Kısım 2, Bölüm 4-Son (Sayfa 235-291)

Transkript

Kemal Gözler, Devlet Başkanları: Bir Karşılaştırmalı Anayasa Hukuku İncelemesi, Bursa, Ekin
Kitabevi Yayınları, 2001, XVI+320 s. (www.anayasa.gen.tr/devletbaskanlari.htm)
© K.Gözler. Her hakkı saklıdır.
Dördüncü Bölüm
KARŞI-İMZA KURALI
Bibliyografya.- Esmein, op. cit., c.I, 166, 174, c.II, s.258-262; Barthélemy ve Duez,
op. cit., s.623-136; Laferrière, op. cit., s.776-777, 1031-1032; Duguit, Traité, op. cit.,
c.IV, s.808, 320-821, 840; Hauriou, op. cit., s.409-413; Vedel, op. cit., s.430; Wigny,
op. cit., s.576-581; Prélot, op. cit., s.659-660; Pactet, op. cit., s.384-385; Grewe ve
Ruiz Fabri, op. cit., s.490-492; Autexier, op. cit., s.54; Zoller, op. cit., s.458; 464-465;
Maus, op. cit., s.66-67; Chagnollaud, op. cit., s.292-293; Pierre Pactet, “Contreseing”,
in Olivier Duhamel ve Yves Mény (der.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF,
1992, s.224.
Yukarıda devlet başkanlarının görev ve yetkileri tek tek incelerken her
birinde bu yetkilerini tek başlarına kullanamayacaklarını, bunları başbakan
veya ilgili bakanın karşı-imzası ile kullanabilecekleri hususunu açıklamıştık.
Şimdi bu “karşı-imza” kuralı hakkında biraz daha bilgi verelim.
I. KARŞI-İMZA KURALININ TANIMI, FONKSİYONU,
MÜEYYİDESİ VE TARİHSEL KÖKENİ
1. Tanımı.- “Karşı-imza (countersignature, contreseing, Gegenzeichung, controfirma)”, devlet başkanının yazılı bir işleminde devlet başkanının imzasının altına, bu işlemden kaynaklanan sorumluluğun üstlenilmesi
amacıyla başbakan veya ilgili bakanın veya her ikisinin attığı imzadır.
2. Fonksiyonu.- Karşı-imza kuralının temel fonksiyonu, devlet başkanının işleminden kaynaklanabilecek sorumluluğun, başbakan ve ilgili bakanlarca üstlenilmesinin sağlamasıdır1. Bu sorumluluk siyasî, cezaî, hukukî olabilir. Siyasî sorumluluk parlâmentoya karşı sorumluluktur. Devlet başkanının yaptığı işlemi beğenmeyen parlâmento, bu işleme karşı-imza atmış başbakan veya bakanı güvensizlik oyuyla düşürebilir. Cezaî sorumluluk suç işlenmesinden kaynaklanan bir sorumluluktur. Devlet başkanının işlemiyle bir
suç işlenmiş ise, örneğin devlet başkanı, bir elçiyi rüşvet karşılığında atamış
ise, bunun hesabını ceza mahkemeleri önünde devlet başkanı değil, bu işleme karşı-imzasını atmış olan başbakan ve dışişleri bakanı verir. Nihayet,
devlet başkanının işlemiyle, bir kişiye haksız olarak zarar verilmiş ise, bu zararı tazmin edecek olan kişi, devlet başkanı değil, bu işleme karşı-imza atmış
olan bakandır.
1. Laferrière, op. cit., s.776; Prélot, op. cit., s.659.
236
DEVLET BAŞKANLARI
3. Müeyyidesi.- Karşı-imza devlet başkanının işlemlerinin geçerlilik
şartıdır. Dolayısıyla karşı-imza kuralına uyulmamasının müeyyidesi yapılan
işlemin geçersizliğidir. Yani başbakan veya bir bakan tarafından imzalanması gerekirken imzalanmamış devlet başkanının bir işlemi, hukukî sonuçlarını
doğuramaz; bağlayıcı değildir. Karşı-imzadan yoksun bir işlemin “yokluk”
ile sakat olduğu kabul edilmektedir2. Bazı anayasalar, karşı-imzaya tâbi olduğu halde, bu şartı yerine getirmeyen devlet başkanının işlemlerinin geçersizlikle malûl olduğunu ayrıca ve açıkça öngörmüşlerdir. Örneğin 1978 İspanyol Anayasası karşı-imzanın yokluğu halinde Kralın işlemlerinin geçerlilikten yoksun olduğunu açıkça belirtmektedir (m.56/3). Keza, 1976 Portekiz
Anayasası karşı-imzanın yokluğunun, işlemin hukukî geçerliliğini kaybettireceğini hükme bağlamıştır (m.143). 1975 Yunan Anayasası ise (m.35)
Cumhurbaşkanının yetkili bakan tarafından imzalanmamış işlemlerinin hem
geçerli olmayacağını, hem icra edilemeyeceğini, hem de resmî gazetede yayımlanamayacağını açıkça vurgulamıştır (m.35). Diğer bazı anayasalardaki
hükümler bu derece açık olmasa bile, bu anayasaların hükümlerinden karşıimzanın bir geçerlilik koşulu olduğu sonucu açıkça çıkmaktadır. Örneğin
1929 Avusturya Anayasasına göre, Cumhurbaşkanının işlemlerinin “geçerli
olabilmesi için” Federal Başbakanın veya yetkili bir federal bakanın karşıimzasını gerektirir (m.67/2). 1994 Belçika Anayasası ise Kralın işlemlerinin
karşı-imzasız “yürürlüğe giremeyeceğini” belirtmektedir (m.106). 1947 İtalyan Anayasası, devlet başkanının işlemlerinin ancak bakanlar tarafından imzalanmış ise “geçerli olacağını” öngörmektedir (m.89). Keza, 1814 Norveç
Anayasası da geçerli olabilmek için Kralın işlemlerinin karşı-imzalanması
gerektiğini hükme bağlamıştır (m.31). Anayasa tarafından karşı-imza kuralına uyulmamasının o hukukî işlemin geçersizliği sonucunu doğuracağının ayrıca öngörülmemiş olmasının bir önemi yoktur. Zira normlar hiyerarşisinin
olduğu bir sistemde üst hukuk kurallarına aykırı olan bir hukukî işlem sakattır; ve bu nedenle yetkili makamlar tarafından geçersiz hale getirilebilirler.
Örneğin karşı-imza kuralına tâbi olduğu halde bir bakanın karşı-imzasını taşımayan bir devlet başkanı işlemi, mahkemeler tarafından iptal edilebilir.
4. Karşı-İmza Kuralının Tarihsel Kökeni3.- Parlâmenter sistemin diğer kuralları nasıl İngiltere’de ortaya çıkmışsa, karşı-imza kuralı da İngiltere’de ortaya çıkmıştır. İngiltere’de tarihsel olarak, Kralın ancak iradesini yazılı şekilde açıklayabileceği ve Kralın işleminin geçerli olması için, bu işleme birtakım mühürlerin basılması gerektiği yolunda bir geleneksel kural
vardır. Bu mühürleri saklama ve Kralın işlemine basma görevi Kralın yüksek
görevlilerine veya bakanlarına aitti4. Yazılı olmayan veya bakanları tarafın-
2. Laferrière, op. cit., s.1031.
3. Esmein, op. cit., c.I, s.166-168; Hauriou, op. cit., s.412.
4. Esmein, op. cit., c.I, s.166.
KARŞI-İMZA KURALI
237
dan mühürlenmemiş Kralın bir işlemin geçerli olmadığı kabul ediliyordu5.
Bu şekilde zamanla “Kral tek başına işlem yapamaz (The King cannot act
alone)” ilkesi ortaya çıktı6.
Karşı-imza kuralı daha sonra 1791 Anayasası ile Fransa’ya geçmiştir.
1791 Fransız Anayasasına göre, “Kralın imzasını ve bir bakanın karşıimzasını taşımayan Kralın hiçbir emri icra edilemez”7. Bu formül Fransa’da
günümüze kadar gelmiştir. 1875 Anayasasına göre “Cumhurbaşkanının her
işlemi bir bakan tarafından imzalanmalıdır”8. 1946 Fransız Anayasasına göre, “Cumhurbaşkanının her işlemi, Başbakan ve bir bakan tarafından imzalanmalıdır” (m.38).
II. KARŞI-İMZA KURALI HAKKINDA ANAYASAL
DÜZENLEMELER
Günümüzde parlâmenter demokrasilerde karşı-imza kuralı genel kabul
görmüş bir kuraldır.
Almanya.- 1949 Alman Anayasasının 58’inci maddesine göre, Cumhurbaşkanının kararları ve emirlerinin geçerli olması için federal Başbakan veya
yetkili federal bakan tarafından imzalanmalıdır. Anayasaya göre karşı-imza
kuralı Başbakanın atanmasına ve görevden alınmasına ile 63’üncü madde ve
69’uncu maddenin ikinci fıkrasında öngörülen halde Bundestag’ın Cumhurbaşkanı tarafından feshedilmesine uygulanmaz.
Avusturya.- 1929 Avusturya Anayasasına Cumhurbaşkanı bütün işlemlerini ancak Hükûmetin veya onun tarafından yetkilendirilmiş bir federal bakanın önerisi üzerine yapabilir (m.67/1). Yine 1929 Avusturya Anayasasına
göre, Anayasanın aksini öngörmediği bütün durumlarda, Cumhurbaşkanının
bütün işlemlerinin geçerli olabilmesi için Federal Başbakanın veya yetkili bir
federal bakanın karşı-imzasını gerektirir (m.67/2).
Belçika.- 1994 Belçika Anayasasının 106’ncı maddesi, “Kralın hiçbir işlemi bir bakanın karşı-imzası olmaksızın yürürlüğe giremez. Bakan bununla
sorumluluğu kendi üstüne alır” demektedir.
Danimarka.- 1953 Danimarka Anayasası, yasama ve hükûmete ilişkin
işlemlerin geçerlilikleri için Kral tarafından imzalanmalarını, Kralın imzasına ise bir veya birden fazla bakanın imzalarının eşlik etmesini öngörmektedir (sek.14). Aynı Anayasa, bu işlemlerden Kralın değil, onları imzalayan
bakanın veya bakanların sorumlu olacaklarını hükme bağlamaktadır
(sek.14).
5.
6.
7.
8.
Ibid.
Ibid.
1791 Fransız Anayasa, titre III, ch.II, sect.4, art.4.
15 Şubat 1875 tarihli Anayasal Kanun, m.3.
238
DEVLET BAŞKANLARI
Finlandiya.- 1999 Finlandiya Anayasası, Cumhurbaşkanının karar almasını diğer ülkelerden biraz farklı olarak düzenlemektedir. Bu konuda, kanunların ısdar edilmesi dışında karşı-imza kavramını kullanmamaktadır9. Bununla birlikte Anayasa, Cumhurbaşkanının, kural olarak tek başına karar
alamayacağını, kararlarını ancak Bakanlar Kurulu toplantısında ve
Hükûmetin teklifi üzerine alabileceğini öngörmektedir (sek.58/1). Eğer
Cumhurbaşkanı Hükûmetin karar teklifini kabul etmez ise, teklif tekrar hazırlanmak üzere Hükûmete geri gönderiler. Cumhurbaşkanı Hükûmetin ikinci karar teklifini reddedemez; ona uygun olarak karar almak zorundadır
(sek.58/2). Bununla birlikte, şu konularda Hükûmetin teklifi olmaksızın
Cumhurbaşkanı doğrudan doğruya karar alabilir: (1) Hükûmetin atanması,
Hükûmetin veya bir bakanın istifasının kabul edilmesi; (2) erken parlâmento
seçimlerini düzenlemesi; (3) gras hakkı ve içerikleri itibarıyla Bakanlar Kurulunda görüşülmeleri gerekli olmayan özel kişileri ilişkin kanunla öngörülen diğer konular; (4) maliyeyle ilgili olmamak şartıyla Åland adasının otonomisi hakkında kanunla öngörülen konular (sek.58/3). Anayasaya göre
Cumhurbaşkanı askerî komutaya ilişkin kararları bir bakan ile birlikte alır
(sek.58/5).
Fransa.- 1958 Fransız Anayasasına göre Anayasanın 8 (birinci fıkra),
11, 12, 16, 18, 54, 56 ve 61’inci maddelerinde öngörülen haller hariç, Cumhurbaşkanının bütün işlemleri, Başbakan ve gerekli durumlarda yetkili bakanlar tarafından karşı-imzalanır (m.19).
Hollanda.- 1983 Hollanda Anayasasına göre, Parlâmentonun bütün işlemleri ve Kraliyet kararnameleri (Royal Decrees), Kral tarafından ve bir
veya birden fazla bakan veya devlet sekreteri tarafından imzalanır (m.47).
Başbakan atanmasına ilişkin olan Kraliyet kararnamesi atanan Başbakanın
kendisi tarafından karşı-imzalanır (m.48). Bakanların ve devlet sekreterlerinin atanmasına ilişkin olan Kraliyet kararnameleri Başbakan tarafından karşı-imzalanır (m.48).
İngiltere10.- Yazısız anayasa sistemine sahip İngiltere’de de “Kral tek
başına işlem yapamaz (The King cannot act alone)” ilkesi kabul edilmektedir11. Bu ilkeye göre, (a) Kraliçe, bazı yetkilerini Başbakan veya bakanların
görüşü üzerine (on the advice of Ministers) kullanabilir12. Örneğin Kraliçe,
9. 1999 Finlandiya Anayasasına göre, bir kanunun yürürlüğe girebilmesi için Cumhurbaşkanı tarafından teyit edilmesi gerekmektedir. Bu teyit işlemi Cumhurbaşkanı tarafından imzasını ve bir bakanın karşı-imzasını taşır (sek.79).
10. Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.123-126, 266,-267; De Smith ve Brazier, op. cit.,
s.111-122; Kinder-Gest, op. cit., s.29-30.
11. Esmein, op. cit., c.I, s.166.
12. De Smith ve Brazier, op. cit., s.113; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.267; Örneğin
Kraliçe Parlâmento toplantıya çağırma ve feshetme yetkisi Başbakanın istemiyle kullanabilir (Kinder-Gest, op. cit., s.29). Parlâmentonun yeni toplantı döneminde Avam kamara-
KARŞI-İMZA KURALI
239
Parlâmentoyu toplantıya çağırma, tatil etme ve feshetme yetkisi Başbakanın
istemiyle kullanabilir13. Kraliçe bakanları Başbakanın önerisi üzerine atar14.
Onursal payeler (honours) verme15, bazı yüksek kamu görevlilerini16, yüksek din görevlilerini17, elçileri18 atamak, yabancı diplomatik temsilcilerin akredite etmek19, savaş ve barış ilân etmek20, uluslararası andlaşmaları onaylamak21 gibi bazı yetkilerini Kraliçe, “Başbakanın görüşüyle (on the advice
of Prime Minister)” kullanır. Kraliçe bazı hakimleri Lord Chancellor’un
önerisiyle atamaktadır22. Kraliçenin af yetkisi ise Home Secretary’nin görüşüyle kullanılmaktadır23. (b) Kraliçenin diğer bazı yetkileri ise “Kraliçe adına (on the behalf of the Queen)” başbakan veya bakanlar tarafından kullanılır24. Örneğin nolle prosequi yetkisi Kraliçe adına Attorney-General tarafından kullanılır25 Kraliçe Krallığın dış ilişkilerini Başbakan ve bakanları aracılığıyla yürütür; andlaşmalar Kraliçe adına Foreign Secretary veya onun görevlendirdiği bir diplomatik temsilci tarafından görüşülür ve akdedilir26. (c)
Kraliçe bazı istisnaî durumlarda bazı yetkilerini tek başına kullanabilir27.
Örneğin Kraliçe, Başbakanı atamak yetkisini tek başına kullanır28. Ne var ki
Kraliçenin Başbakan olarak atayacağı kişiyi seçmek konusunda bir takdir
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
sını açış konuşması dahi Başbakan tarafından hazırlanır (Ibid.). Onursal payeler (honours)
Başbakanın görüşü üzerine Kraliçe tarafından verilir (Ibid., s.30). Hakimler, diplomatik
temsilciler, yüksek kilise görevlileri, silahlı kuvvetler görevlileri Başbakanın veya bir bakanın görüşüyle Kraliçe tarafından atanır (Ibid., s.31). Kraliçe af yetkisini Home
Secretary’nin görüşüyle kullanabilir (Ibid.).
Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.134-139, 150, 276-277; De Smith ve Brazier, op. cit.,
s.117; Kinder-Gest, op. cit., s.29.
De Smith ve Brazier, op. cit., s.122; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.270.
De Smith ve Brazier, op. cit., s.121-122; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.273-274;
Kinder-Gest, op. cit., s.30.
Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.270; De Smith ve Brazier, op. cit., s.121-122; KinderGest, op. cit., s.31.
Kinder-Gest, op. cit., s.31; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.270.
De Smith ve Brazier, op. cit., s.139; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.279; KinderGest, op. cit., s.31.
Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.374.
Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.267. Örneğin nolle prosequi yetkisi Kraliçe adına
Attorney General tarafından kullanılır (Kinder-Gest, op. cit., s.31). Kraliçe dış ilişkileri
bakanları aracılığıyla yürütür; andlaşmalar Kraliçe adına Başbakan ve bakanlar tarafından
yapılar (Kinder-Gest, op. cit., s.31).
Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.372-373; De Smith ve Brazier,op. cit., s.138.
De Smith ve Brazier, op. cit., s.140-141; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.285.
Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.267; De Smith ve Brazier, op. cit., s.113.
De Smith ve Brazier, op. cit., s.161.
240
DEVLET BAŞKANLARI
yetkisi yoktur. Zira, İngiltere’de Kraliçenin Avam Kamarasında çoğunluğa
sahip partinin liderini Başbakan olarak ataması gerektiği yolunda bir
convention vardır29. Ancak İngiltere’de yeni seçimlerden sonra, Avam Kamarasında hiçbir parti çoğunluk sağlayamamış ise veya mevcut bir koalisyon
dağılmış ise, Kraliçenin Başbakanı tek başına seçmek yetkisi önem kazanmaktadır30. Bu durumda Kraliçenin, Avam Kamarasındaki çoğunluğun güvenini sağlayabilecek bir parti liderini tek başına Başbakan olarak atayabileceği kabul edilmektedir31. Keza İngiltere’de genel seçimlerden yenik çıkan
Başbakanının, tekrar Avam Kamarasının feshini istemesi halinde, Kraliçenin
bu istemi de tek başına reddedebileceği, hatta reddetmesi gerektiği kabul
edilmektedir32. Keza yine İngiltere’de yeni bir seçime gitmeksizin Avam
Kamarasında alternatif bir hükûmetin kurulmasına imkân verecek parlâmento çoğunluğu varsa veya genel seçimlerin o zaman millî çıkarlara aykırı olacağı açıkça anlaşılıyorsa, Kraliçenin Başbakanın Avam Kamarasının fesih
istemini reddedebileceği de ileri sürülmektedir33.
İrlanda.- 1937 İrlanda Anayasasına göre, Cumhurbaşkanına kanunla verilen görevler ve yetkiler Hükûmetin görüşüyle kullanılabilir (m.13/11).
1937 İrlanda Anayasasında ayrıca Cumhurbaşkanının bazı yetkilerinin ancak
Başbakanın görüşüyle kullanabileceğini belirten hükümler vardır. Örneğin
Parlâmentonun feshetme yetkisi, Başbakanın önerisi üzerine (m.13/2-1), Parlâmentoyu toplantıya çağırma yetkisi Devlet Şurasına danıştıktan sonra
(m.13/2-3), Bakanları atamak ve görevden almak yetkisi Başbakanın önerisi
üzerine (m.13/3-3), Parlâmentoya ve ulusa mesaj gönderme yetkisini yine
Devlet Konseyine danışarak (m.13/7-1, 2) kullanabilir. Bu mesajlar için
Cumhurbaşkanı ayrıca Hükûmetin onayını almalıdır (m.13/7-3). Cumhurbaşkanı, Yüksek Mahkemeye başvurmak yetkisini ise ancak Devlet Konseyinin görüşüyle kullanabilir (m.26/1).
İspanya.- 1978 İspanyol Anayasasının 56’ncı maddesi, Kralın şahsının
dokunulmaz ve sorumsuz olduğunu belirttikten sonra Kralın işlemlerinin
64’üncü maddede öngörülen şekilde yapılacağını ve 65’inci maddenin 2’nci
fıkrasındaki hal dışında karşı-imza olmaksızın Kralın işlemlerinin geçersiz
olduğunu hüküm altına almaktadır. İspanyol Anayasasının 64’üncü maddesine göre ise, “Kralın işlemleri Başbakan ve gerekli hallerde, yetkili bakanlar
tarafından imzalanır. Başbakanın atanması ve 93’üncü maddeye göre Parlâmentonun feshi işlemleri Milletvekilleri Meclisi Başkanı tarafından karşıimzalanır” (m.64/1). “Kralın işlemlerini imzalayan kişiler, bu işlemlerden
sorumludur” (m.64/2). Anayasanın 65’inci maddesinin ikinci fıkrası ise
29.
30.
31.
32.
33.
Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.320.
De Smith ve Brazier, op. cit., s.163-164; Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.320.
Ibid., s.118.
KARŞI-İMZA KURALI
241
“Kral, saray teşkilâtının askerî ve sivil üyelerini serbestçe atar ve azleder”
demektedir. O halde, İspanya’da Kralın saraya personel atama işlemleri dışında kalan bütün işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olduğunu söyleyebiliriz.
İsrail.- 16 Haziran 1964 tarihli Devlet Başkanı Hakkında İsrail Temel
Kanununa göre, Hükûmetin kurulmayla ilgili olan işlemler dışında, Cumhurbaşkanının bir resmî belgeye imza atması, Başbakanın veya Hükûmetin
öngörmesi durumunda diğer bakanların karşı-imzasını gerektirir (sek.12).
Bununla birlikte Hükûmetin kurulmasıyla ilgili işlemler (sek.12) ve keza
Cumhurbaşkanının istifa mektubu karşı-imza kuralına tâbi değildir (sek.19).
İsveç.- 1975 İsveç Anayasası Krala tamamıyla sembolik bir devlet başkanlığı yetkisi vermektedir. Kralın sadece devlet işlerinden haberdar edilme
hakkı vardır (bölüm 5, m.1). Ülkeyi Hükûmet yönetir ve Parlâmentoya karşı
Hükûmet sorumludur (bölüm 1, m.6). Kral sorumsuzdur. Fiillerinden ve ihmallerinden dolayı soruşturmaya tâbi tutulamaz (bölüm 5, m.7). Kanunlar,
kanun tasarıları ve Bakanlar Kurulu kararları, Kral tarafından değil,
Hükûmet adına Başbakan veya diğer bir bakan tarafından imzalanır (bölüm
7, m.7). Keza Kral, savaş durumunda, Hükûmetin refakatinde bulunmalıdır
(bölüm 13, m.11). Görüldüğü gibi İsveç’te Kralın işlemlerinin Başbakan veya bakanlar tarafından karşı-imzalanması diye bir sorun yoktur. Zira, Kralın
yaptığı herhangi bir işlem yoktur.
İtalya.- 1947 tarihli İtalyan Anayasasının 89’uncu maddesine göre,
