PDF - Çalışma Dünyası Dergisi

Hakemli Dergi
Labour World
Sayı / Issue: 1
Cilt / Volume: 1
Temmuz-Eylül 2013
July-September 2013
1
T.C. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı
Dr. Ali Kemal SAYIN
Nurcan ÖNDER
Hamza GÜNEŞ
Doç. Dr. Selda AYDIN
Yrd. Doç. Dr. Cihan SELEK ÖZ
Enver BULUT
Dilşad AKAL
Temmuz-Eylül 2013
Abdurrahman AKMAN
Uğur KOÇ
Tuğçe SEZGİN
Melahat GÜRAY
ISSN: 2148-1245
ILO Normlarının ve Örgütün Denetim Mekanizmasının Türk İş Hukukuna Etkisi
The Effects of Norms and Control Supervisory Mechanism of International Labour Organization
on Turkish Labour Legislation
Türkiye’de Kadın İşgücünün Görünümü
Female Labour Force in Turkey
Sendikal Haklar ve Ülkemizde Kamu Görevlileri Sendikacılığının Gelişimi
Right to Unionization and Development of Public Servants Trade Unionism in Turkey
OECD Ülkelerinde Çalışanların Sosyal Güvenlik Kesintileri ve Vergisel Yükümlülükleri
Social Security Contributions and Tax Responsibilities of the Wage Earners in OECD Countries
(2012)
Mevsimlik Tarım İşçilerinin Türk Hukuk Sistemi İçerisindeki Yeri
The Status of Seasonal Agricultural Workers in Turkish Legislation
İç Ortam Hava Kirliliği ve Çalışanlara Olumsuz Etkileri
Indoor Air Pollution and Negative Effects on Workers
Makinelerin Hareketli Noktalarına Temas Riskinin Değerlendirilmesi
The Analysis of Contact Risk to the Moving Parts of Machines
Çalışma Süresi Modellerindeki Değişim ve Sağlık Etkileri
Working Time Patterns Across Time and Effects on Employee Health
Avrupa Birliğinde Sosyal Diyalog
Social Dialogue in the European Union
Yurt Dışı Çalışma Dünyası
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı yayını olan Çalışma Dünyası Dergisi
yılda dört kez yayınlanan “HAKEMLİ DERGİ”dir. Dergide yayımlanan
makaleler en az iki hakem tarafından okunmaktadır. Çalışma hayatına
ilişkin makale, inceleme ve araştırmaların yer aldığı derginin amacı;
çalışma hayatına ilişkin akademik ve mesleki gelişime katkı yapmaktır.
T.C. Çalışma ve Sosyal Güvenik Bakanlığı’nın Üç Aylık Hakemli Dergisidir.
ÇALIŞMA DÜNYASI DERGİSİ
Hakemli Dergi
Temmuz-Eylül Cilt: 1 Sayı: 1 Yıl: 2013
July-September Volume: 1 Number:1 Year: 2013
Sahibi / Owner of the Journal
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Adına
Fatih ACAR (Müsteşar / Undersecretary)
Genel Yayın Yönetmeni / Publication Manager
Erhan BATUR (Müsteşar Yardımcısı / Deputy Undersecretary)
Sorumlu Yazı İşleri Müdürü / Desk Editor
Muhammet ERGÜN
Editör / Editor in Chief
Dr. Fazıl AYDIN
İlknur POLAT
Editör Yardımcısı / Co-Editor
Nurettin ALBAYRAK
Yayın Türü: Ulusal Süreli Yayın / Type of Publication: National Periodical
Yayın Aralığı: Üç aylık / Frequency of Publication: Quarterly
Dili: Türkçe ve İngilizce / Language: Turkish and English
Tasarım / Design: Eflal Ajans Matbaacılık San. Tic. Ltd. Şti.
Basım Yeri / Printed by: Eflal Ajans Matbaacılık San. Tic. Ltd. Şti.
Kazım Karabekir Cad. Koyunlu İşhanı No:195/1-A İskitler/ANKARA
Basım Tarihi / Printing Date:
ISSN: 2148-1245
İletişim Bilgileri / Contact Information
İnönü Bulvarı No: 42
Emek / Ankara / Türkiye
Tel: +90 312 296 64 65
Fax: +90 312 215 18 00
Web: www.csgb.gov.tr
Mail: [email protected]
Çalışma Dünyası Dergisi
Tüm hakları saklıdır. Dergi’nin tamamı ya da Dergi’de yer alan bilimsel çalışmaların bir kısmı ya da
tamamı 5846 Sayılı Kanun hükümlerine göre Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın yazılı izni olmaksızın
elektronik, mekanik, fotokopi ya da herhangi bir kayıt sistemiyle çoğaltılamaz, yayınlanamaz.
Dergide yayımlanan makalelerdeki görüşler ve fikirler yazarlara ait olup, Çalışma ve Sosyal Güvenlik
Bakanlığı’nı bağlamaz.
2
YAYIN KURULU / EDITORIAL BOARD
Erhan BATUR
Başkan
Mustafa APAYDIN
Kayhan ÜNAL
Naim KAVLAK
Üye
Üye
Üye
İsmail GERİM
Sadettin AKYIL
Lütfi İNCİROĞLU
Üye
Üye
Üye
Mehmet ÖZER
Ramazan DOĞAN
Alper ZEYTUN
Üye
Üye
Üye
İsmail AKBIYIK
Üye
HAKEM VE DANIŞMA KURULU / ADVISORY BOARD*
Prof. Dr. Ali SEYYAR (Sakarya Üniversitesi)
Prof. Dr. Yusuf ALPER (Uludağ Üniversitesi)
Prof. Dr. Cem KILIÇ (Gazi Üniversitesi)
Doç. Dr. A. Argun AKDOĞAN (TODAİE)
Prof. Dr. Doğan ŞENYÜZ (Uludağ Üniversitesi)
Doç. Dr. Ali Cengiz KÖSEOĞLU (Yıldırım Beyazıt Üniversitesi)
Prof. Dr. Eyüp BEDİR (Gazi Üniversitesi)
Doç. Dr. Fuat BAYRAM (Marmara Üniversitesi)
Prof. Dr. Kamil TÜĞEN (Dokuz Eylül Üniversitesi)
Doç. Dr. Güngör TURAN (Yaşar Üniversitesi)
Prof. Dr. M. Fatih UŞAN (Yıldırım Beyazıt Üniversitesi)
Doç. Dr. Handan KUMAŞ (Pamukkale Üniversitesi)
Prof. Dr. Mehmet YÜCE (Uludağ Üniversitesi)
Doç. Dr. İbrahim AYDINLI (Gazi Üniversitesi)
Prof. Dr. Metin TAŞ (Gazi Üniversitesi)
Doç. Dr. Oğuz KARADENİZ (Pamukkale Üniversitesi)
Prof. Dr. Mustafa AYDIN (Kadir Has Üniversitesi)
Doç. Dr. Orhan ÇELİK (Ankara Üniversitesi)
Prof. Dr. Murat ŞEN (Melikşah Üniversitesi)
Doç. Dr. Selda AYDIN (Gazi Üniversitesi)
Prof. Dr. Necmiddin BAĞDADİOĞLU (Hacettepe Üniversitesi)
Doç. Dr. Zekeriya ARI (Uludağ Üniversitesi)
Prof. Dr. Sabri TEKİR (İzmir Üniversitesi)
Yrd. Doç. Dr. Burak TANGÖR (TODAİE)
Prof. Dr. Sedat MURAT (İstanbul Üniversitesi)
Yrd. Doç. Dr. Cihan SELEK ÖZ (Sakarya Üniversitesi)
Prof. Dr. Şerife Türcan ÖZŞUCA (Ankara Üniversitesi)
Yrd. Doç. Dr. Mehmet Merve ÖZAYDIN (Gazi Üniversitesi)
Prof. Dr. Üstün DİKEÇ (Emekli Öğretim Üyesi)
Yrd. Doç. Dr. Murteza AYDEMİR (Dokuz Eylül Üniversitesi)
Prof. Dr. Vedat BİLGİN (Gazi Üniversitesi)
Yrd. Doç. Dr. Saim OCAK (Marmara Üniversitesi)
*Unvanlara göre alfabetik isim sıralı
3
4
Faruk ÇELİK
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı
DEĞERLİ OKURLAR
Bakanlığımız toplumun her kesimini ilgilendiren görev alanındaki önemli sorunlar ve uygulamalarda yaşanan aksaklıklar ve bunların çözümü için gerek mevzuat gerekse alan çalışmalarından
oluşan çok dinamik bir yapının içerisinde bulunmaktadır. Bu sebeple; çalışma hayatına
ilişkin uygulamaların ve mevzuatın sürekli güncellenmesi, aksayan yönlerine ilişkin çözümler
üretilmesi önem arz etmektedir.
Yetmiş altı milyona hizmet veren Bakanlığımız, ülkemiz merkezi yönetim bütçesinin yaklaşık
yarısına yakın bir kaynağı yönetmekte olup; istihdam-işsizlikle mücadele, çalışma hayatı, devlet
personel sistemi, sigorta, sağlık, emeklilik, yani sosyal güvenlik gibi doğumdan ölüme kadar
hayatın her safhasında görev yapmaktadır.
Tüm milleti kapsayan böyle bir görev alanımızın olmasından dolayı yüksek olan
sorumluluğumuzun bilinci içerisinde Bakanlık olarak çalışmalarımızı sürdürmekteyiz. Çalışma
ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın en önemli özelliği, çalışma hayatının tüm paydaşları ile sıkı
işbirliği, danışma ve istişare içinde olmasıdır.
Hükümetlerimiz döneminde çalışma ve sosyal güvenlik alanında; genel sağlık sigortasını da
kapsayan Sosyal Güvenlik Reformu, İntibak Kanunu, istihdam paketleri, İş Kanunu, İş Sağlığı ve
Güvenliği Kanunu, memurlara toplu sözleşme hakkı, Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu
gibi çalışma hayatının önünü açan pek çok düzenlemeyi hayata geçirdik.
Bütün bu yasama faaliyetleri ile toplu sözleşme ve asgari ücret belirleme süreçlerinde “Biz
yaptık oldu” anlayışı ile değil, “sosyal diyalog çerçevesinde” sosyal ortaklarımızla günlerce hatta haftalarca süren toplantılar gerçekleştirerek sonuca ulaştık.
Yapılan bu çalışmalar kapsamında Bakanlığımızın kurumsal yapısını güçlendirmek üzere ciddi
ve önemli adımlar atmaktayız. “Çalışma Dünyası Dergisi” de bu adımlardan biridir.
Çalışma Dünyası Dergisi ile Bakanlığımızın faaliyet alanına katkısı olabilecek her alanda
çalışmalara yer vererek ülkemizin düşünsel birikimine katkıda bulunmak, toplumda insana
yakışan çalışma kültürünü geliştirmek, geleceğe dönük hedef ve beklentileri ortak bir noktada
buluşturmayı amaçlıyoruz.
Akademik alanda ve kamu hayatında yararlı olacağına ve yeni bir sosyal diyalog platformu
olacağına inandığım Çalışma Dünyası Dergisi’ni, bir proje fikri olarak ortaya çıkartan ve bu
projeyi hayata geçiren çalışma arkadaşlarım ve makaleleri ile katkı veren akademisyenlere ve
Bakanlığımız mensuplarına teşekkür ederim.
5
Fatih ACAR
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Müsteşarı
BAŞLARKEN
21. yüzyıl dünya ve ülkemiz için değişim yüzyılı olmuştur. Son on yıllık süreç içinde ülkemizde
her alanda olduğu gibi çalışma ve sosyal güvenlik alanında da çok büyük reform ve atılımlar
gerçekleştirilmiştir. Reform ve atılımların en önemli paydaşlarından olan Bakanlığımız; değişim, dönüşüm ve gelişimini devam ettirmektedir.
Değişim sürecinde bilgi ve teknoloji en önemli güç haline gelmiş bulunmaktadır. Bilgi üretimi kadar bilgiden yararlanmak da önemlidir. Bilgiden yararlanmak ise ancak bilgi paylaşımı ile
mümkündür. Bilgi paylaşımının en önemli ve etkin araçlarından biri de süreli yayınlardır.
Bakanlığımız tarafından ilk olarak 1945 yılında “Çalışma Dergisi” yayınlanmaya başlamış, ancak
söz konusu Derginin yayımına daha sonra ara verilmiştir. Bakanlığımız periyodik olarak 1990’lı
yıllarda iki kez Dergi yayınlamayı denemiştir. Hakemli olmayan söz konusu dergilerin yayımına
maalesef devam edilememiştir. Yine Bakanlığımızın muhtelif birimleri kendi özel konuları ile
ilgili çeşitli dergiler yayınlamış, ancak bugüne kadar referans niteliği taşıyan hakemli dergi özelliği olan bu nitelikte bir dergi yayınının gerçekleştirilmediğini tespit ettik. Bu çerçevede nitelikli,
kaliteli ve akademik özelliklere sahip Bakanlığımızı temsil edecek tek dergi yayınlamaya karar
verdik. Böyle bir derginin, yeni fikirlerin ortaya çıkmasını da teşvik edeceğini düşündük. Bakanlığımıza yakışan ve uzun yıllar kalıcı olacak kendi alanında referans hakemli bir dergi yayımlamayı hedefledik. Bu amaç ile yayın kurulu, editoryal ekip ve hakem heyeti oluşturmak üzere altı
aylık bir çalışma devresi geçirdik. Adından kapağına, kapağından içeriğine en önemlisi hakem
heyetine varıncaya kadar titiz bir çalışma yaptık. Bu emek ve çalışmaların neticesinde “Çalışma
Dünyası” dergisi ortaya çıktı. Daha çalışma aşamasında iken çok olumlu tepki ve destek aldık.
Özellikle akademik çevreden aldığımız önerileri dikkatle inceleyerek dergimizde yararlandık.
Dergimiz her yıl üçer aylık periyotlar halinde hakemli bir dergi olarak yayınlanacaktır. Dergimizle çalışma hayatıyla ilgili konularda araştırmalar ve bilimsel yayınları da teşvik etmek istiyoruz.
Bakanlığımız kurumsal kimliğinin bir yansıması olarak hem kendi içine hem de dışarıya açılan
bir penceresi niteliğinde olacak “Çalışma Dünyası Dergisi”ni 2013 yılı Temmuz döneminden
itibaren yayımlamaya başlamış bulunmaktayız.
Çalışma Dünyası Dergisi ile Bakanlığımız görev alanındaki konularda gerek akademik çevrelerin gerekse çalışma hayatındaki uygulayıcıların yararlanabilecekleri bir kaynak oluşturmayı
hedefliyoruz. Çalışma Dünyası Dergisi Bakanlığımızın dışa açılan penceresi olacaktır. Dergimiz
ile çalışma hayatı alanına akademik olarak katkı vermeyi amaçlıyoruz. Dergiler tarihe bırakı-
7
lan notlardır. Dergimiz gerek bakanlık çalışanlarımıza gerekse akademik çevre ve uygulayıcılara
yeni bir alan oluşturacaktır.
Dergimiz Çalışma Dünyası’nda; üniversite, bürokrasi, sivil toplum kuruluşları ve uygulayıcıların
çözüm önerilerinin yer aldığı referans niteliğinde yol gösterici ve katkı sağlayıcı olmayı amaçlamaktadır. Dergimizde; iş hukuku, iş sağlığı ve güvenliği, sosyal politika, sosyal güvenlik, çalışma
ekonomisi ve mali hukuk konularında makale, inceleme ve araştırmalara yer vereceğiz. Üniversitelerin iktisadi ve idari bilimler ve hukuk fakülteleri akademisyenlerinin ve çalışma hayatıyla ilgili sorunlarla birebir karşılaşan Bakanlığımız çalışanları ve uygulayıcıların makalelerine
ve araştırmalarına yer vereceğiz. Ayrıca; Dergimizin her sayısında “Yurt Dışı Çalışma Hayatı”
başlığında özel bir bölüm yer alacaktır. Bu bölümde uluslararası alanda çalışma hayatı ile ilgili
bilgilere yer vereceğiz.
Dergimiz Türkiye Patent Enstitüsü’ne marka tescili yapılan, marka özelliği taşıyan ilk Kamu Kurumu dergisi niteliğini de kazanmıştır.
Ayrıca ulusal ve uluslararası indekslerde Dergimizin yer alması ile ilgili çalışmalarımıza devam
ediyoruz. Böylece Dergimizin yayın hayatına sağlam temeller üzerinde başlayıp devam etmesini sağlamayı hedefliyoruz. Çalışma Dünyası Dergisi Bakanlığımızın kurumsal yapısına yeni bir
güç katacaktır.
Hakemli olan Dergimizde Türkçe ve İngilizce makale, araştırma ve bildiriler yayımlanacak; uluslararası çalışma dünyasındaki gelişmeler güncel olarak Dergimizin her sayısındaki özel bölümde
yer alacaktır. Dergimiz ayrıca Bakanlığımız internet sitesinde e-dergi olarak da yayınlanacaktır.
Çalışma Dünyası Dergisi projemize teşvik ve destek veren Sayın Bakanımıza, bu projeyi hayata
geçiren değerli Bakanlık çalışma arkadaşlarıma, hakem heyetimizdeki değerli Üniversite Öğretim Üyelerine ve makaleleri ile katkı veren değerli yazarlara teşekkür ederim.
Dergimize verilecek katkı, çalışma dünyasına verilmiş bir katkı olacaktır.
Sevgi ve saygılarımla.
8
İÇİNDEKİLER / CONTENTS
ILO Normlarının ve Örgütün Denetim Mekanizmasının Türk İş
Hukukuna Etkisi
The Effects of Norms and Control Supervisory Mechanism of International Labour
Organization on Turkish Labour Legislation
Dr. Ali Kemal SAYIN.......................................................................................................................................................................
11
Türkiye’de Kadın İşgücünün Görünümü
Female Labour Force in Turkey
Nurcan ÖNDER...................................................................................................................................................................................
35
Sendikal Haklar ve Ülkemizde Kamu Görevlileri Sendikacılığının
Gelişimi
Right to Unionization and Development of Public Servants Trade Unionism in Turkey
Hamza GÜNEŞ....................................................................................................................................................................................
62
OECD Ülkelerinde Çalışanların Sosyal Güvenlik Kesintileri ve
Vergisel Yükümlülükleri
Social Security Contributions and Tax Responsibilities of the Wage Earners in OECD
Countries (2012)
Doç. Dr. Selda AYDIN....................................................................................................................................................................
