupino, are not explicitly unfriendly to rights, and yet they do not afford the centrality
and attention to rights reasoning which one might hope for.192 Furthermore, this case
concerned a national measure and the interpretation of it in the light of the relevant
Framework Decision, which, in turn, must also be interpreted in conformity with
(Union) fundamental rights.
In the Advocaten voor de Wereld case, the CJEU was faced with the question
whether the Framework Decision on EAW is in breach of general principles of EU
186
Case C-105/03 Criminal proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I-5285; Case C303/05 Advocaten voor de Wereld VZW v Leden van de Ministerraad [2007] ECR I-3633; Case
C-306/09 I.B., judgement of: 21 October 2010, nyr. Another category of cases involves issues of
fundamental rights as in judicial protection at EU level. See Case C-354/04 P Gestoras Pro
Amnistía and Others v Council of the European Union [2007] ECR I-1579 para. 49–57.
187
Case C-105/03 Criminal proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I-5285 para. 58–60.
188
Case C-105/03 Criminal proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I-5285 para. 58.
189
190
These specific examples are: ECHR judgments of 20 December 2001, P.S. v Germany, of 2 July
2002, S.N. v Sweden, Reports of judgments and decisions 2002-V, of 13 February 2004, Rachdad
v France, and the decision of 20 January 2005, Accardi and Others v Italy, App. 30598/02.
191
Callewaert, p. 518.
192
Douglas-Scott, p. 290.
164
ĐLKE GÖÇMEN
law.193 In this case the applicants contend that Article 2(2) of the Framework Decision
is contrary to the principle of equality and non-discrimination and to the principle of
legality in criminal matters, as the verification of the requirement of the double
criminality is lacking for some offences.194 Firstly, the applicants claim that the
principle of legality in criminal matters is breached, since the list of offences for which
the double criminality has been abandoned is so vague and imprecise, given that there
were no legal definitions of these offences.195 For the CJEU, on the basis of case-law of
the ECtHR, this principle implies that legislation must define clearly offences and the
penalties which they attract.196 Here, the actual definition of those offences and the
penalties applicable are those which flow from the law of the issuing Member State,
which must respect fundamental rights, and, consequently, the principle of the legality
of criminal offences and penalties.197 Accordingly, there is no breach of this principle
by the relevant Article of the Framework Decision.198 Secondly, the applicants assert
that the principle of equality is breached, since there is a distinction between the
offences for which the double criminality has been abandoned or others, and it is not
objectively justified one the one hand, and the lack of definition of those offences risks
giving rise to disparate implementation, on the other.199 For the CJEU, first, it is for the
Council to choice among offences whose seriousness justifies dispensing with the
verification of double criminality,200 and second, it is not the objective of the
Framework Decision to harmonise the substantive criminal law,201 therefore, there is no
breach of this principle either.202
The views differ on this judgement. According to Lenaerts, this judgement
shows that the CJEU is driven by the concern to uphold the protection of fundamental
rights.203 Nonetheless, for the Douglas-Scott, this was hardly a very satisfactory
193
Case C-303/05 Advocaten voor de Wereld VZW v Leden van de Ministerraad [2007] ECR I3633. The reasoning of the CJEU is widely criticised; see Chalmers et.al., p. 604.
194
195
196
Case C-303/05 Advocaten voor de Wereld VZW v Leden van de Ministerraad [2007] ECR I3633 para. 50. Here, the CJEU refers to the case: European Court of Human Rights judgment of
22 June 2000 in Coëme and Others v Belgium, Reports 2000-VII, § 145.
197
Case C-303/05 Advocaten voor de Wereld VZW v Leden van de Ministerraad [2007] ECR I3633 para. 52, 53.
198
199
200
Case C-303/05 Advocaten voor de Wereld VZW v Leden van de Ministerraad [2007] ECR I3633 para. 57–58.
201
202
203
Lenaerts, p. 298.
