Avrupa Birliği Bölgesel Politikasındaki Gelişmeler, Mali Kontrol ve

Transkript

T. C.
MALİYE BAKANLIĞI
AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI
AVRUPA BİRLİĞİ BÖLGESEL POLİTİKASINDAKİ
GELİŞMELER,
MALİ KONTROL VE DENETİM PERSPEKTİFİ
Avrupa Birliği Uzmanlık Tezi
Orhan ELÇİ
AB Uzman Yardımcısı
Ankara,
Ekim 2008
Yazarın Özgeçmişi
Orhan ELÇİ
1978 yılında Elazığ’da doğdu. İlköğrenimini Diyarbakır’da, orta öğrenimini
Ankara’da tamamladı. 2001 yılında Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi,
Maliye Bölümünden mezun oldu. 2005 yılında “Gümrük Birliğinin Türkiye
Ekonomisi Üzerine Etkileri” konulu tezi ile Magdeburg Üniversitesinden (Otto-vonGuericke-Universitaet Magdeburg, Almanya) Ekonomi Yüksek Lisans derecesi
(Master of Science in Economics) aldı. Aynı yıl Ziraat Bankası Bankacılık Okulunda
Uzman Yardımcısı olarak eğitime katıldı. 2005 yılında açılan sınav ile Maliye
Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığında Avrupa Birliği
Uzman Yardımcısı olarak çalışmaya başladı. AB Uzman Yardımcılığı süresi
boyunca Bakanlığın, Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu, Mali
Kontrol, Tarım ve Kırsal Kalkınma alanlarında Türkiye’nin AB üyeliği müzakere
sürecine ilişkin çalışmalarına katılım sağladı. 22 nolu Bölgesel Politika ve Yapısal
Araçların Koordinasyonu Faslı tanıtıcı ve ayrıntılı tarama toplantılarında Maliye
Bakanlığını temsil eden heyette yer aldı. AB Üye Devletleri arasında vergilendirme
alanında uyumlaşmayı sağlamak üzere faaliyet gösteren FISCALIS Topluluk
Programı kapsamındaki seminer, eğitim ve çalışma ziyaretlerini koordine eden
FISCALIS Türkiye ekibinde yer almaktadır. İngilizce, Almanca ve İspanyolca bilen
yazarın AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığınca çıkarılan aylık bültende makaleleri
yayımlanmaktadır.
i
İÇİNDEKİLER
Yazarın Özgeçmişi ...................................................................................................... i
Tablolar ...................................................................................................................... vi
Şekiller....................................................................................................................... vii
Kısaltmalar .............................................................................................................. viii
GİRİŞ .......................................................................................................................... 1
BİRİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE BÖLGESEL POLİTİKA .............................................. 4
1.1. AB Bölgesel Politikasının Tarihi Gelişimi .................................................... 9
1.1.1. AB Uyum Politikası ve Bölgesel Politikasının Temelleri 1957-1988: .. 9
1.1.2. 1989-1993: Projelerden Programlara................................................... 12
1.1.3. 1994-1999: Konsolidasyon ve Çabaların İkiye Katlanması ............... 18
1.1.4. 2000-2006: Genişlemeyi Başarıya Dönüştürmek................................. 23
1.1.5. 2007-2013: Büyüme ve İş İmkanlarına Odaklanma ........................... 27
1.2. AB Bölgesel Politikasının Temel Araçları................................................... 31
1.2.1. Yapısal Fonlar ........................................................................................ 31
1.2.2. Uyum Fonu ............................................................................................. 35
1.2.3. Katılım Öncesi Fonlar ........................................................................... 36
1.2.3.1. Polonya ve Macaristan Ekonomilerinin Yeniden
Yapılandırılması Yardımı ........................................................................... 36
1.2.3.2. Katılım Öncesi Yapısal Politika Aracı .......................................... 38
1.2.3.3. Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım Programı .............. 39
1.2.3.4. Balkanlarda İmar, Kalkınma ve İstikrar İçin Topluluk Yardımı
........................................................................................................................ 40
1.2.3.5. Avrupa Birliği – Türkiye Mali İşbirliği ........................................ 40
ii
İKİNCİ BÖLÜM
BÖLGESEL POLİTİKA VE YAPISAL ARAÇLARIN KOORDİNASYONU
FASLI ........................................................................................................................ 45
2.1. Müzakere Süreci............................................................................................ 45
2.2. Tanıtıcı Tarama ............................................................................................. 49
2.2.1. Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu ve Uyum
Fonuna İlişkin Genel Hükümler ..................................................................... 49
2.2.1.1. Yasal Çerçeve .................................................................................. 49
2.2.1.2. Yapılacak Yardımların Amaçları ve Genel Kuralları ................. 51
2.2.1.2.1. Amaçlar ve Coğrafi Uygunluk ................................................ 51
2.2.1.2.2. Genel İlkeler ............................................................................. 52
2.2.1.2.3. Uyuma Stratejik Yaklaşım ...................................................... 54
2.2.1.2.3.1. Topluluk Stratejik Rehberi .............................................. 54
2.2.1.2.3.2. Ulusal Stratejik Referans Çerçevesi ................................ 54
2.2.1.2.3.3. Stratejik İzleme ................................................................. 55
2.2.1.3. Programlama ................................................................................... 56
2.2.1.3.1. Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu Hakkında Genel Hükümler 56
2.2.1.3.2. Programlamanın İçeriği .......................................................... 58
2.2.1.4. Verimlilik ......................................................................................... 60
2.2.1.4.1. Değerlendirme .......................................................................... 60
2.2.1.4.2. Rezervler ................................................................................... 61
2.2.1.5. Fonlardan Sağlanan Mali Katkı .................................................... 62
2.2.1.6. Yönetim, İzleme ve Kontroller ....................................................... 64
2.2.1.6.1. Yönetim ve Kontrol .................................................................. 64
2.2.1.6.2. İzleme ........................................................................................ 66
2.2.1.7. Mali Yönetim ................................................................................... 67
2.2.1.7.1. Bütçe Taahhütleri .................................................................... 68
2.2.1.7.2. Ödemelere İlişkin Ortak Kurallar: ........................................ 68
2.2.1.6.3. Ön Finansman .......................................................................... 69
2.2.1.7.4. Ara Ödemeler ........................................................................... 70
2.2.1.7.5. Programın Kapatılması ve Nihai Ödeme ............................... 71
2.2.1.7.6. Ödemeyi kesme – askıya alma ................................................ 71
iii
2.2.1.7.7. Bütçe Taahhütlerinin Otomatik Olarak Geri Alınması ....... 72
2.2.1.7.8. Mali Düzeltmeler ...................................................................... 72
2.2.2 Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu ve Uyum
Fonuna İlişkin Tüzükler .................................................................................. 73
2.2.2.1. Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu Tüzüğü .................................... 73
2.2.2.1.1. Genel Hükümler ....................................................................... 73
2.2.2.1.2. Belirli Mekansal Özelliklere İlişkin Özel Hükümler ............ 74
2.2.2.1.3. Avrupa Mekansal İşbirliği Amacına İlişkin Özel Hükümler
.................................................................................................................... 75
2.2.2.1.4. Son Hükümler........................................................................... 77
2.2.2.2. Avrupa Sosyal Fonu Tüzüğü .......................................................... 77
2.2.2.3. Avrupa Mekansal İşbirliği Gruplandırması Tüzüğü .................. 80
2.2.2.4. Uyum Fonu Tüzüğü ........................................................................ 84
2.3. Ayrıntılı Tarama ........................................................................................... 85
2.3.1. Türkiye’de Bölgesel Politika ve Araçlar .............................................. 85
2.3.2. Yasal Çerçeve ......................................................................................... 92
2.3.2.1. Bütçe Planlama Ve Uygulama Mekanizmaları ............................ 92
2.3.2.2. Eş-finansman ................................................................................... 93
2.3.2.3. Spesifik Mali Kontrol Yasal Hükümleri ....................................... 93
2.3.2.4. Topluluk Politikaları ile Uyum ...................................................... 95
2.3.3. Kurumsal Çerçeve .................................................................................. 96
2.3.3.1. IPA Kurumsal Yapısı...................................................................... 96
2.3.3.2. Uygulama Sistemi, Yatay ve Dikey Koordinasyon, Ortaklık...... 97
2.3.4. İdari Kapasite ......................................................................................... 98
2.3.5. Programlama .......................................................................................... 99
2.3.5.1. Topluluk Stratejik Rehberi ve Ulusal Öncelikler ........................ 99
2.3.5.2. Programlama Belgelerinin Hazırlanması ................................... 100
2.3.5.3. Programlama Sürecine Katılım ................................................... 100
2.3.5.4. Ulusal Yatırım ve Bütçe Planlama............................................... 101
2.3.5.5. Proje Yönetimi Kapasitesi Ve Proje Havuzu ............................. 102
2.3.6. İzleme ve Değerlendirme ..................................................................... 102
2.3.6.1. Ulusal Düzeyde İzleme ve Değerlendirme................................... 102
iv
2.3.6.2. Bölgesel Düzeyde İzleme ve Değerlendirme ............................... 103
2.3.6.3. Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme................. 103
2.3.6.4. Merkezi Olmayan Uygulama Sisteminde İzleme ve
Değerlendirme ............................................................................................ 104
2.3.6.5. Bütçe Yönetimi Bilgi Sistemi ve Muhasebe Yönetimi Bilgi Sistemi
...................................................................................................................... 104
2.3.7. Mali Yönetim ve Kontrol ..................................................................... 105
2.3.7.1. AB Fonlarının Mali Yönetim ve Kontrolü .................................. 105
2.3.7.2. Denetim Otoritesi .......................................................................... 106
2.3.7.3. Kamu İhaleleri............................................................................... 106
2.4. Sualname ...................................................................................................... 107
2.5. Tarama Sonu Raporu ................................................................................. 107
2.6. Fiili Müzakereler ......................................................................................... 107
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
MALİ KONTROL VE DENETİM PERSPEKTİFİ ........................................... 108
3.1. Kamu İç Mali Kontrolü .............................................................................. 108
3.1.1. Mali Yönetim ve Kontrol Sistemleri................................................... 109
3.1.2. İç Denetim ............................................................................................. 109
3.1.3. Merkezi Uyumlaştırma Birimi ............................................................ 109
3.2. Dış Denetim .................................................................................................. 110
3.3. AB Mali Çıkarlarının Korunması ve Euronun Sahteciliğe Karşı
Korunması .......................................................................................................... 110
3.4. AB Öz Kaynakları ile İlgili Kontroller...................................................... 111
3.5. Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi ........................................................ 112
SONUÇ .................................................................................................................... 117
KAYNAKÇA .......................................................................................................... 121
v
Tablolar
Tablo 1: 1989-1993 Gerçekleşmeler ve Sonuçlar ...................................................... 18
Tablo 4: 2007-2013 Gerçekleşmeler ve Beklenen Sonuçlar ...................................... 30
Tablo 5: 1990-2004, PHARE Taahhütleri, Sözleşme ve Ödeme Toplamları ............ 37
Tablo 6: ISPA kapsamında Çevre ve Ulaştırma Projelerine Yapılan Ödemeler ve
Teknik Yardım Tutarı ........................................................................................ 38
Tablo 7: ISPA kapsamında Bulgaristan, Romanya ve Hırvatistan’a Tahsis Edilen
Fonlar ................................................................................................................. 39
Tablo 8: CARDS Kapsamında Tahsis Edilen Tutarlar .............................................. 40
Tablo 9: 1964-1995 Döneminde Türkiye'ye Tahsis Edilen AB Yardımları ve AYB
Kredileri ............................................................................................................. 41
Tablo 10: 1992-2000 Döneminde Türkiye'ye Tahsis Edilen AB Yardımları ve AYB
Kredileri ............................................................................................................. 42
Tablo 11: 2007-2011 Dönemi İçin IPA Kapsamında Aday Ülkelere Tahsis Edilen
Fonlar ................................................................................................................. 44
Tablo 12: IPA Bileşenlerine Göre Türkiye'ye Tahsis Edilen Fonlar ......................... 44
Tablo 13: Müzakere Fasılları ve Tanıtıcı - Ayrıntılı Tarama Toplantı Tarihleri ....... 47
Tablo 14: Müzakere Sürecinde Mevcut Durum ......................................................... 48
Tablo 15: Yasal Çerçeve ............................................................................................ 50
Tablo 16: EK III – Eş-finansman Oranlarına Uygulanacak Tavan Değerler ............. 62
Tablo 17: 2007-2013 Dönemi Ön Finansman Ödemeleri .......................................... 70
Tablo 18: İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması ................................................ 89
vi
Şekiller
Şekil 1: Bölgesel Politika Alanında Karar Alma Sürecindeki Sorunlar ...................... 8
Şekil 2: Bölgesel Farklılıklar; Sosyo-ekonomik Gelişmişlik Sıralaması ................... 87
Şekil 3: Bölgesel Gelişim Planları ............................................................................. 88
Şekil 4: AB Bölgesel Gelişme Programları ............................................................... 91
Şekil 5: Fon Akım Şeması ....................................................................................... 106
vii
Kısaltmalar
AB
AB15
Avrupa Birliği
Almanya, Belçika, Fransa, Hollanda, İtalya, Lüksemburg,
Danimarka İngiltere, İrlanda, İspanya, Portekiz, Yunanistan,
Avusturya, Finlandiya, İsveç
AB10
Çek Cumhuriyeti, Estonya, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi Letonya,
Litvanya, Macaristan, Malta, Polonya, Slovakya, Slovenya
AB25
AB15 + AB10
AB27
AB25 + Bulgaristan, Romanya
ABF
Avrupa Balıkçılık Fonu
ABKF
Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu
AET
Avrupa Ekonomik Topluluğu
AKÇT
Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu
AMİG
Avrupa Mekansal İşbirliği Gruplandırması
ASF
Avrupa Sosyal Fonu
AT
Avrupa Topluluğu
ATAD
Avrupa Toplulukları Adalet Divanı
ATYGF Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu
AYB
Avrupa Yatırım Bankası
AYF
Avrupa Yatırım Fonu
BYMA
Balıkçılığı Yönlendirme Mali Aracı
CAO
Competent Accrediting Officer, Yetkili Akreditasyon Görevlisi
CARDS Community Assistance for Reconstruction, Development and Stability
in the Balkans,
Balkanlarda İmar, Kalkınma ve İstikrar İçin Topluluk Yardımı
DAP
Doğu Anadolu Kalkınma Planı
DIS
Decentralised Implementation System
Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi
DOKAP Doğu Karadeniz Bölgesi Kalkınma Planı
ECD
European Commission Delegation
Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu
EUROMED Euro-Mediterranean Partnership, AB-Akdeniz Ülkeleri Ortaklığı
GAP
Güneydoğu Anadolu Projesi
GFS
Government Finance Statistics, Kamu Mali İstatistikleri
GSMG
Gayri Safi Milli Gelir
GSMH
Gayri Safi Milli Hasıla
GSYİH Gayri Safi Yurtiçi Hasıla
IPA
Instrument for Pre-accession Assistance
Katılım Öncesi Yardım Aracı
ISPA
Instrument for Structural Policies for Pre-Acession
Katılım Öncesi Yapısal Politikalar Aracı
KİMK
Kamu İç Mali Kontrolü
KKATF Kırsal Kalkınma için Avrupa Tarımsal Fonu
KOBİ
Küçük ve Orta Büyüklükte İşletmeler
MEDA
Mediterranean Economic Development Area,
Akdeniz Ekonomik Kalkınma Alanı
viii
MFİB
Merkezi Finans ve İhale Birimi
CFCU – Central Finance and Contracts Unit
MUB
Merkezi Uyumlaştırma Birimi
MYK
Mali Yönetim Ve Kontrol
NAC
National Aid Coordinator
Ulusal Yardım Koordinatörü
NAO
National Authorizing Officer
Ulusal Yetkilendirme Görevlisi
NIPAC
National IPA Coordinator, Ulusal IPA Koordinatörü
NUTS
La Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques
Mekansal Birimlerin İstatistiksel Sınıflandırması
OP
Operasyonel Program
PHARE Poland and Hungary Assistance for Restructuring Their Economies
Polonya ve Macaristan Ekonomilerinin Yeniden Yapılandırılması Yardımı
SAPARD Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development
Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım Programı
TDÇ
Topluluk Destek Çerçevesi
TSR
Topluluk Stratejik Rehberi
USRÇ
Ulusal Stratejik Referans Çerçevesi
YHGP
Yeşilırmak Havza Gelişim Projesi
ZBK
Zonguldak-Bartın-Karabük Bölgesel Kalkınma Projesi
ix
GİRİŞ
Avrupa Birliği (AB) bütçesinin yaklaşık üçte birinin ayrıldığı Bölgesel Politika,
Birliğin bölgeleri arasındaki ekonomik ve sosyal farklılıkları giderme amacındadır.
Bu amaca ise Kurucu Antlaşmaya dayanarak ve genişlemeler ile birlikte bu
farklılıkları gidermeye yönelik artan ihtiyacı karşılamak üzere geliştirilen çeşitli
araçlar ile ulaşılmaktadır. Bu araçlar, AB bütçesinden Üye Devletlere aktarılan çeşitli
fonlardır.
AB üç sütunlu bir yapıya sahiptir. Birinci sütunda AB vatandaşlığı, Avrupa
Topluluğu (AT) politikaları, ekonomik ve parasal birlik, ekonomik ve sosyal uyum
gibi hususlar yer almaktadır. İkinci sütun ortak dış ve güvenlik politikası, üçüncü
sütun adalet ve içişlerinde işbirliğinden oluşmaktadır. Birinci sütunda yer alan
ekonomik ve sosyal uyumun sağlanması amacı Kurucu Antlaşmaya dayanmaktadır.
Kurucu Antlaşma, ekonomik faaliyetlerin uyumlu, dengeli ve sürdürülebilir bir
şekilde geliştirilmesini, yüksek seviyede istihdam ile sosyal korumanın sağlanmasını,
yaşam standartlarının ve kalitesinin artırılmasını ve Üye Devletler arasında ekonomik
ve sosyal uyum ile dayanışmanın artırılmasının desteklenmesini Topluluğa görev
olarak vermektedir. Ekonomik ve sosyal uyumun sağlanması için yapısal fonlar
oluşturulacaktır. Bunun üzerine 1958’de sektör esaslı olmak üzere Avrupa Sosyal
Fonu (ASF) ve Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (ATYGF)
kurulmuştur. Yaşanan genişlemeler ise ekonomik ve sosyal uyumu öncelikli hale
getirmektedir.
Genişlemeler ile AB’ye gelişmişlik düzeyi farklı ülkeler dahil olmaktadır. Topluluğa
AB ekonomik ortalamasının üzerinde bir ülke de katılsa altında bir ülke de katılsa
tazmin edilmesi gereken hususlar ortaya çıkacaktır. AB’nin sanayileşmiş ülkeleri,
gelişmekte olan ülkeleri ürettikleri mallar için birer piyasa olarak değerlendirecektir.
Gelişmekte olan ülkeler ise AB’ye yeni bir pazar sağlamış olmanın tazmin edilmesini
isteyecektir.
1
Kurucu Antlaşmada ex-ante olarak hedeflenmiş uyum, genişlemeler ile kendini expost olarak bir zorunluluk haline getirmiştir. 1973 yılında Danimarka, İrlanda ve
İngiltere’nin katılımının ardından 1975 yılında Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu
(ABKF) kurulmuştur. 1981 yılında Yunanistan’ın ve 1986 yılında İspanya ve
Portekiz’in katılımıyla Topluluk içinde bölgeler arası farklılıklar, kendiliğinden
giderilmesi güç boyutlara ulaşmış ve 1987 yılında yürürlüğe giren Avrupa Tek
Senedi ile bölgeler arası farklılıkların giderilmesi Antlaşma metnine dahil olmuştur.
1995 yılında Avusturya, Finlandiya ve İsveç’in katılımı bu ülkelerin küçük ve
ekonomik olarak iyi durumda olmaları dolayısıyla Topluluğa ciddi bir ekonomik ve
sosyal yük getirmemiştir ve bu nedenle bölgesel politikada bir değişikliğe gitme
ihtiyacı doğmamıştır. Ancak Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkelerinin gelecekte Birliğe
katılabilecekleri ve bu ülkelerin ekonomik durumlarının 15 üyeli AB (AB15)
ortalamasının altında kalıyor olması, bu potansiyel adayların AB’ye katılmalarından
önce desteklenmesi ihtiyacını doğurmuş ve çeşitli yardım araç ve programları ile bu
ülkelere yardım edilmiştir.
Nihai hedefi AB üyeliği olan ve 1999 yılında gerçekleştirilen Helsinki zirvesi ile
Aday Ülke statüsü alan Türkiye de ekonomik olarak AB ortalamalarının altındadır ve
AB’ye katılım sürecinde katılım öncesi fonlardan, benzer süreçten geçmiş ve
halihazırda AB üyesi olmuş ülkeler gibi yararlanmalıdır. Ancak Türkiye, AB’ye
2004 ve 2007 yıllarında dahil olan ülkeler ile kıyaslandığında katılım öncesi
fonlardan oldukça düşük düzeyde yararlanmıştır.
Bu çalışmanın birinci bölümünde, AB Bölgesel Politikasının Antlaşmalar ışığında
tarihi gelişimi ve Bölgesel Politikanın temel araçları olan Yapısal Fonlar ve Uyum
Fonu incelenmektedir. Türkiye’nin üyelik ile birlikte bu Fonlardan ne kadar
yararlanabileceğini görebilmek bakımından, katılım öncesi fonlara bakılabilir. Bu
açıdan, çalışmada AB Bölgesel Politikasının araçlarına değinilirken 2004 ve 2007
genişlemeleri ile AB’ye aday olan ülkelerin ve Türkiye ile birlikte mevcut aday
ülkelerin katılım öncesi fonlardan ne kadar yararlandığı da ortaya koyulmuştur.
2
Yapısal Fonlar ve Uyum Fonundan yararlanma ciddi bir kurumsal kapasite,
programla, izleme ve değerlendirme ve denetim performansı gerektirmektedir.
Çalışmanın ikinci bölümünde, Türkiye’nin AB’ye üyeliğinin hukuki, idari ve
ekonomik olarak müzakere edildiği süreçte, Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların
Koordinasyonu Faslına ilişkin tanıtıcı tarama toplantısında ele alınan bu hususlar
ilgili Tüzükler ışığında incelenmektedir. Bu bölümde Türkiye’de uygulanan bölgesel
politikalar özetlenerek AB ile uyum değerlendirilmektedir.
Katılım öncesi fonlar ile üyelik sonrası Yapısal Fonlar sadece AB’den aday ülkelere
ve Üye Devletlere gelir transferi değildir. Aktarılan bu paraların amacına uygun
olarak kullanıldığının denetlenmesi gerekmektedir. AB Bölgesel Politikası
kapsamında yararlanılan Fonlar da Topluluğun genel mali denetim ve kontrol
kurallarına tabidir. Bu bakımdan Kamu İç Mali Kontrolü, Dış Denetim ve AB Mali
Çıkarlarının Korunması önem kazanmaktadır. Ayrıca AB Öz Kaynakları ile İlgili
Kontroller de mevcuttur. Çalışmanın üçüncü bölümü bu konulara ayrılmıştır.
Yararlanılacak Fonların yönetim ve denetimi bakımından kurulması gereken merkezi
olmayan uygulama sistemi de bu bölümde ele alınmaktadır.
Bu çalışma Türkiye’nin katılım öncesi fonlardan diğer ülkelere kıyasla daha düşük
düzeyde yararlandığını ortaya koyan ve yapısal fonların Maliye Bakanlıkları
bakımından bir değerlendirmesini içeren Sonuç bölümü ile tamamlanmıştır.
3
BİRİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE BÖLGESEL POLİTİKA
Avrupa Birliği Bölgesel Politikası AB bütçesinden sağlanan çeşitli fonlar ile AB
içinde bölgeler ve ülkeler arasında gelişmişlik düzeyindeki farklılıkları gidererek
Birlik içinde ekonomik ve sosyal uyumu sağlama amacındadır. AB Bölgesel
Politikası AT Kurucu Antlaşması’nın (2002 – Konsolide) XVII-Ekonomik ve Sosyal
Uyum başlığı altındaki madde 158’e dayanmaktadır. Bu maddeye göre
“Topluluk, uyumlu gelişimini sağlamak üzere ekonomik ve sosyal
uyumunu güçlendirmeye yönelik faaliyetler geliştirir ve bu faaliyetleri
izler.
Topluluk,
özellikle
çeşitli
bölgelerin
gelişme
düzeylerindeki
farklılıkları ve kırsal alanlar da dahil en az kayrılan bölge veya adaların
geri kalmışlığını azaltmayı amaçlar.”
159. madde de Üye Devletlerin ekonomi politikalarını 158. maddede belirtilen
amaca göre yürüteceklerini, Topluluk politika ve faaliyetlerinin ve iç pazar
uygulamasının bu amaçları dikkate alacağını ve Topluluğun Yapısal Fonlar, Avrupa
Yatırım Bankası (AYB) ve diğer mevcut mali araçlarla yürüttüğü faaliyetler yoluyla
bu amaçlara ulaşmayı destekleyeceğini belirtmektedir. Söz konusu uyum ortak bir
çalışma ile gerçekleştirilecektir. Bu çerçevede, Üye Devletlerin makroekonomik
politikaları ve bütçe politikaları ekonomik ve sosyal uyuma öncelik verecek şekilde
uyumlaştırılacak, Topluluk ortak politikalarında ekonomik ve sosyal uyum
vurgulanacak ve yapısal araçlarla bağlantı kurulacaktır.
160. maddede ABKF’nin kalkınmada geri kalmış bölgelerin kalkınma ve yapısal
uyumlarına ve gerileyen sanayi bölgelerinin dönüşüne katılarak Topluluk içindeki
ana bölgesel dengesizliklerin giderilmesine yardımcı olma niyetinde olduğu
belirtilmektedir.
4
Nice Antlaşması ile değiştirilen 161. maddeye göre Bakanlar Konseyi, Yapısal
Fonların görevleri, öncelikli amaçları ve organizasyonunu, Parlamentonun onayını
alarak ve Ekonomik ve Sosyal Komite ile Bölgeler Komitesine danışarak belirler.
Bakanlar Konseyi aynı prosedürü uygulayarak bu Fonlara uygulanacak genel
kuralları ve Fonların verimliliğini, kendi aralarında ve diğer mevcut mali araçlarla
koordinasyonunu sağlamak için gerekli hükümleri de belirler. Aynı prosedüre göre
kurulan Uyum Fonu ulaştırma ve çevre projelerine mali katkı sağlar.
ABKF’nin uygulanmasına ilişkin kararları Bakanlar Konseyi 251. maddede belirtilen
prosedüre göre Ekonomik ve Sosyal Komite ile Bölgeler Komitesine danışarak alır.
Avrupa Birliği Bölgesel Politikası ve bu kapsamda kullanılan yapısal araçları daha
iyi anlamak ve bu alandaki gelişmeleri takip edebilmek bakımından Topluluğun
temel yasal araçlarına ve karar alma sürecine bakmak faydalı olacaktır.
AB karar alma sürecinde üç kurum öne çıkmaktadır: Avrupa Birliği Parlamentosu,
Avrupa Birliği Bakanlar Konseyi ve Avrupa Birliği Komisyonu. Genel olarak yasa
tekliflerini Komisyon yapar, bu teklifleri Bakanlar Konseyi ve Parlamento
yasalaştırır. Bununla birlikte Bakanlar Konseyi tek başına hareket edebileceği gibi,
yasama sürecine Topluluğun diğer kurumları da dahil olabilir.
Topluluğun birincil hukukunu Antlaşmalar oluşturmaktadır. İkincil hukukun temel
kaynaklarını ise tüzükler (regulation), direktifler (directive) ve kararlar (decision)
oluşturmaktadır.
Komisyonun önerisi, Bakanlar Konseyi ve Parlamentonun kabulü ile çıkarılan
tüzükler, belirli kişilere veya ülkelere yönelik olmayıp Topluluk düzeyinde
geçerliliğe sahiptir. Komisyon, sadece Kurucu Antlaşmalarda yer alan hususlara
ilişkin olarak tüzük önerisinde bulunabilir. Üye Devletler ise bütünüyle bağlayıcı
olan ve herhangi bir işleme gerek kalmadan, doğrudan ulusal hukukun yerini alan
tüzüklerin düzenlediği alanın Kurucu Antlaşmada yer almadığı iddiasını Avrupa
Toplulukları Adalet Divanına (ATAD) sunabilirler.
5
Direktifler, yönlendirildiği Üye Devlet için bütünüyle bağlayıcı niteliktedir. Söz
konusu Üye Devletin iç hukuki düzenlemesi ile uygulanabilir hale gelen direktifler
elde edilmesi gereken bir sonuç belirlerken bu sonuca ulaştıracak yöntemin
belirlenmesini o Üye Devlete bırakmaktadır. Direktifi belirlenen süre içerisinde veya
tam olarak yerine getirmeyen Üye Devlete karşı ATAD’da dava açılabilmektedir.
Kararlar ise yönlendirildiği Üye Devlet veya kişiler bakımından bağlayıcı
niteliktedir. Direktiflerden farklı olarak, kararlar elde edilecek sonuca ulaşma
yöntemini de belirtir. Topluluğun tavsiye ve görüş gibi bağlayıcı olmayan ikincil
hukuk kaynakları da vardır.
Karar alma sürecine ilişkin kural ve prosedürler Kurucu Antlaşmalarda
belirlenmiştir. Her türlü yasa tasarısının Kurucu Antlaşmanın özel bir maddesine
dayandırılması gerekmektedir. Böylelikle hangi yasama sürecinin kullanılacağı da
belirlenmiş olmaktadır. Ortak karar (co-decision), danışma (consultation) ve
onaylama (assent) olmak üzere üç temel karar alma süreci bulunmaktadır.
Ortak karar prosedüründe Parlamento ve Bakanlar Konseyi yasama gücünü eşit
olarak kullanmaktadır. Tasarı, birbirini takip eden iki okuma aşamasında Parlamento
ve Bakanlar Konseyi tarafından kabul edilirse yasalaşır. Aksi takdirde her iki
kurumdan eşit sayıda temsilci ile oluşturulan uzlaşma komitesince (conciliation
committee) ortak bir karara varılırsa bu karar Parlamento ve Bakanlar Konseyine
tekrar gönderilir. Kurumların kabul etmesi halinde tasarı yasalaşır.
Danışma prosedürü tarım, vergilendirme ve rekabet gibi alanlarda kullanılmaktadır.
Bakanlar Konseyi, Komisyonun önerisini Parlamentoya, Avrupa Ekonomik ve
Sosyal Komitesine ve Bölgeler Komitesine danışır. Parlamento, Komisyonun
önerisini kabul edebilir, değişiklik isteyebilir veya reddedebilir. Komisyon,
Parlamentonun değişiklikleri kabul etmesi halinde yeni tasarıyı Bakanlar Konseyine
gönderir. Nihai kararı Bakanlar Konseyi verir.
6
Onaylama prosedürü diğer ülkelerle yapılan anlaşmalar, yeni üye kabulü gibi
hususlarda kullanılmaktadır. Bakanlar Konseyinin ilgili tasarıya ilişkin Parlamento
onayı alması gerekmektedir. Danışma prosedüründen farklı olarak Parlamento
tasarıda değişiklik yapamaz. Parlamento tasarıyı mutlak çoğunlukla kabul edebilir.
Karar alma sürecindeki – hiyerarşik yapıdaki – aşamaların çokluğu karar almayı
karmaşık hale getirmektedir. Bu durum, bölgesel politika alnında karar alma süreci
için de geçerlidir. Mevzuat, Komisyon’dan ilçelere doğru uzun bir süreç sonucunda
uygulanabilmektedir. Ekonomik ve sosyal politika oluşturma sürecinin homojen
olmaması ve bu sorunun, yeni pazar sağladıkları için AB’ye fakir ülkelerin alınması
rsonucunda artması, ekonomik ve siyasi istikrar ile ekonomik ve sosyal mevzuatta
uyumun sağlanması ihtiyacını daha da artırmaktadır.
Söz konusu sürecin karmaşık yapısının yanında, bölgesel politikanın rekabet
politikası, çevre politikası ve sosyal politika gibi diğer politika alanları ile yakından
ilgili olması, bölgesel farklılıkların giderilmesine ilişkin kararlar alınırken, alınan
kararın sosyal taraflara, çevreye ve rekabet ortamına etkilerinin hesaba katılmasını
gerektirmektedir. Bu durum, bölgesel politika belirlemeyi zorlaştıran bir diğer
husustur.
Bölgesel politikanın diğer politika alanları ile de ilişkili olması nedeniyle ortak bir
sosyal mevzuata ihtiyaç duyulmaktadır. Kıta Avrupasının geleneksel ekonomik
görüşüne göre rekabetçi bir ortamda üretimin artırılması için sosyal damping
önlenmeli, yerel kalkınma sağlanmalı, insanların kapasite ve etkinliği artırılmalı ve
fırsat eşitliği sağlanmalıdır. Böylece en düşük maliyetle en yüksek üretim miktarı
elde edilecektir. Bölgeler arası farklılıkların giderilmesi ile de daha çok kişinin
istihdam edilmesi yoluyla üretimin artırılması amaçlanmaktadır.
Aşağıdaki şekilde AB’de karar alma süreci ve bölgesel politika alanında karar alırken
karşılaşılan sorunlar özetlenmektedir.
7
Şekil 1: Bölgesel Politika Alanında Karar Alma Sürecindeki Sorunlar
AB KOMİSYONU
mevzuat
1
Öneri: Tüzük/Direktif
Hiyerarşik
yapıdaki
D
aşamaların
PARLAMENTO
i
çokluğu
BAKANLAR KONSEYİ
k
sorun
e
oluşturmaktadır.
Onay/Yasama
y
ÜYE DEVLETLER
B
o
Ulusal programlama/
y
Kanun koyma
u
t
BÖLGELER
uygulama
İLLER
İLÇELER
2 Yatay Boyut: Bölgesel kalkınma, rekabet politikası, sosyal politika ve
çevre politikası ile ilişkilidir. Bu durum sorun
oluşturmaktadır.
Bu bölümde, AB bölgesel politikasının tarihi gelişimi dönemler itibariyle ele
alınmaktadır ve bölgesel politikanın temel araçları olan Yapısal Fonlar ve Uyum
Fonu incelenmektedir. Ayrıca, Aday Ülkelerin üyelik sonrasında yararlanacağı bu
fonlara örnek teşkil etmesi ve üyelik hazırlıklarına mali kaynak sağlaması
bakımından katılım öncesi fonlara da bu bölüm de değinilmektedir.
8
1.1. AB Bölgesel Politikasının Tarihi Gelişimi
1.1.1. AB Uyum Politikası ve Bölgesel Politikasının Temelleri 1957-1988:
1951 yılında imzaladıkları Paris Antlaşması ile [Antlaşmadaki sırası ile] Almanya
Cumhurbaşkanı, Belçika Prensi, Fransa Cumhurbaşkanı, İtalya Cumhurbaşkanı,
Lüksemburg Düşesi ve Hollanda Kraliçesi, söz konusu Antlaşmanın dibacesinde yer
alan
“Dünya barışının ancak bu barışı tehdit eden tehlikelere karşı yaratıcı
çabalarla korunabileceği düşüncesiyle,
…
Avrupa’nın ancak her şeyden önce gerçek bir dayanışma yaratacak
pratik faaliyetler ve ortak bir ekonomik kalkınma tabanı oluşturma
yoluyla inşa edilebileceğinin farkında olarak,
…
…ekonomik bir topluluk kurarak, kanlı mücadeleler sonucunda ayrı
düşmüş halklar arasında daha geniş ve daha derin bir toplum oluşturma
ve bundan böyle paylaşılacak bir kadere yön verecek kurumların
temellerini atma niyetiyle”,
aralarında ortak pazar, ortak amaçlar ve ortak kurumlara dayanan bir Avrupa Kömür
ve Çelik Topluluğu (AKÇT) kurmuşlardır. Bu Antlaşma ile altı Kurucu Devlet
(Almanya, Belçika, Fransa, Hollanda, İtalya, Lüksemburg) Avrupa’da barışın
sürekliliğinin barışı tehdit eden unsurların ortadan kaldırılması ile mümkün
olduğunun farkında olduklarını ilan etmişler ve yıkık Avrupa’yı yeniden inşa etmek
üzere ortak bir ekonomik kalkınma alanı oluşturma isteğini ortaya koymuşlarıdır.
Ortak kaderin yönlendirilmesi ise kurumsallaştırılmış, savaşa neden olması
bakımından ve savaşta kullanılan gereçlerin hammaddesi olması bakımından kalıcı
barışı tehdit eden kömür ve çeliğin üretimi ve yönetimi devletlerin elinden alınarak,
mevcudiyetini bu devletlerin vazgeçtiği egemenliklerin toplamında bulan kurumlara
9
bırakılmıştır. Barışın kalıcılığına odaklanmış olan bu Antlaşmada henüz bölgesel
politikadan söz edilmemektedir.
AKÇT’de elde edilen başarılar, Kurucu Devletleri Topluluk alanını genişletmeye
sevk etmiştir. 1957 yılında imzaladıkları Roma Antlaşması ile [Antlaşmadaki sırası
ile] Belçika Kralı, Almanya Cumhurbaşkanı, Fransa Cumhurbaşkanı, İtalya
Cumhurbaşkanı, Lüksemburg Düşesi ve Hollanda Kraliçesi, Antlaşmanın dibacesine
göre
“…
Avrupa’yı bölen engelleri ortadan kaldırmaya yönelik ortak eylemler
yoluyla ülkelerinin ekonomik ve sosyal gelişimini sağlamaya kararlı
olarak,
…
ekonomik birliklerini güçlendirmeyi ve çeşitli bölgeler arasındaki
mevcut farklılıklar ile daha az kayrılan bölgelerin geri kalmışlıklarını
azaltarak [italikler yazara aittir] uyumlu bir kalkınmayı sağlamayı
arzulayarak,
…”
aralarında bir Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) kurmuşlardır. Böylece
Topluluğun ortak kaderi yönlendirme alanı kömür ve çelikten tüm ekonomik
faaliyetlere doğru genişletilmiştir. Antlaşmanın ikinci maddesine göre
“Topluluk, ortak bir pazar oluşturarak ve Üye Devletlerin iktisat
politikalarını
artan
oranda
yakınlaştırarak,
Topluluk
genelinde
ekonomik faaliyetlerin uyumlu bir şekilde gelişimini, sürekli ve dengeli
bir genişlemeyi (expansion), istikrarda artışı, yaşam standartlarının
hızla artırılmasını ve bünyesindeki Devletler arasında daha yakın
ilişkileri ilerletmek ile görevlidir.”
Ayrıca, bu Antlaşma ile ilk kez bölgeler arasındaki farklılıkların azaltılmasına
değinilmiştir. Antlaşmanın üçüncü maddesinde sayılan Topluluk görevleri arasında
işçiler
için istihdam olanaklarının
geliştirilmesi
ve
yaşam
standartlarının
10
yükseltilmesine katkıda bulunulması için bir Avrupa Sosyal Fonunun oluşturulması
yer almaktadır. Bu fon dışında henüz bölgesel politikadan söz edilmemektedir.
Sosyal konuların sınırlı düzeyde ele alındığı Roma Antlaşması ile Kurucu
Devletlerin, uyumlu bir kalkınmayı sağlamak için çeşitli bölgeler arasındaki mevcut
farklılıkların giderilmesi ihtiyacını dile getirmeleri ile birlikte ASF ve ATYGF
oluşturulmuştur.
Bu iki fonun kurulmasının ardından, 1972 yılında Paris’te bir araya gelen Devlet ve
Hükümet Başkanları, bölgesel politikayı Topluluğun güçlendirilmesi için zorunlu bir
faktör olarak tanımlamışlardır.
Bölgesel farklılıkların giderilmesi ihtiyacı Topluluk alanının genişlemesiyle önemini
artırmıştır. Sadece kömür ve çelik ile sınırlı olan Topluluk, elde ettiği başarılarla
AET’yi doğurmuştur. Üyeler arasında ticaret engellerinin kaldırılmasının ticareti
geliştirici etki yaratması diğer Avrupalıları etkilemiş, İngiltere, İrlanda ve
Danimarka’nın katılımıyla 1973 yılında ilk genişleme gerçekleşmiştir. Komisyon,
1973 yılında yayımladığı Thompson Raporu’nda, Kurucu Antlaşmada belirtilen
sürekli genişleme amacının gerçekleştirildiğini ancak dengeli ve uyumlu bir yapının
henüz
gerçekleştirilmediğini
belirtmiştir.
Dikkatler,
bölgesel
farklılıkların
giderilmesi için kullanılan fonlara yöneltilmiş ve 1975 yılında Üye Devletlerin bütçe
katkılarının bir kısmının fakir bölgelere dağıtılması için ABKF oluşturulmuştur. 1
1987 yılında yürürlüğe giren Avrupa Tek Senedinin 23. maddesi ile Avrupa
Ekonomik
Topluluğunu
Kuran
Antlaşmanın
üçüncü
kısmına
eklenen
V numaralı Ekonomik ve Sosyal Uyum başlığı altındaki 130a maddesinin ikinci
fıkrası ile birlikte, bölgeler arası farklılıkların giderilmesi ilk kez Antlaşma
maddelerine dahil olmuştur:
1
1957-1988: The origins of EU Cohesion and Regional Policy,
http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/history/index_en.htm, 09/07/2008.
11
“…Topluluk, çeşitli bölgeler arasındaki farklılıklar ile daha az kayrılan
bölgelerin geri kalmışlıklarını azaltma eğilimindedir.”
Avrupa Tek Senedi ile Topluluğun, 130a maddesinde sayılan amaçlara ulaşmak için
kullanacağı araçlar da ortaya koyulmuştur.
130b maddesine göre
“…Topluluk, Yapısal Fonlar (ATYGF – Yönlendirme Bölümü, ASF,
ABKF), Avrupa Yatırım Bankası ve mevcut diğer finansal araçlar
yoluyla…bu amaçlara ulaşmayı destekler.”
130c maddesine göre
“…Avrupa
Bölgesel
Kalkınma
Fonu
Topluluktaki
bölgesel
dengesizlikleri…[bu] bölgelerin kalkınma ve yapısal uyum [çabalarına]
katılarak düzeltme eğilimindedir.”
1.1.2. 1989-1993: Projelerden Programlara
1980’li yılların başında Topluluk araçlarının etkinliği tartışılmaya başlanmıştır. 1981
yılında Yunanistan ve 1986 yılında İspanya ve Portekiz’in üyelikleri ile bölgesel
farklılıklar artmıştır. Yeni üyelerin katılımından önce her sekiz kişiden birinin yıllık
geliri, Topluluk ortalamasından %30 daha az iken bu ülkelerin katılımı ile oran beşte
bire düşmüştür.2 Bunun üzerine, 1987 yılında yürürlüğe giren Avrupa Tek Senedi ile
tek pazarın güney ülkeleri ve diğer daha az kayrılan bölgeler üzerindeki yükünü
hafifletmek için tasarlanan gerçek bir uyum politikasının temeli ortaya koyulmuştur.3
2
EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, European Commission, Directorate
General for Regional Policy, Belgium, Office for Official Publications of the European Communities,
2008, s. 8.
3
Working for the regions, European Commission, Directorate General for Regional Policy,
Belgium, Office for Official Publications of the European Communities, 2004, s. 5.
12
Yaşanan bütçe krizinin etkisi ile ve iç pazarın tamamlanması ve ekonomik ve sosyal
uyumun geliştirilmesi arzusu sonucunda Komisyon, Parlamentoya ve Bakanlar
Konseyine, Topluluğun mali sistemine ilişkin reform önerilerinde bulunmuştur.
Komisyon, daha sonra I. Delors Paketi olarak adlandırılacak olan “Tek Senedi
başarmak: Avrupa için yeni bir sınır” başlıklı tebliğinde bütçe disiplini ve
prosedürünün iyileştirilmesine ilişkin bir takım kurallar önermiştir. Öneri
Parlamento, Bakanlar Konseyi ve Komisyonun üzerinde mutabık kalacağı çok yıllı
mali perspektif ve bütçe öncelikleri içeren yeni bir kurumlar arası anlaşmayı
içermektedir. 11-12 Şubat 1988 tarihli Brüksel Zirvesinin sonuçları ışığında, bu üç
kurum, 29 Haziran 1988 tarihinde ilk kez 1988-1992 dönemi için beş yıllık mali bir
perspektif oluşturan Kurumlar arası Anlaşmayı imzalamışlardır.
Komisyonun, ortak pazarın 1992 yılında tamamlanmasına ilişkin Beyaz Kağıdı 1985
yılında Bakanlar Konseyine sunmasının ardından İtalyan iktisatçılar Tommaso
Padoa-Schioppa ve Paolo Cecchini tarafından hazırlanan iki rapor piyasa
entegrasyonunun nasıl geliştirileceğine ilişkin tartışmalara katkı sağlamıştır.
Cecchini’nin raporu tek pazara geçilememesi halinde katlanılacak maliyetlerin
GSYİH’nin %4,25’i ile %6,5’i arasında olacağını tahmin etmişken, PadoaSchioppa’nın raporu piyasanın liberalleştirilmesi esnasında kötüleşen dengesizliklere
ilişkin ciddi riskler ileri sürmüş ve yapısal olarak zayıf bölge ve ülkelerde
uyumlaşmayı hızlandıracak önlemlerin alınmasını önermiştir. Bakanlar Konseyinin
nihai olarak 1998 yılı Mart ayında kabul ettiği I. Delors Paketi, Ortak Tarım
Politikası reformu ile Uyum Politikası, bilim, teknoloji, çevre ve ulaştırma
politikaları alanlarında Topluluk eylemlerinin güçlendirilmesini içeren 1992
programının hazırlanmasına yol açmıştır.
Bu dönemde, en önemli bütçe değişikliği, üç yapısal fonun lehinde olmuş ve
kaynaklar ciddi bir şekilde artırılmıştır. Yıllık ödemeler 1988 yılında 6,4 milyar
ECU’den 1993 yılında 20,5 milyar ECU’ye artırılırken bütçedeki pay %16’dan
yaklaşık %31’e yükselmiştir.
13
1988 yılında yapılan reformlar ile Uyum Politikası ve araçlarına ilişkin ilkeler
belirlenmiştir. Bu ilkeler
•
En az gelişmiş bölgelere odaklanmış, sınırlı sayıda amaca yoğunlaşma,
•
Analiz, stratejik planlama ve değerlendirmeye dayalı çok yıllı programlama,
•
Üye Devletlerin ulusal harcamalarını, AB harcamaları ile değiştirmemelerini
sağlayacak eklenebilirlik (additionality),
•
Ulusal düzeyde ve AB düzeyinde bağlayıcı olan, sosyal tarafları ve sivil
toplum
kuruluşlarını
içeren
ve
müdahalelerin
sahiplenilmesini
ve
saydamlığını sağlayan programların tasarlanması ve uygulanmasında
ortaklıktır.
Aynı yıl beş öncelikli amaç belirlenmiştir:
Amaç 1: Gelişmede geri kalmış bölgelerin kalkınmasının ve yapısal uyumunun
teşvik edilmesi,
Amaç 2: Sanayideki gerilemeden ciddi şekilde etkilenen bölgelerin dönüştürülmesi,
Amaç 3: Uzun vadeli işsizlik ile mücadele
Amaç 4: Gençlerin mesleki entegrasyonlarının kolaylaştırılması,
Amaç 5: (a)
Tarımsal
yapıların
uyumlaştırılmasının
hızlandırılması
ve
(b) kırsal kesimin geliştirilmesinin desteklenmesi.
Amaç 1 bölgelerinde nüfusun %25’i olmak üzere 86,2 milyon kişi yaşamaktadır.
ABKF, ASF ve ATYGF ile Amaç 1 altında sağlanan fonların toplamı 43,8 milyar
ECU’dür. Fonlardan en çok yararlanan ülke 10,2 milyar ECU ile nüfusunun
%57,7’si Amaç 1 bölgelerinde yaşayan İspanya olmuştur. Ardından 8,5 milyar ECU
ile nüfusunun %36,4’ü Amaç 1 bölgelerinde yaşayan İtalya, 8,45 milyar ECU ile
nüfusunun tamamı Amaç 1 bölgelerinde yaşayan Portekiz, 7,5 milyar ECU ile
14
nüfusunun tamamı Amaç 1 bölgelerinde yaşayan Yunanistan ve 4,46 milyar ECU ile
nüfusunun tamamı Amaç 1 bölgelerinde yaşayan İrlanda gelmektedir. Almanya’nın
Doğu Eyaletleri, Korsika ve Fransa’nın denizaşırı bölgeleri ve Kuzey İrlanda küçük
miktarlarda da olsa fondan yararlanmıştır. Amaç 1 altında yapılan yatırımların
%35,2’si ulaştırma ve çevre altyapısına, %33,6’sı girişimlere doğrudan ve dolaylı
yardımlar olmak üzere üretken yatırımlara ve %29,6’sı insan kaynaklarına
yapılmıştır.
Amaç 2 bölgelerinde nüfusun %16,6’sı olmak üzere 57,3 milyon kişi yaşamakta ve
ABKF ve ASF’den sağlanan 6,1 milyar ECU’den yararlanmaktadır. Fonlardan en
çok yararlanan ülke 2 milyar ECU ile nüfusunun %35,5’i Amaç 2 bölgelerinde
yaşayan İngiltere olmuştur. Ardından 1,5 milyar ECU ile nüfusunun %22,2’si Amaç
2 bölgelerinde yaşayan İspanya ve 1,2 milyar ECU ile nüfusunun %18,3’ü Amaç 2
bölgelerinde yaşayan Fransa gelmektedir. İrlanda, Portekiz ve Yunanistan’ın yanında
diğer Üye Devletler de Amaç 2 altında fonlardan az miktarlarla da olsa
yararlanmışlardır.
Toplam
yatırımların
%55,1’i
KOBİlerin
çevre
koruma
faaliyetlerine, %23,9’u önceden sanayi bölgesi olarak kullanılan alanların ıslah
edilmesi ve %20,9’u insan kaynaklarına yapılmıştır.
Amaç 3 ve 4 altında aktif işgücü piyasası hedef gruplarına odaklanmış programlar
için coğrafi yoğunluk belirlenmemiş bunun yerine ulusal düzeyde düzenlemeler
yapılmıştır. Her iki amaç için ayrılan fon miktarı 6,67 milyar ECU’dür ve sadece
ASF’den karşılanmaktadır. Fondan en çok yararlanan ülke 1,5 milyar ECU ile
İngiltere olmuştur. Ardından 1,44 milyar ECU ile Fransa ve 1,05 milyar ECU ile
Almanya gelmektedir. İrlanda, Portekiz ve Yunanistan için ASF’den aktarılan fonlar
Amaç
1
altında
birleştirilmiştir.
Diğer
ülkeler
de
küçük
miktarlarda
yararlanmışlardır.
Son olarak Amaç 5 altında 6,3 milyar ECU’lük fon kullandırılmıştır. Bu tahsisatın
2,3 milyar ECU’sünü Fransa, 1,4 milyar ECU’sünü Almanya ve 0,96 milyar
ECU’sünü İtalya kullanmıştır. Amaç 5a için coğrafik bir kriter belirlenmemişken
Amaç 5b, toplam nüfusun %5’i olmak üzere 17,6 milyon kişinin yaşadığı kırsal
15
alanlara yoğunlaşmıştır. Amaç 5a altında üretken yatırımlar finanse edilirken Amaç
5b altında kırsal alanlarda yeni iktisadi faaliyetler (%47,2), altyapı (%20) ve insan
kaynakları (%20) ile çevreye (%12,1) ilişkin yatırımlar finanse edilmiştir.
Bu amaçlar altında hazırlanan ulusal ve bölgesel programlara ek olarak Komisyon
tarafından
belli
bölge
ve
sektörlerin
spesifik
problemleri
için
5,3 milyar ECU’lük toplam 16 Topluluk İnisiyatifi gerçekleştirilmiştir. Bu tutarın
•
1,1milyar ECU’sü komşu bölgeler arasında sınır ötesi işbirliği için (Interreg),
•
764 milyon ECU’sü mesleki eğitim ve iş yaratma projelerinin finansmanı için
(Euroform, Now, Horizon),
•
455 milyon ECU’sü yerel ve kırsal kalkınma projelerinin finansmanı için
(Leader),
•
1,1 milyar ECU’sü sanayi bölgelerinin geliştirilmesi için (Resider, Rechar,
Retex, Renaval, Konver),
•
181 milyon ECU’sü uzaktaki (çevre) bölgeler için (Regis),
•
1,6 milyar ECU’sü de çevre koruma, enerji, bilişim teknolojileri ve araştırma
gibi
hususlar
için
(Envireg,
Regen,
Prisma,
Telematique,
Stride)
kullanılmıştır.
•
Komisyon, teknik yardım altında pilot projeler ve çalışmalar yapmış ve ‘İş
Geliştirme Merkezleri’ gibi KOBİleri destekleyecek araçlar geliştirmiştir. 4
1989-1993 yılları arasında Yapısal Fonlar, bu fonların etkisine, koordinasyonuna ve
uygulanmasına ilişkin beş Bakanlar Konseyi Tüzüğüne göre yönetilmiştir.
Koordinasyon Tüzüğü 24 Haziran 1988 tarihinde, diğer dördü 19 Aralık 1988
tarihinde kabul edilmiştir. Bu Tüzüklerin hepsi 1 Ocak 1989 tarihinde yürürlüğe
girmiştir.
Koordinasyon Tüzüğü amaç ve ilkeleri, fonların görevlerini, çeşitli yardım şekillerini
ve en önemlisi Üye Devletlerin her Amaç için spesifik bölgesel kalkınma planı
(Amaç 1,2 ve 5b için) veya ulusal plan (Amaç 3 ve 4 için) hazırlama zorunluluğuna
4
EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, op. cit., s. 8-12.
16
bağlı olarak hazırladıkları OPleri tanımlamaktadır. Son olarak, Komisyon, Topluluk
Destek Çerçevesini (TDÇ) (CSFs – Community Support Frameworks) kabul
etmiştir. Buna ek olarak, Koordinasyon Tüzüğü, eş-finansman oranını Amaç 1
altında %75’e ve diğer Amaçlar altında %50’ye kadar belirlemiştir.
Uygulama Tüzüğü, planların ve TDÇlerin içeriğini, Komisyon kararı gerektiren ana
projeleri tanımlamış ve taahhüt ve ödeme sistemi ile mali kontrol sistemini
oluşturmuştur.
Ödemelerin
izlenmesi,
değerlendirilmesi,
raporlanması
ve
yayımlanmasına ilişkin ortak kurallar belirlenmiştir.
ABKF, ASF ve ATYGF – Garanti Bölümüne ilişkin uygulama tüzükleri, plan ve
programların içeriği, uygunluk ve teknik yardıma yönelik daha fazla bilgi
içermektedir.
Özetlenecek olursa, bu yıllar arasında Üye Devletlerin yıllık olarak proje seçimi ve
seçilen projeleri Komisyon’un onaylaması döneminden bölgeler, Üye Devletler ve
Komisyon arasında geniş bir ortaklığın üzerine inşa edilmiş daha stratejik ve çok
yıllı programlama dönemine geçilmiştir. Planlar (analiz), TDÇler (ödemelerin
koordinasyonu) ve OPler (uygulama) hakkında karar vermek, söz konusu tarafların
karşı karşıya kaldığı yeni gelişmelerdir. Her düzeyde, fonların yönetimi, izlenmesi ve
kontrolünün yeniden yapılması gerekmiştir. Buna ek olarak, sürecin her aşamasında
farklı geleneklere sahip politikalar ve araçlar arasında bağlantıya ihtiyaç
duyulmuştur. Bu açıdan, ilk OPlerin 1990 yılından önce kabul edilememiş olması ve
bunun sonucunda uygulamanın gecikmesi şaşırtıcı değildir.
Bununla birlikte, Topluluk düzeyi ile ulusal ve bölgesel düzeydeki aktörler kapasite
artırmaya ve bölgesel ve yerel kalkınma için yeni yollar ve ortaklıklar geliştirmeye
başlamışlardır.5
5
Ibid., s. 12, 13.
17
Tablo 1: 1989-1993 Gerçekleşmeler ve Sonuçlar
Gerçekleşmeler
•
•
Yapısal Fonlar Toplam Bütçesi:
AB Bütçesinin %25’i ve AB GSYİH
toplamının %0,3’ü olmak üzere 69
milyar ECU
o Amaç 1 bölgeleri için kullanılan
kısım: %64
o Amaç 1 bölgelerinin nüfusu:
Toplam nüfusun %25’i olmak
üzere 86,2 milyon kişi
En çok yararlanan ülkeler:
İspanya (14,2 milyar ECU),
İtalya (11,4 milyar ECU),
Portekiz (9,2 milyar ECU),
Yunanistan (8,2 milyar ECU)
Sonuçlar
•
•
•
•
Amaç 1 bölgeleri, kişi başına GSYİH
açıklarını AB ortalamasının %3’ü
kadar kapatmışlardır.
Yapısal Fonlar yoluyla İrlanda,
İspanya, Portekiz ve Yunanistan’da
600.000 iş yaratılmıştır. Bu ülkelerin
ortalama kişi başına GSYİH’si
Topluluk ortalamasının %68,3’ünden
%74,5’ine yükselmiştir.
ASF ile 917.000 kişi eğitilmiştir.
Amaç 2 bölgelerinde 470.000 KOBİ
yardım almıştır.
Kaynak: EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, European Commission,
Directorate General for Regional Policy, Belgium, Office for Official Publications of the European
Communities, 2008, s. 13.
1.1.3. 1994-1999: Konsolidasyon ve Çabaların İkiye Katlanması
Avrupa Tek Senedi ile Ekonomik ve Sosyal Uyum Başlığının Antlaşma metnine
dahil edilmesiyle birlikte Yapısal Fonlarda yapılacak reformların hukuki temeli
oluşturulmuştur. 1992 yılında imzalanan Maastricht Antlaşması ile de bir adım daha
atılarak Tek Pazar ve Avrupa Para Biriminden oluşan ekonomik amaçlar arasına
ekonomik ve sosyal uyumun güçlendirilmesi üçüncü bir öncelik olarak eklenmiştir. 6
Maastricht Antlaşmasının B maddesinde sayılan Birlik amaçları arasında
“…dengeli ve sürdürülebilir ekonomik ve sosyal ilerlemeyi özellikle
içte sınırları olmayan bir alan yaratarak, ekonomik ve sosyal uyumu
güçlendirerek [italikler yazara aittir] ve…ekonomik ve parasal birlik
kurarak desteklemek”
6
First Cohesion Report 1996, European Commission, Directorate General for Regional Policy,
1996, s.89.
18
yer almaktadır.
Maastricht Antlaşması ve gözden geçirilen AT Kurucu Antlaşması ile yeni bir araç,
Uyum Fonu, ve yeni bir kurum, Bölgeler Komitesi, kurulmuştur. Maastricht
Antlaşması’nın imzalanmasından dört gün sonra ele alınan II. Delors Paketinde
Komisyon, Topluluğun düzenli bir ekonomik alan ve tek paranın avantajlarından tam
olarak yararlanmasını mümkün kılacak bir ekonomik ve parasal birliğe geçişe
yönelik bir program ve bütçe önerisinde bulunmuştur. Öneri yeni Uyum Fonunun
ayrıntılarını, Yapısal Fon bütçesinin artırılmasını ve uygulama kurallarının
basitleştirilmesini de içermektedir. 11-12 Aralık 1992 tarihli Edinburg Zirvesinde
1994-1999 dönemi için ayrılacak kaynak için uzlaşma sağlanmıştır. Yapısal Fonlara
yaklaşık olarak 153 milyar ECU ve Uyum Fonuna %68’i en fakir bölge ve ülkelere
olmak üzere 15 milyar ECU ayrılmıştır.
1993 yılı Nisan ayında Komisyonun Yapısal Fonlara ilişkin hazırladığı tüzük
önerileri
Haziran
Ortaklık/Katılım
ayında
ilkesine
Bakanlar
dayalı
Konseyi
olarak,
tarafından
tüzüklerin
kabul
edilmiştir.
tartışılmasına,
Avrupa
Parlamentosu, ekonomik ve sosyal taraflar ve bölgesel çıkarları temsil eden
kuruluşlar da katılmışlardır. 1994 yılı Mayıs ayında Uyum Fonu Tüzüğü
15,15 milyar ECU’lük bir bütçe ile kabul edilmiştir. Uyum Fonundan, ekonomik ve
parasal birlik kriterini sağlamaya yönelik bir ekonomik uyum programına sahip
olmak koşuluyla gayrisafi milli hasılası (GSMH) Topluluk ortalamasının %90’ından
daha az olan ülkeler yararlanabilmektedir. Fon, değeri 10 milyon ECU’den fazla olan
çevre ve ulaştırma altyapı projelerinin %85’e kadar finansmanında kullanılmıştır.
Fonu, Komisyon yönetmiştir. 1994-1999 yılları arasında fondan İrlanda, İspanya,
Portekiz ve Yunanistan yararlanmıştır.7
1993 yılında yapılan reform, amaçlarda bir takım değişiklikler yapmıştır:
teşvik edilmesi,
7
EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, op. cit., s. 14, 15.
19
Amaç 2: Sanayideki gerilemeden ciddi şekilde etkilenen bölgelerin dönüştürülmesi,
Amaç 3: Uzun vadeli işsizlik ile mücadele, gençlerin ve işgücü piyasasından
dışlanan işçilerin çalışma hayatına entegrasyonlarının kolaylaştırılması, kadın ve
erkeklere eşit iş imkanı sağlanması,
Amaç 4: İşçilerin sanayi değişiklikleri ve üretim sistemlerindeki değişikliklere
adaptasyonunun kolaylaştırılması,
Amaç 5: (a) ortak tarım politikası reformu çerçevesinde tarımsal yapıların
uyumunun hızlandırılması ve balıkçılık sektörünün modernizasyonunun ve yapısal
uyumunun desteklenmesi, (b) kırsal kesimlerin kalkınmalarının ve yapısal
uyumlarının kolaylaştırılması yoluyla kırsal kalkınmanın sağlanması,
Amaç 6: Aşırı düşük nüfus yoğunluğuna sahip bölgelerin kalkınması ve yapısal
uyumu (1 Ocak 1995 tarihinden itibaren).
ABKF, ASF ve ATYGF ile toplam 97,7 milyon kişiyi kapsayan bölgelerde Amaç 1
altında 94 milyar ECU, Uyum Fonu ile de 14,45 milyar ECU kullandırılmıştır. Amaç
1 altındaki yatırımların %41’i işletmelerin desteklenmesine, %29,8’i altyapıya,
%25’i çevreye ve %24,5’i insan kaynaklarına harcanmıştır.
Amaç 2 bölgelerinde 60,6 milyon kişi ABKF ve ASF yoluyla 9,4 milyar ECU’den
yararlanmıştır. Bu tutarın %51,5’i özellikle KOBİlerin desteklenmesi için
kullanılmıştır. %23,9’luk kısım fiziksel yenilenme ve çevre için, %20,9’u ise insan
kaynakları için kullanılmıştır.
Amaç 3 ve 4 için ayrılan toplam tahsisat 15,2 milyar ECU olmuştur. Bu kaynak
ASF’den sağlanmıştır.
Amaç 5 altında, 13 milyar ECU’nün %47,2’si balıkçılık ve kırsal alanlardaki yeni
ekonomik faaliyetler, %20’si altyapı, %20’si insan kaynakları ve %12,1’i çevre için
kullanılmıştır.
20
Amaç 6 altında İsveç ve Finlandiya 697 milyon ECU kullanmıştır.
Sınır ötesi, uluslar üstü ve yenilikçi projelerin eş finansmanı için başlatılan 13
Topluluk inisiyatifine 14 milyar ECU ayrılmıştır.8
1994 ve 1999 yılları arasında yedi adet Bakanlar Konseyi Tüzüğü ile genel ilkeler,
Yapısal ve Uyum Fonlarının etkisi ve koordinasyonu, uygulanmaları ve dört Yapısal
Fonun her birinin uygulanması düzenlenmiştir. Uyum Fonu için ayrı bir tüzük
çıkarılmıştır. Koordinasyon Tüzüğü, 1989 yılında uygulamaya koyulan ve Ulusal
Planlar, TDÇ ve OPlerden oluşan üç aşamalı sistemde pek fazla değişiklik
yapmamıştır. Bununla birlikte, özellikle çevre hususlarında ulusal planların daha
ayrıntılı olması gerekmektedir. Ayrıca, Üye Devletlerin ve bölgelerin planlarını ve
OPlerini tek bir belgede sunabilecekleri Tek Programlama Belgesi (Single
Programming Document) getirilmiştir. Böylece Komisyon da tek karar verecektir.
Bu dönemde politikada bir takım önemli gelişmeler olmuştur. 1996 yılı Kasım
ayında Birlikteki bölgesel düzeyde ekonomik ve sosyal farklılıkları gösteren ve
ulusal ve Topluluk programlarının bu farklılıkların gelişimi üzerindeki etkilerini
değerlendiren Ekonomik ve Sosyal Uyum Raporu ilk kez yayımlanmıştır. Bu rapor,
ilk kez 1997 yılının Nisan ayında olmak üzere her raporun benimsenmesinin
ardından gerçekleştirilen ve Üye Devletler, bölgeler ve diğer ilgililer için Uyum
Fonu hakkında fikir paylaşımı sağlayan bir forum haline gelen Uyum Forumunda
tanıtılmıştır.
1999 yılının Mayıs ayında Avrupa Mekansal Kalkınma Perspektifi (European Spatial
Development Perspective) benimsenmiştir. Perspektif, yasal olarak bağlayıcı
olmamakla birlikte yerel, bölgesel, ulusal düzeyde ve Avrupa düzeyinde mekansal
etkileri olan sektörel politikalar için bir politika çerçevesi oluşturan bir belgedir.
8
Ibid., s. 15, 16.
21
Son olarak, 1997 yılı Ekim ayında imzalanan Amsterdam Antlaşması ile ulusal
istihdam politikalarının daha yakından koordinasyonunu sağlayan Avrupa İstihdam
Stratejisi belirlenmiştir.9
Gerçekleşmeler
•
•
Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu Toplam
Bütçesi: AB Bütçesinin 1/3’ü ve AB
GSYİH toplamının %0,4’ü olmak üzere
168 milyar ECU
kısım: %68
Toplam nüfusun %24,6’sı olmak
İspanya (42,4 milyar ECU),
Almanya (21,8 milyar ECU),
İtalya (21,7 milyar ECU),
Portekiz (18,2 milyar ECU)
Yunanistan (17,7 milyar ECU)
Fransa (14,9 milyar ECU)
Sonuçlar
•
•
•
•
•
1994-1999 yılları arasında Yapısal
Fonların GSYİH üzerindeki etkileri reel
olarak Portekiz’de ilave %4,7,
Almanya’nın yeni eyaletlerinde %3,9,
İrlanda’da %2,8, Yunanistan’da %2,2,
İspanya’da %1,4 ve Kuzey İrlanda’da
%1,3 olarak tahmin edilmiştir.
Amaç 1 bölgelerinde net 700.000 yeni iş
yaratılmıştır. Böylece istihdam
Portekiz’de %4, Yunanistan’da %2,5,
Almanya’nın yeni eyaletlerinde, Güney
İtalya’da ve İspanya’da yaklaşık %2
artırılmıştır.
500.000’i Amaç 1 bölgelerinde olmak
üzere 800.000 KOBİ doğrudan yatırım
yardımı almıştır.
4.104 km otoyol, 31.844 km diğer yol
inşaatı veya yenilenmesi
gerçekleştirilmiştir. Demiryollarına
yapılan yatırımlar ile Atina-SelanikIdomeni (yolculuk 1 saat 30 dakika
kısalmıştır), Lizbon-Faro (1 saat 35
dakika), Lizbon-Vila Formoso(1 saat 20
dakika), Larne-Dublin (20 dakika) ve
Belfast-Derry (25 dakika) gibi önemli
hatlarda yolculuk sürelerini kısaltmıştır.
Amaç 2 bölgelerinde 567.000 iş
yaratılmıştır. İşsizlik oranı %11,3’ten
%8,7’ye düşmüştür. ABKF’nin 3,2
milyar ECU’lük kısmı 115,1 milyon
metrekarelik yeni arsa ve arazilerin
geliştirilmesine harcanmıştır.
9
Ibid., s. 16, 17.
22
1.1.4. 2000-2006: Genişlemeyi Başarıya Dönüştürmek
Bu dönemin iki temel konusu, Uyum Politikası’nın dizayn ve prosedürlerinin
basitleştirilmesi ile genişlemeye hazırlıktır.
1990lı yılların ikinci yarısında hazırlanmaya başlanan ve AB’nin ve politikalarının
gelişimine yönelik genel beklentileri, genişlemeden kaynaklanan yatay problemleri
ve 2000-2006 dönemi için mali çerçevenin şeklini ortaya koyan Gündem 2000, en
büyük genişlemenin yolunu açmıştır. 2004 yılı Mayıs ayında, on yeni üyenin10
katılımıyla birlikte, AB nüfusu %20 artarken Birliğin GSYİH’si ancak %5 artmıştır.
Genişleme ile birlikte gelir ve istihdam seviyelerindeki farklılıklar artmıştır, çünkü
bu ülkelerde kişi başına GSYİH, AB ortalamasının yarısının altındadır ve bu
ülkelerin nüfuslarının %56’sı aktif işgücüne katılmaktadır (bu oran ilk on beş üyeli
AB’de (AB15) %64’tür). Yeni Üyelerin topraklarının neredeyse tamamı Amaç 1
bölgesidir ve bu bölgeler Yapısal Fonlar ile Uyum Fonundan en üst düzeyde
yararlanabilecek durumdadır. Bununla birlikte, çalışmalar genişlemeden önce
başlatılmış ve üye olacak ülkelerin Uyum Fonuna hazırlanmaları için katılım öncesi
araçlar geliştirilmiştir.
1999 yılı Mart ayındaki Berlin Zirvesi’nde alınan kararın ardından AB15 için Uyum
Politikası 2000-2006 bütçesi toplamı 213 milyar € olarak belirlenmiştir. 2004-2006
döneminde yeni Üye Devletler için ilave 22 milyar € ayrılmıştır.
1998 yılı Mart ayında önerilen, ortak tarım politikası ve Uyum Politikası reformları
ile katılım öncesi araçları ve yeni mali çerçeveyi içeren mevzuat paketi, 24 Mart
1999 tarihinde gerçekleştirilen Berlin Zirvesinde kabul edilmiştir.
1998 yılı Haziran ayında Yapısal Fonlar, Uyum Fonu ve katılım öncesi araçlara
ilişkin tüzükler çıkarılmıştır. Parlamento, ABKF ve ASF tüzüklerinin kabul edilmesi
sürecine ortak karar prosedürü çerçevesinde ilk kez katılmıştır. En önemli değişiklik,
Bakanlar Konseyi tarafından kabul edilen yeni bir genel tüzük olmuştur. Bu tüzük,
10
Çek Cumhuriyeti, Estonya, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi, Letonya, Litvanya, Macaristan, Malta,
Polonya, Slovakya, Slovenya.
23
Koordinasyon Tüzüğünün ve Uygulama Tüzüğünün bir kısmının yerine geçmiştir.
Buna ek olarak, ABKF, ASF, ATYGF, Balıkçılığı Yönlendirme Mali Aracı11
(BYMA) ve Uyum Fonuna ilişkin beş yeni tüzük kabul edilmiştir. Komisyon, 2000
yılı Mart ayı ile 2001 yılı Mart ayı arasında Euronun kullanımı, bilgi ve aleniyet,
elverişli harcamalar, yönetim ve kontrol sistemleri ve mali düzeltmeler hakkında
detaylı kurallar ortaya koyan beş uygulama tüzüğü daha çıkarmıştır. Son olarak,
Bakanlar Konseyi, 1999 yılı Haziran ayında, ISPA ile SAPARD tüzüklerini
çıkarmıştır.12
1999 yılında gerçekleştirilen reformlar ile Amaç 2 ve 5 aynı zamanda Amaç 3 ve 4
birleştirilmiştir. Böylece Yapısal Fonlara ilişkin Amaç sayısı altıdan üçe
düşürülmüştür. Topluluk inisiyatifleri de on üçten dörde düşürülmüştür. Söz konusu
üç amaç aşağıdaki gibidir:
teşvik edilmesi,
Amaç 2: Yapısal
zorluklarla
karşılaşan
alanların
ekonomik
ve
sosyal
dönüşümlerinin desteklenmesi,
Amaç 3: Eğitim,
mesleki
eğitim
ve
istihdam
politika
ve
sistemlerinin
uyumlaştırılması ve modernizasyonunun desteklenmesi.
Yirmi beş üyeli AB (AB25) toplam nüfusunun %37’si olmak üzere 169,4 milyon
kişi, Amaç 1 altında ABKF, ASF, ATYGF ve BYMA’dan sağlanan toplam 149,2
milyar Eurodan yararlanmıştır. Uyum Fonundan ise 25,4 milyar Euro sağlanmıştır.
Amaç 1 altındaki yatırımların %41’i altyapıya, %33,8’i girişimlere üretken bir ortam
yaratmaya ve %24,5’i de insan kaynaklarına yapılmıştır.
11
1994 yılında gerçekleştirilmiştir. Bu mali araç ile balıkçılık sektöründe rekabeti artırmak
amaçlanmıştır. Filo modernizasyonu, filo kayıt sisteminin geliştirilmesi, deniz alanlarının korunması
gibi hususlar desteklenecektir.
12
EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, op. cit., s. 18, 19.
24
Nüfusun %15,2’si olmak üzere 69,8 milyon kişi Amaç 2 altında ABKF ve ASF’den
sağlanan 22,5 milyar Eurodan yararlanmıştır. Yatırımların %55,1’i özellikle
KOBİlere verimli bir ortam yaratmaya, %23,9’u eski sanayi bölgelerinde fiziksel
yenilenme ve çevreye, %20,9’u insan kaynaklarına yapılmıştır.
Aktif işgücü piyasası politikalarının hedef kitlesine odaklanan ve Amaç 3 ve 4
altında
yer
alan
programlar,
coğrafi
kriterler
yerine
ulusal
düzeyde
değerlendirilmiştir. Her iki amaç için ayrılan fon 24,1 milyar Eurodur ve bu tutar
sadece ASF’den sağlanmıştır. 11,5 milyar Euro ise Interreg III, Urban II, Leader +
olmak üzere Topluluk inisiyatiflerine ve 2000-2006 döneminde yenilikçi aktivitelere
ayrılmıştır.13
2000-2006 döneminde mali kontrol ve disiplin hükümlerine ilişkin olarak Komisyon
ve Üye Devletler arasındaki işbirliği güçlendirilmiştir. Ulusal yönetim ve ödeme
otoritelerinin sorumluluklarına açıklık getirilmiş, mali disiplin ve N+2 kuralı ile
program yönetimi kolaylaştırılmış ve hızlandırılmıştır. Bu kurala göre iki yıl
içerisinde ödemenin kanıtlanamaması halinde yapılan tahsisat kaybedilir. Buna ek
olarak, ön, orta ve son değerlendirmelerden oluşan sistem, Üye Devletlerin ve
bölgelerin, program izleme ve değerlendirme sürecine daha güçlü bir şekilde dahil
olmalarını sağlamıştır.
İkinci ve Üçüncü Ekonomik ve Sosyal Uyum Raporları, Uyum Politikasının etkisi ve
geleceğinin tasarlanması hakkında bir düşünce ve tartışma dönemi oluşturmuştur. Bu
durum Komisyon’un 2007-2013 dönemine ilişkin yeni tüzük önerilerinin kabulünü
kolaylaştırmıştır.
2003 yılı Ekim ayından bu yana, Avrupa Bölgeleri ve Şehirleri Haftası Avrupa’dan
ve Avrupa dışından politika belirleyicilerin ve uzmanların yıllık bir araya gelme
toplantısı halini almıştır. Komisyon ve Bölgeler Komitesinin Avrupa’nın bölgeleri ve
şehirleri, Avrupa Parlamentosu, özel, finansal ve sivil toplum örgütlerinin katılımı ile
13
Ibid., s. 19, 20.
25
ortaklaşa düzenlediği OPEN DAYS bölgesel gelişimde tecrübe ve düşüncelerin
paylaşıldığı bir platform oluşturmuştur.
Son olarak 2002 yılı Kasım ayında, doğal afete maruz kalmış bölgelere acil yardım
sağlamak üzere, Uyum Fonundan ayrı olarak yeni bir mali araç, Avrupa Birliği
Dayanışma Fonu, oluşturulmuştur.14
Gerçekleşmeler
•
•
Sonuçlar
•
Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu
Toplam Bütçesi: AB Bütçesinin
1/3’ü ve AB GSYİH toplamının
%0,4’ü olmak üzere 2000-2006
döneminde AB15 için 213 milyar
Euro ve 10 yeni Üye için 2004-2006 •
döneminde 21,7 milyar Euro
kısım: %71,6
Toplam nüfusun %37’si olmak
İspanya (56,3 milyar Euro),
Almanya (29,8 milyar Euro),
•
İtalya (29,6 milyar Euro),
Yunanistan (24,9 milyar Euro)
İngiltere (16,6 milyar Euro)
Fransa (15,7 milyar Euro)
•
14
2000-2006 yılları arasında Amaç 1
altında yapılan harcamaların,
160.000’i yeni üyelerde olmak üzere
570.000 net iş imkanı yarattığı
tahmin edilmektedir.
İspanya’da Yapısal Fonlardan
araştırma, teknoloji geliştirme,
yenilikler ve bilişim teknolojilerine 4
milyar Euroluk yatırım yapılmıştır.
Bu yatırımlar 13.000’den fazla
projeyi ve yaklaşık 100.000
araştırmacıyı kapsamış ve mevcut 64
adet İspanyol teknoloji parkına eşfinansman sağlamıştır.
Yunanistan’da Atina metrosuna
devam eden yatırımlar trafik
sıkışıklığını ve kirlenmeyi
azaltmıştır. Dördü transit olmak
üzere sekiz yeni istasyon ve on yedi
trenin finansmanı sağlanmıştır. 2005
yılının ortasında 17.200 yolcu
(başlangıçta 15.500 olarak tahmin
edilmiştir) bu hatları kullanmıştır.
İspanya’da yollara yapılan yatırımlar
yılda tahmini 1,2 milyon saatlik
seyahat tasarrufu sağlamıştır.
Araştırmalar, Amaç 2 bölgeleri için
2000-2006 döneminde 730.000 yeni
iş imkanının yaratıldığını
göstermektedir.
Ibid., s. 20, 21.
26
•
•
Katalonya’da Amaç 2 programına
bölgeden 6.000 araştırmacı dahil
olmuş ve 1,4 milyar Euro tutarında
bilgi toplumu yatırımı sağlanmıştır.
İngiltere’de Amaç 1 ve 2 altında
25.000’den fazla KOBİ’ye destek
verilmiştir. Bunlardan 16.000 kadarı
doğrudan mali destek almıştır.
1.1.5. 2007-2013: Büyüme ve İş İmkanlarına Odaklanma
2004 yılı Şubat ayında Komisyon, genişlemiş Birliğin geleceği hakkında ve 20072013 yılları bütçe önerisini de içeren bir belge yayımlamıştır. 1.025 milyar Euroluk
toplam bütçenin 336 milyar Euroluk kısmı Yapısal Fonlar ve Uyum Fonuna, 70
milyar Euroluk kısmı da uyum başlığından farklı bir başlık altında kırsal kalkınmaya
ayrılmıştır. Zorlu müzakerelerin ardından 11-12 Aralık Brüksel Zirvesi’nde kabul
edilen ve 2006 yılı Nisan ayında Bakanlar Konseyi, Parlamento ve Komisyon
arasında bir Kurumlar arası Anlaşmaya çevrilen 864 milyar Euroluk bütçenin 308
milyar Euroluk kısmı Uyum Politikasına ayrılmıştır. Aynı zamanda 2008-2009
dönemi için bütçe gözden geçirilmiştir.
Komisyon, 2004 yılı Haziran ayında, biri genel hükümler, üçü ABKF, ASF ve Uyum
Fonu ve sonuncusu Avrupa Mekansal İşbirliği Gruplandırması (AMİG) olmak üzere
beş tüzüklük bir yasa paketi sunmuş, Bakanlar Konseyi ve Parlamento bütçe
üzerinde anlaştıktan sonra Temmuz ayında bu paketi kabul etmiştir. Aynı yılın
Aralık ayında ise bu tüzükler bilgi ve aleniyet, yönetim ve kontrol sistemleri,
usulsüzlükler, mali düzeltmeler ve elverişlilik hükümlerinde değişiklik yapan tek bir
uygulama tüzüğü ile tamamlanmıştır.15
15
Ibid., s. 22.
27
Amaç 2 ve 3’ü birleştiren 2006 reformu, diğer Topluluk inisiyatiflerini ana
programlarla birleştirerek Interreg inisiyatifini üçüncü bir amaç olarak değiştirmiştir.
Öncelikli amaçlar aşağıdaki gibi belirlenmiştir:
Uyum/Yakınlaşma: Kişi başına düşen GSYİH’si AB ortalamasının %75’inin
altında
kalan
Üye
Devletlerin
ve
bölgelerin
ortalamaya
yaklaşmalarının
hızlandırılması;
Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam: Bütün diğer AB bölgelerinde rekabet
edebilirliğin, yatırımlar bakımından çekiciliğin ve istihdamın artırılması;
Avrupa Mekansal İşbirliği: Interreg inisiyatifine dayalı olarak sınır ötesi,
uluslararası ve bölgeler arası işbirliğinin desteklenmesi.
Uyum mali araçlarının sayısı altıdan üçe düşürülmüştür. Bunların ikisi yapısal fonlar
(ABKF, ASF) üçüncüsü de Uyum Fonudur. ATYGF ile BYMA ise Kırsal Kalkınma
için Avrupa Tarımsal Fonu (KKATF) ve Avrupa Balıkçılık Fonu (ABF) olarak
yoluna devam etmektedir.
Uyum/yakınlaşma amacı altında 17 Üye Devletten 84 bölge yer almaktadır.
Bölgelerin toplam nüfusu 170 milyon kişidir. Bu Amaç için 282,8 milyar Euro
ayrılmışken, bu tutarın 199,3 milyar Euroluk kısmı uyum/yakınlaşma bölgelerine,
13,9 milyar Euroluk kısmı yakınlaşma sürecini tamamlamak üzere olan bölgelere ve
69,6 milyar Euroluk kısmı ise Uyum Fonu olarak AB15’e ayrılmıştır.
Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam amacı altında sağlanan fonlara elverişli 19
Üye Devletten 168 bölge bulunmakta ve bu bölgelerde toplam 314 milyon kişi
yaşamaktadır. Bunların içinde toplam 19 milyon kişinin yaşadığı ve daha önceki
Amaç 1 bölgesi statülerinden dolayı özel finansal kaynak aktarılmış olan 13 bölge,
Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam amacına dahil olmuşlardır. Bu Amaç
altında 54,9 milyar Euroluk kullanılabilir fon bulunmaktadır. Bu fonun 11,4 Euroluk
kısmı da Amaç 1 bölgesi statülerinden dolayı dahil olmuş bu bölgelere ayrılmıştır.
28
Her AB bölgesi ve vatandaşının mevcut on üç ulus ötesi işbirliği alanından biri
tarafından kapsanmış olması ile birlikte, Avrupa Mekansal İşbirliği amacı altında
sınır ötesi bölgelerde toplam AB nüfusunun %37,5’i olmak üzere 181,7 milyon kişi
yaşamaktadır. 8,7 milyar Euronun 6,44 milyar Euroluk kısmı sınırötesi, 1,83 milyar
Euroluk kısmı uluslar ötesi ve 445 milyon Euroluk kısmı bölgeler arası işbirliğine
ayrılmıştır. Komisyon, bu amacın bir parçası olarak Ekonomik Olarak Değişen
Bölgeler İnisiyatifi oluşturmuştur. Bu inisiyatif ile bölgelerin ve şehirlerin istikrarlı
kalkınmalarına yönelik bilgi ağlarının desteklenmesi amaçlanmıştır.16
Mevcut dönem ile birlikte programlama aşaması üçten ikiye indirilmiştir. Topluluk
Uyum Rehberine bağlı olarak planlama ulusal düzeyde Ulusal Stratejik Referans
Çerçevesi (USRÇ) yoluyla yapılırken uygulama OPlere bırakılmıştır. Hem tüzükler
hem de rehberler yeni programların oluşturulabilmesi için kaynakların belli bir
miktarının yenilenmiş büyüme ve iş imkanları stratejisi ile bağlantılı temel
yatırımlara ayrılmasını gerekli kılmaktadır. Bu yatırımlar araştırma ve yenilik,
altyapı, rekabet edebilirlik, yenilenebilir enerji, eko-yenilikler, ve insan kaynakları
alanlarını
kapsamaktadır.
Bu
önceliklerin,
tahsis
edilen
kaynakların
uyum/yakınlaşma bölgelerinde %60’ını diğer tüm bölgelerde %75’ini alması
gerekmektedir. Yirmi yedi üyeli AB’de (AB27) başlıca Lizbon yatırımlarına ayrılan
kaynakların ortalama oranı uyum/yakınlaşma amacında %61,2 ve bölgesel rekabet
edebilirlik ve istihdam amacında %76,7’dir. Bu yatırımlara yaklaşık 200 milyar Euro
ayrılacaktır.
Diğer hükümlerde de bir takım kolaylıklar sağlanmıştır. Elverişlilik kuralları AB
yerine ulusal düzeyde kararlaştırılacaktır. Orantılılık ilkesi ile de bürokratik
işlemlerin
ve
küçük
programlara
uygulanan
kısıtlamaların
azaltılması
amaçlanmaktadır.
Avrupa Bölgelerinde Projeleri Destekleme Ortak Yardımı (Jaspers – Joint Assistance
to Support Projects in European Regions), KOBİler için Ortak Avrupa Kaynakları
(Jeremie – Joint European Resources for Micro to medium Enterprises) ve Şehirlerde
16
Ibid., s. 23, 24.
29
Sürdürülebilir Yatırımlar için Ortak Avrupa Desteği (Jessica – Joint European
Support for Sustainable Investment in City Areas) olmak üzere geliştirilen üç yeni
politika aracı, kapasite oluşumunu güçlendirmek ve Üye Devletler ile bölgelerin
fonları verimli ve etkili bir şekilde kullanmalarını sağlamak için Komisyon ile AYB
ve diğer mali kuruluşlar arasındaki işbirliğini geliştirecektir.
AMİG farklı ülkelerden bölgesel ve yerel otoritelerin sınır ötesi taşımacılık ve sağlık
hizmetleri gibi projeler için hukuki bir varlık olarak işbirliği grupları kurmalarını
mümkün kılacaktır.
2007 yılında diğer katılım öncesi araçların yerine Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA
– Instrument for Pre-accession Assistance) getirilmiştir. IPA aday ülkeler ile Batı
Balkan ülkelerinden potansiyel adayların bölgesel kalkınma ve işbirliği de dahil
olmak üzere olası katılımlarına yardımcı olmaya yönelik olarak tasarlanmıştır.
Nihai olarak, 27-28 Eylül 2007 tarihlerinde gerçekleştirilen Uyum Forumu ile
birlikte Ekonomik ve Sosyal Uyum Dördüncü Raporu 2013 sonrası AB Uyum
Politikasının geleceğine yönelik tartışmaları başlatmıştır.17
Tablo 4: 2007-2013 Gerçekleşmeler ve Beklenen Sonuçlar
Gerçekleşmeler
•
•
17
Beklenen Sonuçlar
•
Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu
Toplam Bütçesi: AB Bütçesinin
%35,7’si ve AB GSYİH toplamının
%0,38’i olmak üzere 347 milyar
Euro
o Amaç 1 bölgeleri için kullanılan •
kısım: %81,5
Toplam nüfusun %35’i olmak
•
üzere 170 milyon kişi
Polonya (67,3 milyar Euro),
Makroekonomik modeller ile Uyum
Politikası kapsamındaki yatırımların
Yeni Üye Devletlerin GSYİH’lerine
%6’lık bir ilave yapacağı tahmin
edilmektedir.
2015 yılına kadar Yapısal Fonlar ile
Uyum Fonunu 2 milyon ilave iş
imkanı yaratabilecektir.
Ulaştırma alanında 25.000 km.lik
yeni yapılan veya yeniden yapılan
yollar ile 7.700 km.lik demiryolunu
AB Uyum Politikası yatırımları ile
Ibid., s. 24, 25.
30
İspanya (35,2 milyar Euro),
İtalya (28,8 milyar Euro),
Çek Cumhuriyeti (26,7 milyar Euro)
Almanya (26,3 milyar Euro)
Macaristan (25,3 milyar Euro)
Portekiz (21,5 milyar Euro)
Yunanistan (20,4 milyar Euro)
•
desteklenebilecektir.
Birçok Üye Devlet ve bölge, iklim
değişikliği ve düşük karbonlu
ekonomilerin geliştirilmesini
program önceliği olarak
belirlemektedir.
1.2. AB Bölgesel Politikasının Temel Araçları
AB Bölgesel Politikasının temel araçları Yapısal Fonlar, Uyum Fonu ve Katılım
Öncesi Yardımlar olmak üzere üç başlık altında toplanmaktadır.
1.2.1. Yapısal Fonlar
AET’yi kuran Roma Antlaşmasının 123. maddesine göre AB Bölgesel Politikasının
ilk aracı olan ASF, Roma Antlaşması’nın Sosyal Politika Başlığı altında
düzenlenmiştir. Fon işçilerin, Topluluk içerisinde coğrafik ve mesleki dolaşımı
artırılarak istihdamın geliştirilmesi ve yaşam standartlarının artırılması amacıyla
kurulmuştur.
124. maddeye göre Fon Komisyon tarafından yönetilir. Bir Komisyon üyesinin
başkanlığında hükümet, ticaret odaları ve sendika temsilcilerinden oluşan bir Komite
bu Fonun yönetiminde Komisyona yardımcı olur.
126. maddeye göre Bakanlar Konseyi, geçiş döneminin sonunda Komisyonun
görüşünü alarak ve nitelikli oy çokluğu ile Fonun kısmen ya da tamamen
kaldırılmasına karar verebilir, oybirliği ile Fona yeni görevler ekleyebilir.
127. maddeye göre Bakanlar Konseyi, Komisyonun önerisi üzerine ve Ekonomik ve
Sosyal Komiteye ve Parlamentoya danışarak nitelikli oy çokluğu ile uygulamaya
yönelik ve özellikle Fondan yararlanma koşullarına ilişkin kurallar koyabilir.
31
128. maddeye göre Bakanlar Konseyi, Komisyonun önerisi üzerine ve Ekonomik ve
Sosyal Komiteye ve Parlamentoya danışarak hem ülke ekonomileri hem de ortak
pazarın gelişimine katkı sağlayacak ortak bir mesleki eğitim politikası uygulamaya
yönelik genel ilkeler koyabilir.
125. maddeye göre Fon,
•
Mesleki eğitim ve yer değiştirme yardımı yoluyla işçilerin yeniden
istihdamının verimli bir şekilde sağlanması,
•
Üretim değişikliği nedeniyle istihdamı düşürülen veya geçici olarak
durdurulan işçilere yardım yapılması
amacıyla katlanılacak maliyetin %50’sini karşılayabilmektedir.
Mesleki eğitim için ancak işini kaybeden işçilerin yeni bir iş dışında istihdam
edilememeleri ve mesleki eğitim aldıkları işte en az altı ay çalışmış olmaları halinde
bu Fondan yararlanılabilir.
Yer değiştirme yardımı için işini kaybeden işçilerin Topluluk içerisinde yerlerini
değiştirmek zorunda bırakılmaları ve yeni yerleşim yerlerinde en az altı ay çalışmış
olmaları halinde bu Fondan yararlanılabilir.
Üretim değişikliği nedeniyle işçilere yardım yapılabilmesi için ise söz konusu işçinin
bu yeni üretimde istihdam edilmesi, Hükümetin önceden bir dönüşüm planı
hazırlamış olması ve Komisyon’un bu planı kabul etmiş olması gerekir.
ASF daha çok işgücü piyasasına odaklanmıştır. Söz konusu Fon, özellikle istihdam
sorunları yaşayan Üye Devletlerde kadınlara ve gençlere iş imkanı yaratılmak üzere
kullanılmıştır. Bunun yanında üretim sürecindeki değişiklikler nedeniyle işsiz
kalanların tekrar iş hayatına dönebilmelerine yardımcı olacak faaliyetler de
desteklenmiştir.
32
ATYGF Roma Antlaşması’nın 40. maddesine dayanarak, 1962/25 sayılı Ortak Tarım
Politikasının Finansmanı hakkında Bakanlar Konseyi Tüzüğü ile kurulmuştur. Bu
Fon, tarımsal ürünler ortak pazarının işlemesi ve geliştirilmesine yönelik olarak ortak
tarım politikası çerçevesinde tarım piyasaları için oluşturulacak ortak bir örgütün
faaliyetlerini yerine getirebilmesi için kurulmuş ve Fon’un kullanımına ilişkin
koşullar belirlenmiştir.18
Fonun garanti bölümü tarımsal piyasa örgütleri, kırsal kalkınma önlemleri ve
veterinerlik ve ortak tarım politikası ile ilgili bilgi edinme önlemlerine ilişkin
harcamaların finanse edilmesi için kullanılmaktadır.
Yönlendirme bölümü ise garanti bölümü ile karşılanmayan diğer kırsal kalkınma
harcamalarının finanse edilmesi için kullanılmaktadır.19
Komisyon, Fonu, Üye Devletler ile birlikte yönetmektedir. Fonun yönetilmesi, Üye
Devletlerin ve Komisyonun temsilcilerinden oluşan ATYGF Komitesinin işbirliği ile
gerçekleştirilir.
Üye Devletler, harcama yetkililerini belirlemekle ve ilgili birimleri kurmakla
görevlidir.
Üye Devletlerdeki ödeme ajansları da herhangi bir ödeme yapılmadan önce bu
ödemenin Topluluk kuralları ile uyumunu, ödemelerin tam olarak ve doğru bir
şekilde muhasebeleştirildiğini, gerekli dokümanların zamanında ve Topluluk
kurallarına uygun şekilde teslim edildiğini garanti eden birimlerdir.
Üye Devletler ödeme yapma ile yetkilendirdiği birimleri ve idari yapı, muhasebe ve
iç kontrol kurallarını, Komisyona bildirir.
18
1962/25 sayılı Ortak Tarım Politikasının Finansmanı hakkında Bakanlar Konseyi Tüzüğünün
dibacesi ve 1. maddesi.
19
Financing the common agricultural policy – Archive,
http://ec.europa.eu/agriculture/fin/archive_en.htm, 26/09/2008.
33
Üye Devletler, Komisyona her ay harcama durumlarını gösterir bir rapor sunarlar.
Üye Devletlerce bu Fon kapsamında yapılan harcamalar Komisyon tarafından geri
ödenir.
Her mali yılın sonunda ise Üye Devletler, Komisyona yıllık harcama raporlarını
sunarlar. Bunun üzerine Komisyon, Temmuz ayına kadar Bakanlar Konseyi ve
Parlamentoya Fonun yönetimine ilişkin bir mali rapor sunar.
Komisyon almak istediği önlemleri Komiteye iletir. Komitenin kendi belirlediği
sürenin sonunda oy çokluğu ile uygun görüş bildirmesi halinde, Komisyon söz
konusu önlemi uygular. Komitenin uygun görüş bildirmemesi halinde ise Komisyon,
önlem önerisini Bakanlar Konseyine iletir. Bu tarihten itibaren Komisyon, söz
konusu önlemi bir ay süreyle uygular. Bakanlar Konseyi nitelikli oy çokluğu ile bu
bir ay içerisinde başka bir karar verebilir.
Komisyon, gelecek yıla ilişkin harcama tahminlerini ve Bakanlar Konseyine
sunacağı Fona ilişkin raporların taslağını, Komiteye danışarak hazırlamaktadır.20
ABKF’nin amacı AB içinde bölgeler arası dengesizlikleri gidererek ekonomik ve
sosyal uyumu güçlendirmektir.
Fon ile
•
Özellikle küçük ve orta büyüklükteki işletmeler (KOBİ) olmak üzere
şirketlere yapılan yatırımlar için doğrudan yardım,
•
Araştırma ve yenilikçilik, telekomünikasyon, çevre, enerji ve ulaştırma ile
bağlantılı altyapı yatırımları,
20
Ibid. Önceki ilgili tüzükleri yürürlükten kaldıran 1290/2005 sayılı Ortak Tarım Politikasının
Finansmanı hakkında Bakanlar Konseyi Tüzüğü ile Avrupa Tarımsal Garanti Fonu ve Kırsal
Kalkınma için Avrupa Tarımsal Fonu kurulmuştur.
34
•
Bölgesel ve yerel gelişimi desteklemeye ve kasabalar ile bölgeler arasındaki
işbirliğini güçlendirmeye yöenlik mali araçlar (sermaye risk fonu, yerel
gelişme fonu) ve
•
Teknik yardımlara
ilişkin harcamalar finanse edilmektedir.
ABKF, AB bölgesel politikasının Uyum/yakınlaşma, Bölgesel rekabet edebilirlik ve
istihdam ve Avrupa mekansal işbirliği olmak üzere üç amacında da kullanılabilir.
ABKF, Uyum/yakınlaşma amacı altındaki bölgelerde araştırma ve teknolojik
gelişim, yenilikçilik ve girişimcilik, bilgi toplumu, çevre, riskin önlenmesi, turizm,
kültür, ulaştırma, enerji, eğitim ve sağlık alanlarında ekonomik yapıların
modernizasyonu ve çeşitlendirilmesine, mevcut işlerin devamlılığının ve yeni işler
yaratılmasının sağlanmasına odaklanmaktadır.
Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacı için öncelikler yenilikçilik ve bilgi
toplumu, çevre ve risk koruma ve ulaşım ve telekomünikasyon hizmetlerine erişime
dayandırılmaktadır.
Avrupa mekansal işbirliği amacı için yardımlar sınır ötesi ekonomik ve sosyal
faaliyetlerin geliştirilmesi, ulus ötesi işbirliğinin kurulması ve geliştirilmesi ve
bölgeler arası destek ve işbirliği ile bölgesel politikanın etkinliğinin artırılmasına
odaklanmaktadır.21
1.2.2. Uyum Fonu
Maastricht Antlaşması ile oluşturulan Uyum Fonunun amacı kişi başına gayri safi
milli geliri (GSMG) Topluluk ortalamasının %90’ından az olan Üye Devletlerin
ekonomik ve sosyal sıkıntılarını azaltmak ve ekonomilerinde istikrarı sağlamaktır.
21
European regional development fund (ERDF),
http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/feder/index_en.htm, 26/09/2008.
35
Uyum Fonu ile
•
Trans-Avrupa ulaştırma ağları ile
•
Çevre ve çevreye katkı sağlayan enerji, demiryollarının geliştirilmesi ve
toplu taşımacılığın güçlendirilmesi
gibi faaliyetlerin finansmanı sağlanmaktadır.22
“Fonların üye ülkeler arasında dağılımında ülkelerin zenginlikleri, bölgelerin
kalkınmışlık seviyeleri ve nüfus yoğunlukları, yapısal problemlerin aciliyet derecesi,
işsizlik oranları gibi ölçütler dikkate alınmaktadır. Hangi ülkenin ne kadar pay
alacağı bu kriterler ışığında üye ülke delegasyonları arasında cereyan eden
pazarlıklar
sonucunda
ortaya
çıkmaktadır…Yardımların
alınabilmesi
için
[de]…Komisyon’a proje sunulması, bu projelerin onaylanması, Topluluğun yardım
oranı konusunda müzakereler [sonucunda] kamu projelerine veya bireysel projelere
yönelik yardım yapılmasına kara verilmesi”23 gerekir.
1.2.3. Katılım Öncesi Fonlar
1.2.3.1. Polonya ve Macaristan Ekonomilerinin Yeniden Yapılandırılması
Yardımı
AB Bakanlar Konseyinin 3906/89 sayılı ve 18 Aralık 1989 tarihli Macaristan ve
Polonya’ya Ekonomik Yardım Tüzüğü ile düzenlenen ve ilk olarak Polonya ve
Macaristan’da ekonomik ve siyasi dönüşüm reformlarını desteklemek üzere kurulan
“Polonya ve Macaristan Ekonomilerinin Yeniden Yapılandırılması Yardımı”
(PHARE – Poland and Hungary Assistance for Restructuring Their Economies) 1994
yılı Aralık ayında gerçekleştirilen Essen Zirvesinin ardından 2004 yılında AB’ye üye
olacak on ülkeye yönelik katılım öncesi mali araç haline gelmiştir.
22
Cohesion Fund, http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/cf/index_en.htm, 26/09/2008.
Nurettin Bilici, Avrupa Birliği Mali Yardımları ve Türkiye, Ankara, Akçağ Basım Yayım
Pazarlama A.Ş., 1997, s. 62.
23
36
Ekonomik ve siyasi dönüşümün başlangıç aşamasında program, teknik bilgi (knowhow) ve teknik yardım ile gerektiği hallerde insani yardım sağlamaya odaklanmıştır.
Kapsama dahil olan ülkelerin artmasıyla programın faaliyetleri aşağıdaki iki önceliğe
yoğunlaşmıştır:
•
Topluluk müktesebatını uygulama kapasitesine sahip olabilmeleri için aday
ülkelerin idarelerine yardım etmek. PHARE aynı zamanda aday ülkelerin
ulusal ve bölgesel idareleri ile düzenleyici ve denetleyici birimlerine de
kendilerini Topluluk amaç ve prosedürlerine alıştırmaları için yardım eder.
•
Çevre, ulaştırma, sanayi, ürün kalitesi ve çalışma koşulları gibi alanlardaki
yatırımlarını hareketlendirerek sanayilerini ve temel altyapılarını Topluluk
standartlarına getirmeleri için aday ülkelere yardım etmek.
PHARE programı altında sağlanan yardımları Komisyon, bağımsız olarak hibe
edebildiği gibi Üye Devletler, Avrupa Yatırım Bankası (AYB), üçüncü ülkelere veya
yardım alan ülkedeki diğer birimler ile eş-finansman sağlayarak da temin
edebilmektedir. 24
PHARE’den yararlanan ülkelerden Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Letonya,
Litvanya, Macaristan, Polonya, Romanya, Slovakya ve Slovenya’ya ilişkin 19902004 dönemi PHARE taahhütleri, sözleşme ve ödeme toplamları aşağıdaki tabloda
yer almaktadır.
Tablo 5: 1990-2004, PHARE Taahhütleri, Sözleşme ve Ödeme Toplamları
Ülke / Milyon Euro
Bulgaristan
Çek Cumhuriyeti
Estonya
Macaristan
Letonya
Litvanya
Polonya
Romanya
24
Taahhütler
1792,15
898,24
337,44
1462,59
410,84
797,00
3930,96
2723,40
Sözleşmeler
1313,36
730,86
268,96
1341,13
330,82
750,53
3292,59
1860,11
Ödemeler
1120,22
674,87
254,42
1174,57
313,30
654,92
2856,95
1559,37
Phare Program, http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e50004.htm, 26/09/2008.
37
Slovakya
Slovenya
702,39
351,64
585,70
278,49
491,40
255,64
Kaynak: Commission Staff Working Document Annexes to 2004 Report on Phare Country
Sections & Additional Information, Commission of the European Communities, Brussels,
23.12.2005, s. 90.
Söz konusu dönemde Bulgaristan PHARE’den sağlanması taahhüt edilen
yardımların %62,5’ini, Çek Cumhuriyeti %75,1’ini, Estonya %75,4’ünü, Macaristan
%80,3’ünü, Letonya %76,3’ünü, Litvanya %82,2’sini, Polonya %72,7’sini,
Romanya %57,3’ünü, Slovakya %70’ini ve Slovenya ise %72,7’sini kullanmıştır.
Yardımlardan mutlak miktar olarak en çok yararlanan ülke Polonya’dır. Bu ülkenin
ardından Romanya, Macaristan ve Bulgaristan gelmektedir.
1.2.3.2. Katılım Öncesi Yapısal Politika Aracı
AB Bakanlar Konseyinin 1267/1999 sayılı ve 21 Haziran 1999 tarihli Tüzüğü ile
kurulan Katılım Öncesi Yapısal Politika Aracı (ISPA – Instrument for Structural
Policy for Pre-accession) ile aday ülkeler Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya,
Letonya, Litvanya, Macaristan, Polonya, Romanya, Slovakya ve Slovenya’nın
ekonomik ve sosyal uyum alanında çevre ve ulaştırma politikalarına ilişkin olarak
AB’ye katılıma hazırlanmalarına yardımcı olma amacındadır. Aşağıdaki tabloda
2000-2004 dönemi ve 2005 yılında çevre ve ulaştırma projelerine yapılan ödemeler
ile teknik yardımlar yer almaktadır.
Tablo 6: ISPA kapsamında Çevre ve Ulaştırma Projelerine Yapılan Ödemeler
ve Teknik Yardım Tutarı
Sektör / Euro
Çevre
Ulaştırma
Teknik Yardım
Toplam
2000-2004
145.549.014
183.364.692
924.524
329.838.230
2005
109.694.489
119.346.710
58.800
229.100.000
Toplam
255.243.503
302.711.402
983.324
558.938.230
Kaynak: Commission Staff Working Document Accompanying Document to the Report from
the Commission Annual Report of the Instrument for Structural Policy for Pre-accession
(ISPA) 2005, Commission of the European Communities, Brussels, s. 7.
38
2004 yılında Bulgaristan ve Romanya dışındaki aday ülkeler AB üyesi olarak ISPA
kapsamından çıkmıştır. Aynı yıl Haziran ayında gerçekleştirilen Brüksel Zirvesi ile
Hırvatistan adaylık statüsü almıştır. Bunun sonucunda Hırvatistan’a da aşağıdaki
tabloda gösterilen tutarlarda ISPA’dan fon tahsis edilmiştir.
Tablo 7: ISPA kapsamında Bulgaristan, Romanya ve Hırvatistan’a Tahsis
Edilen Fonlar
Milyon Euro
Bulgaristan
Romanya
Hırvatistan
Toplam
2004
135.5
316.5
452.0
2005
146.8
342.6
25.0
514.4
2006
158.2
368.8
35.0
562.0
Toplam
440.5
1 027.9
60.0
1 528.4
Kaynak: The mini ISPA Report 2000-2004, European Commission, Directorate General for
Regional Policy, s. 4.
1.2.3.3. Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım Programı
AB Bakanlar Konseyinin 1268/99 sayılı ve 21 Haziran 1999 tarihli Tüzüğü ile
oluşturulan Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım Programına (SAPARD –
Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) ilişkin
Komisyonun yıllık raporuna (2005) göre 2000-2005 yılları arasında, aday ülkelere
kırsal ve tarımsal sektörlerini geliştirmeleri için toplam 2.663,9 milyon Euro tahsis
edilmiştir. Söz konusu tahsisatın 1.329,7 milyon Eurosu Bulgaristan ve Romanya’ya
1.334,2 milyon Eurosu da sekiz yeni Üye Devlete (Malta ve Güney Kıbrıs Rum
Yönetimi hariç) ayrılmıştır.
2005 yılında ise Romanya ve Bulgaristan’a 250,3 milyon Euro ayrılmışken 557,5
milyon Eurosu yeni Üye Devletlere ve 254,4 milyon Eurosu Bulgaristan ve
Romanya’ya olmak üzere toplam 811,9 milyon Euro ödenmiştir.
39
1.2.3.4. Balkanlarda İmar, Kalkınma ve İstikrar İçin Topluluk Yardımı
(CARDS – Community Assistance for Reconstruction, Development and
Stability in the Balkans)
AB Bakanlar Konseyinin 2666/2000 sayılı ve 5 Aralık 2000 tarihli Tüzüğü ile
Arnavutluk, Bosna ve Hersek, Hırvatistan ve Makedonya’ya yardım sağlanmaktadır.
Aşağıdaki tabloda ise 2002-2004 döneminde söz konusu ülkelere tahsis edilen yıllık
tutarlar yer almaktadır.
Tablo 8: CARDS Kapsamında Tahsis Edilen Tutarlar
Milyon Euro
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Toplam
33.4
37.5
44.9
46.5
63.5
44.2
45.5
315.5
Arnavutluk
Bosna ve
90.3
105.2
71.9
63.0
72.0
49.4
51.0
502.8
Hersek
16.8
60.0
59.0
62.0
81.0
278.8
Hırvatistan
13.0
56.2
41.5
43.5
59.0
45.0
40.0
298.2
Makedonya
Sırbistan
ve
385.5
351.6
324.3
307.9
282.5
257.5
2559.8
650.5
Karadağb
Kaynak: Statistics 2000-2006, http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financialassistance/cards/statistics2000-2006_en.htm#cr, 26/09/2008.
a
2005’ten itibaren katılım öncesi fon
b
Sırbistan, Karadağ ve Kosova
1.2.3.5. Avrupa Birliği – Türkiye Mali İşbirliği
Türkiye, AET’ye üye olmak için 31 Temmuz 1959 tarihinde başvuruda bulunmuş ve
12 Eylül 1963 yılında imzalanan Ankara Anlaşması ile taraflar arasında bir ortaklık
kurulmuştur (Madde 1). Bu ortaklığın amacı Türk halkının çalışma ve yaşam
standartlarının yükseltilmesi göz önünde bulundurularak, taraflar arasında ekonomik
ve ticari ilişkileri güçlendirmektir. Ayrıca, Türkiye’nin Anlaşma’dan doğan
yükümlülüklerini yerine getirebilmesi için AET, Türkiye’ye mali yardımlarda
bulunacaktır.
Bu mali yardımlar çerçevesinde ilki 1964-1969 dönemi, ikincisi 1971-1977 dönemi
ve üçüncüsü 1979-1982 dönemi için imzalanan mali protokoller ile Türkiye’ye
aşağıdaki
tabloda
gösterilen
tutarlar
tahsis
edilmiştir.
“Dördüncü
Mali
Protokol,…Yunanistan’ın engellemeleri ile Topluluk organlarının onayından
40
geçmediği için yürürlüğe girememiştir”.
25
Ayrıca İkinci Mali Protokole ek olarak
aynı dönem için imzalanan tamamlayıcı bir protokol, 1980-1982 dönemi için
imzalanan özel işbirliği fonu ve 1993-1995 dönemi için imzalanan idari işbirliği fonu
ile de Türkiye’ye mali yardım sağlanmıştır.
Tablo 9: 1964-1995 Döneminde Türkiye'ye Tahsis Edilen AB Yardımları ve
AYB Kredileri
Milyon Euro
AB Bütçesi
AYB
Açıklama
I. Mali Protokol (1964-1969)
175
-
Tamamı kullanıldı
II. Mali Protokol (1971-1977)
195
25
47
-
III. Mali Protokol (1979-1982)
220
90
Özel İşbirliği Fonu (1980-1982)
75
IV. Mali Protokol (1982-1986)
375
225
Kullanılamadı
6
-
Tamamlayıcı Protokol (1971-1977)
İdari İşbirliği Fonu (1993-1995)
1964-1995 yılında Türkiye, tahsis edilen 1,43 milyar Euronun 833 milyon Eurosunu
kullanabilmiştir.
1996 yılında yürürlüğe giren AT-Türkiye Gümrük Birliği ile Türkiye’ye sağlanan
mali yardımlarda bir takım değişiklikler olmuştur. Gümrük Birliği Özel Yardımı adı
altında Türkiye’ye AB Bütçesinden beş yılda kullanılmak üzere 375 milyon Euro
tahsis edilmesi planlanmış ancak bu tutar AB Bakanlar Konseyi tarafından
onaylanmamıştır. Yine beş yılda kullanılmak üzere AYB’nin tahsis etmeyi planladığı
750 milyon Euroluk kredi Yönetim Kurulunca onaylanmamıştır.
Türkiye, diğer aday ülkelerden farklı olarak, Topluluğun Akdeniz politikaları
çerçevesinde değerlendirilmeye başlamış ve Yenileştirilmiş Akdeniz Politikası ile
1992-1996 dönemi için Akdeniz ülkelerine tahsis edilen AYB kredilerinin 339,5
milyon Euroluk kısmını kullanmıştır. Ayrıca 1995 yılı Barselona Bildirisi ile
25
Rıdvan Karluk, Avrupa Birliği ve Türkiye, 8. B., Kırklareli, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş.,
2005, s. 759.
41
oluşturulan Akdeniz Ekonomik Kalkınma Alanı (MEDA – Mediterranean Economic
Development Area) ve AB-Akdeniz Ülkeleri Ortaklığı (EUROMED – EuroMediterranean Partnership) kapsamında Türkiye’ye aşağıdaki tabloda gösterilen
tutarlar tahsis edilmiştir. 26
Tablo 10: 1992-2000 Döneminde Türkiye'ye Tahsis Edilen AB Yardımları ve
AYB Kredileri
Milyon Euro
AB Bütçesi
Yenileştirilmiş Akdeniz Programı (1992-1996)
MEDA I (1995-1999)
340
376
EUROMED (1997-1999)
Gümrük Birliği Özel Yardımı (1996-2000)
AYB Özel Kredi Yardımı (1996-2000)
AYB
Açıklama
205
375
Kullanılamadı
750
Kullanılamadı
Bu dönemde Türkiye AB Mali yardımları kapsamında toplam 920,5 milyon Euro
kullanmıştır.
1999 yılı Helsinki Zirvesinde Türkiye, adaylık statüsü almasının ardından, 2002
yılında MEDA kapsamından çıkarılmıştır. Türkiye bu dönemde diğer aday ülkelere
sağlanan katılım öncesi fonlardan yararlandırılmamış, bunun yerine “Türkiye için
Katılım Öncesi Mali Yardım (Pre-acession assistance for Turkey)” olarak
adlandırılan yeni bir program kapsamında yardım almaya başlamıştır. Bu çerçevede
2002 yılı için 146 milyon Euro, 2003 yılı için 145 milyon, 2004 yılı için 245,9
milyon ve 2005 yılı için 277,7 milyon Euro tahsis edilmiştir.27
Türkiye 2007 yılı ile birlikte tüm katılım öncesi fonların yerini alan IPA kapsamında
AB’den mali yardım almaya devam etmektedir. Bakanlar Konseyinin 1085/2006
sayılı ve 17 Temmuz 2006 tarihli IPA Tüzüğünün 1. maddesine göre Topluluk aday
26
Ibid., s. 757-772.
Report From The Commission To The Council And The European Parliament 2005
(2004,2003,2002) Report On Phare, Pre-Accession And Transition Instruments, Commission of
The European Communities, Brussels, 2007.
27
42
(EK I) ve potansiyel aday (Ek II) ülkelere AB standartları ve politikaları ile uyum
sağlamaları için yardım eder.
Bu yardım, söz konusu ülkelerde
•
Demokratik kurumların ve hukukun üstünlüğünün güçlendirilmesi,
•
İnsan haklarının ve temel özgürlüklerin, geliştirilmesi ve korunması, azınlık
haklarına daha fazla saygı ve cinsiyet eşitliği ve ayrımcılık yapılmaması,
•
Kamu yönetimi reformu ve sağlanacak yardımların ademi merkeziyetçi bir
şekilde yönetilmesi,
•
Ekonomik reform,
•
Sivil toplumun geliştirilmesi,
•
Sosyal içerme,
•
Uzlaşma, güven sağlama,
•
Bölgesel ve sınır ötesi işbirliği
alanlarında kullanılır.
Yardımlar, Aday Ülkelerde (Türkiye, Hırvatistan ve Makedonya) Topluluk
müktesebatının kabul edilmesi ve uygulanması ile Topluluğun ortak tarım politikası
ve uyum politikasının uygulanması ve yönetimine hazırlığı desteklemek için de
kullanılır.
Potansiyel adaylarda (Arnavutluk, Bosna Hersek, Kosova, Karadağ ve Sırbistan)
Topluluk müktesebatı ile uyum ve sosyal, ekonomik ve mekansal gelişim için de
kullanılır (Madde 2).
IPA ile sağlanacak yardımlar
I. Geçiş Yardımı ve Kurumsal Yapılanma
II. Sınır Ötesi İşbirliği
III. Bölgesel Gelişme
IV. İnsan Kaynaklarını Geliştirme
43
V. Kırsal Kalkınma
Olmak üzere beş bileşen altında programlanır ve uygulanır (Madde 3).
2007-2011 dönemi için Türkiye, Hırvatistan ve Makedonya’ya tahsis edilen tutarlar
aşağıdaki tabloda yer almaktadır.
Tablo 11: 2007-2011 Dönemi İçin IPA Kapsamında Aday Ülkelere Tahsis
Edilen Fonlar
Milyon Euro
2007
2008
2009
2010
2011
Türkiye
497,2
538,7
566,4
653,7
781,9
Hırvatistan
141,3
146
151,2
154,2
157,2
Makedonya
58,5
70,2
81,8
92,3
98,7
Kaynak: İktisadi Kalkınma Vakfı internet sitesinde yer alan Mali İşbirliği bağlantısı altında,
http://www.ikv.org.tr/pdfs/IPA2009-2011.pdf, 27/09/2008.
Tablo 12: IPA Bileşenlerine Göre Türkiye'ye Tahsis Edilen Fonlar
Bileşen / Milyon Euro
2007
2008
2009
2010
2011
Geçiş Yardımı ve Kurumsal Yapılanma
256,7
250,2
233,2
211,3
230,6
2,1
8,8
9,4
9,6
9,8
167,5
173,8
182,7
238,1
291,4
İnsan Kaynaklarını Geliştirme
50,2
52,9
55,6
63,4
77,6
Kırsal Kalkınma
20,7
53,0
85,5
131,3
172,5
497,2
538,7
566,4
653,7
781,9
Sınır Ötesi İşbirliği
Bölgesel Gelişme
Toplam
Kaynak: İktisadi Kalkınma Vakfı internet sitesinde yer alan Mali İşbirliği bağlantısı altında,
http://www.ikv.org.tr/pdfs/IPA2009-2011.pdf, 27/09/2008.
44
İKİNCİ BÖLÜM
BÖLGESEL POLİTİKA VE YAPISAL ARAÇLARIN KOORDİNASYONU
FASLI
AB’ye üyelik, Aday Ülke ile AB arasında idari, ekonomik ve hukuki farklılıkların
ortaya koyulduğu ve bu farklılıkların nasıl giderileceğinin ele alındığı müzakere
süreci çerçevesinde ele alınmaktadır. Bu bölümde, müzakere süreci ana hatları ile
anlatılmaktadır ve AB Bölgesel politikasının kapsamı ve Türkiye’de uygulanan
politikalar ve AB ile uyumun değerlendirilmesi bakımından müzakere sürecinin ilk
aşaması olan tarama toplantılarında ele alınan hususlar incelenmektedir.
2.1. Müzakere Süreci
AB’ye üyeliğin yasal dayanağını AB Antlaşmasının (2002 – konsolide) 49. maddesi
oluşturmaktadır. Bu maddede, Antlaşmanın 6. maddesinin 1. fıkrasındaki ilkeleri
sağlayan her Avrupa ülkesinin, Birliğe üyelik başvurusunda bulunabileceği
belirtilmektedir. 6. maddenin 1. fıkrasında Birliğin tüm Üye Devletler için geçerli
olan özgürlük, demokrasi, insan haklarına ve temel özgürlüklere saygı ve hukukun
üstünlüğü ilkeleri üzerine kurulduğu ifade edilmektedir.
AB’ye üye olmak isteyen ülke ile katılım müzakere sürecinin başlayabilmesi için söz
konusu ülkenin Kopenhag kriterlerini28 yerine getirmesi ve buna bağlı olarak adaylık
statüsü alması gerekmektedir. Bunun ardından, Bakanlar Konseyi, Komisyonun
görüşü ile katılım müzakerelerinin başlatılmasına karar verir.
Katılım sürecinin en önemli kısmı olan katılım müzakereleri, “AB müktesebatının
aday ülke tarafından üstlenilmesi sürecinden ibarettir”.29 Müzakereler yoluyla AB’ye
katılım sonrasında Üye Devlet olarak yerine getirilmesi gereken zorunlulukları
28
Kopenhag kriterleri için bakınız: The accession process for a new Member State
http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l14536.htm, 11/09/2008.
29
Sinan Ülgen, AB ile Müzakerelerin El Kitabı Ne Bekliyoruz? Ne Olacak?, İstanbul, Bilgi
Üniversitesi Yayınları, 2005. s. 13.
45
karşılayabilme
konusunda
söz
konusu
aday ülkeye
yardım
edilmektedir.
Müzakereler, Komisyonun görüşü ile Bakanlar Konseyinin hazırladığı ve katılım
amacı, müzakere ilke ve prosedürleri, mali hususlar ve geçici muafiyetler gibi
müzakere edilmesi gereken noktalar, aday ülkedeki siyasi ve ekonomik reformlar ile
müzakereler arasındaki bağlantı ve ucu açık olmak üzere müzakere sonucunu ortaya
koyarak müzakere sürecine ilişkin bir program oluşturan bir çerçeve dahilinde
yürütülmektedir.30
Üye olmak isteyen ülkenin kabul etmesi gereken AB müktesebatı otuz beş başlığa31
ayrılmıştır. Müzakereler, bu başlıkların her biri için ayrı ayrı yapılmakta ve tarama
süreci ile başlamaktadır. Tarama süreci, Komisyonun söz konusu müzakere başlığına
ilişkin AB müktesebatını aday ülkeye anlattığı tanıtıcı tarama toplantısı ile aday
ülkenin o müzakere başlığına ilişkin olarak kendi durumunu Komisyona anlattığı
ayrıntılı tarama toplantısından oluşmaktadır. Tarama toplantıları AB ile aday ülke
arasındaki hukuki farklılıkların ortaya koyulması ve müzakere başlığının açılması ve
kapatılmasına ilişkin hukuki, idari ve ekonomik ön koşulların belirlenmesi amacı ile
yapılmaktadır. Bakanlar Konseyi, Komisyonun görüşü üzerine bu ön koşullara veya
başlığın müzakereye açılmasına oybirliği ile karar verir. Üye Devletlerin tamamı ve
aday ülkenin katılımıyla gerçekleştirilen fiili müzakerelerde de tarama sürecinde
ortaya koyulan farklılıkların nasıl giderileceği görüşülmektedir. Müzakere başlığının
kapatılması için belirlenen ön koşulların aday ülke tarafından yerine getirilmesi ve
Komisyon tarafından hazırlanan ve Bakanlar Konseyinin oybirliği ile kabul ettiği
ortak pozisyonun kabul edilmesi halinde söz konusu başlık kapatılır. Aday ülkenin
gerekli koşulları sağlayamaması halinde ilgili başlığın tekrar müzakereye açılması
mümkündür.32
Bütün müzakere başlıklarının kapatılmasının ardından Üye Devletlerin tamamı ile
Katılım Antlaşması imzalanarak AB’ye üyelik hukuki olarak gerçekleşmiş olur.
30
The accession process for a new Member State,
http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l14536.htm, 11/09/2008.
31
Başlıklar için bakınız Tablo 13, s. 47.
32
Ülgen, op. cit. s. 22-27.
46
Bununla birlikte, Bakanlar Konseyi, sürecin tamamlanmasına Komisyonun görüşünü
ve Parlamentonun onayını alarak, oybirliği ile karar verir.33
Türkiye 1959 yılında AET’ye ortaklık başvurusunda bulunmuştur. 1963 yılında
Ankara Anlaşması imzalanmış ve 1987 yılında tam üyelik başvurusu yapılmıştır.
Komisyon ise 1989 yılında, Avrupa Birliğinin kendi iç pazar uyumlaştırmasını
tamamlayıncaya kadar yeni bir üye kabul edemeyeceğini bildirmiştir.34
Türkiye’nin, Kopenhag kriterlerini yeteri kadar yerine getirdiğinin kabul edilmesiyle
birlikte, 1999 yılı Helsinki Zirvesinde Türkiye’ye aday ülke statüsü verilmesinin
ardından, Bakanlar Konseyi 17 Aralık 2004 tarihinde Türkiye ile üyelik
müzakerelerini başlatma kararı almış ve 3 Ekim 2005 tarihinde müzakereler tarama
süreci ile başlamıştır.35 Aşağıdaki tabloda Müzakere edilecek 35 başlığa ilişkin
tanıtıcı ve ayrıntılı tarama toplantı tarihleri yer almaktadır.
Tablo 13: Müzakere Fasılları ve Tanıtıcı - Ayrıntılı Tarama Toplantı Tarihleri
Fasıl Başlığı
1) Malların Serbest Dolaşımı
2) İşçilerin Serbest Dolaşımı
3) İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi
4) Sermayenin Serbest Dolaşımı
5) Kamu Alımları
6) Şirketler Hukuku
7) Fikri Mülkiyet Hukuku
8) Rekabet Politikası
9) Mali Hizmetler
10) Bilgi Toplumu ve Medya
11) Tarım ve Kırsal Kalkınma
12) Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı
13) Balıkçılık
14) Taşımacılık Politikası
15) Enerji
16) Vergilendirme
17) Ekonomik ve Parasal Politika
18) İstatistik
19) Sosyal Politika ve İstihdam
20) İşletmeler ve Sanayi Politikaları
Tanıtıcı Tarama
16-20 Ocak 2006
19 Temmuz 2006
21-22 Kasım 2005
25 Kasım 2005
7 Kasım 2005
21 Haziran 2006
6-7 Şubat 2006
8-9 Kasım 2005
29-30 Mart 2006
Ayrıntılı Tarama
20-24 Şubat 2006
11 Eylül 2006
19-20 Aralık 2005
22 Aralık 2005
28 Kasım 2005
20 Temmuz 2006
2-3 Mart 2006
1-2 Aralık 2005
2-3 Mayıs 2006
12-13 Haziran 2006
13-14 Temmuz 2006
5-8 Aralık 2005
9-15 Mart 2006
24 Şubat 2006
23-26 Ocak 2006
24 - 28 Nisan 2006
31 Mart 2006
26-29 Haziran 2006
15-17 Mayıs 2006
6 -7 Haziran 2006
25-28 Eylül 2006
14-16 Haziran 2006
11-12 Temmuz 2006
16 Şubat 2006
23 Mart 2006
19-20 Haziran 2006
17-18 Temmuz 2006
8-10 Şubat 2006
27-28 Mart 2006
20-22 Mart 2006
4-5 Mayıs 2006
33
The accession process for a new Member State, loc. cit.
Türkiye İçin AB Üyelik Süreci Müzakereleri, Avrupa Toplulukları, 2006,
http://www.avrupa.info.tr/Files/File/Publications-2006/brochures/AccessionBooklet.pdf,
11/09/2008.
35
Ülgen, op. cit. s. 6.
34
47
21) Trans-Avrupa Şebekeleri
30 Haziran 2006
22) Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu
11-12 Eylül 2006
23) Yargı ve Temel Haklar
7-8 Eylül 2006
24) Adalet, Özgürlük ve Güvenlik
23-25 Ocak 2006
25) Bilim ve Araştırma
20 Ekim 2005
26) Eğitim ve Kültür
26 Ekim 2005
3-11 Nisan 2006
27) Çevre
28) Tüketicinin ve Sağlığın Korunması
8-9 Haziran 2006
31Ocak-1Şubat 06
29) Gümrük Birliği
30) Dış İlişkiler
10 Temmuz 2006
31) Dış, Güvenlik ve Savunma Politikaları
14 Eylül 2006
32) Mali Kontrol
18 Mayıs 2006
33) Mali ve Bütçesel Hükümler
6 Eylül 2006
34) Kurumlar
35) Diğer Konular
Kaynak: http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=38&l=1, 15/09/2008.
29 Eylül 2006
9-10 Ekim 2006
12-13 Ekim 2006
13-15 Şubat 2006
14 Kasım 2005
16 Kasım 2005
29Mayıs-2Haziran 06
6-7 Temmuz 2006
13-14 Mart 2006
13 Eylül 2006
6 Ekim 2006
30 Haziran 2006
4 Ekim 2006
Müzakere sürecinde Avrupa Birliği Genel Sekreterliğinin 26 Haziran 2008 tarihinde
güncellediği mevcut durum aşağıdaki tabloda yer almaktadır.
Tablo 14: Müzakere Sürecinde Mevcut Durum
Müzakeresi Açılan ve Geçici Olarak Kapatılan Fasıllar:
25) Bilim ve Araştırma
Müzakeresi Açılan Fasıllar:
4) Sermayenin Serbest Dolaşımı
6) Şirketler Hukuku
7) Fikri Mülkiyet Hukuku
10) Bilgi Toplumu ve Medya
18) İstatistik
20) İşletme ve Sanayi Politikası
21) Trans-Avrupa Şebekeleri
28) Tüketicinin ve Sağlığın Korunması
32) Mali Kontrol
Müzakere Pozisyonunu Vermeye Davet Edildiğimiz ve Müzakere Pozisyonlarını
Sunduğumuz Fasıllar:
17) Ekonomik ve Parasal Politika
26) Eğitim ve Kültür
AB Konseyi'nde Onaylanıp Açılış Kriteri Belirlenen Fasıllar:
1) Malların Serbest Dolaşımı
3) İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi
5) Kamu Alımları
8) Rekabet Politikası
9) Mali Hizmetler
11) Tarım ve Kırsal Kalkınma
12) Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı
16) Vergilendirme
19) Sosyal Politika ve İstihdam
27) Çevre
48
29) Gümrük Birliği
Taslak Tarama Sonu Raporlarının Henüz Türkiye'ye İletilmediği Fasıllar:
AB Konseyi'nde Görüşülmesi Süren Fasıllar:
2) İşçilerin Serbest Dolaşımı
13) Balıkçılık
14) Taşımacılık Politikası
15) Enerji
22) Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu
23) Yargı ve Temel Haklar
24) Adalet, Özgürlük ve Güvenlik
30) Dış İlişkiler
33) Mali ve Bütçesel Hükümler
Avrupa Komisyonunda Görüşülmesi Süren Fasıllar:
31) Dış, Güvenlik ve Savunma Politikaları
Kaynak: Müzakere Sürecinde Mevcut Durum http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=65&l=1,
15/09/2008.
Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu faslına ilişkin tanıtıcı tarama
toplantısı 11-12 Eylül 2006 tarihlerinde, ayrıntılı tarama toplantısı ise 9-10 Ekim
2006 tarihlerinde gerçekleştirilmiştir. Yukarıdaki tabloda da belirtildiği gibi bu faslın
görüşmeleri Bakanlar Konseyinde devam etmektedir.
2.2. Tanıtıcı Tarama
11-12 Eylül 2006 tarihlerinde Brüksel’de gerçekleştirilen Tanıtıcı Tarama
Toplantısında ele alınan hususlara ilişkin sunumlara Avrupa Birliği Genel
Sekreterliği’nin resmi internet sitesi olan http://www.abgs.gov.tr adresinde yer alan
“Müzakere Süreci” bağlantısından ulaşılabilmektedir. Söz konusu hususlar, aşağıda
ilgili Tüzükler ışığında ele alınmaktadır.
2.2.1. Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu ve Uyum Fonuna
İlişkin Genel Hükümler
2.2.1.1. Yasal Çerçeve
Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu Faslına ilişkin yasal çerçeveyi
oluşturan Antlaşma maddeleri, Tüzükler ve Kararlar aşağıdaki tabloda yer
almaktadır.
49
Tablo 15: Yasal Çerçeve
Antlaşma:
2, 146, 147, 148, 158, 160, 161, 162 nci maddeler
Tüzükler:
AB Konseyi ve Parlamentosu:
ABKF ilişkin 1080/2006 (EC) No.lu Tüzük
ASF ilişkin 1081/2006 (EC) No.lu Tüzük
AMİG ilişkin 1082/2006 (EC) No.lu Tüzük
AB Konseyi: ABKF, ASF ve Uyum Fonuna ilişkin Genel Hükümler hakkında
1083/2006 (EC) No.lu Tüzük
Uyum Fonuna ilişkin 1084/2006 (EC) No.lu Tüzük
AB Komisyonu:
1083/2006 ve 1080/2006 sayılı Konsey Tüzüklerinin
Uygulanmasına ilişkin Tüzük
AB Komisyonu Kararları:
C(2006) 3472 sayılı ve 04.08.2006 tarihli Üye Devletlerin Bölgesel Rekabet
Edebilirlik ve İstihdam Amacı için 2007-2013 Dönemi Taahhüt Ödenekleri İndikatif
Tahsisi hakkında Karar
C(2006) 3473 sayılı ve 04.08.2006 tarihli Üye Devletlerin Avrupa Mekansal
İşbirliği Amacı için 2007-2013 Dönemi Taahhüt Ödenekleri İndikatif Tahsisi
hakkında Karar
C(2006) 3474 sayılı ve 04.08.2006 tarihli Üye Devletlerin Uyum Amacı için
2007-2013 Dönemi için Taahhüt Ödenekleri İndikatif Tahsisi hakkında Karar
C(2006) 3475 sayılı ve 04.08.2006 tarihli Yapısal Fonlardan 2007-2013 Dönemi
için Uyum Amacı Altında Yararlanabilecek Bölgeleri Listeleyen Karar
C(2006) 3479 sayılı ve 04.08.2006 tarihli Uyum Fonundan 2007-2013
Döneminde Yararlanabilecek Üye Devletleri Listeleyen Karar
C(2006) 3480 sayılı ve 04.08.2006 tarihli Yapısal Fonlardan 2007-2013 Dönemi
için Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam Amacı Altında Bir Geçiş ve Spesifik
Döneme Dayanan Yapısal Fonlardan Yararlanabilecek Bölgeleri Listeleyen Karar.36
AB Bakanlar Konseyi’nin 1083/2006 sayılı ve 11 Temmuz 2006 tarihli Tüzüğü
ABKF, ASF ve Uyum Fonu hakkında genel hükümler getirmekte ve bu fonların
kullanımına ilişkin süreci yapılacak yardımların amaçları ve kurallarının ardından
Uyuma Stratejik Yaklaşım, Programlama, Verimlilik, Fonlardan Sağlanan Mali
Katkı, Yönetim, İzleme ve Kontroller, Mali Yönetim ve Komiteler başlıkları altında
düzenlemektedir.
36
Analytic presentation of the acquis, Explanatory Screening Meeting on Chapter 22: Regional
Policy and Coordination of Structural Instruments , s. 11, 12,
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22EXP_Cohesion%20Fund_en.pdf,
23/09/2008.
50
2.2.1.2. Yapılacak Yardımların Amaçları ve Genel Kuralları
1083/2006 sayılı Tüzük ABKF, ASF ve Uyum Fonunun yönetilmesine ilişkin genel
kurallar koymaktadır. Tüzük ayrıca uyum politikasının kapsamını, Topluluk Stratejik
Rehberini (TSR) ve ulusal stratejik referans çerçevesini oluşturma yöntemlerini ve
Topluluk düzeyinde inceleme sürecini tanımlamaktadır. Ortaklık, programlama,
değerlendirme, yönetim, mali yönetim, izleme ve kontrole ilişkin Üye Devletler ve
Komisyonun sorumlulukları bakımından ilke ve kuralları ortaya koymaktadır.
(Madde 1)
Tüzük, AT Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 158. maddesine dayanarak
ABKF, ASF, Uyum Fonu, AYB ve diğer mevcut topluluk mali araçlarının aşağıdaki
üç amaca katkı sağlayacağını hükme bağlamıştır:
2.2.1.2.1. Amaçlar ve Coğrafi Uygunluk
Uyum/Yakınlaşma (Convergence): En az kalkınma düzeyine sahip Üye Devlet ve
bölgelerde ABKF, ASF ve Uyum Fonu aracılığıyla uyumun hızlandırılması.
Bu amaç altında NUTS II37 düzeyindeki ve 2000-2002 dönemi için kişi başına
GSYİH’si AB25 ortalama GSYİH’sinin %75’inden az olan bölgeler Fonlardan
yararlanmaya elverişlidir. Ekonomik uyum koşulları programı hazırlamış olmakla
birlikte 2001-2003 dönemi için kişi başına GSMG’si AB25 ortalama GSMG’sinin
%90’ından az olan Üye Devletler de Fonlardan yararlanabilir. Üye Devletlerin
elverişliliği 2010 yılında AB25 ortalama GSMG’sine göre gözden geçirilecektir.
37
Mekansal Birimlerin İstatistiksel Sınıflandırması (NUTS: La Nomenclature des Unités Territoriales
Statistiques), Eurostat tarafından mekansal birimlere ilişkin AB’ye tek tip istatistiksel veri sağlamak
üzere geliştirilmiştir. Nüfusu 150.000 ile 800.000 arasında olan bölgeler NUTS III, 800.000 ile 3
milyon arasında olan bölgeler NUTS II, 3 milton ile 7 milyon arasında olan bölgeler NUTS I
düzeyindedir. Ayrıntılı bilgi için bakınız: Ergüder Can, Avrupa Birliği Bölgesel Politikaları ve
Yapısal Fonlar: Uyum sürecinde Türkiye için bir değerlendirme, Ankara, Asil Yayın Dağıtım
Ltd. Şti., 2004, s. 36-44.
51
Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam: ABKF ve ASF aracılığıyla en az
kalkınma düzeyine sahip bölgelerin çekici hale getirilerek rekabet edebilirliklerinin
güçlendirilmesi.
Tüzüğün 5(1). Maddesi ve 8(1). Maddesi kapsamı dışında kalan bölgeler bu amaç
altında Fonlardan yararlanmaya elverişlidir. Üye Devletler USRÇlerini verirken
ABKF’den yararlanacak NUTS I ve NUTS II düzeyindeki bölgeleri de belirtirler.
Avrupa mekansal işbirliği: ABKF aracılığı ile sınır ötesi, uluslar ötesi ve bölgeler
arası işbirliğinin sağlanması.
Sınır ötesi işbirliğinde NUTS III düzeyindeki bölgeler, yine NUTS III düzeyinde
olup en fazla 150 kilometre uzunluğunda kıyı şeridi ile ayrılmış olan bölgeler
Fondan yararlanmaya elverişlidir.
Ulus ötesi işbirliğinde Komisyon 1 Ocak 2007 ve 31 Aralık 2013 tarihleri arasında
geçerli olmak üzere elverişli ulus ötesi alanları belirler.
Bölgeler arası işbirliğinde ise tüm Topluluk alanı Fonlardan yararlanmaya
elverişlidir (Madde 3-7)
2.2.1.2.2. Genel İlkeler
Tüzük, yapılacak yardımlara ilişkin ilkeleri de belirlemiştir:
•
Ulusal faaliyetleri tamamlayıcılık (complementarity),
•
Özellikle büyüme ve iş imkanları entegre rehberlerinin rekabet edebilirlik
amacı olmak üzere Topluluk faaliyetleri, politikaları ve öncelikleri ile
tutarlılık
(consistency).
Harcamalara
ilişkin
ortalama
tahsis,
uyum/yakınlaşma amacı için %60, bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam
amacı için %75 olarak belirlenmiştir.
•
Fonlar ile KKATF ve ABF arasında koordinasyon (coordination),
•
Antlaşma ve Topluluk hukuku ile uyum (compliance) (Madde 9).
52
•
Fonlar, paydaşlara öngörebilirlik ve güven sağlamak üzere çok yıllı
programlar yoluyla uygulanmaktadır (programming) (Madde 10).
•
Amaçlar, bölgesel, yerel ve kentsel otoriteler; ekonomik ve sosyal ortaklar ile
sivil toplumu temsil eden uygun birimler arasında işbirliği ile ortaklaşa
gerçekleştirilir (partnership) (Madde 11).
•
OPlerin
uygun
mekansal
düzeyde
uygulanması
Üye
Devletlerin
sorumluluğundadır. (Madde 12).
•
Değerlendirme, izleme göstergeleri, yönetim ve kontrol gereksinimlerine
veya raporlamaya ilişkin kaynaklar, programların mali tahsisatı içinde
orantılı olmalıdır (proportionality) (Madde 13).
•
Fonların uygulanmasında Komisyon ve Üye Devletler arasında yönetim
paylaşılmalıdır. Uygulayıcı birimler Üye Devletlerde bulunmaktadır fakat
Komisyon, verimli yönetim ve kontrol sistemlerinin varlığını kontrol
edecektir ve bu sistemlere aykırı olarak yapılan ödemeleri kesecek ve mali
düzeltmeleri yapacaktır, ayrıca ödemelerin iadesini kontrol edecek ve uygun
hükümlere göre bütçe taahhütlerini otomatik olarak iptal edecektir
(decommit) (shared management) (Madde 14).
•
Fonlardan sağlanan katkılar Üye Devletlerin kamu harcamaları için
kullanılamaz.
(Uyum/yakınlaşma
amacı kapsamındaki bölgeler için
belirlenen harcama düzeyinin korunması, harcama düzeyinin en az bir önceki
programlama döneminde yapılan harcamalara eşit olması ve yakınlaşma
amacına yönelik olarak orta vade ve harcama sonrası teyit) (additionality)
(Madde 15).
•
Uygulama
esnasında
kadın
erkek
eşitliği
sağlanmalı,
ayrımcılık
yapılmamalı ve görev tanımı yapılırken engellilerin de çalışabilmesi dikkate
alınmalıdır (equality between men and women and non discrimination)
(Madde 16).
•
AT Kurucu Antlaşmas’nın 6. maddesi (çevre koruma gereksinimlerinin
Topluluk politikaları ve faaliyetlerinin tanımına ve uygulamasına entegre
edilmesi) ile uyumlu bir şekilde sürdürülebilir kalkınma sağlanmalıdır
(sustainable development) (Madde17).
53
2.2.1.2.3. Uyuma Stratejik Yaklaşım
Uyumun sağlanmasına yönelik olarak iki stratejik rehber hazırlanmaktadır.
Bunlardan ilki Komisyon tarafından hazırlanan TSR’dir. İkincisi de Üye Devletler
tarafından hazırlanan USRÇ’dir.
2.2.1.2.3.1. Topluluk Stratejik Rehberi
Komisyon tarafından hazırlanan ve Konsey tarafından kabul edilen TSR, Birliğin
uyumlu, dengeli ve sürdürülebilir bir şekilde kalkınmasını sağlama amacına yönelik
AB önceliklerini sıralar. (Madde 25).
2007-2013 dönemi için öngörülen öncelikler:
•
Avrupa’yı ve bölgelerini yatırım ve iş için daha çekici hale getirmek,
•
Büyüme için bilgi ve yenilikleri geliştirmek,
•
Daha çok ve daha iyi iş imkanları sağlamaktır.
Üye Devletler bu öncelikleri kendi özel durumlarını da dikkate alarak
uygulayacaklardır.38
2.2.1.2.3.2. Ulusal Stratejik Referans Çerçevesi
TSR’nin ardından üye Devletler bir taraftan Fonlardan sağlanacak yardımların TSR
ile uyumlu olduğunu gösteren bir USRÇ hazırlarken diğer taraftan da ulusal reform
programını hazırlar. Bu USRÇ Uyum/yakınlaşma ile Bölgesel rekabet edebilirlik ve
istihdam amaçlarına uygulanırken Üye devletin kararı ile Avrupa mekansal işbirliği
amacına da uygulanır.
USRÇ’de kalkınma düzeyi farklılıkları, zayıflıkları ve potansiyelinin bir analizi,
tematik ve alansal öncelikleri içerecek şekilde seçilen strateji, ve Uyum/yakınlaşma
38
Analytic presentation of the acquis, op. cit. s. 23.
54
ile Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam ilkeleri için operasyonel programların
listesi, Avrupa önceliklerine ulaşmak için Topluluk harcamaları katkısının
tanımı, her fon için proje bazında yıllık indikatif tahsis, Uyum/yakınlaşma amacına
tabi bölgeler için idari kapasiteyi güçlendirici faaliyetler, ABF ve KKATF ile
sağlanan tutarlar, fonlardan sağlanacak katkıların Üye Devletin kamu harcamaları
için kullanılmayacağına yönelik (additionality) ön teyit bilgisi, uyum fonuna uygun
Üye Devletler için programlar arasında ve KKATF, ABF ve elverişli durumlarda
AYB ile koordinasyon mekanizmaları yer alır (Madde 27).
Üye Devletler kurumsal yapılarına göre ilgili ortaklara danışarak ve Komisyon ile
diyalog içinde olarak USRÇ hazırlar. USRÇ 01 Ocak 2007-31 Aralık 2013 dönemini
kapsar ve Uyuma ilişkin TSR’nin kabulünü izleyen beş ay içinde Komisyona
sunulur. Üye Devletler buna paralel olarak OPlerini de sunabilirler.
Sonuç olarak USRÇ, OPlerin listesini, her fonun program bazında indikatif tahsisini
ve
fondan sağlanacak katkıların kamu harcamaları için kullanılmayacağı
(additionality) ilkesine (sadece Uyum/yakınlaşma için) riayet edileceğini garanti
eden harcama düzeyini içerecek şekilde bir Komisyon kararı ile kabul edilir
(Madde28).
2.2.1.2.3.3. Stratejik İzleme
Üye devletler ve Komisyon bakımından söz konusu Fonların kullanımına ilişkin
stratejik izleme söz konusudur.
2007 yılında ilk kez olmak üzere, her Üye Devlet, Ulusal Reform Programına ilişkin
yıllık uygulama raporunda amaçlarına ulaşmada Yapısal Fon ve Uyum Fonu
katkısını açıklar. En geç 2009 yılı sonunda ve 2012 yılında Üye Devletler, Fonlarla
eş finansman sağlanan programların
•
Uyum Fonunun amaçlarını uygulayarak elde ettiği katkıları,
•
Fonların görevlerini yerine getirerek sağladığı katkıları,
55
•
Uyuma ilişkin TSR’deki öncelikleri uygulayarak sağladıkları katkıları ve
•
Büyüme ve İş İmkanları için Entegre Rehberlerdeki amaçlara ulaşarak
sağladığı katkıları
Komisyon’a bildirecektir.
Her Üye Devlet raporların içeriğini sosyo-ekonomik durum ve trendleri, üzerinde
anlaşılan stratejilerin sağlayacağı kazançlar ve zorluklarını ve iyi uygulama
örneklerini içerecek şekilde ortaya koyar (Madde 29).
Komisyon ise ilk kez 2008 yılında olmak üzere yıllık olarak, İlkbahar Zirvesine
sunduğu Yıllık İlerleme Raporunda Üye Devletlerin ulusal reform programlarındaki
amaçlarına ulaşmaları hakkındaki raporlarını özetleyen bir bölüme yer verir.
Komisyon ayrıca, 2010 ve 2013’te Üye Devletlerin Fon katkıları hakkındaki
raporlarını özetleyen stratejik bir rapor hazırlayacaktır. Bu nihai rapor, Konsey
tarafından incelenir ve görüşmelere Avrupa Parlamentosu, Avrupa Ekonomik ve
Sosyal Komitesi ile Bölgeler Komitesi de davet edilir (Madde 30).
2.2.1.3. Programlama
Topluluk düzeyinde ve Üye Devlet düzeyinde stratejik belgelerin hazırlanmasının
ardından Bölgesel Politika kapsamındaki Fonlardan yararlanma süreci Programlama
ile başlamaktadır.
2.2.1.3.1. Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu Hakkında Genel Hükümler
Programla aşamasında Üye Devletler USRÇ içinde, 1 Ocak 2007-31 Aralık 2013
dönemini kapsayan aktivitelerini sıralayan Operasyonel Programlarını (OP)
hazırlarlar. OP bahse konu üç amaçtan sadece birine yönelik olabilir.
OPler, Üye Devletler veya görevlendirilen otoritelerce düzenlenir (yazılır) ve
TSRlerinin kabul edilmesinin ardından beş ay içinde Komisyon’a sunulur.
56
Komisyon’un değerlendirmesinin ardından Komisyon kararı ile kabul edilir
(Madde 32).
Üye Devlet veya Komisyonun inisiyatifinde olmak üzere OPler yeniden incelenebilir
ve hatta gerektiğinde programın kalan kısmı aşağıdaki bir veya birkaç halde revize
edilebilir:
•
Önemli sosyo ekonomik değişiklikler,
•
Topluluk öncelikleri, ulusal ve bölgesel önceliklerde esaslı değişiklikler,
•
48(3). Maddede belirtilen değerlendirme ışığında veya
•
Uygulama zorlukları ile karşılaşıldığında.
Üye Devletin talebi üzerine Komisyon üç ay içinde OP’nin revize edilmesini karara
bağlar (Madde33).
OPler fonların sadece biri tarafından finanse edilebilir fakat ulaştırma ve çevre
programları için ABKF ve Uyum Fonundan ortak destek sağlanabilir. Öncelik
ekseninin %10’una kadar diğer fonların kapsamına giren faaliyetlerin ASF ve ABKF
arasında tamamlayıcı finansmanı mümkündür (Madde 34).
Uyum/yakınlaşma amacında OPler en az NUTS II düzeyinde olmak üzere her uygun
seviyede hazırlanır. Uyum Fonundan katkı sağlanması halinde ise OP ulusal düzeyde
hazırlanır. Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacı için ABKF’den yararlanma
halinde NUTS I ve NUTS II düzeyindeki bölgelerde ve ASF’den yararlanma halinde
ise uygun düzeyde OP hazırlanır. Avrupa Mekansal İşbirliği amacı için; sınır ötesi
işbirliğinde NUTS III gruplamasına uygun ve kuşatılmış bölgeler (enclave) de dahil
olmak üzere her sınır ve sınır grubu için, ulus ötesi işbirliğinde her ulus ötesi alan
için, bölgeler arası işbirliğinde tüm Topluluk karasal alanı için OP hazırlanır
(Madde 35).
Fonlardan sağlanacak yardımların programlanma aşamasına AYB ve Avrupa
Yatırım Fonu (AYF) da katılabilir (Madde 36).
57
2.2.1.3.2. Programlamanın İçeriği
Programlamanın içeriğini OPler, büyük projeler, hibeler, mali mühendislik ve teknik
yardım oluşturmaktadır.
Uyum/yakınlaşma ile Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amaçlarına yönelik
OPlerin içeriğini
•
Elverişli bölgenin durumunun ve belirlenen stratejinin analizi,
•
TSR, USRÇ ve ön değerlendirme çerçevesinde önceliklerin doğrulanması,
•
Öncelik ekseni ve belirlenen (niceliksel) hedefler hakkında bilgi,
•
Fondan sağlanacak katkıların indikatif sınıflandırması,
•
Toplam finansal ödeneklerin yıllık dökümünün ve her öncelik ekseni için
Topluluk katkısı, ulusal ortak (kamu/özel) ve katkı oranının ayrıntılı olarak
gösterildiği tablolar ile finansman planı hazırlama,
•
ABF ve KKATF ile tamamlayıcılığa ilişkin bilgi,
•
Uygulama hükümleri (uygulayıcılar, mali yönetim,...),
•
Büyük projelerin indikatif listesi
oluşturmaktadır.
Ulaştırma ve çevre alanında ABKF ve Uyum Fonundan eş-finansman sağlanan
OPlerde her Fona ilişkin spesifik öncelik ekseni ve spesifik bir Fon taahhüdü
belirlenir. Bölgesel rekabet edebilirlik amacında OPlerin, önceliklerin tematik,
coğrafik ve mali yoğunluk doğrulamasını içermesi gerekir (Madde 37).
Avrupa
mekansal
işbirliği
amacı
için
OPler
1080/2006
sayılı
Tüzükte
39
düzenlenmektedir (Madde38).
Bir OP’nin parçası olarak ABKF ve Uyum Fonu ile bölünemez bir görevi yerine
getirmeye yönelik olarak bir dizi iş, aktivite ve hizmeti içeren, açıkça belirlenmiş
39
Supra s. 73.
58
amaçları olan ve maliyeti çevre sektöründe 25 milyon Euro, diğer sektörlerde 50
milyon Euroyu aşan operasyonlara ilişkin harcamalar finanse edilebilir. Bu tip
operasyonlar büyük proje olarak adlandırılmaktadır (Madde39).
Bu projelere ilişkin olarak Üye Devlet veya Yönetim Otoritesi40, uygulamadan
sorumlu birimi, yatırımın doğasını, tanımını, mali değerini ve yerini, fizibilite
çalışmalarının sonucunu, uygulama zaman çizelgesini, fayda-maliyet analizini,
çevresel etki analizini, kamu katkısını ve finansman planını Komisyon’a bildirir
(Madde 40).
Proje, Komisyon tarafından değerlendirilir ve ilgili eş-finansman oranı ile mali
katkıya ilişkin yıllık plan hakkında Komisyon kararı çıkarılır (Madde 41).
Üye Devlet veya Yönetim Otoritesi OPlerin bir kısmının yönetimi ve uygulanmasını
kendi belirledikleri bir veya birkaç aracı birime bırakabilirler. Böyle bir halde Üye
Devlet ve Yönetim Otoritesinin sorumluluğu devam etmektedir. Global hibeyi
yönetmekle sorumlu aracı birim borç ödeme kabiliyeti ve tecrübesini garanti eder
(Madde 42).
Fonlar, risk sermayesi (venture capital), teminat akçesi (guarantee fund) veya ikraz
fonu (loan funds) ve kentsel kalkınma fonları gibi mali mühendislik araçlarını
destekleyebilir. Kamu İhale Kanununa uygun olarak yapılan ihaleler ve AYB, AYF
veya ulusal kanunlarla izin verilen yabancı kuruluşlara hibeler yoluyla uygulama söz
konusudur (Madde 43).
Komisyonun inisiyatifinde olmak üzere Fonlar, bu Tüzüğün uygulanması için gerekli
hazırlık, izleme, idari ve teknik destek, denetim ve soruşturma harcamalarını
%0,25’e kadar finanse edebilir (Madde 45).
Üye Devletlerin inisiyatifinde olmak üzere finansman hazırlığı, yönetim, izleme,
değerlendirme, bilgi ve kontrol faaliyetleri ile idari kapasitenin güçlendirilmesine
40
Supra s.64.
59
yönelik olarak Uyum/yakınlaşma ve Bölgesel rekabet edebilirlik amaçlarında tahsis
edilen tutarın %4’üne kadar, Avrupa mekansal işbirliği amacında ise %6’sına kadar
teknik yardım söz konusudur. Faaliyetler, her OP’nin kendi çerçevesinde ele
alınmalıdır (Madde 46).
2.2.1.4. Verimlilik
Fonlardan sağlanan kaynakların verimliliği, istenen amaçlara ulaşmak ve bu Fonların
devamlılığı bakımından önem arz etmektedir. Verimliliği tespit etmek üzere Üye
Devletler
ve
Komisyonun
sorumluluğu
altında
çeşitli
değerlendirmeler
yapılmaktadır.
2.2.1.4.1. Değerlendirme
Değerlendirme, Fonlardan sağlanan yardımlar ile Üye Devletleri ve bölgeleri
etkileyen spesifik yapısal problemler için hazırlanan OPlerin strateji ve
uygulamalarının kalite, verimlilik ve tutarlılığını geliştirme amacı ile yapılır.
Değerlendirme esnasında çevresel etki ve stratejik çevresel değerlendirmeye ilişkin
Topluluk müktesebatı da dikkate alınır. Değerlendirme, Topluluk ve ulusal
öncelikler ışığında programların veya program gruplarının stratejik olarak
değerlendirilmesi şeklinde olabileceği gibi bir OP’nin izlenmesini desteklemek
şeklinde operasyonel de olabilir. Orantılılık ilkesi gereği değerlendirme, Üye Devlet
veya Komisyonun sorumluluğunda gerçekleştirilir. Değerlendirme bağımsız iç veya
dış uzmanlar tarafından yapılır. Değerlendirmenin finansmanı teknik yardım
bütçesinden sağlanır. Komisyon değerlendirme yöntemlerine ilişkin indikatif bir
rehber hazırlar (Madde 47).
Değerlendirme kapsamında Üye Devletler gerekli kaynakların sağlanması, gerekli
bilginin hazırlanması ve toplanmasının organize edilmesi ve izleme sisteminin
sağladığı bilgilerin kullanılmasından sorumludur. Üye Devletler Uyum/yakınlaşma
amacı altında her OP için ayrı bir ön değerlendirme (ex-ante avaluation) yapar. (Tek
bir ön değerlendirme ile birden fazla OP’yi kapsamak da mümkündür). Bölgesel
60
rekabet edebilirlik ve istihdam amacı için Üye Devletler ya tüm OPlerini kapsayan
bir ön değerlendirme yapar ya da her Fon için veya her öncelik için veya her OP için
bir ön değerlendirme yapar. Avrupa mekansal işbirliği amacında ise Üye Devletler
ortaklaşa olarak her OP için veya birkaç OP için ön değerlendirme yapar. Ön
değerlendirme, programlama belgelerini hazırlamaktan sorumlu olan otoritelerce
yapılır. Ön değerlendirmenin amacı OPlerde bütçe kaynak tahsisini optimize etmek
ve programlama kalitesini artırmaktır (Madde 48).
Ön değerlendirme bölgesel/ulusal politikalar ve TSR ile uyum, USRÇ ve ulusal
reform programlarıyla uyum, stratejik çevresel değerlendirme ile uyum ve fırsat
eşitliğinin değerlendirilmesidir. Bu uyumlar yoluyla dışsal tutarlılık sağlanmaktadır.
Ön değerlendirme kapsamında makroekonomik etkiler tahmin edilerek, gösterge ve
hedefler doğrulanarak, mümkün oldukça Lizbon amaçları üzerindeki etkilere
bakılarak beklenen sonuçlar ve etkiler değerlendirilir. 41
Komisyon ise stratejik değerlendirmeler yapar. Üye Devletler ile ortaklaşa olarak
izleme sistemlerinin başlangıçta belirlenen amaçtan ciddi bir sapma tespit etmesi
halinde OPlerin izlenmesine ilişkin değerlendirmeler yapar. Sonuçlar OPnin izleme
komitesine gönderilir. (Ara değerlendirme – ongoing evaluation) (Madde 49).
Komisyon, Üye Devlet ve Yönetim Otoriteleri ile yakın ilişki içinde her amaç için
bir son değerlendirme
(ex-post avaluation) yapar. Son değerlendirme her amaç
altındaki tüm OPleri kapsar ve kullanılan kaynakları, Fon programlamasının
verimliliğini ve etkinliğini ve sosyo-ekonomik etkisini inceler. Son değerlendirme
31 Aralık 2015 tarihinde tamamlanır (Madde 49).
2.2.1.4.2. Rezervler
Değerlendirme bakımından bir diğer önemli konu rezervlerdir. Üye Devletler kendi
inisiyatifleri ile Uyum/yakınlaşma amacı ve/veya Bölgesel rekabet edebilirlik ve
istihdam amacı için her birine ayrılan toplam tahsisatın %3’üne kadar Ulusal
41
Analytic presentation of the acquis, op. cit. s. 40-43.
61
Performans Rezervi (National Performance Reserve) oluşturabilir. Üye Devlet, böyle
bir rezerv oluşturması halinde her amaç altında OPlerinin performansını 30 Haziran
2011 tarihine kadar değerlendirir. Komisyon ise 31 Aralık 2011 tarihine kadar ilgili
rezervi tahsis eder (Madde 50).
Üye Develtler yine kendi inisiyatiflerinde olmak üzere öngörülemeyen yerel veya
sektörel krizleri karşılamak üzere Uyum/yakınlaşma amacına yıllık Yapısal Fon
katkısının %1’i, Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacına ise %3’ü kadar bir
rezerv ayırabilir (Ulusal Yedek Akçe – National Contingency Reserve) (Madde 51).
2.2.1.5. Fonlardan Sağlanan Mali Katkı
OPler düzeyinde Fonlardan sağlanan katkı ya kamu ve özel harcamaları içeren
toplam elverişli harcamaya veya elverişli kamu harcamasına göre hesaplanır. OPler
düzeyinde Uyum/yakınlaşma ile Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amaçları
altında Fonlardan sağlanacak katkı Tüzüğün III numaralı ekinde gösterilen tavan
değerlerine tabidir (Madde 53).
Tablo 16: EK III – Eş-finansman Oranlarına Uygulanacak Tavan Değerler
Kriter
Üye Devlet
(1) 2001-2003
döneminde ortalama
GSYİH’si AB25
ortalamsının %85’inin
altında olan Üye
Devletler
Çek Cumhuriyeti,
Estonya, Güney Kıbrıs
Rum Yönetimi,
Letonya, Litvanya,
Macaristan, Malta,
Polonya, Portekiz,
Slovakya, Slovenya,
Yunanistan
ABKF ve ASF
Elverişli harcamanın
yüzdesi
Uyum/yakınlaşma ile
Bölgesel rekabet
edebilirlik ve istihdam
amaçları için %85
Uyum Fonu
Elverişli harcamanın
yüzdesi
%85
62
(2) (1)’de yer alan Üye
Devletler dışında kalan
ve Uyum Fonun 1
Ocak 2007 tarihli geçiş
rejimine elverişli olan
Üye Devletler
İspanya
Bölgesel rekabet
amacı altında uyum
bölgeleri ve elverişli
(phasing-in) bölgeler
için %80
Bölgesel rekabet
amacı altında elverişli
bölgeler dışındaki
bölgeler için %50
(3) (1) ve (2) dışında
kalan Üye Devletler
Almanya, Avusturya,
Belçika, Danimarka,
Finlandiya, Fransa,
Hollanda, İngiltere,
İrlanda, İsveç, İtalya,
Lüksemburg
Almanya, Avusturya,
Belçika, Danimarka,
Finlandiya, Fransa,
Hollanda, İngiltere,
İrlanda, İsveç, İtalya,
Lüksemburg
Fransa, İspanya,
Portkeiz
Fransa, İspanya,
Portkeiz
Uyum/yakınlaşma
amacı için %75
-
Bölgesel rekabet
amacı için %50
-
%50
-
Uyum/yakınlaşma ile
Bölgesel rekabet
amaçları altında %85
-
(4) (1) ve (2) dışında
kalan Üye Devletler
(5) En dıştaki bölgeler
(6) En dıştaki bölgeler
%85
Fonlardan sağlanan mali katkı ağır ekonomik sosyal veya mekansal problemler
olması, öncelik ekseninin önemli olması, çevrenin korunması ve geliştirilmesi,
Uyum/yakınlaşma ile Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amaçları altında
bölgesel işbirliği ve Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam amacı altında
dezavantajlı bölgeler olması hallerinde değiştirilebilir (Madde 52).
Her öncelik ekseni için Fonlardan ayrılacak katkı elverişli kamu harcamasının
%20’sinden az olamaz. Komisyonun inisiyatifi ile veya onun adına uygulanan teknik
yardımlar 100% oranında finanse edilebilir. Elverişli olunan dönem boyunca bir
öncelik ekseni sadece bir Fondan ve bir amaç altında yardım alabilir. Bir operasyon
ise aynı anda sadece bir OP altında Fondan yardım alabilir. Operasyon, Fondan
toplam kamu harcama tahsisatını aşacak bir yardım alamaz. İşletmelere devlet
yardımı verilmesi halinde OP altında sağlanan kamu yardımı devlet yardımları
tavanına tabidir (Madde 54).
63
Altyapı yatırımlarında maliyetlerin arazi ve binaların satışı veya kiralanması ve
benzeri hizmetler ile karşılanmasını mümkün kılan operasyonlar gelir yaratıcı
projeler olarak adlandırılmaktadır. Böyle projelere aktarılacak yardımlar, projenin
toplam maliyeti ile oluşturduğu gelir arasındaki farktan daha fazla olamaz. Bu
gelirlerin net olarak tespit edilememesi halinde beş yıl içinde oluşturulan gelir
Komisyona bildirilen harcama toplamından düşülür. OPnin kapatılmasını izleyen üç
yıl boyunca gelir elde edilmeye devam edilmesi halinde, bu gelirler, Fondan
sağlanan katkı oranında AB Bütçesine aktarılır (Madde 55).
2.2.1.6. Yönetim, İzleme ve Kontroller
2.2.1.6.1. Yönetim ve Kontrol
Yönetim ve Kontrol Sistemleri fonksiyonların tanımlanması ve dağılımı,
fonksiyonların ayrılığı, açıklanan amaçların doğruluğu ve usulüne uygunluk,
güvenilir ve bilgisayar tabanlı muhasebe, yönetim ve mali raporlama sistemleri,
denetim süreci (audit trail) sistemleri, usulsüzlüklerin raporlanması ve izlenmesi ile
yapısal fon eş finansman tutarlarının geri alınması (recover) sistemlerini kurmalıdır
(Madde 58).
Üye Devletler her OP için bir Yönetim Otoritesi (Managing Authority),
Sertifikasyon Otoritesi (Certifying Authority) ve Denetim Otoritesi (Audit
Authority) oluşturur. Her bir otorite birden fazla OP ile de görevlendirilebilir (Madde
59).
Yönetim Otoritesinin fonksiyonları (Madde 60):
•
Proje seçimi ve projelerin AB ve ulusal kurallarla uyumunun sağlanması,
•
Proje dağıtımı ve açıklanan harcamaların kurallara uygunluğunun (masa başı
ve yerinde kontroller ile) doğrulanması, rehberlik hizmetlerinin yürütülmesi
ve kontrollere yönelik yeterli belgenin sağlanması,
64
•
İlgili mali bilgiler yoluyla bilgisayar tabanlı muhasebe/izleme sistemlerinin
sağlanması,
•
Eş finansman sağlanan işlemlerde yararlanıcı düzeyinde ayrı muhasebe
sistemlerinin veya kodlarının oluşturulması,
•
Denetim süreci dokümantasyonu,
•
Sertifikasyon ile ilgili bilgilerin Sertifikasyon Otoritesine iletilmesi,
•
Büyük projelerin değerlendirilmesi için gerekli tüm bilgilerin Komisyon’a
aktarılması.
Sertifikasyon Otoritesinin fonksiyonları (Madde 61):
•
Onaylanmış harcamaların ve ödeme taleplerinin hazırlanması ve Komisyon’a
sunulması,
•
İlgili bilgilerin Yönetim Otoritesinden alınması ve denetim sonuçlarının
hesaba katılması,
•
Komisyon’a bildirilen harcamaların muhasebe kayıtlarının bilgisayar
ortamında tutulmasının sağlanması,
•
Geri ödenmiş ve ödenebilecek tutarların kayıtlarının tutulması.
Denetim Otoritesi olarak görevlendirilen birim fonksiyonel olarak Yönetim Otoritesi
ve Sertifikasyon Otoritesinden bağımsız olmalıdır, OPlere ilişkin tüm denetim
faaliyetlerinden
sorumlu
olmalıdır.
Özel
denetimler
Denetim
Otoritesinin
42
koordinasyonu ile diğer birimler tarafından gerçekleştirilebilir.
Denetim Otoritesinin fonksiyonları (Madde 62):
42
•
Sistemlerin ön değerlendirmesi,
•
Denetim stratejisinin koordinasyonu ve gerçekleştirilmesi
•
Sistem denetimlerinin gerçekleştirilmesinin sağlanması,
•
Faaliyetlerin örneklem denetimlerinin yapılmasının sağlanması,
Ibid., s. 91.
65
•
Denetim görüşünü de içeren yıllık kontrol raporunun yayımlanması,
•
Denetim birimlerinin bağımsızlığının sağlanması,
•
Kapanış beyanı veya kısmi kapanış beyanının sunulmasıdır.
2.2.1.6.2. İzleme
Üye Devletler, OP’nin kabul edilmesinin bildirilmesinden sonraki üç ay içinde
Yönetim Otoritesi ile anlaşarak her OP için bir İzleme Komitesi oluşturur. Birden
fazla OP için tek bir İzleme Komitesi de oluşturulabilir. İzleme Komitesi, prosedür
kurallarını Üye Devletin kurumsal, yasal ve mali çerçevesine göre Yönetim Otoritesi
ile anlaşarak belirler (Madde 63).
Yönetim Otoritesinin veya Üye Devletin bir temsilcisi İzleme Komitesine başkanlık
eder. Yapısına, Yönetim Otoritesi ile anlaşarak Üye Devlet karar verir.
Komisyon’dan bir temsilci de İzleme Komitesine katılır (Madde 64).
İzleme Komitesinin görevleri (Madde 65):
•
Faaliyet seçimine ilişkin kriterlerin kabul edilmesi,
•
OPlerin gözden geçirilmesi,
•
Uygulama raporlarının kabul edilmesi,
•
OPlerin gözden geçirilmesi veya değerlendirilmesini önerme,
•
İzlemeye yönelik mali göstergeler ve elektronik veri paylaşımı gibi
düzenlemelerin yapılması.
Yönetim Otoritesi ve İzleme Komitesi OP’nin uygulanma kalitesini sağlamaktan
sorumludur (Madde 66).
Yönetim Otoritesi, ilk kez 2008 yılında olmak üzere her yıl 30 Haziran’a kadar
Komisyona bir yıllık rapor gönderir ve 31 Mart 2017 tarihine kadar da OPlerin
uygulanmasına ilişkin bir nihai rapor gönderir (Madde 67).
66
Komisyon ve Yönetim Otoritesi her yıl, yıllık uygulama raporunun teslim
edilmesiyle birlikte OPlerin uygulanmasında sağlanan ilerlemeleri, son yılda elde
edilen sonuçları, mali uygulamaları ve diğer faktörleri inceler. Bu incelemenin
ardından Komisyon, Üye Devlete ve Yönetim Otoritesine görüşlerini bildirebilir
(Madde 68).
Operasyonlar ve eş-finansmanlı programlar hakkında bilgi verme ve bunları
kamuoyuna duyurma görevi Üye Devlet ve Yönetim Otoritesine aittir (Madde 69).
Üye Devletler OPlerin yönetim ve kontrol sistemlerinin Madde 58 ve 62’ye uygun
olarak kurulmasını ve bu sistemlerin verimli bir şekilde işlemesini sağlamak ile
usulsüzlükleri önlemek, tespit etmek ve düzeltmekten, usulüne uygun olmayarak
ödenmiş paraları geri almaktan sorumludur. Usulüne uygun olmayarak ödenmiş
paranın geri alınamaması halinde Üye Devlet söz konusu tutarı AB bütçesine öder
(Madde 70).
Komisyon ise OPlerin uygulama döneminde sistemlerin verimli olarak işlediğini
takip etmekle sorumludur. Üye Devletlerin gerçekleştirdiği denetimlerin yanında
Komisyon görevlileri veya yetkili temsilcileri yönetim ve kontrol sistemlerinin
verimli bir şekilde çalıştığını denetler. Komisyon bu denetimi Üye Devletten de
isteyebilir (Madde 72).
Komisyon, OPlerin Denetim Otoriteleri ile denetim planları ve yöntemlerine yönelik
koordinasyon içinde olur ve yönetim ve kontrol sistemlerine ilişkin denetim
sonuçlarını paylaşır (Madde 73).
2.2.1.7. Mali Yönetim
ABKF, ASF ve Uyum Fonuna ilişkin mali yönetim 1083/2006 sayılı Tüzüğün 75102. maddeleri arasında Mali Yönetim ve Mali Düzeltmeler olmak üzere iki başlık
altında düzenlenmiştir.
67
2.2.1.7.1. Bütçe Taahhütleri
Taahhüt, Komisyonca belli bir program için ve belli bir son tarihte üçüncü bir tarafa
(Üye Devlet) geri ödenmesine izin verilen harcama tutarı olarak tanımlanmaktadır.
Her ödeme en yakın zamanda açık olan taahhüde gönderilir. N+2 kuralı geçerlidir.43
Topluluk bütçe taahhütleri her Fon ve amaç için 1 Ocak 2007-31 Aralık 2013 yılları
arasında yıllık olarak düzenlenir. İlk bütçe taahhüdü OP’nin Komisyon tarafından
kabul edilmesinden önce yapılır. İzleyen taahhütler ise genel kural olarak her yılın
Nisan ayının 30’una kadar yapılır. Bir ödeme yapılmaması halinde Üye Devlet N
yılının Eylül ayının 30’una kadar ulusal yedek akçe taahhüdünden transfer isteyebilir
(Madde 75).
2.2.1.7.2. Ödemelere İlişkin Ortak Kurallar:
Madde 76’da ödemelere ilişkin genel kurallar düzenlenmiştir. Bu maddeye göre
•
Komisyon tarafından yapılan ödemeler bütçe ödenekleri ile uyumlu
olmalıdır. Her ödeme ilk açık bütçe taahhüdüne gönderilir.
•
Ödemeler ön finansman, ara ödeme ve nihai ödeme şeklinde olabilir. Bu
ödemeler Üye Devlet tarafından oluşturulan birime yapılır.
•
Her yılın en geç Nisan ayının 30’una kadar Üye Devletler Komisyona içinde
bulunulan yıl ile bir sonraki yıla ilişkin yapacakları ödeme başvurularının
tahminini gönderir.
•
Komisyon ile Üye Devletlerce belirlenen yetkili birimler arasında mali
işlemlere ilişkin her türlü değişim elektronik olarak gerçekleştirilmelidir.
Ara ödemeler ve nihai ödeme her öncelik ekseni için OP kararında belirlenen eş
finansman oranına göre hesaplanır. Bununla birlikte ara ödeme ve nihai ödeme ile
sağlanan katkılar kamu katkısından ve Fonlardan sağlanacak maksimum yardım
miktarından daha fazla olamaz (Madde 77).
43
Ibid., s. 71.
68
Madde 78’e göre
•
Her öncelik ekseni için harcama bildirimlerinin toplam elverişli harcama
miktarını içermesi gerekir. Yararlanıcılar tarafından yapılan harcamalar
fatura ve muhasebe kayıtları ile desteklenir.
•
Bir banka garantisi veya buna eş değer bir kamu imkanına dayalı olarak, veri
bir proje için yararlanıcıya yapılacak yardımın toplam miktarının %35’ini
geçmeyecek şekilde ve fatura ve muhasebe kayıtları ile desteklenmek üzere
harcama bildirimlerinde yararlanıcıya ödenen avanslar yer alır.
•
Harcama bildirimleri her OP için geçiş yardımı alan bölge için ilk paragrafta
yer alan hususları içerir.
•
Harcama bildirimlerinde sadece Komisyon tarafından onaylanmış büyük
projeler yer alır.
•
Fonlardan sağlanacak katkı Madde 53(1)’e göre hesaplanırken kamu
harcaması dışındaki harcamalara ilişkin bilgiler ödeme isteğine dayanarak
hesaplanan miktarı etkilemez.
•
OPlerden Fonlara yapılan ödemelerden sağlanan faiz geliri kentsel gelişim
projelerine harcanır.
Ön finansman ve ara ödemelerin kümülatif toplamı Fondan OP’ye ayrılan katkının
%95’ini geçemez (Madde 79).
Üye Devletler ödemelerden sorumlu birimlerin, yararlanıcılara, sağlanan katkının
tamamını en kısa zamanda vermelerini sağlar (Madde 80).
OPlerde belirlenen tutarlar ve harcama bildirimleri, Komisyon kararları, taahhütler
ve ödemeler Euro cinsinden olmalıdır.
2.2.1.6.3. Ön Finansman
Komisyon’un Fondan bir OP’ye sağlanacak katkıyı onaylamasının ardından
Komisyon tarafından Üye Devletin oluşturduğu birime 2007-2013 dönemi için tek
69
bir ön finansman ödemesi yapılır. Bu ön finansman tutarı aşağıdaki tabloda
gösterilen oranlarda taksitler halinde ödenir (Madde82):
Tablo 17: 2007-2013 Dönemi Ön Finansman Ödemeleri
Yapısal Fonlar
AB15
2007 2008
2009
%2
%3
%2
Uyum Fonu
AB15
%3
Toplam
%5
%2
%7
2007 2008
2009
Toplam
%2
%3
%2,5
%7,5
%2,5
%4
%4
%10,5
Ön finansman ile yaratılan tüm faiz gelirleri Üye Devlet katkısı olarak değerlendirilir
ve bu tutar Komisyona bildirilir (Madde 83).
OP nihai olarak kapatılırken ön finansman olarak ödenen tutar Komisyon
hesaplarından düşülür (Madde 84).
2.2.1.7.4. Ara Ödemeler
OPler için ara ödeme yapılması mümkündür (Madde 85).
Program başına bir ödeme talebi/ödeme mümkündür. ABKF Tüzüğünün 78.
maddesinde belirtilen koşullara uygun harcama durumu ve standart bir ödeme
başvurusu alınmalı, 67. maddede belirtilen koşullara uygun olarak ödeme talebinin
alındığı tarihteki en son yıllık uygulama raporu Komisyona sunulmalı, Komisyon bir
ihlal (infringement) prosedürü başlatma kararı almamış olmalıdır. (Madde 86).
Sertifikasyon Otoritesi her OP için ara ödeme taleplerini gruplar ve bir yıl içinde üç
seferde Komisyon’a gönderir. Son parti, ödeme yapılacak yılın 31 Ekimine kadar
gönderilmelidir. Uygun fonun olması ve ödemelerin durdurulmamış olması
70
hallerinde ödeme isteğinin Komisyonca kaydedilmesini izleyen iki ay içinde ara
ödeme yapılır (Madde 87).
2.2.1.7.5. Programın Kapatılması ve Nihai Ödeme
Nihai ödeme (final balance) programın tümünün kapatılmasıdır. Bunun için Üye
Devletlerin 31 Mart 2017 tarihine kadar nihai ödeme talebini ve ABKF Tüzüğünün
78. maddesinde belirtilen koşulları sağlayan harcama durumunu, 67. maddede
belirtilen koşulları sağlayan nihai uygulama raporunu ve Komisyona bildirilen
harcamaların yasallık ve usulüne uygunluğuna ilişkin nihai kapanış beyanını sunması
gerekir. Bu belgelerden herhangi birisinin Komisyona iletilmemesi halinde nihai
ödeme gerçekleştirilmez. Komisyon kapanış beyanı hakkındaki görüşlerini beş ay
içinde verir. Nihai ödeme/geri alma ise kırk beş gün içinde yapılır. Ödeme yapılacak
tutarın olmaması ve askıya alma/kesme hallerinde kırk beş gün kuralı geçerli
değildir. Üye Devlete kapanış tarihi bildirilir. Nihai ödemeye ilişkin olarak dokuz ay
içinde değişiklik yapılabilir (Madde 89).
Bir önceki yıl 31 Aralık tarihinden önce tamamlanan program faaliyetleri için ise
kısmi kapanış mümkündür. Kısmi kapanış için Üye Devletlerin tamamlanmış
faaliyetlerin harcama durumlarını ve bu harcamalara ilişkin yasallık ve usulüne
uygunluk hakkında kısmi kapatma beyanını göndermesi gerekir. Kapanmış
faaliyetlere ilişkin belgelerin kısmi kapanış tarihinden itibaren üç yıllık bir dönemde
denetime elverişli olması gerekir (Madde 88).
2.2.1.7.6. Ödemeyi kesme – askıya alma
Ödemenin kesilmesi bir Komisyon yetkilisince maksimum altı ay olmak üzere
yapılır. Üye Devletin bir an önce bilgilendirilmesi zorunludur. Askıya alma ise
Komisyonerler Heyetince çelişkili bir prosedürün ardından resmi karar ile yapılır.
Her iki halde de saati durdurma prosedürü (stop the clock procedure) uygulanır ve
71
Üye Devlet gerekli önlemleri alana kadar ödemenin kesilmesi/askıya alınması devam
eder.44
2.2.1.7.7. Bütçe Taahhütlerinin Otomatik Olarak Geri Alınması
Komisyon bir OP’deki bütçe taahhüdünün ön finansman ödemesi veya ara ödeme
için kullanılmayan kısmını otomatik olarak geri alır (Automatic decommitment)
(Madde93).
2.2.1.7.8. Mali Düzeltmeler
Usulsüzlük, bir ekonomik operatör tarafından, bir eylem veya ihmal sonucunda,
gerekçesiz bir harcama kaleminin ödenmesiyle, AB genel bütçesinin zarara
uğratılması sonucunu doğurmuş veya doğurabilecek olan, AB hukuku hükümlerinin
herhangi bir ihlali olarak tanımlanmaktadır. Sistematik usulsüzlükler, sistem veya
operasyon
denetiminde
eksiklikler,
operasyonların
uygunluk
kontrollerinde
eksiklikler, muhasebe sistemine girilen verilerin doğrulanmaması, bireysel
usulsüzlükler, harcamalara ilişkin belge eksiklikleri, ihale sözleşmesinin doğrudan
yapılması örnek olarak verilebilir.
Yönetim ve kontrol sisteminde ciddi eksiklikler, (Üye Devletçe düzeltilmemiş)
onaylanmış harcama bildirimlerinde usulsüz harcamalar ve Üye Devletin gerekli
düzeltmeleri yapmaması hallerinde düzeltme yapılır.
Düzeltme tutarı her zaman bireysel düzeyde değerlendirilir. Sistematik usulsüzlükler
halinde sabit olarak veya tahminen düzeltme yapılır. Usulsüzlüğün ağırlığı ve mali
sonuçları hesaba katılır. Tutar Üye Devlet tarafından alınan önlemlerin
incelenmesinin ardından belirlenir.
Komisyon, Üye Devlete geçici (provisional) sonuçlarını bildirir ve görüş ister (iki
ay). Geçici sonuçların kabul edilmemesi halinde Üye Devlet ile görüşülür. Anlaşma
44
Ibid., s. 83.
72
sağlanırsa Üye Devlet söz konusu fonları OP için tekrar kullanabilir, ancak
düzeltmeye tabi işlemler için kullanamaz.
Komisyon tarafından yapılan mali düzeltmelerin, Üye Devletin geri alımları takip
etme ve devlet yardımlarını geri alma yükümlülüğü üzerinde etkisi yoktur.
Borçların finansmanı için belirlenen son ödeme tarihinden önce AB’nin genel
bütçesine geri ödeme yapılır. Her türlü gecikme halinde geç ödeme hesabına faiz
yürütülür.45
2.2.2 Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu ve Uyum Fonuna
İlişkin Tüzükler
2.2.2.1. Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu Tüzüğü
2.2.2.1.1. Genel Hükümler
AB Parlamentosu ve Bakanlar Konseyinin 5 Temmuz 2006 tarihli ve 1080/2006
sayılı
Avrupa
Bölgesel
Kalkınma
Fonu
Tüzüğü,
Fonun
görevlerini,
Uyum/yakınlaşma, Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam, ve Avrupa Mekansal
İşbirliği amaçlarına ilişkin yardımların kapsamı ve yardımlardan yararlanabilmek
için gerekli koşulları (eligibility) düzenlemektedir. ABKF 1083/2006 sayılı Tüzüğe
ve bu Tüzüğe göre yönetilir (Madde 1).
Tüzüğe göre ABKF’nin amacı bölgesel ekonomilerin kalkınması ve yapısal
uyumunu destekleyerek temel bölgesel farklılıkların giderilmesine yönelik ekonomik
ve sosyal uyumu güçlendirmeye ilişkin yardımları finanse etmektir (Madde 2).
ABKF ile yeni iş imkanlarının yaratılması ve bunların korunması, altyapı yatırımları,
bölgesel ve mahalli kalkınmayı destekleyen önlemlerle içsel potansiyelin artırılması
ve teknik yardımlar finanse edilebilir (Madde 3).
45
Ibid., s. 105-116.
73
Uyum/yakınlaşma
amacı
altında
ekonomik
yapıların
modernizasyonu
ve
çeşitlendirilmesi ile yeni iş imkanlarının yaratılması ve korunması amacı güden
OPler ile içsel kapasitenin hareketlendirilmesi ve güçlendirilmesi yoluyla bölgesel ve
mahalli iktisadi kalkınma ve istihdamın desteklenmesine yönelik yardımlar finanse
edilir. Bu amaç altındaki öncelikler araştırma – geliştirme, yenilikçilik ve
girişimcilik, bilgi toplumları, çevresel, doğal ve teknolojik risklerin ortadan
kaldırılması, turizm, kültür, ulaşım, enerji, eğitim, sağlık ve sosyal altyapı
yatırımlarından oluşmaktadır (Madde 4).
Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam amacı altında Fon, yardımlarını özellikle
aşağıdaki yer alan üç önceliğe göre istihdamın artırılmasının yanında, istikrarlı
kalkınma stratejilerine odaklamalıdır. Bu öncelikler yenilikçilik ve bilgi ekonomisi,
çevrenin korunması ve risklerden korunma ve ulaşım ve telekomünikasyon
hizmetlerine erişimdir (Madde 5).
Avrupa Mekansal İşbirliği amacı altında sınır ötesi ekonomik, sosyal ve çevre
faaliyetleri, uluslar ötesi işbirliğinin kurulması ve geliştirilmesi ve bölgeler arası
işbirliği, tecrübe ve bilgi paylaşımı yoluyla bölgesel politikaların etkisini artırma
önceliklerine göre yardım yapılır (Madde 6).
Bunlarla birlikte, borçlanma faizleri, söz konusu faaliyet için gerekli toplam
harcamaların %10’unu aşan arazi alımları, nükleer santrallerin faaliyetlerine son
verilmesi ve geri alınabilir (recoverable) katma değer vergisi harcamaları ABKF’den
karşılanamaz (Madde 7).
2.2.2.1.2. Belirli Mekansal Özelliklere İlişkin Özel Hükümler
ABKF, kentsel alanları etkileyen ekonomik, çevresel ve sosyal problemlere yönelik
katılımcı, bütünleşik ve istikrarlı stratejilerin geliştirilmesini destekler (Madde 8).
74
Fonun, diğer Topluluk destek araçlarına da elverişli olan OPleri desteklemesi halinde
Üye Devletler her OP’de ABKF tarafından desteklenen faaliyetleri ve diğer Topluluk
destekleme araçları tarafından desteklenen faaliyetleri birbirinden ayırır (Madde 9).
Coğrafi ve doğal olarak engelli alanlara yönelik OPlerde bu alanlara özgü zorluklar
belirtilir (Madde 10).
Fondan, merkezden uzaktaki bölgelerin Uyum/yakınlaşma ve/veya Bölgesel Rekabet
Edebilirlik ve İstihdam amaçlarında belirtilen önceliklerin, yük taşımacılığı ve
ulaştırma hizmetlerine yönelik başlangıç yardımlarının ve üretim araçlarının
büyüklüğü ve mahalli piyasada yeterli insan kaynağının olmaması nedeniyle
depolama sorunlarının giderilmesinden kaynaklanan ilave maliyetlere kaynak tahsis
edilebilir (Madde 11).
2.2.2.1.3. Avrupa Mekansal İşbirliği Amacına İlişkin Özel Hükümler
Avrupa Mekansal İşbirliği amacı altındaki her OP işbirliği alanındaki güçlü ve zayıf
yönler ile bunlara karşılık seçilen strateji, elverişli bölgelerin bir listesi, önceliklerin
TSR ve USRÇ ile uyumlu olarak seçildiğinin doğrulanması, öncelik eksenleri ve
bunların özel hedefleri hakkında bilgi, ABKF katkısının kategorilere göre dağılımı
(bilgi amaçlı olarak), tek bir mali plan, KKATF ve ABF’den finanse edilen önlemler
hakkında bilgi, OP’nin uygulama hükümleri ve ana projelerin bir listesini içermelidir
(Madde 12).
Topluluk kuralı olmayan hallerde, harcamaların elverişliliği, Avrupa Mekansal
İşbirliği amacı altındaki OP’de katılımcı Üye Devletlerin mutabık olduğu ulusal
kurallara göre belirlenir (Madde 13).
Bir OP’ye katılan Üye Devletler tek bir Yönetim Otoritesi, tek bir Sertifikasyon
Otoritesi ve tek bir Denetim Otoritesi kurar. Denetim Otoritesi, Yönetim Otoritesinin
olduğu Üye Devlette kurulur. Sertifikasyon Otoritesi AB Komisyonu’ndan aldığı
ödemeleri lider yararlanıcıya aktarır. Yönetim Otoritesi, OP’ye katılan Üye Devletler
75
ile görüştükten sonra kendisine yardımcı olacak ortak bir teknik sekreterlik kurabilir.
Denetim Otoritesine de OP’ye katılan Üye Devletlerin temsilcilerinden oluşan
denetçiler yardım eder (Madde 14).
Tüzüğün 15. maddesi Yönetim Otoritesinin fonksiyonu ile ilgilidir.46
Harcamaların onaylanması için her Üye Devletin, söz konusu harcamanın hukuka
uygunluğunun denetleneceği bir kontrol sistemi kurması gerekir. Ancak Denetim
Otoritesi bünyesindeki denetçilerin bu kontrol sisteminden bağımsız olması
gerekmektedir (Madde 16).
ABKF’den sağlanan katkılar alt ulusal hesabı olmayan tek bir hesaba yatırılır. Lider
yararlanıcıya yapılan ödemenin usulüne uygun olmaması halinde geri alınmasını
Sertifikasyon Otoritesi sağlar. Lider yaralanıcının geri ödemeyi yapamaması halinde,
yararlanıcının yer aldığı Üye Devlet, Sertifikasyon Otoritesine bu tutarı öder
(Madde 17).
Avrupa Mekansal İşbirliği altındaki bir OP’ye katılan Üye Devletler, AMİG’den
yararlanır (Madde 18).
OP’ye sınır ötesi faaliyetlerin geliştirilmesi amacıyla koyulan operasyonların en az
birisi Üye Devlet olmak üzere en az iki ülkeden yararlanıcıları kapsaması gerekir. Bu
koşullara göre seçilen operasyonlar en az iki ülkeye ait varlığın gösterilmesi halinde
tek bir ülkede uygulanabilir. Bölgeler arası işbirliğine yönelik operasyonlar en az üç
Üye Devletin veya en az ikisi Üye Devlet olmak üzere üç ülkenin bölgesel veya
yerel düzeydeki yararlanıcılarını içerir (Madde 19).
Yararlanıcılar kendi aralarından her operasyon için bir lider yararlanıcı atar. Lider
yararlanıcı, tüm yararlanıcılar arasında koordinasyonu sağlar ve ödemelerin usulüne
uygun olarak yapılmaması halinde geri alınmasına ilişkin düzenlemeleri yapar.
Operasyonun tamamının uygulanmasından sorumludur. Yararlanıcıların beyan ettiği
46
Infra. s. 64.
76
harcamaların, aktivitelerinin amaçlarına uygun olarak yapıldığını ve bu harcamanın
kontrolörler tarafından onaylandığını doğrular. ABKF katkılarını yararlanıcılara
aktarır. Operasyona katılan her yararlanıcı, beyan ettiği harcamalara ilişkin
usulsüzlükler bakımından sorumludur. Yararlanıcı, operasyonunu gerçekleştireceği
Üye Devlet söz konusu OP’ye katılmıyorsa o Üye Devleti bilgilendirir (Madde 20).
Tüzüğün 21. maddesi operasyonların yapılabileceği yerlere ilişkin özel hükümler ile
ilgilidir.
2.2.2.1.4. Son Hükümler
Bu
Tüzük,
AB
Komisyonu’nun,
1783/1999
sayılı
Tüzüğe
veya
31 Aralık 2006 tarihinde uygulanan diğer mevzuata dayanarak onayladığı yardımları
etkilemez. 1783/1999 sayılı Tüzüğe dayanarak yapılan işlemler geçerlidir
(Madde 22).
Bu Tüzük, yukarıdaki hususlar saklı kalmak üzere 1783/1996 sayılı Tüzüğü
1 Ocak 2007 tarihi itibariyle yürürlükten kaldırır. 1783/1996 sayılı Tüzüğe yapılmış
atıflar bu Tüzüğe yapılmış sayılır (Madde 23).
AT Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 162. maddesinde belirtilen sürece
uygun olarak AB Parlamentosu ve AB Bakanlar Konseyi 31 Aralık 2013 tarihine
kadar bu Tüzüğü gözden geçirir (Madde 24).
Bu Tüzük AB Resmi Gazetesinde yayımlandıktan sonra yürürlüğe girer (Madde 25).
2.2.2.2. Avrupa Sosyal Fonu Tüzüğü
sayılı Avrupa Sosyal Fonu Tüzüğü, Fonun görevlerini, yardımların kapsamını, özel
hükümleri ve yardımların kullandırılabileceği harcama türlerini düzenler. ASF
1083/2006 sayılı Tüzüğe ve bu Tüzüğe göre yönetilir (Madde 1).
77
ASF, istihdam ve iş imkanlarını geliştirerek ve yüksek düzeyde istihdamın, daha çok
ve daha iyi işleri teşvik ederek ekonomik ve sosyal uyumun güçlendirilmesine ilişkin
Topluluk önceliklerine katkıda bulunur. Fon, bu katkıyı, Üye Devletlerin tam
istihdamın, iş yerinde kalitenin ve verimliliğin sağlanmasına, sosyal içermenin
artırılmasına, ulusal, bölgesel ve yerel istihdam farklılıklarının giderilmesine yönelik
politikalarını destekleyerek yapar (Madde 2).
Uyum/yakınlaşma
ve
Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve
İstihdam amaçları
çerçevesinde, ASF ekonomik değişikliklerin sezilmesi ve iyi bir şekilde
yönetilebilmesi için işçilerin, şirketlerin ve girişimcilerin intibak düzeylerinin
artırılması, gençlerin işgücü piyasasına dahil olmaları ve çalışma süresinin (yıl
olarak)
uzatılmasının
desteklenmesi,
özürlülerin
sosyal
içermelerinin
sağlamlaştırılması, beşeri sermayenin geliştirilmesi ve uluslar ötesi, ulusal, bölgesel
ve yerel düzeyde sosyal taraflar arasında ortaklıkların teşvik edilmesine yönelik
faaliyetleri destekler. Ayrıca Uyum/yakınlaşma amacı çerçevesinde ulusal, bölgesel
ve yerel düzeyde kamu idarelerinin kurumsal kapasitelerini artırmaları ve kamu
hizmetlerinin etkinliğinin artırılmasına ilişkin faaliyetler de desteklenir (Madde 3).
Üye Devletler ASF’nin desteklediği faaliyetlerin Avrupa istihdam stratejisi ile tutarlı
olmasını ve bu stratejiye katkıda bulunmasını sağlar. Üye Devlet, alacağı desteği AT
Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 128.maddesinde önerilen hususlara ve
sosyal içerme, eğitim ve mesleki eğitime yoğunlaştırır. Uygun hallerde, Fondan
sağlanan desteğin etkinliğini maksimize etmek için OPler bölgelerde yaşanan
sorunları öncelikli olarak ele alır. Uygun hallerde, ulusal raporlarda Fonun sosyal
içerme ile işgücü piyasasına yapacağı katkılara ilişkin bir bölüm koyulur. Fonun eşfinansman sağladığı OPlerdeki göstergeler sınırlı sayıda ve stratejik olmalıdır. Fon
kapsamında yapılan değerlendirmeler desteklenen faaliyetlerin Avrupa istihdam
stratejisine ve Topluluğun sosyal içerme, kadın erkek eşitliği, eğitim ve mesleki
eğitim amaçlarına yaptığı katkıları da ele alır (Madde 4).
ASF iyi yönetim ve ortaklığı destekler. Üye Devletler, Fondan sağlanan desteklerin
hazırlanması, uygulanması ve izlenmesine, ilgili sosyal tarafların da dahil olmasını
78
sağlar. Her OP’nin Yönetim Otoritesi, sosyal tarafların 3. maddede yer alan
faaliyetlere yeterli ölçüde katılmalarını sağlar. Aynı zamanda sosyal içerme, cinsiyet
eşitliği ve eşit muamele alanlarındaki faaliyetlere sivil toplum örgütlerinin yeterli
ölçüde katılmalarını sağlar (Madde 5).
Üye Devletler OPlerde hazırlanma, uygulanma ve izlenme aşamalarında cinsiyet
eşitliğinin ve eşit muamelenin nasıl sağlandığının anlatıldığı bir bölüme yer
verilmesini sağlar. Üye Devletler kadın ve erkeklerin, OPlerin yerel, bölgesel ve
ulusal düzeyde yönetimi ve uygulanmasına dengeli bir şekilde katılmasını teşvik
eder (Madde 6).
Her OP çerçevesinde yenilikçi faaliyetlere özel bir önem verilir (Madde 7).
Üye Devletlerin OPlerde uluslar ötesi ve/veya bölgeler arası faaliyetlere öncelik
ekseni vermeleri halinde Fondan sağlanacak katkı, öncelik ekseni seviyesinde %10
artırılır. Üye Devletler – uygun hallerde AB Komisyonu ile birlikte – Fonun diğer
Topluluk uluslar ötesi programlarıyla desteklenen operasyonları (özellikle eğitim ve
mesleki eğitim) desteklememesini sağlar (Madde 8).
AB Komisyonu, iyi uygulamaların ortaya çıkarılması ve Fonun Topluluk amaçlarına
ne kadar hizmet ettiğinin değerlendirilmesine yönelik tecrübe paylaşımı, farkındalığı
artıran faaliyetler, seminerler, tanışma ve gözden geçirme faaliyetlerini destekler
(Madde 9).
Yıllık ve nihai uygulama raporları cinsiyet eşitliğinin, göçmenlerin istihdam
edilmelerinin ve böylece sosyal entegrasyonlarının güçlendirilmesine ilişkin
faaliyetlerin, azınlıkların işgücü piyasasına entegrasyonu ve böylece sosyal
entegrasyonlarının güçlendirilmesine ilişkin faaliyetlerin, engelliler dahil olmak
üzere dezavantajlı grupların işgücü piyasasına entegrasyonu ve böylece sosyal
entegrasyonlarının güçlendirilmesine ilişkin faaliyetlerin, yenilikçi faaliyetlerin,
uluslar ötesi ve/veya bölgeler arası faaliyetlerin uygulanmalarına ilişkin bir sentez
içerir (Madde 10).
79
Geri alınabilir (recoverable) katma değer vergisi harcamaları, borçlanma faizleri ve
mobilya, ekipman, araç, altyapı, gayrimenkul ve arazi alımlarına ilişkin harcamalara
ASF’den katkı sağlanmaz (Madde 11).
Bu
Tüzük,
AB
Komisyonu’nun,
1784/1999
sayılı
Tüzüğe
veya
31 Aralık 2006 tarihinde uygulanan diğer mevzuata dayanarak onayladığı yardımları
etkilemez. 1784/1999 sayılı Tüzüğe dayanarak yapılan işlemler geçerlidir
(Madde 12).
Bu Tüzük, yukarıdaki hususlar saklı kalmak üzere 1784/1996 sayılı Tüzüğü
1 Ocak 2007 tarihi itibariyle yürürlükten kaldırır. 1784/1996 sayılı Tüzüğe yapılmış
atıflar bu Tüzüğe yapılmış sayılır (Madde 13).
AT Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 148. maddesinde belirtilen sürece
uygun olarak AB Parlamentosu ve AB Bakanlar Konseyi 31 Aralık 2013 tarihine
kadar bu Tüzüğü gözden geçirir (Madde 14).
2.2.2.3. Avrupa Mekansal İşbirliği Gruplandırması Tüzüğü
sayılı Avrupa Mekansal İşbirliği Gruplandırması Tüzüğü, Topluluk alanında bir
Avrupa mekansal işbirliği gruplandırmasının, bu Tüzükte belirlenen koşullara ve
düzenlemelere bağlı olarak kurulabileceğini belirtmektedir. Gruplandırmanın amacı
Üye Devletler arasında sınır ötesi, uluslar ötesi ve/veya bölgeler arası işbirliğinin
(kısaca mekansal işbirliği) kolaylaştırılması ve desteklenmesidir. Gruplandırma tüzel
kişiliğe sahiptir ve her Üye Devletin ulusal hukukundaki kadar tüzel kişi yetkilerine
sahiptir. Gruplandırma bu Tüzüğe, bu Tüzükte açıkça belirtilen hallerde 8 ve 9.
maddelerde belirtilen kurallara, bu Tüzükte yer almayan veya kısmen yer alan
hususlarda gruplandırmanın kayıtlı ofisinin bulunduğu Üye Devletlerin ulusal
hukukuna tabi olarak yönetilir (Madde 1 ve 2).
80
Bir gruplandırma Üye Devletler, bölgesel otoriteler, yerel otoriteler ve kamu idare
hukukuna göre çalışan birimlere bağlı üyelerden oluşur. Üyelerin yetkileri kendi
ulusal hukuklarındaki kadardır. Gruplandırma en az iki Üye Devlette kurulmuş olan
üyelerden oluşur (Madde 3).
Gruplandırma oluşturmak isteyen muhtemel üyeler, gruplandırmanın kurulacağı Üye
Devleti bilgilendirir ve kuruluş konvansiyonu ve tüzük tasarısının bir örneğini söz
konusu Üye Devlete iletir. Üye Devlet anayasal yapısı, bu Tüzük ve ulusal hukukuna
uygun olması halinde gruplandırmanın kurulmasını onaylar. Üye Devlet, kural olarak
kararını başvurunun yapıldığı tarihten sonraki üç ay içerisinde verir. Üye Devlet
bilgilendirme ve belgeleri kabul edecek yetkili makamları belirler. Gruplandırma
konvansiyonu ve tüzüğüne ilişkin değişiklik Üye Devlet tarafından onaylanır
(Madde 4).
Gruplandırma tüzüğü ve tüzükte yapılacak değişiklikler, gruplandırmanın kayıtlı
ofisinin bulunduğu Üye Devletin ulusal hukukuna uygun olarak yayımlanır.
Yayımlanma tarihinde gruplandırma tüzel kişilik kazanır. Üye Devlet, ilgili diğer
Üye Devletleri ve Bölgeler Komitesini konvansiyon ve tüzük hakkında bilgilendirir.
Gruplandırma, tüzel kişilik kazanmasının ardından on gün içinde kurulan
gruplandırmanın adı, amaçları, üyeleri ve kayıtlı ofisini içeren bilginin AB Resmi
Gazetesinde yayımlanması isteğini Avrupa Toplulukları Resmi Yayınlar Ofisine
gönderir (Madde 5).
Gruplandırmanın kamu fonlarını yönetiminin kontrolü, gruplandırmanın kayıtlı
ofisinin bulunduğu Üye devletteki yetkili birimlerce organize edilir. Yetkili birimi
söz konusu Üye Devlet belirler. İlgili diğer Üye Devletlerin ulusal hukukunun
gerektirmesi halinde gruplandırmanın kayıtlı ofisinin olduğu Üye Devlet yetkilileri,
gruplandırmanın ilgili diğer Üye Devletlerde yaptıkları faaliyetleri kontrol etmeleri
ve mümkün olan tüm bilgilerin değişiminin sağlanması için ilgili diğer Üye
Devletlerde uygun yetkililere ilişkin düzenlemeleri yapar. Bütün kontroller
uluslararası kabul görmüş denetim standartlarına uygun olarak yapılır (Madde 6).
81
Gruplandırmalar, üyelerinin bu Tüzüğe dayanarak verdikleri görevleri yerine getirir.
Bu görevler konvansiyonda belirtilir. Bir gruplandırmanın görevi ekonomik ve
sosyal uyumu güçlendirmek için mekansal işbirliğinin kolaylaştırılması ve
desteklenmesi ile sınırlıdır. Üyeleri tarafından bir gruplandırmaya verilen görev,
kamu hukukunun verdiği gücü kullanmak veya Devletin genel çıkarlarının
korunması amacı güden görevleri yerine getirmek olamaz. Bir gruplandırmanın
üyeleri, oybirliği ile üyelerden birine görevleri yerine getirme yetkisi verebilir
(Madde 7).
Bir gruplandırma, üyeleri tarafından oybirliği ile kabul edilen konvansiyona göre
yönetilir. Konvansiyonda gruplandırmanın adı, kayıtlı ofisi, görevlerin yerine
getirileceği alan, amacı, görevleri, süresi, fesih koşulları, üyelerin listesi,
konvansiyonun yorumlanması ve yürürlüğüne uygulanacak kanunlar (kayıtlı ofisin
bulunduğu Üye devletin ulusal hukuku) mali kontrolü de içeren karşılıklı tanıma
düzenlemeleri ve konvansiyonun değiştirilmesine ilişkin prosedürler yer alır
(Madde 8).
Gruplandırma tüzüğü (statute) konvansiyona dayanarak Üye Devletlerin oybirliği ile
kabul edilir. Tüzükte konvansiyon hükümleri ile birlikte gruplandırmanın
organlarının görev ve yetkileri ile üyelerin bu organlardaki temsilci sayıları, karar
alma süreci, çalışma dili veya dilleri, personel yönetimi, işe alma süreci ve iş
sözleşmelerinin niteliği, üyelerin mali katkıları ve uygulanacak muhasebe ve
bütçeleme kuralları, üyelerin yükümlülükleri, bağımsız dış denetçilerin tayininden
sorumlu yetkililer ve tüzüğün değiştirilmesine ilişkin prosedürler yer alır. (Madde 9)
Bir gruplandırmanın üyelerinin temsilcilerinden oluşan bir meclisinin ve
gruplandırmayı temsil edecek ve onun adına işlem yapacak bir yöneticisinin olması
zorunludur. Gruplandırma tüzüğünde, yetkileri açıkça belirlenmiş ilave organlar
düzenlenebilir. Görevleri arasında olmasa bile, bir gruplandırma, organlarının
işlemlerinden üçüncü kişilere karşı sorumludur (Madde 10).
Gruplandırma, meclis tarafından kabul edilen ve özellikle cari harcamaları içeren
yıllık bir bütçe hazırlar (Madde 11).
82
Tasfiye (liquidation), aciz duruma düşme (insolvency), borç ödemelerinin
durdurulması (cessation of payments) ve benzeri süreçlerde gruplandırma, kayıtlı
ofisinin bulunduğu Üye Devlet hukukuna tabidir. Nitelikleri ne olursa olsun bir
gruplandırma
tüm
borçlarından
sorumludur.
Gruplandırmanın
varlıklarının
yükümlülüklerini karşılamaya yetmemesi halinde borçlardan üyeler sorumludur.
Üyenin sorumluluğu, bu üyenin şekillendiği ulusal hukukta farklı şekilde
sınırlandırılmamışsa
gruplandırmaya
katkısı
ile
sınırlandırılmıştır.
Üyenin
sorumluluğu bu üyenin şekillendiği ulusal hukuk ile sınırlandırılmışsa, diğer üyeler
de tüzükte sorumluluklarını sınırlandırabilirler. Sorumluluğu sınırlandırılmış üyesi
olan gruplandırmanın adına “sınırlı (limited)” ibaresi eklenir (Madde 12).
Bir gruplandırmanın bir Üye Devletin kamu yararına aykırı faaliyetlerde bulunması
durumunda o Üye Devletin yetkili bir birimi kendi topraklarında bu faaliyetleri
yasaklar (Madde 13).
Konvansiyondaki fesih koşulları göz önünde bulundurularak, yetkili birimin
başvurusu üzerine gruplandırmanın kayıtlı olduğu Üye Devletin yetkili mahkemesi
veya birimi gruplandırmanın feshine karar verir. Yetkili mahkeme veya birim,
gruplandırmaya durumunu düzeltmesi için süre verebilir. Bu süre sonunda
gruplandırmanın durumunun düzeltilmemesi halinde yetkili mahkeme veya birim
gruplandırmayı fesheder (Madde 14).
Bir gruplandırmanın faaliyetleri veya ihmalinden zarar görmüş üçüncü kişilerin bu
iddiaları için yargı yolu açıktır (Madde 15).
Üye Devletler bu Tüzüğün etkili bir şekilde uygulanmasını sağlamak için hüküm
koyarlar. Söz konusu Üye Devlet bu hükümleri Komisyona ve diğer Üye Devletlere
bildirir. Üye Devletler konvansiyon ve tüzükler için harç talep edebilir ancak bu harç
idari masrafları aşamaz (Madde 16).
83
1 Ağustos 2011 tarihine kadar AB Komisyonu bu Tüzüğün uygulanması ve
değişiklik önerilerine ilişkin raporu AB Parlamentosuna ve AB Bakanlar Konseyine
sunar (Madde 17).
Bu
Tüzük
AB
Resmi
Gazetesinde
yayımlandığı
gün
yürürlüğe
girer.
16. Madde 1 Ağustos 2006 tarihinden itibaren olmak üzere bu Tüzük
1 Ağustos 2007 tarihinden itibaren uygulanır (Madde 18).
2.2.2.4. Uyum Fonu Tüzüğü
AB Bakanlar Konseyinin 11 Temmuz 2006 tarihli ve 1084/2006 sayılı Uyum Fonu
Tüzüğü, Topluluğun istikrarlı kalkınma çıkarına yönelik olarak ekonomik ve sosyal
uyumunu
güçlendirmek
amacıyla
bir
Uyum
Fonu
kurulduğunu
hükme
bağlamaktadır. Fon 1083/2006 sayılı Tüzüğe ve bu Tüzüğe göre yönetilir (Madde 1).
Yardım alacak her Üye Devletin yatırım ve altyapı ihtiyaçlarına göre ve dengeli bir
biçimde olmak üzere Fondan Trans-Avrupa ulaşım ağları ve Topluluk çevre koruma
politikasındaki önceliklere göre çevre hususundaki faaliyetlere yardım edilir.
Yapılacak yardımın dengesine Üye Devlet ve AB Komisyonu birlikte karar verir
(Madde 2).
Borçlanma faizleri, ilgili operasyona ait toplam harcamaların %10’unu aşan arazi
alımları, konut, nükleer santralin faaliyetlerine son verilmesi ve geri alınabilir
(recoverable) katma değer vergisi harcamaları Uyum Fonundan karşılanamaz
(Madde 3).
AB Bakanlar Konseyi, AT Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 104.
maddesine dayanarak bir Üye Devlette aşırı bütçe açığı olduğuna karar vermesi ve
Üye Devletin önerileri yerine getirmemesi halinde kararın verildiği tarihi takip eden
yıl 1 Ocak tarihinden geçerli olmak üzere, Fondan Üye Devlete aktarılan tutarın
tamamını veya bir kısmını durdurma kararı verebilir. Bakanlar Konseyi, Üye
Devletin gerekli düzeltmeleri yerine getirdiğine takdir ederse gecikmeden
84
durdurmayı kaldırmaya karar verir. Aynı zamanda Bakanlar Konseyi, Komisyonun
önerisi üzerine durdurulan tutarın yeniden bütçelenmesine karar verir. Bakanlar
Konseyi bu kararlarını nitelikli çoğunlukla alır (Madde 4).
Bu Tüzük, AB Komisyonu’nun, 1164/94 sayılı Tüzüğe dayanarak onayladığı
yardımları etkilemez (Madde 5).
Bu Tüzük, 1083/2006 sayılı Tüzüğün 105. maddesi ve bu Tüzüğün 5. maddesi saklı
kalmak üzere 1164/94 sayılı Tüzüğü 1 Ocak 2007 tarihi itibariyle yürürlükten
kaldırır. 1164/94 sayılı Tüzüğe yapılmış atıflar bu Tüzüğe yapılmış sayılır
(Madde 6).
AT Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 161. maddesine uygun olarak Avrupa
Birliği Bakanlar Konseyi 31 Aralık 2013 tarihine kadar bu Tüzüğü gözden geçirir
(Madde 7).
2.3. Ayrıntılı Tarama
9-10 Ekim 2006 tarihlerinde Brüksel’de gerçekleştirilen Ayrıntılı Tarama
Toplantısında ele alınan hususlara ilişkin sunumlara Avrupa Birliği Genel
Sekreterliği’nin resmi internet sitesi olan http://www.abgs.gov.tr adresinde yer alan
“Müzakere Süreci” bağlantısından ulaşılabilmektedir.
2.3.1. Türkiye’de Bölgesel Politika ve Araçlar
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından 1963-1967 dönemi için hazırlanan
Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planında bölge politikasının hedefleri nüfusu, kaynaklar
ve iktisadi çalışmalarla orantılı olarak dağıtarak daha dengeli bir gelir dağılışı
sağlamak üzere yatırımların yapılmasında ve coğrafi dağılımında bölgelerarası
dengeli bir kalkınmanın esaslarını göz önünde bulundurmak, en yüksek iktisadi ve
85
sosyal üretkenliğin elde edileceği büyüme noktalarına kaynakların öncelikle ve geniş
ölçüde ayrılması yoluyla genel verimlilik derecesini yükseltmek ve bölgeler arası
dengesizlikleri gidermek ve geri kalmış bölgelerin daha hızla kalkınmalarını
sağlamaktır.
Türkiye’de
bölgesel
politika
için
bir
başlangıç
olarak
değerlendirilebilecek Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planında yer alan bölge
politikasının bu hedefleri açıkça Türkiye’nin bölgeler arası dengesizlikleri giderme
eğiliminde olduğunu göstermektedir.
2007-2013 dönemini kapsayan Dokuzuncu Kalkınma Planında ise ekonomik ve
sosyal gelişme rekabet gücünün artırılması, istihdamın artırılması, beşeri gelişme ve
sosyal dayanışmanın güçlendirilmesi, bölgesel gelişmenin sağlanması ve kamu
hizmetlerinde kalite ve etkinliğin artırılması olmak üzere beş eksen üzerine
oturtulmuştur.
Bu eksenlerden dördüncüsü olan bölgesel gelişmenin sağlanması da bölgesel gelişme
politikasının merkezi düzeyde etkinleştirilmesi, yerel dinamiklere ve içsel
potansiyele dayalı gelişmenin sağlanması, yerel düzeyde kurumsal kapasitenin
artırılması ve kırsal kesimde kalkınmanın sağlanmasına dayanmaktadır.
Dokuzuncu kalkınma planında Ülkemizin AB’ye üyelik sürecinin bölgesel politikada
değişiklik yapılabilmesine imkan tanıdığı belirtilmektedir. Bu kapsamda, yapısal
fonlar için gerekli altyapı oluşturulmakta ve bölgesel politikanın uygulanması için
gerekli ortam hazırlanmaktadır.
Uygulanan yapısal reformlar ve sürdürülen mali disiplin sonucunda Türkiye
ekonomisinde ciddi pozitif gelişmeler yaşanmaktadır. Ancak bu durum Türkiye’de
bölgeler arası gelişmişlik düzeyi farklılıklarını henüz tam olarak ortadan
kaldırmamıştır. Bu farklılıklar 2002 yılında üç düzey olarak belirlenen NUTS’a göre
aşağıdaki haritada gösterilmektedir.
86
Şekil 2: Bölgesel Farklılıklar; Sosyo-ekonomik Gelişmişlik Sıralaması
Kaynak: Introduction, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: Regional Policy and
Coordination of Structural Instruments, s. 4,
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Intruduction.pdf, 23/09/2008.
Türkiye’de bölgesel politika, kalkınmada öncelikli yöreler, organize sanayi bölgeleri
ve küçük sanayi siteleri, sektörel ve bölgesel yatırım teşvikleri ve bölgesel kalkınma
planları aracılığı ile uygulanmaktadır.
47
Bu çerçevede, Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı tarafından 1962-Çukurova Bölgesi Planlama Projesi, 1963-Doğu
Marmara Bölge Planı, 1964-Keban Planı, 1963-1964 Zonguldak Bölge Planı, 19601965 Antalya Planı, 1963-1969 Ege Bölgesi Kalkınma Planı, 1989-Güneydoğu
Anadolu Projesi (GAP), 1997-Zonguldak-Bartın-Karabük Bölgesel Kalkınma Projesi
(ZBK), 2000-Doğu Karadeniz Bölgesi Kalkınma Planı (DOKAP), 2000-Doğu
Anadolu Kalkınma Planı (DAP) ve 2006-Yeşilırmak Havza Gelişim Projesi (YHGP)
hazırlanmıştır. 1989 yılından bu yana uygulanan plan ve projeler aşağıdaki haritada
gösterilmektedir.
47
“Introduction”, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: REgional Policy and Coordination of
Structural Instrumnets, s.5,
87
Şekil 3: Bölgesel Gelişim Planları
1997
2006
2000
2000
ZBK
YHGP
DOKAP
DAP
GAP
1989
Bölgesel politika ve yapısal araçlar bakımından Türkiye’nin AB bölgesel politikasına
uyum çalışmaları çerçevesinde kamu mali yönetim reformu, yerel idareler reformu,
merkezi ve bölgesel/yerel idarelerde kurumsal çerçevenin geliştirilmesi yer
almaktadır. IPA’ya ilişkin yapılan ve yapılacak düzenlemeler ise Türkiye’nin AB
bölgesel politikasına uyumu bakımından önemli bir tecrübe birikimi sağlayacaktır.
AB bölgesel politikasına uyum kapsamında atılan önemli adımlardan biri NUTS
düzeylerinin belirlenmesidir.48 24884 sayılı ve 22 Eylül 2002 tarihli Resmi Gazetede
yayımlanan 2002/4720 sayılı ve 28 Ağustos 2002 tarihli ve Kararnamenin Ekinin 1.
maddesine göre bölgesel istatistiklerin toplanması, geliştirilmesi, bölgelerin sosyoekonomik analizlerinin yapılması, bölgesel politikaların çerçevesinin belirlenmesi ve
Avrupa Birliği Bölgesel İstatistik Sistemine uygun karşılaştırılabilir istatistiki veri
tabanı
oluşturulması
amacıyla
ülke
genelinde
İstatistiki
Bölge
Birimleri
Sınıflandırması tanımlanmıştır. 2. maddeye göre de İstatistiki Bölge Birimleri
Sınıflandırmasında iller "Düzey 3" olarak tanımlanmış; ekonomik, sosyal ve coğrafi
yönden benzerlik gösteren komşu iller ise bölgesel kalkınma planları ve nüfus
48
Ibid. s. 6.
88
büyüklükleri ile dikkate alınarak "Düzey 1" ve "Düzey 2" olarak gruplandırılmak
suretiyle hiyerarşik İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması yapılmıştır. Söz
konusu Kararname Ekinde yer alan I sayılı cetvelde yer alan bu düzeyler aşağıdaki
haritada gösterilmektedir.
Tablo 18: İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması
Kod
Düzey1
TR1
İstanbul
TR10
Düzey2
Batı
Marmara
Düzey2
Ankara
Konya
TR521
TR211
Tekirdağ
TR522
TR212
Edirne
TR6
TR213
Kırklareli
TR61
Konya
Karaman
Akdeniz
Antalya
TR611
Antalya
TR221
Balikesir
TR612
Isparta
TR222
Çanakkale
TR613
TR3
Balıkesir
Düzey3
Ankara
TR510
TR52
Tekirdağ
TR22
Düzey1
Batı
Anadolu
TR51
İstanbul
TR21
Kod
TR5
İstanbul
TR100
TR2
Düzey3
Ege
TR31
İzmir
TR310
İzmir
TR32
Burdur
TR62
Aydın
Adana
TR621
Adana
TR622
Mersin
TR63
Hatay
TR321
Aydın
TR631
Hatay
TR322
Denizli
TR632
Kahramanmaraş
TR323
Muğla
TR633
TR33
TR7
Manisa
Osmaniye
Orta
Anadolu
TR331
Manisa
TR71
TR332
Afyon
TR711
Kırıkkale
TR333
Kütahya
TR712
Aksaray
TR334
Uşak
TR713
Niğde
TR714
Nevşehir
TR4
TR41
Doğu
Marmara
Bursa
Kırıkkale
TR715
Kırşehir
TR411
Bursa
TR72
TR412
Eskişehir
TR721
Kayseri
TR413
Bilecik
TR722
Sivas
TR723
Yozgat
TR42
Kocaeli
TR421
Kocaeli
TR422
Sakarya
TR423
Düzce
TR424
Bolu
TR425
Yalova
Kayseri
89
Kod
TR8
Düzey1
Batı
Karadeniz
TR81
Düzey2
Düzey3
Kod
TRA
Zonguldak
Düzey1
Kuzeydoğu
Anadolu
TRA1
Düzey2
Düzey3
Erzurum
TR811
Zonguldak
TRA11
Erzurum
TR812
Karabük
TRA12
Erzincan
TR813
Bartın
TRA13
TR82
Kastamonu
Bayburt
TRA2
Ağrı
TR821
Kastamonu
TRA21
Ağrı
TR822
Çankırı
TRA22
Kars
TR823
Sinop
TRA23
Iğdır
TR83
Samsun
TRA24
Ardahan
Ortadoğu
Anadolu
TR831
Samsun
TRB
TR832
Tokat
TRB1
TR833
Çorum
TRB11
Malatya
Amasya
TRB12
Elazığ
TRB13
Bingöl
TR834
TR9
TR90
Doğu
Karadeniz
Trabzon
Malatya
TRB14
Tunceli
TR901
Trabzon
TRB2
TR902
Ordu
TRB21
Van
TR903
Giresun
TRB22
Muş
TR904
Rize
TRB23
Bitlis
TR905
Artvin
TRB24
TR906
Gümüşhane
TRC
TRC1
Van
Hakkari
Güneydoğu
Anadolu
Gaziantep
TRC11
Gaziantep
TRC12
Adıyaman
TRC13
TRC2
Kilis
Şanlıurfa
TRC21
Şanlıurfa
TRC22
TRC3
Diyarbakır
Mardin
TRC31
Mardin
TRC32
Batman
TRC33
Şırnak
TRC34
Siirt
Bunun ardından 2006 yılında yürürlüğe giren kanun ile “yerel ve bölgesel
kalkınmada kamu, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasında işbirliğini
geliştirmek, kaynakların etkin kullanımını sağlamak, yerel dinamikleri ve içsel
potansiyeli harekete geçirerek bölgesel gelişmeye yeni bir ivme kazandırma amacı
ile Kalkınma Ajansları kurulmuştur.49 “Kalkınmayı aşağıdan yukarıya bildirilen
49
9. Kalkınma Planı (2007-2013), s. 47.
90
talepler doğrultusunda, yerel yönetimlerin ve yerel ilgi odaklarının katılımını
sağlayarak, bilimsel araçlar kullanarak gerçekleştirecek olan kurumsal yapılanmalar
ülkemizde kalkınma ajansları olarak formüle edilmiştir.”50
“AB’ye üyelik sürecinde 2004-2006 dönemini kapsayan ve ekonomik ve sosyal
uyum alanında mali yardımla desteklenecek orta vadeli temel öncelik alanlarını
belirlemek üzere Ön Ulusal Kalkınma Planı hazırlanmıştır. Yerel kalkınma
girişimlerini
geliştirmeyi
ve
yaygınlaştırmayı
öngören
plan
kapsamında,
sosyoekonomik gelişmişlik endeksi de dikkate alınarak belirlenen öncelikli 12 adet
Düzey 2 Bölgesinde stratejik nitelikli, müstakil bütçeli ve operasyonel bölgesel
kalkınma programları ile sınır ötesi işbirliği programları uygulamaya konulmuştur.
Bu programlar aşağıdaki haritada gösterilmektedir.
Şekil 4: AB Bölgesel Gelişme Programları
50
Dimitris Tsarouhas, et. al., Bridging The Real Divide, Social and Regional Policy in Turkey’s
EU Accession Process, Ankara, ODTU Yayıncılık, 2007, s. 188.
91
2.3.2. Yasal Çerçeve
2.3.2.1. Bütçe Planlama Ve Uygulama Mekanizmaları
Amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler
doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde
edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere,
kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını,
uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali
kontrolü düzenlemek (madde 1) olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanununa göre bütçeleme süreci Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca
hazırlanan orta vadeli program ile başlar. Orta vadeli program kalkınma planları,
stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro
politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri
kapsar. Maliye Bakanlığı da orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç
yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma
durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren orta vadeli mali planı
hazırlar. Maliye Bakanlığınca hazırlanan bütçe çağrısı ve bütçe hazırlama rehberi ile
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan yatırım genelgesi ve yatırım
programı hazırlama rehberinin Resmi Gazetede yayımlanması ile kamu idarelerinin
bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama süreci başlar. Kamu idareleri bütçe
gelir ve gider tekliflerini Maliye Bakanlığına, yatırım tekliflerini Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığına verir. Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra,
kamu idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında görüşmeler
yapılabilir. Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı
Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Türkiye Büyük
Millet Meclisince kabul edilen Bütçe Kanunu mali yıl başından önce Resmi
Gazetede yayımlanır (5018 sayılı Kanununun 16-19. maddeleri).
Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin51 harcama talimatı
vermesiyle mümkündür. Gerçekleştirme görevlisi52 tarafından düzenlenen ödeme
51
Harcama yetkilisi için bakınız 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 31. maddesi
92
emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine
ödenmesiyle giderlerin gerçekleştirilmesi tamamlanır (Madde 32, 33). Ödeme
işlemini ve ödemeye ilişkin kayıtları muhasebe yetkilisi53 yapar (Madde 61).
Bütçe planlama ve uygulama mekanizmaları başlığı altında yapılan sunuşta yukarıda
bahsi geçen orta vadeli program ve orta vadeli mali plan ile birlikte mevcut yıl ile
takip eden iki yılı kapsayan üç yıllık bütçe uygulaması sayesinde planlama ve
bütçeleme arasındaki bağlantının güçlendirildiği belirtilmiştir.
2.3.2.2. Eş-finansman
AB fonları ile finanse edilen projelerin ulusal düzeyde eş-finansmanı Bütçe Kanunu
ve Yıllık Program hükümlerine göre sağlanmaktadır.
Yerel
düzeyde
ise
yararlanıcılarının
yerel
idareler
olduğu
projelerin
54
eş-finansmanı ilgili yerel idarenin bütçesinden sağlanır.
2.3.2.3. Spesifik Mali Kontrol Yasal Hükümleri
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında merkezi hükümet bütçesinin hazırlanması ve
uygulanması, görüşülmesi, bütçede değişiklik yapılabilme esasları ve Kesinhesap
kanununa ilişkin hükümler yer almaktadır.
Türkiye’nin kamu iç mali kontrol sistemi esas olarak 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile düzenlenmektedir. Bu Kanun genel yönetimi
kapsamaktadır. Genel yönetim merkezi yönetim, mahalli idareler ve sosyal güvenlik
52
Gerçekleştirme görevlisi için bakınız 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 33.
maddesi
53
Muhasebe yetkilisi için bakınız 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 61.
maddesi
54
Legal Framework, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: Regional Policy and Coordination
of Structural Instruments, s. 8-11,
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Legal%20Framework.pdf,
23/09/2008.
93
kurumlarından oluşmaktadır. Merkezi yönetimde ise genel bütçeli idareler, özel
bütçeli idareler ve düzenleyici ve denetleyici kurumlar yer almaktadır.
Kamu iç mali kontrol sisteminin bileşenleri hesap verebilirlik, mali yönetim ve
kontrol, iç denetim ve merkezi uyumlaştırma birimleridir.55
Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili
olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde
edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve
kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili
kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır (5018 sayılı Kanunun 8. maddesi).
Kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri, muhasebe
ve mali hizmetler ile ön mali kontrol ve iç denetimden oluşur. Ön mali kontrol,
harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile
mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Ön mali kontrol süreci,
mali karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin
gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur (Madde 57, 58)..
İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için
kaynakların ekonomiklik, etkililik ve
verimlilik esaslarına göre yönetilip
yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız,
nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin
yönetim ve kontrol yapıları ile mali işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol
süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve
disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak
gerçekleştirilir. İç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır. İç denetçi, görevinde
bağımsızdır ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemez ve
yaptırılamaz. İç denetçiler, raporlarını doğrudan üst yöneticiye sunar (Madde 63, 64).
Mali Yönetim ve Kontrol ile İç Denetim olmak üzere iki merkezi uyumlaştırma
birimi bulunmaktadır.56
55
Ibid., s. 30.
94
Dış denetim Sayıştay tarafından yapılır. Harcama sonrası dış denetimin amacı, genel
yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde,
yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve
planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet
Meclisine raporlanmasıdır. Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim
standartları dikkate alınarak gerçekleştirilir (Madde 68).
2.3.2.4. Topluluk Politikaları ile Uyum
Bu başlık altında Türkiye’de devlet yardımları, kamu alımları, çevre etki
değerlendirmesi ve kadın erkek eşitliği hakkında AB ile mukayeseli bilgiler
verilmiştir.
Türkiye’de devlet yardımları çeşitli yasal düzenlemelere tabidir. AB’nin devlet
yardımlarına ilişkin müktesebatı ile uyumun sağlanması için devlet yardımları izleme
biriminin ve devlet yardımları izleme ve denetleme sisteminin kurulması, her türlü
devlet yardımının veya kişisel yardımın bu birime önceden bildirilmesi, yardımların
mali boyutunun izlenmesi için bir veri tabanının oluşturulması gibi yenilikleri içeren
taslak kanun Başbakanlığa gönderilmiştir.57
Kamu alımları alanında 2002 yılında önemli bir reform yapılmış ve Kamu İhale
Kanunu 2003 yılının başında yürürlüğe girmiştir. Kanunun hükümleri temel
uluslararası standartlar ve AB direktifleri ile uyumludur. Kanun, kamu ihale
sürecinde şeffaflık, rekabet, eşit muamele, ekonomik etkinlik, kamu denetimi,
öngörülebilirlik ve güvenilirliği sağlamaktadır. Bu süreçte mali ve idari olarak özerk
bir düzenleyici birim olmak üzere Kamu İhale Kurumu kurulmuştur.58
2003 yılında yürürlüğe giren ve çevre etki değerlendirmesine ilişkin yasal
düzenlemeler AB direktifi ile uyumludur. Doğa ve biyo-çeşitliliğin korunmasına
56
Ibid., s. 39.
Ibid., s. 43, 44.
58
Ibid., s. 45, 46.
57
95
ilişkin çalışmalar Çevre ve Orman Bakanlığında devam etmektedir. Çevre
Kanununda kirleten öder ilkesi yer almaktadır.59
Türkiye’de kadın erkek eşitliği temel olarak Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında
korunmaktadır. İş Kanunu ve Devlet Memurları Kanunları ile de kadın ve erkeğe eşit
ödeme yapılması garanti altına alınmıştır.60
2.3.3. Kurumsal Çerçeve
2.3.3.1. IPA Kurumsal Yapısı
AB Bölgesel Politikası kapsamında üyelik sonrası yararlanılabilecek Fonlar için
oluşturulması gereken kurumsal yapı bakımından, Türkiye’nin mevcut durumda
yararlandığı IPA için oluşturulan kurumsal yapı iki açıdan önemlidir. IPA, Yapısal
Fonların kullanımı için örnek teşkil etmektedir. IPA’dan sağlanacak fonların
kullanılması Türkiye için Yapısal Fonlar bakımından önemli bir tecrübe
oluşturacaktır. IPA için öngörülen kurumsal yapı da Yapısal Fonlar için bir temel
oluşturacaktır.
Türkiye’nin AB ile mali işbirliğini yürütecek kurumsal yapılanma 2001/41 sayılı ve
18 Temmuz 2001 tarihli Başbakanlık Genelgesi ile düzenlenmiştir.
Bu genelge ile altı birim oluşturulmaktadır. Bunlardan ilki Ulusal Mali Yardım
Koordinatörüdür (NAC – National Aid Coordinator) ve bu görev AB ile ilişkilerden
sorumlu Devlet Bakanı tarafından yürütülecektir.
Mali İşbirliği Komitesi Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Avrupa Birliği Genel Sekreterliğinden
oluşur. Komiteye NAC veya görevlendireceği temsilcisi başkanlık eder. Komite mali
kaynakların kullanımında öncelikleri belirler, saptanacak öncelikler kapsamında
59
60
Ibid., s. 47-50.
Ibid., s. 51.
96
yıllık programları hazırlar, mali kaynakların öncelikler doğrultusunda dağıtımını
gözetir ve mali işbirliği uygulamasını izler ve değerlendirir.
AB’den sağlanacak mali yardımlar Hazine Müsteşarlığı bünyesindeki Ulusal Fonda
toplanacaktır. Fonu yönetmek üzere Ekonomiden sorumlu Devlet Bakanı Ulusal
Yetkilendirme
Görevlisi
(NAO
–
National
Authorising
Officer)
olarak
tanımlanmıştır.
NAC, NAO, Mali İşbirliği Komitesi ve Komisyon temsilcilerinden oluşan Ortak
İzleme Komitesi izleme raporları kapsamında Finansman Protokollerinde yer alan
hedeflerin gerçekleşmesini değerlendirir ve belirlenen hedeflere ulaşılabilmesi için
önceliklerde değişiklik, programlar arasında kaynak aktarımı ve gerekli hallerde
program bazında ilave mali kaynak önerisinde bulunur.
Mali işbirliği kapsamındaki projelerin Komisyon tarafından belirlenen yönteme
uygun olarak ihaleleri, ödemeleri ve raporlama işlemleri Merkezi Finans ve İhale
Birimi (MFİB) tarafından yerine getirilir.
1085/2006 sayılı IPA Tüzüğünün uygulanmasına ilişkin 718/2007 sayılı Tüzüğün
yayımlanmasının ardından yukarıda kurulan yapıya ek olarak 2007/30 sayılı ve 21
Kasım 2007 tarihli Başbakanlık Genelgesi ile Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu
Bakan Yetkili Akreditasyon Görevlisi (CAO – Competent Accrediting Officer)
olarak, Hazine Kontrolörleri Kurulu ise Denetim Otoritesi olarak belirlenmiştir.
Sektörel koordinatör olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarı atanmıştır.61
2.3.3.2. Uygulama Sistemi, Yatay ve Dikey Koordinasyon, Ortaklık
AB Bölgesel Politikası kapsamında yararlanılacak Fonlar için iyi bir uygulama
sistemi, Kurumlara arası koordinasyon ve söz konusu sürece kamu ve özel sektörden
en yüksek düzeyde katılım gerekmektedir.
61
Avrupa Birliği’nin Katılım Öncesi Mali Aracı IPA ve Türkiye, İktisadi Kalkınma Vakfı
Yayınları No:222, Dünya Yayıncılık A.Ş., 2008, s. 90.
97
Türkiye’de kurulması, kaldırılması, mevcut olanların bölünmesi veya birleştirilmesi,
görevleri, yetkileri ve teşkilatı 3046 sayılı Kanunun esaslarına göre düzenlenen
Bakanlıklar, kendi yetkileri dahilindeki konulara ilişkin olarak stratejik dokümanlar
hazırlar. Bu dokümanları Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı değerlendirir ve
Yüksek Planlama Kurulu onaylar. Mali yönetim ve kontrol ise 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre yapılmaktadır. Söz konusu Kanuna göre
bütçe Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanır. Yatırım bütçesini Devlet Planlama
Teşkilatı, kamu borçlarını da Hazine Müsteşarlığı hazırlar.
Bu genel çerçeve içerisinde Bakanlıklar arası koordinasyonun başında Bakanlar
Kurulu ve Başbakanlık gelmektedir. Başbakanın başkanlığında toplanan Yüksek
Planlama Kurulunun görevi de Bakanlıklar arası koordinasyonu sağlamaktır. Devlet
Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ise merkezi yönetim ile yerel idareler arasındaki
koordinasyonu sağlamaktadır.
Makro planlama belgeleri, bölgesel ve sektörel stratejiler, kurumsal stratejik planlar
ve proje hazırlama sürecinde ortaklığa (katılım) yer verilmektedir. Bu belge ve
stratejiler kalkınma planları hazırlama komiteleri, Ekonomik ve Sosyal Konsey,
Kalkınma Ajansları Kalkınma Konseyi ve İl Genel Meclisi gibi kurumlarda ilgili
tarafların katılımı ile hazırlanmaktadır.62
2.3.4. İdari Kapasite
Mevcut idari kapasitenin Fonlardan etkin ve verimli bir şekilde yararlanabilecek
şekilde yeniden yapılandırılması söz konusu olabilir. Türkiye de daha geniş kapsamlı
olmak üzere kamu yönetimini modernize etmek üzere bir reform sürecinden
geçmektedir. Bu bakımından yapılan merkezi yönetim reformu, yerel idareler
reformu ve personel rejimi reformu önem kazanmaktadır.
62
Institutional Framework, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: Regional Policy and
Coordination of Structural Instruments, s. 36-43,
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Legal%20Framework.pdf,
23/09/2008.
98
İdari kapasitenin ana aktörleri olan Devlet memurlarının eğitimi 657 sayılı Devlet
Memurları Kanunu, devlet memurları eğitimi genel planı ve entegre eğitim planına
göre sağlanmaktadır. Yönetim kapasitesinin artırılmasına yönelik eğitimler aday
memurların eğitilmesi, görevde yükselme ve yurtdışına gönderilecek memurlar
hakkında yönetmeliklere göre düzenlenmektedir. Bu çerçevede
•
2005 yılı mali işbirliği kapsamında 19,5 milyon Euro bütçeli teknik yardım
programı altında Türkiye’de yerel idareler reform programı destek projesi
çerçevesinde yerel idare reformu kapasitesinin güçlendirilmesi, seçilmiş pilot
idarelerde bütçe prosedürleri ve hizmet performansının geliştirilmesi ve insan
kaynaklarının verimliliğinin artırılmasına yönelik,
•
Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yerel idarelerde kapasite artırımına ilişkin,
•
Proje
yönetimi
kapsamında
Avrupa
Birliği
Genel
Sekreterliğinin
koordinasyonu ile proje döngüsü yönetimi, hibe yönetimi, eşleştirme
projeleri, proje fişi ve şartname hazırlama gibi alanlarda
•
SIGMA ile işbirliği içinde daha iyi düzenleme (better regulation), kamu
idaresi reformu, Avrupa bütünleşmesi ve mekansal örgütler hakkında,
•
Kamu İhale Kanunu hakkında,
•
Değerlendirme kapasitesi, mali yönetim ve kontrol alanında
eğitimler düzenlenmiştir.63
2.3.5. Programlama
2.3.5.1. Topluluk Stratejik Rehberi ve Ulusal Öncelikler
Dokuzuncu kalkınma planı gibi temel stratejik belgeler hazırlanırken Lizbon
Stratejisinin
rekabet
edebilirlik
amacı
ile
ekonomik
ve
sosyal
uyumun
uyum/yakınlaşma amacını birleştiren 2007-2013 TSR dikkate alınmıştır. 2007-2013
dönemini kapsayan Dokuzuncu Ulusal Kalkınma Planının vizyonu istikrarlı büyüme,
adaletli gelir dağılımı, küresel rekabet edebilirlik, bilgi toplumuna dönüşüm ve AB
63
Ibid., s. 9-16.
99
üyeliği uyum sürecinin tamamlanması olarak belirlenmiştir. Planın kalkınma
eksenleri de rekabet gücünün artırılması, istihdamın artırılması, beşeri gelişme ve
sosyal dayanışmanın güçlendirilmesi, bölgesel gelişmenin sağlanması ve kamu
hizmetlerinde kalitenin ve etkinliğin artırılmasıdır. Bölgeler arasındaki farklılıklar
azaltılarak ve bölgelerde rekabet gücü artırılarak dengeli bir bölgesel politika
uygulanacaktır. Bölgesel politika öncelikleri bölgesel gelişme politikasının merkezi
düzeyde etkinleştirilmesi, yerel dinamiklere ve içsel potansiyele dayalı gelişmenin
sağlanması, yerel düzeyde kurumsal kapasitenin artırılması, kırsal kesimde
kalkınmanın sağlanması olarak sıralanabilir. Kalkınma planının mekansal boyutu
büyüme merkezlerine odaklanmaktadır. Yüksek büyüme potansiyeli olan ve
çevresindeki az gelişmiş bölgelere katkı sağlayacak büyüme merkezlerine erişim
geliştirilecek, fiziksel ve sosyal altyapı güçlendirilecek, yeterli düzeyde altyapıya
sahip orta ölçekli merkezlerde yatırımları teşvik ederek yeni sanayi merkezleri
oluşturulacaktır.64
2.3.5.2. Programlama Belgelerinin Hazırlanması
Dokuzuncu Kalkınma Planı, Orta Vadeli Program, Ön Ulusal Kalkınma Planı,
Katılım Öncesi Ekonomik Program, Ulusal Program ile kırsal kalkınma, KOBİler,
çevre ve ulaştırma gibi alanlar için belirlenen stratejiler 2007-2013 Stratejik Uyum
Çerçevesi dikkate alınarak hazırlanmaktadır. IPA, Türkiye’nin yapısal fonlara
hazırlanması için ana araç olarak değerlendirilmektedir. Stratejik Uyum Çerçevesi
için düzenlenen kurumsal mekanizmalar ve hazırlık süreci USRÇ için başlangıç
noktası olacaktır. USRÇ hazırlıklarının ise 2011’de başlatılması hedeflenmektedir.65
2.3.5.3. Programlama Sürecine Katılım
29 Eylül 1961 tarihli ve 5/1722 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren
Tüzüğe dayanarak Kalkınma Planlarının hazırlanması için Özel İhtisas Komisyonları
64
Programming, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: Regional Policy and Coordination of
Structural Instruments, s. 4-9,
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Programming.pdf, 24/09/2008.
65
Ibid., s. 10-14.
100
kurulur. Kalkınma planları ve programlama belgelerinin hazırlanması sürecine geniş
çaplı bir katılım olur. Komisyon başkanını ve raportörünü kendi içinden seçer ve
bağımsız bir şekilde çalışır. Komisyon merkezi ve yerel düzeyde ilgili kamu
kurumları, ekonomik ve sosyal taraflar, üniversiteler, sivil toplum kuruluşları ve özel
sektör temsilcilerinden oluşur. Dokuzuncu kalkınma planı hazırlık sürecinde elli yedi
farklı sektör ve alt sektör için özel ihtisas komisyonu oluşturulmuştur. Bölgesel
kalkınma planları da yerel idareler ve bölgesel tarafların yüksek katılımıyla
hazırlanmaktadır. Çalışmalar valilikler, belediyeler, ticaret ve/veya sanayi odaları,
dernek, vakıf ve özel sektör temsilcilerinin katılımı ile yürütülmektedir. Üniversite,
özel sektör, sivil toplum kuruluşlarının temsilcileri, bürokratlar, yerel idarelerin
temsilcileri ve uluslararası kuruluşların üyelerinin bir araya geldiği Türkiye İktisat
Kongresi kapsamında yürütülen çalışmalarla uzun vadeli stratejilerin belirlenmesine
hazırlık yapılmaktadır.66
2.3.5.4. Ulusal Yatırım ve Bütçe Planlama
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının hazırladığı ve Türkiye Büyük Millet
Meclisinin kabul ettiği 2001-2023 Uzun Vadeli Strateji makroekonomi ve sosyal
sektöre ilişkin temel amaç ve politikaları belirlemektedir. Bu amaç ve öncelikler,
ulusal kalkınma planlarında tematik kalkınma eksenlerine göre belirlenmektedir.
Orta vadeli program ile orta vadeli stratejik amaç ve öncelikler de tematik kalkınma
eksenlerine göre belirlenmektedir. Orta vadeli mali plan ile bütçe tavanları
belirlenmektedir. Yıllık program, kalkınma planı ve orta vadeli programda yer alan
politikaların uygulanmasına ilişkin önlemleri ortaya koyar ve Türkiye Büyük Millet
Meclisinin kanun olarak onayladığı bütçede kamu gelir ve giderleri yer alır. Bütçenin
onaylanmasının ardından yayımlanan kamu yatırım programı yatırım ödeneklerinin
projelere göre dağılımını, toplam maliyetleri, cari yıla kadar olan kümülatif
harcamaları ve tüm projelerin yıllık ödeneklerini gösterir.67
66
67
Ibid., s. 17-19.
Ibid., s. 23-30.
101
2.3.5.5. Proje Yönetimi Kapasitesi Ve Proje Havuzu
Bu başlık altında baraj, otoyol, liman, havaalanı ve köprü gibi alanlarda uzmanlık ve
bilgi birikimine sahip, deneyimli kurumlar arasında Çevre ve Orman, Ulaştırma,
Sanayi ve Ticaret, Çalışma ve Sosyal Güvenlik, Bayındırlık ve İskan Bakanlıklarının
yapısal fonlara hazırlık sürecinde yönetim otoritesi olacakları belirtilmiş ve bu
Bakanlıklara ilişkin bilgiler verilmiştir.68
2.3.6. İzleme ve Değerlendirme
2.3.6.1. Ulusal Düzeyde İzleme ve Değerlendirme
Dokuzuncu kalkınma planı bir izleme ve değerlendirme sistem ve mekanizmasını
tanımlamaktadır. Buna göre yılda en az bir kez toplanan, planlama ve bütçeleme
faaliyetlerine paralel bir şekilde rehberlik eden, yıllık ilerleme raporu hazırlayıp
Bakanlar Kuruluna sunan ve üç yıllık değerlendirme raporu ile sürekli
değerlendirmeler yapan bir İzleme ve Yönlendirme Komitesi oluşturulmuştur. Devlet
Planlama Teşkilatı bakanlıklar arası koordinasyonu sağlamanın yanında izleme ve
değerlendirme hakkında temel kural ve düzenlemeleri belirlemektedir. Uygulamacı
kurumlar gelişmeleri düzenli olarak Devlet Planlama Teşkilatına rapor eder.
Kalkınma planında ayrıca GSYİH, büyüme oranı ve istihdam gibi sektörel ve
bölgesel kalkınma göstergeleri yer almaktadır.
Orta Vadeli Programda belirlenen izleme ve değerlendirme mekanizmasına göre
geçmiş yılların performansını ve gelecek yıla yönelik yatırım önerilerini görüşmek
üzere Devlet Planlama Teşkilatı, Maliye Bakanlığı ve ilgili kurumlar bir araya gelir.
Üç yıllık orta vadeli programlar yıllık olarak gözden geçirilir. İlgili birimler
topladıkları verileri üçer aylık dönemler itibariyle rapor ederler.
Yıllık Program ve Yıllık Yatırım Programı izleme ve değerlendirme mekanizmasına
göre geçmiş yılların performansını ve gelecek yıla yönelik yatırım önerilerini
68
Ibid., s. 36-52.
102
görüşmek üzere Devlet Planlama Teşkilatı ve ilgili kurumlar bir araya gelir.
Raporlama ve yatırım önerileri için elektronik bir sistem mevcuttur.
Ulusal düzeyde izleme ve değerlendirmede ilgili diğer kurumlar İçişleri Bakanlığı ve
Türkiye İstatistik Kurumudur.69
2.3.6.2. Bölgesel Düzeyde İzleme ve Değerlendirme
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı Bölgesel Gelişme ve Yapısal Uyum Genel
Müdürlüğü AB Bölgesel Kalkınma Programlarından sorumludur. Bu programların
izleme ve değerlendirmesinden İzleme ve Değerlendirme Dairesi sorumludur. İzleme
ve değerlendirme bakımından kalkınma ajanslarının kurumsal kapasitelerinin
geliştirilmesine yönelik çalışmalar yapılmaktadır. Yerel idarelere ve kalkınma
ajanslarına izleme ve değerlendirme kültürünün yerleştirilmesine yönelik çalışmalar
yürütülmektedir. Bölgesel kalkınma programlarına ilişkin olarak program, bileşen ve
proje düzeyinde göstergeler belirlenmektedir. Bu göstergeler özel, ölçülebilir,
erişilebilir, gerçekçi ve zamanlı olma özeliğine sahip olacak şekilde belirlenmektedir.
Katılımcı bir anlayışla, kapsamlı ve merkezi olmayan bir nitelikte, kolayca
erişilebilir (web tabanlı) ve şeffaf bir ortak İzleme Bilgi Sistemi kurulmuştur.70
2.3.6.3. Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme
Devlet Planlama Teşkilatının stratejik plan rehberi misyon, vizyon, stratejik amaçlar
ve ölçülebilir hedefler ile performans göstergelerini içermektedir. Tüm kamu
kurumları da katılımcı bir yaklaşım ile stratejik plan hazırlamaktadır.
Maliye Bakanlığı ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile
birlikte performans esaslı bütçeleme yapmaktadır.71
69
Monitoring and Evaluation, Bilateral Screening Meeting on Chapter 22: Regional Policy and
Coordination of Structural Instruments, s. 4-9,
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Monitoring%20and%20Evaluation.pd
f, 24/09/2008.
70
Ibid., s. 11-18.
71
Ibid., s. 22, 23.
103
2.3.6.4. Merkezi Olmayan Uygulama Sisteminde İzleme ve Değerlendirme
DIS’te Ortak İzleme Komitesi ve Sektörel İzleme Alt Komiteleri izleme ve
değerlendirmeden sorumludur.
AB fonları ile finanse edilen tüm programları Ortak İzleme Komitesi gözden
geçirmekte ve bu programların geliştirilmesine yönelik olarak önerilerde
bulunmaktadır.
Sektörel İzleme Alt Komiteleri ise AB finansmanlı programları sektörel düzeyde
gözden geçirmektedir. Alt komiteler NAC72, NAO, Ulusal Fon, MFİB, Avrupa
Komisyonu Türkiye Delegasyonu (ECD – European Commission Delegation), Ara
Değerlendirme Ekibi (Interim Evaluation Team) ve yararlanıcılardan (beneficiaries)
oluşmaktadır.
NAC
tüm
programların
izlenmesi
ve
değerlendirilmesinin
koordinasyonundan, MFİB ise devam eden program ve projeler hakkında düzenli
bilgi ve izleme raporlarının hazırlanmasından sorumludur.73
2.3.6.5. Bütçe Yönetimi Bilgi Sistemi ve Muhasebe Yönetimi Bilgi Sistemi
İzleme ve değerlendirme bakımından bütçe yönetimi ve muhasebe yönetimi bilgi
sistemleri önemlidir.
Bütçe Yönetimi Bilgi Sistemi (e-budget) web tabanlı bir program olup 2001 yılında
kurulmuş
ve
2003
yılında
işlerlik
kazanmıştır.
Paydaşlar
arasında
on-line bağlantı kuran program, Kamu Mali İstatistiklerine (GFS – Government
Finance Statistics) dayalı yeni bir bütçe kod sistemi kullanmaktadır. Merkezi
düzeyde 159 idare ve 7513 aktif kullanıcı bulunmaktadır (2006 yılı itibariyle).
Program veri güncellemesi ve on-line raporlama yapabilmektedir.
72
73
IPA yapılanmasında Ulusal IPA Koordinatörü (NIPAC – National IPA Coordinator).
Monitoring and Evaluation, op. cit., s. 25-27.
104
Muhasebe Yönetimi Bilgi Sistemi (say200i) saydam, hızlı ve güvenilir bir hizmet
sunan bir programdır. Merkezi yönetim kapsamındaki 1619 muhasebe birimi bu
programı kullanmaktadır. Toplanan veriler konsolide edilip raporlanmaktadır.74
2.3.7. Mali Yönetim ve Kontrol
2.3.7.1. AB Fonlarının Mali Yönetim ve Kontrolü
AB Fonlarının Mali Yönetim ve Kontrolünün yasal çerçevesi 2001/41 ve 2007/30
sayılı Başbakanlık Genelgeleri, 14 Şubat 2002 tarihinde imzalanan ve MFİB’yi
kuran Mutabakat Zaptı ile Ulusal Fonu kuran Mutabakat Zaptı (4802 sayılı Kanun)
ve 5303 sayılı Kanun ile kabul edilen Çerçeve Anlaşmasıdır.75
Türkiye’de
Merkezi
Olmayan
Uygulama
Sistemi
(DIS
–
Decentralised
Implementation System) 2003 yılı Nisan ayında Komisyona yapılan başvurunun
ardından hibe programı hariç olmak üzere 8 Ekim 2003 tarihinde akredite edilmiştir.
Hibe programı da 29 Haziran 2004 tarihinde akredite edilmiştir.76
Bu sistem çerçevesinde, imzalanan Finansman Zaptı ile Komisyondan Fon talep
edilir. Söz konusu Fonun Ulusal Fona aktarılması ile birlikte Ulusal Fon, Fon
talebini değerlendirir ve AB Fonlarından sağlanan kaynak MFİB’ne aktarılır. MFİB
ise imzalayacağı sözleşmeler ile Fonu yararlanıcılara kullandırır. Bahsedilen Fon
akışı aşağıdaki şemada gösterilmektedir.
74
Ibid., s. 29-37.
Financial Management and Control, Bilateral Meeting on Chapter 22: Regional Policy and
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Financial%20Manegement.pdf,
24/09/2008.
76
Ibid., s. 6.
75
105
Şekil 5: Fon Akım Şeması
FİNANSMAN ANLAŞMASI
Ulusal Fon
FİNANSMAN ANLAŞMASI
MFİB
SÖZLEŞME
Yararlanıcı
Kaynak: Financial Management and Control, Bilateral Meeting on Chapter 22: Regional Policy
and Coordination of Structural Instruments, s. 12,
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Financial%20Manegement.pdf,
24/09/2008.
2.3.7.2. Denetim Otoritesi
Hazine Kontrolörleri Kurulu Denetim Otoritesi olarak belirlenmiştir. Kurul 1954
yılında kurulmuştur ve Hazine Müsteşarlığının ana denetim birimidir. Kurul Başkanı
ile birlikte biri bağımsız denetimlerden, biri AB Fonlarının denetiminden ve biri de
diğer denetimlerden sorumlu olan üç başkan yardımcısı vardır. Merkez birim
Ankara’da olmak üzere İstanbul ve İzmir birimleri bulunmaktadır. Kurul,
Uluslararası Muhasebeciler Federasyonunun yayımladığı Uluslararası Denetim
Standartlarına göre çalışmaktadır.
Hazine Kontrolörleri üçlü kararname (Cumhurbaşkanı, Başbakan ve Ekonomiden ve
Hazineden sorumlu Devlet Bakanının imzaları) ile atanmaktadır. Görevden alınma
ancak belli şartlarda mümkündür. Doğrudan veya dolaylı olarak etkilenme söz
konusu değildir. Denetim planlarını kurul hazırlar ve Kurulun bütçesi Mecliste
onaylanır.77
2.3.7.3. Kamu İhaleleri
Türkiye’de kamu ihale sisteminin yasal dayanağını 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu
oluşturmaktadır. Kamu alımları sisteminin düzenlenmesi ve izlenmesi göreviyle
77
Ibid., s. 18-21.
106
Kamu İhale Kurumu kurulmuştur. Kamu İhale Kanununda belirtilen kamu ihale
ilkelerinden bazıları saydamlık, eşit muamele, rekabet, kamu denetimi ve
kaynakların verimli kullanılmasıdır.78
2.4. Sualname
Komisyon, bölgesel politika ve yapısal araçların koordinasyonu faslı ayrıntılı tarama
toplantısında ele alınacak konular hakkında sorular yöneltmiş ve bu sorulara söz
konusu faslın koordinatör kurumu olan Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı79
başkanlığında hazırlanan cevaplar Komisyona iletilmiştir.
Yasal çerçeve, Kurumsal çerçeve, İdari kapasite, Programlama, İzleme ve
değerlendirme, Mali yönetim ve kontrol başlıkları altında sorular yer alan
sualnameye Avrupa Birliği Genel Sekreterliği’nin resmi internet sitesinde yer alan
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/sorular%20ve%20cevaplar_files
/SC22_Cevaplar.pdf linkinden ulaşılabilmektedir.
2.5. Tarama Sonu Raporu
Komisyon, Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu faslına ilişkin
tarama sonu raporunu henüz yayımlamamıştır.
2.6. Fiili Müzakereler
Bakanlar Konseyinde bu fasla ilişkin görüşmeler sürmektedir. Henüz fiili
müzakereler başlamamıştır.
78
Ibid., s. 25-28.
22. Fasıl Bölgesel Politika Ve Yapısal Araçların Koordinasyonu,
http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=87&l=1, 22/09/2008.
79
107
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
MALİ KONTROL VE DENETİM PERSPEKTİFİ
Ekonomik ve sosyal uyumu sağlamak üzere AB Bütçesinden Üye Devletlere kaynak
ayrılması sadece bir gelir transferi değildir. Bu transferin amacına uygun olarak
kullanıldığının kontrol ve denetimi önem arz etmektedir.
AB Bölgesel Politikası kapsamında yararlanılan Fonların kontrol ve denetimi de
Birliğin genel mali kontrol ve denetim ilkelerine bağlıdır. AB’de mali kontrol temel
olarak kamu iç mali kontrolü (KİMK), dış denetim, AB mali çıkarlarının korunması
ve Euronun sahteciliğe karşı korunması hususlarından oluşmaktadır. Bunun yanında
bütçe gelirleri bakımından AB öz kaynakları ile ilgili kontroller de söz konusudur.
AB’den sağlanan mali yardımların ilgili ülkede yönetilmesi ve denetlenmesi için de
DIS kurulmalıdır. Bu bölümde, bu hususlar incelenmektedir.
3.1. Kamu İç Mali Kontrolü
KİMK, Komisyon tarafından aday ülkelerin kamu iç kontrol sistemlerine ilişkin
reform sürecini desteklemek üzere geliştirilmiştir. KİMK sistemi ile geleneksel
olarak kamu kaynaklarının teftişe dayalı kontrolü yerine daha kapsamlı bir kavram
olarak “yönetsel sorumluluk” öne çıkarılmaktadır. Kaynakların ekonomik, verimli ve
etkin bir şekilde kullanılmasını sağlamak üzere gelir toplayan ve harcamacı
birimlerin yöneticileri bütçede belirlenen hedeflerin tutturulmasından sorumludur.
KİMK alanında spesifik bir mevzuatı olmayan ve bu alanda uluslararası ilke ve
standartlara göre hareket eden AB’nin KİMK sistemi temelde bu yönetsel
sorumluluğa dayanmaktadır. Bu sorumluluk çerçevesinde kontroller harcamanın
yapılmasından önce başlamaktadır.
KİMK kapsamında iç kontrol ve merkezi uyumlaştırma birimleri (MUB) yer
almaktadır. İç kontrol ise mali yönetim ve kontrol (MYK) ile iç denetimden
oluşmaktadır.
108
3.1.1. Mali Yönetim ve Kontrol Sistemleri
Mali yönetim ve kontrol, KİMK için tanımlanmış bir kavram olmakla birlikte kamu
mali yönetimi kavramı ve kapsamı ile örtüşmektedir. Kamu mali yönetimi bütçenin
hazırlanması, kaynak tahsisi, bütçenin onaylanması, muhasebe, geri ödemeler,
elektronik ödeme sistemleri hazine nakit yönetimi, kamu borç politikaları, kontrol
gibi hususları kapsamaktadır. Bununla birlikte KİMK’in bir parçası olarak gelir,
harcama, varlık ve yükümlülüklere ilişkin yönetim ve kontrolüne odaklanılmaktadır.
İyi bir MYK için yukarıda bahsedilen yönetsel sorumluluğun yanında iyi bir
muhasebe sistemi, Üye Devletler arasında uyumlu bir denetim süreci, süreçteki
aktörlerin kendilerini değerlendirmeleri ve son olarak risk analizi ve risk
değerlendirmesi de gereklidir.
3.1.2. İç Denetim
İç denetim, MYK sisteminin yeterince ve doğru bir şekilde işlediğinin
denetlenmesidir. Kamu kurumları kendi bünyelerinde bir iç denetim birimi kurarlar
ve denetim bu birimde çalışan bağımsız iç denetçiler tarafından yapılır. İç
denetçilerin en önemli özelliği bağımsız olmalarıdır. Bu bağımsızlık fonksiyoneldir;
iç denetçi hiçbir yönetim ve mali kontrol faaliyetine dahil olmaz.
3.1.3. Merkezi Uyumlaştırma Birimi
MUB, uluslararası kabul görmüş standartlara ve en iyi uygulamalara göre iç kontrol
ve iç denetim yöntemlerinin geliştirilmesinden sorumludur. Ayrıca yönetsel hesap
verebilirlik ve iç denetim ilkelerinin ilgili kamu kurumlarda uygulanmasını koordine
eder. Mali yönetim ve kontrol merkezi uyumlaştırma birimi ve iç denetim merkezi
uyumlaştırma birimi olarak iki MUB kurulabilir. 80
80
Robert de Koning, Public Internal Financial Control, Slovenia, 2007, s.51.
109
3.2. Dış Denetim
Dış denetim, kamu kaynaklarının kullanımının, bu kaynakları kullanan kurum
dışından bağımsız denetçiler tarafından yerine getirilen denetimidir.
Avrupa Birliğinde dış denetimden AB Sayıştayı sorumludur. AB Sayıştayı tüm
gelirlerin toplandığını ve harcamaların hukuka uygun olarak yapıldığını inceler.
Komisyon, diğer kurumlar ve gelir toplayan ve harcamacı tüm birimler ve bütçe
ödeneklerinin nihai yararlanıcıları, ilgili tüm belgeleri, muhasebe kayıtlarını,
demirbaş listelerini ve organizasyon şemalarını AB Sayıştayına bildirir. AB
Sayıştayı da yıllık bir rapor ve mali yönetimi değerlendiren özel bir rapor hazırlar81.
Üye Devletler ise Uluslararası Yüksek Denetleme Kurumları Organizasyonu
(INTOSAI – International Organisation of Supreme Audit Institutions) tarafından
belirlenen normları ve özellikle de yüksek denetleme kurumlarının fonksiyonel,
kurumsal ve mali olarak bağımsız olmalarını öngören Lima Deklarasyonunu uygular.
KİMK ve Dış Denetim esas olarak kamu bütçesinin, özellikle merkezi yönetim gelir
ve harcamalarının tamamına yöneliktir. Bununla birlikte, AB Fonlarının yönetim ve
kontrolüne ilişkin daha spesifik kurallar da mevcuttur. 82
3.3. AB Mali Çıkarlarının Korunması ve Euronun Sahteciliğe Karşı Korunması
AT Kurucu Antlaşmasının (2002 – konsolide) 280. maddesi Topluluk ve Üye
Devletlerin dolandırıcılıkla mücadele edeceğini karara bağlamakta ve bunun AB
çıkarlarının Üye Devletlerde etkili bir şekilde korunmasını sağlayacak caydırıcı
önlemler ile yapılacağını belirtmektedir. Üye Devletler Topluluk mali çıkarlarını
etkileyen dolandırıcılığa karşı kendi mali çıkarlarını etkileyen dolandırıcılığa
uyguladıkları
önlemlerin
aynısını
kullanacaklardır.
Üye
Devletler
bu
mücadelelerinde koordinasyonu sağlayacaklar ve yetkili birimleri ve Komisyon ile
yakın ve düzenli bir işbirliği kuracaklardır. Komsiyon Üye Devletler ile işbirliği
81
82
Financial Regulation, http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l34015.htm, 12/02/2009.
Screening Report Turkey, Chapter 32 – Financial Control, EU Commission, 2006, s. 2.
110
halinde her yıl Parlamento ve Bakanlar Konseyine alınan önlemleri içeren bir rapor
sunacaktır.
AB mali çıkarlarının korunması ilk olarak Üye Devletler arasındaki işbirliğinden
oluşmaktadır. Üye Devletlerin Komisyon ile etkili bir şekilde işbirliği yapabilme ve
şüphelenilen her türlü usulsüzlük ve dolandırıcılık hakkında iletişime geçme
kapasitesine sahip olmalıdır. AB Fonlarının en azından kendi ulusal fonlarını
korudukları kadar korunmasını sağlamları gerekir. Üye Devletler arasındaki
işbirliğini kolaylaştırmak için ulusal dolandırıcılıkla mücadele işbirliği servisi
kurulması önemlidir.
Üye Devletler, Euronun sahteciliğe karşı korunması konusunda da gerekli önlemleri
alır. Euroya benzer madeni para ve jetonların çıkarılması engellenir ve sahte banknot
ve madeni paralar piyasadan çekilir ve sahtecilikle mücadele için gerekli birimler ve
prosedürler oluşturulur.83
Topluluk çıkarlarına ilişkin her türlü yasama işlemi, idari ve operasyonel işlemlerinin
koordinasyonundan sorumlu ve fonksiyonel olarak bağımsız bir dolandırıcılıkla
mücadele koordinasyon birimi veya servisi kurulur ve bu birimin etkili bir şekilde
çalışması ve Avrupa Dolandırıcılıkla Mücadele Ofisi – European Anti-Fraud Office
(OLAF) ile işbirliği sağlanır.84
3.4. AB Öz Kaynakları ile İlgili Kontroller
2000/597 sayılı ve 29 Eylül 2000 tarihli Bakanlar Konseyi Kararı ile düzenlenen AB
Öz Kaynakları gümrük vergileri, tarım vergileri, katma değer vergisi katkısı ve
GSMG katkısından oluşmaktadır.
Bakanlar Konseyini 1150/2000 sayılı ve 22 Mayıs 2000 tarihli Öz Kaynaklar
uygulama Tüzüğünün 4. maddesine göre Her Üye Devlet öz kaynakların
83
Ibid. s. 2.
Guide to the Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis, Informal
Working Document for Guidance Only, EU Commission, 2005 (güncellenmiş), s. 101.
84
111
oluşturulması, toplanması, kullanılabilir hale getirilmesi ve kontrolü ile ilgili
birimleri ve birimlerin temel görev ve işleyiş kurallarını, öz kaynakların
oluşturulması,
toplanması,
kullanılabilir
hale
getirilmesi
ve
kontrolünün
muhasebeleştirilmesine ilişkin kanun, tüzük veya idari işlem ile koyulan genel
hükümleri, idari ve muhasebe kayıtlarının tam başlıklarını Komisyona bildirir.
18. maddeye göre de Üye Devletler öz kaynakların oluşturulması ve kullanılabilir
hale getirilmesine ilişkin kontrol (check) ve soruşturmaları (enquiry) yapar. Üye
Devletler Komisyonun isteği üzerine ilave teftişleri (inspection) de gerçekleştirir.
3.5. Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi
Merkezi Olmayan Uygulama Sisteminde AB ile aday ülke arasında AB Fonlarının
yönetim ve kontrolü paylaşılmaktadır. Bu sistemde kurulması gereken birimleri ve
AB Fonlarından yararlanacak projeleri Komisyon onaylarken, bu birimleri ülkeler
kendileri
kurmaktadırlar.
Yararlanıcı
ülkeler
programlamadan
izleme
ve
değerlendirmeye kadar tüm proje döngüsü aşamalarında kendi inisiyatifleri ile
hareket etmektedir ancak AB Fonlarının ülke tarafından belirlenen yönetiminin
Komisyon tarafından onaylanması gerekmektedir.
Bundan önceki tüm katılım öncesi fonları bir çatı altında toplayan IPA’ya ilişkin
718/2007 sayılı ve 12 Haziran 2007 tarihli IPA Uygulama Tüzüğü Merkezi Olmayan
Yönetim çerçevesinde bir Ulusal IPA Koordinatörü, Stratejik Koordinatör, Yetkili
Akreditasyon Görevlisi, Ulusal Yetkilendirme Görevlisi, Ulusal Fon, Yönetim
Otoriteleri, Denetim Otoritesi, IPA İzleme Komitesi ve Sektörel İzleme Komiteleri
oluşturulmasını hükme bağlamıştır.
Ulusal IPA Koordinatörü (NIPAC – National IPA Coordinator), yararlanıcı ülke
tarafından atanır ve IPA Tüzüğü çerçevesinde yararlanıcı ülkenin genel
koordinasyonundan sorumludur. NIPAC, hükümette veya kamu idaresinde görevli
yüksek düzeydeki bir memur olmalıdır (Madde 22).
112
NIPAC’ın görevleri (Madde 22):
•
Komisyon ile yararlanıcı ülke arasında bir ortaklık ve genel katılım süreci ve
IPA’dan sağlanan yardım arasında yakın bir bağlantıyı sağlamak,
•
Bu Tüzük ile sağlanan programların birbirleri ile tutarlı olması ve bu
programların koordinasyonunu sağlamak, geçiş dönemi yardımı için yıllık
programlama ve ulusal düzeyde kurumsal kapasite oluşumunu sağlamak,
Sınır ötesi programlarda ilgili Üye Devletler ve diğer yararlanıcı ülkeler ile
koordinasyonu sağlamak,
•
Yıllık IPA raporu ve diğer raporları hazırlamak ve IPA izleme komitesinin
incelemesinin ardından bu raporları Komisyona ve bir kopyasını Ulusal
Yetkilendirme Görevlisine sunmak.
Stratejik Koordinatör, yararlanıcı ülke tarafından atanır ve bölgesel gelişim bileşeni
ve insan kaynaklarının geliştirilmesi bileşeni arasında koordinasyonu sağlar. Stratejik
koordinatör kamuda görevli olup ilgili bileşenlerin uygulama aşamasında görevli
olmayanlar arasından atanır (Madde 23).
Stratejik Koordinatör’ün görevleri (Madde 23):
•
Bölgesel gelişim bileşeni ve insan kaynaklarının geliştirilmesi bileşeni altında
sağlanan yardımları koordine etmek,
•
Stratejik Uyum Çerçevesini hazırlamak,
•
Sektörel stratejiler ve programlar arasında koordinasyonu sağlamak.
Yetkili Akreditasyon Görevlisi (CAO – Competent Accrediting Officer), yararlanıcı
ülke tarafından atanır. Hükümette veya kamu idaresinde görevli yüksek düzeydeki
bir memur olmalıdır. NAO ve Ulusal Fonun akreditasyonunun verilmesi, izlenmesi,
durdurulması veya iptalinden sorumludur (Madde 24).
Ulusal Yetkilendirme Görevlisi (NAO – National Authorising Officer), yararlanıcı
ülke tarafından atanır. Hükümette veya kamu idaresinde görevli yüksek düzeydeki
bir memur olmalıdır NAO, Ulusal Fonun başı olarak yararlanıcı ülkede AB
113
Fonlarının mali yönetiminden genel olarak sorumludur. IPA Tüzüğü kapsamındaki
yönetim ve kontrol sistemlerinin verimli bir şekilde işlemesinden sorumludur
(Madde 25).
NAO’nun görevleri (Madde 25):
•
Yapılan işlemlerin usulüne uygun ve yasal olmasını sağlamak,
•
Harcama ve ödeme belgelerini onaylayarak Komisyona sunmak,
•
Eş-finansman araçlarının varlığını ve doğruluğunu onaylamak,
•
Herhangi bir usulsüzlüğü belirlemek ve bildirmek,
•
Belirlenen usulsüzlükler ile ilgili mali düzeltmeleri yapmak,
•
Komisyon ve yararlanıcı ülke arasında mali bilgi aktarımını sağlamak,
•
Yönetim Yapılarının akreditasyonunun verilmesi, izlenmesi, durdurulması
veya iptalinden sorumlu olmak,
•
IPA Tüzüğü kapsamındaki yönetim sisteminin varlığını ve verimli bir şekilde
işlemesini sağlamak,
•
Fon yönetimine ilişkin iç kontrol sisteminin verimli ve etkin olmasını
sağlamak,
•
Yönetim ve kontrol sistemlerine ilişkin rapor hazırlamak,
•
Uygun bir raporlama ve bilgi sisteminin işlemesini sağlamak,
•
Denetim Otoritesinin denetim rapor sonuçlarını takip etmek,
•
Yönetim ve kontrol sistemlerindeki ciddi değişiklikleri hemen Komisyona ve
CAO’ya bildirmek.
Ulusal Fon (National Fund), yararlanıcı ülkede Bakanlık düzeyinde ve merkezi bütçe
kapsamında kurulacak bir birimdir. IPA kapsamında sağlanan yardımların mali
yönetimine ilişkin merkezi bir hazine olarak kurulacak Ulusal Fon banka hesaplarını
düzenler, Komsiyon’dan Fonları ister, bu Fonların Yönetim Yapılarına aktarılmasını
onaylar ve Komisyona mali rapor sunar (Madde 26).
114
Yönetim Yapıları85 (Operating Structures), yararlanıcı ülkede, her IPA bileşeni için
kurulur ve bu otorite IPA’dan sağlanan yardımların yönetimi ve uygulanması ile
ilgilenir (Madde 28).
Yönetim Yapılarının görevleri (Madde 28):
•
Yıllık veya çok yıllı rapor hazırlamak,
•
Programın uygulanmasını izlemek ve uygulamanın kalitesini izlemek için
gerekli belgeleri sağlayarak sektörel izleme komitesini yönlendirmek,
•
Sektörel yıllık ve nihai uygulama raporlarını hazırlamak ve bu raporları
sektörel izleme komitesinin incelemesinin ardından Komisyona, NIPAC’a ve
NAO’ya iletmek,
•
Fonlardan yararlanacak projelerin Topluluk ve ulusal kurallara uygun olarak
seçilmesini sağlamak,
•
Denetim süreci için gerekli belgelerin saklanmasını sağlamak,
•
İhale sürecini, hibe mekanizmasını, ödemelerin yapılmasını düzenlemek,
•
Projelerin uygulanmasına katılan her birimin ayrı bir muhasebe sistemi
izlemesini sağlamak
•
Ulusal Fon ve NAO’nun harcamaya ilişkin her türlü bilgiden haberdar
olmasını sağlamak,
•
Raporlama ve bilgi sistemi kurmak, sürdürmek ve güncellemek,
•
Harcamaların, ürün ve hizmetlerin ve nihai yararlanıcının ödenek isteklerinin
usulüne uygun olmasını onaylamak,
•
İlgili birimlerinin iç denetimlerinin yapılmasını sağlamak,
•
Usulsüzlüklerin raporlanmasını sağlamak,
•
Bilgi ve kamuoyuna açıklama kuralları ile uyumu sağlamak.
Denetim Otoritesi (Audit Authority), tüm izleme ve kontrol sistemlerinden bağımsız
olarak ve uluslararası kabul görmüş denetim standartlarına göre çalışacak şekilde
yararlanıcı ülke tarafından kurulur (Madde 29).
85
Yapısal Fonlar için oluşturulacak Yönetim Otoritesi ile karıştırılmaması için Yönetim Yapısı ifadesi
kullanılmıştır.
115
Denetim Otoritesinin görevleri (Madde 29):
•
Her yıl yönetim ve kontrol sistemlerinin verimli bir şekilde çalıştığını ve
Komisyona iletilen bilgilerin güvenilirliğini doğrulayan yıllık denetim planı
hazırlamak,
•
Yıllık denetim faaliyet raporu ve yönetim ve kontrol sistemlerinin verimli bir
şekilde çalıştığı hakkında ve programların kapatılması için NAO tarafından
Komisyona iletilen tüm harcama bildirimleri hakkında yıllık görüş
hazırlamak.
Üye Devletlerde Denetim Otoritesi olarak farklı birimler görevlendirilmiştir.
Portekiz’de bu görevi Maliye Bakanlığı, Teftiş Kurulu (General Inspectorate of
Finance) yerine getirmektedir. İsveç, Maliye Bakanlığı bünyesindeki Ulusal Mali
Yönetim Otoritesini (National Financial Management Authority) denetim otoritesi
olarak görevlendirmiştir. Polonya’da Denetim Otoritesi Maliye Bakanlığı, Hazine
Müfettişleri, Çek Cumhuriyeti’nde Maliye Bakanlığı, Denetim Birimi, Slovenya’da
Maliye
Bakanlığı,
Bütçe
Denetleme
Ofisi
(Budget
Supervision
Office),
Bulgaristan’da Maliye Bakanlığı, AB Fonları Denetim Direktörlüğüdür (Audit of EU
Funds Directorate).
Denetim Otoritesi olarak Maliye Bakanlığından farklı birimlerin görevlendirildiği
Üye Devletler de mevcuttur. Letonya’da AB fonlarının kontrolünü ilgili
bakanlıkların iç denetim birimleri gerçekleştirmektedir. Bu görevi Danimarka,
Litvanya
ve
Estonya’da
Ulusal
Denetim Ofisi
(National
Audit Office),
Macaristan’da Devlet Denetim Ofisi (State Audit Office) yerine getirmektedir.
Ayrıca, bazı Üye Devletler Fonlar için ayrı Denetim Otoriteleri belirlemişlerdir.
İrlanda’da Girişim, Ticaret ve İstihdam Bakanlığı, ASF Denetim Otoritesidir.
Avusturya’da
ise
Başbakanlık
bünyesinde
ABKF
Denetim
Departmanı
bulunmaktadır.
116
SONUÇ
Oluşması, artırılması, korunması ve hayatı sürdürebilme kalitesini belirlemesi
bakımından bireyler ve devletler refah ile yakından ilgilenmektedirler. Bilgi
birikiminin yoğunluğu ve oluşma süresindeki farklılıklar kıtalar arasında, kıtalardaki
ülkeler arasında ve ülkelerdeki bölgeler arasında gelişme ve buna bağlı olarak refah
düzeyi farklılıklarına yol açmış ve açmaktadır. Bu farklılıklar, Avrupa Kıtası’nda
savaşlara neden olmaktan çıkıp ortadan kaldırılması gereken bir sorun olarak
algılanmaya başlandığında, altı Kurucu Üye – Almanya, Belçika, Fransa, Hollanda,
İtalya, Lüksemburg – 1952 yılında Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu’nu
kurmuşlardır. Kuruluş amacı kömür ve çelik üretiminin kontrol altına alınması olan
AKÇT’nin elde ettiği başarılar Topluluğun ilgisini daha kapsamlı bir bütünleşmeye
yönlendirmiştir. 1958 yılında AET ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu kurulmuş
zaman içerisinde söz konusu bütünleşme, ekonomik ve parasal birliğe dönüşmüştür.
Bu süreç diğer Avrupa ülkelerinin dikkatini çekmiş ve 1973-2007 yılları arsında
gerçekleştirilen genişleme dalgaları ile Topluluk bünyesine yirmi bir üye daha dahil
olmuştur. Bu genişlemeler, Üye Devletler ve Bölgeler arasındaki ekonomik ve sosyal
farklılıkların ve bu farklılıkların giderilme ihtiyacının artmasına neden olmuştur.
Hukukun üstünlüğü, insan haklarına saygı ve demokrasi ilkeleri üzerine inşa edilmiş
bir AB, bu farklılıkları giderme konusunda belirlediği kriterler çerçevesinde ilgili
ülkelere eşit davranmalıdır. EUROSTAT verilerine göre 1995-2008 yılları arasında
Türkiye’nin kişi başına GSYİH’si AB27’nin kişi başına GSYİH’sinin ortalamasının
%37,4’ü kadardır. Bu oran Polonya ve Macaristan için sırasıyla %49 ve %58’dir.
Kişi başına daha fazla GSYİH’ye sahip olmalarına rağmen Polonya ve Macaristan
sadece PHARE’den 1990-2004 yılları arasında Türkiye’nin aynı dönemde
faydalandığı mali yardım toplamından daha fazla Fondan yararlanmışlardır. 19992008 yılları arasında Türkiye, Bulgaristan ve Romanya’nın kişi başına GSYİH’leri
sırasıyla AB27’nin kişi başına GSYİH’sinin ortalamasının %39, %32,7 ve
%33,3’üdür. Oranlar birbirine çok yakın olmasına rağmen Romanya ve Bulgaristan
117
sadece PHARE’den 1990-2004 yılları arasında Türkiye’nin aynı dönemde
faydalandığı mali yardım toplamından daha fazla Fondan yararlanmışlardır.
2007-2011
döneminde
Türkiye,
Hırvatistan
ve
Makedonya’nın
IPA’dan
yararlanacağı Fonlarda da bu ülkelerin nüfuslarına göre bir adaletsizlik vardır.
EUROSTAT verilerine göre 2007 ve 2008 yılları için Hırvatistan’ın nüfusu yaklaşık
olarak Makedonya’nın nüfusunun iki katıdır. Bu oran, söz konusu ülkelere ayrılan
IPA tahsisatlarına da yansımıştır. Ancak Türkiye’ye, nüfusu Hırvatistan’ın
nüfusunun yaklaşık 17 katı olmasına rağmen, Hırvatistan’a ayrılanın 3,5 katı kadar
IPA’dan tahsisat yapılmıştır.
Türkiye’ye hem IPA öncesi katılım fonlarından hem de IPA’dan diğer ülkelere göre
çok daha az kaynak ayrılmıştır. Üyelik ile birlikte yararlanılacak Fonlar için de böyle
bir adaletsizliğin yaşanmaması için Türkiye pazarlık kabiliyeti ve gücünü
artırmalıdır. Ayrıca bu Fonlardan proje bazında yararlanılabildiği sürekli göz önünde
bulundurularak, öncelikle çeşitli, eğitim, seminer vb faaliyetler ile proje üretme
bakımından toplumsal bilinç oluşturulmalı ve bölgesel kalkınma için belirlenen
öncelikler
bakımından ihtiyaç
duyulan
konularda
özellikle
Sivil
Toplum
Kuruluşlarının proje üretmeleri desteklenmelidir.
Bölgesel Politika kapsamındaki Fonlara, AB bütçesinden kaynak aktarılmaktadır. Bu
durum da Üye Devletlerce kullanılan Topluluk paralarının etkili ve verimli bir
şekilde kullanıldığının denetlenmesi ihtiyacını doğurmaktadır.
Bölgesel Politika kapsamındaki fonlar, Maliye Bakanlıkları bakımından iki açıdan
önemlidir: Fonlar için ulusal bütçeden kaynak ayrılması ve bu kaynakların etkili ve
verimli bir şekilde kullanıldığının denetlenmesi gerekmektedir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Türkiye’de kamu
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması,
hesap verebilirlik ve mali saydamlık güçlendirilmiştir. Avrupa Birliği fonları ile yurt
içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de
118
uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine
tabidir (Madde 2). AB fonları da ulusal bütçenin tabi olduğu prosedüre göre
denetlenecektir.
İç kontrol; idarelerin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak
faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve
kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını,
mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak
üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi
kapsayan mali ve diğer kontroller bütünüdür. (Madde 55)
Bölgesel farklılıkların giderilmesi ve böylece toplumsal refah düzeyinin artırılması
Türkiye açısından da önem arz etmektedir. Türkiye henüz Birlik üyesi olmadığı için
AB tarafından bölgesel farklılıkları gidermek üzere gerçekleştirilen Yapısal Fonlar
ve Uyum Fonundan yararlanamamaktadır. Bununla birlikte aday ülkelerin katılım
sürecine yardımcı olmak amacıyla gerçekleştirilen katılım öncesi yardım aracından
ise aday ülke statüsü gereği yararlanmaktadır. IPA, üyelik sonrasında, bölgesel
politika çerçevesindeki fonlar için bir ön hazırlık niteliğindedir. IPA için kurulacak
yapılar, Yapısal Fonlar için de bir temel teşkil edecektir. Türkiye’de kurulan IPA
yapısı çerçevesinde Hazine Kontrolörleri Kurulu Denetim Otoritesi olarak
görevlendirilmiştir.
Katılım
öncesi
fonların
kullanımında
edinilecek
tecrübeler
göz
önünde
bulundurulduğunda, üyelik sonrasında sağlanacak Yapısal Fonlara ilişkin denetim
otoritesinin de Hazine Kontrolörleri Kurulu olacağı muhtemeldir. Bu durum iki
açıdan değerlendirilebilir. Denetim Otoritesinin Yönetim Otoritesi ve Sertifikasyon
Otoritesinden bağımsız olması gerekmektedir. Ancak IPA için kurulan yapıda
kullanılacak fonların toplandığı ve denetlendiği yer aynı kurumdur, Hazine
Müsteşarlığıdır. Bu durum denetim otoritesinin bağımsızlığını sorgulama ihtiyacı
doğurmaktadır. Bir diğer husus da denetim otoritesinin görevleri arasında denetim
faaliyetlerinin de denetlenmesinin yer almasıdır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanununa göre kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sistemleri;
119
harcama birimleri, muhasebe ve mali hizmetler ile ön mali kontrol ve iç denetimden
oluşur (Madde 57). İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve
geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre
yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan
bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. İç denetim, iç
denetçiler tarafından yapılır (Madde 63). Denetim Otoritesinin, bu iç denetçilerin
denetim faaliyetlerini denetleyebilecek olmasının Türkiye’deki iç denetçiler arasında
bir hiyerarşik sıralamaya neden olup olmadığını sorgulama ihtiyacı doğurmaktadır.
Yapısal Fonların kullanılmasına model teşkil eden IPA yapısı, katılım öncesi fonların
kullanımı sürecinde yakından takip edilmeli ve Yapısal Fonlar için oluşturulacak
yapıların
belirlenmesinde
bu
süreçte
karşılaşılacak
sorun
ve
eksiklikler
giderilmelidir.
120
KAYNAKÇA
Kitaplar
Bilici, Nurettin, Avrupa Birliği Mali Yardımları ve Türkiye, Ankara, Akçağ
Basım Yayım Pazarlama A.Ş., 1997.
Can, Ergüder, Avrupa Birliği Bölgesel Politikaları ve Yapısal Fonlar: Uyum
sürecinde Türkiye için bir değerlendirme, Ankara, Asil Yayın Dağıtım Ltd. Şti.,
2004.
Karluk, Rıdvan, Avrupa Birliği ve Türkiye, 8. B., Kırklareli, Beta Basım Yayım
Dağıtım A.Ş., 2005.
Koning, Robert de, Public Internal Financial Control, Slovenia, 2007.
Tsarouhas, Dimitris, Ertugal, Ebru ve Aybars, Ayşe, İ., (der.), Bridging The Real
Divide, Social and Regional Policy in Turkey’s EU Accession Process, Ankara,
ODTU Yayıncılık, 2007.
Ülgen, Sinan, AB ile Müzakerelerin El Kitabı Ne Bekliyoruz? Ne Olacak?,
İstanbul, Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2005.
Kitapçık, Rehber ve Raporlar
9. Kalkınma Planı (2007-2013), Declet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı.
Avrupa Birliği’nin Katılım Öncesi Mali Aracı IPA ve Türkiye, İktisadi Kalkınma
Vakfı Yayınları No:222, İstanbul, Dünya Yayıncılık A.Ş., 2008.
CARDS Assistance Programme to the Western Balkans Regional Strategy
Paper 2002-2006, European Commission, External Relations Directorate General.
121
Commission Staff Working Document Accompanying Document to the Report
from the Commission Annual Report of the Instrument for Structural Policy
for Pre-accession (ISPA) 2005, Commission of the European Communities,
Brussels, 2005.
Commission Staff Working Document Annexes to 2004 Report on Phare
Country Sections & Additional Information, Commission of the European
Communities, Brussels, 2005.
EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, European
Commission, Directorate General for Regional Policy, Belgium, Office for Official
Publications of the European Communities, 2008.
First Cohesion Report, European Commission, Directorate General for Regional
Policy, 1996.
Guide to the Main Administrative Structures Required for Implementing the
Acquis, Informal Working Document for Guidance Only, EU Commission, 2005
(güncellenmiş)
Report From The Commission To The Council And The European Parliament
2005 (2004,2003,2002) Report On Phare, Pre-Accession And Transition
Instruments, Commission of The European Communities, Brussels, 2007.
Screening Report Turkey, Chapter 32 – Financial control, EU Commission, 2006
The mini ISPA Report 2000-2004, European Commission, Directorate General for
Regional Policy
Türkiye İçin AB Üyelik Süreci Müzakereleri, Avrupa Toplulukları, 2006,
http://www.avrupa.info.tr/Files/File/Publications2006/brochures/AccessionBooklet.pdf.
Working for the regions, European Commission, Directorate General for Regional
Policy, Belgium, Office for Official Publications of the European Communities,
2004.
122
Kanunlar, Antlaşmalar ve Tüzükler
3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğunu kuran 1951 tarihli Paris Antlaşması
Avrupa Ekonomik Topluluğunu kuran 1957 tarihli Roma Antlaşması
Avrupa Birliği Antlaşması (1992 – Maastricht)
Avrupa Birliğini, Avrupa Topluluklarını Kuran Antlaşmalar
Düzenlemelerde değişiklik yapan Amsterdam Antlaşması (1997)
ve
İlgili
Avrupa Topluluğunu kuran Antlaşma (2002 – konsolide)
1962/25 sayılı Ortak Tarım Politikasının Finansmanı hakkında Bakanlar Konseyi
Tüzüğü
3906/89 sayılı Macaristan ve Polonya’ya Ekonomik Yardım hakkında Bakanlar
Konseyinin Tüzüğü
1267/1999 sayılı Bakanlar KonseyiTüzüğü (ISPA)
1268/99 sayılı Bakanlar Konseyin Tüzüğü (SAPARD)
2666/2000 sayılı AB Bakanlar Konseyi Tüzüğü (CARDS)
1290/2005 sayılı Ortak Tarım Politikasının Finansmanı hakkında Bakanlar Konseyi
Tüzüğü
123
1080/2006 sayılı Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu hakkında Parlamento ve Bakanlar
Konseyi Tüzüğü
1081/2006 sayılı Avrupa Sosyal Fonu hakkında Parlamento ve Bakanlar Konseyi
Tüzüğü
1084/2006 sayılı Uyum Fonu hakkında Bakanlar Konseyi Tüzüğü
1083/2006 sayılı ABKF, ASF ve Uyum Fonuna ilişkin Genel Hükümler hakkında
Bakanlar Konseyi Tüzüğü
1085/2006 sayılı IPA hakkında Bakanlar Konseyi Tüzüğü
718/2007 sayılı AB Komisyonu IPA Uygulama Tüzüğü
On-line Kaynaklar
http://www.abgs.gov.tr
http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=37&l=1
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22EXP_Cohesion%20Fund_
en.pdf.
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Legal%20Framewor
k.pdf.
124
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Institutional%20Fra
mework.pdf.
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Programming.pdf.
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Monitoring%20and
%20Evaluation.pdf.
http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/22/SC22DET_Financial%20Maneg
ement.pdf.
http://ec.europa.eu/agriculture/fin/index_en.htm
http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/cf/index_en.htm
http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/feder/index_en.htm
http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/history/index_en.htm
http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e50004.htm
http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/114536.htm
http://ec.europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l34015.htm 00
http://www.ikv.org.tr/pdfs/IPA2009-2011.pdf
http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financialassistance/cards/statistics2000-2006_en.htm#cr
125

Avrupa Birliği Bölgesel Politikasındaki Gelişmeler, Mali Kontrol ve

Transkript

Benzer belgeler

aday öğretmen sözlü değerlendirme formu

buraya - İTÜ Mezunları Derneği

tamsat - amatör uydu teknolojileri derneği üyelik bildirimi

ISKID e- Bülten 2016

TOPLANTI BİLGİLERİ TARİH : 28.01.2014 TOPLANTI SAYISI : 902

16-30 NİSAN 2006 İKV Bülteni`ne ulaşmak için tıklayınız.