80
Mevsimlik Tarım İşçilerinin Türk Hukuk Sistemi İçerisindeki Yeri
The Status of Seasonal Agricultural Workers in Turkish Legislation
Yrd. Doç. Dr. Cihan SELEK ÖZ, Enver BULUT.........................................................................................................
94
İç Ortam Hava Kirliliği ve Çalışanlara Olumsuz Etkileri
Indoor Air Pollution and Negative Effects on Workers
Dilşad AKAL...........................................................................................................................................................................................
112
Makinelerin Hareketli Noktalarına Temas Riskinin
Değerlendirilmesi
The Analysis of Contact Risk to the Moving Parts of Machines
Abdurrahman AKMAN, Uğur KOÇ.................................................................................................................................
120
Çalışma Süresi Modellerindeki Değişim ve Sağlık Etkileri
Working Time Patterns Across Time and Effects on Employee Health
Tuğçe SEZGİN.......................................................................................................................................................................................
137
Avrupa Birliğinde Sosyal Diyalog
Social Dialogue in the European Union
Melahat GÜRAY................................................................................................................................................................................
Yurt Dışı Çalışma Dünyası....................................................................................................................................
144
159
9
ILO Normlarının ve Örgütün Denetim
Mekanizmasının Türk İş Hukukuna
Etkisi
THE EFFECTS OF NORMS AND SUPERVISORY MECHANISM
OF INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION ON TURKISH
LABOUR LEGISLATION
Dr. Ali Kemal SAYIN*
Özet
Dünyanın en eski uluslararası örgütlerinin başında gelen Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO),
kurulduğu 1919 yılından bu yana dünyada sosyal adalet yoluyla barışı sağlamaya çalışan
Birleşmiş Milletlerin bir uzmanlık kuruluşudur. ILO, her yıl toplanan Uluslararası Çalışma
Konferansında oylanarak kabul edilen tavsiye ve sözleşmelerle özel bir öneme sahip olan
yasama faaliyetini yerine getirmektedir.
Ülkemiz, özellikle 1980 askeri müdahalesinden sonra hazırlanan soysal içerikli yasalar
nedeniyle ILO’nun çok yoğun eleştirilerine maruz kalmıştır. Bu durum, çalışma mevzuatını
Avrupa ülkelerinden esinlenerek düzenleyen bir ülke için hayal kırıklığı yaratmış olmakla
birlikte, Türk İş Hukukunun gelişimine de ciddi katkılar sağlamıştır. 1982 Anayasasında yapılan
değişikliklerden, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununun çıkarılmasına
kadar bu etkiyi görmek mümkündür.
Standartların gelişiminde ve ulusal düzeyde uygulanmasında önemli bir işleve sahip olan
ILO’nun, özellikle insan haklarına ilişkin örgütlenme ve toplu pazarlık hakkındaki normları,
çoğulcu demokrasiye de işlerlik kazandırmaktadır. Avrupa Birliği üyelik sürecinde daha da
önem kazanan bu normların ülkemiz çalışma mevzuatına etkileri incelenmiştir.
Anahtar Kelimeler: Uluslararası Çalışma Örgütü, Uzmanlar Komitesi, Konferans Komitesi,
yasama faaliyeti, denetim.
Abstract
International Labour Organization (ILO), which is one of the oldest international organizations
in the world, is a specialized agency of the United Nations working to provide peace through
* Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Müsteşar Yardımcısı, [email protected]
ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi / Cilt: 1 / Sayı: 1 / Temmuz-Eylül 2013 / Sayfa: 11-34
Labour World / Volume: 1 / Issue: 1 / July-September 2013 / Page: 11-34
11
social justice in the world since 1919. ILO carries out a particularly significant legislative
activity through comments and conventions adopted by vote during International Labour
Conference meeting annually.
The Republic of Turkey has been frequently criticised by ILO, especially for the social
legislation prepared after military intervention in 1980. For a country taking the inspiration
from European countries for regulating its own labour legislation, these disappointing situations
have contributed substantially to the development of Turkish Labour Law. These contributions
can be observed in amendment of 1982 Constitution and in enactment of Law no 6356 on Trade
Unions and Collective Labour Agreements.
ILO has an important function in the development and implementation of standards at the
national level. So, ILO norms on association and collective bargaining especially for human
rights, give effect to pluralist democracy and these norms have become more important during
European Union membership process. The effects of these norms on Turkish Labour Law have
been examined.
Keywords: International Labour Organization, Committee of Experts, Committee on the
Application of Standards, legislative activity, audit.
JEL Classification: J80
Giriş
Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO), “sosyal adaletin sağlanması yoluyla dünyada kalıcı
bir barışın gerçekleştirilmesi” amacıyla, emeğin sömürülmesini engellemek ve çalışan sınıfların güvence ve yaşama standardını yükseltmek fikri temelinde kurulan Birleşmiş Milletlerin bir uzmanlık kuruluşudur. Örgüt, ekonominin ‘sosyal tarafları’ olan işçi ve işveren ile hükümet temsilcilerinin ‘sosyal diyalog’ içerisinde, işçilik maliyetlerini ve çalışma
koşullarını mümkün olduğunca standartlaştırarak emeği ülkeler arasında rekabet unsuru
olmaktan çıkarmayı hedeflemektedir.
ILO, temel ilke olarak belirlediği sosyal adalet ve evrensel düzeyde çalışma haklarının
korunması işlevini, sözleşme ve tavsiye kararı şeklinde uluslararası çalışma standardı belirleyerek gerçekleştirmektedir. Nitekim, her yıl tüm üye ülkelerden gelen işçi, işveren ve
hükümet temsilcilerinden oluşan Uluslararası Çalışma Konferansında kuruluşundan bu
yana sosyal politikanın çeşitli konularında, 189 Sözleşme ve 202 Tavsiye Kararı kabul
edilmiştir. Sözleşmelerin üye ülkeleri bağlaması, kural olarak onaylanma ile başlamakta ve
onaylanan sözleşmelere uyulup uyulmadığı çeşitli yollarla denetlenmektedir.
Amacını gerçekleştirmede ideal düzeye ulaşılamamakla birlikte, ILO’nun klasik norm
oluşturma ve bu normların uygulanışını denetleme etkinliğinde göreceli olarak başarılı
olduğu ifade edilmektedir. Bununla birlikte, ILO’nun geleneksel üçlü yapısı ve bu yapı
içindeki çeşitli alt yapıların işleyişi, özellikle küreselleşmeye bağlı olarak artan dış rekabetin elverişsiz çalışma koşullarına ve düşük emek maliyetlerine çözüm getiremediği görülmektedir. Ayrıca, denetim sisteminin sürekli bazı ülkeleri hedef almak suretiyle siyasi bir
nitelik kazandığı ileri sürülmektedir.
12
Çalışmada, ülkemizin ILO üyelik süreci ve onaylanan sözleşmeler, örgütün yasama ve
denetim faaliyetleri ve bunun ulusal mevzuatımıza etkisi ile sistemin yenilenme ihtiyacı
üzerinde durulmaktadır.
1. Uluslararası Çalışma Örgütünün Kuruluşu ve Yasama
Faaliyeti
1.1.Kuruluşu ve Organları
Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO), sosyal adaleti ve daha iyi yaşama koşullarını sağlamanın yanısıra hükümet, işveren ve işçi örgütlerini bir araya getirerek ortak hareket etmelerini
gerçekleştirmek amacıyla 1919 yılında Versay Barış Antlaşmasına eklenen ‘çalışma’ başlıklı XIII. Bölümle kurulmuştur (Taşkent, 1995, 217-219). Örgüt, sosyal barışın bütün dünyada hakim olmasını sağlamak amacıyla, kuruluşundan günümüze kadar üyelerinin sosyal
mevzuatına etki eden bir takım standartlar oluşturarak yasama faaliyetini yerine getirmektedir*. Bu şekilde uluslararası düzeyde hazırlanan sosyal kanunlar, üye ülkeler tarafından
onaylandıklarında yasa gücüne sahip olmaktadır. ILO’nun yasama faaliyetinin doğrudan
doğruya veya dolaylı olarak Türk İş Hukukunun gelişiminde de etkisi bulunmaktadır.
İşçilerin haklı isteklerine cevap vererek onları uluslararası düzeyde koruma düşüncesi yanında, uluslararası rekabeti eşit koşullarda gerçekleştirmeyi de amaçlayan ILO’nun üç temel organı bulunmaktadır. Örgütün yasama faaliyetini yürüten en üst ve yetkili organı
olan ‘Uluslararası Çalışma Konferansı’, her üye ülkenin iki hükümet, bir işçi ve bir işveren temsilcilerinin katıldığı delegelerden oluşmaktadır. Her yıl Haziran ayında Cenevre’de
toplanan Konferansta, çözüm bekleyen sosyal konularla, çalışma sorunları ele alınmaktadır. Örgütün yürütme organı olarak, Konferansın verdiği yetkiler çerçevesinde faaliyette
bulunan ve Uluslararası Çalışma Bürosunun çalışmasını düzenleyen ‘Yönetim Kurulu’, üç
yıllık bir süre için Konferans tarafından seçilen 28 işçi, 28 işveren ve 56 hükümet temsilcisinden oluşmaktadır**. Örgütün sekreteryasını yürütmekle görevli organı olan ‘Uluslararası
Çalışma Bürosu’ ise, araştırma ve haberleşme merkezi olarak konferans ve toplantılara
temel olacak raporlar hazırlamakta ve Yönetim Kurulu tarafından atanan bir Genel Müdür
tarafından yönetilmektedir (Taşkent, 1995, 219-221; Talas, 159-161).
ILO, yasama faaliyeti dışında, teknik yardım ile araştırma ve yayın faaliyetinde de bulunmaktadır. Buna göre,
gelişme halindeki ülkelerin ekonomik ve sosyal sorunlarının çözümlenmesi için araştırmalar yapmak, eğitim
merkezleri açmak, burslar tahsis etmek gibi faaliyetlerde bulunarak, bu konularda Birleşmiş Milletlerle sıkı
işbirliği halinde çalışmak suretiyle teknik işbirliğinde bulunur. Araştırma ve yayın faaliyeti ise, bazen sadece
üye ülkelerin hükümetlerine, bazen de bütün ilgililerin faydalanması için yayınlanan, uzmanların hazırladığı
raporlar, bir dökümantasyon merkezi olarak araştırmacıların yararlanmasına açık tutulan örgütün bürosu,
akademik makalelerin yer aldığı aylık bir dergi, yıllık istatistikler, üye ülkelerin sosyal mevzuatının tercümeleri, çeşitli raporlar, broşürler ve bültenler şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bkz.: Kutal, 1970, 170.
*
**
Yönetim Kurulunun üçlü yapı içerisinde 1919 yılında 24 üyeden oluşmakta iken, bu sayı 1934 yılında 32
üyeye, 1953 yılında 40 üyeye, 1963 yılında 48 üyeye ve son olarak 1986 yılında 112 üyeye çıkarılmıştır.
Geniş bilgi için bkz.: Talas, 166-168.
13
Sosyal adaleti gerçekleştirmek amacıyla ILO organlarınca oluşturulan normlar, bölgeden
bölgeye ya da ülkelerin gelişmişlik düzeyine göre farklılık göstermeyen asgari standartlardır. Birbirinden farklı istek ve ihtiyaçlar içinde bulunan ülkelerin koşullarını ve uygulamalarını dikkate alarak genel ilkeler üzerinde duran ve ayrıntılara girmeyen bu normlar aynı
zamanda esnek hükümler* içermektedir. Örgüt Anayasasına göre**, üye ülkelerin yasama
organları, onayladıkları bu normların altına inmeleri mümkün değildir (m.19/8). Ancak
çalışanlara daha uygun koşullar sağlayan ulusal bir yasanın uygulanmasına, diğer bir ifade
ile bu standartların üzerine çıkılmasına bir engel bulunmamaktadır.
1.2. Yasama Faaliyetinin Şekli
Uluslararası çalışma standartları, yılda bir kez haziran ayında olmak üzere üç hafta süre
ile toplanarak bir yasama organı gibi çalışan Uluslararası Çalışma Konferansında belirlenmektedir. ILO yasama faaliyetini, Sözleşme ve Tavsiye şeklinde yerine getirmekte olup,
norm olarak düşünülen konunun Konferans gündemine alınıp alınmamasına Yönetim Kurulu karar vermektedir. Üye ülkeler, onayladıkları sözleşme ile ilgili olarak Uzmanlar Komitesi ve Konferans Komitesinin düzenli denetimine tabi tutulmaktadırlar.
Evrensellik, esneklik ve sosyal adalet ilkelerinden hareket eden ILO, uluslararası düzeyde
güncellik kazanmış çalışma hayatı ile ilgili ekonomik ve sosyal gelişme farklılıklarını da
göz önüne alarak değişik ülkelerde ortaya çıkan benzer sorunlara çözüm bulmak amacıyla
yasama faaliyetinde bulunmaktadır. Örgüt bu faaliyetini, norm belirleme yetkisine dayanarak Sözleşme ve Tavsiye şeklinde yerine getirmektedir. Bunların her ikisi de Uluslararası
Çalışma Konferansında kabul edilmesine rağmen, aralarında nitelik bakımından önemli
farklar bulunmaktadır. Sözleşmeler, zorunlu şekilde üye ülkelerin onayına sunulan ve ulusal yasama organları tarafından kabul edildiklerinde tıpkı bir yasa gibi bu ülkeleri bağlayan
hukuki belgelerdir.
Tavsiyeler ise, üye ülkeleri bağlayıcı gücü olmayan sadece yol gösterici metinlerdir. Buna
rağmen tavsiye kararlarının, henüz sözleşme olarak onaylanacak olgunluğa gelmemiş bir
konuda kamuoyu oluşturmak, sözleşmelerin uygulama şekil ve yollarını göstermek ve teknik konularda üye ülkelere ayrıntılı bilgiler vermek (Kutal, 1970, 175-176) gibi önemli işlevleri bulunmaktadır. Bunun yanında bazen de, daha çok genel ilkeleri belirleyen
sözleşmelerle aynı anda kabul edilen tavsiyeler, aynı konuya ilişkin ayrıntıları içermekte
olup, sözleşmenin uygulanma esaslarını belirgin hale getiren belge niteliği taşırlar (Güzel,
1997, 6). Bununla birlikte üye ülkeler, sözleşmeleri bir bütün olarak onaylamak zorunda
bulundukları halde, tavsiyeler için böyle bir zorunluluk bulunmamaktadır. Üye ülkeler, yol
gösterici bu önerilerin bir bölümünü yasa, tüzük veya idari düzenlemelerle uygulamaya
koyabilmektedirler (Talas, 161-162).
*
Esneklik, sözleşmelerde geçen “yeterli önlemler”, “yeterli koruma” veya “uygun önlemler” gibi genel
tanımlamalar ile sağlanmaktadır. ILO normlarının esnekliği ve diğer özellikleri ile ilgili geniş bilgi için bkz.:
Kaya, 1999, 15-21.
**
14
Uluslararası Çalışma Örgütü Anayasası için bkz.: Taşkent, 1995, 222-248.
1.2.1. Sözleşme ve Tavsiye Kararlarının Hazırlanması ve Kabulü
Sözleşme veya tavsiye olarak düşünülen bir konunun Konferans gündemine alınıp alınmamasına Yönetim Kurulu karar verir. Yönetim Kuruluna, Uluslararası Çalışma Bürosundan,
üye ülkelerden veya çeşitli uluslararası kuruluşlardan teklif yapılabilir. Yönetim Kurulu
karar alırken, Uluslararası Çalışma Bürosu Genel Müdürü tarafından bu konuda ortaya
çıkabilecek sorunlara cevap vermek üzere, üye ülkelerdeki mevcut mevzuat ve uygulama
ile ilgili araştırma raporu sunularak yapılan teklif yanında işçi, işveren ve hükümet temsilcilerinden oluşan kurulların görüşlerinden de yararlanılır. Araştırma ve incelemelerden
sonra Yönetim Kurulu konuyu Konferans gündemine almaya karar verirse, üye ülkelere,
görüş ve davranışlarını öğrenmek ve gelecekteki tutumları hakkında tahminde bulunmaya
yönelik bir soru formu gönderir. Üye ülkelerden gelen cevaplar dikkate alınarak Uluslararası Çalışma Bürosu tarafından ilk konferans toplantısında ele alınacak ve tartışılacak bir
tasarı hazırlanır.
Konferans gündemine alınan tasarı, toplantıdan önce üye ülkelere gönderilerek, Konferansa katılan işçi, işveren ve hükümet temsilcilerinden oluşan bir komisyon oluşturulur
ve ilk görüşme yapılır. Tasarı hakkında Komisyonda ileri sürülen görüşler, ortaya çıkan
sonuçlar yeniden üye ülkelere gönderilerek, tekrar istedikleri değişiklik ve ilavelerle ilgili
değerlendirmeleri sorulmak suretiyle Konferansın ikinci toplantısında görüşülecek duruma
getirilir. Bir sonraki yıl toplanan Konferansta, yeniden bir komisyon oluşturularak tasarının her maddesi ayrı ayrı görüşülüp oylanmak suretiyle son şeklini alması için Konferans
Yasama Komitesine, oradan da Konferans Genel Kuruluna sunulur. Konferans, hazırlanan
tasarının sözleşme mi, yoksa tavsiye mi olacağına, üye ülkelerin bu konuya gösterdikleri
anlayışı dikkate alarak karar verir. Nitekim, genellikle üye ülkelerin çalışma mevzuatını
fazla zorlamayan tasarıların sözleşme şeklinde oylandığı ve kabul edildiği görülmektedir
(Kutal, 1970, 176-177; Kaya, 1999, 26-31). Ancak ister sözleşme, ister tavsiye olsun kabul
edilmeleri için Konferansta hazır bulunan üyelerin üçte iki çoğunluğunun onayı gerekmektedir (ILO AY., m.19/2).
1.2.2. Üye Ülkeler Tarafından Sözleşmenin Onaylanması
ILO Anayasasına göre üye ülkeler, toplantının kapanışından itibaren bir yıllık (en geç 18
ay) bir süre içerisinde yasaya dönüştürmek veya başka şekilde önlemler almak amacıyla
konunun yetki alanlarına girdiği makam veya makamlara sözleşmeyi sunmakla yükümlüdür (m.19/5-b). Eğer üye ülke yetkili organı sözleşmeyi onaylamışsa, bunu Genel (Direktöre) Müdüre iletecek ve sözleşme hükümlerinin uygulanması konusunda gerekli önlemleri
alacaktır (m.19/5-d). Şayet sözleşme onaylanmazsa, sözleşme hükümlerinin yasalar veya
toplu sözleşmelerle ne ölçüde uygulandığını, sözleşmenin onaylanmasını hangi nedenlerin
engellediğini, Yönetim Kurulunun uygun göreceği dönemlerde raporla sunmak zorundadır. Üye ülkelerin başka bir sorumluluğu bulunmamaktadır (m.19/5-e).
15
2. Türkiye Cumhuriyeti’nin Uluslararası Çalışma Örgütü
Üyeliği ve Onayladığı Sözleşmeler
2.1. Uluslararası Çalışma Örgütüne Üyelik Süreci
1932 yılında Milletler Cemiyetine üye olan Türkiye Cumhuriyeti, Versay Barış Antlaşmasının 387 nci maddesi gereğince kendiliğinden Uluslararası Çalışma Örgütünün de doğal
üyeliğini kazanmıştır**. Örgütün kurulduğu yıllarda kurtuluş savaşı içinde bulunan Türkiye’nin, bu antlaşmaya taraf olmaması, daha sonra imzalanan Lozan Antlaşmasının 99 uncu
ve 100 üncü maddelerine göre de, yürürlüğe konacak, katılacak veya onanacak antlaşmalar arasında bu konuyla ilgili bir hususun bulunmaması nedeniyle kurucu üye olması söz
konusu değildi (Saymen, 1954, 114). Ancak Türkiye Cumhuriyeti’nin 1932 yılına kadar
beklemesinin en önemli nedeni ekonomiktir. Tarımsal bir ülke olan ve sanayileşme geleneği bulunmayan Türkiye Cumhuriyeti, örgüte katılmak için aceleci davranmadığı gibi, bu
dönemde örgüt tarafından da üyeliği aranmamıştır. Çünkü henüz sanayileşmenin yarattığı
toplumsal sorunlarla yoğun olarak karşılaşılmamıştır. Toplumsal politika gereksinimleri
ise, her ülkenin sanayileşmesine koşut olarak doğmaktadır. Bu nedenle çalışma sürelerinin
düzenlenmesi, ücret politikaları, kadın ve çocuk işçilerin özel olarak korunması, örgütlenme zorunluluğu gibi sanayileşmenin doğurduğu sorunlar ülkemizde 1930 yılından sonra
devlet sermayesi ile doğmaya başlamış ve ulusal toplumsal politika oluşmasına ortam yaratılmaya başlanmıştır (Talas, 190-191).
Nitekim o tarihlerde Türkiye’de işçi sınıfı ve işçi örgütü bulunmaması ve Konferansa katılan temsilcilerin üçlü yapıya sahip olmaları nedeniyle, sadece hükümet temsilcisi ile gözlemci ve dinleyici konumunda bir katılım olmuştur (Saymen, 1954, 114). Sembolik katılım
dönemi olarak nitelendirilebilecek bu dönem içerisinde Türkiye’de 1936 yılına kadar iç
hukukta işçileri korumaya yönelik bir sosyal politika mevzuatının bulunmayışı da uluslararası ölçütlerin kabulünü güçleştirmiştir. Bu kapsamda 1945 yılında Çalışma Bakanlığının
kurulması ve 1946 yılında 1938 tarihli Cemiyetler Kanununun engelleyici hükümlerinin
değiştirilmesi ile sendikaların kurulmasına kadar ülkemizde mesleki örgütlerin olmayışı
yüzünden Konferansa katılım hükümet temsilcisiyle olmuştur. Belirtilen ulusal engeller
dışında dünyadaki ekonomik bunalım ve II. Dünya Savaşının bütün dünyada neden olduğu karışıklıktan ötürü ILO’nun çalışmalarını en aza indirmesi de dinamik bir işbirliğini
engellemiştir. Bu nedenlerden ötürü Türkiye, 1927 yılından başlayarak bir gözlemci ile,
1932’den 1946 yılına kadar ise eksik heyetle Konferansa katılmıştır (Talas, 191-193).
2.2. Türkiye Cumhuriyeti’nin Onayladığı ILO Sözleşmeleri
Ülkemizde hür sendikacılığın bulunmadığı dönemde örgütle gerekli işbirliği kurulamadığından 1946 yılına kadar sadece bir sözleşme onaylanmıştır. Oysa ILO, 1919-1939 döneminde 67 uluslararası sözleşme kabul etmiştir. 1945 yılından itibaren ILO’nun bir yandan
faaliyetlerini az gelişmiş ülkelere yöneltmesi, diğer yandan Çalışma Bakanlığının kurul*
16
T.B.M.M. Genel Kurulu’nun 9 Temmuz 1932 tarih ve 726 sayılı kararı (R.G. 12.07.1932, No: 2148).
ması ve sendikal faaliyetlere izin verilmesi sonucunda örgütle daha sıkı ilişkiler kurulması
kaçınılmaz olmuştur (Kutal, 1970, 186). Nitekim 1946 yılında üç sözleşme imzalanmış,
1951 yılı sonuna kadarki altı yıllık dönem içinde onaylanan sözleşmelerin sayısı dokuza
ulaşmıştır. Bu ilişkiler 12 Eylül 1980 tarihindeki askeri müdahaleye kadar olumlu doğrultuda sürmüş, bu tarihten başlayarak özellikle sendikal haklar ve özgürlükler, düşünce
özgürlüğü, istihdam ve meslek ayrımı konularında örgütün temel ilke ve ölçütlerine ters
düşülmüştür.
Uzun süren bir durgunlaşmanın ardından, daha gelişmiş ve ileri demokrasi çalışmaları sonucunda özellikle 1992 yılında ikisi temel sözleşme olmak üzere onaylanan altı sözleşme
ile birlikte örgütle ilişkiler yeniden canlandırılmıştır (Talas, 195-197). Nitekim, 1995’de
158, 1998’de 29 ve 138, 2000’de 159 ve 2001’de 182 sayılı sözleşmelerin tesciliyle, onayladığımız toplam sözleşme sayısı kırka çıkmıştır*. Bu ivme, 2003 yılında deniz ve kara
taşımacılığına ilişkin on dört, 2004 yılında ise iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin iki sözleşme
ile devam ederek onayladığımız sözleşme sayısı 56’ya ulaşmıştır**.
Türkiye, son olarak 2013 yılında 187 sayılı “İş Sağlığı ve Güvenliğini Geliştirme Çerçeve Sözleşmesi”ni onaylamıştır***. Ülkemiz, ILO’ya üye olduğumuz 1932 yılından bu yana
temel sözleşmelerin tamamı olmak üzere**** toplam olarak 57 sözleşmeyi onaylamış bulunmaktadır.
*
1992 yılında onaylanan ILO sözleşmeleri; 87 sayılı “Sendika Özgürlüğü ve Sendika Hakkının Korunması
Sözleşmesi”, 151 sayılı “Çalışma İlişkileri Sözleşmesi (Kamu Hizmetleri)”, 59 sayılı “Asgari Yaş Sözleşmesi
(Sanayi), 135 sayılı “İşçi Temsilcileri Sözleşmesi”, 142 sayılı “İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi Sözleşmesi” ve 144 sayılı “Üçlü Danışma Sözleşmesi”dir. Devam eden yıllarda, 04.01.1995 ILO tescil tarihli “Hizmet
İlişkisine İşveren Tarafından Son Verilmesi Hakkında 158 Sayılı Sözleşme”, 30.10.1998 ILO tescil tarihli
“Cebri veya Mecburi Çalıştırma Hakkında 29 Sayılı Sözleşme” ve “İstihdamda Kabulde Asgari Yaşa İlişkin
138 Sayılı Sözleşme”, 26.06.2000 ILO tescil tarihli “Sakatların Mesleki Rehabilitasyonu ve İstihdamı Hakkında 159 Sayılı Sözleşme”, “En Kötü Biçimlerdeki Çocuk İşçiliğinin Yasaklanması ve Ortadan Kaldırılması
Hakkında 182 Sayılı Acil Eylem Sözleşmesi” (2001) onaylanmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti’nin 2003 ve 2004 yıllarında onayladığı bu sözleşmeler, “Ticaret Gemilerinde Çalışan
Kaptan ve Gemi Zabitlerinin Mesleki Yeterliliklerinin Asgari İcapları Hakkında 53 Sayılı Sözleşme” (2003),
“Gemiadamlarının Hastalanması, Yaralanması ya da Ölümü Halinde Armatörün Sorumluluğu Hakkında 55
Sayılı Sözleşme” (2003), “Gemilerde Mürettebat İçin İaşe ve Yemek Hizmetleri Hakkında 68 Sayılı Sözleşme” (2003), “Gemiadamlarının Sağlık Muayenesi Hakkında 73 Sayılı Sözleşme” (2003), “Gemi Aşçılarının
Mesleki Ehliyet Diplomaları Hakkında 69 Sayılı Sözleşme” (2003), “Mürettebatın Gemide Barındırılmasına
Hakkında 92 Sayılı Sözleşme” (2003), “Gemiadamları Ulusal Kimlik Kartları Hakkında 108 Sayılı Sözleşme” (2003), “Mürettebatın Gemide Barındırılması Hakkında –İlave Hükümler- 133 Sayılı Sözleşme” (2003),
“İş Kazalarının Önlenmesi (Gemiadamları) Hakkında 134 Sayılı Sözleşme” (2003), “Gemiadamlarının Yıllık İzni Hakkında 146 Sayılı Sözleşme (2003), “Liman İşlerinin Sağlık ve Güvenliği Hakkında 152 Sayılı
Sözleşme (2003), “Karayolları Taşımacılığında Çalışma Saatleri ve Dinlenme Süreleri Hakkında 153 Sayılı
Sözleşme” (2003), “Gemi Adamlarının Sağlığının Korunması ve Tıbbı Bakımı Hakkında 164 Sayılı Sözleşme” (2003), “Gemi Adamlarının Ülkelerine Geri Gönderilmeleri Hakkında 166 Sayılı Sözleşme” (2003),
“İş Sağlığı ve Güvenliği ve Çalışma Ortamı Hakkında 155 Sayılı Sözleşme (2004) ve “İş Sağlığı Hizmetleri
Hakkında 161 Sayılı Sözleşme (2004)’dir.
**
***
****
15 Mayıs 2013 tarih ve 6485 sayılı Kanun (R.G. 29.5.2013, No: 28661).
ILO’nun insan haklarına ilişkin temel sözleşmeleri; 29 sayılı Zorla Çalıştırma Sözleşmesi (1930), 87 sayılı
Örgütlenme Özgürlüğü ve Örgütlenme Hakkının Korunması Sözleşmesi (1948), 98 sayılı Örgütlenme ve
Toplu Sözleşme Hakkı Sözleşmesi (1949), 100 sayılı Eşit Ücret Sözleşmesi (1951), 105 sayılı Zorla Çalıştırmanın Yasaklanması Sözleşmesi (1957), 111 sayılı Ayrımcılık (İstihdam ve Meslek) Sözleşmesi (1958), 138
sayılı Asgari Yaş Sözleşmesi (1973), 182 sayılı Çocuk İşçiliğinin En Kötü Biçimleri Sözleşmesi (1999)’dir.
17
3. Onaylanan Uluslararası Çalışma Örgütü Normlarının
Ulusal Mevzuatımıza Etkisi
3.1. T.C. Anayasası ve Karşılaştırmalı Hukuk Açısından
ILO normlarının Türk İş Hukukunu kuruluşundan itibaren etkilediği görülmektedir. Ancak
Türkiye’nin örgüte üyeliği çeşitli nedenlerden dolayı gecikme göstermiştir. Örgütle gerekli işbirliğinin kurulamaması nedenlerinin başında, henüz ülkemizde özgür sendikacılığın
düzenlenmemiş olması gelmektedir. Bununla birlikte 1936 tarihli 3008 sayılı İş Kanunu
başta olmak üzere Çalışma Bakanlığının kurulduğu 1945 yılından itibaren ILO normlarının
çalışma mevzuatımıza etkisi belirgin olarak görülmektedir.
Üye ülkeler, ILO normlarını onaylamakla birlikte bu normları uygulamaya koyma yükümlülüğü altına girerler. ILO Anayasasına göre, yetkili makamın onayını alan üye ülke, resmi
onay işlemini Genel Direktöre bildirmek ve sözleşmenin gerçekten uygulanması için gerekli önlemleri almak zorundadır (m.19/5-b). Ancak onayda izlenecek yol, ILO Anayasasında belirtilmemiş ve bu konu iç hukuka bırakılmıştır. 1982 T.C. Anayasasına göre, antlaşmaların bağlayıcılık kazanabilmesi için kural olarak, TBMM’nin onaylamayı bir yasa
ile uygun bulması ve Cumhurbaşkanı tarafından onaylanması gerekmektedir. Anayasaya
göre, “Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak antlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla
uygun bulmasına bağlıdır” (m.90/1). Bu uygun bulma yasası ile kabul edilen antlaşma,
“Milletlerarası antlaşmaları onaylamak ve yayımlamak” (m.104/b-5) yetkisi bulunan Cumhurbaşkanı tarafından onaylanmak suretiyle uluslararası hukuk ve iç hukukumuz açısından
bağlayıcılık kazanmış olmaktadır.
Yine Anayasaya göre, “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz” (m.90/son). Bu hükümlerden de anlaşılacağı gibi, antlaşmaların kabul
edilmesi, ulusal mevzuatta öngörülen kurallara uygun biçimde iç hukuk işlemlerinin yapılması koşuluna bağlanmıştır. İç hukuk bakımından bu koşullara uymak suretiyle yapılan
antlaşmalar, ulusal yasaların etkisine sahip bulunmaktadır. Ancak ILO sözleşmelerinin iç
hukuktaki norm değerlerinin belirlenmesi ile ilgili sorun, bir taraftan Devletler Hukukuna,
diğer taraftan her üye ülkenin Anayasal hukuk düzenine kadar uzanmaktadır*.
Uluslararası hukuk ile iç hukuk düzenlemeleri arasındaki ilişkileri ve birbirleri karşısındaki norm değerleri konusunda teorik bakımdan birbirinden farklı iki görüş bulunmaktadır.
Bunlardan birincisi, uluslararası hukuk ile iç hukukun birbirlerinden farklı ve bağımsız iki
hukuk düzenini oluşturduğunu savunan ikici (dualist) görüştür. Bu görüşe göre, iki hukuk
dalı birbirinden farklı toplumsal ilişkileri düzenlemektedir. İç hukuk bireyler ya da bunların oluşturduğu tüzel kişiler arasındaki ilişkileri düzenlerken, uluslararası hukuk daha çok
devletler arasındaki ilişkileri düzenler. Bunun yanında, iç hukukta yasa koyucunun iradesi
ön planda iken, uluslararası hukukta devletlerin ortak iradesi söz konusudur. Dolayısıyla
bu iki ayrı hukuk düzeninden birinin diğerine doğrudan uygulanması olanaklı olmadığı
*
18
Bu konudaki tartışmalar için bkz.: Güzel, 1997, 18-29; Kaya, 1999, 56-69.
gibi, iki ayrı hukuk düzeni kurallarının birbiriyle çatışması olasılığı da düşünülemez. Yine,
bir hukuk düzenindeki kuralın, diğer bir hukuk düzeninde geçerli olabilmesi için, açıkça atıfta bulunulması ya da iktibas yapılması gerekmektedir (Pazarcı, 1995, 18-19; Çelik,
1980, 67-69).
İkincisi ise, bir takım farklılıklara rağmen, her iki hukuk sisteminin birbirini tamamlayarak,
aynı temel kurala dayanan uluslararası hukuk ile iç hukukun tek bir hukuk düzenini oluşturduğunu ve uluslararası hukukun iç hukuka üstünlüğünü savunan tekçi (monist) görüştür. Bu görüşe göre, uluslararası hukuk alanında oluşturulan kural, ulusal kurallar arasında
yerini alarak uygulanır. Ancak uygulamada, bu konuyla ilgili evrensel bir ilke bulunmadığından, uluslararası hukuk ile iç hukuk arasındaki ilişkilerde, her ülkenin durumunu kendi
verileri çerçevesinde değerlendirme gereği ortaya çıkmaktadır (Pazarcı, 1995, 20-21). Türk
hukuk sistemi bakımından, dualist sistemi benimseyen ülkelerden farklı olarak, benzer içerikli bir yasa çıkarmaya gerek duyulmadan antlaşmaların doğrudan hüküm doğurduğu, bu
yönüyle monist sisteme daha yakın olduğunu savunulmaktadır (Kaya, 1999, 56-57).
3.2. Ulusal Mevzuata Etkisi Açısından
ILO normlarının üye ülkelerin ulusal mevzuatı üzerindeki etkileri, normların oluşum aşamasında, onay aşamasında ve daha belirgin olarak da onaylandıktan sonraki aşamada görülmektedir. Üye ülkelerin, sözleşme ve tavsiyelerin Konferans gündemine alınmasıyla
birlikte, ulusal mevzuatlarında gerekli hazırlıkları yaptıkları görülmektedir. Asıl önemli
etki ise onaylanmadan sonra ortaya çıkmaktadır. Çünkü, onay işleminden sonra üye devletlerin bunları uygulama zorunluluğu vardır. Bu nedenle, iç hukuklarında onaylanan norma
aykırılık varsa bunu düzeltmek suretiyle iç hukuklarıyla uyumlu hale getirme yükümlülükleri bulunmaktadır. Dolayısıyla, ILO normlarının iç hukukun gelişimine olan etkisi bu aşamada daha belirgin olmaktadır. Ancak belirtmek gerekir ki, onaylanmayan sözleşmelerin
ve bağlayıcı olmadıkları halde tavsiyelerin de esinlenme yöntemiyle iç hukukun gelişimine
etki yaptıkları görülmektedir*.
*
ILO normlarının asıl etkisini 1936 tarihli 3008 sayılı ilk İş Kanununun hazırlanması aşamasında görmekteyiz.
Bununla birlikte ILO’ya üye bulunmadığımız yıllarda bugün de yürürlükte bulunan 1924 tarihli 394 sayılı
Hafta Tatili Kanunu ve 1930 tarihli 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıha Kanununun çalışma yaşamına ilişkin hükümleri büyük ölçüde ILO normlarından esinlenerek hazırlanmıştır. 1947 tarihli ve 5018 sayılı İşçi ve İşveren
Sendikaları ve Sendika Birlikleri Hakkında Kanun; 1952 tarihli ve 5953 sayılı Basın İş Kanunu; 1954 tarihli
ve 6379 sayılı Deniz İş Kanunu ile İş Kazaları, Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortası Kanunu, İşçi Sigortaları Kurumu Kanunu, İş ve İşçi Bulma Kurumu Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun, İhtiyarlık Sigortası
Kanunu, Hastalık ve Analık Sigortası Kanunu ve İş Mahkemeleri Kanununda da ILO normlarının etkisi
vardır. Yine 1967 tarihli 931 sayılı İş Kanunu ile bu Kanunun bazı hükümlerinin değiştirilmesiyle hazırlanan
1971 tarihli 1475 sayılı İş Kanununda da ILO normlarının etkisi söz konusudur. Bu etki, toplu iş ilişkileri
düzeyinde de 1963 tarihli 274 sayılı Sendikalar Kanunu ile 275 sayılı Toplu İş Sözleşmesi Grev ve Lokavt
Kanununun hazırlık çalışmaları aşamasında da görülmüş ve ILO’nun bu alandaki sözleşmelerinden yararlanılmıştır. Nitekim 1962 yılında toplanan III. Çalışma Meclisinde 274 sayılı Kanunun esasları hazırlanırken
87 sayılı Sözleşmeye açıkça atıfta bulunularak Kanunun 5., 6., 10. ve 19. maddelerinde sendika özgürlüğünün
çeşitli yönleriyle ilgili hükümler, sözleşmeye uygun olarak düzenlenmiştir. Aynı etki, 87 sayılı Sözleşmenin
devamı ve tamamlayıcı niteliğinde olan 98 sayılı Sözleşme açısından da geçerlidir. Örneğin, 274 sayılı Kanunun 17. ve 19. maddeleri ile 2821 sayılı Kanunun 31. ve 38. maddelerinde bu Sözleşmenin açık etkileri
görülmektedir. Bkz.: Kutal, 1970, 194; Güzel, 1997, 40, 46.
19
Bu dolaylı etki, diğer hukuk sistemlerinde olduğu gibi geleneksel olarak kendi iç hukukuyla uyum içinde bulunan ILO normlarını onaylama politikası izleyen Türk İş Hukuku
açısından da geçerlidir. Nitekim, uygulamada üye ülkelerin yaklaşık yüzde sekseninin iç
hukuklarıyla uyum içinde olan sözleşmeleri onayladıkları görülmektedir (Güzel, 1997, 36).
Ancak Türkiye Cumhuriyeti, 1993 yılında iç hukukumuzla uyum göstermeyen Sendika
Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunması Hakkında 87 sayılı Sözleşme ile, Kamu
Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunmasına ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi
Yöntemleri Hakkında 151 sayılı Sözleşmeyi onaylamak suretiyle geleneksel politikasından sapma göstermiştir.
4. Uluslararası Çalışma Örgütünün Denetim Faaliyeti ve
Denetimin Ulusal Mevzuatımıza Etkisi
4.1. Denetim Faaliyetinin Amacı
ILO, her yıl tüm üye ülkelerden gelen işçi, işveren ve hükümet temsilcilerinden oluşan
Uluslararası Çalışma Konferansında oylanarak kabul edilen sözleşme ve tavsiye kararlarıyla yasama faaliyetini yürütmektedir. Tavsiyelerin üye devletlere yol gösterici işlevi dışında bir bağlayıcılığı bulunmamaktadır. Sözleşmeler ise üye ülkelerin onayından sonra
uyulması zorunlu kurallar haline gelmekte ve üye ülkeler üzerinde denetim mekanizmaları
devreye girmektedir.
Denetim sisteminin amacı, ILO’nun benimsediği temel ilkeleri tüm dünya ülkelerinde geçerli kılmak, üye ülkelerin sosyal içerikli yasalarını olabildiğince bu ilkeler çerçevesinde
ahenkleştirmek ve üye ülkeler arasında haksız ekonomik rekabeti önlemektir. Bu amaçla,
üye ülkeler bakımından uyulması zorunlu kurallar haline gelen onayladığı sözleşmelere
uyumu için ILO denetim mekanizmaları devreye girmektedir. ILO denetiminin çeşitli türleri ve bunlarla ilgili organları vardır. Özellikle insan hakları ile ilgili temel sözleşmelerin
uygulamasında özel denetim mekanizmaları devreye girmektedir. Bunların en önemlisi
1952’den beri faaliyette bulunan Sendika Özgürlüğü Komitesi’dir. Ayrıca ILO, üye ülke
tarafından onaylanmasa bile insan haklarına ilişkin sözleşmelere uyulup uyulmadığını izleme ve bu konuda ilgili ülkeden açıklama isteme hakkı bulunmaktadır (Kutal, 2009, 45).
Görüldüğü gibi ILO, koşulları ne olursa olsun asgari normlar olarak belirlenen bu ilke ve
standartlara uygun davranmayan üye ülkelere, onayladıkları sözleşmeleri yürütmek için
alınan önlemler hakkında rapor verme yükümlülüğü getirmektedir (ILO AY., m.19, 22,
23).
4.2. Denetim Faaliyetinin Şekli
Denetim süreci üye ülkelerin onayladıkları sözleşmelerle ilgili olarak örgütün bürosuna
göndermek zorunda oldukları yıllık raporlarla başlamaktadır. Bu raporların özellikle insan
haklarına ilişkin sözleşmelerle ilgili olarak düzenli bir biçimde verilmesi zorunludur. Hü20
kümet tarafından hazırlanan bu raporlar, o ülkenin işçi ve işveren kuruluşlarına da gönderilmekte, onlardan da görüş ve şikâyetler alınmaktadır (Kutal, 2009, 45).
Üç taraflı bir yapıdan oluşan ILO’da onaylanan sözleşmenin denetimi iki ayrı şekilde yapılmaktadır. Birincisi, periyodik olarak gösterilen hükümet raporlarının incelenmesine bağlı
olarak Uzmanlar Komitesi ve Konferans (Aplikasyon) Komitesinin düzenli olarak yaptığı denetimdir. Bağımsız yirmi uzmandan oluşan Uzmanlar Komitesi, üye ülkelerin hangi
konularda sorumluluklarını yerine getirmediklerini ve çözüm önerilerine yönelik bir rapor
hazırlar. Bu raporu inceleyen ve yükümlülüklerini yerine getirmeyen üye ülkelere, üçlü
temsil esasına dayalı, 150 temsilciden oluşan Konferans Komitesi, Uzmanlar Komitesinin
uyarılarını dikkate almayan üye ülkeleri, aciliyet ve önem derecelerine göre ‘özel paragraf’a alarak Konferansa sunar. Rapor Konferansta kabul edilirse ilgili üye ülkeye gönderilir
ve dikkati çekilerek, konu ile ilgili rapor istenir. İkinci denetim şekli ise, sendikal hak ve
özgürlüklerle ilgili olup, üye ülkelerin işçi veya işveren örgütleri tarafından ya da bir üye
ülke tarafından şikayet edilmesidir (Kaya, 1999, 34-41; Talas, 163-164).
4.2.1. Hükümet Raporlarının İncelenmesine Dayalı Denetim
Uzmanlar Komitesi, örgütün bürosuna gönderilen hükümet raporları üzerinde belgeler üzerinden yürütülen ‘hukuki ve teknik’ bir denetim yapar. Komite, gözlemlere dayanan yorumlarını her yıl hazırladığı bir raporla yayımlar. Tavsiyelerin yer aldığı rapor ise, izleyen
yılda verilecek raporda yanıtlaması için doğrudan ilgili hükümete gönderilir.
Hükümetlerce sunulması zorunlu yıllık raporları inceleyen ikinci özel komisyon, Standartların Uygulanması Konferans Komitesi’dir. Uygulama, Konferans veya Aplikasyon
Komitesi olarak da anılan bu komite, ILO’nun her toplantı döneminde Genel Konferans
tarafından oluşturulan işçi, işveren ve hükümet temsilcilerinin yer aldığı üçlü yapıda bir
denetim organıdır.
Uygulama (Konferans/Aplikasyon) Komitesi, çalışmalarında Uzmanlar Komitesinin raporunu esas alır. Ancak zamanın kısıtlı olması nedeniyle Uzmanlar Komitesinin raporundaki
tüm ihlaller incelenmez. Bu nedenle en önemli görülen ihlal ve aykırılık durumlarını kapsayan bir liste kabul edilir ve tartışmalar bu ülkeler üzerinden sürdürülür. Gündeme alınan
ülkenin hükümet temsilcisi, Uzmanlar Komitesinin belirttiği ayrılıklar ve bunların kaldırılması için alınan veya alınması düşünülen önlemler hakkında sözlü açıklamada bulunur.
Hükümet temsilcisinin açıklaması sonrasında işçi ve işveren grup sözcüleri ve diğer delegeler o ülkedeki sözleşmelere aykırı uygulamalar ya da yasalardan kaynaklanan sorunlar
hakkında görüşlerini açıklar. Yeniden söz verilen hükümet temsilcisi, yapılan eleştirilere
cevap verir. Komite başkanlık divanı, işçi ve işveren temsilcilerinin sözcüleri ile istişare
ederek uzlaşılan sonuçların özetlendiği karar açıklanır (Kutal, 2009, 46). Onaylanan sözleşmelerin uygulanmasında karşılaşılan ve önceki yıllarda tekrarlanan ciddi ayrılıkların
sürekli biçimde kaldırılmaması durumunda, ülkeye ‘özel paragraf’ yaptırımı uygulanır. Bu
yaptırımın amacı, özel olarak önem verilen bir konuda Konferansın dikkatini çekmektir.
Uygulama Komitesinin rolü, hükümetle diyaloğu sürdürerek, onaylanan sözleşmelerin uygulanmasını sağlamaktır.
21
4.2.2. Şikayete Dayalı Denetim
Şikayete dayalı denetim, ILO Anayasasına göre üye ülkelerin işçi veya işveren örgütleri ya
da bir üye ülke tarafından yapılabilmektedir (m.24-34). Bu açıdan, sendikal örgütler üye
ülkelerden birinin onayladığı bir sözleşmeyi uygulamadığı konusunda ILO’ya şikâyette
bulunabilmektedir. Şikâyet, sendika özgürlüğüne ilişkin bir sözleşmeye uyulmamasıyla ilgili ise, Sendika Özgürlüğü Komitesi’ne gönderilmektedir.
Bununla birlikte ILO sözleşmesini onaylayan bir üye ülke, sözleşmeyi onaylayan başka bir
üye devlete karşı sözleşmenin uygulanmadığı gerekçesiyle de şikâyete başvurabilmektedir
(m.26). Ancak şikâyetler, çoğunlukla sendika özgürlüğü ile ilgili olduğundan bu denetim
yoluna ender olarak başvurulmaktadır.
Belirtmek gerekir ki, şikâyet üzerine hazırlanan raporlar Uluslararası Adalet Divanına
gönderilebilmektedir. Çünkü, ilgili hükümetlerin komite raporundaki önerileri kabul edip
etmediklerini, kabul etmedikleri takdirde Uluslararası Adalet Divanına gönderme isteğinde olup olmadıklarını, üç aylık sürede Uluslararası Çalışma Bürosu Genel Müdürlüğüne
bildirmeleri gerekmektedir (ILO AY., m.29/2).
4.3. Denetim Faaliyetinin Ulusal Mevzuatımıza Etkisi
ILO denetimin amacı, gündeme alınan üye ülkeyi dünya kamuoyu karşısında küçük düşürmek veya onu bir yargı organı gibi mahkûm etmek değil, eksiklerini gidermede ona yardımcı olmaktır. Bu nedenle karar tasarısında üye devletin sözleşmenin gereklerini yerine
getirebilmesi için ne gibi önlemler alması gerektiği diplomatik bir dille ifade edilmektedir.
Üye devletin bu uyarılara duyarsız kalması ya da vaat ettiği düzenlemeleri gerçekleştirmemesi durumunda Komitenin bu ülkeyi özel paragrafa alma yetkisi vardır. Bu karar, ILO tarihinde bir üye ülke hakkında bugüne kadar uygulanan en ağır yaptırımdır. Bununla birlikte,
onayladığı sözleşmelere aykırı faaliyetleri ortaya konulan ülkelerin dış politikalarının bu
durumdan etkilenmeyeceği düşünülemeyeceğinden, tüm dünya ülkelerinin temsil edildiği
bir ortamda yapılan bu denetim faaliyetinin etkili ve başarılı olduğu söylenebilmektedir.
Ülkemizde açısından bakıldığında, özellikle 1980 müdahalesinden sonra hazırlanan anayasa ve çalışma hayatına ilişkin yasalar son otuz yıl içinde ILO’nun çok yoğun eleştirilerine
maruz kalmıştır. Bu kapsamda Türkiye Cumhuriyeti birçok kez ILO Konferans gündemine
alınmış, sorgulanmış, hatta zaman zaman özel paragrafa konulmuştur. Bu durum, 1932 yılında ILO’ya üye olan, ilk iş kanununu aynı yıllarda kabul etmiş (1936), iş mevzuatını Avrupa ülkelerinden esinlenerek hazırlamış bir ülke için ilk bakışta hayal kırıklığı yaratmıştır.
Ancak, bu eleştiriler Türk İş Hukukunun gelişmesine de ciddi katkılar sağlamıştır. Nitekim, 2003 tarihli İş Kanununun genel gerekçesinde bu hususa açıkça atıfta bulunulmuştur
(Kutal, 2009, 46). Ayrıca 12 Eylül 2010 Anayasa değişikliklerden, 6356 sayılı Sendikalar
ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununun ILO normları doğrultusunda çıkarılmasına kadar bu
etkiyi görmek mümkündür*.
*
22
Uluslararası normlara uygunluk iradesi, 6356 sayılı Kanunun Genel Gerekçesinde şu şekilde vurgulanmaktadır: “Türkiye’nin ILO’ya üye olduğu 1932 yılından günümüze değin, sendikal hak ve özgürlükler ile serbest
toplu pazarlık ve toplu iş uyuşmazlıklarının çözüm yolları, Türkiye-ILO ilişkilerinde belirgin rol oynamıştır.
4.3.1. Uygulama Komitesinin Çalışma Yöntemi
Üye ülkeler, onaylamış oldukları ILO sözleşmelerinin uygulanmasına ilişkin olarak periyodik olarak rapor vermekle yükümlüdür. Onaylanan her sözleşme için verilen bu raporlar
ILO Uzmanlar Komitesi tarafından incelenerek, gözlemlerini (değerlendirmelerini) içeren
bir raporu her yıl haziran ayında yapılan Uluslararası Çalışma Konferansına sunmaktadır.
Konferansın daimi komitesi statüsünde olan ve hükümet, işçi ve işveren temsilcilerinden
oluşan Standartların Uygulanması (Aplikasyon) Komitesi, raporda yer alan ve esasen işçi
ve işveren gruplarınca seçilen belli sayıda ülkeyi gündemine almaktadır. Raporun tamamını görüşecek zamanın bulunmayışı nedeniyle her yıl ortalama 25 ülke, taraf oldukları bir
sözleşme ile ilgili olarak Konferans gündemine alınmaktadır. Komiteye davet edilen ülkeler, Konferansın başlamasından iki hafta kadar önce işçi ve işveren gruplarının belirlediği
ülkeler oluşan ‘geçici liste’den yine işçi ve işveren grupları arasında yapılan müzakereler
sonucunda seçilmekte ve Komitede onaylanmaktadır. Komite ayrıca, rapor verme yükümlülüklerini yerine getirmeyen ülkeleri, ‘otomatik vakalar’ adı altında özel oturumda ayrıca
görüşebilmektedir (ILO AY., m.19, 22).
Belirtmek gerekir ki, işçi ve işveren gruplarınca seçilerek Komitenin gündemine alınacak
ülkelerin seçimi işlemi sırasında dengeli bölgesel dağılım yapıldığından, bazı bölgelerdeki
ülkelerin çok ciddi aykırılıklar olmasına rağmen gündeme alınmaması, diğer bazı bölgelerde de tali nitelikteki aykırılıkların öne çıkarılması sonucunu doğurmaktadır. Ülkemiz
Avrupa bölgesinde yer almakta olup, diğer bölgeler Afrika, Amerika, Asya ve Orta Doğu
ve Kuzey Afrika olarak belirlenmiştir*.
4.3.2. Uygulama Komitesi Kararının Niteliği
Standartları Uygulama (Aplikasyon) Komitesi bir yargılama organı değildir. Komitede görüşülen ülkeler arasında uygulamadaki aykırılıkların çok ciddi görüldüğü veya sürdürüldüğü tespit edilen ülkeler uluslararası kamuoyunun dikkatine sunulmaktadır. ILO terminolojisinde ‘özel paragraf’, ‘özel vaka’ veya ‘özel liste’ olarak adlandırılan bu durum denetim
mekanizmasının en ağır yaptırımıdır. ILO’nun söz konusu çalışmalarının yer aldığı tutanaklar her yıl yayınlanmakta olup, geçmişe dönük olarak da ‘Conclusions’ olarak belirtilen
Mevcut düzenlemeler nedeniyle, özellikle 1980 sonrası ülkemiz, ILO’nun denetim mekanizmasının etkisiyle
uluslararası alanda hak etmediği muameleye maruz kalmıştır. Bu durumun farkında olarak, Kanunda sendikal
hak ve özgürlükler ile serbest toplu pazarlık süreçleri, 87 ve 98 No.lu ILO Sözleşmeleri dikkate alınarak yeniden düzenlenmiştir. Sendika kurma, sendikaya üyelik, sendika yöneticisi olma, sendikal güvenceler, sendikal
faaliyetler, sendikaların işleyişleri, denetimleri, serbest toplu pazarlık, iş uyuşmazlıklarının çözümü ve toplu
iş sözleşmelerinin düzeyi, 87 ve 98 No.lu sözleşmeler paralelinde düzenlenmiştir. Kanunda Gözden Geçirilmiş Avrupa Sosyal Şartının örgütlenme hakkını düzenleyen 5 inci maddesi ile toplu iş sözleşmesi ve grev
hakkını düzenleyen 6 ncı maddesi başta olmak üzere birçok hükmü de dikkate alınmıştır.”
*
Geçici liste olarak belirlenen listede (preliminary list) kırkın üzerinde üye ülke bulunur. Bu listede yer alan
üye ülkeler arasından, işçi ve işveren gruplarının görüşmeleri sonucunda 25 ülke belirlenerek kısa liste (final
list) belirlenmekte ve Konferans gündemine alınmaktadır. 2013 yılında belirlenen ‘geçici listede’ Afrika
Bölgesinden dokuz, Amerika Bölgesinden sekiz, Asya Bölgesinden sekiz, Orta Doğu ve Kuzey Afrika Bölgesinden altı, Avrupa Bölgesinden ise Türkiye ile birlikte dokuz üye yer almıştır. Avrupa Bölgesinde yer alan
dokuz ülkeden Türkiye Cumhuriyeti’nin de içinde bulunduğu beş üye ülke, müzakereler sonucunda seçilip
Komitede onaylanarak kısa listeye alınmıştır.
23
bu raporlara ulaşılabilecektir*. Ancak ülkemizde bilerek ya da bilmeyerek kullanılan ‘kara
liste’ diye bir uygulama ILO’da söz konusu değildir ve bu isimle anılan bir liste uygulaması
bulunmamaktadır. Ayrıca, ‘özel paragraf’ yaptırım kararı, ağır ihlallerin yaşandığı ülkeler
için çok istisnai durumlarda alınmaktadır. Konferansta çoğunlukla, ilgili ülkeyle ilgili ‘teknik işbirliği’ veya ‘teknik yardım’da bulunulması veya ‘özel misyon’ gönderilmesi şeklinde kararlar alındığı görülmektedir.
4.3.3. Denetim Faaliyetinde Türkiye’nin Konumu
Türkiye birçok kez Konferans Komitesinin gündemine alınarak sözlü bilgi vermeye davet
edilmiş, ancak 1989 yılından bu yana özel paragrafa alınmamıştır**. Son otuz yıllık döneme
bakıldığında ülkemizin ağırlıklı olarak örgütlenme ve toplu pazarlık alanında sorun yaşadığı görülmektedir. Nitekim bu süre içerisinde Türkiye Cumhuriyeti, 98 sayılı Sözleşmeden
biri ‘özel paragraf’ olmak üzere on beş, 1993 yılında onayladığımız 87 sayılı Sözleşmeden
ise yedi defa Konferans Komitesinin gündemine alınmıştır.
Görüldüğü üzere ILO’nun öncelik verdiği alanın başında, örgütlenme ve toplu pazarlık
haklarına ilişkin standartların korunması gelmektedir. Çünkü ILO, birçok durumda çalışma
koşullarında esnekliğe hoşgörüyle yaklaşmasına rağmen, sendika özgürlüklerinin kısıtlanmasını kabul edilemez bulmakta, gerek sözleşmelerinde, gerekse denetim etkinliklerinde
bu haklardan ödün vermemektedir. ILO’ya göre, sendika özgürlüklerine ve toplu pazarlık
hakkına ilişkin normlar, ülkedeki demokrasi ve hukuka olan inancı güçlendirecektir. Bununla birlikte, bu ilkelerin yasalaşmasından öte, etkin biçimde nasıl uygulanacağı konusunda tartışma yaşanmaktadır. Nitekim, bazı ülkelerde sendika özgürlüklerine ilişkin hukuk
dalı henüz gelişme aşamasında olduğundan tarım, göçmen işçiler, serbest ticaret bölgeleri
ve kayıt dışı istihdam bu korumadan yoksun bırakılmaktadır. ILO ayrıca, kadın ve erkek
tüm çalışanların istedikleri örgütleri serbestçe kurmaları, bunlara üye olmaları ve sendika
karşıtı eylemlere karşı etkin biçimde korunmaları hakkını, diğer bireysel nitelikteki korumalara oranla daha güçlü bir biçimde vurgulamaktadır (Dereli, 2009, 40).
ILO sözleşmeleri açısından bireysel çalışma ilişkilerinde önemli mesafeler alan, bu alandaki ayrıntılı Avrupa Birliği yönergeleri ve kuralları ile uyumlu bir İş Kanunu çıkarılan
ülkemizde, sendikal haklara ilişkin temel sözleşmeler bakımından 6356 sayılı Sendikalar
24
*
ILO’nun yıllık temelde yayınladığı raporlar için bkz.; Report of the Committee on the Application of Standards, Provisional Record.
**
Türkiye Cumhuriyeti, 1983 yılında 98 sayılı “Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı” ile 111 sayılı “İş ve
Meslekte Ayırımcılık”; 1989 yılında ise 111 sayılı “İş ve Meslekte Ayırımcılık” sözleşmelerini ihlalden özel
paragrafa alınmıştır. Bununla birlikte Türkiye Cumhuriyeti son otuz yıl içerisinde birçok kez Konferans gündemine (kısa listeye) alınmıştır. Bu kapsamda; 26 sayılı Asgari Ücret Tespit Usulü Hakkında Sözleşmeden
1995 yılında; 87 sayılı Sendika Özgürlüğü ve Sendikalaşma Hakkının Korunması Hakkında Sözleşmeden
1987, 1997, 2005, 2007, 2009, 2010 ve 2011 yıllarında; 94 sayılı Kamu Sözleşmelerinde Çalışma Şartları
Hakkında Sözleşmeden 1981 yılında; 95 sayılı Ücretin Korunması Hakkında Sözleşmeden 1981, 1982, 1983,
1985 yıllarında; 98 sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkında Sözleşmeden 1983, 1984, 1985, 1986,
1987, 1988, 1989, 1991, 1993, 1994, 1995, 1996, 1998, 2000 ve 2013 yıllarında; 111 sayılı İş ve Meslekte
Ayırımcılık Hakkında Sözleşmeden 1983, 1984, 1985, 1987, 1989, 1990 ve 1991 yıllarında; 119 sayılı Makinalardan Korunma Hakkında Sözleşmeden 1981 yılında; 122 sayılı İstihdam Politikası Hakkında Sözleşmeden 2002 yılında; 158 sayılı Hizmet İlişkisine İşveren Tarafından Son Verilmesi Hakkındaki Sözleşmeden
2001 yılında gündeme alınarak (kısa liste) sözlü açıklama yapmaya davet edilmiştir.
ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununun kabulüne kadar önemli bir değişiklik gerçekleştirilememiştir. Hemen her Konferans döneminde, Uzmanlar Komitesi raporlarında belirtilen ve
Uygulama Komitesinde yapılan eleştirileri bir türlü kanun haline dönüşemeyen taslaklarla
cevap verilmeye çalışılmıştır. ILO’nun 87 ve 98 sayılı Sözleşmeler bakımından eleştirilerini, yetki işleminde çift baraj yöntemi yerine daha sağlıklı ve özgürlükçü bir sisteme
geçilmesi, üyelik önündeki biçimsel engellerin kaldırılması, grev yasaklarının sadece yaşamsal hizmetleri içerecek biçimde daraltılması, kamu görevlileri sendikacılığında üyelik
üzerindeki yasaklar dahil mevcut kısıtlamalara son verilmesi ve kamu erkini kullanmayan
memurlar için grev hakkını içerecek biçimde toplu pazarlık haklarının düzenlenmesi olarak özetlemek mümkündür. Bu açıdan bakıldığında belirtilen eleştiriler temelinde çıkarılan
6356 sayılı Kanunun bazı uygulama sorunları dışında 87 ve 98 sayılı Sözleşmelere uyumlu olduğu söylenebilecektir. Bununla birlikte, görünür gelecekteki sorun, kamu otoritesini
kullanmayan memurlara grev hakkının tanınmamasıyla ilgili olacaktır.
5. Uluslararası Çalışma Örgütü Normlarının ve Denetim
Sisteminin Yeniden Yapılanma İhtiyacı ve Türkiye
Cumhuriyeti’nin Konumu
5.1. ILO’nun Yasama ve Denetim Faaliyetini Revize İhtiyacı
ILO’nun yüzüncü yıldönümü yaklaşırken kendini reforme etmesi gerektiği yönünde taleplere muhatap olmaktadır. Özellikle standartların uygulanması hususunda denetim mekanizmasının sürekli bazı ülkeleri hedef alıyor olması, bu sistemin güvenilirliğini sorgular hale
getirmektedir. Nitekim, ILO Uzmanlar Komitesi değerlendirmelerini (gözlemlerini) içeren
raporların teknik olmanın ötesine geçerek siyasi bir boyut taşımaya başladığı yönünde değerlendirmeler yapılmaktadır. Bu kapsamda, denetimde ‘politik lobi güçleri zayıf ülkeler’
ile hiç hak etmediği halde Türkiye gibi sürekli şikayet edilen ve hedef haline getirilen
ülkelerin ön plana çıkarıldığı, bütün ülkelerin aynı koşullarda sorgulanmaması nedeniyle,
denetim sisteminin dengeli bir uluslararası dağılımı, ekonomik ve sosyal rekabeti sağlayamadığı (Pirler, 2012, 6) yönünde eleştiriler ileri sürülmektedir.
Değişim gereğini doğuran etmenlerin başında kuşkusuz ‘küreselleşme’ olgusu gelmektedir.
Bir yandan dünya geliri yükselirken aynı zamanda yoksulluğun artış göstermesi karşısında,
daha adil bir küresel gelişmeye duyulan ihtiyaç, ILO raporlarında sürekli olarak vurgulanmaktadır. Küresel eşitsizliklerin arka planında ise dünya işgücünün büyümesi yatmaktadır.
Zengin ülkelerde işgücünün yaşlanması ise, sosyal güvenlik sistemlerinde reform gereğini
doğurmaktadır.
Bilişim ve iletişim teknolojilerinde ortaya çıkan yenilikler, uluslararası ticareti, çalışma
süreçlerini ve bu süreçlere ilişkin kuralları derinden etkilemiştir. Bu kapsamda, Avrupa
Birliği ülkelerinin giderek esneklik kavramına önem vererek, bu alanda düzenleme yapmaları, ILO’nun istihdam güvencesi amacından asgari norm olarak kabul ettiği 158 sayılı Sözleşmesine rağmen ‘güvenceli esneklik’ kavramını çalışma terminolojisine sokmuştur. Bu
25
durum, istihdam güvencesinin bulunduğu ülkelerde iş sözleşmesinin feshi ile çalışma tür
ve koşullarının esnekleştirilmesi girişimlerini gündeme getirmiştir (Dereli, 2009, 39-40).
Bununla birlikte, işçi sendikalarındaki değişimler ve çokuluslu şirketlerin işveren kesiminde oluşturduğu etkiler, ILO’nun da kendi normlarını yenileme yoluna gitmesini kaçınılmaz
kılmaktadır. Bu yeni bir endüstri ilişkileri sisteminde uluslararası iş hukukunun doğmasına
ve gelişmesine neden olan, bu alanın temel kaynaklarını oluşturan sözleşme ve tavsiyelerin
de yeniden değerlendirilmesi ILO’nun öncelikli görevi olmalıdır. Uluslararası standartlar
değerlendirirken, onların değişen çalışma koşullarına ve biçimlerine göre, sosyal ortaklar
ve devletin rolündeki değişimlerin de dikkate alınması gerekmektedir. Bu süreçte, üçlü
yapının sosyal diyaloğun vazgeçilmez yöntemi olarak korunması ve geliştirilmesi yanında
ILO’nun temel varlık nedeni olan sosyal adalet ilkesine bağlılığın sürdürülmesi önem taşıyacaktır (Işık, 2009, 44).
5.2. Sendikal Özgürlükler ve Toplu Pazarlık Hakkına İlişkin
Sözleşmeler Açısından Türkiye Cumhuriyeti’nin Konumu
ILO’nun sendikal özgürlükler ve toplu pazarlık hakkına ilişkin 87 ve 98 sayılı Sözleşmeleri, temel hak ve özgürlüklere ilişkin temel sözleşmeler arasında yer almaktadır. Türkiye
Cumhuriyeti, Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkındaki 1949 tarihli 98 sayılı Sözleşmeyi
1951 yılında onaylamasına rağmen, Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunması Hakkındaki 1948 tarihli Sözleşmeyi 1993 yılında onaylamıştır. Çoğulcu demokrasinin geçerli olduğu hemen hemen bütün ülkelerde kabul edilen sendika özgürlüğüne
ilişkin 87 sayılı Sözleşmenin onaylanması, ülkemizin uluslararası itibarı açısından büyük
önem taşımaktadır.
Tüm çalışanlara örgütlenme hakkı tanıyan 87 sayılı Sözleşmenin ülkemizde 45 yıllık bir
gecikme ile onaylanmasının temel nedeni, ‘kamu görevlilerine’ sendikal örgütlenme hakkının verilmemiş olmasıdır. Nitekim, Sözleşmenin onaylanması ile birlikte, kamu görevlilerinin örgütlenme ve toplu görüşme hakları konusunda Anayasa değişikliği yapılmış* ve
2001 yılında 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu yürürlüğe girmiştir. Bununla birlikte, 2004 yılında Anayasanın 90 ıncı maddesinde yapılan ‘usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin uluslararası sözleşmelerin ulusal kanunlarla
çatışması halinde sözleşme hükümlerinin esas alınacağı’ şeklindeki değişiklik, ILO sözleşmelerine uyumun önemini daha da artırmıştır (Kutal, 2006, 89). Bu önem nedeniyle, 87 ve
98 sayılı Sözleşmeler kapsamında ülkemizde yapılan düzenlemeler incelenecektir.
5.2.1. İşçi ve İşveren Sendikaları Açısından
6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununun genel gerekçesinde ILO normlarına uyma iradesi açıkça belirtilmiştir. Bu durum, ILO Uzmanlar Komitesinin yıllar iti*
26
Anayasanın 53 üncü maddesine eklenen üçüncü fıkra ile, kamu görevlilerinin kanunla kendi aralarında kurmalarına cevaz verilecek olan sendika ve üst kuruluşların, üyeleri adına yargı mercilerine başvurabilecekleri
ve idareyle amaçları doğrultusunda toplu görüşme yapabilecekleri düzenlenmiştir. Bkz:, 23/7/1995 tarihli ve
4121 sayılı Kanun.
barıyla yayınladığı raporlardaki eleştirilerin yasa hükümlerine yansımasında da görülmektedir. Bu başlık altında, Uzmanlar Komitesi ve Uygulama (Aplikasyon) Komitesinin son
on yıllık dönemdeki yorumlarının 6356 sayılı Kanuna etkisi, mülga 2821 ve 2822 sayılı
yasalarla kıyaslanarak kısaca özetlenecektir.
1. Kanunlar, ulusal otoritenin örgütlenme özgürlüğüne müdahalesi olarak görülen ayrıntılı
hükümlerden arındırılmalıdır (ILO; 2005, 2007, 2008, 2010, 2012).
Toplam 152 maddeden oluşan 2821 ve 2822 sayılı Kanunlar, 83 maddelik tek bir kanun
haline getirilmiştir. Özgürlükçü bir anlayışı benimseyen 6356 sayılı Kanun; kısa, sade ve
anlaşılır bir yapıya kavuşturulmuş, yasaklardan ve ayrıntılı hükümlerden arındırılmıştır.
2. Kanunun kapsamı genişletilmeli, bağımsız çalışanlar ile öğrenciler, emekliler ve çiftçilere örgütlenme hakkı verilmelidir (ILO; 2008, 2010, 2011, 2012).
İş sözleşmesine bağlı olarak çalışan öğrenci ve çiftçilerin sendikal örgütlenme hakları bulunmakla birlikte, bağımlılık ilişkisi bulunmayan öğrenciler, emekliler, işsizler ve benzeri
grupların dernek adı altında örgütlenmeleri söz konusudur. İş sözleşmesine dayanarak çalışanlar yanında, iş sözleşmesi dışında olmakla birlikte ücret karşılığı iş görmeyi taşıma,
eser, vekâlet, yayın, komisyon ve adi şirket sözleşmesine göre bağımsız olarak mesleki
faaliyet olarak yürüten gerçek kişiler yanında diğer iş kanunları ile Borçlar Kanununa tabi
olan işçi ve işverenler de işçi sayılarak kanunun kapsamı genişletilmiştir (6356; m.2/4).
3. İşyeri ve meslek esasına göre sendikaların kurulmasına izin verilmelidir (ILO; 2010).
Sendikaların, bir işkolunda faaliyet göstermek üzere kurulmaları esas alınmakla birlikte,
işyeri ve meslek esasına göre sendika kurma yasağı yasa metninden çıkarılmıştır. Ayrıca,
sendikanın Türkiye çapında faaliyette bulunmak amacı ile kurulma esası da kaldırılmıştır
(6356; m.3).
4. İşkolu sınıflandırması tarafsız kriterlere göre yapılmalı, çalışanların örgütlenme hakkı
garanti alınacak şekilde düzenlenmelidir (ILO; 2005).
İşkolu sayısı dünya uygulamaları ve uluslararası standartlar dikkate alınarak yirmiye indirilmiş ve her bir işkoluna giren işler belirlenirken NACE Rev.2 ekonomik faaliyet sınıflaması esas alınmıştır. İşkolunun belirlenmediği veya faaliyet alanının değiştiği durumlarda,
Bakanlık işkolu tespiti yapmakta, yapılan tespite karşı ilgililerin itirazı halinde ise, işkolu
yargı kararıyla belirlenmektedir. (6356; m.4, 5).
5. Kurucular için aranan Türk vatandaşı olma, Türkçe okur-yazar olma ve işkolunda fiilen
çalışma koşulları kaldırılmalıdır (ILO; 2005, 2008, 2010).
Sendika kuruculuğu için aranan Türk vatandaşı olma, Türkçe okur-yazar olma ve o işkolunda fiilen çalışır olma koşulları kaldırılmıştır. Ayrıca, Türk Ceza Kanununda öngörülen
bazı suçlardan mahkûm olma sınırlamaları da kaldırılmıştır (6356; m.6).
6. Sendikal örgütlerin kuruluş usulü basitleştirilmelidir (ILO; 2010, 2011).
Sendikaların kuruluş usulü basitleştirilmiş ve formalitelerden arındırılmıştır. Bu kapsamda
sendikaların, ilin valiliğine dilekçelerine ekli olarak tüzüklerini vermeleri ile tüzel kişilik
27
kazanacağı; kurucu olabilme şartlarına sahip olunduğunu belirten yazılı beyanın yeterli
olacağı; valilikten gelen tüzük ve kurucuların listesinin gazete yerine, Bakanlık resmi internet sitesinden ilanın yeterli olacağı; tüzük ve belgelerde eksiklik ya da kanuna aykırılık
olması halinde, mahkeme yerine valiliğin eksiklikleri gidermesini isteyebileceği düzenlenmiştir (6356; m.7).
7. Sendika genel kurul toplantılarında hükümet komiseri bulundurma zorunluluğu kaldırılmalıdır (ILO; 2005).
Genel kurulların toplanması ve yürütülmesini gözetlemek üzere valinin görevlendireceği
hükümet komiserinin genel kurulun başlayacağı gün ve saatte genel kurulun yapılacağı
mahalde bulundurulması hükmü kaldırılmıştır (6356; m.14/1).
8. Aynı işkolunda birden fazla sendikaya üyelik mümkün olmalıdır (ILO; 2010, 2011).
Aynı işkolunda ve aynı zamanda farklı işverenlere ait işyerlerinde çalışan işçilerin birden
çok sendikaya üye olabilmesine imkân sağlanmıştır (6356; m.17/3).
9. Sendikaya üyelikte ve üyelikten çekilmede notere başvuru şartı kaldırılmalıdır (ILO;
2010, 2011).
Üyelikte ve üyelikten ayrılmada noter şartı kaldırılarak örgütlenmenin önündeki en önemli
engel aşılmıştır (6356; m.17/5, m.19/2).
10. Aidatlara kanunla üst sınır konulması sendikaların iç işleyişine müdahale olup, bu konu
sendikal örgütlerin tüzüklerine bırakılmalıdır (ILO; 2010).
Sendikal aidatlar konusundaki üst sınır kaldırılmış ve örgütlerin tüzüklerine koyacakları
hükme bırakılmıştır (6356; m.18/1).
11. Sendika üyeliğinin geçici işsizlik süresince devamı sağlanmalıdır (ILO; 2011, 2012).
İşçi sendikası üyesi işçinin geçici olarak işsiz kalmasının sendika üyeliğini bir yıl süreyle
etkilemeyeceği hükme bağlanmıştır (6356; m.19/9).
12. Sendika ve konfederasyonların, uluslararası işçi ve işveren örgütlerine katılma hakları
sağlanmalıdır (87 sayılı Sözleşme; m.5).
Sendikal örgütlenme açısından serbestlik ilkesi yaklaşımı ile sendika ve konfederasyonların, tüzüklerinde gösterilen amaçlarını gerçekleştirmek üzere uluslararası işçi ve işveren
kuruluşlarının kurucusu olabileceği, bu kuruluşlara serbestçe üye olabileceği ve üyelikten
çekilebileceği, bu kuruluşlarla işbirliğinde bulunabileceği, üye ve temsilci gönderebileceği
veya kabul edebileceği ve dış temsilcilik açabileceği düzenlenmiştir (6356; m.21).
13. Sendikal nedenle iş sözleşmesinin feshi halinde işçiye işe iade imkanı verilmeli, sendika temsilcilerinin işten çıkarılması konusu başta olmak üzere, sendikal haklar güvence
altına alınmalıdır (ILO; 2011, 2012).
Amatör sendika yöneticileri ile işyeri sendika temsilcilerine mutlak işe iade hakkı tanınmış,
bireysel sendika özgürlüğü güvence altına alınmıştır (6356; m.23, 24, 25).
28
14. Sendikalar, faaliyet ve iç programlarını serbestçe belirleyebilmelidir (ILO; 2005, 2008).
Sendikaların, Kanunda belirtilen sınırlamalara uymak kaydıyla faaliyetlerini kendi tüzüklerinde serbestçe belirlemelerine imkân tanınmıştır (m.26/1).
15. Sendikaların uluslararası kuruluşlardan izinsiz bağış ve yardım alması, faaliyetinin durdurulma sebebi olmaktan çıkarılmalıdır (87 sayılı Sözleşme; m.5).
Sendikaların yurt dışındaki kişi, kurum ve kuruluşlardan Bakanlığa önceden bildirimde
bulunmak suretiyle yardım ve bağış almaları sağlanarak, izinsiz yardım ya da bağış alınması durumunda faaliyetin durdurulması yerine yardım ve bağışların Hazine’ye aktarılacağı
düzenlenmiştir (6356; m.28/3).
16. Yöneticilerin bireysel olarak işledikleri suçlar nedeniyle sendikaların kapatılması yerine
yöneticilerin cezalandırılması ve görevlerinin sona ermesi kabul edilmelidir (ILO; 2010).
Suçların şahsiliği ilkesine uygun olarak yöneticilerin kişisel sorumluluğu getirilmiş ve sendika tüzel kişiliği korunmuştur (6356; m.31).
17. Yüzde 10 işkolu barajı gönüllü toplu pazarlık ilkesi ile uyumlu değildir (ILO; 2004,
2005, 2008, 2009).
İşkolu barajı, ülke gerçekleri dikkate alınarak yüzde üçe düşürülmüştür. Ayrıca, geçiş süreci ile bu oranın 2016 Temmuz ayına kadar yüzde bir, 2018 Temmuz ayına kadar ise yüzde
iki olarak uygulanacağı düzenlenmiştir (6356; m.41/1; Geçici Madde 6/1).
18. Yetkili sendika için öngörülen işyeri veya işletme barajı (yüzde 50+l) o işyeri veya işletmede bu barajı geçen sendika bulunmadığı durumlarda örgütlü sendikaya kendi üyeleri
için toplu pazarlık hakkı verilmelidir (ILO; 2005, 2012).
İşyeri düzeyinde yüzde elli barajı korunmakla birlikte, işletme toplu iş sözleşmelerinde bu
oran yüzde kırka düşürülmüştür (6356; m.41/1).
19. Grev kararı verilinceye kadar olan toplu pazarlık süreci kısaltılmalıdır (ILO; 2007,
2008, 2010, 2012).
Kanunun ilgili maddelerinde, toplu pazarlık sürecini kısaltmaya yönelik düzenlemeler yapılmıştır (6356; m.42, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 60, 61).
20. Siyasi grev, genel grev ve dayanışma grevi yasağı kaldırılmalıdır (ILO; 2005, 2007,
2009, 2010, 2011).
Grev benzeri eylemlerin yasaklanmasına dair düzenleme kanun metninden çıkarılmış,
kamu düzenini bozmayan ve şiddete yol açmayan demokratik girişimlerin alanı genişletilmiştir (6356; m.58).
21. Grev esnasında ortaya çıkacak maddi zararlardan sendikanın sorumlu tutulmasına son
verilmelidir (ILO; 2011).
Greve katılan ancak kendi üyesi olmayan işçilerin işyerinde neden olduğu zararlardan sendikanın sorumluluğu kaldırılmıştır (6356; m.64/5).
29
22. Grev ve lokavt gözcüleri ile ilgili sınırlayıcı hükümler kaldırılmalıdır (ILO; 2003, 2005,
2007, 2008, 2010, 2011, 2012).
Afiş, pankart gibi ilan vasıtaları asmak veya yazılar yazmak hususundaki yasaklar ile kulübe, baraka ve çadır gibi barınma vasıtaları kurulamayacağına ilişkin sınırlamalar kaldırılmıştır (6356; m.73, 74).
23. Grev yasağı olan işler ve yerlerin kapsamı daraltılmalı, grevin yasaklandığı hizmetin
kesilmesinin bir grup insanın veya toplumun tamamının hayatını, güvenliğini ve sağlığını
tehlikeye düşürecek nitelikte olmalıdır (ILO; 2003, 2005, 2007, 2008, 2011).
Grev yasağı olan işler ve yerlerin kapsamı daraltılmıştır. Bu kapsamda; noter hizmetleri,
aşı ve serum imal eden işyerleri, hastane dışındaki klinik, sanatoryum, prevantoryum, dispanser ve eczane gibi sağlıkla ilgili işyerlerinde, eğitim ve öğretim kurumlarında, çocuk
bakım yerlerinde, havacılık hizmetlerinde ve huzur evlerinde grev ve lokavt yasağı kaldırılmıştır (6356; m.62/1).
24. Yasada yer alan hapis cezaları kaldırılarak para cezasına dönüştürülmelidir (ILO; 2008,
2010, 2011, 2012).
Hapis cezalarının tamamı kaldırılmış ve idari para cezası öngörülmüştür (6356; m.78).
5.2.2. Kamu Görevlileri Sendikaları Açısından
Uzmanlar Komitesi raporlarında, 2001 yılında yürürlüğe giren 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununun, ILO normları bakımından tartışmalı hükümler içerdiği belirtilmektedir. Bunların başında, kamu görevlileri sendikaları ile hükümet arasındaki toplu
görüşmelerde çıkan uyuşmazlıkların hangi hallede ‘grev’ ile sonuçlanacağına ilişkin bir
hüküm bulunmaması gelmektedir. Komite raporunda (ILO; 2005); grev hakkının sadece
devlet adına kamu erkini kullanarak karar verme yetkisine sahip olanlarla, halkın temel ihtiyaçlarını karşılayan hizmetlerde çalışanlar için kısıtlanabileceği, bu hallerde dahi uzlaştırma, arabulma gibi barışçı çözüm yolları yanında, bağımsız bir tahkim sisteminin kurulması
gerektiği belirtilmektedir.
Komitenin ikinci temel eleştirisi ise, çok istisnai durumlarda devlet yönetiminde doğrudan
görev alan üst kademedeki memurların dışındaki tüm kamu görevlilerinin toplu görüşmenin kapsamına dahil edilesi gerektiği yönündedir. Komite raporunda, toplu görüşmenin
kapsamını, “kamu görevlileri için uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler,
zam ve tazminatlar, fazla çalışma ücretleri, harcırah, ikramiye, lojman tazminatı, doğum,
ölüm ve aile yardımı ödenekleri, tedavi yardımı ve cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek
yardımları ile bu mahiyetteki etkinlik ve verimlilik artırıcı diğer yardımlar” ile sınırlamanın özgür toplu pazarlıkla bağdaşmadığı, ayrıca Kanunun 3/a ve 15 inci maddeleri ile
örgütlenme hakkından yoksun bırakılan kamu görevlilerinin, toplu görüşme hakkından da
yoksun bırakıldığı ifade edilmektedir (Kutal, 2006, 95-97).
30
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda yapılan değişikle*, Uzmanlar Komitesinin eleştirilerinin önemli bir bölümü karşılanmıştır. Bu kapsamda; sendika kurucusu
olabilmek için iki yıllık süre şartı kaldırılmış (4688; m.3/a), sendika ve konfederasyon kuruluşunda istenen belgeler ve bürokratik süreç azaltılmış (4688; m.6), sendika ve konfederasyon tüzüklerinde bulunması gereken hususlar sadeleştirilmiş (4688; m.7), işyeri sendika
temsilcilerinin yasal güvenceleri artırılmıştır (4688; m.18). Ayrıca Anayasa Mahkemesi
tarafından, Milli Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan sivil
memurlar ve kamu görevlilerinin sendika kuramayacağı ve sendikaya üye olamayacağına
ilişkin hüküm iptal edilerek sendikal örgütlenmenin kapsamı genişletilmiştir**.
Bununla birlikte, 2010 Anayasa değişikliğine paralel olarak, kamu görevlilerine toplu görüşme yerine, toplu sözleşme yapma imkanı getirilmiş, toplu sözleşmeden emeklilerin de
yararlanmaları sağlanmıştır (4688; m.28, 31, 32). Toplu sözleşme görüşmelerine kamu idaresi adına ‘Kamu İşveren Heyeti’, kamu görevlileri adına ‘Kamu Görevlileri Sendikaları
Heyeti’nin katılacağı (4688; m.29) ve toplu sözleşme sonucu anlaşma sağlanamadığı durumlarda oluşturulan tahkim sisteminin (Kamu Görevlileri Hakem Kurulu) kararının toplu
sözleşme hükmünde olacağı düzenlenerek Bakanlar Kurulu devreden çıkarılmıştır (4688;
m.33, 34).
Kamu görevlileri ile ilgili yapılan bu değişikliklere rağmen, grev hakkı ve toplu sözleşmenin kapsamı ile ilgili temel uyumsuzluk konularının devam ettiği görülmektedir. Bu uyumsuzluğun giderilmesi, Anayasa değişikliği başta olmak üzere kapsamlı bir devlet personel
rejimi değişikliği ile mümkün olabilecektir.
5.2. ILO Konferansının 102’nci Toplantısında Türkiye Cumhuriyeti
Hükümeti Oturumu
ILO’nun her yıl hükümet, işçi ve işveren temsilcilerinin katılımıyla gerçekleştirilen konferanslarının 102 ncisi 5-20 Haziran 2013 tarihleri arasında Cenevre’de yapıldı. Konferansta 25 üye ülke, Standartları Uygulama Komitesince taraf oldukları bir sözleşme ile
ilgili olarak sözlü bilgi vermeye davet edildi. Komiteye davet edilen ülkeler, Konferansın
başlamasından önce işçi ve işveren gruplarının belirlediği 44 ülkeden oluşan geçici listeden
yine işçi ve işveren grupları arasında yapılan müzakereler sonucunda seçilerek Komitede
onaylandı. Bu ülkelerden Türkiye, Yunanistan ve Honduras 98 sayılı Sözleşmeden; Beyaz
Rusya, Kamboçya, Kanada, Mısır, Fiji, Guatemala, Swaziland ve Zimbabve ise 87 sayılı
Sözleşmeden gündeme alındı.
*
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu, 4/4/2012 tarihli ve 6289 sayılı Kanunun 1 inci maddesiyle
“Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu” şeklinde değiştirilmiştir.
**
Anayasa Mahkemesi, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 15 inci maddesinin birinci fıkrasının (g) bendini Anayasaya aykırı bularak, 10/4/2013 tarihinde oybirliğiyle iptaline karar
vermiştir. Mahkemenin gerekçeli kararı 12/7/2013 tarihinde yayımlanmıştır. Gerekçeli Karar için bkz.; R.G.
12.7.2013, No: 28705.
31
Bilindiği gibi Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında 12 Eylül 2010 tarihinde yapılan referandumla çalışma ilişkileri alanında özgürlükçü düzenlemeler yapılmış, 2012 yılında ise,
üç önemli yasa çıkarılmıştır. İlk olarak 4688 sayılı Kanunda yapılan değişikle kamu görevlileri için toplu görüşmeden toplu sözleşmeye geçiş sağlanmış, sendikal örgütlenmenin
kapsamı genişletilmiştir. Ayrıca, iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin 6331 sayılı Kanun çıkarılmış ve 187 sayılı ILO Sözleşmesi onaylanmıştır. Bununla birlikte, Türk endüstri ilişkileri
bakımından otuz yıldır tartışılan 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununu
yürürlüğe girmiştir. ILO standartlarının temel referans noktası alan ve etkin sosyal diyalog
süreçleri sonucunda çıkarılan Kanun, askeri yönetimin dayattığı mevzuatı sonlandırarak,
daha demokratik çalışma ilişkileri dönemini başlatmıştır.
Bu durum Konferansta, Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti adına yapılan sözlü açıklamada
dile getirilmiş; ‘98 sayılı Sözleşmenin bireysel davalarına ilişkin kısa listede yer almaktan
duyulan üzüntü ve hayal kırıklığı’ belirtilerek, Uzmanlar Komitesinin raporunda belirttiği
memnuniyete rağmen, Türkiye Cumhuriyeti’nin kısa listede yer almasının açık bir çelişki
oluşturduğu ifade edilmiştir. Açıklamada, Komitenin teknik yaklaşımını sürdürmek yerine
giderek daha politik bir yaklaşım benimsemesi, denetim sisteminin güvenilirliği hakkında
endişe yarattığı vurgulanmıştır (ILO, 2013, 85-86).
Hükümet adına yapılan açıklamadan sonra, işçi ve işveren grup sözcüleri ve diğer delegeler
ülkemizdeki sözleşmeye aykırı uygulamalar ya da yasalardan kaynaklanan sorunlar hakkında görüşlerini açıklamışlardır. Pakistan ve Mısır hükümet üyeleri ise, Türkiye Cumhuriyeti’nin sözleşmeye uyumlu davrandığı yönünde açıklamada bulunmuşlardır (ILO, 2013,
86-89).
Yapılan eleştirilere cevaben yeniden söz verilen hükümet temsilcisi, ‘işçilerin sendika üyeliğinden dolayı işten çıkarılmaları’, ‘kamu sektöründeki sendika temelli şikâyetler ve sendika karşıtı ayrımcılık’, ‘bazı sendikacılara yönelik tutuklamalara ilişkin iddialar’, ‘ikili
baraj sisteminin sendikalar için engel oluşturması’, ‘işkollarının birleştirilmesi ve toplu
sözleşme imzalama yetkisine sahip sendika sayısının azalması’, ‘Taksim’deki 1 Mayıs kutlamaları’ ve ‘Türk Hava Yolları’ ile ÇAYKUR’da devam eden grev uygulamaları’ hakkında ek bilgiler sunmuştur (ILO, 2013, 89-90).
Komite, işçi ve işveren temsilcilerinin sözcüleri ile istişare ederek uzlaşılan sonuçların
özetlendiği kararında ülkemiz hakkında Uzmanlar Komitesinin raporunda belirtilen hususları tekrarlamakla yetinmiştir*. Bununla birlikte, gerçekleştirilen ilerlemelerin memnuniyetle karşılandığı belirtilerek, hükümetten sözleşmeye tam uyuma ilişkin beklenti vurgulanmıştır (ILO, 2013, 90).
*
32
Uzmanlar Komitesi raporu için bkz: ILO, Report of Committee of Experts, 2013, 190-192.
Sonuç
Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO), ülkelerin sosyal mevzuatına etki eden standartların
oluşturulması ve geliştirilmesinde, ulusal düzeyde uygulanmasında ve bu standartların savunulmasında önemli bir işleve sahip bulunmaktadır. ILO, kuruluşundan itibaren çalışanların temel haklarının korunması bakımından ‘sosyal adaleti’ sağlamayı, bunu yaparken
de üçlü yapılanma yöntemiyle katılım ve ‘sosyal diyaloğ’u temel ilke edinmiştir. Bu iki
geleneksel değeri korumak suretiyle uluslararası iş hukukunun doğmasına ve gelişmesine
neden olan birçok norm ve standart oluşturulmuştur. Diyalog kültürünün ve bunun sonucu
olarak sosyal taraflar arasındaki temel anlaşma refleksinin kazanılmış olması, ILO’nun en
önemli başarısı olarak kabul edilmektedir. Bununla birlikte, belirlenen standartların katı biçimde ve belli ülkeleri hedef alarak uygulanması, ayrıca uluslararası ticarette ve istihdamda
yaşanan daralma baskısı, amaçlarını gerçekleştirmesi bakımından ILO’nun sorunları algılama ve çözme biçimlerinde belli bir reform ihtiyacını gündeme getirmektedir.
Türk çalışma mevzuatı, özellikle sendikal özgürlükler ve toplu pazarlık hakkını kısıtlayıcı
hükümler nedeniyle ILO’nun 1980 askeri müdahalesinden bu yana sürekli eleştiri konusu
yapılmıştır. ILO’nun bu konuya ilişkin temel sözleşmeleri, AB üyelik süreci bakımından
siyasi kritere dönüştürülmektedir. Ülkemizin üyelik için öncelikle ILO normlarına uyum
sağlama zorunluluğu, ILO’nun özel bir ilgi ve yaklaşımına yol açmaktadır. Bu kapsamda,
87 ve 98 sayılı Sözleşmeleri referans alan ve ülkemiz açısından reform olarak nitelendirilecek olan 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu çıkarılmıştır. Ancak,
sosyal taraflar arasındaki mutabakatın belli konularda sağlanamaması ve ulusal koşullardan kaynaklanan uygulama deneyimleri nedeniyle tam anlamıyla bir uyum sağlanamadığı
görülmektedir. Bununla birlikte 6356 sayılı Kanunda, uygulamada yaşanan sorunlara ilişkin yapılacak kısmi bir değişiklikle ILO normlarına uyumun sağlanacağı düşünülmektedir.
Kamu görevlileri açısından ise, başta Anayasa olmak üzere köklü yasal değişikliklere ihtiyaç duyulacağı görülmektedir.
33
Kaynakça
34
-
ATEŞOĞULLARI, Kamil: (1997), Uluslararası Çalışma Örgütü ve Türkiye, Petrol-İş, No: 44,
İstanbul.
-
ÇELİK, F. Edip: (1980), Milletlerarası Hukuk, C. I, 4. bs., İstanbul.
-
DERELİ, Toker: (2009), “Küreselleşme Karşısında Uluslararası Çalışma Örgütü’nün Standart
Oluşturma ve Denetleme İşlevlerinde Yeni Eğilimler”, TİSK İşveren Dergisi, C. 47, S. 9, Haziran
2009, s.39-41.
-
GÜZEL, Ali: (1997), “ILO Normları ve Türk İş Hukuku”, İş Hukuku ve Sosyal Güvenlik Hukuku
Türk Milli Komitesi, 20. Kuruluş Yılı Kutlama Semineri, Ankara, s.5-49.
-
ILO Provisional Record (2013), “Third item on the agenda: Information and reports on the application of Conventions and Recommendations Report of the Committee on the Application of Standards”, PR No: 16/ Part 2, 102nd Session, Geneva, June 2013, s.85-90.(http://www.ilo.org/wcmsp5/
groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_216456.pdf)
-
ILO (2013), Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, International Labour Conference, 102nd Session, 2013, Geneva, s.190-192.(http://www.ilo.
org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_205472.pdf)
-
IŞIK, Rüchan: (2009), “1919….2009….2019….Geçmişten Geleceğe”, TİSK İşveren Dergisi, C. 47,
S. 9, Haziran 2009, s.42-44.
-
KAYA, Pir Ali: (1999), Uluslararası Çalışma Normları ve Türk İş Hukuku Üzerine Etkileri,
Türk Ağır Sanayii ve Hizmet Sektörü Kamu İşverenleri Sendikası, No: 34, Ankara.
-
KUTAL, Metin: (1970), “Uluslararası Çalışma Teşkilatının Yasama Faaliyeti ve Türkiye Cumhuriyetinin Durumu (1919-1969)”, Sosyal Siyaset Konferansları, C. 21, İstanbul, 1970, s.169-197.
-
KUTAL, Metin: (2006), “ILO Uzmanlar Komitesi Raporu’nda (2005) Türk Mevzuatının 87 ve 98
Sayılı Sözleşmeler Karşısındaki Durumu”, MESS SİCİL Dergisi, Yıl 4, S. 13, Mart 2009, s.89-97.
-
KUTAL, Metin: (2009), “ILO’nun Denetim Araçlarından Biri: Aplikasyon Komitesi”, TİSK İşveren
Dergisi, C. 47, S. 9, Haziran 2009, s.45-46.
-
PAZARCI, Hüseyin: (1995), Uluslararası Hukuk Dersleri, I. Kitap, 5. bs., Ankara.
-
PİRLER, Bülent: (2012), “Uluslararası Çalışma Teşkilatı’nda Değişim Sancıları”, TİSK İşveren Dergisi, C. 50, S. 3, Mayıs-Haziran 2012, s.6-7.
-
SAYMEN, Ferit, H.; (1954), Türk İş Hukuku, İsmail Akgün Matbaası, İstanbul.
-
TALAS, Cahit: (t.y.), Toplumsal Politika, İmge Kitabevi Yayınlar, 4. bs., Ankara.
-
TAŞKENT, Savaş: (1995), İnsan Haklarının Uluslararası Dayanakları, Basisen Eğitim ve Kültür
Yayınları, No: 27, 3. bs., İstanbul.
Türkiye’de Kadın İşgücünün
Görünümü
FEMALE LABOUR FORCE IN TURKEY
Nurcan ÖNDER*
Özet
İşgücü piyasasında gerek çalışma şartları gerekse işgücüne katılımları açısından kadınların
durumu ayrı bir incelemeyi gerektirmektedir. Sanayi Devriminden itibaren kadın işgücü hep
ucuz emek olarak görülmüştür. Bu nedenle ekonomik krizler kadının işgücüne katılımını
arttırmış ancak çalışma koşulları üzerinde olumlu bir etkisi olmamıştır. Kadınların işgücüne
katılımını engelleyen faktörler aynı zamanda çalışırken karşılaştıkları sorunlardır. Bunlar
ekonomik ve sosyal olmak üzere iki grupta toplanabilir. Ekonomik faktörler düşük ücret,
sosyal güvenlikten yoksun olma olarak sayılabilir. Sosyal faktörler ise düşük eğitim, toplumsal
cinsiyet anlayışı, ataerkil zihniyet olarak özetlenebilir. Bunların yanında kadınların çalışma
yaşamında ilerlemelerini engelleyen cam tavan vardır. Çalışmamızda bu konulara değinilmeye
çalışılacaktır.
Türkiye’de kadınların işgücüne katılım oranları 2004 yılına kadar düşme eğilimi göstermekle
birlikte son dokuz yıldır artış eğilimine girdiği söylenebilir. 2004 yılına kadar olan bu düşüşün
nedenleri aslında bu verilen hesaplanma biçimi ile de doğrudan ilgilidir. İşgücüne katılım
oranları hesaplanırken kentlerde yaşayan ev kadınları işgücüne dahil edilmezken kırsal kesimde
tarım sektöründe ücretsiz ve sosyal güvencesiz olarak çalışan kadınlar işgücüne katılmış olarak
değerlendirilmektedir. Köyden kente göç eden ailelere mensup kadınlar kente geldiklerinde ev
kadını niteliği kazanarak işgücü kapsamından çıkmaktadır. 2004 yılından sonra ki artış eğilimi
ise daha çok kentsel kadın işgücünün artışı olarak değerlendirilmektedir.
Anahtar Kelimeler: Kadın işgücü, esnek işgücü, işgücü piyasası, toplumsal cinsiyet anlayışı,
psikolojik taciz (mobbing), cam tavan
*
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Çalışma Genel Müdürlüğü Genel Müdür V.,
[email protected]
ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi / Cilt: 1 / Sayı: 1 / Temmuz-Eylül 2013 / Sayfa: 35-61
Labour World / Volume: 1 / Issue: 1 / July-September 2013 / Page: 35-61
35
Abstract
The status of female labour force in labour market requires a specific study in terms of their
participation to labor market and working conditions. Since, female labor force has been
recognized as low paid force as of Industrial Revolution; the economic crisis increased the rates
of the participation of famale labor force, without a positive effect in development of working
conditions. The disincentive factors for women to participation of labor force have also been the
problems faced during working. These factors can mainly be classified as economic and social.
Low prices and lack of social security can be indicated as economic factors, while social factors
can be summarized as insufficient education, social gender perspective, patriarchal mentality.
In addition to above mentioned factors, glass ceilings shall be indicated that prevents women
from advancing higher in business world. In this study, above subjects are going to be tried to
be focused.
In Turkey, rate of female labor force participation is in low values in Turkey and gradually
decreasing day to day. While the women that are working in agriculture sector without price
and social security are considered to be participated to labor force, the women in urban areas
that are working as housewives are not included in labor work. The women, members of the
migrating families due to applied agricultural strategies from rural to urban areas are being
excluded from labor force, since they become housewives when they start to live in urban areas.
Keywords: Famale labour force, flexibile labour force, labor market, social gender perspective,
mobbing, glass ceiling
JEL Classification: J16, J21, J71
Giriş
Kadın istihdamının ülkemizin makroekonomik istihdam politikalarından bağımsız değerlendirilmesi mümkün olmamakla beraber, gerek işgücüne katılım gerekse işsizlik oranlarında cinsiyetler arasında gözlenen büyük farklılıklar bu konunun ayrıca incelenmesini
gerektirmektedir. Bu çalışmada, Türkiye’de kadınların işgücü piyasasındaki durumları incelenerek işgücüne katılma oranlarındaki düşüklüğün nedenlerinin araştırılması amaçlanmıştır.
Çalışmamızın varsayımları, toplumsal cinsiyetin ve eğitim düzeyinin kadının işgücüne katılımı ve karşılaştığı sorunlar açısından belirleyiciliği, kadınların çalışırken karşılaştıkları
sorunların aynı zamanda işgücüne katılmalarını engelleyen nedenler olduğu, küreselleşme
süreci ile Osmanlı İmparatorluğu’nun son döneminde kadın işgücü istihdam etme saiklerinin benzerliği olarak sıralanabilir.
Türkiye’de kadınların işgücüne katılımı son yıllarda yeniden artış eğilimine girmekler beraber 1950’li yılların ortalarından itibaren oransal olarak düşüş eğilimi göstermektedir. Bu
düşüşün asıl nedeni, kente gelerek tarımsal faaliyetlerden uzak kalan kadının işgücüne katılan nüfusa dahil edilmemesidir. Kırsal kesimde yaşayan kadınlar ekonomik getirileri ve
sosyal güvenlikleri olmaksızın ücretsiz aile işçileri olarak işgücüne katılmakta, kentlerde
yaşayan kadınların önemli bir kısmı ise, ev kadını adı altında işgücüne dahil edilmemekte36
dir. İşgücü hesaplamalarına dahi katılmayan bu kadınların işsiz kalmaları da teorik olarak
mümkün olamamakta, dolayısıyla bu kadınların işsizliğinin önlenmesi hususu herhangi
bir istihdam politikasında yer almamaktadırlar. Esasen kırsal kesimde çalışarak işgücüne
dahil edilen kadınlar, istatistiklerde işgücüne dahil çalışan nüfus olarak kabul edilmekle
beraber, çalışma şekilleri ücret, sosyal güvenlik, çalışma isteğinin ifade edilip çalışma şartlarının düzenlendiği iş sözleşmesi gibi istihdamın zorunlu unsurlarını taşımamaktadır. Bu
bağlamda ev kadını olarak nitelendirilen kadınlardan nitelik olarak farklı değildirler. Nasıl
ki kırsal kesimde ücretsiz aile işçisi olarak çalıştığı kabul edilen kadın, açık kabulü olmaksızın, ücret almaksızın ve sosyal güvenlik haklarından yoksun bir şekilde ekonomik bir
değer üretiyorsa, aynı şekilde ev kadını olarak tanımlananlar da, ayni bir iş sözleşmesine
dayanmaksızın, ücret ve sosyal güvenlikten yoksun olarak ekonomik değer üretmektedir.
Aralarındaki fark, kentsel alanda yaşayanların işgücü hesaplamalarına dahil edilmemesinden ibarettir. Aslında işgücünde oransal olarak kaydedilen bu azalışın, kadınların fiili durumundan değil, işgücüne katılımın hesaplanış biçiminden kaynaklandığı söylenebilir.
Çalışmamda, öncelikle Osmanlı döneminden küreselleşmeye kadar ülkemizde kadın işgücünün tarihsel gelişimi incelenmiştir. Küreselleşme süreci işgücü, özellikle de kadın işgücü
üzerinde son derece önemli etkileri olan bir süreç olarak yaşanmaktadır. Bu bağlamda,
işgücünün sermayenin işine geldiği gibi kullanılmasını sağlayan kayıtsızlık ve kadın işgücüne etkileri ayrıca irdelenmiş, köyden kente göç yanında küreselleşmenin etkisiyle az
gelişmiş ülkelerden gelişmiş ülkelere gelerek göçmen konumuna geçen kadınların durumuna da değinilmiştir. Kadınların işgücüne katılım ve işsizlik oranları, faaliyet alanları ve
işteki durumları da gözden geçirildikten sonra, işgücüne katılımlarını etkileyen faktörler
ile kadın işgücünün problemleri açıklanmaya çalışılmıştır. Kadın işgücünün yaşadığı problemlerle işgücüne katılımını etkileyen faktörler arasında çift taraflı bir ilişki mevcuttur.
Sorunlar aslında katılımı engellemekte, katılımı engelleyen faktörler de çalışan kadının
önüne problem olarak çıkmaktadır. Her ne kadar bu konularla ilgili belirtilen sınıflandırma
yapılmış olsa da konular her iki bağlamda da incelenmiştir.
1. Ülkemizde Kadın İşgücünün Tarihsel Gelişimi
Kadınların çalışma hayatına katılması, tüm dünya da olduğu gibi, ülkemizde de sanayileşmeye paralel olarak gelişme göstermiştir. Osmanlı İmparatorluğu döneminde Tanzimat
ile birlikte çalışma yaşamına ilişkin mevzuat öngörülmeye başlanmışsa da, kadın işgücü
için düzenleme yapılması ancak Cumhuriyet Dönemi’nde gerçekleşmiştir. Bu bölümde kadın işgücünün gelişimi açısından Osmanlı İmparatorluğu Dönemi’ne kısaca değinilerek,
Cumhuriyetin ilk yılları ve planlı kalkınma döneminde meydana gelen değişim ve gelişim
incelenmeye çalışılacaktır.
1.1. Osmanlı İmparatorluğu Dönemi
Türkiye’de kadın sorunu incelenirken çoğu kez başlangıç noktası olarak Osmanlı Devleti
öncesi göçebe aşiretler dönemi alınmakta ve bu dönemde kadınların bütün toplumsal etkin37
liklere katıldığı, siyasal kararların alınmasında söz sahibi olduğu, kadın ve erkeğin evlilik
ilişkisinde eşit haklara sahip olduğu, tek eşli evliliğin yürürlükte olduğu araştırmacılar tarafından belirtilmektedir (Çitçi,1982,s,86-87).
Osmanlı’da kadınların kırsal alanda ücretsiz olarak üretime katılması haricinde çalışma
yaşamına girmesi, kapitalizmin yerleşmesi ile eşzamanlı olarak ilerlemiştir. Tanzimat ile
başlayan süreçte kadınlar, toplumsal hayata bir özne olarak katılmaya başlamışlardır. Ancak kadınların bu katılımı, kendi toplumsal-sınıfsal konumu ile doğrudan ilintili olmuştur.
Osmanlı kentli ve ekonomik düzeyi iyi olan kadın gayrimüslim okullarda veya evde aldıkları eğitimle çalışma yaşamına katılırken, kentteki düşük gelirli kadınlar kentlerde kurulan
atölye tipi sanayide günde 14–15 saat geçimlik ücretle çalışmak zorunda kalmıştır. Kırsal
yörelerdeki kadınlar ya batılı şirketlere halı dokuyarak ilmek başına para almakta, ya da
en yoğun olarak aile içi ücretsiz tarım işçiliği yapmaktaydılar. Osmanlı’da kadınlar batıda
olduğu gibi ilk olarak özel kesimde çalışma yaşamına girmişlerdir. Farklı tahminler olmakla beraber Osmanlı’daki 1908 yılı itibariyle 250 bin sanayi işçisi bulunmakta, bunların 75
binin kadın olduğu ifade edilmektedir Kadınların kamu kesiminde yer almaları daha geçtir.
19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren öncelikle sağlık ve eğitim alan ve mesleklerinde
kamu hizmetine girmişlerdir (Aslan, 2006,s.120-121).
Bir İngiliz elçisinin eşi olan Lady Montague, 18. yüzyıl Osmanlı kadınını anlatırken, kentli
Türk ailelerinde ev kültürünün gelişmiş olduğunu, kadınların uğraşısının sadece ev işleri
yapmak veya bunları yaptırmak, el işleri işlemek ve çocuk bakmaktan ibaret olduğunu belirtmiştir. Hâlbuki bu dönemde yaşayan köylü ve kasabalı Türk kadını bu durumdan uzaktır. Köylü kadını erkeği ile beraber üreticidir. Hem tarım işçisidir hem de ev ekonomisinde
büyük yeri vardır (İnan, 1982, s.76-77). Bu dönemde yönetici sınıf kadınlarının dışında kalan halk sınıfı kadınların kimi uğraşılara girdikleri padişah fermanlarından anlaşılmaktadır.
Kanuni Sultan Süleyman ve Üçüncü Selim dönemlerinde halk sınıfından bazı kadınların
çalışma yaşamına katılmalarına ilişkin fetvalar ve fermanlar bulunmaktadır. Örneğin, bu
dönemlerde kadınların hekimlik yaptıklarına ilişkin belgeler bulunmuştur. Kanuni döneminde, evden eve dolaşan bohçacı kadınlar çalışan kadın sayılmaktaydı. Kanuni döneminden sonra, kadınlara yönelik fetvalar genellikle kadınların giyimlerine ve toplum yaşamına
katılmalarına ilişkindir ( İnan,1982,s.63)
İstanbul, İzmir gibi büyük Anadolu kentlerine ait rakamları yansıtan 1913–1915 Osmanlı
sanayi istatistiklerine baktığımızda, imalat sektöründe kadınların 1913’te %32, 1915’te
%29 oranlarında istihdam ettiği görülür. Bu oranlar dokuma sanayinde özellikle pamuk
ve ipek dokumacılığında %90’a yükselmektedir. Kadın katılımının %50 civarında olduğu
diğer bir alan tütün sektörüdür. Osmanlı sanayisinde kadınların çalıştırılmasındaki temel
belirleyici etmen, her yerde olduğu gibi kız çocuk ve kadınların erkeklere göre daha düşük
ücret almalarıdır. Öte yandan, kadınların imalat sanayinde dokumacılık gibi belirli iş kollarında görülmesi, işlerin kadın- erkek arasındaki cinsiyete dayalı ayrıma dayanmasından
kaynaklanmaktadır (İnan,1982,s.120-121).
Kadın emeğinin ucuzluğu yanında Balkan Savaşlarının ve I. Dünya Savaşı’nın yarattığı
işgücü gereksinimi, erkeklerin askerde olması nedeniyle kadın işgücüne olan talebi arttır38
mıştır (Çitçi,1982,s.86-87). Hatta I. Dünya Savaşı sırasında, kadınlar memur ve müstahdem olarak maaşla hizmete alınmış, terzilik gibi askeri geri hizmetlerde kullanılmışlardır.
Savaş sırasında kurulan Kadınları Çalıştırma Cemiyeti İslamiyesin, kadınlar ile ordunun ihtiyaç duyduğu işler arasında aracılık yapan bir dernek olarak faaliyet göstermiştir
(Çitçi,1982,s.122-129).
Bu dönemde kadın işgücünün, gerek ucuzluğu nedeniyle gerekse zorunluluktan pek çok
alanda kullanılmasına karşılık, yapılan düzenlemelerde kadın işgücü konusu yer almamıştır. 1869 yılında yürürlüğe giren ve ilk çalışma yasası olarak nitelendirilebilecek Mecelle’de
işçi hizmetini kiraya veren erkek, “acarei âdemi” olarak tanımlanmıştır (Çitçi,1982,s.87).
Bu çerçevede işçi ve işveren tarafına sözleşme serbestîsi içinde ilişkilerini düzenleme olanağı tanınmış ancak emredici nitelikte kurallar getirilmemiştir.
1.2. Cumhuriyet Dönemi
Kurtuluş mücadelesinde erkeklerle birlikte mücadele eden kadınların Cumhuriyetin kuruluşu ile beraber, ekonomik ve hukuksal alanlarında mevcut statülerinin yükseltilmesi,
dolayısıyla çalışma yaşamında daha etkin bir biçimde yer alabilmeleri için çalışmalara başlanmıştır.
Cumhuriyet döneminde kadın işçilere yönelik ilk önemli sayısal veriler, 1927 Sanayi Sayımı sonuçlarıdır. Bu sayımda daha öncekilerden farklı olarak, ülkedeki tüm sanayi kuruluşları kapsanmış; ancak işgücünün cinsiyet dağılımı sadece dört ve daha fazla işçi çalıştıran işletmeler itibariyle dikkate alınmıştır. Bu sayım sonuçlarına göre çalışan kadın oranı
%25.58’dir. Yani dörtten fazla işçi çalıştıran sanayi kuruluşlarında çalışan her dört işçiden
biri kadındır. Bu sonucun oluşmasında ilk neden, istihdam faaliyetlerinin kadınların geleneksel olarak yer aldığı olduğu istihdam sektöründe yoğunlaşması; ikinci neden, savaşlar dolayısıyla erkek işgücünde meydana gelen eksilmedir. Üçüncü neden olarak, eşlerini
savaşta kaybeden kadınların çalışma yaşamına girmek durumunda kalması gösterilebilir
(Makal,2010,s.21-23).
1927–1942 yılları arasında yürürlükte olan Teşvik-i Sanayi Yasası kapsamındaki kuruluşlara ilişkin olarak kadın istatistikleri mevcuttur. Bu istatistiklere göre, 1932–1934 yılları
arasında çalışan kadınların oranı %25 civarında olup 1947 yılına kadar bu oranda ciddi
bir değişme olmamıştır. Bu dönemde geleneksel olarak kadınların yoğun olduğu faaliyet
alanları ağırlıklarını korumaya devam etmiştir (Makal,2010,s.24-25).
1923 yılında yapılan Türkiye İktisat Kongresi’nde, Türkiye genelinde kadınların madenlerde çalıştırılmasının yasaklanması, her ay üç gün izin verilmesi, doğum öncesi ve sonrası
için sekiz haftalık ücretli izin verilmesi kararları alınmıştır. 1930 yılında çıkarılan Umumi
Hıfzıssıhha Kanunu ile, yetişkin işçilerin yanı sıra kadın ve çocuk işçiler için çalışma yaşı,
izin süresi, işin konusu ve diğer çalışma koşullarına ilişkin koruyucu hükümler getirilmiştir. 1936 yılında kabul edilen 3008 sayılı İş Kanunu ile de kadınların çalıştırılmasını yasak
olduğu işlere ve annelik durumuna ilişkin çeşitli koruyucu hükümler bulunmadığı gibi,
ücret eşitliğine ilişkin koruyucu bir düzenleme de getirilmemiştir. 1945 yılında yürürlüğe
39
giren İş Kazaları ile Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortası Kanunu ile kadın işçilere analık durumunda sosyal güvence getirilmiştir.
3008 sayılı İş Kanunu’nun endüstri ilişkilerindeki gelişmeleri karşılayamaması ve 1961
Anayasası’na uygun olmaması sebebiyle, yeni bir iş kanunu zorunlu hale gelmiştir
(Süzek,2009,s.12). 1971 yılında yürürlüğe giren ve 2003 yılına dek yürürlükte kalan 1475
sayılı İş Kanunu ile kadın işgücünü korumaya yönelik kimi hükümlerin yanında eşit işe eşit
ücret ilkesi nihayet mevzuatımıza girmiştir.
1963 yılında başlayan planlı kalkınma döneminde kadın-erkek eşitliğini amaçlayan ve
kalkınmanın öznesi olarak kadınları hedef alan düzenlemelere fazla rastlanmamaktadır.
Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (1990–1994) kadın konusu ilk kez başlı başına bir
sektör olarak yer almaktadır. 1990 yılına dek kalkınma planlarında toplumsal cinsiyet eşitliği, daha özelde kadınlarla ilgili politikalar ayrı bir başlık altında ele alınmamıştır. Eğitim
sağlık ve istihdam gibi alanlardaki iyileştirmelerin kadınları da etkileyeceği varsayılmıştır.
Öte yandan 1990 yılından sonra da, kalkınma planlarında kadınlara yönelik düzenlemeler
çocuk aile ve özürlüler gibi özel ilgi gruplarıyla ilgili düzenlemelerden biri olmanın ötesine
geçememiştir. Yani kadın-erkek eşitliğine yönelik plan ve politikalar sosyal hizmet anlayışı ile ele alınmıştır (DPT,1994, s.9-117)).
Kalkınma Planlarında toplumsal cinsiyet eşitliğine yönelik ilk ifadelere Altıncı Beş Yıllık
Kalkınma Planı’nda rastlanmakla birlikte, içeriklerine bakıldığında aslında kadını aile içerisinde tanımlayan anlayışın hakim olduğu gözlenebilir.
Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda, “Sosyal Hedef İlke ve Politikalar” başlığı altında
aile kadın ve çocuk konusunda ilke ve politikalar yer verilmektedir. Ancak bölümün önceliği milli ve manevi değerlerin korunmasında ve geliştirilmesinde, dolayısıyla milli bütünlüğün ve dayanışmanın pekiştirilmesinde temel unsur olan aile müessesinin her bakımdan
güçlendirilmesidir. Aynı kalkınma programının yıllık programında ise, kadınların eğitim
düzeylerinin artırılması ve işgücüne katılımın yükseltilmesi dışında ev eksenli çalışma,
kadın girişimciliği ve aile içindeki şiddet konularına yer verilmektedir.
Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nın (1996–2000) insan kaynaklarının geliştirilmesi
bölümünde, nüfus ve aile planlaması alt başlığında kadın konusu yine aile ve çocuk başlıklarının arasında yer almakta ve kadınların toplumdaki olumsuz koşullarının iyileştirilmesi
biçiminde özetlenecek, somut olmayan ifadelere yer verilmektedir. Sekizinci Beş Yıllık
Kalkınma Planı’nda (2001–2005) ise kadın okur-yazarlığı, kadın istihdamı ve kadınların
sağlık hizmetlerinden yararlanmasının artmasına ilişkin kazanımlara değinilerek kadınların
eğitim düzeylerinin yükseltilmesi, kalkınma sürecine, çalışma yaşamına ve karar alma mekanizmalarına daha fazla katılımları için alınacak önlemler belirtilmektedir.
Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planında, Avrupa Birliği ortalamasına göre düşük olan
işgücüne katılma ve istihdam oranlarında ilerleme kaydedilemediği, bu oranların düşük
olmasının kadınların işgücüne ve istihdama yeterine katılamamasından kaynaklandığı belirtilmektedir. 2002–2004 yılları arasında tarım kesiminde çalışan ücretsiz aile işçilerinin
en yoksul grubu oluşturduğu yönünde bir saptama yapılmıştır. Bu planda kadın istihdamına
40
yönelik somut bir hedef bulunmamakla beraber kadınların 2006 yılında %25,4 olan işgücüne katılım oranlarının 2013 yılında %29,6 olacağı, tarımın payının 2006 yılındaki %28
seviyesinden 2013 yılında yüzde %18,9’ a düşeceği tahmin edilmektedir. Tarımda düşmesi
planlanan istihdam sonucu tarım işgücü dahilinde ücretsiz aile işçisi olarak istihdama katılan kadınlarla beraber 2006–2013 döneminde %5.2’lik bir kadının daha istihdama katılmasının sağlanması hedeflenmiştir (Dokuzuncu Kalkınma Planının onaylandığına ilişkin
karar,2006). 2012 yılında kadınların işgücüne katılım oranının % %29,5 olarak gerçekleşmesi plandaki öngörülerin gerçekleştirildiği olarak yorumlanabilir.
2014-2018 dönemini kapsayan Onuncu Kalkınma Planı’na bakıldığında ise, başta gençler
ve kadınlarda olmak üzere işgücüne katılımın ve istihdamın artırılması, işsizliğin azaltılması, iş kazalarının ve kayıt dışı istihdamın önlenmesi, işgücü niteliğinin yükseltilmesi ve
kırılgan istihdamın azaltılması hususlarının önemini korumakta olduğu ifade edilmektedir.
Buradan yola çıkarak, kadınların karar alma mekanizmalarında daha fazla yer almaları,
istihdamının artırılması, eğitim ve beceri düzeylerinin yükseltilmesi ile aile ve iş yaşamının
uyumlaştırılmasına yönelik güvenceli esnek çalışma, kreş ve çocuk bakım hizmetlerinin
yaygınlaştırılması ve erişilebilir kılınması ile ebeveyn izni gibi alternatif modellerin uygulanması da 10. Kalkınma planı hedef ve politikaları arasında yer almaktadır (Onuncu
Kalkınma Planının onaylandığına ilişkin karar,2013). Bu planda “Kadınların işgücüne
katılım ve istihdam oranlarının Plan dönemi sonunda sırasıyla yüzde 34,9 ve yüzde 31’e
yükseltilmesi” somut olarak belirlenmiştir.
Görüldüğü gibi kadının tarım ve el sanatları dışındaki çalışma hayatında yerini alması ancak II. Dünya Savaşı sonrası başlayıp, planlı dönemde hız kazanan sanayileşme hamlesinin
doğurduğu iç göç dalgası ile olmuştur. Türkiye’de eğitim seviyeleri gün geçtikçe yükselen kadınlar öğretmenlik, mühendislik, avukatlık öğretim üyeliği gibi mesleklerde giderek
artan oranlarda yerlerini almışlardır. Ülkemizde kadınlar görünür olmaya ve daha önce
bulunmadıkları alanlarda kendilerini göstermeye işgücüne katılımlarını arttırarak kavuşmuşlardır. Tüm geleneksel sosyo-kültürel engellere rağmen, bir ülkenin tarihinde pekte
uzun sayılmayacak bir sürede önemli aşamalar kaydetmişlerdir. Özellikle 1980’li yıllardan
sonra, geleneksel olarak erkeğe özgü olarak nitelenen pek çok işte örneğin, girişimcilik,
yöneticilik, turizmcilik, reklamcılık, bankacılık, sigortacılık vb. alanlarda yer almışlardır.
2. Küreselleşmenin Kadın İşgücüne Etkileri
18. yüzyılda başlayan Sanayi Devrimi, sadece yeni buluşlar ve üretimin artmasını sağlamamış aynı zamanda kapitalizmin kurumlaşmasını da sağlamıştır. 19. yüzyılda gelişen
sanayiye koşut olarak kapitalizm ilerlemiş ancak 20.yüzyılda dünya ekonomisi hiçbir yüzyılda görülmemiş bir değişimi yaşamıştır. Bu süreçte dünya ekonomisi siyasi veya iktisadi
nedenlerle adına kriz de denen kesintiler yaşanmıştır. Siyasi kesintilerin en büyükleri I. ve
II. Dünya Savaşları, iktisadi kesintilerin en büyükleri ise 1929 bunalımı ve 1973‘de petrol
fiyatlarının aşırı yükselmesiyle yaşanan stagflasyonist kriz olmuştur.
41
1929 Bunalımı ve İkinci Dünya Savaşı öncesi koşullarda biçimlenen ve savaş sonrası
ortaya çıkan fordist birikim rejimi ve fordist devlet emeğin yeniden üretimi için eğitim,
sosyal güvenlik, kültür gibi alanlarda toplumsal hizmet sunmuş, sermayenin gelişmesi
için bazı hammadde ve yatırım mallarının üretimini dahi üstlenmiştir. Sosyal güvenlik
sistemi ve asgari ücret belirlenmesi gibi düzenlemeler bu dönemde yaşama geçirilmiştir
(Aslan,2005,s.67-69).
Fordizmin bunalımı 1960’lı yılların ikinci yarısından sonra belirmeye başlamış, 1974 petrol bunalımı ise bir kırılma noktası olmuştur. Bu süreçte ekonomik daralmanın işsizliği
yükseltmesi, sosyal güvenlik harcamalarındaki artış devlet harcamalarını göreli olarak arttırmıştır. Artan devlet harcamaları sermaye tarafından bunalımın nedeni olarak gösterilmiştir. 1970’li yıllarda yeniden yapılanma başlamış, fordist birikim rejiminin yerini “postfordizm” olarak da adlandırılan esnek birikim ve küresel tekelci düzenlemeler almıştır.
Böylece, sermaye artık değer oranını ulusal sınırları aşarak, emeğin ucuz olduğu ülke ve
bölgelere kaydırarak yükseltmeye başlamıştır. Burada da amaç artı değerin oranını arttırmak olup fordizmden farklı değildir (Aslan,2005,s.96-100).
1974 bunalımı ile düşen kar oranları ve küçülen ekonomiler güçlü kapitalist ekonomilerde parayı atıl hale getirmiş, az gelişmiş ülkelerde ise tüketimi neredeyse durdurmuştur.
Gelişmiş ülkelerin finans kuruluşları gelişmekte olan ülkelere kredi vererek; hem sermayenin önünde bu ülkelerde bulunan engellerini kaldırmayı, hem de bu ülkelerde tüketimi
arttırarak kendi üretimlerini artırıp, işsizlik oranlarını azaltmak hedeflemişlerdir (Çolak ve
Kılıç,2001,s.32-35). Bu amaçla 1970’li yıllarda yeni liberalizm düşüncelerinin uygulamaya konulması için yapısal uyum politikaları gündeme gelmiştir. Bu politikalar krizden çıkmak isteyen ülkeler tarafından yoğun olarak uygulanmış ve sonuçları 1980’li yılların ikinci
yarısında ortaya çıkmıştır. Gelişmiş ülkeler uyguladıkları bu politikalar sonucu, istikrarlı
büyümelerinin yanında enflasyon oranını düşürüp, işsizlik oranını azaltmayı başarırken;
yapısal uyum politikalarını uygulayan ülkeler dış borç ve faizler nedeniyle kaynaklarını
gelişmiş ülkelere transfer etmek zorunda kalıp büyüme için gerekli yatırımları yapamamışlardır. Büyümenin yetersizliği ise üretimin azalması, yüksek işsizlik, gelir azalması gibi
sonuçların doğmasına sebep olmuştur (Ecevit,1998,s.31-47). Bu süreçte, üçüncü dünya
ülkeleri dış dünya ile ilişkilerinde köklü değişiklikler yapmış, çoğu borç krizine girmiştir.
Uluslararası Para Fonu, Dünya Bankası gibi kuruluşlar tarafından yapısal uyum politikaları
tavsiye edilerek borç verme koşulu olarak dayatılan politikaları benimseyen ülkeler, dış
borçlar ve faizler nedeniyle kaynaklarını gelişmiş ülkelere transfer etmek suretiyle gerekli
yatırımları yapamayınca üretimleri azalmış, gelirleri düşmüş, işsizlik oranları artmış, tüketim mallarının fiyatlarının yükselmiştir. Yoksullar, kadınlar ve çocuklar bu politikaların
olumsuz etkilerini en çok yaşayan kesimler olmuştur.
Yirminci yüzyılın son çeyreğinden itibaren iktisadi, siyasi, kültürel yapı ve süreçlere damgasını vuran; temelde kapitalizmin gelişmesi, yayılması ve derinleşmesi anlamını taşıyan,
Uluslararası Para Fonu ve Dünya Bankası gibi kuruluşlar ile çokuluslu şirketlerin teknolojik devrimleriyle beslenen bu süreç dünya ekonomisini bir bütün olmaya yöneltmekte, sermaye gibi üretim ve hizmet faaliyetleri de uluslararası bir nitelik kazanmaktadır
42
(Şaylan,1995,s.22). Bu sürecin adı küreselleşmedir. Küreselleşme, piyasanın, sermayenin
ve nihayet emek piyasasının küreselleşmesi şeklinde genişlemiştir. