kamu sektörüne dahil kamu idarelerinin tasnifi ve

Transkript

2008 KAMU SEKTÖRÜNE DAHİL KAMU İDARELERİNİN TASNİFİ VE BU BİRİMLERİN HUKUKİ – MALİ YAPILARI
ANKARA Erkan KARAARSLAN KAMU SEKTÖRÜNE DÂHİL KAMU İDARELERİNİN TASNİFİ
VE BU BİRİMLERİN HUKUKİ - MALİ YAPILARI
Erkan KARAARSLAN1
I. KAMU SEKTÖRÜNÜN TASNİFİ
A- Tanımı ve Önemi
Ülke ekonomisinin kıt olan kaynaklarının optimal dağılımı ve kullanımı,
ihtiyaçların en etkin düzeyde karşılanması bakımından büyük önem taşımaktadır. Kamu
maliyesinin yönetimi; konu ile ilgili hukuki düzenlemeler ve teknikler ile örgütsel
oluşumlarla yakından ilişki içerisinde bulunmaktadır. Kamu maliyesinin kaynakların
kullanımı, dağılımı ve genel iktisadi yaşamın yönlendirilmesi bakımından önemli
etkileri mevcut olup; devlet, yüklenmiş olduğu mali, sosyal ve ekonomik görevleri
çeşitli kurumları aracılığıyla yerine getirmektedir. Söz konusu görevlerin yerine
getirilmesi ve yönlendirilmesi, kamu maliyesi içinde esas itibariyle kamu sektörü
tarafından gerçekleştirilmektedir. Kamu sektörü dar veya geniş anlamda ele
alınabilmektedir. Dar anlamda kamu sektörü, merkezi yönetim kuruluşlarını; geniş
anlamda kamu sektörü ise, merkezi yönetim ve yerel yönetim kuruluşlarını, parafiskal
kuruluşlar ile kamu girişimlerini kapsamaktadır (Akdoğan, 2003: 29).
1 Maliye Bakanlığı Muhasebat Kontrolörü - [email protected]
2
Kamu sektörünü sağlıklı bir şekilde tanımlayabilmek ancak kamu sektörünün
sınıflandırılması (tasnife tabi tutulması) ile mümkündür.
Bir ekonominin durumunu sağlıklı olarak analiz edebilmek için, ekonomide yer
alan sektörlerin açık olarak tanımını yapmak gereklidir. Kamu sektörü, diğer sektörlere
olan etkisi ve ülkede bulunan finansman kaynaklarını kullanma oranı açısından
önemlidir. Kamu sektörünün tanımlaması ve tasnifi doğru bir şekilde ortaya
konulduğunda, sektörün üstlendiği yükümlülükler ve kullandığı kaynakların açıkça
görülmesi ve piyasalarda yer alan kesimlerin kararlarının gerçek verilere göre oluşması
sağlanacaktır.
Çalışmanın bu kısımında, kamu sektörünün tasnifi, aşağıda belirtilen yönlerden
ele alınacaktır.
B- Klasik Kamu Sektörü Tasnifi
1. Genel Olarak
Kamu sektörü, klasik kamu maliyesi kitaplarında, Merkezi yönetim, yerel
yönetim kuruluşları, parafiskal kuruluşlar ve kamu girişimleri, şeklinde bir
sınıflandırmaya tabi tutulmaktadır.
Bazı Kamu Maliyesi kitaplarında ise yukarıdaki sınıflandırmaya ilaveten
vakıfların ve kamuya yararlı derneklerin de kamu ekonomisi birimi olarak düşünülmesi
gerektiğini belirtmiştir. Bu tez savunulmak için; vakıfların ve kamuya yararlı
derneklerin gelirlerinin bir kısmının devletin vazgeçtiği vergi geliri olduğunu, bunların
faaliyetlerinin kamusal nitelikte olduğunu, kamu idarelerinin bütçelerinde olduğu gibi,
vakıfların bütçelerinin ve faaliyetlerinin de kamusal denetime tabi olduğunu, ayrıca,
vakıfların ve kamuya yararlı derneklere kamu idarelerince gelir aktarmaları da
yapılabildiğini belirtmiştir.
3
2. Merkezi Yönetim
Merkezi yönetim, yasama organının doğrudan kontrolü altında ve yürütme
organının organizasyonu içinde yerel örgütler ve hizmet birimleri ile geniş bir faaliyet
alanında fonksiyon göstermektedir. Faaliyetleri ile ilgili harcamalar ve bunların
finansmanı, genel bütçe sistemi içerisine gerçekleşmektedir. Bu anlamda kamu
hizmetlerinin finansmanı; genel olarak vergi sistemi, kamu borçlanması ve bazı önemli
fon uygulamaları suretiyle gerçekleştirilmektedir (Peters, 1975: 122). Genel nitelik
arzeden ve merkezi yönetimce tespiti ve gerçekleştirilmesi yararlı görülen işlem ve
hizmetlerin bu yönetim birimi tarafından uygulanması yoluna gidilmektedir. Burada
amaç, topluma sunulacak hizmetler ve yaratılacak faydanın mümkün olduğunca
yükseltilmesidir.
Devlet, ulusal sınırlar içerisinde yaşayan topluluğun ortak nitelikteki
ihtiyaçlarını karşılamakta, genel çıkarlarını gözetmekte, korumakta ve temsil
etmektedir (Nadaroğlu, 1986: 16). Devlet söz konusu görevlerini merkezi yönetim
olarak adlandırılan bir örgüt aracılığıyla yerine getirmekte olup, bu örgütün gerektirdiği
çeşitli hizmet birimleri ülkenin her yanına yayılı bulunmakta ve hiyerarşik anlayış
içinde, kendilerine yüklenilmiş olan görevleri yerine getirmektedir (Nadaroğlu, 1986:
16). Özellikle ülkenin genelini ilgilendiren, merkezden planlanması ve uygulanmasında
yarar görülen kamusal hizmetlerin, merkezi yönetim tarafından gerçekleştirildiği
görülmektedir. Hangi hizmetlerin bu anlamda değerlendirileceği ise ülkenin
benimsediği idari yapının ve örgütlenmenin niteliğine bağlı olarak ortaya çıkmaktadır
(Akdoğan, 2003: 30).
3. Yerel Yönetimler
Ülkelerdeki yönetim sisteminin niteliğine bağlı olarak yerel yönetimlerin kamu
sektörü içerisindeki fonksiyonları da değişmektedir. Ülkelere göre değişmekle birlikte,
itfaiye, asayiş, yerel arazilerin kullanım planlarının yapılması ve uygulanması, çöp ve
atık toplama, şehir içi ulaşım, eğitim, aydınlatma gibi hizmet alanlarında, hizmet
üretiminde bulunma yetkilerinin, yerel yönetimlere bırakılabildiği görülmektedir.
4
Yerel nitelikteki ihtiyaçların tespiti ve karşılanması bakımından, yerel yönetim
kuruluşlarının büyük önemi vardır. Ülkede geçerli siyasi ve idari organizasyon biçimine
göre yerel yönetim kuruluşları kamu sektörü içerisinde etkili ve kapsamlı bir role
sahiptir. Ülke yönetiminde merkeziyet veya ademi merkeziyet ilkelerinin geçerli
olmasına göre, kamu sektörü içerisinde, yetki ve görev alanları açısından merkezi ya da
yerel yönetim kuruluşları ağırlıklı olabilmektedir.
Kamu hizmetlerinden toplumun genelini ilgilendirenleri merkezi yönetim
tarafından; yerel nitelikte olanları da yerel yönetimler tarafından gerçekleştirilmektedir
(Baykara, 1994: 83).
4. Parafiskal Kurumlar
Topluma sunulması gereken ve esas itibariyle devletin anayasal görevleri
arasında yer alan bazı hizmetler, devlet bütçesi içerisinde gerçekleştirilmesinin
olumsuzlukları nedeniyle özel finansman yöntemlerinden yararlanılarak sunulmaya
çalışılmaktadır. Bu hizmetler, sosyal güvenlik kuruluşları, mesleki kuruluşlar ile
ekonomik nitelikteki bazı kuruluşlar aracığıyla gerçekleştirilmektedir. Parafiskal
kurumlar olarak nitelendirilen söz konusu kuruluşlar; genel anlamda, kamu yararı
fonksiyonu görmekte olup, kendi üye ve mensuplarına yönelik fayda yaratmaktadırlar.
Bu hizmetlerin gerektirdiği giderlerin devlet bütçe sistemi içerisinde finanse edilmesi,
mükelleflerden sağlanan vergilerin belirtilen hizmetlerden yararlananlara aktarılması
anlamına geleceğinden, kendi faaliyetlerini kendi gelirleri ile karşılayan “parafiskal
kurumlar” oluşturulmuştur. Bu kurumlar kamu veya yarı-kamu kuru kuruluşu
niteliğindedir ve devlet bütçesi dışında yönetilmektedirler (Herekmen, 1972: 5).
Sosyal, mesleki veya ekonomik parafiskal kurumlar olmak üzere üç gruba
ayrılan bu kurumlar, faaliyetlerini kendi üye ve mensuplarından sağladıkları prim, aidat
vb. gelirlerle finanse etmektedirler. Sosyo-ekonomik alandaki devlet müdahaleciliği
dolayısiyle artan kamu harcamalarının karşılanması bakımından fonksiyon gören bu
kurumlar, kamu sektörü içerisinde önemli bir paya sahiptirler.
5
5. Kamu Girişimleri
Kamu kurumları dışında, “kamu sektörü” kavramına geniş bakış açısı içerisinde,
kamu sektörü; normal olarak kamu girişimlerini de kapsamaktadır. Kamu girişimleri,
millileştirilmiş sinai ve ticari mal ve hizmet üretim alanları ile ilgili olabileceği gibi,
ekonomik, sosyal, mali vb. nedenlerle devletin özel mal ve hizmetlerin üretiminde rol
alması sonucunda da ortaya çıkabilmektedir. Kamu yararı, istihdam sağlama ya da gelir
elde etme amaçları ile faaliyet gösterebilmektedirler (Akdoğan, 2003: 32).
Kamu girişimleri ya da kamu iktisadi teşebbüsleri; devletin bazı kuruluşları
aracılığıyla bir özel sektör kuruluşu gibi ekonomide faaliyet göstermesi, temel girdilerin
sağlanması, toplumsal ve bölgesel gelişmenin sağlanmasına katkıda bulunulması,
şehirleşmenin ve istihdam sorunlarının giderilmesi, gelir düzeyinin yükseltilmesi gibi
ticari, ekonomik, sosyal ve mali nedenlerle oluşturmaktadır. Bu kuruluşlar, kamu
yararı, verimlilik ve karlılık anlayışı içinde faaliyet göstermekte olup, sermayelerinin
tamamı veya bir bölümü devlete aittir. Devletin ekonomik ve sosyal görevlerini
gerçekleştirmek bakımından yararlandığı araçlar arasından önemli bir paya sahip
bulunmaktadırlar.
C- Kamu Kesimi Borçlanma Gereksinimi Açısından Kamu Sektörünün
Tasnifi
Kamu Kesimi Borçlanma Gereği (KKBG) kamu kesiminin bir yıl içinde
gelirleri ile giderleri arasında oluşan farkı, yani borçlanma ihtiyacını gösterir ve
genellikle GSMH’ye oran olarak ifade edilir. KKBG, kamu kuruluşlarınca gönderilen
verilere dayanılarak Devlet Planlama Teşkilatı tarafından hesaplanmakta ve
yayınlanmaktadır.
KKBG
tablolarında,
kamu
kesiminin
olağan
gelirleriyle
karşılanamayan açıkları ve bu açıkların karşılanma şekli gösterilir (T.C. Başbakanlık
Devlet Planlama Teşkilatı, 2001: 21).
Kamu kesimi borçlanma gereği hesaplanırken; Genel bütçeli daireler, Katma
bütçeli idareler, KİT’ler, Mahallî idareler, Döner sermayeler, Sosyal güvenlik
6
kuruluşları ve Fonlar, dikkate alınmaktadır. Kamu kesimi borçlanma gereksinimi ve
finansmanı aşağıda tablo alarak gösterilmektedir.
Tablo 1
* Kaynak: www.dpt.gov.tr
D- Kamu Sektörü Faiz Dışı Dengesi Açısından Kamu Sektörünün Tasnifi
1. Genel Olarak
Ülkemizin de içinde yer aldığı bir çok ülke iktisadi sorunlarını aşabilmek ve
ekonomilerini sürdürülebilir bir büyüme temeline oturtabilmek için istikrar programları
uygulamaktadır. Bu programlar genellikle Uluslararası Finansal Kuruluşlar (esas olarak
IMF ve Dünya Bankası) ile birlikte hazırlanmakta ve uygulamaya konulmaktadır.
Bugün bir çok ülke stand by, Genişletilmiş Fon Kolaylığı ya da Yoksulluğun
7
Azaltılması ve Büyüme Kolaylığı adı altında tanımlanabilecek düzenlemelerle IMF
gözetiminde istikrar programları uygulamaktadır.
Ülkemiz de 1958’den bu yana çeşitli aralıklarla IMF’ye vermiş olduğu 19 adet
niyet mektubu ile ekonomisinde bu türden bir istikrar arayışı içinde bulunmuştur.
İstikrar Programlarında göze çarpan husus ülkelerin içinde bulunduğu kamu
borcu probleminin aşılması ve borç dinamiklerinin sağlıklı bir zemine oturtulması için
mali disiplinin öneminin sıkça vurgulanması ve bu çerçevede faiz dışı fazla verilmesi
sureti ile programın kamu sektörü ayağının sağlamlaştırılmasıdır.
1999 yılı sonunda imzalanan stand by düzenlemesi ile 2000–2002 yılları için
faiz dışı fazla hedefleri birer performans ölçütü olarak GSMH’ya oran olarak
belirlenmişti. 18 Ocak 2002 tarihinde açıklanan stand by düzenlemesi ile faiz dışı fazla
GSMH’nin yüzde 6,5’i oranında hedeflenmiştir. Bu oran, o tarihten bu yana devam
ettirilmektedir (Karaarslan, 2005: 187).
2. Kamu Sektörü Faiz Dışı Fazla Hesabında Dikkate Alınan Kamu Sektörü
Konsolide kamu sektörü faiz dışı fazla hesabında dikkate alınan kamu sektörü
şu kamu idarelerinden oluşmaktadır; Merkezi Yönetim Bütçesi, Üç Bütçe Dışı Fon (Bu
fonlar, Savunma Sanayii Destekleme Fonu, Özelleştirme Fonu ve Sosyal Yardımlaşma
ve Dayanışmayı Teşvik Fonudur.), Performans Kriteri Tanımına Dahil Edilen Kamu
İktisadi Teşebbüsleri, Sosyal Güvenlik Kuruluşları ve İşsizlik Sigortası Fonu.
E- Uluslararası Alanda Yapılan Kamu Sektörü Tasnifi
1. Tanımı ve Önemi
Ulusal ekonomilerin sınıflandırılması konusundaki temel kaynak Birleşmiş
Milletler, IMF, Avrupa Topluluğu Komisyonu-Eurostat (EU-Eurostat), OECD ve
Dünya Bankası’nın katkılarıyla hazırlanan ve 1993 yılında Ulusal Hesaplar Sistemi
(SNA93) adıyla Birleşmiş Milletler tarafından yayımlanan kitaptır. EU-Eurostat
8
taarafından 1995 yılındda SNA93’ün Avrupaa sürümü olan ESA995 Avrupaa Hesap
Siistemleri addı altında yayımlanm
mıştır. Bunlaar, bu alannda hazırlannan ilk çallışmalar
deeğildir. SNA
A ilk defa 1968 yılındda, ESA95 ise 1970 yılında
y
basıllmıştır. Bu ikisinin
özzelliği bütüün olarak ulusal hessapların ölççülmesine yönelik isstatistiksel esasları
içermeleridir. Bu özelllikleri dolaayısıyla birrbirinden faarklı olmayyan ve birrbiri ile
uyyumlaştırılm
mış
esaslaarı
içermeektedirler.
Sadece
d
devlet
maali
istatistiiklerinin
haazırlanmasınna yönelik ilke ve esasları içeren başka bir düzenleme
d
ise IMF tarrafından
haazırlanan Devlet Mali İstatistiklerri Elkitabı 2001’dir
2
(GF
FSM2001) (Kerimoğlu
u, 2003:
311).
SNA993 ve ESA
A95 de bir ulusal eko
onomi, beşş alt sektörre ayrılarak
k analiz
eddilmektedir.. GFSM20001 ise kapsaamı dolayıssıyla ulusal ekonomilerr genel yön
netim alt
seektörünü annaliz etmekttedir. Ulusaal ekonomin
nin alt sektöörleri şunlarrdır; Mali olmayan
o
şirrketler, Maali şirketlerr, Genel yöönetim, Karr amacı güütmeyen haane halkına hizmet
suunan kuruluuşlar, Hane halkı.
h
Bu beeş alt sektöör birlikte tooplam ulusal ekonomiiyi oluşturuur. Ulusal ekonomi
e
içinde kamu
u sektörü, aşağıdaki
a
taablodan da görülebilecceği üzere, genel yöneetim artı
deevlete ait mali ve mali olmayan şirrketlerden oluşur.
o
Ta
ablo 2
UL
LUSAL EK
KONOMÝ
ÝVE KAMU SEKTÖ
ÖRÜ
Mali Olma
ayan
Þirketle
er
Mali
Þirketler
Genel
G
Yö
önetim
Kar Am
macý
Olmayan
n Hane
Halký
ýna
Hizmet Sunan
S
Hane Halk
ký
Kurulu
uþlar
KAMU
U SEKTÖ
ÖRÜ
9
Kamu sektörü içinde, devlete ait mali ve mali olmayan şirketler dışarıya
alındığında geriye kalan genel yönetim sektörüdür.
2. Avrupa Birliği Avrupa İstatistik Ofisi (Eurostat) Açısından Genel
Yönetim Sektörü
Avrupa Komisyonunda istatistiklerle ilgili bölümden sorumlu genel müdürlük
olan Avrupa İstatistik Ofisi (Eurostat), Komisyona ve nihai olarak Konseye,
yakınlaştırma kriterlerinde dikkate alınan aşırı bütçe açıkları yönünden karşılaştırılabilir
istatistikler sağlamayı amaçlayan gerekli yapı ve prosedürleri ortaya koymaktadır.
Eurostat, Komisyonun genel müdürlüğü olsa da teknik çalışmalarında bağımsızdır ve
kullanılacak istatistikî metotlarda ilgili teknik kararları tek başına alabilmektedir.
Her üye ülke, Eurostat liderliğinde gözlemci olarak Ekonomik ve Mali İşler
Genel Müdürlüğü ve Avrupa Merkez Bankası yetkililerinin de yer aldığı bir delegasyon
tarafından yılda en az bir kez ziyaret edilmektedir.
Üye ülkelerin mali otoriteleri, “yakınlaşma kriterleri” çerçevesinde Maastricht
Antlaşması’nca öngörülen bütçe disiplini kuralları yoluyla büyük bir baskı altına
girmiştir. Bu kurallar “kamu açığı/GSYİH oranı” için % 3 ve “kamu borcu/GSYİH
oranı” için % 60 gibi bir üst sınır saptamaktadır. Maastricht Antlaşması’nın göz önüne
aldığı kamu açığı kavramı, efektif açık kavramıdır. Söz konusu bu açık, merkezi kamu
yönetimlerinin, yerel yönetimlerin ve sosyal güvenlik kuruluşlarının yani kamu sektörü
içerisinde genel yönetim sektörünün açığını kapsamaktadır.
Dikkat edilirse, Anlaşma kamu açığı kavramını tanımlarken, (ticari malları da
üretip satmaları söz konusu olduğu için) kamu işletmelerini de içeren “kamu kesimi”
kavramını kullanmamıştır (Tokatlıoğlu, 2004: 78).
10
F- 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Kamu
Sektörünün Tasnifi
1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu sadece genel bütçe ile yönetilen
teşkilatı kapsamaktaydı. 1050 sayılı Kanuna göre Devlet; yasama, yürütme ve yargı
organları kapsamına giren kuruluşları içermektedir. Genel bütçeli kuruluşların ortak
özelliği tümünün devlet tüzel kişiliği içinde erimiş olup, ayrı tüzel kişiliklerinin
bulunmamasıdır. Katma bütçeli ve özel bütçeli idareler (yerel yönetimler) kendi özel
kanunlarında hüküm bulunmayan hallerde 1050 sayılı Kanuna tâbiidir. 5018 sayılı
Kanun da ise özel bütçeli idareler, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler de
Kanunun dolayısıyla mali yönetim sisteminin kapsamına alınarak, kapsam ve bütçe
türlerine göre idareler yeniden tanımlanmıştır. Bütçeler; genel bütçe, özel bütçe,
düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, sosyal güvenlik kurumu bütçesi ve mahalli
idare bütçesi şeklinde yeniden belirlenmiştir. Buna göre, merkezi yönetim
kapsamındaki kamu idareleri, genel bütçe kapsamındaki idareler (Kanuna ekli I sayılı
cetvel), özel bütçe kapsamındaki idareler (Kanuna ekli II sayılı cetvel) ve düzenleyici
ve denetleyici kurumlardan (Kanuna ekli III sayılı cetvel) oluşmaktadır. Genel yönetim
kapsamındaki kamu idareleri ise merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri yani
sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşmaktadır.
Tablo 3
11
Merkezi Yönetim
Genel Bütçeye Dahil Daireler
Özel Bütçeli Daireler
Düzenleyici ve Denetleyici
Kurumlar
Bu tasnifle ilgili olarak söylenebilecek ilk husus, katma bütçeli idarelerin
kaldırılmış olduğudur. Bu idarelerin bir kısmı genel bütçe kapsamına dahil edilmiş bir
kısmı da özel bütçe kapsamına alınmıştır. Yapılan bu işlem özü itibariyle doğrudur.
Kanunda döner sermayeli idarelerden hiç bahsedilmemiş Geçici 11. maddede
ise “Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye
işletmeleri ve fonların bütçeleri, ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alır.
Bu Kanun kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri
31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapılandırılır.
Döner
sermaye
işletmeleri
yeniden
yapılandırılıncaya
kadar
bunların
bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve
denetimi Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir. Fonların
muhasebesi de bu Kanunun öngördüğü muhasebe sistemine göre yürütülür.” hükümleri
getirilerek
döner
sermayeli
işletmelerin
31.12.2007
tarihine
kadar
yeniden
yapılandırılacağı belirtilmiştir. Bütçe birliğini sağlamaya yönelik bu işlem de özü
itibariyle doğru olmakla birlikte döner sermayeler bağlı bulundukları kurumların
bütçelerini aşan büyüklüklere ulaşmışlardır. Belirli sektörlerde kamu hizmeti, sadece bu
işletmeler tarafından yapılır duruma gelmiştir. Bu nedenle döner sermayeli işletmelerin
12
nasıl
yapılandırılacağı
bu
yapılandırma
sonucunda
tasfiye
sürecinin
doğup
doğmayacağı önem taşımaktadır. Döner sermayeli işletmelerin tasfiyesine basit bir özel
gelir özel ödenek işlemi olarak bakılması önemli bir hatadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda çok
sayıda
eleştirilebilecek husus vardır. Ancak Kanunun en olumlu yanı kapsamın bu şekilde
geniş ve uluslararası standartlara uygun belirlenmesidir. Böylelikle 1050 sayılı
Kanunu’na getirilen en büyük eleştiri bertaraf edilmiş olmaktadır. Ayrıca bu
sınıflandırma uluslararası standartlara (Ulusal Hesaplar Sistemi (SNA93), EU-Eurostat
tarafından hazırlanan Avrupa Hesap Sistemleri (ESA95) ve IMF tarafından hazırlanan
Devlet Mali İstatistikleri Elkitabı 2001 (GFSM2001).) uyumludur.
II. KAMU SEKTÖRÜ KAPSAMINDAKİ KAMU İDARELERİNİN
HUKUKİ VE MALİ YAPILARI
Ülkemizde kamu sektörü Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri, Özel
Bütçeli İdareler, Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar, Sosyal Güvenlik Kuruluşları,
Mahalli İdareler, Fonlar, Döner Sermayeler ve Kamusal Şirketlerden oluşmaktadır.
A- Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri
Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri merkezi idareyi oluşturan
kuruluşlardır. Bakanlıkların merkez ve taşra teşkilatlarının finansmanı genel bütçe ile
sağlanır. Yargı, yasama ve Cumhurbaşkanlığı da genel bütçe içinde yer alır. Ancak
genel bütçe, sadece merkezi idarenin giderlerinin sağlandığı bütçe değildir. Genel
bütçe, transfer ödenekleri ile az veya çok bütün kamu kurumlarının finansmanına
katılır.
Genel bütçe içerisinde yer alan kurumlar her mali yıl Merkezi Yönetim Bütçe
Kanunu’nda belirlenmektedir.
13
2006 Mali Yılı Bütçe Kanununa göre Genel Bütçe Kapsamı Kamu İdareleri
aşağıdaki gibidir.
Tablo 4
GENEL BÜTÇE KAPSAMINDAKİ KAMU İDARELERİ
1) Türkiye Büyük Millet Meclisi
27) Emniyet Genel Müdürlüğü
2) Cumhurbaşkanlığı
28) Diyanet İşleri Başkanlığı
3) Başbakanlık
29) Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı
4) Anayasa Mahkemesi
30) Hazine Müsteşarlığı
5) Yargıtay
31) Dış Ticaret Müsteşarlığı
6) Danıştay
32) Gümrük Müsteşarlığı
7) Sayıştay
33) Denizcilik Müsteşarlığı
8) Adalet Bakanlığı
34) Avrupa Birliği Genel Sekreterliği
9) Millî Savunma Bakanlığı
35) Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu
10) İçişleri Bakanlığı
36) Devlet Personel Başkanlığı
11) Dışişleri Bakanlığı
37) Özürlüler İdaresi Başkanlığı
12) Maliye Bakanlığı
38) Türkiye İstatistik Kurumu
13) Millî Eğitim Bakanlığı
39) Gelir İdaresi Başkanlığı
14) Bayındırlık ve İskân Bakanlığı
40) Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü
15) Sağlık Bakanlığı
41) Karayolları Genel Müdürlüğü
16) Ulaştırma Bakanlığı
42) Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü
17) Tarım ve Köyişleri Bakanlığı
43) Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğü
18) Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı
44) Tarım Reformu Genel Müdürlüğü
19) Sanayi ve Ticaret Bakanlığı
45) Orman Genel Müdürlüğü
20) Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığı
46) Petrol İşleri Genel Müdürlüğü
21) Kültür ve Turizm Bakanlığı
47) Basın-Yayın ve Enformasyon Genel Müdürlüğü
22) Çevre ve Orman Bakanlığı
48) Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü
23) Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği
49) Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü
24) Millî İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı
50) Aile ve Sosyal Araştırmalar Genel Müdürlüğü
25) Jandarma Genel Komutanlığı
51) Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü
26) Sahil Güvenlik Komutanlığı
52) Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı
2. Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdarelerinin Mali Yapısı
Ülkemizde
kamu
sektörü
kamu
harcamalarında
olduğu
gibi,
kamu
harcamalarının büyük bir oranını oluşturan genel bütçe harcamalarında da yıllar
itibariyle bir artış söz konusu olmuştur. Kamu harcamalarındaki bu gelişmelerin,
etkinlik açısından değerlendirilebilmesi için miktar ve bileşiminin, GSMH içindeki
payının, finansman şeklinin de bilinmesi gerekir. Bu itibarla, öncelikle konsolide (genel
14
ve katma) bütçenin gelişimine ilişkin verilerin incelenmesi gerekir (Kızıltaş, 2005:
128).
Tablo 5 Konsolide Bütçe Gerçekleşmeleri (GSMH’ya oranı)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Harcamalar
17,21
20,87
20,42
24,55
23,21
21,95
26,45
Faiz Hariç Harcama
13,69
17,08
16,77
18,72
15,54
14,62
16,45
I. Personel
6,66
7,77
8,52
8,49
7,02
6,4
6,5
II. Diğer Cari
1,76
1,77
1,85
1,8
1,91
1,82
2,08
III. Yatırım
2,49
3
2,96
2,88
1,98
1,31
1,7
IV. Transfer
6,3
8,33
7,09
11,39
12,3
12,42
16,16
1. Borç Faizi
3,52
3,79
3,65
5,83
7,67
7,33
10
2. Diğerleri
2,78
4,53
3,44
5,56
4,63
5,08
6,16
Gelirler
14,24
15,62
16,14
17,89
19,33
17,94
18,21
I. Vergi Gelirleri
11,43
12,4
12,83
13,23
15,12
13,8
14,98
1,07
0,62
0,69
0,88
1,24
1,1
1,07
1,36
2,18
2,26
3,45
2,74
2,77
1,88
0,38
0,43
0,36
0,32
0,23
0,27
0,29
Bütçe Dengesi
-2,97
-5,25
-4,29
-6,66
-3,88
-4,01
-8,23
Faiz Dışı Denge
0,55
-1,46
-0,64
-0,83
3,79
3,32
1,76
397.177
634.393
1.103.605
1.997.323
3.887.903
7.854.887
14.978.067
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Harcamalar
27,39
29,18
35,88
37,19
45,66
42,23
41,16
Faiz Hariç Harcama
19,64
17,63
22,18
20,91
22,39
23,26
22,7
I. Personel
7,05
7,23
8,83
7,95
8,62
8,47
7,91
II. Diğer Cari
2,43
2,46
2,89
2,89
2,97
2,89
2,62
III. Yatırım
2,18
1,87
1,97
1,97
2,35
2,52
2,26
II. Vergi Dışı
Nor.Gel.
III. Özel Gel. +
Fonlar
IV. Katma Bütçe
Gel.
GSMH (Milyar TL)
15
IV. Transfer
15,72
17,62
22,19
24,38
31,72
28,36
28,38
1. Borç Faizi
7,75
11,54
13,69
16,27
23,27
18,97
18,46
2. Diğerleri
7,97
6,07
8,49
8,1
8,45
9,39
9,92
Gelirler
19,78
22,07
24,19
26,63
29,21
27,94
28,42
I. Vergi Gelirleri
16,14
17,24
18,91
21,1
22,52
21,81
24,24
1,38
2,28
2,41
2,78
4,2
3,98
2,9
1,96
2,22
2,52
2,43
2,12
1,75
1,16
0,3
0,33
0,35
0,32
0,37
0,4
0,12
Bütçe Dengesi
-7,6
-7,11
-11,69
-10,56
-16,45
-14,29
-12,74
Faiz Dışı Denge
0,15
4,43
2
5,71
6,81
4,68
5,72
II. Vergi Dışı
Nor.Gel.
III. Özel Gel. +
Fonlar
IV. Katma Bütçe
Gel.
GSMH (Milyar TL)
29.393.262 53.518.332 78.282.967 125.596.129 176.484.000 273.463.000 354.575.000
Kaynak: Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu Hesapları Bülteni.
Genel ve katma bütçe içerisinde faiz giderleri büyük bir yer tutmaktadır. Bütçe
giderlerinin GSMH’ya oranı son on yılda artarak, 1990 yılında yüzde 17.21 iken 2003
yılında da yüzde 41,16 seviyesine yükselmiştir. Bu artış seyrinin özellikle 1996
yılından itibaren hızlandığı görülmektedir. Bu dönemdeki artışın başlıca sebebinin
transfer harcamalarından kaynaklandığı görülmektedir. Transfer harcamaları içinde yer
alan faiz giderleri ve sosyal güvenlik kuruluşlarına yapılan transferler önemlidir.
Konsolide bütçe süreci dışında gerçekleşen bu harcamaların sonuçlarının konsolide
bütçe üzerindeki olumsuz etkisi bize mali saydamlığın gerekli olduğunu, bu
harcamaların da konsolide bütçe sürecinde izlenmesi gerekliliğini göstermektedir.
Tablo 6
16
Yukarıdaki tabloda görüldüğü gibi, konsolide bütçe harcamalarında artışın bir
ivme kazandığı dönem olan 1977 - 2002 yıllarının detaylı olarak incelenmesinden, reel
kamu harcamalarının GSMH içindeki oranı yaklaşık %13’lerle aynı seviyede kalırken,
transfer harcamaları 1977’de GSMH’nın %7,4’ünü, 1997’de %15’e, 1998’de %17,6’ya,
2001 yılında da %31,7’ye ulaşmıştır. Aynı dönemde reel harcama kalemlerinin GSMH
içindeki payının hemen hemen aynı kaldığı görüldüğünden, konsolide bütçe
harcamalarının GSMH içindeki payının bu kadar fazla artmasında en büyük neden borç
faiz ödemelerindeki artış olduğu açıkça izlenebilmektedir. İncelenen dönemin başlangıç
yılları olan 1977 - 80 aralığında borç faiz ödemelerinin GSMH içindeki payı sadece %
0,5 iken 2002 yılına gelindiğinde bu oran GSMH’nın %19’una ulaşmıştır (Kızıltaş,
2005: 129).
Reel harcamaların çok çok üzerine çıkan faiz ödemelerinin gerçekte bütçe
açıkları olduğu göz önüne alınırsa öncelikle bütçe açığının nedenlerinin bilinmesi
gerekir. Kamu bütçesinin vergi gelirleriyle finanse edilmesi durumunda, dönemin bütçe
gelirleriyle dönemin bütçe giderleri finanse edilmiş olacağından, cari yıl bütçesinin
gelecek yıllar bütçesine bir gider aktarımı söz konusu olmayacaktır. Oysa, kamu
harcamalarının borçlanma ile finanse edilmesi durumunda, gelecek yıllara ilişkin vergi
gelirleri cari yılda kullanılmış olacaktır. Bu açıdan açık bütçe uygulaması ile gelecek
yıllar bütçelerinde, cari yıllarda kullanılan borçların geri ödemeleri ve faiz giderleri bir
yük olarak yansıyacak, gelecek yıllar vergileri önceden kullanılmış olacaktır.
17
Bu nedenle, Türkiye’nin borç yükü ve faiz giderlerinin GSMH içindeki oranları
artarken, kamu bütçesinin normal finansman kaynağı olan vergi gelirlerinin GSMH
içinde payının (vergi yükü) da incelenmesi gerekir. Aşağıdaki tablo da 1976-2002
yılları itibariyle vergi yükü, kamu harcamaları, açık, faiz ve faiz dışı açık birlikte
gösterilmiştir.
Tablo 7- Yıllar İtibariyle Vergi Yükü, Konsolide Bütçe Harcamaları, Açık,
Faiz ve Faiz Dışı Açık
Yıllar
Harcamalar
Vergiler
Açık
Faiz
Faiz Dışı
Açık
1976
17,7
14,6
3,7
0,5
3,2
1978
20,3
14,9
5,4
0,5
4,9
1980
20,3
14,1
6,2
0,6
5,6
1984
17,1
10,7
6,4
1,9
4,5
1986
15,9
11,6
4,3
2,6
1,7
1988
16,3
11
5,3
3,9
1,4
1990
16,9
11,4
5,5
3,5
2
1992
20,1
12,8
7,3
3,7
3,6
1994
23,1
15,1
8
7,7
0,3
1996
26,3
14,9
11,4
10
1,4
1998
30,1
18,1
12
12
0
2000
37,2
21,2
16,1
16,3
0
2002
42,6
22
14,4
19,1
-4,7
Kaynak: İzzettin, Önder, Bütçe Politikaları, (Çevrimiçi) file://E:\Bütçe
Politikaları.htm
Yukarıdaki tabloya göre, 1976-1990 döneminde konsolide bütçe harcamalarında
çok önemli bir gelişme görülmezken, vergi gelirlerinde açık bir gerilemenin varlığı
görülmektedir. Buna karşılık, konsolide bütçedeki faiz yükü artmış ve bütçe açığı da
18
yükselmiştir. 1990’lı yıllardan itibaren ise konsolide bütçe harcamalarının artışında
konsolide bütçe faiz giderleri belirleyici bir rol oynamış ve gittikçe artan bir sürece
girmiştir.
Bu analizlerden, kamu harcamalarının gelişiminde tercih edilen ekonomi
politikalarının etkisinin olduğu görülmektedir. 1980’li yılların başlarından itibaren
uygulamaya konulan sermayeyi destekleyici politikalar sonucu, vergi gelirleri
azalırken, kamu harcamalarında bir azalış olmamış, bütçe açıkları büyümüştür.
Bütçenin borçlanma ile finansmanı gittikçe artan bir seyir izlemiş ve bu da faiz
oranlarının yükselmesine neden olmuştur. Faiz oranlarındaki yükseliş ise, giderek bir
kısır döngü yaratmış ve devlete faiz vermenin getirisi sermayedarlar için diğer
sektörlerden daha karlı bir hale gelmiştir. Dolayısıyla, ekonomideki kaynaklar, üretken
sektörler yerine finans piyasalarına kaymış ve ekonomide bir dışlama etkisi görülmeye
başlamıştır. Bu gelişme, reel kamu harcamalarının etkin üretim gerçekleştirmesinin
önünde, bütçe kısıtı da dikkate alındığında, ciddi bir engel teşkil etmiştir. Kamu
harcamalarında etkinliğin ölçüsü yani belirli bir toplumda kamunun harcamalarıyla
vatandaşlara sağlanan mal ve hizmetlerin tamamı dikkate alındığında, kamunun ürettiği
mal ve hizmetin miktarı değişmediği halde, artan kamu harcamalarının faiz
harcamalarına gittiği görülmektedir. Hatta borç faiz ödemelerine ilişkin kamu
harcamalarının oranı reel mal ve hizmet ödemeleri için yapılan ödemelerin çok üzerine
çıkmıştır. Sonuç olarak, toplam konsolide bütçe harcamaları içinde eğitim, sağlık gibi
sosyal nitelikli alanlara yapılan sosyal nitelikli harcamalar göreli olarak sürekli
gerilemiştir.
B- Özel Bütçeli İdareler
1. Özel Bütçeli İdarelerin Hukuki Yapıları
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile mevzuatımıza özel
bütçeli idare kavramı girmiştir. Özel bütçeli idareler 5018 sayılı Kanuna ekli II sayılı
cetvelde sayılmıştır. Özel bütçeli kurumlar şunlardır;
19
Tablo 8- ÖZEL BÜTÇELİ İDARELER
A) YÜKSEKÖĞRETİM KURULU, ÜNİVERSİTELER
VE YÜKSEK TEKNOLOJİ ENSTİTÜLERİ
1) Yükseköğretim Kurulu
2)
Öğrenci
Seçme
29) Yüzüncü Yıl Üniversitesi
ve
Yerleştirme Merkezi
3) İstanbul Üniversitesi
4)
İstanbul
Karadeniz
Teknik
Üniversitesi
7) Ege Üniversitesi
İzzet
Üniversitesi
Doğu
33)
Teknik
Üniversitesi
10) Hacettepe Üniversitesi
DİĞER İDARELER
1) Savunma Sanayi Müsteşarlığı
2) Atatürk Kültür, Dil ve Tarih
Yüksek Kurumu
Baysal 3) Türkiye ve Orta-Doğu Amme
İdaresi Enstitüsü
Adnan
Menderes 4)
Afyon
Kocatepe
Üniversitesi
34) Balıkesir Üniversitesi
Bilimsel
ve
5) Türkiye Bilimler Akademisi
6) Türkiye Adalet Akademisi
7) Yükseköğrenim Kredi ve
Yurtlar Kurumu
36) Çanakkale Onsekiz Mart 8)
Üniversitesi
Gençlik
ve
Spor
Genel
Tiyatroları
Genel
Müdürlüğü
37) Dumlupınar Üniversitesi
38)
Türkiye
Teknolojik Araştırma Kurumu
35) Celal Bayar Üniversitesi
8) Atatürk Üniversitesi
Orta
Abant
Üniversitesi
5) Ankara Üniversitesi
9)
31)
Teknik 32)
Üniversitesi
6)
30) Gaziantep Üniversitesi
B) DİĞER ÖZEL BÜTÇELİ
9)
Devlet
Müdürlüğü
Gaziosmanpaşa 10) Devlet Opera ve Balesi Genel
20
Üniversitesi
11) Boğaziçi Üniversitesi
12) Dicle Üniversitesi
Müdürlüğü
39) Gebze Yüksek Teknoloji
Enstitüsü
12) Hudut ve Sahiller Sağlık
40) Harran Üniversitesi
13) Çukurova Üniversitesi
14) Anadolu Üniversitesi
15) Cumhuriyet Üniversitesi
11) Vakıflar Genel Müdürlüğü
Genel Müdürlüğü
41) İzmir Yüksek Teknoloji 13) Elektrik İşleri Etüd İdaresi
Enstitüsü
14) Maden Tetkik ve Arama
42) Kafkas Üniversitesi
43)
Kahramanmaraş
Sütçü 15)
Sivil
Havacılık
Genel
İmam Üniversitesi
Müdürlüğü
16) İnönü Üniversitesi
44) Kırıkkale Üniversitesi
16) Türk Akreditasyon Kurumu
17) Fırat Üniversitesi
45) Kocaeli Üniversitesi
17) Türk Standartları Enstitüsü
46) Mersin Üniversitesi
18) Millî Prodüktivite Merkezi
47) Muğla Üniversitesi
19) Türk Patent Enstitüsü
18)
Ondokuz
Mayıs
Üniversitesi
19) Selçuk Üniversitesi
20) Uludağ Üniversitesi
21) Erciyes Üniversitesi
48)
Mustafa
Kemal 20)
Üniversitesi
Ulusal
Bor
Araştırma
Enstitüsü
49) Niğde Üniversitesi
21)
Türkiye
Atom
Enerjisi
Kurumu
22) Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi
22) Akdeniz Üniversitesi
50) Pamukkale Üniversitesi
Geliştirme ve Destekleme İdaresi
Başkanlığı
23)
Dokuz
Eylül
Üniversitesi
24) Gazi Üniversitesi
25) Marmara Üniversitesi
51) Sakarya Üniversitesi
52)
Süleyman
Üniversitesi
53)
Zonguldak
Üniversitesi
23)
İhracatı
Geliştirme
Etüt
Merkezi
Demirel 24) Türk İşbirliği ve Kalkınma
İdaresi Başkanlığı
Karaelmas 25) Özel Çevre Koruma Kurumu
Başkanlığı
21
26) Mimar Sinan Güzel 54)
Eskişehir
Osmangazi
Sanatlar Üniversitesi
Üniversitesi
27) Trakya Üniversitesi
55) Galatasaray Üniversitesi
28)
Yıldız
Teknik
Üniversitesi
26) GAP Bölge Kalkınma İdaresi
27)
Özelleştirme
İdaresi
Başkanlığı
28) Ceza ve İnfaz Kurumları ile
Tutukevleri İş Yurtları Kurumu
Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin genellikle tam kamusal nitelikte
yani bölünemez, pazarlanamaz, zorunlu tüketime konu olan özellikte, kamusal mal ve
hizmet üretmelerine karşın, özel bütçeli idarelerin genelde yarı kamusal nitelikte mal ve
hizmetlerle özel mallar ürettikleri söylenebilir. Dolayısıyla genel bütçe kapsamındaki
kamu idarelerinin hizmetleri için gerekli tutarlar vergilerle karşılanırken, özel bütçeli
idarelerin hizmetlerinin finansmanı, hizmetten faydalananlardan harç veya ücret
şeklinde alınan paralarla ve vergilerle sağlanmaktadır. (Karaarslan, 2005: 209). Özel
bütçeli idarelerde tüm 5018 sayılı Kanun kapsamındaki idareler gibi Sayıştay’ın
denetimine tabidirler.
Özel bütçeli idarelerin özellikleri şunlardır;
1- Özel bütçeli idareler, belirli kamu hizmetlerini vermektedir.
2- Özel bütçeli idareler, kendi giderlerini öz gelirleriyle karşılama amacıyla
kanunla kurulmuş, kamusal mal ve hizmet üreten kamu hizmeti gören kuruluşlardır.
3- Özel bütçeli idarelerin ayrı tüzel kişilikleri olmakla birlikte genel olarak her
biri bir bakanlığa bağlıdır.
4- Özel bütçeli idareler 5018 sayılı Kanun’un hükümlerine tabidirler.
5- Öz gelirleri kendi giderlerini karşılamadığı zaman “hazine yardımı”
almaktadırlar.
22
6- Özel bütçeli idarelerin bütçeleri Analitik Bütçe Sınıflandırmasına
muhasebeleri ise Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebesine uygun yapılmaktadır.
2. Özel Bütçeli İdarelerin Mali Yapıları
Özel bütçeli idarelerin, bütün giderlerini karşılayacak özel gelirlere sahip
olmaları gerekmektedir. Ancak, 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa göre özel
bütçeli idareler özellikle üniversiteler giderlerinin ancak küçük bir kısmını öz
gelirleriyle karşılayabilmektedirler.
2006 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanuna göre özel bütçeli idarelerin
gider toplamı 11.302.981.361.- YTL öngörülmüştür. Buna karşılık bu idarelerin öz
gelirlerinin 2.962.934.858.- YTL olarak gerçekleşmesi ve 7.652.237.552.- YTL hazine
yardımı yapılması öngörülmektedir.
Özel bütçe uygulamasından önce katma bütçeli idareler giderlerinin ancak %
13,2 sini öz gelirleriyle karşılamaktaydı. Özel bütçe uygulamasına geçilmesinden sonra
özel bütçeli idarelerin kendi giderlerinin % 26,2’sini öz gelirleriyle karşılamaya
başlayacağı anlaşılmaktadır.
Gider ve gelirleri arasındaki yukarıdaki açık hazine yardımlarıyla ve
yükseköğretim kurumlarının cari hizmet giderlerine yapılan Devlet katkıları ile
karşılanacaktır. Bu nedenle genel bütçe içindeki transfer harcamalarında özel bütçeli
idarelere yapılan hazine yardımları önemli bir yer tutmaktadır.
Hazine tarafından, özel bütçeli idarelere yapılan hazine yardımının kuramsal
gerekçesi, özel bütçeli idarelerin yerine getirdikleri hizmetlerin oluşturduğu olumlu
dışsallıkların (sosyal fayda) finanse edilmesidir.
C- Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar
Bağımsız düzenleyici kurumlar ilk defa yaygın olarak önce Amerika Birleşik
Devletleri’nde, daha sonra İngiltere’de ortaya çıkmıştır. Düzenleyici kurumların 1970’li
23
yıllardan itibaren Kıta Avrupası’nda ve reel sosyalizmin çökmesini takiben 1980’li
yılların ardından da eski sosyalist ülkelerde, toplumsal alandan iktisadi alana kadar pek
çok konuda örnekleri artmaya başlamıştır. Uluslar arası uygulamalar incelendiğinde,
özellikle piyasa aksaklıklarının görüldüğü alanlarda, devletin iktisadi faaliyetleri
düzenleme, gözetim ve denetleme işlevlerini Bağımsız Düzenleyici Kurumlar
aracılığıyla yerine getirdikleri gözlemlenmektedir. (Günay ve Özen 2004: 171).
Bağımsız kurullar, toplumsal yaşam için özel bir öneme sahip birtakım duyarlı
alanları “regüle etmek” (düzenlemek, denetlemek ve yönlendirmek) üzere kurulmuş
yeni tip idari kurumlardır. Bu tür kurulların hem gelişmekte olan ülkelerde hem de
gelişmiş ülkelerde çok sayıda örneğine rastlanmaktadır.
Bu kurumların “bağımsızlığı”, merkezi devlet birimlerinin hiyerarşik kontrol ve
vesayetinin dışında, kendilerine yasal olarak verilen yetkilere dayanarak kural koyma,
uygulama,
ve
gözetim/denetleme
işlevlerini
yerine
getiriyor
olmalarından
kaynaklanmaktadır. Bu regülasyon tarzı, başta Avrupa ülkeleri olmak üzere, diğer
sanayileşmiş ve sanayileşmekte olan ülkelerde iktisat politikaları ve kamu yönetimi
alanlarında yeni ufuklar açmış bulunmaktadır.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu’na ekli (III) sayılı cetvelde yer almaktadır. Kanuna ekli cetvele göre
Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar şunlardır;
Tablo 9- DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUMLAR
1- Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
2- Telekomünikasyon Kurumu
3- Sermaye Piyasası Kurulu
4- Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu
5- Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
6- Kamu İhale Kurumu
7- Rekabet Kurumu
24
8- Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme
Kurumu
Bu kurumların gelişme tarihçesinde üç “kuşak” izlenmektedir. Sermaye Piyasası
Kurumu (1981) 1980’lerdeki birinci kuşağın örneğidir. 1990-1998 döneminde oluşan
ikinci kuşakta Radyo Televizyon Üst Kurulu (1994) ve Rekabet Kurumu (1994) yer
almaktadır. 1999 sonrasındaki üçüncü kuşağın ürünleri Bankacılık Düzenleme ve
Denetleme Kurumu (1999), Telekomünikasyon Kurumu (2000), Enerji Piyasası
Düzenleme Kurumu (2001), Tütün ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu
(2002) ve Kamu İhale Kurumu (2002)’dur. Kamu tüzel kişisi statüsündeki bu
“kurum”lar aynı adı taşıyan “kurul”lar eliyle yönetilmekte ve karar almaktadır.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar 5018 sayılı Kanunun kapsamına alınarak
mali yönetim süreçlerinde bir standart sağlanması amaçlanmaktadır. Ancak, bu
kurumlar Kanunun tamamına tabi değildir. Bu kurumlar Kanunun, stratejik planlama ve
performans esaslı bütçe, hazine birliği, orta vadeli plan, ödeneklerin kullanılması ve
aktarılması, harcama yapılması, gelirin toplanması, faaliyet raporu düzenlenmesi,
taşınır ve taşınmaz edimi ve bunların satılması, iç kontrol sistemi, yaptırımlar ve yetkili
merciler gibi maddelerine tabi değildir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, 5018
sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun sadece, 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19,
25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68, 76 ve 78 inci maddelerine tâbidirler.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, giderlerini karşılayacak özel gelirlere
sahiptirler. 2006 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanuna göre, düzenleyici ve
denetleyici kurumların gider toplamı 1.150.574.838.- YTL öz gelirlerinin ise
1.149.074.838.- YTL olarak gerçekleşmesi öngörülmektedir.
25
D- Sosyal Güvenlik Kuruluşları
Sosyal güvenlik, genel olarak sosyal sigortalar yoluyla kişilerin hastalık, iş
kazası ve meslek hastalığı gibi beklenmedik olaylara yahut, yaşlılık ve ölüm gibi
yaşamın doğal sonuçlarına karşı birtakım koruyucu ve kollayıcı imkanlara sahip
olabilmelerini sağlayan sistemler bütünüdür.
Sosyal refah devleti anlayışının en önemli göstergelerinden biri olan sosyal
güvenlik, toplumlarda, sosyal ve ekonomik değişme ve gelişme sonucu ortaya çıkan
risklere karşı bireyi korumak ve bu tür riskleri bertaraf etmek üzere oluşturulmuş ve
zamanla vazgeçilmez insan haklarından biri olmuştur. Sosyal güvenlik sistemleri,
yoksulluğu ve gelir dağılımındaki eşitsizliği önlemede ve toplumsal huzuru
sağlamada çok önemli bir rol oynadığı için de Devletin asli görevlerinden biri olarak
sayılmaktadır. Ülkemizde de Anayasanın "Sosyal güvenlik hakkı" başlıklı 60 ıncı
maddesi ile herkesin bu hakka sahip olduğu vurgulanmış ve bu hususta gerekli
tedbirlerin alınması Devletin görevi olarak kabul edilmiştir.
Ekonomik ve sosyal hayatı, birey ve toplum yararına yönlendirme görevini
üstlenen sosyal devlet kavramının yaygınlaşmaya başlamasıyla toplumların sosyal
güvenliğini sağlamak bir devlet görevi halini almıştır. Bu bağlamda Anayasamızın 2, 5,
49, 56, 57 ve 60. maddeleri devletin sosyal bir hukuk devleti olduğunu, sosyal güvenlik
sistemini sağlayacağını ve gerekli önlemleri alacağını belirtmektedir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre Türkiye'deki
sosyal güvenlik kurumları şunlardır;
1. T.C. Emekli Sandığı
2. Sosyal Sigortalar Kurumu
26
3. Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu
(BAĞ-KUR)
4. Türkiye İş Kurumu
Bunlardan Emekli Sandığı 8.6.1949 tarihinde, 5434 sayılı Kanun ile
kurulmuştur. Sosyal Sigortalar Kurumu 16.7.1945 yılında, 4792 sayılı Kanun ile, Esnaf
ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Kurumu (BAĞ-KUR), 14.9.1971 tarih ve
1479 sayılı Kanun ile Türkiye İş Kurumu ise 25.06.2003 tarih ve 4904 sayılı Kanun ile
kurulmuştur.
Bu dört temel kurum dışında, ek sosyal güvenlik hakları sağlayan çeşitli kurum,
dernek ve vakıflarla, sigorta şirketleri ve bankalar ile çeşitli kuruluşların özel sandıkları
vardır.
2. Emekli Sandığı Kurumu
a) Tanımı ve Önemi
TC Emekli Sandığı, daha önce çeşitli kuruluşlar için ayrı kanunlarla değişik
emeklilik sistemlerini tek bir çatı altında toplamak üzere 1949 yılında 5434 sayılı
Kanun ile kurulmuştur. Sandık Maliye Bakanlığına bağlı olarak çalışmaktadır. Emekli
Sandığı merkezi yönetim kapsamındaki idareler, il özel idareleri, belediyeler, devlet
kurumları, devlet bankaları ile bunların sermayesinin yarısından fazlasına iştirak ederek
kurdukları kurum ve ortaklıklarda daimi kadrolu olarak çalıştırılan memur ve yardımcı
hizmetlerin sosyal güvenliklerini sağlar.
b) Emekli Sandığının Mali Yapısı
Emekli Sandığının iştirakçi sayısı 2004 yılı itibariyle 2.404.091’ dir. Bu sayı
2000 yılına göre yaklaşık % 12 oranında bir artışı ifade etmektedir. 2000 yılında
Sandık’tan emekli aylığı alan emekli, dul ve yetim sayısı 1.297.000 iken, 2004 yılında
1.534.000 olmuştur. Yani iştirakçi sayısı % 12 artarken, pasif iştirakçi sayısı yaklaşık %
27
19 artmıştır. Kurumdan her yıl aylık bağlanan kişi sayısı da iştirakçi sayısına göre daha
fazla artış kaydetmektedir. 2004 yılında bir önceki yıla göre iştirakçi sayısı 4.000
civarında azalırken, yeni aylık bağlanan emekli sayısı 40.000, dul ve yetim sayısı ise
20.000 civarında artmıştır. Bu da sistemin önemli açmazlarından biri olup, aktüerya
dengesini bozucu etkileri olmaktadır. Emekli Sandığı’nın aktif-pasif dengesi de
kuruluşundan bu yana çok çarpıcı bir değişiklik gerçekleştirmiştir. 1956 yılında aktifpasif oranı 8,7 iken, 1980 yılında 3,3’e, 1990 yılında 2,7’ye, 2004 yılında ise 1,7’ye
düşmüştür. Yani yaklaşık 50 yıllık bir dönemde % 80 oranında bir gerileme
yaşanmıştır. Bu da sistemin ivedilikle rehabilite edilmesinin kaçınılmaz olduğuna işaret
etmektedir.
Tablo 10- İştirakçi - Emekli, Dul ve Yetim Sayıları
YILLAR
İştirakçi
Dosya
Sayısı
Sayısı
Emekli,
Dul ve
Yetim
Aktif/Pasif
Emekli
Oranı
Olanlar
Dul/Yetim
2000
2.156.176 1.154.515 1.296.935
1.9
61.157
23.653
2001
2.236.050 1.210.761 1.355.558
1.8
75.829
28.457
2002
2.372.777 1.260.058 1.408.941
1.9
69.772
29.302
2003
2.408.148 1.314.574 1.466.679
1.8
85.566
24.849
2004
2.404.091 1.381.745 1.534.576
1.7
86.168
40.337
*Kaynak: Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü Web Sitesi (www.emekli.gov.tr)
28
Tablo 11- Emekli sandığının yıllar itibariyle gelir ve giderleri aşağıdadır.
Yıl
Faaliyet
Faaliyet
Toplam
Faaliyet
Faaliyet
Toplam
Gelirleri
Dışı
Gelir
Giderleri
Dışı
Gider
Gelirleri
Giderleri
1960
459
102
561
207
2
209
1970
1.693
314
2.007
1.346
23
1.369
1975
10.702
800
11.502
6.426
36
6.462
1979
30.071
2.265
32.336
27.275
68
27.343
1980
47.548
3.199
50.747
44.632
128
44.760
1985
232.194
22.949
255.143
250.950
894
251.844
1988
515.915
52.865
568.780
763.680
28.465
792.145
1989
2.072.496
80.597
2.153.093
2.363.026
29.333
2.392.359
1990
5.254.654
91.780
5.346.434
5.083.782
9.062
5.092.844
1991
9.315.283
170.526
9.485.809
8.584.864
32.045
8.616.909
1992
17.245.900
230.380
17.476.280
16.062.188
50.538
16.112.726
1993
27.052.090
445.968
27.498.058
29.454.977
1.995.737
31.450.714
1994
46.808.858
1.066.774
47.875.632
50.151.294
3.778.946
53.930.240
1995
100.594.101
2.949.011
103.543.112
106.870.484
1.491.738
108.362.222
2000
2.097.113.529 41.651.581 2.138.765.110
2.966.511.232
9.727.376
2.976.238.608
2001
3.194.214.163 22.963.563 3.217.177.726
4.792.680.857
7.495.501
4.800.176.358
2002
4.957.956.029 23.432.315 4.981.388.344
7.602.564.395 27.177.577
7.629.741.972
2003
6.790.944.081 23.322.631 6.814.266.712 10.323.502.172 23.432.111 10.346.934.283
2004
7.732.230.760 48.221.464 7.780.452.224 12.216.698.145 28.428.023 12.245.126.168
30.09.2005 6.540.144.000 37.649.000 6.577.793.000 10.374.453.000
2.814.000 10.377.267.000
*Kaynak: Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü Web Sitesi (www.emekli.gov.tr)
Emekli Sandığı’nın son yıllarda açıkları ciddi boyutlara ulaşmıştır. 1990’da 97
milyon $ olan bütçe fazlası, erken emeklilik sisteminin getirdiği olumsuzluklarla
29
birlikte 1993’te 360 milyon $ açığa dönüşmüş, açık miktarı 2000’de 1,07 milyar $’a,
2004 yılında ise 3,15 milyar $’a yükselmiştir. 2004 yılında yaklaşık 4,56 katrilyon
liralık tutar konsolide bütçeden Emekli Sandığı’na aktarılmıştır Bu gerçekten finanse
edilebilir ve sürdürülebilir bir durum değildir. Bu durum kamu bütçesine ilave yük
getirmekte ve kamu mali dengesini bozmaktadır.
3. Sosyal Sigortalar Kurumu
Sosyal Sigortalar Kurumu 1.1.1946 yılında yürürlüğe giren 4792 sayılı Kanun
ile "İşçi Sigortaları Kurumu" adı altında Çalışma Bakanlığına (şimdiki adı Çalışma ve
Sosyal Güvenlik Bakanlığı) bağlı, özel hukuk hükümlerine tabi, mali ve idari bakımdan
muhtar, tüzel kişiliği haiz bir devlet kurumu olarak kurulmuştur. 1.3.1965 yılında adı
"Sosyal Sigortalar Kurumu" olarak değiştirilmiş ve daha önce yürürlükteki ilgili
kanunlar kaldırılarak tüm sigorta kolları bu kanun kapsamına alınmıştır. 506 sayılı
Kanun daha sonradan pek çok değişikliğe uğramıştır. 1.1.1984 tarihinde 1925 sayılı
"Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanunu" çıkarılmış ve bu kanunu uygulama görevi
Sosyal Sigortalar Kurumuna verilmiştir.
17.07.1964 tarihinde 506 sayılı yasa ile kurumun adı Sosyal Sigortalar Kurumu
olarak değiştirilmiştir. Merkezi Ankara' da bulunan Kurum'a bağlı 81 il müdürlüğü ve
gerekli görülen yerlerde sağlık il müdürlüğü bulunmaktadır. SSK, genel kurul, yönetim
kurulu ve başkanlık birimlerinden oluşmaktadır. SSK da Bağ-Kur gibi Çalışma ve
Sosyal Güvenlik Bakanlığı'na bağlı Sosyal Güvenlik Kurumu'nun ilgili kuruluşu
durumundadır. Ülkemizde bağımlı çalışanların büyük bir kısmının sosyal güvenliği 506
sayılı Kanun kapsamında sosyal sigorta tekniği ile sağlanmaktadır. Bir hizmet akdine
dayanarak bir veya birkaç işveren tarafından çalıştırılanlar 506 sayılı Kanuna göre
sigortalı sayılırlar. Sosyal sigortalardan sadece sigorta kapsamı içine alınanlar değil,
sigortalıların eş ve çocukları hatta bazı durumlarda anne ve babaları da
faydalanmaktadırlar.
30
b) SSK’nın Mali Yapısı
2004 yılı itibariyle SSK’ya bağlı toplam sigortalı sayısı 7.059.824 olup, buna
4.120.866 kişi olan emekli sayısı ve 27.292.353 kişilik aile bireyleri de eklendiğinde
SSK kapsamındaki toplam nüfus sayısı 38.473.043 kişi olmaktadır.
Tablo 12- SSK Kapsamındaki Nüfus
1999
2000
2001
2002
Sigortalı
6.355.639
6.565.167
6.136.107
6.563.187
6.750.460
7.059.824
Zorunlu Sigortalı
5.005.403
5.254.125
4.886.881
5.223.283
5.615.238
6.345.118
Çıraklar
229.816
253.301
191.187
215.259
231.915
239.304
İsteğe Bağlı
901.265
843.957
888.675
942.024
697.630
274.568
25.329
29.109
27.058
33.458
40.409
23.834
193.826
184.675
142.306
149.163
165.268
177.000
3.148.826
3.339.327
3.560.638
3.747.573
3.935.523
4.120.866
Topluluk
Tarım
Emekli Sayısı
Aile Bireyleri
2003
2004
21.469.875 22.541.181 21.592.466 22.993.730 24.610.697 27.292.353
Kapsamdaki
Toplam Nüfus
30.974.340 32.445.675 31.289.211 33.304.490 35.296.680 38.473.043
*Kaynak: SSK 2004 İstatistik Yıllığı, (www.ssk.gov.tr)
SSK’nın 2004 yılı içerisinde 19,4 milyar YTL’lik gelirlerine karşılık 25 milyar
YTL’lik gider gerçekleşmiştir. Kurumun son yıllarda açıkları sürekli artmaktadır.
1990’da 531 milyon $ olan bütçe fazlası, 1992’de 365 milyon $ açığa dönüşmüş, açık
miktarı 2002’de 1,614 milyar $’a, 2004 yılında ise 4,05 milyar $’a yükselmiştir. Başka
bir ifadeyle 2004 yılında konsolide bütçeden SSK’ya yaklaşık 7 milyar YTL’lik
transfer yapılmıştır.
31
Tablo 13- Yıllar İtibariyle SSK’nın Gelir Gider Dengesi
YILLAR
GELİRLER
GİDERLER
TOPLAMI
TOPLAMI
YILLIK ORT. DOLAR
FARK
KURU ÜZERİNDEN
FARK (MİLYON $)
1989
5.374,0
4.692,0
682,0
Fazla
319,0
1990
10.703,0
9.304,0
1.399,0
Fazla
531,0
1991
18.511,0
18.383,0
128,0
Fazla
30,0
1992
32.789,0
35.345,0
- 2.556,0
Açık
- 365,4
Açık
1993
52.168,0
60.252,0
- 8.084,0
Açık
- 720,7
Açık
1994
90.335,0
109.734,0
- 19.399,0
Açık
- 641,0
Açık
1995
138.158,0
219.493,0
- 81.335,0
Açık
- 1.746,9
Açık
1996
342.436,0
486.819,0
- 144.383,0
Açık
- 1.738,6
Açık
1997
724.389,0
1.060.389,0
- 336.000,0
Açık
- 2.221,0
Açık
1998
1.550.018,0
1.997.018,0
- 447.000,0
Açık
- 1.692,0
Açık
1999
2.494.835,0
3.605.835,0
- 1.111.000,0
Açık
- 2.662,0
Açık(*)
2000
4.894.718,0
5.294.718,0
- 400.000,0
Açık
- 688,0
Açık(*)
2001
7.698.531,0
8.806.531,0
- 1.108.000,0
Açık
- 806,0
Açık(*)
2002
11.132.049,0
13.518.049,0
- 2.386.000,0
Açık
- 1.614,0
Açık(*)
2003
15.450.060,0
20.258.677,0
- 4.808.617,0
Açık
- 1.924,7
Açık(*)
2004
19.417.958,0
25.174.958,0
- 5.757.000,0
Açık
- 4.053,2
Açık(*)
2005(Tah.)
22.475.704,0
30.437.904,0
- 7.962.200,0
Açık
- 5.897,9
Açık(*)
(*) 1989-1998 yılları gelir gider arasındaki fark, yıllık ortalama dolar kuru üzerinden hesaplanırken,1999-2003
yılları arası her ayın sonundaki döviz alış kuru üzerinden hesaplanan birikimli rakamlardır. 2004 yılı 12 aylık fiili
nakit akım tablosu rakamları olup bu rakamlar içerisinde emeklilere ödenen, ocak ve temmuz aylarında ki %10
luk artışlar dahildir.2005 yılı ise 11 aylık fiili 1 aylık tahmini rakamlarıdır.
Kaynak : SSK 2005 İstatistik Yıllığı, (www.ssk.gov.tr)
SSK’da açıkların 1992 yılında başlamasının en önemli nedeni, 1991
seçimlerinde iktidara gelen koalisyon hükümetinin emeklilik yaşını erkeklerde 25,
kadınlarda 20 hizmet yılına düşürmesi olmuştur. Kurumun üzerine binen yük yüksek
açıkların başlangıç noktası olmuştur. 1999 yılında başlatılan sosyal güvenlik reformu
2000 ve 2001 yıllarında olumlu sonuçlar vermiş ancak bu politikalar kalıcı çözümler
üretemediğinden ve bazı uygulamaların sonuçları ileriki yıllardaki mali tablolarda
32
yansımasını bulacağından 2002 yılından itibaren açık rakamları yeniden yükselmiştir.
Prim tabanlarının sürekli değişmesi ve asgari ücretin üzerinde tespit edilmesi kayıt dışı
istihdamı teşvik etmiş; aynı zamanda prim tahsilat oranlarını da önceki yıllara göre
olumsuz etkilemiştir.
5198 sayılı Kanunla 01.07.2004 tarihinden itibaren yürürlüğe girmek üzere,
SSK primlerinin ve ödeneklerinin hesabına esas tutulan günlük kazancın alt sınırı
yeniden 16 yaşından büyükler için tespit edilen günlük asgari ücrete eşitlenmiş; ayrıca
isteğe bağlı sigortalıların prim oranı %30’dan %25’e düşürülmüştür. Bu gelişmelerin
önümüzdeki dönemde SSK’nın aktüeryal dengesi açısından olumlu sonuçlar getireceği
planlanmaktadır.
Kurum’dan 2005 yılı Kasım itibariyle aylık ve gelir alanların sayısı 4.292.326
kişidir. Bunlardan 62.690’ı malullük aylığı, 2.975.435’i yaşlılık aylığı, 1.127.317’si
ölüm aylığı, 53.467’si sürekli işgöremezlik ödeneği, 73.417’si de iş kazası veya meslek
hastalığı sonucu ölenlerden dolayı aylık almaktadırlar. (SSK 2005 İstatistik Yıllığı)
5283 sayılı Kanunla SSK sağlık tesislerinin Sağlık Bakanlığı’na devredilmesi
hüküm altına alınmış ve bu hüküm 19.02.2005 tarihinde uygulamaya girmiştir.
19.02.2005 tarihinden itibaren SSK sağlık tesislerinin Sağlık Bakanlığı’na devir
işlemleri tamamlanmış olup, Sağlık Bakanlığı tarafından sunulacak bu sistemde SSK
tarafından sağlık hizmetlerinin karşılığı olan ödemeler yapılacaktır.
4. Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar
Kurumu (BAĞ-KUR)
Bağ-Kur 2.9.1971 tarih ve 1479 sayılı Kanun ile kurulmuştur. Bağ-Kur Kanunu,
kanunla ve kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulan sosyal güvenlik kurumları
dışında kalan ve herhangi bir işverene hizmet akdi ile bağlı olmaksızın kendi nam ve
hesabına çalışan esnaf ve sanatkarlar ile diğer bağımsız çalışanları kapsamaktadır.
33
Sözkonusu Kanunda sonradan yapılan değişikliklerle ev kadınları ile muhtarlar da
kapsama alınmıştır.
1983 yılında yürürlüğe giren Tarımda Kendi Adına ve Hesabına Çalışanlar
Sosyal Sigortalar Kanununu uygulama görevi Bağ-Kur’a verilmiştir. Bağ-Kur, Çalışma
ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’na bağlı olarak faaliyet göstermektedir.
b) Bağ-Kur’un Mali Yapısı
Bağ-Kur’un 1975 yılında aktif sigortalı sayısı 816.555 iken yıllar içinde bu
rakam yükselmiş ve 2004 yılı Aralık ayı itibariyle 3.448.549 olmuştur. 2004 Aralık ayı
itibariyle
Bağ-Kur
kapsamındaki
toplam nüfus
ise
16.233.984
kişi
olarak
gerçekleşmiştir.
Tablo 14- Bağ-Kur Kapsamındaki Nüfus
Emekli Sigortalılar
Aktif
Yaşlılık Malüllük
Yıllar Sigortalılar Aylığı
Aylığı
Ölen
Hak
Aylık
Aylık
Kapsamdaki
Alanlar
Alanlar
Nüfus
Sigortalılar Sahipleri (Dosya)
(Kişi)
2000
3.312.694 740.291
16.020
345.768 521.133 1.102.079 1.277.444
15.036.318
2001
3.336.655 788.834
16.681
365.857 538.325 1.171.372 1.343.840
15.261.654
2002
3.321.332 820.546
16.749
388.324 556.375 1.225.619 1.393.670
15.547.991
2003
3.383.849 852.981
16.391
410.184 576.448 1.279.556 1.445.820
15.881.624
2004
3.448.549 899.832
16.515
432.937 602.843 1.349.284 1.519.190
16.233.984
*Kaynak: Bağ-Kur Web sitesi, Zaman Serileri (1972-2004)
Sosyal güvenlik kuruluşlarının aktüeryal dengesindeki bozulmalar Bağ-Kur için
de geçerlidir. Zira sağlık sigortasını uygulamaya başladığı 1986 yılında sağlık
harcamalarının yaklaşık 11 katı tutarında sağlık sigortası primi toplayan Bağ-Kur,
2000’li yıllarda gerçekleştirdiği sağlık harcamalarının ancak % 42-51’ini topladığı
34
sağlık sigortası primleriyle finanse edebilmektedir. 2004 yılında karne başına düşen
sağlık harcaması 374,5 YTL’dir. 2004 yılında sağlık karnesi sayısı 9.780.672 olduğuna
göre,
karne
başına
sağlık
sigortası
primi
ortalama
193,05
YTL
olarak
gerçekleşmektedir. 1986 yılına kadar gelirlerindeki artış oranı giderlerinden daha
yüksek olan Bağ-Kur, 1986 yılında sağlık hizmeti vermeye başladıktan sonra bu oranlar
tersine dönmüş ve ilk kez 1989 yılında açık vermiştir. Emeklilik yaşıyla ilgili
düzenlemelerin de etkisiyle açıklar sürekli artmıştır. 1999 yılında sosyal güvenlik
reformu kapsamında atılan adımlarla 2000 ve 2001 yıllarında giderlerinden daha fazla
gelir sağlasa da 2002 yılından itibaren durum yeniden tersine dönmüş ve 2003 yılında
yaklaşık 5,1 milyon YTL bütçe açığı vermiştir. (calisma.gov.tr)
Tablo 15- Bağ-Kur Gelir-Gider Dengesi (1980-2003) (Milyar TL)
Yıllar
Gelirler
Giderler
Fark
Gelir
Gider
Artış
Artış
1980
9,1
5,0
4,1
183,3
174,2
1986
140,6
86,6
54,0
32,9
63,1
1989
582,1
656,9
- 74,8
67,2
122,9
1990
1.034,7
1.194,5
- 159,8
77,8
81,8
1995
20.054,8
40.788,2
- 20.733,6
104,1
105,0
725.912,8 1.899.118,3
-
75,3
45,0
41,9
60,2
2000
1.173.205,5
2003
2.982.986,0 8.061.199,0
5.078.213,0
*Kaynak: Bağ-Kur Zaman Serisi Verileri (1972-2004), Bağ-Kur Web
Sitesi.
35
E- Mahalli İdareler
Anayasanın 126’ncı maddesinde Türkiye’nin merkezi yönetim kuruluşu
bakımından illere; illerin de diğer kademeli bölümlere ayrılacağı; illerin idaresinin yetki
genişliği esasına dayanacağı temel örgütlenme şekli olarak belirlenmiştir. Anayasanın
127’inci maddesinde, “Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri
getirebilir.” hükmü getirilerek büyükşehir belediyelerinin kurulmasına imkan
tanınmıştır.
Anayasanın 123 üncü maddesinde idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden
yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandırılacağı; Mahalli İdareler başlığını
taşıyan 127 inci maddesinde de mahalli idarelerin il, belediye veya köy halkının mahalli
müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar
organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu
tüzel kişileri olduğu; mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden
yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği; merkezi idarenin, mahalli
idareler üzerinde, mahalli idarelerinin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi,
kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli
ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller
dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu; mahalli idarelere, görevleri ile orantılı
gelir kaynaklarının sağlanacağına dair, modern kamu yönetim sistemine uygun,
hükümler yer almaktadır.
1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun 115’inci maddesinde; özel
bütçeler, yerel gider ve geliri kapsayan bütçeler olarak tanımlanmaktadır. Mahalli
idarelerin bütçeleri özel bütçedir.
Türkiye’de yerel idareler, il özel idaresi, belediye veya Büyükşehir belediyeleri
ve köylerdir. Kamu tüzel kişiliği bulunan bu idarelerin bütçelerini kendi organları
hazırlar. İl özel idarelerinin bütçeleri Bakanlar Kurulunca, belediyelerin bütçeleri en
36
büyük mülkiamir ya da İçişleri Bakanlığınca, köylerin bütçeleri ise kaymakam veya
vali tarafından onaylanarak yürürlüğe girer. Yerel idareler genel bütçeden yardım
alırlar. 5018 sayılı Kanuna göre “mahalli idareler” kavramından anlaşılması gereken
birimler; il özel idareleri, belediyeler, bağlı idareler ve mahalli idare birlikleridir.
2. Mahalli İdarelerin Mali Yapısı
a) Belediyelerin Mali Yapısı
Mahalli idarelerin gelir ve harcama büyüklüklerinin genel bir değerlendirmesini
DPT tanımlı toplulaştırılmış yerel yönetimler dengesi çerçevesinde aşağıdaki tablodan
yararlanarak yapabiliriz.
Tablo 16- Mahalli İdarelerin Gelir ve Harcamalarının GSMH’ya Oranlarının
Gelişimi
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
(2)
2003
(3)
GELİRLER
3,09
3,17
3,35
3,74
3,91
4,19
4,33
4,90
3,74
3,78
1.Vergiler
a. Vasıtasız
b. Vasıtalı
c. Servet
2.Vergi Dışı Normal Gelirler
3.Faktör Gelirleri
2,07
0,87
1,01
0,19
0,52
0,50
2,09
0,83
1,16
0,11
0,57
0,51
2,10
0,82
1,21
0,08
0,59
0,66
2,31
0,94
1,31
0,05
0,68
0,75
2,55
1,15
1,21
0,20
0,65
0,71
2,70
1,04
1,47
0,19
0,68
0,82
2,88
0,95
1,77
0,16
0,61
0,85
3,12
1,26
1,73
0,13
0,74
1,05
2,07
0,86
0,99
0,22
0,72
0,95
2,13
0,78
0,93
0,42
0,73
0,92
HARCAMALAR
3,50
3,38
3,63
4,03
4,30
4,60
4,69
5,17
3,80
3,89
1.Cari Giderler
2.Yatırım Harcamaları
a.Sabit Sermaye
b.Stok Değişimi
3.Cari Transferler
4.Kamulaş.ve S. Değer Artışı
5.Sermaye Transferleri
1,30
1,00
0,95
0,05
1,09
0,07
0,04
1,21
0,97
0,95
0,02
1,08
0,10
0,02
1,26
1,26
1,24
0,01
1,00
0,09
0,03
1,35
1,45
1,42
0,03
1,04
0,11
0,08
1,48
1,69
1,67
0,03
0,91
0,12
0,10
1,77
1,62
1,61
0,01
1,05
0,14
0,03
1,72
1,60
1,59
0,01
1,13
0,16
0,09
1,81
1,74
1,73
0,01
1,38
0,17
0,07
1,64
1,46
1,46
0,00
0,45
0,13
0,11
1,69
1,52
1,51
0,01
0,43
0,13
0,12
-0,41
-0,20
-0,28
-0,28
-0,39
-0,41
-0,36
-0,26
-0,06
-0,11
GELİR-GİDER FARKI
Kaynak: DPT
(1) Belediyeler, İl Özel İdareleri, İller Bankası, Su-Kanalizasyon İdareleri, Doğalgaz ve
Toplu Taşıma İşletmelerini kapsamaktadır.
Doğalgaz ve Toplu Taşıma İşletmeleri 1999 tarihinden itibaren denge kapsamına alınmıştır.
(2) Geçici, (3) Tahmin
Yukarıdaki tabloya göre, sabit sermaye yatırımları başta olmak üzere yerel
yönetimlerin sermaye harcamaları bu dönemde reel olarak düşerken cari harcamalar
özellikle personel harcamalarından kaynaklı bir artış eğilimi içinde olmuştur. DPT
37
verilerine göre harcamalardaki hissedilir düşme esas olarak kendisini cari transferlerde
göstermiştir. 2000 yılında GSMH’ya oran olarak yüzde 1,13 düzeyinde olan cari
transferler 2002 yılında yüzde 0,45’e düşmüştür. 2003 ve 2004 yılında da bu düşmeyi
devam etmesi beklenmektedir.
DPT tanımlı mahalli idarelerin toplam gelirleri 2000’li yıllarda inişli çıkışlı bir
yapı içinde olmuştur. Bunda temel belirleyici olan vergi gelirlerindeki düşmedir.
Merkezden aktarılan vergi gelirleri payının uygulanan ekonomik program nedeniyle
düşürülmesi yanında belediyelerin kendi topladıkları gelirlerin içinde yer alan maktu
tutarların önemli bir kısmının 1995 yılından beri güncellenmemesi bu düşmede etkin
olmuştur.
Vergi gelirlerinin reel olarak düşmesi nedeniyle mahalli idarelerin toplam
gelirleri 1990’ların sonundaki yüzde 4,5’lardan önemli bir düşmeyle 2002 yılında
yüzde 3,7’ye gerilemiştir. Kaynak yapısındaki bu bozulmanın cari transferlerdeki
düşmeye sebep olan faktörlerin başında geldiği düşünülmektedir. Vergi dışı gelirler ile
faktör gelirleri ise 1990’lı yılların ikinci yarısına göre 2000’li yıllarda bir yükselme
içinde olmuştur.
Mahalli idarelerin gelir ve harcama büyüklüklerine ve yapısına baktığımızda
öne çıkan hususları şu şekilde sıralayabiliriz (Kerimoğlu, Yılmaz, Emil, Neyaptı, 2005:
20):
- Son dönemde inişli çıkışlı bir yapı gösterse de yerel idarelerin toplam
gelirlerinin ortalama yüzde 60’ı vergi gelirlerinden kaynaklanmaktadır. Vergi gelirleri
toplamının ortalama yüzde 75’i genel bütçeden aldıkları vergi paylarından
oluşmaktadır. Bununla birlikte, bu oranın genel yapıyı verdiği bilinmelidir. Belediyeler
küçüldükçe toplam gelirlerinin içinde vergi gelirlerinin oranı ve merkeze bağımlılık
artmaktadır.
38
- Belediyelerin harcamalarında ağırlık cari giderlerdedir. Cari giderlerin toplam
giderler içindeki payı ortalama yüzde 40 düzeyindedir. Cari nitelikli transferlerle bu
oran yüzde 50’yi aşmaktadır.
- Son dönemde yatırım nitelikli harcamalar özellikle dış proje kredisi
kullanımındaki artışla birlikte mahalli idarelerin toplam harcamaları içinde önemli bir
yer tutmaya başlamıştır. 1990’ların başında toplam harcamalar içinde yüzde 30’larda
olan yatırım harcamaları, 2000’lerde yüzde 40’lara yaklaşmıştır.
- Yatırım harcamalarındaki artışa karşılık özellikle gelirlerin düştüğü
dönemlerde cari transferler diğer harcamaların esnekliğinin düşük olması nedeniyle
önemli oranlarda düşmüştür. Bununla birlikte, transfer harcamalarındaki bu keskin
düşme yerel yönetimlerin hepsinde aynı şekilde olmamıştır.
Tablo 17- Belediyelerin Harcama Gelir Büyüklükleri ve Gelişimi
(trilyon lira)
Belediye Gelirleri Top.
Belediye Harcamaları Top.
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003(B)
93
178
362
789
1.496
2.304
3.762
5.696
7.529
13.898
13.898
100
190
384
822
1.571
2.466
3.844
5.715
7.847
Bütçe Dengesi
-6
-12
-22
-33
-74
-162
-81
-19
-318
0
Belediye Gel. Top. (Borçlanma Hariç)
93
178
362
789
1.364
2.139
3.495
5.346
7.299
13.009
Belediye Harc. Top. (Borç Öd. Hariç)
100
190
384
822
1.522
2.355
3.708
5.473
7.468
13.428
-6
-12
-22
-33
-158
-215
-213
-127
-169
-419
Belediye Gelirleri Top.
2,40
2,27
2,42
2,68
2,80
2,94
3,00
3,23
2,75
3,90
Belediye Harcamaları Top.
2,56
2,42
2,56
2,80
2,94
3,15
3,06
3,24
2,87
3,90
-0,15
-0,15
-0,14
-0,11
-0,14
-0,21
-0,06
-0,01
-0,12
0,00
2,40
2,27
2,42
2,68
2,55
2,73
2,78
3,03
2,67
3,65
Bütçe Dengesi
GSMH'ya Oranları (%)
Bütçe Dengesi
Belediye Gel. Top. (Borçlanma Hariç)
Belediye Harc. Top. (Borç Öd. Hariç)
2,56
2,42
2,56
2,80
2,84
3,01
2,95
3,10
2,73
3,76
Bütçe Dengesi (Borç Ayıklanmış)
-0,15
-0,15
-0,14
-0,11
-0,29
-0,28
-0,17
-0,07
-0,06
-0,12
Kaynak: DİE Belediyeler ve İl Özel İdareleri Kesin Hesaplar- Bütçe ve kendi
hesaplamalarımız
2003 sonu itibarıyla 16’sı Büyükşehir olmak üzere toplam 3225 adet belediye
bulunmaktadır. 2002 kesin hesap sonuçlarına göre belediyelerin toplam harcama
39
büyüklüğü 7,6 katrilyon GSMH’ya oran olarak ise yüzde 2,75 düzeyinde
gerçekleşmiştir (Kerimoğlu, Yılmaz, Emil, Neyaptı, 2005: 46).
Ana para borçlanma ve borç ödemesi ayıklanmış baktığımızda (1998-2002);
harcamaların GSMH’ya oranı ortalama yüzde 2,93, gelirlerin ise yüzde 2,62 oranında
çıkmaktadır. Özellikle 2002 yılında belediye gelirlerinde ve harcamalarında yaşanan
düşmenin temel nedeni genel bütçe gelirlerinden belediyelere aktarılan payın yüzde
5’den yüzde 4,1’e, 2003 yılında da yüzde 3,5 oranına düşmesi etken olmuştur. Bütçe
dengesinde yaşanan açık özellikle 90’lı yılların sonunda önemli bir artış içinde olmuş
GSMH’ya oran olarak yüzde 0,3’lere yaklaşmıştır. Ekonomik programın uygulandığı
yıllarda ise oransal olarak önemli bir düşme içinde olduğu görülmektedir. Borçlanma
ve borç ödeme hariç belediyeler bütçe dengesi GSMH’ya oran olarak 1998-2002
arasında ortalama yüzde 0,16 oranında açık verir iken 2001, 2002 yıllarında konsolide
bütçenin aksine önemli bir düşme göstererek ortalama yüzde 0,06 düzeyine
gerilemiştir. Buradaki temel dinamiğin bu kuruluşların mali disiplin nedeni ile daha az
bütçe açığı vermeleri değil özellikle harcama yönlü yükümlülüklerini ya merkezi idare
üzerine yüklemeleri ya da bütçe dışına çıkarmaları şeklinde olduğu düşünülmektedir.
Buradaki temel varsayım yerel yönetimlerin harcamalarını aşağı doğru düşürme
esnekliklerinin oldukça düşük olduğu kabulüdür (Kerimoğlu, Yılmaz, Emil, Neyaptı,
2005: 26).
b) İl Özel İdarelerinin Mali Yapısı
Bugün kamu yönetimi sistemi içinde 81 tane il özel idaresi bulunmaktadır. 2002
kesin hesap sonuçlarına göre il özel idarelerinin toplam gelir büyüklüğü 2 katrilyon lira,
harcama büyüklüğü ise 1,6 katrilyon lira düzeyinde gerçekleşmiştir. GSMH’ya oran
olarak ise gelir ve harcama büyüklükleri sırasıyla yüzde 0,74 ve 0,6 oranlarında
çıkmıştır. İl özel idarelerinin gelirleri ve harcamaları oransal olarak dönem başı ve
dönem sonu değerleri açısından bakıldığında önemli bir oransal artış içinde olmuştur;
gelirler GSMH’ya oran olarak yüzde 0,38’lerde bir katına yaklaşan artışla 2002
40
sonunda yüzde 0,60’a, gelirlerde aynı şekilde yüzde 0,47’lerden yüzde 0,74’lere
çıkmıştır. Harcamaların artış hızı az da olsa gelirlerin artış hızının üzerinde olmuştur.
Tablo 18- İl Özel İdarelerinin Harcama Gelir Büyüklükleri ve Gelişimi
(trilyon lira)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003(B)
İl Özel İd. Gelirleri Top.
18
37
92
230
459
604
957
1.494
2.017
1.047
İl Özel İd. Harcamaları Top.
15
28
63
178
391
521
767
1.118
1.654
1.047
3
9
29
52
67
83
189
377
363
0
955
1.492
2.012
1.047
744
1.099
1.630
1.038
211
393
382
9
Bütçe Dengesi
İl Özel İd. Gel.Top. (Borçlanma Hariç)
İl Özel İd. Harc.Top. (Borç Öd. Hariç)
Bütçe Dengesi
3
9
29
52
0
0
GSMH'ya Oranları (%)
İl Özel İd. Gelirleri Top.
0,47
0,47
0,62
0,78
0,86
0,77
0,76
0,85
0,74
0,29
İl Özel İd. Harcamaları Top.
0,38
0,35
0,42
0,60
0,73
0,67
0,61
0,63
0,60
0,29
Bütçe Dengesi
0,09
0,11
0,19
0,18
0,13
0,11
0,15
0,21
0,13
0,00
0,76
0,85
0,74
0,29
İl Özel İd.Gel.Top. (Borçlanma Hariç)
İl Özel İd. Harc.Top. (Borç Öd. Hariç)
Bütçe Dengesi
0,09
0,11
0,19
0,18
0,00
0,00
0,59
0,62
0,60
0,29
0,17
0,22
0,14
0,00
Kaynak: DİE Belediyeler ve İl Özel İdareleri Kesin Hesaplar- Bütçe ve kendi
hesaplamalarımız - (B) Bütçe Tahmini
Belediyelerin aksine il özel idarelerinde harcamalar sürekli olarak bütçe
gelirlerinin altında çıkmıştır. İl özel idareleri belediyelerin aksine bütçe fazlası veren
kamu idarelerdir. Bütçe fazlası GSMH’ya oran olarak yüzde 0,1 ile yüzde 0,2 arasında
değişmekle birlikte eğilim bütçe fazlasının artışı yönündedir. Borçlanma ve borç ödeme
hariç il özel idareleri bütçe dengesine baktığımızda da bütçe fazlasının çok fazla olmasa
da bir artış içinde olduğunu görüyoruz.
İl özel idarelerinin toplam gelirler ve harcamalarının iller arasında dağılımı
farklılıklar göstermektedir. 2002 yılı kesin hesap sonuçlarına göre İstanbul, Ankara ve
İzmir toplam gelirlerin yaklaşık yüzde 22’sinin toplandığı illerdir. Bu illere Bursa,
Adana ve Afyon eklendiğinde altı il toplam kaynakların yüzde 30’una sahip olmaktadır.
Geri kalan yüzde 70 ise kalan 75 il arasında paylaşılmaktadır. Dönem içinde il özel
idare kaynaklarının iller arasında dağılımda önemli farklılıklar görülebilmektedir.
Bunların bir kısmı yeni il kurulması nedeniyle yeni kurulan ile ilave kaynak
41
aktarılması, kamu yatırımlarının iller arasındaki dağılımın değişmesi nedeniyle
merkezden aktarılan kaynağın değişmesi ve son olarak da politik faktörlerin dönemsel
etkisi olduğu düşünülmektedir. İstanbul yüzde 12 ile en fazla kaynağın aktarıldığı ve
toplandığı il olmaktadır. İstanbul’u yaklaşık yüzde 5 pay ile İzmir ve Ankara
izlemektedir (Kerimoğlu, Yılmaz, Emil, Neyaptı, 2005: 27).
Toplam harcamalar GSMH’ya oran olarak dönem boyunca kaynak yapısında
olduğu gibi önemli bir artış eğilimi içinde olmuş ve yüzde 0,30’larden yüzde 0,60’lara
çıkmıştır. Harcamaların GSMH’ya oran olarak artışında belirleyici olan temel kalem
yatırım harcamaları olmakla birlikte aynı düzeyde olmasa da cari harcamalar da etkili
olmuştur. Harcama alt kalemleri içinde dönem boyunca en fazla oransal artış yaklaşık
yüzde 120 ile cari harcamalarda ortaya çıkmıştır. Bu anlamda öne çıkan alt harcama
kalemi hizmet alımları olmuştur. İl özel idareleri bütçesi içinde hem reel olarak hem de
oransal olarak belediyelerde olduğu gibi hizmet alımlarının payı önemli bir artış
göstermiştir. Hizmet alımlarının toplam harcamalar içindeki payı başlangıçta olan
yüzde 1’ler düzeyinden dönem içinde yüzde 10’ların da üstüne çıkmıştır. Yatırım
harcamaları il özel idare bütçelerinin en temel harcama alanı olmuştur. Toplam
harcamalar içinde yatırım harcamalarını payı son dokuz yıl ortalamasında yüzde 67,1
oranında çıkmıştır. Son 2-3 yıl boyunca uygulanan ekonomik programında etkisiyle
yatırım harcamalarının payı azalmakla birlikte il özel idareleri bütçesi içindeki önceliği
değişmemiştir (Kerimoğlu, Yılmaz, Emil, Neyaptı, 2005: 30).
F- Fonlar
Bir tanıma göre fon “belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için ayrılmış bulunan
ve gerektiği zaman kullanılmak üzere belli bir hesapta toplanan ve harcanabilen
paralar” anlamına gelmektedir. Fonun; sözlük anlamı ise bir teşebbüsü finanse etmek
için bulunan sermayedir. Fon sözcünün geniş anlamı ise bir hizmetin görülmesi, bir
programın yürütülmesi gibi belirli bir amacı gerçekleştirmek için gerektiğinde
kullanılmak üzere ayrılan mali kaynaktır. Bir başka tanımlamaya göre de fonlar, genel
mevzuat ve bütçe prosedürü dışında özellik taşıyan bir takım devlet görevlerinin yerine
42
getirilmesi için bütçeden ya da bütçe dışı yollarla sağlanan para ve kıymetler şeklinde
belirtilmektedir (Kesik, 2000: 161).
Bu tanımlar çerçevesinde kamu kesimince oluşturulan fonların başlıca
özellikleri “belirli amaçlara yönelik olma”, belirli kanun ve kararlarla kurulma”,
gelirlerinin ya bütçeden ya da bütçe dışından sağlama” ve “bütçe yılını aşabilme”
şeklinde sıralanabilir.
Ülkemizde Fon uygulamasına gidilmesinin başlıca sebepleri; bütçelerin yıllık
olması, kamu yatırım projelerinin gerçekleşmelerinin gecikmesi, iktidarların daha rahat
harcama yapmak istemeleri ve müdahaleci devlet anlayışı ile artan devlet faaliyetlerine
paralel olarak bunların finansmanını sağlamak amacıyla uygulamada belli bir noktadan
sonra ihtiyaçları karşılayamaz durumda kalan vergi, resim, harç gibi bilinen geleneksel
kamu gelirlerinin yanı sıra yeni gelir kaynakları bulma ve bunları daha rahat kullanma
arayışıdır (Çelen, 1998: 115).
Bütçe kapsamı dışında bırakılan fonların gelirleri ve harcamaları bütçe ile
ilişkilendirilmez. Ancak, bunların müşterek fon hesabında toplanan gelirlerinden
Maliye Bakanı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın birlikte teklifi üzerine
Başbakanın onayı ile belirlenecek oran ve miktarlarda kesinti yapılarak genel bütçeye
gelir kaydedilebilir.
G- Döner Sermayeler
Türkiye’de döner sermaye işletmesinin ilk uygulamasını 1925 yılında tarım
kuruluşlarına verilen sabit sermaye esaslarıyla görmekteyiz. Döner sermaye işletmeleri
1050 sayılı Kanunun 49’uncu maddesinde “Genel bütçe içinde yönetilen sınai ve ticari
kurum ve idarelerin ilk madde ve malzeme alım bedelleri ile uzman ve işçi ücretleri
döner sermaye adıyla bütçelere konulan ödenekler ile karşılanır ve ödenir. Bu kurum ve
43
idarelerin döner sermaye ödeneklerinden kullanılmayan tutarları yıl sonunda yok edilir;
kullanılan sermayeden doğan gelir fazlaları da gelir yazılır.
Esasen döner sermaye işletmesi kurmak, genel bütçeli daireler için söz konusu
olmakla birlikte katma bütçeli idareler de kuruluş kanunlarına dayanarak döner sermaye
işletmeleri kurmuşlardır.
Döner sermayelerin kurulmasındaki temel amaçlar arasında, giderlerin
yapılmasında serbesti sağlayarak bürokratik engellerin dışında harcama yapılabilmesi,
kamu hukuku kuralları dışına çıkılarak, işletmeye daha fazla idari ve mali özerklik
sağlanabilmesi, ekonomik atıl kapasitenin kullanılması ve belirli bir talebin
karşılanması ile devlete ek gelir sağlanması sayılabilir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda döner sermayeli
işletmelerde hiç bahsedilmemiş Kanunun Geçici 11. maddede ise “Genel yönetim
kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri ve
fonların bütçeleri, ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alır.
Bu Kanun kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri
31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapılandırılır.” hükümleri getirilerek döner sermayeli
işletmelerin 31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapılandırılacağı belirtilmiştir.
2. Döner Sermayeli İşletmelerin Hukuki Nitelikleri
Bu açıklamalardan sonra döner sermaye işletmelerinin hukuki nitelikleri şöyle
sıralanabilir (Söyler, 1996: 42):
1- Döner sermayeli işletmelerin genel olarak tüzel kişilikleri yoktur.
2- Ticari faaliyetleri hakkında Türk Ticaret Kanunu, adi işlemleri hakkında
Borçlar Kanunu, devletle ilişkilerinde kamu hukukuna dair kanun hükümleri uygulanır.
44
3- Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanununa tabi
olmamakla birlikte 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu
kapsamı içindedirler.
4- Kuruluş sermayeleri bağlı olduğu kurum veya kuruluşun bütçesine konulan
ödenekle karşılanmakta, daha sonra yıl sonu karları ile bu sermaye artırılabilmektedir.
5- Kurulacak işletmenin niteliğine göre ayrıca Hazinece menkul ve/veya
gayrimenkul mal tahsis edilebilmektedir.
6- Döner sermaye işletmelerinin gayrisafi hasılatlarının bir bölümü Bütçe
Kanunu ile her ay kesilerek bütçeye gelir kaydedilmektedir.
7- Döner sermayeli işletmeler bilanço ve ekleri ile gelir ve gider belgelerini
denetim için mali yılın bitiminden itibaren iki ay içinde Maliye Bakanlığı ve Sayıştay’a
göndermekle yükümlüdürler.
8- İş hacmi büyük ve yoğun olanların saymanları Maliye Bakanlığına, küçük
olanların saymanları ise ilgili kurum ve kuruluşa bağlı bulunmaktadır.
9- Faaliyetlerini yürüttükleri yerler büyük ölçüde bağlı bulundukları kurum ve
kuruluşun bulunduğu binalar olup, yeterli kadro tahsisi yapılamadığından ilgili kurum
veya kuruluşun memurlarını çalıştırabilmektedirler. Yakıt, elektrik, su ve ulaştırma
giderleri de bu kurum ve kuruluşlarca karşılanabilmektedir.
3. Döner Sermayeli İşletmelerin Mali Yapıları
Aşağıdaki tabloda, döner sermayeli işletmelerinin 2003 yıllına ait gider ve
gelirleri hazineye aktardıkları tutarlar yer almaktadır.
45
Tablo 19- Döner Sermayeli İşletmelerin Gelirleri ve Giderleri İle Hazineye Yatırdığı Tutarlar
TOPLAM
DÖNER SERMAYE
İŞLETMESİNİN ADI
GİDER
GELİR
GELİR
HAZİNEYE
İÇİNDE
YATAN TUTAR
PAYI %
BAŞBAKANLIK
75.342.006.691.720
93.984.088.352.543
1,40
5.649.929.283.115
6.241.556.353.209
0,09
28.822.195.000
33.273.110.000
0,00
8.778.260.059.949
9.838.304.212.876
0,15
3.521.769.292.047
4.263.186.078.029
0,06
27.187.407.755.468
33.835.605.792.500
0,51
DEVLET İSTATİSTİK ENST.
701.876.243.348
856.791.097.704
0,01
BAŞBAKANLIK BASIMEVİ
29.473.941.862.793
38.915.371.708.225
0,58
MALİYE BAKANLIĞI
19.796.149.446.205
23.330.093.978.522
0,35
TASFİYE İŞLERİ GN. MD.
19.796.149.446.205
23.330.093.978.522
0,35
60.123.647.503.186
92.641.785.490.488
1,38
57.730.434.106.949
87.778.789.152.100
1,31
2.393.213.396.237
4.862.996.338.388
0,07
53.285.042.553.270
66.858.684.007.780
1,00
719.761.292.347
1.099.781.032.490
0,02
322.569.784.072
540.680.606.439
0,01
21.268.477.114.851
21.870.120.792.851
0,33
30.974.234.362.000
43.348.101.576.000
0,65
ENERJİ VE TABİİ KAYNAKLAR
2.695.467.635.355
2.732.419.691.550
0,04
DEVLET SU İŞLERİ GN. MD.
2.695.467.635.355
2.732.419.691.550
0,04
ULAŞTIRMA BAKANLIĞI
3.045.812.832.155
8.704.151.704.918
0,13
VAKIFLAR GN.MD.
DEVLET PERSONEL
BAŞKANLIĞI
SOSYAL HİZMEER VE ÇEK
GN.MD.
DİNİ YAYINLAR
DARPHANE VE DAMGA MAT.
TARIM VE KÖYİŞLERİ
BAKANLIĞI DSİ
TARIM VE KÖYİŞLERİ BAK.
DÖN SER İŞLT.
KÖY HİZMEERİ GENEL
MÜDÜRLÜĞÜ
BAYINDIRLIK VE İSKAN
BAKANLIĞI
YAPI İŞLERİ GN. MD.
TEKNİK ARAŞTIRMA VE UYG.
GN.MD.
ARSA OFİSİ GN. MD.
TAPU VE KADASTRO GEN.
MÜD.
9.562.202.000.000
2.403.000.000.000
9.542.104.000.000
6.951.219.000.000
281.439.000.000
896.528.000.000
46
DENİZCİLİK MÜSTEŞARLIĞI
MİLLİ SAVUNMA BAKANLIĞI
DÖNER SERMAYE
İŞLETMELERİ
3.045.812.832.155
8.704.151.704.918
0,13
43.746.113.302.101
53.024.425.047.515
0,79
43.746.113.302.101
53.024.425.047.515
0,79
5.461.515.000.000
SAĞLIK BAKANLIĞI
2.313.283.970.373.910 2.948.922.725.094.030
44,06 299.186.264.000.000
SAĞLIK KURUMLARI
2.313.283.970.373.910 2.948.922.725.094.030
44,06
ADALET BAKANLIĞI
7.632.299.262.987
10.075.123.467.839
0,15
147.948.793.387
463.878.213.314
0,01
ADLİ TIP KURUMU
7.484.350.469.600
9.611.245.254.525
0,14
DIŞİŞLERİ BAKANLIĞI
1.287.468.593.043
1.225.151.339.213
0,02
DEVLET KONUKEVİ
1.287.468.593.043
1.225.151.339.213
0,02
61.741.228.800.298
65.743.647.223.202
0,98
61.741.228.800.298
65.743.647.223.202
0,98
3.170.558.001.540
3.959.240.762.776
0,06
22.464.849.540
53.671.159.239
0,00
3.148.093.152.000
3.905.569.603.537
0,06
MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞI DSİ
169.353.002.221.750
212.455.314.945.239
3,17
DÖNER SERMAYE İŞLT.
169.353.002.221.750
212.455.314.945.239
3,17
635.354.598.046
1.083.428.992.641
0,02
24.618.834.750
26.477.870.587
0,00
610.735.763.296
1.056.951.122.054
0,02
643.581.201.112.498
718.002.791.206.125
10,73
28.410.452.202.115
41.340.834.243.711
0,62
615.170.748.910.383
676.661.956.962.414
10,11
Ö.S.Y.M (Y.Ö.K)
79.687.089.160.000
132.308.533.530.000
1,98
79.687.089.160.000
132.308.533.530.000
1,98
YARGITAY YAYINLARI
KÜLTÜR VE TURİZM
BAKANLIĞI
İÇİŞLERİ BAKANLIĞI
NÜFUS VE VATANDAŞLIK İS.
İSTANBUL POLİS HAST.
ÇALIŞMA VE SOSYAL
GÜVENLİK BAKANLIĞI
YAKIN VE ORTADOĞU ÇAL.
EĞT. M.
İŞÇİ SAĞLIĞI VE İŞ GÜVEN.
ÇEVRE VE ORMAN BAKANLIĞI
ÇEVRE VE ORMAN BAK.
DÖNER SERMAYE
ORMAN GENEL MÜDÜRLÜĞÜ
1.037.738.000.000
126.191.000.000
6.771.596.000.000
407.802.000.000
15.140.181.000.000
111.593.000.000
2.875.054.000.000
13.627.779.000.000
ÜNİVERSİTELER DSİ
1.866.257.658.401.610 2.257.904.613.935.460
33,74 232.564.175.000.000
1.866.257.658.401.610 2.257.904.613.935.460
33,74
GENEL TOPLAM
5.404.664.070.489.670 6.692.956.218.769.840
100,00 606.946.380.000.000
* Kaynak: Muhasebat Genel Müdürlüğü Döner Sermaye Şubesi verilerinden
yararlanılarak yapılmıştır.
47
Döner sermayeli işletmelerle ilgili olarak şunlar söylenebilir. 1050 sayılı
Kanunla getirilen amacın aşıldığı; kamu hizmetlerinin bütçeden verilen ödenekler
yanında bir diğer finansman kaynağı olarak döner sermaye işletmeleri gelirlerinin
kullanıldığı, bunun döner sermaye işletmelerinin yozlaşmasına neden olduğu
anlaşılmaktadır. İşletme sermayesinin hammadde ve malzeme bedelleriyle ücret
ödemeleri için kullanılacağı kanunda belirtilmekle beraber, kullanım alanı genişletilmiş
olup bağlı bulunduğu genel veya katma bütçeli kuruluşun istek ve iradesine terk
edildiği görülmektedir.
H- Kamu İşletmeleri
Kamu işletmeleri, Devletin piyasa ekonomisi alanında özel hukuk kurallarına
bağlı olarak yürüttüğü kurumlardır. Ülkemizde, sinai bütçeler teorisinin en geniş
uygulaması; “özerk”, “muhtar”, “sinai” bütçeler olarak adlandırılmakta olup “Kamu
İktisadi Teşebbüsleri” veya “İktisadi Devlet Teşekkülleri” bütçelerinde görülmektedir.
Bu bütçeler genel bütçenin tamamen dışında ve işletme bütçesi niteliğindedir. Kamu
iktisadi teşebbüslerinin (örneğin PTT, Çay-kur, Devlet Demir Yolları) ve iktisadi devlet
teşekküllerinin (örneğin Halk Bankası, Devlet Malzeme Ofisi) bütçeleri özerk
bütçelerdir.
Kamu İktisadi Teşebbüsleri 08.06.1984 tarih ve 233 sayılı “Kamu İktisadi
Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” çerçevesinde İktisadi Devlet
Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları şeklinde ayrıma tabi tutulmuşlardır. İktisadi
Devlet Teşekkülleri, sermayesinin yarsından fazlası genel ve katma bütçeli idarelere ait
bulunan ve iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet gösteren girişimlerdir. Kamu
İktisadi Kuruluşları ise sermayesinin tamamı devlete ait olan ancak tekel niteliğindeki
mallar ile temel mal ve hizmetleri üretmek ve pazarlamak amacıyla kanunla kurulan ve
kamu hizmeti niteliği ağır basan Kamu İktisadi Teşebbüsleridir.
48
Kamu İktisadi Teşebbüslerin nitelikleri 233 sayılı Kanun Hükmünde
Kararnamenin 4’üncü maddesinde şöyle sıralanmıştır:
1-Teşebbüsler tüzel kişiliğe sahiptirler.
2-Teşebbüsler 233 sayılı Kararname ile saklı tutulan hususlar dışında özel
hukuk hükümlerine tabidirler.
3-Teşebbüsler Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile Devlet İhale Kanununa
hükümlerine ve Sayıştay denetimine tabi değildirler.
4-Teşebbüslerin
sorumlulukları
sermayeleri
ile
sınırlıdır.
Teşebbüslerin
sermayesi ilgili bakanlığın talebi üzerine Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon
Kurulu’nca tespit edilir.
Ülkemizde KİT’lerin mali yapıları ve bütçeleri genel bütçeden ayrı tutulmakta
ve kendi bütçelerini kendileri hazırlamaktadırlar. Fakat, kuruluşların yatırım ve
finansman
programlarını
hazırlarken
uygulanmakta
olan
kalkınma
planları
doğrultusunda hareket etmeleri gerekmektedir
KİT’lerin bütçe uygulamaları çerçevesinde; “yatırım ve finansman programları”
ilgili kanuna göre hazırlanır ve takvim yılı başından en az yetmişbeş gün önce Bakanlar
Kurulu tarafından karara bağlanır. “İşletme bütçeleri” de her hesap dönemi için yıllık
yatırım ve finansman programındaki hedeflere göre düzenlenir ve yönetim kurulunca
onaylanır. İşletme bütçesi ilgili bakanlığın gerekli gördüğü hallerde bir yıldan daha
uzun bir süreyi kapsayacak biçimde hazırlanabilir.
Kesinleşen yıllık yatırım ve finansman programlarının bir örneği Maliye
Bakanlığına, DPT’ye, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’na, ilgili bakanlıklara,
işletme bütçeleri ise, ilgili bakanlık ve Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’na
gönderilir (Sönmez, 1994: 183).
49
Muhasebe işlemlerinde Tek Düzen Hesap Planına tabi olan KİT’ler ürettikleri
mal ve hizmetlerin fiyatlarını kendileri tespit eder. Ancak, Bakanlar Kurulunun
müdahalesiyle fiyat maliyetlerin altında belirlenirse teşebbüsün zararı ile birlikte
ortadan kalkan kar, ait olduğu yılın veya ondan sonraki yılın genel bütçesine konulan
ödenekle karşılanır.
2. KİT’lerin Mali Yapısı
Ülkemizde KİT’lerin mali yapıları ve bütçeleri konsolide devlet bütçesinden
ayrı tutulmakta ve kendi finansman programlarını kendileri hazırlamaktadırlar
2002 yılı rakamlarına göre KİT sisteminin GSMH’a katkısı % 4,8’tir. 2003 yılı
sonu itibarıyla, toplam sivil istihdam içinde KİT sisteminin payı yüzde 1,7 kamu
istihdamı içinde ise yaklaşık yüzde 14,2’dir. 2000 yılında KİT sistemi, özelleştirme
kapsamındakiler ve Telekom da dahil olmak üzere toplam 113,5 trilyon TL zarar
ederken, 2003 yılında 5,158 katrilyon TL kar etmiş, 2004 yılında ise 5,419 katrilyon TL
kar etmesi programlanmıştır (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü, 2004: 246).
KAYNAKÇA
AKDOĞAN, Abdurrahman (2003), Kamu Maliyesi, 9. B., Gazi Kitapevi, Fersa
Matbaacılık, Ankara.
BAYKARA, Bekir (1994), “Devlet, Kamu İdare ve Kurumları ve Mali
Sistemleri”, Maliye Dergisi, no.117, s.80-89.
ÇELEN, Mustafa (1998), Kamu Maliyesinde Fon Kavramı ve Türkiye’de
Bütçe Dışı Fonlar, T.C. Marmara Üniversitesi Maliye Araştırma ve Uygulama
Merkezi Yayınları, İstanbul.
HEREKMEN, Aykut (1972), Teoride ve Türkiye’de Parafiskal Gelirler,
E.İ.T.İ.A. Yayınları, No:99/55, Sevinç Matbaası, Ankara.
50
KARAARSLAN, Erkan (2005), “Kamu Sektörüne Dahil Kurum ve
Kuruluşların İşleyişi”, Mali Kılavuz Dergisi, no.28 s.208-233.
KERİMOĞLU, Baki, H. Hakan Yılmaz, Ferhat Emil, Bilin Neyaptı, (2005),
Mali Yerelleşme Yoksulluk ve Bölgesel Eşitsizlik Sorunlarının Çözümü İçin
Yeni Yaklaşım, Tesev Yayınları, İstanbul.
KERİMOĞLU, Baki (2003), “Ulusal Ekonominin Sektörel Sınıflandırılması ve
Ulusal Hesapların Konsolidasyonu”, Mali Kılavuz Dergisi, no.22 s.30-41.
KESİK, Ahmet (2000), Kamu Kesimi Finansmanında Vergi Dışı Normal
Gelirler İle Özel Gelirler ve Fonlar, XIV. Maliye Sempozyumu, Anadolu
Üniversitesi Basımevi, Eskişehir, 2000.
KIZILTAŞ, Emine (2005), “Türkiye’de Kamu Harcamalarının Ulaştığı Boyut
ve Kamu Harcamalarında Etkinlik Sorunu”, Mali Kılavuz Dergisi, no.30 s.134145.
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, (2004), 2005 Yılı
Bütçe Gerekçesi, Ankara.
NADAROĞLU, Halil (1986), Mahalli İdareler, 3. B. Beta Basım Yayım
Dağıtım A.Ş., Met/er Matbaası, İstanbul.
PETERS, G.H. (1975), Private and Public Finance, Fontana Intrduction to
Modern Economics,Collins Sons and Co. Ltd, London.
SÖYLER, İlhami (1996), “Ekonomideki Gizli K.İ.T’ler (Döner Sermaye
İşletmeleri) ve Bütçe Disiplini Açısından Değerlendirilmesi,” Maliye Dergisi,
Sayı.121 s.40-48.
T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, (2001), Borçlanma, İç ve Dış Borç
Yönetimi Özel İhtisas Komisyonu Raporu, No. 607, Ankara.
51
TOKATLIOĞLU, Mircan Yıldız (2004), Avrupa Birliği’nde Maliye Politikası
ve Türkiye Açısından Bir Değerlendirme, Alfa Basım Yayım Dağıtım Ltd. Şti.,
İstanbul.
52

kamu sektörüne dahil kamu idarelerinin tasnifi ve

Transkript

Benzer belgeler

bte d.nyas.18.qxd

Mahalli İdareler Bütçe Gerçekleşmeleri Raporu (Ocak

Otomatik İstikrarlandırıcılar

dosyayı indir - Gürcan DAĞDAŞ

temel bütçe okuma yazma kılavuzu - İstanbul Bilgi Üniversitesi Sivil

haftalık voltaj

Mahalli İdareler Bütçe Gerçekleşmeleri Raporu (Ocak

Yellen Konuşması Bilgi Notu 29.08.2016 Fed Başkanı Janet Yellen

Kamu Kesimi, Maliye Ders Notları

(3).pages - Kocaeli Üniversitesi

"Kanuni Kurallara Karşı Anayasal Kurallar", (Çev:A.Özkur)

FMIS: 25 Years of World Bank Experience on What Works and What

MALİ DİSİPLİNİN SAĞLANMASINDA ANAYASAL