165
judgement, since the reasons the Court gave for finding the EAW not to breach
fundamental rights were unsatisfactory, leaving many questions unaddressed.204
Besides, Leczykiewicz, who shares a similar view, mentions that the CJEU avoided any
substantive review of the relevant measure in the light of the fundamental rights.205 In
my view, the CJEU shows that it respects fundamental rights in theory, as it refers to
them (including ECHR and case-law of the ECtHR) as a yardstick with which the
Union measures will be evaluated. Nonetheless, it is only the beginning and does not
suffice in itself for the protection of fundamental rights. Here, the CJEU seems not to
have been thoroughly analysing the relevant Union measure in the light of the
fundamental rights, as its reasoning appears to be insufficient. In this regard, I agree
with de Witte (1999), who stated that the CJEU could take extra care in developing
more detailed and persuasive arguments about why it rejects pleas of human rights
breaches in a particular case.206 Here, this judgement is deficient mainly on this ground.
Lastly, here, I would like to express my opinion about an interesting question
related to the EAW, which was asked by the national court in the I.B. case; however,
left unanswered by the CJEU.207 The question was that: Can a national court refuse the
execution of an EAW if there are valid grounds for believing that its execution would
have the effect of infringing the fundamental rights of the person concerned?208 In this
regard, the Framework Decision on EAW limits the circumstances under which the
national court may refuse to execute an EAW, and they do not include protection of
fundamental rights.209 Nonetheless, most of the Member States have put such a clause to
their laws implementing that Union act.210
I will try to guess how the CJEU will approach such a case; nonetheless, I
would like to mention primarily some other views on this topic. Firstly, according to the
German Constitutional Court, regarding the EAW, in order to conform to Article 16(2)
of Basic German Law –“the rule of law is observed”–, there should be a judicial
scrutiny in each individual case by a German court to see whether the individual’s
204
Douglas-Scott, p. 279, 290. For a similar view, also see Craig and De Búrca, p. 950.
Leczykiewicz, 2008, p. 231, 241.
206
De Witte, p. 882.
207
Case C-306/09 I.B., judgement of: 21 October 2010, nyr, para. 41(4), 62–63.
208
Case C-306/09 I.B., judgement of: 21 October 2010, nyr, para. 41(4). In this regard, also see
Peers, 2011, p. 685. For instance, according to Steiner and Woords, there is likely to be further
litigation regarding EAW (and other mutual recognition measures), for instance, national courts
may find further cause to challenge arrest warrants issued by Member States where the trial
procedures, legal aid, access to lawyers, or other matters are considered to be deficient as
compared with the national law of the requested Member State. Steiner and Woods, p. 603.
209
Nevertheless, see Recital 12 and Article 1(3) of the Framework Decision 2002/584/JHA. In
general, see Craig and De Búrca, p. 951; Mitsilegas, 2009, p. 128–129; Rijken, p. 1473, 1474.
210
COM(2006)8 final, Report from the Commission based on Article 34 of the Council
Framework Decision of 13 June 2002 on the European arrest warrant and the surrender
procedures between Member States, Brussels, 24.1.2006, point 2.2.1. The Commission finds this
practice as not disturbing; but wants these clauses to be invoked only in exceptional
circumstances. (point 2.2.1.)
205
166
ĐLKE GÖÇMEN
fundamental rights would be respected in the state to which he was surrendered.211
Secondly, for the AG Bot, if, in extraordinary circumstances, an application for
surrender is liable to infringe a person’s fundamental rights, than the executing judicial
authorities have some means of protecting him.212 Thirdly, as to de Schutter, the EU’s
Member States are authorized and obliged under Union law to refuse to comply with the
requirements of inter-State cooperation (such as EAW) in the AFSJ in any situation
where this might conflict with fundamental rights as recognized in the legal order of the
EU.213 Lastly, concerning judicial cooperation in civil matters, the CJEU seeks to
uphold the protection of fundamental rights, embodied by the rule of law.214 According
to the Court, “even though the [relevant measure] is intended to secure the
simplification of formalities governing the reciprocal recognition and enforcement of
judgments of courts or tribunals, it is not permissible to achieve that aim by
undermining the right to a fair hearing” (or in general fundamental rights).215 Hence,
where the court of origin breaches manifestly the fundamental rights of a person, the
court of the State in which enforcement sought can recourse to the public-policy clause
to limit the free movement of judgements.216
In the light of these, it seems to me that the CJEU will probably agree that a
national court is empowered to refuse the execution of an EAW when it believes that
there are valid grounds that this execution would have the effect of infringing the
fundamental rights of the person concerned.217 I come to this conclusion, since the EU
must respect fundamental rights, flowing from CFR and as general principles of Union
law, as guaranteed by the ECHR and as they result from the constitutional traditions
common to the Member States.218 Therefore, all Union acts must be interpreted in such
a way that fundamental rights are respected.219 There seems to be a leeway in the
relevant Framework Decision, which may justify a refusal by the executing state to
surrender a person on the grounds of protection of fundamental rights, even though it is
not explicitly stated in that Framework Decision.220 In this respect, according to the
Article 1(3): “This Framework Decision shall not have the effect of modifying the
obligation to respect fundamental rights and fundamental legal principles”.221 As this
wording covers the whole measure, this may also permit an executing court to refuse an
211
Chalmers et.al., p. 599.
Opinion of Advocate General Bot in Case C-123/08 Criminal proceedings against Dominic
Wolzenburg [2009] ECR I-9621 point 147.
213
De Schutter, p. 543, 544.
214
See Lenaerts, p. 282.
215
Case C-7/98 Dieter Krombach v André Bamberski [2000] ECR I-1935 para. 43. Also see Case
C-420/07 Meletis Apostolides v David Charles Orams and Linda Elizabeth Orams [2009] ECR I3571 para. 72.
216
Case C-7/98 Dieter Krombach v André Bamberski [2000] ECR I-1935 para. 44–45. In this
regard, see Lenaerts, p. 285, 288; Peers, 2011, p. 686.
217
To the same effect, see Peers, 2011, p. 686.
218
See Article 6 TEU as amended by ToL. Also see Case C-105/03 Criminal proceedings against
Maria Pupino [2005] ECR I-5285 para. 58.
219
See Case C-105/03 Criminal proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I-5285 para. 59.
220
See Article 3 and 4 of the Framework Decision 2002/584/JHA.
221
Emphasis added. Also see Recital 12 of the Framework Decision 2002/584/JHA.
212
167
execution of EAW, where it believes that it would result in violation of fundamental
rights of concerned person. Moreover, the fundamental rights have the status of primary
law in the forms of EU law (upper than, inter alia, Framework Decisions (or
Directives)) and as AG Mengozzi indicates: “It is in the light of the … protection of
fundamental rights … that the free movement of judgments in criminal matters must not
only be guaranteed but also, where appropriate, limited.”222 Accordingly, I expect that
protecting fundamental rights will be the main concern for the CJEU in such a case (and
in similar cases related to the JCCM), it will come to the above-mentioned conclusion to
the question in the I.B. case.223
Conclusion
CJEU has been contributing to the development of JCCM, even though it has
limited jurisdiction. This contribution is expected to increase in the coming years,
because of the ToL: On the one hand, the CJEU has full jurisdiction over JCCM, since
the entry into force of the ToL, albeit subject to some transitional provisions. This
means that the CJEU will have the chance to hear more cases, since the ToL removes
the limitations on its jurisdiction in JCCM which has significantly curtailed the
contribution of the CJEU to this field at the procedural level. On the other hand, the
Union is now disposed of the Pillar structure, thanks to the ToL, which means that the
current EU legal order succeeds the Community legal order, with all of its
“supranational” features. This indicates that doctrines such as primacy and direct effect
will become applicable regarding JCCM, which will probably increase the volume of
litigation and further the integration in this area to some extend.
The major contribution of the CJEU to JCCM is and expected to be yet on the
grounds of protection of fundamental rights. This is the case, because of the nature of
JCCM, i.e. it concerns measures which usually function as a limitation of individuals’
rights and also contain a potential for conflict with fundamental rights. At this point, the
role of the CJEU becomes crucial, since it is the main institution (with national courts)
which will secure the protection of fundamental rights of individuals. In this respect, the
ToL has also strengthened the position of the CJEU, since there seem to be lots of
useful provisions for the Court to give a prominent position to the fundamental rights in
the development of JCCM; the most important one being the CFR which has the same
status with the Treaties.224 A future accession by the EU to the ECHR is also to be
welcomed, from a human rights perspective, since the EU will then be subject to an
external control of its actions, including the control by ECtHR.
Moreover, the CJEU has been trying its best to perform a certain standard of
protection of fundamental rights, both at procedural and substantive level. In this regard,
it seems that the national (highest) courts will probably follow closely the judgements of
222
Opinion of Advocate General Mengozzi in Case C-42/11 Joao Pedro Lopes Da Silva Jorge,
delivered on: 20 March 2012, nyr, point 28. (Emphasise added.)
223
Case C-306/09 I.B., judgement of: 21 October 2010, nyr, para. 41(4).
224
Article 2 TEU as amended by ToL. (See Article 3(1, 5) and 7 TEU as amended by ToL.)
Article 6(1, 2, 3) TEU as amended by ToL and Article 67(1) TFEU.
168
ĐLKE GÖÇMEN
the CJEU in this new “supranational” “Union” legal order in relation to their effects on
fundamental rights of individuals. In this respect, it is up to the CJEU to reassure the
concerns of national (highest) courts, by giving them the feeling that the fundamental
rights are at safe with it. This may be the case where, inter alia,225 (i) CJEU does not
offer protection lower than ECHR (including, case-law of the ECtHR);226 (ii) CJEU
attaches fair importance to the “common constitutional traditions” of the Member States
(including, case-law of the national highest courts);227 (iii) CJEU develops more
detailed and persuasive arguments in relation to fundamental rights.228 These
propositions may also pay the way for a constructive dialogue between CJEU on the
one hand, and ECtHR and national highest courts on the other, which will be to the
benefit of protection of fundamental rights in the EU.
Bibliography
Valentina Bazzocchi, “The European Charter of Fundamental Rights and the Area of
Freedom, Security and Justice”, (Ed.) Giacomo Di Federico, The EU Charter of
Fundamental Rights: From Declaration to Binding Instrument, Springer,
Dordrecht, 2011.
Johan Callewaert, “The European Court of Human Rights and the Area of Freedom,
Security and Justice”, ERA Forum, Cilt: 8, 2007.
Damian Chalmers et. al., European Union Law: Text and Materials, 2nd Edition,
Cambridge University Press, United Kingdom, 2010.
Paul Craig, The Lisbon Treaty: Law, Politics, and Treaty Reform, Oxford
University Press, United States, 2010.
Paul Craig and Gráinne De Búrca, EU Law: Texts, Cases and Materials, 5th Edition,
Oxford University Press, Oxford, 2011.
Olivier De Schutter, “The two Europes of Human Rights: The Emerging Division of
Tasks between the Council of Europe and the European Union in Promoting Human
Rights in Europe”, Columbia Journal of European Law, Cilt: 14, 2007-2008.
Bruno De Witte, “The Past and Future Role of the European Court of Justice in the
Protection of Human Rights”, (Ed.) Philip Alston, The EU and Human Rights, Oxford
University Press, United States, 1999.
225
In these remarks, I am inspired by De Witte, p. 882–883.
See Article 52(3) and 53 CFR.
227
See Article 52(4) and 53 CFR.
228
See Article 51(1) CFR. It might be so, because the CJEU is also an institution which is under
an obligation, inter alia, to promote the application of fundamental rights.
226
169
Sionaidh Douglas-Scott, “Freedom, Security, and Justice in the European Court of
Justice: The Ambiguous Nature of Judicial Review”, (Eds.) Tom Campbell et.al., The
Legal Protection of Human Rights: Sceptical Essays, Oxford University Press, 2011.
Elspeth Guild and Sergio Carrera, “The European Union’s Area of Freedom, Security
and Justice: Ten Years On”, (Eds.) Elspeth Guild et.al., The Area of Freedom,
Security And Justice: Ten Years on Successes and Future Challenges under the
Stockholm Programme, Centre for European Policy Studies, Brussels, 2010.
Vassilis Hatzopoulos, “Casual but Smart: The Court’s new clothes in the Area of
Freedom Security and Justice (AFSJ) after the Lisbon Treaty”, College of Europe:
European Legal Studies: Research Papers in Law, 2/2008, 2008.
Alicia Hinarejos, Judicial Control in the European Union: Reforming Jurisdiction
in the Intergovernmental Pillars, Oxford University Press, United States, 2009.
Alicia Hinarejos, “Integration in Criminal Matters and the Role of the Court of Justice”,
European Law Review, Cilt: 36, No: 3, 2011(a).
Alicia Hinarejos, “Law and Order and Internal Security Provisions in the Area of
Freedom, Security and Justice: Before and After Lisbon”, (Eds.) Christina Eckes, and
Theodore Konstadinides, Crime within the Area of Freedom, Security and Justice:
A European Public Order, Cambridge University Press, United Kingdom, 2011(b).
Dora Kostakopoulou, “An open and secure Europe? Fixity and fissures in the area of
freedom, security and justice after Lisbon and Stockholm”, European Security, Cilt:
19, No: 2, 2010.
Dorota Leczykiewicz, “Constitutional Conflicts and the Third Pillar”, European Law
Review, Cilt: 33, No: 2, 2008.
Dorota Leczykiewicz, “Effective Judicial Protection” of Human Rights after Lisbon:
Should National Courts be Empowered to Review EU Secondary Law?”, European
Law Review, Cilt: 35, No: 3, 2010.
Koen Lenaerts, “The Contribution of the European Court of Justice to the Area of
Freedom, Security and Justice”, International and Comparative Law Quarterly, Cilt:
59, 2010.
Koen Lenaerts and Piet Van Nuffel, Constitutional Law of the European Union, 3rd
Edition, Sweet & Maxwell, Great Britain, 2011.
Valsamis Mitsilegas, EU Criminal Law, Hart Publishing, USA, 2009.
Valsamis Mitsilegas, “The Third Wave of Third Pillar Law: Which Direction for EU
Criminal Justice?”, European Law Review, Cilt: 34, No: 4, 2009.
170
ĐLKE GÖÇMEN
Steve Peers, “Human Rights and the Third Pillar”, (Ed.) Philip Alston, The EU and
Human Rights, Oxford University Press, United States, 1999.
Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law, 3rd Edition, Oxford University Press,
Great Britain, 2011.
Steve Peers, “EU Justice and Home Affairs Law (Non Civil)”, (Eds.) Paul Craig,
Gráinne De Búrca, The Evolution of EU Law, 2nd Edition, Oxford University Press,
United States, 2011.
Jean-Claude Piris, The Lisbon Treaty: A Legal and Political Analysis, Cambridge
University Press, Cambridge, 2010.
Sacha Prechal, Directives in EC Law, 2nd Edition, Oxford University Press, Great
Britain, 2005.
Conny Rijken, “Re-Balancing Security and Justice: Protection of Fundamental Rights in
Police and Judicial Cooperation in Criminal Matters”, Common Market Law Review,
Vol: 47, 2010.
Jo Shaw et. al., Economic and Social Law of the European Union, Palgrave
Macmillan, Great Britain, 2007.
Eleanor Spaventa, “Opening Pandora’s Box: Some Reflections on the Constitutional
Effects of the Decision in Pupino”, European Constitutional Law Review, Cilt: 3,
2007.
Josephine Steiner and Lorna Woods, EU Law, 10th Edition, Oxford University Press,
Great Britain, 2009.

Cilt 12 Sayı 1 - ATAUM

Transkript

Benzer belgeler

Iğdır Ticaret ve Sanayi Odası

tamsat - amatör uydu teknolojileri derneği üyelik bildirimi

henge projesi onaylandı - Henge

TOPLANTI BİLGİLERİ TARİH : 28.01.2014 TOPLANTI SAYISI : 902

Safekey 3D Secure

latin amerika entegrasyon birliği ve mercosur

Polonya vize başvuru formunu bilgisayarıma indir