Cumhurbaşkanının işlemleri, sorumluluğu yüklenen bakan tarafından karşıimzalanmadıkça geçersizdir (m.89/1). Kanun değerindeki işlemler ile kanunla öngörülen diğer işlemler aynı zamanda Başbakan (Bakanlar Kurulu Başkanı) tarafından da imzalanmalıdır (m.89/2).
İzlanda.- 1944 İzlanda Anayasası bir karara imza atan bakanın onu imza
için Cumhurbaşkanına sunması gerektiği ilkesini kabul etmiştir (m.18). Keza
Anayasaya göre, yasama işlemleri veya hükûmet kararları, ancak bir bakan
tarafından karşı-imzalandığı zaman Cumhurbaşkanı tarafından imzalanarak
geçerli hale getirilebilir (m.19). Dolayısıyla bir bakan tarafından imzalanmamış yasama ve yürütme işlemleri Cumhurbaşkanı tarafından imzalanamaz.
Japonya.- 1946 Japon Anayasası, devlet işlerinde İmparatorun bütün işlemleri için Kabinenin görüş ve onayının gerektiğini ve bunlardan dolayı
Kabinenin sorumlu olacağını hüküm altına almıştır (m.3). Japonya’da imparatorun görev ve yetkileri Anayasanın 7’nci maddesinde sayılmıştır. Anayasa, 7’nci maddesinde İmparatora verilen görev ve yetkileri sayarken bu görev ve yetkilerin ancak Kabinenin “görüş ve onayıyla (with the advice and
approval)” kullanılabileceğini bir kez daha belirtmiştir. (m.7/1). Anayasa
242
DEVLET BAŞKANLARI
genel olarak kanunları ve bakanlar kurulu kararnamelerini imzalama yetkisini İmparatora vermemiştir. Anayasanın 79’uncu maddesine göre kanunlar ve
Kabine kararnameleri (Cabinet orders) yetkili devlet bakanı tarafından imzalanır ve Başbakan tarafından karşı-imzalanır.
Lüksemburg.- 1868 Lüksemburg Anayasasına göre, Büyük Dükün bütün
işlemleri, Hükûmetin sorumlu bir üyesinin karşı-imzasını gerektirir (m.45).
Norveç.- 1814 Norveç Anayasası, Kralın bütün işlemlerinin geçerli olabilmek için karşı-imzalanmasını öngörmektedir (m.31). Askerî komutaya ilişkin kararlar, bu kararları Krala arz eden kişi tarafından karşı-imzalanır.
Diğer kararlar ise Başbakan tarafından imzalanır (m.31).
Portekiz.- 1976 Portekiz Anayasasına göre, Anayasanın 136’ncı maddesinin (h), (j), (l), (m) ve (p), 137’nci maddesinin (b), (d), (f) ve 138’inci
maddesinin (a), (b) ve (c) fıkralarında öngörülen Cumhurbaşkanının işlemleri Hükûmet tarafından karşı-imzalanır (m.143). 143’üncü maddenin ikinci
fıkrası, karşı-imza kuralının müeyyidesini de öngörmüştür: “Karşı-imzanın
yokluğu işlemin hukukî geçerlilikten yoksun kılar” (m.143/2). Görüldüğü
gibi 1976 Portekiz Anayasası, karşı-imza kuralını genel bir kural öngörmemiştir, 143’üncü maddesinde saydığı belirli sayıdaki işlemler için karşı-imza
kuralını kabul etmiştir. O halde, 143’üncü madde de sayılmayan diğer işlemleri Cumhurbaşkanı tek başına yapabilecektir.
Türkiye.- 1982 Türk Anayasasının 105’inci maddesine göre, “Cumhurbaşkanının Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki
bütün kararları, başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan başbakan ve ilgili bakan sorumludur”.
Yunanistan.- 1975 Yunan Anayasası da yetkili bakan tarafından imzalanmadıkça, Cumhurbaşkanının hiçbir işleminin geçerli olamayacağını, icra
edilemeyeceğini ve resmî gazetede yayınlanamayacağını ve “karşı-imzanın
yetkili bakanı sorumlu kıldığını” hükme bağlamaktadır (m.35/1). Ancak
1975 Yunan Anayasası karşı-imza kuralından şu işlemleri istisna tutmuştur:
(a) Başbakanı atanmak; (b) 37’nci maddenin 2, 3 ve 4’üncü fıkraları uyarınca bir kişinin hükûmeti kurmakla görevlendirmek; (c) Başbakanın karşıimzalamaması ve 53’üncü maddenin 1’inci fıkrasına uygun olarak
Hükûmetin karşı-imzalamaması durumunda, 32’nci maddenin 4’üncü fıkrası
ve 41’inci maddenin 1’inci fıkrasına uygun olarak Parlâmentoyu feshetmek;
(d) 42’nci maddenin 1’inci fıkrasına göre, Parlâmento tarafından kabul edilen bir kanunu bir kez daha görüşülmek üzere Parlâmentoya geri göndermek,
(e) Cumhurbaşkanlığı idarî servislerine personel atamak (m.35/2). 1975 Yunan Anayasasına göre, 44’üncü maddenin ikinci fıkrasına uygun olarak bir
KARŞI-İMZA KURALI
243
kanunun referanduma sunulması hakkındaki kararname Parlâmento Başkanı
tarafından karşı-imzalanır (m.35/3).
Yukarıda karşı-imza örneklerinde görüldüğü gibi, gerek kralların, gerekse cumhurbaşkanlarının yaptıkları işlemlerin başbakan veya ilgili bakanlar tarafından imzalanacağını ve bunlardan kaynaklanan sorumluluğun karşıimza sahibi başbakan ve ilgili bakanlara ait olacağını hükme bağlamaktadırlar. Bu husus, yukarıda da belirtildiği gibi demokratik mantığın bir gereğidir.
Bir demokraside sorumluluk kimde ise, yetki de onda olmalıdır. Sorumsuz
devlet başkanlarının bir demokraside yetki kullanabilmesi düşünülemez.
III. KARŞI-İMZA KURALININ KAPSAMI
Yukarıda incelediğimiz 20 ülkenin anayasalarına bakıldığında şunları
görüyoruz. İsveç dışında bütün ülkelerin anayasalarında karşı-imza kuralı
tanınmıştır. İsveç’te Krala herhangi bir işlem yapma yetkisi verilmediği için
karşı-imza kuralı da öngörülmemiştir. Bu ülkede Parlâmentonun ve
Hükûmetin işlemleri ısdar edilmek için dahi Krala sunulmaz. Parlâmentonun
ve Hükûmetin işlemleri Başbakanın imzasını ve bir bakanın imzasıyla ısdar
edilirler (bölüm 7, m.7). İsveç dışında geri kalan 19 ülke üç guruba ayrılabilir:
1. Karşı-İmza Kuralını Mutlak Olarak Tanıyan Ülkeler
İncelediğimiz ülkelerden dokuzunun anayasaları, karşı-imza kuralını istisnasız, mutlak bir şekilde tanımaktadır. 1994 Belçika Anayasası (m.106),
1953 Danimarka Anayasası (seksiyon 14), 1983 Hollanda Anayasası (m.47,
48), 1937 İrlanda Anayasası (m.13/9, 11), 1947 İtalyan Anayasası (m.89),
1944 İzlanda Anayasası (m.18), 1946 Japonya Anayasası (m.3, 4), 1868
Lüksemburg Anayasası (m.45) 1814 Norveç Anayasası (m.31) karşı-imza
kuralını mutlak olarak tanımıştır. Bu ülkelerde kralların veya cumhurbaşkanlarının istisnasız bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Bu ülkelerde,
başbakan veya bir bakanın imzasını almadan kralların veya cumhurbaşkanlarının tek başına herhangi bir işlem yapmaları, tek başına bir yetki kullanmaları mümkün değildir.
Bu ülkelerin İrlanda, İtalya ve İzlanda dışında kalanları birer monarşidir.
O halde monarşilerde, karşı-imza kuralının mutlak bir şekilde tanındığını
söyleyebiliriz. Yani bir monarşide kralın istisnasız bütün işlemleri karşı-imza
kuralına tâbidir. Bunun tek istisnası İspanya’dır. Ancak İspanya da bu kurala
gerçek anlamda bir istisna teşkil etmez, Zira, 1978 İspanyol Anayasası
(m.65/2) sadece Kralın saraya askerî ve sivil personel atama yetkisi gibi nispeten önemsiz bir yetkiyi karşı-imza kuralından istisna tutmuştur.
244
DEVLET BAŞKANLARI
2. Karşı-İmza Kuralını Genel Olarak Tanıyıp Bundan Bazı
İşlemleri İstisna Tutan Ülkeler
İncelediğimiz ülkelerden dokuzunun anayasaları karşı-imza kuralını kural olarak tanıyıp bundan bazı işlemleri istisna tutmaktadır. Yani bu ülkelerde anayasada sayılan birkaç grup işlem dışındaki devlet başkanının diğer işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Bu ülkeler şunlardır:
1949 Alman Anayasası, karşı-imza kuralından Başbakanın atanması ve
görevden alınması ile 63’üncü madde ve 69’uncu maddenin ikinci fıkrasında
öngörülen halde Bundestag’ın Cumhurbaşkanı tarafından feshedilmesi işlemlerini istisna tutmaktadır (m.58).
1929 Avusturya Anayasasına göre, Anayasanın aksini öngörmediği bütün durumlarda, Cumhurbaşkanının bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbi
tutulmuştur (m.67/2). Bundan şu sonuç çıkıyor ki, Cumhurbaşkanının karşıimza kuralına tâbi olmayan işlemleri olabilir. Ancak biz 1929 Avusturya
Anayasasından böyle bir işleme örnek bulamadık.
1999 Finlandiya Anayasasına göre, Cumhurbaşkanının şu işlemleri tek
başına yapması mümkündür: (1) Hükûmetin atanması, Hükûmetin veya bir
bakanın istifasının kabul edilmesi; (2) erken parlâmento seçimlerini düzenleme kararı; (3) gras hakkı ve içerikleri itibarıyla Bakanlar Kurulunda görüşülmeleri gerekli olmayan özel kişileri ilişkin kanunla öngörülen diğer konular; (4) Maliyeyle ilgili olmamak şartıyla Åland adasının otonomisi hakkında
kanunla öngörülen konular (sek.58/3).
1958 Fransız Anayasasına göre Anayasanın 8 (birinci fıkra), 11, 12, 16,
18, 54, 56 ve 61’inci maddelerinde öngörülen işlemler karşı-imza kuralından
istisnadır (m.19). Cumhurbaşkanı bu işlemleri tek başına yapabilir. Cumhurbaşkanının karşı-imza kuralından muaf olan sekiz adet işlemi şunlardır: (1)
Başbakanın atamak ve istifasını kabul etmek (m.8/1); (2) kanunları referanduma sunma (m.11); (3) Millet Meclisini fes etmek (m.12); (4) olağanüstü
hal yetkilerini kullanmak (m.16); (5) meclislere mesaj göndermek; (6) uluslararası andlaşmaları anayasaya aykırılığı nedeniyle Anayasa Konseyine
başvurmak (m.54); (7) Anayasa Konseyinin üç üyesini atamak (m. 56); (8)
Kanunlar hakkında Anayasa Konseyine başvurmak (m.61).
Yazısız anayasa sistemine sahip İngiltere’de de yukarıda gördüğümüz
gibi, Başbakanı atama işlemini tek başına yapmaktadır. Ancak yine yukarıda
gördüğümüz gibi, Kraliçenin Başbakanın seçimi konusunda bir takdir yetkisi
kural olarak yoktur34.
1978 İspanyol Anayasasının 64’üncü maddesi Kralın işlemleri için Karşı-imza kuralı genel olarak aramaktadır; ancak 65’inci maddenin ikinci fıkra34. Hood Phillips ve Jackson, op. cit., s.320
KARŞI-İMZA KURALI
245
sı bu kuraldan saray teşkilatının askerî ve sivil üyelerini serbestçe atama ve
azletme yetkisini istisna tutmaktadır.
16 Haziran 1964 tarihli Devlet Başkanı Hakkında İsrail Temel Kanununa göre, Hükûmetin kurulmayla ilgili olan Cumhurbaşkanının işlemleri
(sek.12) ve keza Cumhurbaşkanının istifa mektubu karşı-imza kuralına tâbi
değildir (sek.19).
1975 Yunan Anayasası göre de 35’inci maddenin ikinci fıkrasında sayılan şu beş grup işlem karşı-imza kuralından istisnadır: (1) Başbakanı atanmak; (2) 37’nci maddenin 2, 3 ve 4’üncü fıkraları uyarınca bir kişinin
hükûmeti kurmakla görevlendirmek; (3) Başbakanın karşı-imzalamaması ve
53’üncü maddenin 1’inci fıkrasına uygun olarak Hükûmetin karşıimzalamaması durumunda, 32’nci maddenin 4’üncü fıkrası ve 41’inci maddenin 1’inci fıkrasına uygun olarak Parlâmentoyu feshetmek; (4) 42’nci
maddenin 1’inci fıkrasına göre, Parlâmento tarafından kabul edilin bir kanunu bir kez daha görüşülmek üzere Parlâmentoya geri göndermek, (5) Cumhurbaşkanlığı idarî servislerine personel atamak (m.35/2).
1982 Türk Anayasasının 105’inci maddesine göre ise “Cumhurbaşkanının Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemlerin” karşı-imza kuralına tâbi olmadığını belirtmektedir. Ancak 1982 Türk Anayasası bu işlemlerin neler olduğunu saymamaktadır. Keza bu işlemleri belirleyen bir kanun da
yoktur.
3. Karşı-İmza Kuralının İstisnaî Olarak Tanıyan Ülke
İncelediğimiz ülkelerin birinde -Portekiz- Anayasa, karşı-imza kuralını
genel olarak değil, kendi belirlediği 11 işlem için kabul etmiştir (1976 Portekiz Anayasası, m.143). Dolayısıyla Portekiz’de Cumhurbaşkanının işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olması kural değil, istisnadır. Cumhurbaşkanının sadece şu 11 grup işlemi için karşı-imza gerekmektedir: (1) Başbakanın
önerisi üzerine bakanları atamak ve azletmek (m.136-h); (2) Hükûmetin önerisi üzerine veya kendi önerileri üzerine, Cumhuriyet Meclisinin ve Devlet
Şurasının görüşünü alıktan sonra, “özerk bölgelerin özyönetim organları
(organs of self-government of the autonomous regions)”nı feshetmek
(m.136-j); (3) Özerk bölgelerin bakanlarını, Hükûmetin önerisi üzerine ve
Devlet Şurasının görüşünü alarak atamak (m.136-l); (4) Sayıştay Başkanını
ve Başsavcıyı (Attorney-General) Hükûmetin önerisi üzerine atamak
(m.136-madde); (5) Genel Kurmay Başkanının, Genel Kurmay Başkan Yardımcısının ve üç Silahlı Kuvvetlerin komutanlarının görüşünü aldıktan sonra
Hükûmetin önerisi üzerine Genelkurmay Başkanını atamak (m.136-p); (6)
kanunları, kanun hükmünde kararnameleri, düzenleyici kararnamelerin ısdarı
etmek ve yayınlanmalarını emretmek, uluslararası andlaşmaların onaylanma-
246
DEVLET BAŞKANLARI
sına dair Cumhuriyet Meclisi kararlarını ve diğer Hükûmet kararnamelerini
imzalamak (m.137-b); (7) 19 ve 141’inci maddelere uygun olarak sıkıyönetim veya olağanüstü hal ilân etmek (m.137-d); (8) Hükûmetin görüşünü aldıktan sonra cezaları hafifletmek veya affetmek (m.137-f); (9) Hükûmetin
önerisi üzerine elçileri ve olağanüstü temsilcileri atamak ve yabancı diplomatik temsilcileri akredite etmek (m.138-a); (10) usûlüne uygun olarak uygun bulunmuş uluslararası andlaşmaları onaylamak (m.138-b); (11)
Hükûmetin önerisi üzerine, Devlet Konseyinin görüşünü alarak ve Cumhuriyet Meclisinin veya toplantı halinde değil ise ve toplantıya çağırılması
mümkün değil ise Daimî Komitenin izniyle, mevcut ve yakın saldırı halinde
savaş ilân etmek ve barış yapmak (m.138-c). Portekiz’de bu onbir grup yetkiyi Cumhurbaşkanı Hükûmetin karşı-imzasıyla kullanabilecektir. Diğer
yetkilerini ise Cumhurbaşkanı tek başına kullanabilecektir.
***
Görüldüğü gibi karşı-imza kuralının tanınmasında üç sistem vardır. birinci sistemde karşı-imza kuralı mutlak olarak tanınmaktadır. Bu sistemde
devlet başkanlarının istisnasız bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir.
Üçüncü sistemde ise, devlet başkanlarının sadece anayasa tarafından sayılan
işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Bu sistemin tek örneği Portekiz’dir. İkinci sistemde ise, karşı-imza kuralı genel kural olarak kabul edilmekte, bu
genel kuraldan anayasanın saydığı bazı işlemler istisna tutulmaktadır. Bu durumda anayasalar karşı-imza kuralından istisna tutulmuş işlemleri tek tek belirlemektedirler. Bu şu anlama gelir: Karşı-imza böyle bir durumda kural,
bazı işlemlerin karşı-imzaya tâbi olmaması ise istisnadır. İstisnaların neler
olduğunu anayasalar “tadadî (numerus clausus)” olarak belirler. Bunların dışında kalan tüm işlemler karşı-imza kuralına tâbidir.
IV. ANAYASALAR DEVLET BAŞKANININ HANGİ
İŞLEMLERİNİ KARŞI-İMZA KURALINDAN İSTİSNA
TUTMAKTADIRLAR?
Yukarıda incelediğimiz ülkelerin anayasal düzenlemelerden hareketle
devlet başkanlarının şu yetkilerinin bazı ülkelerde karşı-imza kuralından istisna tutulduğunu söyleyebiliriz:
1. Mesaj Gönderme Yetkisi.- Birinci olarak, bazı anayasalar, devlet
başkanının yasama organına mesaj gönderme yetkisini karşı-imza kuralından
istisna tutmaktadırlar. Mesaj icraî nitelikte bir işlem değildir. O nedenle bu
yetkinin devlet başkanı tarafından tek başına kullanılabilmesi parlâmenter
demokrasi ilkesine aykırılık teşkil etmez. Ancak incelediğimiz anayasalardan sadece 1958 Fransız Anayasası, Cumhurbaşkanı mesaj gönderme yetkisini karşı-imza kuralından muaf tutmuştur (m.19). Diğer ülkelerde mesaj
gönderme yetkisi karşı-imza kuralına tâbidir. 1937 İrlanda Anayasası ise
KARŞI-İMZA KURALI
247
Cumhurbaşkanının mesajlarının Hükûmetin onayına tâbi olduğunu ayrıca
öngörmüştür (m.13/7-3).
2. Kanunları Bir Kere Daha Görüşülmek Üzere Geri Gönderme
Yetkisi.- Bazı anayasalar, kanunları bir kez daha görüşülmek üzere geri
gönderme işleminin karşı-imza kuralına tâbi olmadığını öngörmektedir. Geri
gönderilen kanun parlâmento tarafından aynı çoğunluk ile tekrar kabul edilebilir. Geri gönderme yetkisi, devlet başkanına tanınmış bir “uyarı” yetkisi
olarak düşünülebilir. Kararlı bir parlâmento karşısında geri gönderme yetkisinin, bir kanunun yürürlüğe girmesini belli bir süre geciktirmekten başka bir
sonucu yoktur. O nedenle parlâmenter demokrasilerde geri gönderme yetkisinin karşı-imza kuralından istisna tutulmasının demokrasi ilkesine aykırılık
teşkil etmeyeceği düşünülebilir. Ancak uygulamada sadece 1975 Yunan Anayasası Cumhurbaşkanının geri gönderme yetkisini karşı-imza kuralından
istisna tutmuştur (m.35/1-d). Diğer ülkelerde Cumhurbaşkanının geri gönderme yetkisi karşı-imza kuralına tâbidir.
3. Kanunları Referanduma Sunma Yetkisi.- 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi, Anayasanın 11’inci maddesinde öngörülen Cumhurbaşkanının kanunları referanduma sunma yetkisinin karşı-imza kuralına tâbi
olmadığını açıkça öngörmektedir. Fransa dışında diğer ülkelerde böyle bir
istisna yoktur.
4. Parlâmentoyu Feshetmek Yetkisi.- İncelediğimiz anayasalardan üçü
devlet başkanının fesih yetkisini karşı-imza kuralından muaf tutmuştur. 1958
Fransız Anayasasının 19’uncu maddesine göre Cumhurbaşkanının Millet
Meclisini fesih yetkisini tek başına kullanır. Keza, 1949 Alman Anayasasının 58’inci maddesi de, karşı-imza kuralının 63’üncü madde ve 69’uncu
maddenin ikinci fıkrasında öngörülen halde Cumhurbaşkanı tarafından feshedilmesine uygulanmayacağını açıkça öngörmüştür. 1975 Yunan Anayasasına göre de, Anayasanın 32’nci maddenin 4’üncü fıkrası, 37’nci maddesinin
3’üncü fıkrası ve 41’inci maddenin 1’inci fıkrası durumlarında öngörülen fesih yetkisini Cumhurbaşkanı tek başına kullanabilir (m.35/2-b ve c). Bu üç
ülke dışında diğer ülkelerde devlet başkanlarının fesih yetkisi karşı-imza kuralına tâbidir.
5. Başbakanı Atanmak Yetkisi.- Bazı anayasalar devlet başkanının
başbakanı atama yetkisini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadırlar. Örneğin 1949 Alman Anayasasının 58’inci maddesi, karşı-imza kuralının federal Başbakanın atanmasına ve görevden alınmasına uygulanmayacağını açıkça öngörmüştür. 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi de Cumhurbaşkanının başbakan atama işlemini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadır. 1999 Finlandiya Anayasası da Hükûmetin atanmasına ilişkin işlemleri
Cumhurbaşkanının tek başına yapmasına izin vermiştir (sek.58/3-1). Keza
1975 Yunan Anayasası da Başbakanı atama yetkisini karşı-imza kuralından
248
DEVLET BAŞKANLARI
istisna tutmuştur (m.35/2-a). Yazısız anayasa sistemine sahip İngiltere’de de
Kral veya Kraliçenin bazı istisnaî durumlarda Başbakanı tek başına atayabileceği kabul edilmektedir35.
Parlâmenter sistemlerde yukarıda gördüğümüz gibi, başbakan devlet
başkanı tarafından atanır. Şüphesiz bu çok önemli ve icraî bir yetkidir. Böyle
bir yetkinin bir demokraside sorumsuz olan devlet başkanına verilmesi ne
derece doğru olacağı tartışılabilir. Ancak tarihsel olarak, İsveç36 dışında,
başbakanı atama yetkisi devlet başkanlarının elinde kalmıştır. Başbakanın
sorumsuz olan devlet başkanı tarafından atanması kuralının sakıncası, başbakanın daha sonra parlâmentodan güven alması usûlüyle telafi edilmektedir. Sorumsuz devlet başkanının başbakan atamasındaki sakıncayı telafi etmek için, atama işleminin karşı-imza kuralına tâbi bırakılması gerektiği düşünülebilir. Bu mümkündür. Örneğin Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde, devlet başkanının başbakan atama işlemi de karşı-imza kuralına tâbi idi. Görevinden ayrılan başbakanın yaptığı son işlem halefinin atama işlemini imzalamaktı37. Ancak bunun da sakıncası vardır. Zira, yeni seçimlerden sonra,
seçimi kazanan partinin liderinin başbakan olarak atanabilmesi için, seçimi
kaybeden eski başbakanın karşı-imzası gerekecektir. Eski başbakan, rakibinin başbakan olarak atanmaması için karşı-imzasını vermeyi reddederse ne
olacaktır? Ortaya çıkan sorun çözümlenemez. O nedenle anayasaların, başbakanın atanması işlemini karşı-imza kuralından ayrık tutmasında yarar vardır. 1983 Hollanda Anayasası ise Başbakanın atanmasına ilişkin olan Kraliyet kararnamesinin eski başbakan tarafından değil atanan Başbakan tarafından karşı-imzalanmasını öngörerek bu konuya ilginç bir çözüm getirmiştir
(m.48). Aynı soruna bir çözüm ise 1978 İspanyol Anayasası tarafından getirilmiştir. Bu Anayasaya göre, Kralın Başbakan atama işlemi, Başbakan tarafından değil, Kongre Başkanı tarafından karşı-imzalanır (m.64).
6. Anayasa Mahkemesine Üye Atamak Yetkisi.- Bazı anayasalar devlet başkanının anayasa mahkemesine üye atamak yetkisini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadırlar. Bundaki amaç, bu mahkemenin bağımsızlığını
sağlamak olabilir. Bununla birlikte incelediğimiz anayasalar arasından sadece 1958 Fransız Anayasası, Cumhurbaşkanının Anayasa Konseyine üye atama işlemini karşı-imza kuralından istisna tutmuştur (m.19, 56). Diğer ülkelerde devlet başkanlarının ya böyle bir atama yetkisi yoktur; yahut olan bu
yetkileri karşı-imza kuralına tâbidir.
35. De Smith ve Brazier, op. cit., s.116, 161-164.
36. Başbakan atama gibi önemli bir yetkiyi Krala vermek istemeyen 1975 İsveç Anayasası bu
yetkiyi Rigstag Başkanına vermiştir (Bölüm 6, m.2/1). Bir ülkenin anayasa yapıcıları
hükûmetin kurulması gibi önemli bir görevi krala veya cumhurbaşkanlarına vermek istemiyorsa bunun tersi yolda bir kural koymalıdır. Aksi takdirde, kral veya cumhurbaşkanları bu yetkiye tek başlarına sahiptirler.
KARŞI-İMZA KURALI
249
7. Anayasa Mahkemesinde İptal Davası Açmak Yetkisi.- Bazı anayasalar devlet başkanına anayasa mahkemesine başvurmak yetkisini tanımakta
ve bu yetki de karşı-imza kuralından istisna tutmaktadırlar. Örneğin 1958
Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi, Cumhurbaşkanının Anayasa Konseyine başvurma yetkisini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadır. 1937 İrlanda Anayasasına göre Cumhurbaşkanı, kendisine imza için sunulmuş olan
bir kanunun Anayasaya uygunluğunun incelenmesi amacıyla Yüksek Mahkemeye (Supreme Court) başvurabilir (m.26/1). Cumhurbaşkanı bu yetkisi
Hükûmetin karşı-imzasına tâbi değildir. Ama Cumhurbaşkanı bu yetkisini
kullanmadan önce Devlet Şurasına (Council of State) danışmak zorundadır
(m.26/1). Ne var ki, Fransa ve İrlanda dışında diğer ülkelerin anayasaları,
devlet başkanlarına anayasa mahkemesinde iptal davası açma yetkisini ya
hiç tanımamakta, ya da bu yetkiyi karşı-imza kuralına tâbi olarak tanımaktadır.
8. Devlet Başkanlığı İdarî Teşkilâtına Personel Atama Yetkisi.- Devlet başkanlığı idarî teşkilâtına personel atama işlemlerini devlet başkanlarının, karşı-imza kuralına tâbi olmadan tek başına yapabilmeleri öngörülebilir.
Çünkü, söz konusu teşkilâtlar (cumhurbaşkanlığı genel sekreterlikleri veya
saraylar) doğrudan doğruya devlet başkanına bağlıdır ve ona karşı sorumludur. Buradaki personelin devlet başkanının tek başına yaptığı bir işlem ile
atanmasında demokrasi ve hukuk devleti bakımından bir sakınca yoktur. Ne
var ki incelediğimiz ülkelerden sadece ikisi böyle bir istisna getirmiştir. 1975
Yunan Anayasasına göre Cumhurbaşkanının Cumhurbaşkanlığı idarî servislerine yaptığı personel ataması işlemleri karşı-imza kuralından muaftır
(m.35/2-e). Aynı şekilde 1978 İspanyol Anayasası da Kralın saray personeline ilişkin işlemlerini karşı-imza kuralından istisna tutmuştur (m.56/3, 65/2).
9. İstifa Yetkisi.- Devlet başkanının istifası da karşı-imza kuralından
ayrık tutulabilir. Zira, istifa kişinin şahsına bağlı yenilik doğrucu bir haktır.
Böyle bir hakkın, karşı-imzaya tâbi kılınması, istifa hakkının mahiyetiyle
bağdaşmaz. Zira, başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasını atmayı reddetmesi durumunda devlet başkanının görevi onun için bir angarya haline dönüşür.
İşte bu nedenle bazı anayasalar devlet başkanının istifasını karşı-imza kuralından ayrık tutmuşlardır. Örneğin İsrail’de 16 Haziran 1964 tarihli Devlet
Başkanı Hakkında Temel Kanununa göre Devlet Başkanının istifa mektubunun Başbakan veya bir bakan tarafından imzalanmasına gerek yoktur (m.19).
İstisnaların Dar Yorumlanması Kuralı (Yorum Yoluyla Yeni İstisna
Yaratma Yasağı)
İncelediğimiz anayasalar devlet başkanlarının yukarıda saydığımız yetkilerini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadır. Şüphesiz bir anayasanın
bu istisnalar dışında, karşı-imza kuralına tâbi olmayan başka istisnalar da be-
250
DEVLET BAŞKANLARI
lirlemesi hukuken her zaman mümkündür. Ancak bir anayasa karşı-imza kuralının istisnalarını belirtmiyorsa, bu anayasanın karşı-imza kuralının mutlak
olarak benimsediğini, devlet başkanının istisnasız her işleminin karşı-imza
kuralına tâbi olduğunu söyleyebiliriz. Örneğin 1947 İtalyan Anayasası
89’uncu maddesinde genel olarak karşı-imza kuralını kabul etmiş, bu kuraldan istisna tutulacak bir işlemin olduğunu belirtmemiştir. O halde, İtalya’da
Cumhurbaşkanının istisnasız bütün işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olduğunu söyleyebiliriz. Zira, parlâmenter hükûmet sisteminde, devlet başkanının işlemlerinin karşı-imzaya tâbi olması kural, olmaması istisna olduğuna
göre, böyle bir istisna da Anayasa da öngörülmediğine göre, devlet başkanının bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Çünkü, hukukun bir genel ilkesine göre yorum yoluyla istisna yaratılamaz. Zira, “istisna”, “kural”ın uygulama alanını daraltan bir şey olduğuna göre, ancak kuralı koymaya yetkili
süje tarafından konulabilir.
Diğer yandan, bir anayasa karşı-imza kuralı ne kadar istisna getiriyorsa,
devlet başkanının karşı-imza kuralına tâbi olmayan sadece o kadar işlemi olabilir. Yani, yorum yoluyla istisnaların sayısı artırılamaz ve hukukun bir
genel ilkesi gereğince, istisnalar dar yoruma tâbi tutulur. Çünkü mevcut bir
istisnanın kapsamının genişletilmesi, kuralın, kural koyucu süjenin öngörmediği biçimde değiştirilmesi anlamına gelir ki, buna ancak kural koyucu
süje yetkilidir. O halde, yorum yoluyla, karşı-imza kuralına ne yeni bir istisna getirilebilir; ne de mevcut bir istisnanın kapsamı genişletilebilir.
Devlet başkanının bir işleminin karşı-imza kuralına tâbi olup olmadığı
konusunda en ufak bir tartışma varsa, bundan şu sonuç çıkmalıdır: Söz konusu işlem karşı-imza kuralına tartışmasız olarak tâbidir.
O nedenle, bir anayasa karşı-imza kuralının istisnasını veya istisnalarını
öngörmemiş ise, istisnasız, devlet başkanının göreviyle akla gelebilecek bütün yazılı işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Bu durumda bazı yadırgatıcı
uygulamalar ortaya çıkabilir. Ancak bu yadırgatıcı uygulamaları ortadan
kaldırmanın görevi, uygulayıcılara ve yorumculara ait değil, anayasa koyucuya aittir. Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde karşı-imza kuralına anayasa bir
istisna getirmediği için bu kural, mutlak bir şekilde uygulanmış, istifa dışında devlet başkanının bütün işlemleri hep karşı-imza kuralına tabi tutulmuştur. Örneğin Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde kanunların ısdar edilmesi, başbakan ve bakan atanması, parlâmentoya mesaj gönderme, kamu oyuna yazılı
açıklama yapma, hatta yabancı bir ülkede devlet başkanının göreve gelmesi
dolayısıyla kutlama telgrafı gönderme işlemleri karşı-imzayla yapılıyordu38.
Hatta Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde bir bakan eşlik etmedikçe, Cumhur38. Laferrière, op. cit., s.776-777; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624; Hauriou, op. cit.,
s.413. Devlet başkanının karşı-imza kuralı tâbi olmadan istifa edebileceği kabul edilmekteydi (Laferrière, op. cit., s.776)..
KARŞI-İMZA KURALI
251
başkanı törenlere katılamıyor, törenlerde konuşma bile yapamıyordu39. Bu
pratikte belki eleştirilebilecek bir uygulamadır; ama hukuken tek doğru olan
çözüm budur.
Türkiye’de 1982 Anayasası, 105’inci maddesinde, “Cumhurbaşkanının
Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek
olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan başbakan ve ilgili bakan sorumludur” diyerek karşı-imza kuralını kabul etmiştir. Maddenin
metninden bu kuralın “Anayasada ve diğer kanunlarda” belirtilen istisnalarının olabileceği de öngörülmektedir. Ne var ki, ne anayasada ne de diğer kanunlarda bu karşı-imza kuralının istisnaları belirtilmemektedir. Anayasanın
hiçbir yerinde Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemlerin neler olduğu sayılmamaktadır. O nedenle, Türkiye’de de genel kuraldan ayrılmamak
gerekir. Yorum yoluyla istisna yaratılamayacağına göre, Türkiye’de karşıimza kuralının –Anayasa veya diğer kanunlar bunu ayrıca belirtmedikçe– bir
istisnası yoktur. Cumhurbaşkanının bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Bununla birlikte Türkiye’de bu konuda uygulamada ve doktrinde bir uzlaşmaya ulaşılmamıştır40.
V. KARŞI-İMZA ATMA YETKİSİ
Parlâmenter sistemlerde devlet başkanının işlemine karşı-imza koyma
yetkisi kime aittir? Bu soruya cevap vermek için her ülkenin kendi anayasal
ve yasal düzenlemesine bakmak gerekir. Ancak, karşı-imza kuralının ilk ortaya çıktığı zamanlarda, karşı-imza koyma yetkisinin bir “bakan”a ait olduğu, bu bakanın herhangi bir bakan olabileceği kabul edilmiştir. İngiltere ve
Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde41 kabul edilen çözüm budur42. Mühim olan
bu kişinin parlâmento önünde sorumluluğa sahip bir kişi olmasıdır. Ancak,
kabinenin kolektif sorumluluğu ve dayanışma ilkesinin iyice yerleşmesinden, kabine içinde başbakanın üstün konumunun iyice pekişmesinden sonra,
anayasalar, karşı-imza yetkisini herhangi bir bakana vermekten ziyade, başbakana veya başbakan ile birlikte ilgili bakana veya bakanlara vermeye başlamışlardır.
İncelediğimiz anayasalarda şu tür çözümler görülmektedir:
1. Karşı-İmza Yetkisini Bakanlara Verenler.- Karşı-imza yetkisini
1994 Belçika Anayasası “bir bakan”a (m.106), 1953 Danimarka Anayasası
“bir veya birden fazla bakan”a (sek.14), 1983 Hollanda Anayasası “bir veya
birden fazla bakan veya devlet sekreteri”ne (m.47), 1947 İtalyan Anayasası
39.
40.
41.
42.
Barthélemy ve Duez, op. cit., s.777; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624.
Bu konudaki tartışmalar için bkz. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.515-526.
25 Şubat 1875 tarihli Anayasal Kanun, m.3.
Hauriou, op. cit., s.413.
252
DEVLET BAŞKANLARI
da “bakanlara” (m.89), 1944 İzlanda Anayasası “bir bakan” (m.18), 1868
Lüksemburg Anayasası “bir bakan” (m.45) ve 1975 Yunan Anayasası karşıimza yetkisi “yetkili bakan”a vermektedir (m.35/1).
2. Karşı-İmza Yetkisini Sadece Başbakana Verenler.- 1814 Norveç
Anayasası karşı-imza yetkisi Başbakana vermektedir (m.31).
3. Karşı-İmza Yetkisini Başbakan veya Yetkili Bakana Verenler.1949 Alman Anayasası (m.58), 1929 Avusturya Anayasası (m.67/2) karşıimza yetkisini “Başbakana veya yetkili federal bakana” vermektedir. 16 Haziran 1964 tarihli Devlet Başkanı Hakkında İsrail Temel Kanunu karşı-imza
yetkisini Başbakana veya Hükûmetin karar vermesi durumunda diğer bakanlara ait olduğunu belirtmektedir (sek.12).
4. Karşı-İmza Yetkisini Başbakana ve Gerekli Durumlarda Yetkili
Bakanlar.- 1958 Fransız Anayasasına (m.19) göre, 1978 İspanyol Anayasası
(m.64), devlet başkanının işlemleri Başbakan ve gerekli hallerde yetkili bakanlar tarafından imzalanır. 1947 İtalyan Anayasası ise (m.89), karşı-imza
yetkisini kural olarak bakanlara vermiş iken, Cumhurbaşkanının teşriî değerdeki işlemlerinin ve kanunlarla öngörülen diğer işlemlerinin aynı zamanda
Başbakan tarafından da imzalanmasını öngörmüştür (m.89).
5. Başbakan ve İlgili Bakanlar.- 1982 Türk Anayasası karşı-imza yetkisini (m.105) “Başbakan ve ilgili bakanlar”a vermiştir.
6. Hükûmete Verenler.- 1976 Portekiz Anayasası karşı-imza yetkisini
Hükûmete vermektedir (m.143/1). 1999 Finlandiya Anayasası, bu konuda
karşı-imza kavramını kullanmamakta, Cumhurbaşkanının kararlarını
Hükûmetin teklifi üzerine alacağını belirtmektedir (sek.58/1). Japon Anayasası da bu konuda karşı-imza terimini kullanmamakta, İmparatorun kendisine verilen yetkileri ancak Kabinenin “görüş ve onayıyla (with the advice and
and approval)” kullanılabileceğini belirtmektedir (m.3, 7/1). O halde Japonya’da karşı-imza yetkisinin Kabineye ait olduğunu söyleyebiliriz.
Görüldüğü gibi karşı-imza yetkisi, her ülkede başbakan veya bakanlara
veya hep birlikte Hükûmete aittir. 1978 İspanyol Anayasası buna ilginç iki
istisna getirmektedir: Kralın Başbakan atama ve Kongreyi feshetme işlemlerine, karşı-imza atma yetkisi Başbakana veya bakanlara değil, Kongre Başkanına aittir (m.64).
VI. “BAKANIN REFAKATİ” İLKESİ
Karşı-imza kuralı mahiyeti gereği devlet başkanının ancak yazılı hukukî
işlemlerine uygulanabilir. Zira, “karşı-imza (countersignature, contreseing)”, ancak devlet başkanının “imza (signature, seing)”sının olduğu yerde
mümkündür. Yani, bir işlemde devlet başkanının “imza”sı yoksa, orada baş-
KARŞI-İMZA KURALI
253
bakan veya bakanın “karşı-imza”sı da yoktur. Devlet başkanının imzasının
olabilmesi için ise, devlet başkanının yazılı bir işleminin olması gerekir. O
halde, devlet başkanlarının eylemleri ve yazısız işlemlerini karşı-imza kuralına tâbi değildir.
Ancak devlet başkanlarının bazı eylem ve yazısız işlemleri de sorumluluk doğurabilecek işlemler olabilir. Bu eylem ve işlemlerden doğacak sorumluluk da bir bakan tarafından üstlenilmelidir. Bir bakan bu eylem ve işlemlerden doğacak sorumluluğu karşı-imza tekniği ile üstlenemeyeceğine
göre bir başka usûlle üstlenmelidir. İşte bu usûl, “bakanın refakati” usûlü veya daha geniş bir ifadeyle “maddî desteği (assistance matérielle)” usûlüdür43. Bu şu anlama gelir: Devlet başkanı, sorumluluk gerektiren eylem ve
yazısız işlemlerini ancak bir bakanın refakatinde, onun maddî desteğiyle yapabilir. Örneğin devlet başkanının yabancı bir elçiyi kabul etmesi maddî nitelikte bir işlemdir; ama devletin sorumluluğuna yol açabilecek mahiyettedir.
Bu nedenle devlet başkanının yabancı elçi kabul ederken dışişleri bakanının
hazır bulunması ve varlığıyla bu kabul işleminden doğacak sorumluluğu üstlenmesi gerekir. Dışişleri bakanı, söz konusu elçinin kabul edilmesini uygun
bulmuyorsa, elçi kabul törenine katılmaz. Dışişleri bakanın hazır bulunmadığı bir elçi kabul töreni de yapılamaz. Bu törende dışişleri bakanının hazır
bulunması, yapılan işlemin dışişleri bakanı tarafından desteklendiği ve sorumluluğunun kendisi tarafından üstlenildiği anlamına gelir.
Refakat (maddî destek) kuralının kapsamı nedir? Acaba devlet başkanının bütün eylem ve işlemlerinin yapılması anında bir bakanın hazır olması
mı gerekir? Şüphesiz, devlet başkanının görevi dışındaki eylem ve işlemlerinin bakanın refakatinde yapması düşünülemez. Ancak göreviyle ilgili bütün
eylem ve işlemlerinde bakanın hazır olması gerektiği teorik olarak söylenebilir. Örneğin bir bakan hazır olmadan devlet başkanı bir törene katılamaz;
bir bakanın refakati olmadan devlet başkanı resmî nitelikteki bir yurtiçi ve
yurtdışı gezisine katılamaz; bir bakan hazır olmadan, kamu görevlileriyle görüşemez; bir bakan hazır olmadan yabancı devlet temsilcileriyle, yabancı
devlet başkanları ile görüşme yapamaz. Bunlar teorik olarak mümkündür.
Pratikte yapılırsa, hiçbir anayasal ilkeye aykırılık teşkil etmez. Örneğin Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde cumhurbaşkanının işlem ve fiillerine bir bakanın katılması, eşlik etmesi mutlak bir şekilde uygulanmış bir ilkedir. Üçüncü Cumhuriyet döneminde Cumhurbaşkanı ancak bir bakan refakatinde
törenlere katılabilmiş, bir bakanın eşliğinde konuşma yapabilmiştir44. Bu
uygulamalar teorik olarak savunulabilirse de, devlet başkanının eylem işlemlerine bir bakanın eşlik etmesi kuralının kapsamını dar yorumlamak, sadece
sorumluluk gerektiren işlemlere münhasır kılmak uygun olur. Aksi tak
43. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624.
44. Laferrière, op. cit., s.777; Duguit, op. cit., s.808; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624.
254
DEVLET BAŞKANLARI
TABLO 18: Karşı-İmza Kuralı
ÜLKELER
Almanya
1949
MAD
DE
m.58
Avusturya
Belçika
Danimarka
Finlandiya
1929
m.67
1994
1953
m.106
s.14
1999
m.58
Fransa
1958
m.19
Başbakan
Veya
Sorumlu
Bakanlar
Hollanda
1983
m.47
İngiltere
Yazısız
Conv
İrlanda
İspanya
1937
1978
m.13
m.64
İsrail
1964
s.12
İtalya
İzlanda
Japonya
Norveç
Portekiz
1947
1944
1946
1868
1814
1976
m.79
m.18
m.3,7
m.45
m.31
m.143
Bir veya Birden
Fazla Bakan
Başbakan veya
Bir Bakan
Başbakan
Başbakan ve
Yetkili Bakanlar
Başbakan veya
Bir Bakan
Bakanlar
Bir Bakan
Hükûmet
Bir Bakan
Başbakan
Hükûmet
Türkiye
1982
m.105
Başbakan ve
İlgili Bakanlar
“Anayasa ve Diğer Kanunlarda Tek Başına Yapabileceği Belirtilen İşlemler”. (Ancak Anayasa ve Diğer Kanun-
Yunanistan
1975
m.35
Yetkili Bakan
(1) Başbakanı Atanmak; (2) Bir Kişiyi Hükûmeti
Kurmakla Görevlendirmek; (3) Parlâmentoyu Feshetmek; (4) Kanunları Bir Kez Daha Görüşülmek Üzere
Geri Göndermek, (5) Cumhurbaşkanlığı İdarî Servislerine Personel Atamak (m.35/2).
Lüksemburg
AY
Karşı-imza Atma Yetkisi
Başbakan veya
Yetkili Bakan
Başbakan veya
Yetkili Bakan
Bir Bakan
Bir veya Birden
Fazla Bakan
Hükûmet
Karşı-İmza Kuralına Tâbi Olmayan İşlemler (Dev.
Başkanlarının Tek Başına Kullanabileceği Yetkiler)
(1) Başbakan Atamak,
(2) Bundestag’ın Feshetmek
Anayasayla Aksi Öngörülmedikçe Cumhurbaşkanının
Bütün İşlemleri Karşı-İmza Kuralına Tâbidir.
Yok.
Yok
(1) Hükûmetin Atanması, Hükûmetin veya Bir Bakanın İstifasının Kabul Edilmesi; (2) Erken Parlâmento Seçimlerini Düzenleme Kararı; (3) Gras Hakkı; (4) Åland Adasının Otonomisi Hakkında Kanunla Öngörülen Konular (sek.58/3).
(1) Başbakanın Atamak ve İstifasını Kabul Etmek (m.8/1); (2)
Kanunları Referanduma Sunma (m.11); (3) Millet Meclisini
Fes Etmek (m.12); (4) Olağanüstü Hal Yetkilerini Kullanmak
(m.16); (5) Meclislere Mesaj Göndermek (m.18); (6) Uluslararası Andlaşmaları Anayasaya Aykırılığı Nedeniyle Anayasa
Konseyine Başvurmak (m.54); (7) Anayasa Konseyinin Üç
Üyesini Atamak (m. 56); (8) Kanunlar Hakkında Anayasa
Konseyine Başvurmak (m.61).
Yok
Başbakanı Atamak (Ancak Kimin Seçileceği Konusunda Konvansiyon Vardır).
Yok
Saray Teşkilatına Personel Atamak (m.65/2)
(1) Hükûmetin Kurulmasıyla İlgili İşlemler (sek.12);
(2) Cumhurbaşkanının İstifa Mektubu (sek.19)
Yok
Yok
Yok
Yok
Yok
Cumhurbaşkanının Şu İşlemleri Karşı-İmza Kuralına Tâbidir
(Bunların Dışında Kalanlar Tâbi Değildir): (1) Bakanları Atamak ve Azletmek (m.136-h); (2) Özerk Bölge Özyönetim
Organlarını Feshetmek (m.136-j); (3) Özerk Bölgelerin Bakanlarını Atamak (m.136-l); (4) Sayıştay Başkanını ve Başsavcıyı
Atamak (m.136-m); (5) Genel Kurmay Başkanı Atamak
(m.136-p); (6) Kanunları, KHK'leri, Düzenleyici Kararnameleri Isdar Etmek ve Diğer Hükûmet Kararnamelerini İmzalamak
(m.137-b); (7) Sıkıyönetim veya Olağanüstü Hal İlân Etmek
(m.137-d); Cezaları Hafifletmek veya Affetmek (m.137-f); (9)
Elçi Göndermek ve Yabancı Diplomatik Temsilcileri Akredite
Etmek (m.138-a); (10) Uluslararası Andlaşmaları Onaylamak
(m.138-b); (11) Savaş İlân Etmek ve Barış Yapmak (m.138-c).
larda Bu İşlemler Sayılmamıştır)
KARŞI-İMZA KURALI
255
dirde, devlet başkanının konuşma hakkının olup olmadığı tartışma konusu
edilebilir. Oysa yukarıda gördüğümüz gibi, parlâmenter sistemlerde de, devlet başkanlarının, kamu işleri konusunda görüşünü açıklama, hatta uyarma
görev ve yetkisi vardır. Bunlar icraî nitelikte olmayan, istişarî nitelikteki görev ve yetkilerdir. Bu nitelikteki işlemleri sorumluluk gerektirmedikçe devlet
başkanının bir bakanın refakatine ihtiyaç duymadan yapması uygun olur.
Karşı-imza kuralına ilişkin çeşitli ülkelerin anayasal düzenlemelerini
TABLO 18’de özetlemeye çalıştık.
***
Karşı-imza kuralına ilişkin bu genel açıklamalardan sonra, şimdi 1982
Anayasasına göre, Türkiye’deki karşı-imza kuralını görelim:
VII. TÜRKİYE’DE KARŞI-İMZA KURALI VE
CUMHURBAŞKANININ TEK BAŞINA İŞLEM YAPIP
YAPAMAYACAĞI SORUNU
Parlâmenter hükûmet sistemini ve demokrasi ilkesini temel alan 1982
Anayasasının karşı-imza kuralı hakkındaki düzenlemesi esasen yukarıda genel olarak gördüğümüz karşı-imza kuralına paraleldir.
A. ANAYASAL DÜZENLEME
1982 Türk Anayasasının 105’inci maddesine göre,
“Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın
imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur”.
Görüldüğü gibi, Anayasada kural olarak Cumhurbaşkanının işlemlerinin
Başbakan ve ilgili bakan tarafından imzalanması öngörülmektedir. Yine Anayasa bu şekilde Başbakan ve ilgili bakan tarafından imzalanan işlemlerden
Başbakan ve ilgili bakanın sorumlu olduğunu belirtmektedir. Bu husus sorumsuz olan Cumhurbaşkanının işlemlerinin sorumlu olan başbakan veya
bakanlar tarafından imzalanmasını öngören parlâmenter demokrasinin temel
kuralıyla uyuşum içindedir. Bu kuralın nedenini yukarıda açıkladığımız için
bu konuda daha fazla bir şey söylemeye gerek yoktur.
1982 Anayasasının 105’inci maddesinde hükme bağlanan bir husus da,
Cumhurbaşkanının “tek başına yapabileceği” birtakım işlemlerin karşı-imza
kuralından istisna tutulduğudur. Yani Anayasaya göre, Cumhurbaşkanının
tek başına yapabileceği birtakım işlemler vardır ve bu işlemlerin Başbakan
ve ilgili Bakan tarafından imzalanmalarına gerek yoktur. Bu husus da esas
itibarıyla parlâmenter demokrasinin temel ilkeleriyle uyuşum içindedir. Zira
256
DEVLET BAŞKANLARI
yukarıda da gördüğümüz gibi, parlâmenter sistemlerde devlet başkanlarının
bazı işlemleri, Almanya, Fransa, İspanya gibi demokratik ülkelerde de, karşıimza kuralından ayrık tutulmaktadır. Ancak bu ülkelerin, Anayasalarında
devlet başkanlarının hangi işlemlerini tek başına yapabilecekleri tek tek sayılmıştır45.
Ancak, karşı-imza kuralını genel ilke olarak kabul eden, bu kuraldan işlemlerin istisna tutulabileceğini de öngörmüş olan 1982 Anayasası, her nedense, karşı-imza kuralının istisnalarının neler olduğunu belirtmemiştir46.
Diğer kanunlarda da karşı-imza kuralının istisnalarını belirten bir hüküm
yoktur. Bu nedenle, Türkiye’de Cumhurbaşkanının hangi işlemleri karşıimza kuralına tâbi olmadan tek başına yapabileceği konusu doktrinde tartışmalıdır.
Bu tartışmanın önemini, “Cumhurbaşkanının re’sen imzaladığı kararlar
ve emirler aleyhine Anayasa Mahkemesi dahil, yargı mercilerine başvurulamaz” diyen Anayasanın 105’inci maddesinin ikinci fıkrası daha da artırmaktadır. Eğer bir işlem, Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği bir işlem
ise, o işleme Başbakan ve ilgili bakanın imza atması söz konusu olmadığı
gibi, o işleme karşı yargı denetiminin işletilmesi de mümkün değildir. Ortaya, hem siyasal denetimden, hem de yargısal denetimden istisna tutulan bir
işlem kategorisi çıkmaktadır ki, bu hem demokrasiye, hem de hukuk devleti
ilkesine aykırıdır. Zira bir demokraside yetki siyasal sorumluluğa sahip makamlar tarafından kullanılmalıdır. İkinci olarak, bir hukuk devletinde, yargı
denetimi dışında bırakılan işlem bulunmamalıdır.
B. DOKTRİNİN ÜRETTİĞİ İSTİSNALAR
Böylesine kritik bir konuda ideal olan şey, Anayasanın tek tek hangi işlemlerin karşı-imza kuralından istisna tutulduğunu belirtmesiydi. Ancak
1982 Anayasasında böyle bir hüküm yoktur. Bu durum karşısında, Türk anayasa hukuku doktrini, anayasada boşluk olduğu kanısına varmış ve boşluğu doldurmakla kendisini görevli addedip, karşı-imza kuralının istisnasını
oluşturan, yani Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği işlemleri tespit
etmeye teşebbüs etmiştir47. Bu konuda çeşitli görüşler ileri sürülmüştür. Ör45. 1949 Alman Anayasasının 58’inci maddesi; 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi;
1979 İspanyol Anayasasının 64’üncü maddesi.
46. Bu arada belirtelim ki, 1982 Anayasası, 1949 Alman Anayasasından, 1958 Fransız Anayasasından, 1979 İspanyol Anayasasından çok daha uzun olmasına rağmen, onlardan daha
“teknik” değildir. 1982 Anayasasının ayrıntılı düzenleme gerekmeyen yerlerde çok ayrıntılı düzenlemeler yaptığı, ama siyasal iktidarın kullanılmasına ilişkin çok önemli bazı konularda da sustuğunu, boşluk bıraktığını gözlemlemek gerekir. Bu da bize “uzun” anayasanın, “teknik” anayasa demek olmadığını göstermektedir.
47. Maalesef biz de Türk Anayasa Hukuku (op. cit., s.522-526) isimli kitabımızda bu hataya
düşmüşüz.
KARŞI-İMZA KURALI
257
neğin bu görüşlerden kanımızca en tutarlısı olan ve bizim de Türk Anayasa
Hukuku isimli kitabımızda izlediğimiz Ergun Özbudun’un görüşüdür48. Bu
görüşe göre, bir kere, Cumhurbaşkanının yasama ve yargı alanındaki yetkileri karşı-imza kuralına tâbi değildir. İkinci olarak, Cumhurbaşkanının yürütme alanındaki yetkileri bakımından ise bu yetkilerin “icraî” olup olmamaları
bakımından ayrım yapmak gerekir. “İcraî” olanları Cumhurbaşkanı tek başına kullanamaz; ama “törensel” olanları tek başına kullanabilir.
1. Yasama ve Yargıya İlişkin Yetkiler Karşı-İmza
Kuralına Tâbi Değildir
Ergun Özbudun’a göre, Cumhurbaşkanının yasamaya ve yargıya ilişkin
olan yetkileri karşı-imza kuralına tâbi değildir. Çünkü bu yetkileri, Anayasa,
Cumhurbaşkanına onun “tarafsız” Devlet Başkanı hüviyeti dolayısıyla vermiştir. Bu yetkilerin “taraflı” olan hükûmetle paylaşılması, bu yetkilerin niteliklerine ve amaçlarına uygun düşmez. Bu nedenle, kendisine tarafsız devlet başkanı sıfatı dolayısıyla tanınmış yetkileri Cumhurbaşkanının tek başına
kullanabilir49. Örneğin, Cumhurbaşkanının Anayasa Mahkemesine ve diğer
yüksek mahkemelere üye seçmesi onun tarafsızlık özelliği nedeniyle tanınmış bir yetkidir50. Bu yetkinin karşı-imza kuralına tâbi tutulması, yani Başbakanın ve Adalet Bakanının imzasının aranması yargı bağımsızlığına da
aykırı olur.
Keza, yine Ergun Özbudun’a göre, kanunları bir kez daha görüşülmek
üzere geri gönderme ve kanunlar aleyhine Anayasa Mahkemesinde iptal davası açma yetkisi de Cumhurbaşkanının tek başına kullanabileceği bir yetki
olması gerekir. Zira, bu yetkilerin ancak karşı-imza ile kullanılabileceği kabul edilirse, bu yetkiler bütün anlamını yitirir. Çünkü, Başbakan ve ilgili bakan, kanunun bir kez daha görüşülmesi için Türkiye Büyük Millet Meclisine
geri gönderilmesi için veya kanun hakkında iptal davası açılması için imzalarını vermeyeceklerdir. Zira, söz konusu kanunun Türkiye Büyük Millet
Meclisi tarafından kabul edilmesini onlar sağlamışlardır51.
Anayasa Mahkemesinin 1961 Anayasası döneminde verdiği bir kararda
tamamıyla Ergun Özbudun’un görüşü doğrultusundadır. Anayasa Mahkemesi 16 Mart 1976 tarih ve K.1976/15 sayılı Kararında şöyle demiştir:
“Anayasa, Cumhurbaşkanına, yürütme organının başı olması yönünden değil,
devletin ve milletin bölünmez bütünlüğünü temsil eden... tarafsız bir baş olması yönünden kimi görevler vermiştir. Bunlardan biri de Anayasanın 149.
maddesinde belirtilen iptal davası açma yetkisidir. Bu yetkinin kullanılmasını
48.
49.
50.
51.
Özbudun, op. cit., s.286.
Özbudun, op. cit., s.286. Aynı yönde: Turhan, op. cit., s.118.
Özbudun, op. cit., s.286.
Ibid.
258
DEVLET BAŞKANLARI
98. madde çerçevesi içinde görmek olanaksızdır. Çünkü, böyle bir durumda,
bu yetki ancak Başbakan veya ilgili Bakanca uygun görülmesi halinde kullanılabilecektir. Başka bir deyimle, siyasal iktidarca yasalaştırılan bir metin
hakkında Cumhurbaşkanının iptal davası açma yetkisini, Başbakana veya ilgili Bakana devreden veya onları bu yetkiye ortak eden bir sonuç çıkar ki,
Anayasanın böyle bir sonucu kabul ettiği düşünülemez”52.
Ergun Özbudun’a göre, Cumhurbaşkanının yasama ve yargı ile ilgili
yetkileri, kendisine tarafsız devlet başkanı olması sıfatıyla tanınmış yetkilerdir. Bu nedenle, bu yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından tek başına kullanılabilmeleri gerekir53.
2. Cumhurbaşkanının Yürütmeyle İlgili İcraî Olmayan Yetkileri
Karşı-İmza Kuralına Tâbi Değildir
Yukarıdaki akıl yürütme haliyle Cumhurbaşkanının yürütme alanındaki
yetkileri için geçerli değildir. Zira, yürütme ile ilgili yetkiler, Cumhurbaşkanına “devletin başı” olması sıfatıyla değil, “yürütmenin başı” olması sıfatıyla
verilmiştir. Bu yetkiler bakımından da Ergun Özbudun, “icraî” olup olmamaları bakımından bir ayrım yapmıştır. Özbudun’a göre, icraî nitelik taşımayan,
tamamen törensel nitelikteki yürütmeyle ilgili yetkileri Cumhurbaşkanı tek
başına kullanabilir. Ancak, “icraî” nitelikteki yetkileri tek başına kullanamaması gerekir54. Türk Anayasa Hukuku isimli kitabımızda, biz de bu görüşe katılmıştık. Çünkü bu tür işlemleri Cumhurbaşkanının tek başına yapması,
bir kere parlâmenter hükûmet sistemine, ikinci olarak demokrasi ilkesine ve
üçüncü olarak hukuk devleti ilkesine aykırı olur.
a) Parlâmenter Hükûmet Sistemi İlkesine Aykırılık.- Bir kere, icraî karar
alma, kamu gücünün kullanılması anlamına gelir. Kamu gücünü kullanmak
için ise, “yetki sahibi” olmak gerekir. Parlâmenter sistem de ise yetki sorumluluk ile birlikte gider. Yani sorumluluk kimde ise yetki de ondadır. Sorumluluk sahibi olmayan Cumhurbaşkanının, yetki kullanması, tek başına icraî
nitelikte işlemler yapması parlâmenter hükûmet sistemi ilkesine aykırıdır.
b) Demokrasi İlkesine Aykırılık.- İkinci olarak, icraî karar alma, kamu
gücünün kullanılması anlamına gelir. Kamu gücünü kullanmak için ise,
“yetki sahibi” olmak gerekir. Bir demokraside ise yetkilerin kaynağı halktır
ve halktan bu yetkiler seçim aracılığıyla alınır. O halde, halk tarafından seçilmemiş olan Cumhurbaşkanının icraî işlemler yapma yetkisine tek başına
sahip olması demokrasi ilkesine de aykırıdır.
52. Anayasa Mahkemesinin 16 Mart 1976 tarih ve E.1975/183, K.1976/15 sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 14, s.68.
53. Özbudun, op. cit., s.287.
54. Ibid., s.187-288.
KARŞI-İMZA KURALI
259
c) Hukuk Devleti İlkesine Aykırılık.- Üçüncü olarak, icraî karar alma, ilgililerin hukukî durumunda idarenin tek taraflı irade açıklamasıyla değişiklikler yapılması, yani haklar ve yükümlülükler yaratılması anlamına gelir.
Bir hukuk devletinde bu tür işlemler hukuka uygun olmalı, hukuka aykırı oldukları iddia ediliyorsa bunlara karşı yargı yolu açık olmalıdır. Oysa, Anayasanın 125’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre “Cumhurbaşkanının tek
başına yapacağı işlemler... yargı denetimi dışındadır”. Keza, 105’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre, “Cumhurbaşkanının re'sen imzaladığı kararlar
ve emirler aleyhine Anayasa Mahkemesi dahil, yargı mercilerine başvurulamaz”. Bu şu anlama gelir ki, Cumhurbaşkanının icraî alanda tek başına işlemler yapması, hukuk devleti ilkesine de aykırıdır.
Bu üç nedenden dolayı, Cumhurbaşkanı yürütme alanında icraî nitelikte
işlemler yapamaz. Bu argümanlara bugün de katılıyoruz. Ancak aşağıda ulaştığımız sonuç benimsendiğinde, Cumhurbaşkanının yürütme alanında
icraî nitelikteki işlemleri tek başına yapamayacağını ispatlamak için, bu üç
argümana gerek kalmayacaktır.
Doktrinin Ürettiği İstisnaların Eleştirisi
Yukarıda önerilen çözüm her ne kadar kendi içinde tutarlı bir mantığa
sahip ve özellikle, demokrasi ve hukuk devleti ilkeleriyle uyuşum içindeyse
de, hukuk mantığıyla uyuşum içinde değildir. Çünkü, yukarıdaki çözüm,
karşı-imza kuralına yorum yoluyla istisna üretmektedir. Oysa yukarıda da
genel olarak belirttiğimiz gibi, hukuk mantığında, yorum yoluyla, istisna yaratılamaz. Bir kurala istisna ancak o kuralın koyucu tarafından getirilebilir.
Çünkü, istisna, o kuralın kapsamını daraltan bir fonksiyona sahiptir. Aslında
istisna da, ana kural gibi ve ana kural ile aynı düzeyde yer alan ikinci bir hukuk kuralıdır. Bir kişi, kural koymaya yetkili değil ise, o kuralın istisnasını
belirtmeye de yetkili değildir. Doktrin ve Anayasa Mahkemesi Anayasaya
kural koymaya yetkili organlar değildir. O halde doktrin ve Anayasa Mahkemesinin Anayasada mevcut bir kuralın istisnasını belirlemeye yetkileri
yoktur.
C. GÖRÜŞÜMÜZ
Kanımızca, bir Anayasanın kabul ettiği bir genel kurala ancak yine o
Anayasanın kendisi istisna getirebilir. Bizim anayasa hukukçusu olarak yorum yoluyla istisna getirmek gibi bir yetkimiz yoktur. O halde burada uzun
boylu tartışılacak bir sorun yoktur. Anayasamız karşı-imza kuralına istisna
getirmişse, bu kuralın istisnaları vardır; yok eğer getirmemiş ise, karşı-imza
kuralı mutlaktır. O halde sorulacak soru Anayasamızın karşı-imza kuralına
istisna getirip getirmediğinden ibarettir.
260
DEVLET BAŞKANLARI
Anayasamız karşı-imza kuralının mutlak nitelikte bir kural olmadığını,
bu kurala Anayasa ve diğer kanunlar ile istisna getirilebileceğini kabul etmiştir. Zira, Anayasamızın 105’inci maddesi, karşı-imza kuralını “Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki
bütün kararları” için öngörmüştür. Yani Anayasamıza göre karşı-imza kuralına “Anayasa ve diğer kanunlar” ile istisna getirilebilir.
Ancak Anayasamızda karşı-imza kuralının istisnalarını sayan bir hüküm
yoktur. Keza, bizim bilebildiğimiz kadarıyla, mevzuatımızda da karşı-imza
kuralının istisnalarını tespit eden bir kanun hükmü yoktur. Şüphesiz, mevzuatımızda Cumhurbaşkanına yetki veren yığınla kanun hükmü vardır. Ancak
bu hükümler, Anayasanın 104’üncü maddesinde olduğu gibi, Cumhurbaşkanına yetki vermekten ibarettir. Hiçbirisi verdiği yetkinin, Başbakan ve ilgili
bakanın imzasına ihtiyaç olmadan sadece Cumhurbaşkanının imzasıyla kullanılacağını öngörmemektedir. Cumhurbaşkanının tek başına işlem yapabilmesi, ana kuralın istisnası olduğuna göre, bu istisnanın ayrıca ve açıkça öngörülmesi gerekir. Yorum yoluyla istisna türetilemez.
Sistemimizde karşı-imza kuralının istisnalarını tespit eden bir Anayasa
maddesi veya bir kanun hükmü olmadığına ve Anayasamız (m.105) Cumhurbaşkanının işlemleri için genel olarak karşı-imza kuralını kabul ettiğine
göre, Türkiye’de karşı-imza kuralının bir istisnası yoktur. Cumhurbaşkanının
istisnasız bütün işlemlerine genel ilke olan karşı-imza kuralı uygulanır.
Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzası olmadan tek başına
herhangi bir işlem yapamaz. Türkiye’de karşı-imza kuralı, Üçüncü Fransız
Cumhuriyetinde olduğu gibi mutlaktır. Bu mutlaklık, Cumhurbaşkanının
104’üncü maddede sayılan istisnasız bütün yetkileri için geçerlidir. Şöyle ki:
a) Bir kere, Cumhurbaşkanının yürütme alanındaki bütün yetkileri, ister
“icraî”, isterse “törensel” olsun, Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasına
tâbidir. Örneğin Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu kararı olmadan veya Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzalarını almadan, yabancı devletlere Türk
devletinin temsilcilerini gönderemez; milletlerarası andlaşmaları onaylayamaz; Genelkurmay Başkanını atayamaz; belirli kişilerin cezalarını hafifletemez; Devlet Denetleme Kurulunun üyelerini ve Başkanını atayamaz, Devlet
Denetleme Kuruluna inceleme, araştırma ve denetleme yaptıramaz; Yüksek
Öğretim Kurulu üyelerini ve Rektörleri seçemez.
Oysa uygulamada tam bir kargaşa vardır. Cumhurbaşkanları, “yabancı
devletlere Türk devletinin temsilcilerini göndermek”, “milletlerarası andlaşmaları onaylamak” yetkilerini tek başına değil, Bakanlar Kurulu kararıyla
kullanmaktadır55. Oysa elçi atamak, milletlerarası andlaşmaları onaylamak
55. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.500-503.
KARŞI-İMZA KURALI
261
yetkisini tek başına kullanmayan aynı Cumhurbaşkanları, Yüksek Öğretim
Kurulu üyelerini ve Rektörleri seçmek, Devlet Denetleme Kurulunun üyelerini ve Başkanını atamak yetkilerini tek başına kullanmaktadırlar. Rektörleri
tek başına atayabileceğini düşünen Cumhurbaşkanları niçin, elçileri tek başına atayabileceğini düşünmemektedirler? Belirli kişilerin cezalarını hafifletmek veya kaldırmak yetkilerini ise, genellikle Cumhurbaşkanları tek başına
yapmaktadır56. Ancak bu yetkinin Başbakan ve Adalet Bakanının karşıimzasıyla kullanıldığı da olmuştur57.
b) İkinci olarak Cumhurbaşkanı, yasama alanındaki yetkilerini de tek
başına kullanamaz. Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzalarını almalıdır.
Örneğin Cumhurbaşkanı Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasını almadan
“yasama yılının ilk günü Türkiye Büyük Millet Meclisinde açılış konuşmasını” yapamaz58. Keza, Cumhurbaşkanı karşı-imza almadan TBMM'yi toplantıya çağıramaz. Yine Cumhurbaşkanı başbakan ve ilgili bakanın karşıimzalarını almadan kanunları yayımlayamaz; kanunları tekrar görüşülmek
üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderemez59. Aynı şekilde
Cumhurbaşkanı Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü
takdirde halkoyuna sunmak yetkisini de tek başına kullanamaz. Nihayet,
Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili bakanların karşı-imzasını almadan kanunların, kanun hükmündeki kararnamelerin, Türkiye Büyük Millet Meclisi
İçtüzüğünün iptali istemiyle Anayasa Mahkemesinde dava da açamaz. Yine
Cumhurbaşkanı Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine
de tek başına karar veremez.
Cumhurbaşkanının yasamaya ilişkin bu yetkilerinin bir çoğunun Cumhurbaşkanı tarafından tek başına kullanabilmesinin daha uygun olabileceği
düşünülebilir. Ancak bu düşünceye hak verip, bu işlemleri karşı-imza kuralından istisna tutmak, anayasa hukukçularının değil, anayasa koyucunun işidir. Anayasa koyucunun yapmadığı bir işi yerine getirmek, anayasa hukukçularının üstünü vazife değildir. Yukarıda belirttiğimiz gibi karşı-imza kuralına ancak Anayasa ve kanunlar ile istisna getirilebilir. Anayasada ve diğer
56. Ibid., s.510-512.
57. Örneğin 17.2.1984 tarih ve 84/29850 sayılı Salih Poyraz’ın cezasının kaldırılması kararında Başbakan ve ilgili bakanın da imzaları vardır.
58. Üçüncü Fransız Cumhuriyeti döneminde Cumhurbaşkanı bir bakanın karşı-imzasını almadan Parlâmentoya “mesaj” gönderemiyordu (Laferrière, op. cit., s.776-777;
Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624; Hauriou, op. cit., s.413).
59. Fransa’da Üçüncü ve Dördüncü Cumhuriyetlerde kanunları ısdar etme ve tekrar geri gönderme işlemi için karşı-imza kuralına tâbi idi; çünkü Anayasa karşı-imza kuralının istisnasını öngörmüyordu. İlginçtir ki, “yarı-başkanlık sistemi” olduğu söylenen Beşinci Fransız
Cumhuriyetinde bile Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili bakanların karşı-imzaları olmadan kanunları ısdar edemez veya bir kez daha görüşülmek üzere meclise geri gönderemez.
Çünkü, karşı-imza kuralının istisnalarını belirleyen 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu
maddesinde bu yetkiler istisna olarak sayılmamıştır.
262
DEVLET BAŞKANLARI
kanunlarda bu konuda istisna olmadığına göre, hukuk mantığına sahip olan
birisinin başka bir çözümü kabul etmesi mümkün değildir.
c) Üçüncü olarak yargı alanındaki yetkilerini de Cumhurbaşkanı tek başına kullanamaz. Örneğin Cumhurbaşkanı, Başbakan ve Adalet Bakanının
karşı-imzalarını almadan, Anayasa Mahkemesi üyelerini, Danıştay üyelerinin dörtte birini, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve Yargıtay Cumhuriyet
Başsavcıvekilini, Askerî Yargıtay Üyelerini, Askerî Yüksek İdare Mahkemesi üyelerini, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu üyelerini atayamaz.
Tüm bu üye seçme ve atama işlemlerinin Başbakan ve Adalet Bakanının
karşı-imzalarını taşıması gerekir.
Cumhurbaşkanının yargıya ilişkin bu yetkilerini tek başına kullanmasının daha yerinde olacağı düşünülebilir. Zira yargı organlarının bağımsızlığı
bakımından, bu işlemlerin Başbakan ve Adalet Bakanının karşı-imzalarına
tâbi tutulması birtakım sakıncalar arz edebilir. Ancak bunu takdir edip, yargı
bağımsızlığını sağlamak amacıyla, bu atama işlemlerini karşı-imza kuralından istisna tutmak, bizim değil, münhasıran anayasa koyucunun görev ve
yetkisindedir. Anayasa koyucunun, şu ya da bu nedenle, bilerek yahut unutarak, yapmadığı bir işi yapmak, bizim görevimiz değildir. Zira, karşı-imza kuralını anayasa koyucu kabul ettiğine göre, bu kurala ancak anayasa koyucu
istisna getirebilir. Anayasada, Cumhurbaşkanının yargıya ilişkin yetkilerini
karşı-imza kuralından ayrık tutan bir hüküm olmadığına göre, bir mantık hatası yapmadan, Cumhurbaşkanının bu işlemleri tek başına yapabileceğini iddia etmenin olanağı yoktur.
D. CUMHURBAŞKANININ BAŞBAKAN VEYA İLGİLİ BAKANIN
KARŞI-İMZASINI ALMADAN YAPTIĞI İŞLEMLERİN
MÜEYYİDESİ NEDİR?
Yukarıda gördüğümüz gibi, Türkiye’de Cumhurbaşkanının istisnasız
bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Ancak yine yukarıda belirtildiği
gibi, Cumhurbaşkanı bu işlemlerden bir çoğunu, başbakan ve ilgili bakanın
karşı-imzasını almadan tek başına yapmaktadır. Örneğin Cumhurbaşkanı
Yükseköğretim Kurulu üyelerini, rektörleri, Anayasa Mahkemesi üyelerini
tek başına atamaktadır. Yine Cumhurbaşkanı belirli kişilerin cezalarını hafifletme veya kaldırma kararını tek başına almaktadır. Yine Cumhurbaşkanı
Devlet Denetleme Kuruluna denetleme yapma emrini tek başına vermektedir. Acaba, Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzalarını taşımayan Cumhurbaşkanının bu işlemlerinin karşılaşacağı bir müeyyide var mıdır? Varsa nedir?
Cumhurbaşkanının karşı-imza kuralına uymadan işlem yapmasının bir
müeyyidesi vardır; o da işlemin geçersizliğidir. Bir Bakanlar Kurulu kararına
dayanmayan veya Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasını taşımayan
KARŞI-İMZA KURALI
263
Cumhurbaşkanının bir işlemi hükümsüzdür; hatta yokluk ile sakattır (nul et
sans nul effet)60.
Karşı-imza kuralına tâbi olduğu halde başbakan veya ilgili bakanın karşı-imzasını taşımayan Cumhurbaşkanının bir işlemi, herhangi bir hukukî sonuç doğuramaz. Bu işlemi kamu makamları icra edemez. Çünkü, karşı-imza
şartını yerine getirmemiş bir işlem, henüz hukuken tekemmül etmemiştir.
İcraî bir işlem değildir. Diğer yandan, karşı-imza aynı zamanda, Cumhurbaşkanının işlemini tevsik edici bir fonksiyona sahiptir. Başbakan veya bakan karşı-imzasını atarak Cumhurbaşkanının işleminin “mevsukiyetini
(authenticité)” tespit etmiş olur61. Mevsukiyeti tespit edilmemiş bir işlemi
ise, kamu makamları uygulayamazlar. O nedenle idare makamları, uygulayacakları işlemin Cumhurbaşkanının imzasının dışında, Başbakan ve bir bakan tarafından imzalı olup olmadığını araştırmak ve Başbakan ve bir bakan
tarafından imzalı değilse, bu işlemi uygulamamak zorundadırlar.
Örneğin Başbakan ve Millî Eğitim Bakanı tarafından imzalanmamış olan Cumhurbaşkanının rektör atama kararı yokluk ile malûldür. Bu kararın
yokluğunu tespit için idarî yargı organlarında dava açılabilir. Bu kararda
Başbakan ve ilgili bakanın imzasının bulunmaması ağır ve bariz bir yetki tecavüzü oluşturur. Karşı-imza şartını yerine getirmeyen bu kararın uygulanmaması gerekir. Eski rektör, atama kararnamesi Başbakan ve Millî Eğitim
Bakanı tarafından imzalanmamış olan bir kişiye rektörlük görevini devretmemelidir. Devretmiş olsa da değişen bir şey olmaz. Yeni rektör, de facto
rektör durumundadır. Onun yaptığı bütün işlemler, ağır ve bariz yetki tecavüzü nedeniyle yokluk ile malûldür. Bu rektörün işlemlerine karşı açılan davalarda mahkemeler, bu işlemler hakkında yokluğun tespiti kararı vermelidirler. Keza, Başbakan veya ilgili bakan tarafından imzalanmamış bir denetleme emri alan Devlet Denetleme Kurulu, bu denetlemeyi yapmamakla yükümlüdür. Buna rağmen, Devlet Denetleme Kurulu denetleme yapmaya teşebbüs ederse, merkezî idarede bakanlar ve diğer kamu tüzel kişilerinde de
yetkili organlar bu denetlemeye fiilen izin vermemeleri gerekir. Keza, Cumhurbaşkanı Başbakan ve Adalet Bakanının karşı-imzasını almadan bir mahkumun cezasının kaldırılmasına karar vermiş ise, ilgili cezaevi cumhuriyet
savcısı, bu kararı yerine getirmemeli, mahkumu salmamalıdır.
Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasını taşımayan Cumhurbaşkanının
bir işlemini idare makamları uygulamışlar ise, bu işlemin yokluğunun tespiti
için ilgili kişiler idarî yargıda “yokluğun tespiti” davası açabilirler. Keza bu
işlemden dolayı bir kişi zarara uğramış ise, bu kişiler idarî yargıda tam yargı
davası açabilirler. Bu davalarda husumet, sorumsuz olan Cumhurbaşkanına
61. Pierre Pactet, “Contreseing”, in Olivier Duhamel ve Yves Mény (der.), Dictionnaire
constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.224.
264
DEVLET BAŞKANLARI
değil, bu işlemi uygulayan bakanlığa ve kamu tüzel kişisine yöneltilmelidir.
İdare makamının karşı-imza ile tevsik edilmemiş Cumhurbaşkanının bir işlemini uygulaması hizmet kusuru teşkil eder.
Beşinci Bölüm
DEVLET BAŞKANI-HÜKÛMET ÇATIŞMASI
Parlâmenter hükûmet sistemlerinde yetkilerin kullanılması bakımından
devlet başkanı ile hükûmet arasında çatışma ortaya çıkması ihtimal dahilindedir. Genellikle bu konuda şu üç sorun ortaya çıkar: Bir kere, devlet başkanları anayasanın kendisine verdiği yetkileri, başbakan ve ilgili bakanın
imzasını almadan tek başına kullanmaya kalkabilir. İkinci olarak, devlet başkanının bakanlar kurulunun işlemlerini imzalamayı reddetme ihtimali vardır.
Üçüncü olarak, hükûmet, devlet başkanından anayasanın devlet başkanına
verdiği bir yetkinin kullanılmasını isteyebilir ve devlet başkanı bu yetkiyi
kullanmayı reddedebilir. O halde burada şu üç soruyu sormak ve bunlara cevap aramak gerekir: 1. Devlet başkanları yetkilerini tek başına kullanabilirler
mi? 2. Devlet başkanları hükûmetin işlemlerini imzalamayı reddedebilir mi?
3. Devlet başkanları hükûmetin kendisinden yapmasını istediği işlemleri
yapmayı reddedebilir mi?
I. DEVLET BAŞKANLARI YETKİLERİNİ TEK BAŞINA
KULLANABİLİR Mİ?
Yukarıda gördüğümüz gibi, devlet başkanlarının yasama, yürütme ve
yargıyla ilgili pek çok görev ve yetkisi vardır. Devlet başkanları bu görev ve
yetkilerini yapacağı işlemlerle yerine getirir. Acaba devlet başkanları bu işlemleri tek başına yapabilir mi? Yani devlet başkanları, kendilerine verilen
yetkileri tek başına kullanabilirler mi? Bu soruya başkanlık sistemlerinde ve
parlâmenter sistemlerde ayrı ayrı cevap aramak gerekir. Zira, bu iki sistemin
bu konudaki yapısı ve mantığı birbirinden tamamıyla farklıdır.
A. BAŞKANLIK SİSTEMLERİNDE: EVET
Devlet başkanlarının yetkilerini tek başına kullanıp kullanamayacağı sorusunun, başkanlık sistemlerinde basit, tartışmasız, açık bir yanıtı vardır: Evet, başkanlık sistemlerinde, devlet başkanları, yani başkanlar, anayasa ile
kendilerine verilmiş olan yetkileri tek başına kullanabilirler. Görev ve yetki-
266
DEVLET BAŞKANLARI
leri dolayısıyla yapılması gereken işlemleri tek başlarına imzalayabilirler.
Burada hiçbir problem yoktur. Zaten, yukarıda gördüğümüz gibi, başkanlık
sistemlerinde yürütme organı tek kişiden, yani başkandan oluşur. Yani yürütme organı “tek-başlı (monocephale)” yapıdadır. Başkanlık sistemlerinde
devlet başkanına verilmiş, hatta genel olarak yürütme organına bırakılmış bir
yetkiyi, başkanın tek başına kullanması kadar doğal bir şey yoktur. Zira,
başkanın bu yetkiyi yürütme organı içinde paylaşacağı kendisi dışında başka
bir makam yoktur. Yine yukarıda gördüğümüz gibi, başkanlık sistemlerinde,
yürütme organındaki yer alan bakan benzeri kişilerin başkandan aldıkları
yetki dışında hiçbir yetkileri yoktur; bunlar tamamıyla başkana bağlıdır. O
nedenle, başkanın işlemleri için bu kişilerin de imzalarını aramanın hiçbir
anlamı yoktur. Başkanlık sistemlerinde, başkanın anayasa tarafından kendisine verilmiş yetkileri tek başına kullanmasında, sorumluluk bakımından da
hiçbir sorun yoktur; çünkü başkanın seçmenler karşısında siyasal sorumluluğu vardır. Başkanlık sistemlerinde başkanın tek başına işlem yapabilmesi,
demokrasi ilkesi bakımından da problem çıkarmaz. Çünkü başkan, görevine
halkın oyuyla gelmiştir. Bu nedenle, yetkilerini kullanmak bakımından demokratik bir meşruluğa sahiptir.
B. PARLÂMENTER SİSTEMLERDE: HAYIR
Peki ama parlâmenter sistemlerde devlet başkanları yetkilerini tek başlarına kullanabilir mi? Bu soruya olumsuz yanıt vermek gerekir. Hayır, parlâmenter sistemlerde, devlet başkanları, yani krallar ve cumhurbaşkanları, anayasa ile kendilerine verilmiş olan yetkileri, anayasa tarafından aksi öngörülmedikçe, tek başlarına kullanamazlar. Bu yetkileri devlet başkanları,
hükûmet veya başbakan veya en az bir bakan ile birlikte kullanabilir. Diğer
bir ifadeyle, parlâmenter sistemlerde devlet başkanlarının işlemleri (varsa,
anayasada öngörülenler hariç), devlet başkanının dışında, başbakan veya ilgili bakan tarafından imzalanmalıdır. Devlet başkanının işlemlerinin başbakan ve ilgili bakan tarafından imzalanmasına, yukarıda görüldüğü gibi, “karşı-imza (contreseing, countersignature)” denir. Devlet başkanının tek başına
işlem yapamamasının, yani yaptığı işlemlerin karşı-imza kuralına tâbi olmasının nedeni şudur:
1. Bir kere, parlâmenter sistemlerde devlet başkanlarını halk seçmediği
halde, hükûmet halkın temsilcileri arasından çıkmaktadır. Gerçekten de parlâmenter monarşilerde devlet başkanı veraset kuralları gereğince, parlâmenter cumhuriyetlerde ise halkın doğrudan katılımı olmadan belirlenmektedir.
Oysa gerek parlâmenter monarşilerde, gerek parlâmenter cumhuriyetlerde
hükûmet, parlâmentonun içinden çıkmakta ve onun güvenine dayanmaktadır.
Bu şu anlama gelmektedir ki, parlâmenter sistemlerde devlet başkanları yetkilerini kullanmak için gerekli olan demokratik meşruluktan mahrumdurlar.
Oysa hükûmetlerin demokratik meşruluğu tamdır.
267
2. Devlet başkanının tek başına işlem yapamamasının ikinci nedeni ise
devlet başkanının sorumsuz, hükûmetin, yani başbakan veya bakanların ise
sorumlu olmalarıdır. Gerçekten de, devlet başkanlarının siyasî, cezaî1, hukukî sorumlulukları yoktur. Devlet başkanları halk veya halkın temsilcileri tarafından görevden alınamaz. Kendilerine karşı hukuk ve ceza davası açılamaz. Oysa, hükûmetin ve onu oluşturan başbakan ve bakanların siyasî, hukukî ve cezaî sorumlulukları tamdır. Hükûmet halkın temsilcileri karşısında
kolektif olarak sorumludur. Halkın temsilcileri istedikleri her zaman
hükûmeti düşürebilirler. Hükûmeti oluşturan başbakan ve bakanlar ayrıca tek
tek parlâmentoya karşı sorumludur. Halkın temsilcileri istedikleri her bakanı
görevden alabilirler. Nihayet, başbakan ve bakanların hukukî ve cezaî sorumlulukları da tamdır. Demokratik mantık sorumluluk ile yetkinin birlikte
olmasını öngörür. Sorumlu olan kişi yetkili de olmalıdır. Yetki, sorumluluk
derecesindedir. Bir kişi ne kadar sorumluysa, o kadar yetkilidir. Sorumsuz
olan kişi, yetkisizdir de. Buna göre, parlâmenter sistemlerde, devlet başkanları sorumsuz olduklarına göre, yetkisiz de olmalıdırlar. O halde devlet başkanları tek başına işlem yapamamalı, işlemleri başbakan ve ilgili bakanın
karşı-imzasına tâbi olmalıdır.
II. DEVLET BAŞKANLARI HÜKÛMETİN İŞLEMLERİNİ
İMZALAMAYI REDDEDEBİLİR Mİ?
Yukarıda açıkladık ki, parlâmenter sistemlerde, devlet başkanları tek başına işlem yapamaz, yaptıkları işlemler mutlaka başbakan veya bir bakan tarafından imzalanmalıdır. Parlâmenter sistemlerde hükûmetin yaptığı işlemler
de, devlet başkanı tarafından imzalanmalıdır. Parlâmenter sistemlerde devlet
başkanının imzasını taşımayan bir bakanlar kurulu işleminin yürürlüğe girmesi mümkün değildir. Yukarıda gördüğümüz gibi, başbakan veya ilgili bakan, devlet başkanının işlemine karşı-imzasını koymayı reddedebilir. Peki
ama ya devlet başkanı hükûmetin işlemlerini imzalamayı reddedebilir mi?
Bu soruya olumsuz yanıt vermek zorundayız. Hayır, devlet başkanı,
hükûmetin, başbakan veya bakanların işlemlerini imzalamayı reddedemez.
Onları imzalamak zorundadır. Bunun başlıca üç nedeni vardır: Bir kere, devlet başkanı sorumsuzdur. İkinci olarak devlet başkanı demokratik meşruluktan mahrumdur. Üçüncü olarak devlet başkanının imza yetkisi, bir tevsik etme yetkisinden ibarettir.
1. Yukarıda gördüğümüz gibi cumhuriyetlerde istisnaen vatana ihanet, anayasayı kasten ihlâl
gibi bazı suçlarından dolayı cumhurbaşkanlarının cezaî sorumluluklarının olduğu kabul
edilmektedir.
268
DEVLET BAŞKANLARI
A. BİRİNCİ NEDEN: DEVLET BAŞKANI SORUMSUZDUR
Devlet başkanının bir kararnameyi imzalamayı reddetmesi, bir yetki
kullandığı anlamına gelir. Çünkü, devlet başkanının bakanlar kurulunun bir
kararnamesini imzalamayı reddetmesi durumunda, bu işlem tekemmül etmeyecek ve yürürlüğe giremeyecektir. Yani bakanlar kurulunun sahip olduğu
bir yetkiyi kullanması devlet başkanı tarafından engellenmiş olacaktır. Bir
yetkinin kullanılmasının engellemek, o yetkiyle aynı düzeyde bir yetkinin
kullanılması anlamına gelir. O halde, devlet başkanının böyle bir yetkisi varsa, devlet başkanının hükûmet işlemlerini kararnameleri imzalamayı reddedebilir; yoksa reddedemez.
Peki ama devlet başkanının öyle bir yetkisi var mıdır? Bu sorunun basit,
kesin, açık bir cevabı vardır: Hayır. Devlet başkanının böyle bir yetkisi yoktur. Çünkü, bir demokrasi de yetki sahibi olmak için sorumluluk sahibi olmak gerekir; parlâmenter sistemlerde ise devlet başkanları sorumsuzdur.
Demokratik mantık sorumluluk ile yetkinin aynı elde toplanmasını öngörür.
Sorumlu olan kişi yetkili de olmalıdır. Yetki, sorumluluk derecesindedir. Bir
kişi ne kadar sorumluysa, o kadar yetkilidir. Sorumsuz olan kişi, yetkisizdir
de. Bir parlâmenter demokraside devlet başkanının sorumsuz olduğuna göre
yetkisiz; bakanlar kurulu da sorumlu olduğuna göre yetkilidir. O halde, devlet başkanı bakanlar kurulunun işlemlerini imzalamak zorundadır.
Devlet başkanının bakanlar kurulunun işlemlerini imzalamamak yetkisine sahip olduğunu ispatlamak için, yapılması gereken şey, devlet başkanının
nasıl yetkili olduğunu değil, nasıl sorumlu olduğunu göstermektir. Bir demokraside yetki, sorumluluktan doğar. Bakanlar kurulunun bir işleminden
doğabilecek siyasî, hukukî, cezaî sorumluluğun devlet başkanı tarafından
üstlenilmesi mümkün değildir. Parlâmenter sistemlerde sorumluluk, bakanlar
kuruluna (başbakan ve bakanlara) aittir. Bir bakanlar kurulu işlemi ülkenin
genel yararına aykırı sonuçlar doğurmuş ise, bunun parlâmentoya karşı gensoru yoluyla hesabını verecek organ devlet başkanı değil, bakanlar kuruludur. Bir bakanlar kurulu işlemi ile işlenmiş ise, meclis soruşturması usûlüyle
suçlandırılıp yargılanacak olan kişi, devlet başkanı değil, başbakan ve bakanlardır. Bir bakanlar kurulu işlemiyle özel kişilere birtakım zararlar verilmiş
ise, mahkemelerin haklarında tazminata hükmedeceği kişi, cumhurbaşkanı
değil, başbakan ve bakanlardır.
Bırakınız parlâmenter hükûmet sisteminin ilkelerini, demokrasinin gereklerini, devlet başkanının yaptığı işlemlerin sorumluluğunun başbakan ve
bakanların sırtına yüklenmesi, düpedüz, adalet fikrine aykırıdır. Zira, bir kişinin işlemlerinden dolayı bir başka kişiyi sorumlu tutmak adalet ve ahlâk
düşüncesiyle bağdaşmaz. Minimum adalet düşüncesine sahip bir kişi, sorumluluğunu yüklenemeyeceği bir işlemi yapmaktan kaçınmalıdır.
269
Tabir caizse, bir parlâmenter demokraside davulu, bakanlar kurulu sırtlamaktadır. Sadece demokratik mantık değil, minimum bir adalet düşüncesine yer veren herhangi bir mantık, davulun, davulu taşıyan kişi tarafından çalınmasını öngörür. Yani, davul kimin sırtındaysa, tokmak da onun elinde olmalıdır. Devlet başkanı tokmağı alıp davulu çalmayı arzu ediyorsa, bunun
için önce davulu sırtlaması gerekir. Bir demokraside ise tokmağı ele geçirmenin yolu seçimlerden geçer.
B. İKİNCİ NEDEN: DEVLET BAŞKANI DEMOKRATİK
MEŞRULUKTAN MAHRUMDUR
Devlet başkanlarının bakanlar kurulunun işlemlerini imzalamayı reddetme yetkisine sahip olabilmesi için gereken demokratik meşruluğa da sahip değildir. Monarşilerde devlet başkanları yani krallar böyle bir meşruluğa
haliyle sahip değildir. Çünkü irsî intikal kuralları gereğince kral olmuştur.
Cumhuriyetlerde de devlet başkanları, yani cumhurbaşkanları doğrudan halk
tarafından seçilmemektedir. Parlâmenter demokrasilerde krallar ölünceye
kadar, cumhurbaşkanları ise görev sürelerinin sonuna kadar görevde kalmaktadır. Görev süreleri boyunca ne halk, ne de parlâmento tarafından görevden
alınamamaktadır. Oysa parlâmenter demokrasilerde bakanlar kurulu parlâmentonun içinden çıkmakta ve görev süresi boyunca da her gün parlâmentonun güvenine dayanarak görevde kalmaktadır. Bakanlar kurulunu seçimi kazanmış parti veya partiler oluşturmaktadır. Seçimlerden sonra bakanlar kurulu da değişmektedir. Oysa devlet başkanları her halükârda seçimlerden etkilenmezler; görevde kalırlar. Bu nedenle, parlâmenter demokrasilerde bakanlar kurulu, karar almak için olan demokratik meşruluğa sahip olmasına rağmen, devlet başkanları bakanlar kurulunun kararlarını engellemek için ihtiyaç duyduğu demokratik meşruluktan mahrumdur.
C. ÜÇÜNCÜ NEDEN: DEVLET BAŞKANININ İMZA YETKİSİ, BİR
TEVSİK ETME YETKİSİNDEN İBARETTİR
Üçüncü olarak, bakanlar kurulu işlemlerine devlet başkanlarının koyduğu imzanın anlamına dayanarak da, devlet başkanlarının bakanlar kurulu işlemlerini imzalamayı reddetme yetkisine sahip olmadığını ispatlayabiliriz.
Yukarıda gördüğümüz gibi, devlet başkanlarını bakanlar kurulunun kararnamelerine koyduğu imzanın fonksiyonu, o kararnamenin “mevsukiyet
(authenticité)”ini belgelendirmekten ibarettir. Yani kararnamenin altına imza
atarak devlet başkanı, bakanlar kurulu tarafından kabul edilen kararnamenin
varlığını ve içeriğini “tasdik (certification)” etmektedir. Dolayısıyla devlet
başkanının imzası, bir “irade işlemi (acte de volonté)” işlemi, “yapım işlemi
(acte de confection)” değil, bir “mevsukiyet işlemi (acte de authentification)”dir. Yani imza ile devlet başkanı kararnamenin yapılmasına katılmamakta, yapılmış bir kararnamenin “mevsukiyet (authenticité)”ini tespit
270
DEVLET BAŞKANLARI
etmektedir. Kararnamenin altına imza atarak devlet başkanı, resmî gazetede
yayınlanacak olan kararnamenin bakanlar kurulu tarafından kabul edilmiş
kararname olduğunu ve bu kararnamenin metninin bakanlar kurulu tarafından kabul edilen metin ile aynı olduğunu tasdik etmektedir. Devlet başkanının kararnamelere imza atması, noterlerin sözleşmelerin “aslına uygunluğunu tasdik etme” işlemlerine benzetilebilir. Nasıl noterin tasdik ettiği sözleşme, noterin iradesinden bağımsız olarak oluşuyorsa, devlet başkanının imzaladığı kararname de onun iradesinden bağımsız olarak oluşur.
Gerçekten de bazı Avrupa ülkelerinde Cumhurbaşkanı bazı fonksiyonları itibarıyla bir “millî noter”e benzetilmektedir2. Örneğin Almanya’da Cumhurbaşkanının fonksiyonu bir “devlet noteri fonksiyonu (staatsnotarielle
Funktionen)” olarak görülmektedir3. Avusturya’da da Cumhurbaşkanının
fonksiyonu olarak “noterlik fonksiyonu”ndan bahsedilmektedir4.
Bu nedenle, devlet başkanının bir kararnamenin altındaki imzası, bu kararnameyi meydana getiren iradelerden birinin devlet başkanına ait olduğu
anlamına değil, bu kararnamenin otantik bir kararname olduğu anlamına gelir. Diğer bir ifadeyle, devlet başkanının imzası, bir irade açıklamasına değil,
bakanlar kurulunun yaptığı irade açıklamalarının otantik olduğuna, yani kararnamenin başbakan ve bütün bakanlar tarafından imzalandığına ve bu imzaların gerçekten de başbakan ve bakanlara ait olduğuna işaret eder.
Devlet başkanı kararnamelerin altındaki imzaların başbakan ve bakanlara ait olup olmadıklarını, başbakan ve bakanların imza örnekleriyle karşılaştırarak saptar. Keza, resmî gazetede yayımlanmak üzere hazırlanmış metni,
bakanlar kurulunun kabul ettiği asıl metin ile karşılaştırarak yayınlanacak
olan metnin aslına sadık olup olmadığını tespit eder. Bu ameliyeler, X tarafından değil, Y tarafından yapılsa da aynı sonuca varır. Yani, tevsik işleminde devlet başkanının kullandığı bir yetki, yaptığı bir “irade işlemi (acte de
volonté)” yoktur. Devlet başkanı, kararnamenin altına imza atarak, bir irade
açıklamaz; açıklanan iradelerin mevsukiyetini belgelendirir. Devlet başkanının imzası, kararnameyi oluşturan iradelerden birinin devlet başkanına ait
olduğu değil, diğer iradelerin otantik olduğu anlamına gelir.
Devlet başkanının kararnamelere attığı imza, bir irade işlemi değil, bir
tevsik etme işlemiyse, devlet başkanının kararnameleri imzalamayı, mevsukiyet sebebiyle reddedebileceğini, ama mevsukiyet dışında kalan sebepler ile
reddedemeyeceğini söyleyebiliriz. Üstelik devlet başkanının “tevsik etme”
yetkisi, bir idarî yetki olarak, “bağlı yetki (compétence liée)” niteliğindedir.
“Bağlı yetki” kullanan bir organın bu yetkisini, gerekli şartlar ortaya çıktı2. Zoller, op. cit., s.447.
3. Autexier, op. cit., s.53.
4. Karl Korinek, “The Position of the Federal President within the Austrian System of
Supreme Government Organs”, http://www.hofburg.at/en/index.htm (2.2.2001).
271
ğında kullanma zorunluluğu ve gerekli şartlar eksik olduğunda ise kullanmayı reddetme zorunluluğu vardır. Şöyle ki, devlet başkanı, yaptığı araştırma
sonucunda, kendisine imza için sunulan Kararnamenin mevsuk olmadığını
tespit ederse, Kararnameyi imzalamayı reddetmek zorundadır. Bu şekilde
mevsuk olmayan bir kararnamenin yürürlüğe girmesi engellenmiş olacaktır.
Örneğin devlet başkanı, kendisine sunulan kararnamenin yasal bakanlar kurulu tarafından değil, bir darbeci grup tarafından yapıldığını tespit ederse veya yasal bakanlar kurulunun, bu kararnameyi, yasa dışı bir grubun cebir ve
tehdidi altında kabul ettiğini anlarsa, bu kararnameyi imzalamayı reddetmekle yükümlüdür. Keza devlet başkanı bakanlar kurulu kararnamesinde, Başbakanın veya herhangi bir bakanın imzasının eksik veya sahte olduğunu tespit ederse, bu kararnameyi imzalamayı reddetmek zorundadır. Nihayet, devlet başkanı, resmî gazetede yayımlanmak üzere kendisine sunulan kararnamenin metninin, bakanlar kurulu tarafından kabul edilen asıl metinden farklı
olduğunu görürse, bu kararnameyi de imzalamamak ile ödevlidir.
Ancak devlet başkanı, yukarıda sayılanların dışında kalan başka hiçbir
sebeple bakanlar kurulu kararnamesini imzalamayı reddedemez. Devlet başkanı kararnameyi, kamu yararına uygun olmadığı gerekçesiyle imzalamayı
reddedemeyeceği gibi, hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle de reddedemez.
Buna niçin yetkisinin olmadığını yukarıda gösterdik. Bir kararnamenin kamu
yararına uygun olup olmadığını takdir edecek makam bakanlar kuruludur.
Bir bakanlar kurulu kararnamesinin hukuka aykırı olup olmadığını inceleme
yetkisi usûlüne uygun olarak açılmış bir dava varsa yargı organlarına aittir.
Devlet başkanının kararnameleri kamu yararına aykırılık düşüncesiyle reddetmesi bakanlar kuruluna; hukuka aykırılık düşüncesiyle reddetmesi ise
yargı organlarına ait olan bir yetkiyi gasbetmesi anlamına gelir.
III. DEVLET BAŞKANLARI HÜKÛMETİN KENDİSİNDEN
YAPMASINI İSTEDİKLERİ İŞLEMLERİ YAPMAYI
REDDEDEBİLİR Mİ?
Yukarıda gördük ki, devlet başkanları, hükûmetin işlemlerini, kararnamelerini imzalamak zorundadırlar. Bunlar çoğunlukla anayasa tarafından ayrıca öngörülmemiş bakanlar kurulunun genel yetkisine giren sayısız işlemlerdir. Bunlar hukuken bakanlar kurulunun işlemidirler. Bu işlemler, devlet
başkanının işlemi değildir. Devlet başkanının imzası bu işleme eklenmektedir. Ancak, anayasalar, yukarıda gördüğümüz gibi, bazı yetkileri, bakanlar
kuruluna değil, devlet başkanlarına vermektedir. Örneğin parlâmentoyu fesih
yetkisi, savaş ilânı yetkisi, vs. Anayasalar bu yetkilerin bir bakanlar kurulu
işlemiyle değil, devlet başkanının bir işlemiyle yapılmasını istemektedirler.
Şüphesiz bu işlemler için de, başbakan veya ilgili bakanın karşı-imzası gerekir. Ancak karşı-imzadan sonra da bu işlemler, başbakan veya ilgili bakanın
bir işlemi değil, hukukî biçim olarak devlet başkanının bir işlemi olarak ka-
272
DEVLET BAŞKANLARI
lırlar. Devlet başkanı böyle yetkilerini kullanmak istiyorsa, başbakan veya
ilgili bakanın karşı-imzasını almalıdır. Peki ama, böyle yetkilerin kullanılmasını devlet başkanı değil, hükûmet istiyorsa ne olur? Hükûmetin istemini
devlet başkanı reddedebilir mi? Örneğin bir anayasa fesih yetkisini devlet
başkanına veriyorsa, hükûmet parlâmentonun feshini devlet başkanından istemişse, devlet başkanı hükûmetin istemini reddedebilir mi?
Kanımızca bu soruya olumsuz yanıt vermek gerekir. Hayır, devlet başkanı hükûmetin istemini reddedemez. Hükûmet kendisinden kullanılmasını
istediği yetkisini kullanmak zorundadır. Bunun nedeni, yukarıdaki ihtimal
kadar açık değildir. Ancak burada “iki-başlılık sorunu” üzerine dikkati çekmek isteriz5.
İki-Başlılık Sorunu ve Çözümü.- Yukarıda gördüğümüz gibi, parlâmenter sistemlerde yürütme organının, “devlet başkanı” ve “hükûmet” olmak üzere iki başı vardır. Bu başlardan ikisi de etkili olamaz. Bu başlardan
biri gerçek, diğeri ise sembolik olmak zorundadır. Çünkü, parlâmenter sistemlerde de, yürütme organı bir bütündür; zira sadece tek bir “yürütme fonksiyonu”, tek bir “yürütme kuvveti” vardır. Tek bir kuvvetin, tek bir fonksiyonun, birbirinden bağımsız iki ayrı başa tâbi olması eşyanın tabiatına aykırıdır. Tabir caizse, bu durum iki başlı bir yaratığa benzer. Başlardan birisi
yaratığın ayaklarına sağa git, diğeri sola git emrini verebilir. Böyle bir durumda bünyenin normal hareketini sağlamak için, başlardan birinin koparılıp
atılması veya başlardan birinin içindeki beynin alınması veya beyinden bünyeye giden sinirlerin kesilmesi gerekir.
“İki-başlı (bicéphale)” yapıya sahip yürütme organları için de aynı şey
geçerlidir. Bu tür yürütme organlarında hükûmet ve devlet başkanı olmak
üzere, iki ayrı baş vardır. Bu iki baş, birbirinden bağımsız hareket ederse, biri yürütme organına bir emir, diğeri karşı yönde bir emir verirse, yürütme
organı bloke olur. “İki-başlılık” sorununa tarihsel olarak iki çözüm getirilmiştir: Birincisi başlardan birini koparıp atıp, yürütme organını tek başlı bırakmaktır. Bu çözüm başkanlık sisteminin çözümüdür. İkinci çözüm, başlardan birini etkisiz bırakmak, daha doğrusu diğerine tâbi kılmaktır. Bu çözüm
ise parlâmenter sistemin çözümüdür.
Hangi Baş Etkisiz Bırakılmalı?- Peki başlardan biri koparılıp atılmayacaksa, etkisiz bırakılacak, diğerine tâbi kılınacak baş hangisidir? Devlet
başkanı mı? Hükûmet mi? Demokratik mantıkta bu sorunun cevabı bellidir:
Etkisiz bırakılacak, diğerine tâbi kılınacak baş, devlet başkanıdır. Bunun da
iki nedeni vardır:
1. Bir kere, parlâmenter sistemlerde devlet başkanlarını halk seçmediği
halde, hükûmet halkın temsilcileri arasından çıkmaktadır. Gerçekten de par5. Bu konuda bkz. Gözler, Cumhurbaşkanı-Hükûmet Çatışması, op. cit., s.9-13.
273
lâmenter monarşilerde devlet başkanı veraset kuralları gereğince6, parlâmenter cumhuriyetlerde ise halkın doğrudan katılımı olmadan belirlenmektedir7.
Oysa gerek parlâmenter monarşilerde, gerek parlâmenter cumhuriyetlerde
hükûmet, parlâmentonun içinden çıkmakta ve onun güvenine dayanmaktadır.
Bu şu anlama gelmektedir ki, parlâmenter sistemlerde devlet başkanları yetkilerini kullanmak için gerekli olan demokratik meşruluktan mahrumdurlar.
Oysa hükûmetlerin demokratik meşruluğu tamdır.
2. Etkisiz kılınacak başın devlet başkanı olmasının ikinci nedeni ise devlet başkanının sorumsuz, hükûmetin, yani başbakan veya bakanların ise sorumlu olmalarıdır. Gerçekten de, devlet başkanlarının siyasî, cezaî8, hukukî
sorumlulukları yoktur. Devlet başkanları halk veya halkın temsilcileri tarafından görevden alınamaz. Kendilerine karşı hukuk ve ceza davası açılamaz.
Oysa, hükûmetin ve onu oluşturan başbakan ve bakanların siyasî, hukukî ve
cezaî sorumlulukları tamdır. Hükûmet halkın temsilcileri karşısında kolektif
olarak sorumludur. Halkın temsilcileri istedikleri her zaman hükûmeti düşürebilirler. Hükûmeti oluşturan başbakan ve bakanlar ayrıca tek tek parlâmentoya karşı sorumludur. Halkın temsilcileri istedikleri her bakanı görevden
alabilirler. Nihayet, başbakan ve bakanların hukukî ve cezaî sorumlulukları
da tamdır. Demokratik mantık sorumluluk ile yetkinin birlikte olmasını öngörür. Sorumlu olan kişi yetkili de olmalıdır. Yetki, sorumluluk derecesindedir. Bir kişi ne kadar sorumluysa, o kadar yetkilidir. Sorumsuz olan kişi,
yetkisizdir de. Buna göre, parlâmenter sistemlerde, devlet başkanları sorumsuz olduklarına göre, yetkisiz de olmalıdırlar. O halde etkisiz kılınması gereken baş, içi boşaltılması gereken baş, diğerine tâbi kılınması gereken baş,
“devlet başkanı” isimli baştır.
Parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanını etkisiz kılmanın,
daha doğru bir ifadeyle bu devlet başkanını diğer baş olan hükûmete tâbi
kılmanın tekniği, yukarıda gördüğümüz karşı-imza kuralıdır. Karşı-imza,
yukarıda açıkladığımız gibi, devlet başkanının işlemlerinin başbakan veya
6. Veraset kuralları hakkında bkz. Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions
politiques: Théorie générale des institutions politiques, Paris, Cujas, 1988, c.I. s.176;
Pierre Wigny, Droit constitutionnel, Bruxelles, Etablessements Emile Bruylant, 1952,
s.586; S. A. De Smith ve Rodney Brazier, Constitutional and Administrative Law,
London, Penguin Books, 6th Edition, 1989, s.123; Francis Delpérée, “Loi salique”, Olivier
Duhamel ve Yves Meny (sous la direction de-), Dictionnaire constitutionnel, Paris,
P.U.F., 1992, s.608.
7. Maurice Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 2e édition, 1929, Hauriou,
op. cit., s.394; Vedel, op. cit., s.428-429; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.606-610;
Laferrière, op. cit., s.1023; Turpin, op. cit., s.334-337; Dmitri Georges Lavroff, Le
système politique français: Constitution et pratique politique de la Ve République, Paris,
Dalloz, 5e édition, 1991, s.371-380.
8. Cumhuriyetlerde istisnaen vatana ihanet suçundan dolayı cezaî sorumluluklarını olduğu
kabul edilmektedir.
274
DEVLET BAŞKANLARI
ilgili bakanca imzalanması demektir. Karşı-imza, tabir caizse, yürütme organizmasında yer alan devlet başkanı isimli “başı”n beyninin boşaltılması veya
bu beyinden vücuda giden sinirlerin kesilmesi veya sinirlerdeki sinyallerin
denetlenmesi operasyonudur. Karşı-imza kuralı sayesinde, devlet başkanı isimli baş, vücuda ancak hükûmet isimli diğer başın uygun gördüğü emirleri
verebilir. Hükûmet isimli baş karşı-imza ile uygun görmedikçe, devlet başkanı isimli başın vücuda herhangi bir emir vermesi mümkün değildir. Başbakan ve bakanlar devlet başkanının işlemine karşı-imzalarını koymayı reddedebilirler. Zira, karşı-imza taşıyan devlet başkanının işlemlerinden doğan
sorumluluk, devlet başkanına değil, karşı-imza sahibi başbakan veya bakana
aittir. Sorumluluk ile yetkinin birlikte bulunması kuralı, başbakan veya ilgili
bakanın devlet başkanının uygun görmedikleri işlemlerine imza atmama yetkisine sahip olmaları sonucunu doğurur. O halde devlet başkanı kural olarak
tek başına işlem yapamaz. Devlet başkanının işlemleri karşı-imza kuralına
tâbidir.
Gerçek anlamda iki-başlılık eşyanın tabiatına aykırı ise ve parlâmenter
sistemde, gerçek baş hükûmet isimli baş ise, devlet başkanının hükûmetin
istediği işlemleri yapmayı reddedememesi gerekir. Devlet başkanı
hükûmetin istemiyle bağlı olmalı, hükûmet istediği yetkisini kullanmalıdır.
Gerçekte devlet başkanına verilen yetkilerin hepsi yürütme organının
yetkileridir ve nihaî olarak yürütme organı tarafından kullanılacaktır. Yürütme organı biri sorumsuz, diğeri sorumlu iki baştan oluştuğuna göre, bu
yetki, sorumsuz baş olan devlet başkanı tarafından kullanılamayacağına göre, sorumlu baş olan hükûmet tarafından kullanılmalıdır. Aksinin kabulü halinde bu yetkilerin hiç kullanılmaması ihtimali vardır. Zira, bu yetkileri devlet başkanı kendiliğinden kullanmak istediğinde, buna karşı-imzasını vermeyerek başbakan; başbakan kullanılmasını istediğinde imza atmaktan çekinerek devlet başkanı engel olabilecektir. Bu ise anayasanın öngördüğü bir yürütme yetkisinin kullanılamaması sorucunu doğurur.
V. DEVLET BAŞKANININ BU YÜKÜMLÜLÜKLERİNİN
Yukarıdaki açıklamalarımızdan üç sonuç çıkmaktadır: (1) Devlet başkanı başbakan veya ilgili bakanın karşı-imzasını almadan işlem yapamaz. (2)
Devlet başkanı bakanlar kurulunun işlemlerini imzalamayı reddedemez. (3)
Devlet başkanı hükûmetin kendisinden kullanılmasını istediği yetkileri kullanmak zorundadır. Peki ama, devlet başkanı, bu yükümlülüklerini yerine
getirmezse ne olur? Yani: (1) Devlet başkanı başbakan veya ilgili bakanın
karşı-imzasını almadan işlem yaparsa ne olur? Bunun müeyyidesi nedir? (2)
Devlet başkanı bakanlar kurulunun işlemlerini imzalamayı reddederse ne olur. Bunun müeyyidesi nedir? (3) Devlet başkanı hükûmetin kendisinden
275
kullanılmasını istediği yetkileri kullanmayı reddederse ne olur? Müeyyidesi
nedir? Şimdi bu soruları tek tek sorup cevaplayalım:
A. DEVLET BAŞKANININ, BAŞBAKAN VEYA İLGİLİ BAKANIN
KARŞI-İMZASINI ALMADAN İŞLEM YAPMASININ
Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzalarını taşımayan devlet başkanının
işlemlerinin karşılaşacağı bir müeyyide var mıdır? Varsa nedir?
Devlet başkanının karşı-imza kuralına uymadan işlem yapmasının bir
müeyyidesi vardır; o da işlemin geçersizliğidir. Başbakan ve ilgili bakanın
karşı-imzasını taşımayan Cumhurbaşkanının bir işlemi hükümsüzdür; hatta
yokluk ile sakattır (nul et sans nul effet)9.
Karşı-imza kuralına tâbi olduğu halde başbakan veya ilgili bakanın karşı-imzasını taşımayan devlet başkanının bir işlemi, herhangi bir hukukî sonuç doğuramaz. Bu işlemi kamu makamları icra edemez. Çünkü, karşı-imza
şartını yerine getirmemiş bir işlem, henüz hukuken tekemmül etmemiştir.
İcraî bir işlem değildir. Diğer yandan, karşı-imza aynı zamanda, devlet başkanının işlemini tevsik edici bir fonksiyona sahiptir. Başbakan veya bakan
karşı-imzasını atarak devlet başkanının işleminin “mevsukiyetini
(authenticité)” tespit etmiş olur10. Mevsukiyeti tespit edilmemiş bir işlemi
ise, kamu makamları uygulayamazlar. O nedenle idare makamları, uygulayacakları işlemin devlet başkanının imzasının dışında, başbakan veya bir bakan tarafından imzalı olup olmadığını araştırmak ve başbakan veya bir bakan
tarafından imzalı değilse, bu işlemi uygulamamak zorundadırlar.
Örneğin başbakan ve millî eğitim bakanı tarafından imzalanmamış olan
devlet başkanının rektör atama kararı yokluk ile malûldür. Bu kararın yokluğunu tespit için, Kara Avrupası sisteminde idarî yargı organlarında dava açılabilir. Devlet başkanının böyle bir kararında başbakan ve ilgili bakanın imzasının bulunmaması ağır ve bariz bir yetki tecavüzü oluşturur. Karşı-imza
şartını yerine getirmeyen bu kararın uygulanmaması gerekir. Eski rektör,
atama kararnamesi başbakan veya bir bakan tarafından imzalanmamış olan
bir kişiye rektörlük görevini devretmemelidir. Devretmiş olsa da değişen bir
şey olmaz. Yeni rektör, de facto rektör durumundadır. Onun yaptığı bütün
işlemler, ağır ve bariz yetki tecavüzü nedeniyle yokluk ile malûldür. Bu rektörün işlemlerine karşı açılan davalarda mahkemeler, bu işlemler hakkında
yokluğun tespiti kararı vermelidirler. Keza, devlet başkanı başbakan ve adalet bakanının karşı-imzasını almadan bir mahkumun cezasının affına (grâce)
10. Pierre Pactet, “Contreseing”, in Olivier Duhamel ve Yves Mény (der.), Dictionnaire
constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.224.
276
DEVLET BAŞKANLARI
karar vermiş ise, ilgili cezaevi savcısı, bu kararı yerine getirmemeli, mahkumu salmamalıdır.
Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasını taşımayan devlet başkanının
bir işlemini idare makamları uygulamışlar ise, bu işlemin yokluğunun tespiti
için ilgili kişiler idarî yargıda “yokluğun tespiti” davası açabilirler. Keza bu
işlemden dolayı bir kişi zarara uğramış ise, bu kişiler idarî yargıda tam yargı
davası açabilirler. Bu davalarda husumet, sorumsuz olan devlet başkanına
değil, bu işlemi uygulayan bakanlığa ve kamu tüzel kişisine yöneltilmelidir.
İdare makamının karşı-imza ile mevsuk edilmemiş cumhurbaşkanının bir işlemini uygulaması hizmet kusuru teşkil eder.
Gerektiği halde başbakan veya bir bakanın karşı-imzasını taşımayan
devlet başkanı işlemi, şekil değil, yetki bakımından sakattır11.
B. DEVLET BAŞKANININ BAKANLAR KURULUNUN
İŞLEMLERİNİ İMZALAMAYI REDDETMESİNİN
Bakanlar kurulunun bir işlemini devlet başkanının imzalamayı reddetmesi durumunda, bakanlar kurulunun işlemi tekemmül edemez ve dolayısıyla yürürlüğe giremez. Devlet başkanının imzasını almadan da bu işlemi tekemmül ettirmenin, yürürlüğe sokmanın bir yolu yoktur. Devlet başkanının
imzasını temin etmenin hukukî bir yolu da yoktur. Devlet başkanının açık
veya zımnî ret kararına karşı bir dava açılması düşünülemez. Çünkü ortada
doğmuş bir idarî işlem yoktur. Zira, kararnameler devlet başkanının imzası
bakımından bir “karma işlem” niteliğindedir. Karma işlemler ise son imzanın atılmasıyla tamamlanır. Ve bilindiği gibi tekemmül etmemiş bir idarî işleme karşı da dava açılması mümkün değildir.
Bununla birlikte devlet başkanının bakanlar kurulunun bir işlemini imzalamayı reddetmesi hukuka aykırıdır. Hukuka aykırı davranan devlet başkanına bir müeyyide tatbik edilmesi gerekir. Ancak devlet başkanları yukarıda gördüğümüz gibi sorumsuzdurlar. Siyasî, cezaî ve hukukî sorumlulukları yoktur. O nedenle devlet başkanlarına karşı herhangi bir müeyyide uygulanması mümkün değildir. Gerçi parlâmenter cumhuriyetlerde, cumhurbaşkanlarının cezaî sorumluluğu mutlak değildir. Yukarıda gördüğümüz gibi
cumhurbaşkanları vatana ihanetten dolayı suçlandırılabilir. Bazı yazarlar,
cumhurbaşkanlarının anayasal görevlerini çiğnemelerinin vatana ihanet suçunu oluşturduklarını düşünmektedirler. Ne var ki, yukarıda açıkladığımız
gibi, vatana ihanet suçu tanımlanmamıştır; ve kanunsuz suç ve ceza olmaz
ilkesi gereğince bakanlar kurulu işlemlerini imzalamayı reddeden cumhur11. Prélot, op. cit., s.659 (Fransız Conseil d'Etatsı bunun şekil bozukluğu değil, yetkisizlik
sonucunu doğurduğuna karar vermiştir (10 Mart 1905, Mac Donnel, 7 Nisan 1905 Conseil
presbytéral de l'Eglise réformée du Mans, kararında).
277
başkanının bu fiilinin vatana ihanet suçunu oluşturduğu kabul edilemez. O
halde, bakanlar kurulu işlemlerini imzalamayı reddeden devlet başkanlarına
karşı hukuken bir müeyyide uygulamanın imkânı yoktur.
C. DEVLET BAŞKANININ HÜKÛMETİN KENDİSİNDEN
KULLANILMASINI İSTEDİĞİ YETKİYİ KULLANMAYI
REDDETMESİNİN MÜEYYİDESİ NEDİR?
Devlet başkanının hükûmetin kendisinden yapmasını istediği işlemi
yapmayı reddetmesi durumunda, bakanlar kurulunun yapılmasını istediği işlem hiçbir zaman oluşmaz. Devlet başkanını bu işlemi yapmasını sağlayacak
bir hukukî yol da yoktur. Devlet başkanının açık veya zımnî ret kararına karşı bir dava açılması düşünülemez. Devlet başkanının bu reddi hukuka aykırıdır. Ama yukarıdaki aynı sebeple devlet başkanına karşı hukuken bir müeyyide uygulamak mümkün değildir.
- MÜEYYİDESİZLİK DURUMUNDA DEVLET BAŞKANINA
KARŞI YAPILACAK BİR ŞEY YOK MUDUR?
O halde son iki halde fiilen devlet başkanının dediği olur. Bununla birlikte devlet başkanının bu tavrı hukuka aykırıdır. Devlet başkanının bu tavrını ortadan kaldırmanın yollarını aramak gerekir. Bu yollar nelerdir? Öncelikle şunu belirtelim. Burada önereceğimiz yollar devlet başkanına karşı gösterilebilecek birtakım tepkilerden geçmektedir. Bu mekanist anayasa anlayışı
çerçevesinde, bir anayasal organın diğer bir anayasal organa tepki gösterme
hakkı vardır. Mekanist anayasa anlayışı12 kısaca, bir anayasal organın yetkilerini kullanırken partneri durumundaki organların muhtemel tepkilerini dikkate alması gerektiğini ileri sürmektedir. Dolayısıyla, bu anlayış, anayasanın
müeyyidesiz normlarının kendisine verdiği yetkileri kullanırken bir anayasal
organ aşırıya giderse, diğer anayasal organların da kendi yetkilerinin kullanılmasında aşırıya gidebileceğini, böylece her organın yetkilerinin diğer organların yetkileri ile dengeleneceğini öngörmektedir. İşte bu anlayış çerçevesinde, bakanlar kurulunun işlemlerini imzalamayan veya bakanlar kurulunun kendisinden istediği işlemleri yapmayan devlet başkanına karşı, diğer
anayasal organların şu tepkileri göstermesi düşünülebilir:
1. Tali Kurucu İktidarın Tepkisi.- Böyle bir durumda tali kurucu iktidar, yani anayasa değiştirme iktidarı, anayasanın devlet başkanının yetkilerine ilişkin maddesini değiştirerek, devlet başkanına bakanlar kurulu işlemlerini belirli bir süre içinde imzalama zorunluluğunu getirebilir. Keza, tali kurucu iktidar, bakanlar kurulunun bütün veya bazı kararlarının devlet başkanı
12. Mekanist anayasa anlayışı hakkında bkz.: Kemal Gözler, “Realist Yorum Teorisi ve
Mekanist Anayasa Anlayışı”, Anayasa Yargısı, Ankara, Anayasa Mahkemesi Yayınları,
1998, Cilt 15, s.207-242.
278
DEVLET BAŞKANLARI
tarafından imzalanmadan yürürlüğe girebileceğini öngörebilir. Aynı şekilde
tali kurucu iktidar anayasa değişikliği yaparak, bakanlar kurulunun devlet
başkanının kullanılmasını istediği yetkileri doğrudan doğruya bakanlar kuruluna verebilir. Devlet başkanı ile bakanlar kurulu arasındaki çatışmanın nihaî
ve doğru çözüm usûlü, tali kurucu iktidarın bu yönde anayasa değişikliği
yapmasıdır. Ancak böyle bir çözümün bulunabilmesi, devlet başkanına böyle
bir tepkinin gösterilmesi oldukça zordur. Çünkü anayasa değişikliğinin yapılabilmesi için, katı anayasa sisteminde, genellikle, parlâmento üyelerinin 3/5,
2/3 gibi nitelikli çoğunluğunun kabul oyu gerekir. Keza bazı ülkelerde anayasa değişikliğinin referanduma sunulması gerekir. Dahası bazı ülkelerde
devlet başkanlarına anayasa değişiklikleri üzerinde güçleştirici veto yetkisi
tanınmaktadır.
2. Yasama Organının Tepkisi: a) Yasama organı da bir kanun çıkararak, devlet başkanına bakanlar kurulu işlemlerini imzalaması zorunluluğunu
getirebilir. Keza parlâmento bir kanun çıkararak bakanlar kurulunun bazı
veya bütün işlemlerinin devlet başkanı tarafından imzalanmadan yürürlüğe
girebileceğini öngörebilir. Şüphesiz böyle kanunlar, eğer anayasa söz konusu
işlemleri yapma yetkisini devlet başkanına veriyorsa, anayasaya aykırı olurlar ve dolayısıyla ülkenin anayasa yargısı organı tarafından iptal edilebilirler.
Ancak posterior anayasaya uygunluk denetimi sistemi varsa, bu ülkede yine
de bu kanunlar belli bir süre de olsa yürürlükte kalır.
b) Yasama organı devlet başkanının imzalamayı reddettiği bakanlar kurulu işlemini bu sefer bir kanun biçiminde yapabilir. Ancak kanunlar birçok
ülkede konu itibarıyla sınırlandırılmamıştır. Her konuda kanun çıkarılabilir.
Bakanlar kurulunun yaptığı bir düzenleyici işlem, devlet başkanı tarafından
imzalanmadığı için yürürlüğe giremiyorsa, bu sefer yasama organı o işlemi
bir kanun biçiminde yapar. Bu taktirde, devlet başkanının kanunun yürürlüğe
girmesini engelleme ihtimali azalır. Çünkü devlet başkanının kanunlar üzerinde geri gönderme yetkisi vardır. Bu yetki ise, yukarıda gördüğümüz gibi,
parlâmento tarafından aynı çoğunlukla aşılabilmektedir. Bu tepki, sadece teoride değil, pratikte de işleyebilecek bir tepkidir. Zira, bakanlar kurulu, parlâmenter hükûmet sistemlerinde, parlâmentoda çoğunluğa sahiptir ve parlâmentodan kural olarak kanun çıkartmak imkânına sahiptir.
3. Anayasayı İhlâlle Suçlandırma.- Cumhuriyet tipi parlâmenter demokrasilerde, bakanlar kurulu işlemlerini imzalamayı reddeden veya bakanlar kurulunun kullanmasını istediği bir yetkisini kullanmayan bir cumhurbaşkanına gösterilebilecek bir tepki de onun parlâmento tarafından “anayasayı ihlâl” ile suçlandırılmasıdır. Yukarıda gördüğümüz gibi, Almanya, Avusturya, İtalya ve Yunanistan’da cumhurbaşkanlarının anayasa ihlâlden dolayı cezaî sorumlulukları vardır13, İşte bu ülkelerde, bakanlar kurulunun iş13. Bkz. supra., s.93.
279
lemlerini imzalamayı reddeden veya anayasanın öngördüğü yetkiyi bakanlar
kurulunun istemesi durumunda kullanmayı reddeden cumhurbaşkanını parlâmento tarafından suçlandırabilir. Böyle bir cumhurbaşkanı yargılama makamı tarafından yargılanır, mahkûm olabilir ve görevden düşebilir14.
4. Vatana İhanetle Suçlandırma.- Fransa ve Türkiye’de ise Cumhurbaşkanlarının sadece vatana ihanetten (veya yüksek ihanetten) dolayı cezaî
sorumluluğu vardır15. Bu ülkelerde bakanlar kurulu işlemlerini imzalamayı
reddeden cumhurbaşkanı, “vatana ihanet” ile suçlandırılabilir. Ancak cumhurbaşkanının bir anayasal yetkisini anayasa aykırı olarak kullanmasının veya kullanmamasının vatana ihanet suçunu oluşturup oluşturmayacağı sorunu
tartışmalıdır16. Yukarıda gördüğümüz gibi bazı yazarlar, cumhurbaşkanının
anayasal görevlerini çiğnemesinin vatana ihanet suçunu oluşturduğunu düşünmektedirler17. Biz, yukarıda belirttiğimiz gibi, ceza kanunları tarafından
ayrıca bir vatana ihanet suçu ihdas edilmedikçe, suçların ve cezaların kanuniliği ilkesi nedeniyle, cumhurbaşkanının vatana ihanet suçu nedeniyle yargılanmasının mümkün olmadığını düşünüyoruz18. Ancak, buna rağmen, bakanlar kurulunun işlemlerini imzalamayı reddeden veya bakanlar kurulunun
kendisinden kullanmasını istediği yetkiyi kullanmayan cumhurbaşkanı parlâmento tarafından vatana ihanetle suçlandırabilir. Böyle bir cumhurbaşkanı,
pek muhtemelen yargılama makamı (yüce divan) önünde beraat eder. Ama
bu arada çok güç durumda kalmış ve muhtemelen de görevini kaybetmiş olur.
5. İstifaya Zorlama.- Bakanlar kurulunun işlemlerini imzalamayan bir
devlet başkanının görevine son verilemez. Zira, yukarıda açıkladığımız gibi
devlet başkanlarının siyasal sorumluluğu yoktur. Görev süresi boyunca görevde kalabilirler. Ne halk, ne parlâmento, ne mahkemeler, devlet başkanının
görevine son veremezler. Devlet başkanı görevden sadece, monarşilerde ölüm ve feragat ile cumhuriyetlerde ise görev süresinin dolması, ölüm ve istifa ile ayrılır. Anayasal yükümlülüklerini yerine getirmeyen devlet başkanı
görevden alınamasa da, acaba, istifaya (krallar için tahttan feragate) zorlanamaz mı? Şüphesiz burada istifaya zorlamaktan kastedilen şey, devlet başkanına cebir ve tehdit ile bir istifa dilekçesi imzalatmak değildir. Devlet başkanı bu istifa dilekçesini kendi serbest iradesiyle imzalamalıdır. Ancak devlet başkanı, parlâmento ve hükûmet tarafından öyle bir durum içine düşürülebilir ki, devlet başkanı bu durum karşısında istifa etmek kararını alabilir.
Buna Fransız literatüründe “cumhurbaşkanını istifaya zorlama (acculer le
14.
15.
16.
17.
18.
Bu konuda bkz. supra, s.95-100.
Bkz. supra, s.92, 93-94
Bkz. supra, s.101-108.
280
DEVLET BAŞKANLARI
président de la République à la démission)”19 denmektedir. Bir devlet başkanını istifaya zorlamanın belli başlı iki yolu vardır.
a) Sistematik Güvensizlik Oyu.- Birincisi, görevdeki bakanlar kurulunun
istifa etmesi ve devlet başkanının bu bakanlar kurulunun yerine atadığı bakanlar kurullarına parlâmentonun “sistematik güvensizlik oyu” vererek
hükûmet krizi çıkarılmasıdır. Bu mümkündür; çünkü, parlâmenter sistemde
bakanlar kurulunun arkasında meclis çoğunluğu bulunduğuna göre, onun dışında yeni bir bakanlar kurulunun kurulması mümkün değildir. Neticede
devlet başkanının atadığı tüm hükûmetler düşürülebilir. Hükûmet kurmayı
başaramayan devlet başkanı ise çok zor durumda kalır ve bu nedenle muhtemelen istifa etmek kararını alabilir. Örneğin Fransa’da 1887’de Cumhurbaşkanı Grévy bu şekilde istifa etmek zorunda kalmıştır20.
b) Bakanlar Kurulunun Grevi.- Cumhurbaşkanını istifaya zorlamanın ikinci yolu, “bakanlar kurulunun grevi (grève des ministres)”dir21. Bakanlar
kurulunun ve bakanların grev yapması, yani hiç çalışmamaları, devlet başkanının işlemlerine başbakan ve bakanların karşı-imzalarını koymayı reddetmeleri durumunda da, cumhurbaşkanı istifa etmek zorunda kalabilir. Örneğin Fransa’da 1924’te Cumhurbaşkanı Millerand “bakanların grevi” sonucu
istifa etmiştir22. Ancak belirtelim ki bu şekillerde devlet başkanının istifa ettirilmesi her zaman mümkün değildir. Zira, ne kadar zorlanırsa zorlansın,
cumhurbaşkanı istifa etmeyebilir de. Zira buradaki zorlama hukukî değil, politik, psikolojik bir zorlamadır. Cumhurbaşkanının “zorlama istifa (démission
forcée)”sını garanti eden hukukî bir yol yoktur.
6. Bütçe Kısma.- Devlet başkanına gösterilecek bir diğer tepki olarak,
devlet başkanlığı bütçesinin kısılmasıdır. Bütçesi kısılan devlet başkanının
bu işleme karşı yapabileceği bir şey yoktur.
7. Halkın Hakemliğine Başvurma.- a) Referandum.- Yarı-doğrudan
demokrasi sisteminin uygulandığı bir ülkede, bakanlar kurulu ile devlet başkanı arasında arasındaki bu uyuşmazlığın, halkın hakemliğine başvurarak da
çözümlenmesi mümkündür. Eğer bakanlar kurulunun veya parlâmentonun
inisiyatifiyle tahrik edilebilecek bir referandum usûlü mevcut ise, tartışmalı
işlem halkın oyuna sunulur. Halk kimin haklı olduğuna karar verir. Ancak
ülkemizde böyle bir imkân yoktur.
b) Fesih ve Erken Seçim Kararı.- Temsilî demokrasi sisteminde de, bu
sorunu halkın hakemliğine götürebilmek teorik olarak mümkündür. Bunun
yolu parlâmentonun feshi veya bizzat parlâmentonun erken seçim kararı
19.
20.
21.
22.
Vedel, op. cit., s.432; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.622; Laferrière, op. cit., s.773, 1030.
Vedel, op. cit., s.432; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.622.
Barthélemy ve Duez, op. cit., s.622; Laferrière, op. cit., s.773, 1030.
Barthélemy ve Duez, op. cit., s.622.
281
(özfesih) almasıdır. Fesih veya erken seçim kararından sonra yapılacak parlâmento seçimlerinde, halk eski bakanlar kurulunu destekleyen çoğunluğu
tekrar parlâmentoya gönderirse, bu halkın devlet başkanının değil, bakanlar
kurulunun yanında olduğu anlamına gelir. Halk iradesini açıkladıktan sonra,
devlet başkanı ya boyun eğmelidir, ya da çekilmelidir. Yani ya bakanlar kurulunun işlemini imzalamalı ya da istifa etmelidir. Ancak burada da teknik
bir problem vardır. Parlâmentonun feshi yetkisi çoğunlukla devlet başkanına
aittir. Hükûmet ile çatışma içinde olan devlet başkanı, hükûmet yaptığı parlâmentonun feshi talebini de kabul etmeyebilir.
8. Bakanlar Kurulunun İstifası.- Kanımızca, durum ne olursa olsun,
işlemleri devlet başkanı tarafından imzalanmayan bir bakanlar kurulunun
parlâmenter bir demokraside görevde kalmasının bir anlamı yoktur. Zira, işlem yapamayan, tüzük, yönetmelik çıkaramayan, yüksek kamu görevlilerini
atayamayan bir bakanlar kurulunun ülkeyi yönetmesi mümkün değildir. Ülkeyi yönetemeyen bir bakanlar kurulunun ise istifa etmesi kendi yararınadır.
Zira, böyle bir durumda, ülkeyi yönetme yetkisi elinden alınmış bakanlar kurulu, yine de sorumluluk altındadır. Parlâmenter hükûmet sistemlerinde yetkisini kullanamayan organın sorumluluğu boşu boşuna üstlenmesinin bir anlamı yoktur. Kim yetkiyi kullanıyorsa sorumluluğu da o üstlenmelidir. Kullandığı yetkilerin hesabını o vermelidir. Bir parlâmenter demokraside, ülkeyi
yönetme hakkı, devlet başkanına değil, bakanlar kuruluna aittir. Çünkü, ülkenin yönetiminde yapılan bir iş yanlışsa, bunun hesabını, devlet başkanı
değil, siyasî, hukukî ve cezaî sorumluluğa sahip olan başbakan ve bakanlar
verir. Yukarıda gördüğümüz gibi, parlâmenter hükûmet sisteminde yürütme
organının sorumlu kanadı devlet başkanı değil, bakanlar kuruludur. Demokratik mantık, sorumluluk ile yetkinin aynı elde toplanmasını öngörür. Bir kişi
sorumsuzsa yetkisizdir de. Bir demokraside, bir kişi sorumluluk yüklenmedikçe, yetki sahibi de olamaz. Parlâmenter sistemlerde ise devlet başkanının
herhangi bir konuda sorumluluk yüklenmesi mümkün değildir.
SONUÇ
“Devlet başkanı” devletlerin en eski organıdır. Nerede bir devlet varsa
orada bir devlet başkanı mevcuttur. Dolayısıyla devlet başkanlığı kurumu,
devlet kadar eski bir kurumdur. Devlet başkanları, hükûmet sistemlerine göre değişmektedir. Amerika Birleşik Devletleri gibi başkanlık sistemini benimsemiş ülkelerde yürütme organı monist yapıdadır. Yürütme organının başında bulunan “başkan”, hem hükûmet başkanı, hem de devlet başkanıdır.
Parlâmenter hükûmet sistemlerinde ise yürütme organı düalist yapıdadır.
Parlâmenter hükûmet sistemlerinde yürütme organının bir kanadında
“hükûmet”, diğer kanadında ise “devlet başkanı” bulunur. Parlâmenter
hükûmet sistemlerinin kendi içinde ise devlet başkanları, devlet şekline göre
ikiye ayrılmaktadır. Monarşilerde devlet başkanı “kral”, cumhuriyetlerde ise
“cumhurbaşkanı”dır.
I. BAŞKANLIK SİSTEMLERİNDE DEVLET BAŞKANI: BAŞKAN.Çalışmamızın birinci kısmında başkanlık sistemlerinde devlet başkanı, yani
“başkan” incelenmiştir. İncelemeler Amerika Birleşik Devletleri örneği üzerinden yapılmıştır.
A. Statüsü.- Amerika Birleşik Devletlerinde başkan dört yıllığına halk
tarafından seçilir. Bir kişinin ikiden fazla defa başkan seçilmesi yasaklanmıştır. Başkanın görevi, görev süresinin dolması dışında, ölüm”, istifa, görevden uzaklaştırılma hallerinde sona erer. “Başkan Yardımcısı”, Başkan ile
birlikte seçilir. Amerika Birleşik Devletlerinde de parlâmenter sistemlerde
“bakanlıklar”a tekabül eden teşkilâtlar vardır. Bu teşkilâtlara “departman
(department)” ismi verilir. “Devlet (Dışişleri) Departmanı (Department of
State)”, “Hazine Departmanı (Treasury Department)”, “Savunma Departmanı (Department of Defense)”, “Adalet Departmanı (Department of Justice)”
gibi. Bu departmanların her birinin başında bulunan “baş görevli (principal
officer)”ye “sekreter (secretary)” denir. Sekreterleri atama yetkisi Başkana
aittir. Ancak Başkan, sekreterleri atamadan önce Senatonun görüş ve onayını
almak zorundadır. Sekreterler, Kongreye karşı değil, münhasıran Başkana
karşı sorumludurlar. Başkan istediği zaman, Senatonun onayı olmaksızın bir
sekreteri görevden alabilir. Amerika Birleşik Devletlerinde Başkan ve sekreterlerin bir araya gelmelerine “Kabine (Cabinet)” ismi verilmektedir. Amerika Birleşik Devletlerindeki “Kabine”, parlâmenter hükûmet sistemlerinde
284
DEVLET BAŞKANLARI
görülen “kabine (bakanlar kurulu)”den çok farklıdır. Çünkü Amerika Birleşik Devletlerindeki bu “Kabine”, dayanışma ilkesinin geçerli olduğu kolektif
bir organ, kolejyal bir organ değildir. Bu kabinenin karar alma, “genel siyaseti” belirleme yetkisi yoktur. Bu kabinenin kararları “istişarî” niteliktedir.
Karar alma yetkisi münhasıran Başkana aittir. Amerika Birleşik Devletlerinde geniş bir Başkanlık teşkilâtı vardır. Bu teşkilât ikiye ayrılır: The White
House Office ile esas olarak başkanlık sarayı kastedilir. 1901’de bu teşkilat
beş on kişilik bir personele sahipti. Günümüzde The White House Office’te
çalışanların sayısı 400-500 civarındadır. Bunların önemli bir kısmı, başkanın
danışmanları, yardımcıları vs.dir. Executive Office of the President 1939’da
F.D. Roosevelt tarafından bir başkanlık kararnamesi (executive order) ile kurulmuştur. Executive Office of the President bünyesinde 14 ayrı organ barındırır. Bunlar başkanın karar almasına teknik yardımda bulunan ve doğrudan
doğruya başkana bağlı bulunan organlardır.
B. Sorumluluğu.- Amerika Birleşik Devletlerinde Başkanın Kongre
karşısında siyasal sorumluluğu yoktur. Başkanın görevine Kongre tarafından
son verilemez. Başkan halk tarafından dört yıllığına seçilir ve görev süresi
boyunca görevde kalır. Buna karşılık Amerika Birleşik Devletlerinde Başkanın, “ihanet (treason)”, “zimmet (bribery)” ve “diğer ağır cürüm ve kabahatler (other high crimes and misdemeanors)”den dolayı “cezaî sorumluluğu
(criminal liability)” vardır. Başkan bu suçlardan dolayı suçlandırılıp mahkum edilirse görevinden alınmış olur. Suçlandırma (impeachment) yetkisi
Temsilciler Meclisine aittir. Yargılama yetkisi ise Senatoya aittir. Başkanın
yargılanması söz konusu olduğunda Senatoya Yüksek Mahkeme Başkanı
(Chief Justice) başkanlık eder. Senato, mahkumiyet kararını ancak hazır bulunan üyelerinin üçte ikisinin oyuyla verebilir . Mahkumiyet halinde verilecek ceza, görevden alınma cezasından ibarettir.
C. Görev ve Yetkileri.- Amerika Birleşik Devletleri Anayasası Başkana
birçok görev ve yetki vermiştir. Bunlardan en önemlileri şunlardır: Baş komutanlık yetkisi (military power, president as commander-in-chief), af yetkisi (pardoning pover), uluslararası andlaşma yapma yetkisi (traity power),
executive agreements yapma yetkisi, elçileri ve diğer temsilcileri kabul etmek yetkisi, kanunların yürütülmesi (execution of the laws) yetkisi, atama
yetkisi (appointment power), azil yetkisi (removal power), veto yetkisi
(power of veto), mesaj yetkisi, yürütme imtiyazı (executive privilege),
executive orders çıkarma yetkisi, düzenleme yetkisi (statutory power), kredileri harcamama (ımpoundment of funds) yetkisi, vs.
II. PARLÂMENTER HÜKÛMET SİSTEMLERİNDE DEVLET BAŞKANLARI.- Çalışmamızın ikinci kısmında parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanlarının sırasıyla statüleri, sorumlulukları, görev ve yetkileri incelenmiştir.
SONUÇ
285
A. Statüleri.- Parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanlarının
statülerini monarşilerde ve cumhuriyetlerde olmak üzere ayrı ayrı incelemek
gerekir.
1. Monarşilerde devlet başkanları veraset yoluyla belirlenmektedir. Veraset konusunda “direkt hat sistemi”, “primogenitur sistemi”, “yaşlılık esası
(order of seniority)”, civar sistemi, “seniorat sistemi”, “ekber evlat (droit
d’aînaisse) sistemi” gibi değişik sistem ve esaslar uygulanmaktadır. Bazı ülkelerde saltanatın kız çocuklara ve kızların erkek çocuklarına geçmesi yasaktır. Monarşilerde genellikle tahta çıkma bakımından belirli bir dinden veya
mezhepten olma şartı da aranmaktadır. Keza genellikle hanedan üyelerinin
evlenmeleri izne bağlıdır. Tahta çıkmak bakımından bir rüşt yaşı yoktur.
Kral ölünce interregnum olmaz; veraset kurallarına göre saltanat kimin hakkıysa ona derhal ve kendiliğinden geçer. Bir monarşide krallık sıfatını sona
erdiren ve dolayısıyla “tahtın boşalması”na yol açan “ölüm” ve “feragat”
olmak üzere sadece iki hâl vardır. Kralın fonksiyonlarını yerine getiremeyecek durumda bulunduğu dönemde bu fonksiyonlar bir “naip” tarafından yerine getirilir. Bu döneme ve kuruma “niyabet” denir.
2. Cumhuriyet tipi parlâmenter sistemlerde, bu sistemin tanımı gereği,
devlet başkanları irsî olarak belirlenmez. Kimi ülkelerde cumhurbaşkanı parlâmento, kimi ülkelerde özel bir seçim kurulu, kimi ülkelerde halk tarafından
seçilmektedir. Hatta kimi ülkelerde cumhurbaşkanı seçimle değil, atamayla
belirlenmektedir. Cumhurbaşkanlarının “görev süresi” genellikle beş veya
yedi yıldır. Cumhurbaşkanlarının görev süresinin parlâmentoların görev süresinden birçok ülkede daha uzun olduğu gözlemlenmektedir. Cumhurbaşkanının tekrar seçilebilmesi konusunda üç sistem vardır. Birinci sistemde
tekrar seçilebilmek konusunda sınırlandırma yoktur. Bu sistem İtalya, Fransa, İzlanda ve 1999 Anayasasına kadar Finlandiya’da da uygulanmıştır. İkinci sistemde, bir kişi cumhurbaşkanlığına en çok iki defa seçilebilir. Almanya,
Avusturya, Yunanistan, İrlanda, İsrail ve Portekiz, 1999’dan beri Finlandiya’da bu sistem uygulanmaktadır. Üçüncü sistemde bir kişi sadece bir defa
cumhurbaşkanı seçilebilir. Bu sistem sadece Türkiye’de uygulanmaktadır.
Cumhurbaşkanlığı sıfatı, “süresinin dolması”, “istifa” ve “ölüm” sebepleriyle
sona erer. Her ülkenin anayasası bu sebeplerin dışında, ayrıca “sürekli hastalık”, “temyiz kudretini yitirme” gibi, cumhurbaşkanlığı sıfatının başka sebeplerle de sona erebileceğini öngörmektedir. Bazı ülkelerde, cumhurbaşkanının “anayasayı ihlâl”, “vatana ihanet” gibi istisnaî sebeplerle parlâmento
tarafından suçlandırılıp, yargılama makamı tarafından görevinden alınması
da mümkündür. Cumhurbaşkanına vekâlet edilmesi ihtiyacı, cumhurbaşkanlığı makamının boşalması ve cumhurbaşkanının görevini hastalık, yurtdışında bulunma gibi sebeplerle geçici olarak yerine getiremeyecek durumda bulunması hallerinde ortaya çıkar. İşte bu durumlarda, cumhurbaşkanının görev
ve yetkilerinin geçici olarak kendisine “vekil” denen bir kişi tarafından yeri-
286
DEVLET BAŞKANLARI
ne getirilmektedir. Cumhurbaşkanları her ne kadar tek bir kişi ise de, cumhurbaşkanlarının bir teşkilâtı vardır. Bazı anayasalar cumhurbaşkanlarının
malî hakları konusunda ayrıca hükümler koymuştur. Bazı ülkelerde cumhurbaşkanları, krallardan kalma birtakım “törensel imtiyazlara” sahiptirler.
B. Sorumlulukları.- Devlet başkanlarının sorumluluğunu, “siyasal sorumluluk”, “cezaî sorumluluk” ve “hukukî sorumluluk” olmak üzere üçe ayırarak inceledik.
1. Siyasal sorumluluk, “egemen”e karşı yönetenlerin sorumluluğudur.
İster monarşik, ister cumhurî nitelikte olsun, bütün parlâmenter sistemlerde
devlet başkanlarının siyasal sorumluluğu yoktur. Yani, bir monarşide kralın
veya bir cumhuriyette cumhurbaşkanının, halk tarafından veya parlâmento
tarafından veya bir başka makam tarafından görevden alınabilmesi veya istifa ettirilmesi mümkün değildir.
2. Cezaî sorumluluk, ceza hukukuna ilişkin sorumluluk demektir. Cezaî
sorumluluğa kişinin suç işlemesi yol açar. Cezaî sorumluluğun müeyyidesi
“idam”, “hapis cezası” veya “para cezası” gibi cezalardır.
a) Parlâmenter monarşilerde, devlet başkanının, yani kralın cezaî sorumsuzluğu ilkesi kabul edilmektedir. Zira, bir monarşide kralın şahsı, “kutsal” ve “dokunulmaz”dır. Buna kısaca “kralların dokunulmazlığı” ilkesi denir. Üstelik bu dokunulmazlık tam ve mutlaktır. Krallar görevleriyle ilgili
suçlarından veya göreviyle ilgili olmayan kişisel suçlarından, yani “adî suçları”ndan dolayı sorumsuzdur. Kralların sorumsuzluğunun altında “kral hata
yapmaz, kral kötülük yapmaz (the King can do no wrong, le roi ne peut mal
faire)” ilkesi yatmaktadır. Bu ilke kralı bütün beşerî fiillerinden sorumsuz
kılmaktadır. Hangi tür fiil söz konusu olursa olsun, krala karşı cezaî takibatta
bulunulamaz.
b) Parlâmenter cumhuriyetlerde de cumhurbaşkanının kural olarak cezaî sorumsuzluğu ilkesi kabul edilmiştir. Ancak bu ilke mutlak değildir. Cezaî sorumluluğu bakımından, cumhurbaşkanının “kişisel suçları” ile “göreviyle ilgili suçları” arasında ayrım yapılmaktadır. (aa) Cumhurbaşkanının kişisel suçlarından dolayı sorumlu olduğu genel olarak kabul edilmektedir.
(bb) Göreviyle ilgili suçlarından dolayı cumhurbaşkanlarının cezaî sorumluluğu konusunda incelediğimiz ülkeleri üç gruba ayırabiliriz: Cumhurbaşkanına tam bir sorumsuzluk tanıyan ülkeler (İsrail); cumhurbaşkanına tam bir
sorumluluk yükleyen ülkeler (Portekiz); cumhurbaşkanına kural olarak sorumsuzluk, istisnaî olarak sorumluluk yükleyen ülkeler (Almanya, Avusturya, Finlandiya, Fransa, İrlanda, İtalya, Türkiye ve Yunanistan). Bu sonuncu
grup ülkelerde cumhurbaşkanları göreviyle ilgili suçlarından dolayı sorumsuzluğu kural, sorumluluğu ise istisnadır. Bu ülkelerde vatana ihanet, anayasayı kasten ihlâl gibi anayasa tarafından ayrıca belirlenmiş birkaç suçtan do-
SONUÇ
287
layı cumhurbaşkanları sorumludurlar. Bu ülkelerde de Cumhurbaşkanları, bu
birkaç suç (vatana ihanet, anayasayı ihlâl, vs.) dışında, göreviyle ilgili suçlarından dolayı sorumsuzdurlar. Anayasalar cumhurbaşkanlarının göreviyle
ilgili suçlarından dolayı suçlandırılıp yargılanabilmeleri için özel usûller öngörmüşlerdir.
3. Hukukî sorumluluk özel hukuka (medenî hukuk, borçlar hukuku ve ticaret hukuku) ilişkin sorumluluk demektir. (a) Monarşilerde devlet başkanlarının, yani kralların sorumsuzluğu mutlaktır. Kralların cezaî sorumluluğu
olmadığı gibi, hukukî sorumluluğu da yoktur. Yani krala karşı ceza davası
açılamayacağı gibi, hukuk mahkemeleri önünde, hukuk davası açılıp, kraldan tazminat da istenemez. (b) Cumhuriyetlerde ise cumhurbaşkanlarının
hukukî sorumluluğu açısından, cumhurbaşkanlarının göreviyle ilgili eylem
ve işlemleri ile kişisel eylem ve işlemlerinden doğan hukukî sorumluluğu arasında ayrım yapılmaktadır. Cumhurbaşkanlarının birincilerden dolayı sorumsuz, ikincilerden dolayı ise sorumlu oldukları kabul edilmektedir.
C. Görev ve Yetkileri.- Parlâmenter monarşilerde ve parlâmenter cumhuriyetlerde devlet başkanlarının görev ve yetkileri birbirine büyük ölçüde
benzemektedir. O nedenle monarşi ve cumhuriyet ayrımı yapmaksızın parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanlarının görev ve yetkilerini
birlikte inceledik.
1. Parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanlarının ister monarşilerde olsun, isterse cumhuriyetlerde olsun, “devletin başı” sıfatıyla sahip
olduğu bazı temel görev ve yetkiler vardır. Bunlar temsil, gözetme, hakemlik, uyarma ve görüş bildirme görev ve yetkileridir.
2. Parlâmenter hükûmet sistemlerinde anayasalar devlet başkanlarına
yasamayla ilgili birçok görev ve yetki vermektedir. Bunlardan en önemlileri
şunlardır: Fesih yetkisi, parlâmentoyu toplantıya çağırma, toplantılarını
erteleme, toplantılarını kapatma yetkisi, mesaj yetkisi, kanunları onaylama
veya geri gönderme yetkisi, kanunları ısdar etme yetkisi, yayınlama yetkisi,
referanduma sunma yetkisi, vs.
3. Parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanlarının yürütmeyle
ilgili de birçok görev ve yetkisi vardır. Bunlardan bazıları şunlardır: Başbakanı atamak, başbakanı azletmek, bakanları atamak ve azletmek, bakanlar
kuruluna başkanlık etmek, bazı kamu görevlilerini atamak, düzenleyici işlem
yapmak, bakanlar kurulu işlemlerini imzalamak, silahlı kuvvetlerin baş
komutanlığını yapmak, olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilân etmek, vs.
4. Parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanlarının yargıyla ilgili birçok önemli görev ve yetkileri vardır. Bunlardan en önemlileri şunlardır:
Gras yetkisi, hakimleri ve savcıları atamak, yüksek mahkemelere üye
288
DEVLET BAŞKANLARI
seçmek, hakimler yüksek kuruluna başkanlık etmek ve bu kurula üye
seçmek, anayasa mahkemesinde iptal davası açmak, vb.
5. Parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanlarının dış ilişkiler
alanında birçok görev ve yetkileri vardır. Bunlardan bazıları şunlardır: Yabancı devletlere temsilci göndermek ve yabancı temsilcileri kabul etmek, uluslararası andlaşmalar akdetmek ve onaylamak, savaş ve barış ilân etmek,
vs.
6. Bazı parlâmenter ülkelerin anayasaları devlet başkanlarına, bazı kurullara başkanlık etmek, onursal payeler vermek, para bastırmak gibi başka
görev ve yetkiler de vermektedir.
D. Karşı-İmza Kuralı.- Parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanları bu yetkilerini kural olarak tek başlarına değil; başbakan veya ilgili
bakanın karşı-imzası ile kullanabilirler. “Karşı-imza”, devlet başkanının yazılı bir işleminde devlet başkanının imzasının altına başbakan veya ilgili bakanın veya her ikisinin attığı imzadır. Karşı-imza kuralının temel fonksiyonu, devlet başkanının işleminden kaynaklanabilecek sorumluluğun, başbakan
ve ilgili bakanlarca üstlenilmesinin sağlamasıdır. Bu sorumluluk siyasî, cezaî, hukukî olabilir. Karşı-imza devlet başkanının işlemlerinin geçerlilik şartıdır. Dolayısıyla karşı-imza kuralına uyulmamasının müeyyidesi yapılan işlemin geçersizliğidir. İsveç dışında incelediğimiz bütün parlâmenter ülkelerin anayasalarında karşı-imza kuralı tanınmıştır. İsveç’te Krala herhangi bir
işlem yapma yetkisi verilmediği için karşı-imza kuralına da ihtiyaç duyulmamıştır. İsveç dışında geri kalan ülkeler üç guruba ayrılabilir: Birinci gruptaki ülkelerde (Belçika, Danimarka, Hollanda, İrlanda, İtalya, İzlanda, Japonya, Lüksemburg, Norveç) karşı-imza kuralı mutlak olarak tanınmıştır. Bu
ülkelerde kralların veya cumhurbaşkanlarının istisnasız bütün işlemleri karşıimza kuralına tâbidir. İkinci grup ülkelerde (Almanya, Avusturya, Finlandiya, Fransa, İspanya, İsrail, Türkiye ve Yunanistan) ise karşı-imza kuralı kural olarak tanınmış, ama bundan bazı işlemler istisna tutulmuştur. Yani bu
ülkelerde anayasada sayılan birkaç grup işlem dışındaki devlet başkanının
diğer işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. İncelediğimiz ülkelerin birinde Portekiz- Anayasa, karşı-imza kuralını genel olarak değil, kendi belirlediği
11 işlem için kabul etmiştir. İkinci grup ülkelere baktığımızda şu işlemlerin
karşı-imza kuralından istisna tutulduğunu görüyoruz. Mesaj gönderme yetkisi, kanunları bir kere daha görüşülmek üzere geri gönderme yetkisi, kanunları referanduma sunma yetkisi, parlâmentoyu feshetmek yetkisi, başbakanı
atanmak yetkisi, anayasa mahkemesine üye atamak yetkisi, anayasa mahkemesinde iptal davası açmak yetkisi, devlet başkanlığı idarî teşkilâtına personel atama yetkisi, istifa yetkisi. Şüphesiz bir anayasanın bu istisnalar dışında,
karşı-imza kuralına tâbi olmayan başka istisnalar da getirmesi her zaman
mümkündür. Ancak bir anayasa karşı-imza kuralının istisnalarını belirtmi-
SONUÇ
289
yorsa, bu anayasanın karşı-imza kuralının mutlak olarak benimsediğini, devlet başkanının istisnasız her işleminin karşı-imza kuralına tâbi olduğunu söyleyebiliriz. Diğer yandan, bir anayasa karşı-imza kuralı ne kadar istisna getiriyorsa, devlet başkanının karşı-imza kuralına tâbi olmayan sadece o kadar
işlemi olabilir. Yani, yorum yoluyla istisnaların sayısı artırılamaz.
E. Devlet Başkanı-Hükûmet Çatışması.- Parlâmenter hükûmet sistemlerinde yetkilerin kullanılması bakımından devlet başkanı ile hükûmet arasında çatışma ortaya çıkması ihtimal dahilindedir. Bu çatışma konusunda şu
üç soruya cevap verilmesi gerekir: 1. Devlet başkanları anayasanın kendisine
verdiği yetkileri, başbakan ve ilgili bakanın imzasını almadan tek başına kullanabilirler mi? 2. Devlet başkanları bakanlar kurulunun işlemlerini imzalamayı reddedebilirler mi? 3. Devlet başkanı hükûmetin kendisinden kullanmasını istediği yetkisini kullanmayı reddedebilir mi? Kanımızca, bu sorulara
olumsuz yanıt vermek gerekir. Şöyle ki: 1. Parlâmenter sistemlerde devlet
başkanları yetkilerini, anayasa aksini öngörmemiş ise, tek başına değil; ancak başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasıyla kullanabilirler. 2. Parlâmenter
hükûmet sistemlerinde devlet başkanları, hükûmetin işlemlerini imzalamayı
reddedemez; onları imzalamak zorundadır. Çünkü bir kere devlet başkanı
sorumsuzdur. İkinci olarak devlet başkanı demokratik meşruluktan mahrumdur. Üçüncü olarak devlet başkanının imza yetkisi, bir tevsik etme yetkisinden ibarettir. 3. Kanımızca, devlet başkanları hükûmetin kendisinden yapmasını istediği işlemleri yapmayı da reddedemez. Çünkü, devlet başkanları bu
işlemleri yapmayı reddetmesi durumunda gerçek anlamda bir iki-başlılık sorunu ortaya çıkar. Oysa iki-başlılık eşyanın tabiatına aykırıdır. Parlâmenter
hükûmet sistemlerinde gerçek baş, hükûmet isimli baştır. O hâlde, devlet
başkanı hükûmetin istemiyle bağlı olmalı, hükûmet istediği yetkisini kullanmalıdır.
290
DEVLET BAŞKANLARI
EK-1 : DEVLET BAŞKANLARI LİSTESİ
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
Ülke
A.B.D.
Almanya
Avustralya
Avusturya
Belçika
Danimarka
Finlandiya
Fransa
Hollanda
İngiltere
İrlanda
İspanya
İsrail
İsveç
İsviçre
İtalya
İzlanda
Japonya
Kanada
Devlet Başkanının Adı
George W. Bush
Johannes Rau
Sir William Deane
Thomas Klestil
Albert II
Margarethe II
Tarja Kaarina Halonen
Jacques Chirac
Beatrix
Elisabeth II
Mary McAleese
Juan Carlos I
Moshe Katsav
Carl XVI Gustaf
Moritz Leuenberger
Carlo Azeglio Ciampi
Vigdis Finnbogadottir
Akihito (Heisei Tennô)
Andrienne Klarkson
Lüksemburg Henri
Norveç
Harald V
Portekiz
Jorge Sampaio
Türkiye
Ahmet Necdet Sezer
Yeni Zelanda Dame Silvia Cartwright
Yunanistan Costis Stephanopoulos
Unvanı
Başkan (President)
Federal Başkan (Bundespräsident)
Genel Vali (Governor-General)
Federal Başkan (Bundespräsident)
Kral (Roi)
Kraliçe (Queen)
Cumhurbaşkanı (President of the Republic)
Cumhurbaşkanı (Président de la République)
Kraliçe (Queen)
Kraliçe (Queen)
Başkan (President, Uachtan Eireann)
Kral (İspanya Kralı, Rey de España)
Devlet Başkanı (President of the State)
Kral (King)
Konfederasyon Başkanı (Président de la Confédération)
Cumhurbaşkanı (Presidente della Repubblica)
Cumhurbaşkanı, Başkan (President of Iceland)
İmparator (Emperor)
Büyük Dük (Grand Duc)
Norveç Kralı (King of Norway)
Cumhurbaşkanı (Presidente da República)
Cumhurbaşkanı
Cumhurbaşkanı (President of the Republic)
Kaynak: Her ülkenin resmi internet siteleri ziyaret edilerek tarafımızdan oluşturulmuştur.
Devlet başkanlarının fotoğrafları için kapak resmine bakılabilir.

Kısım 2, Bölüm 4-Son (Sayfa 235-291)

Transkript

Benzer belgeler

Basında bugün - Ankara Ticaret Borsası

aynalı kahve sohbetleri-61

Cumhuriyet Halk Partisi

1. Day- Honorary Speaker

devlet başkanı sorumsuzluğunun hükûmet sistemine yansımaları ve

Sektör Toplantıları Neticesinde Başbakan ve Ekonomi Koordinasyon

Adı üstünde BÜYÜKELÇİ... Teammüller ve tahammüller

2, 4, ∞ (Gazete Köşe Yazısı - Habertürk PDF`sini

gündem - Sakarya SMMMO

Bölüm 15 PARLÂMENTER SİSTEM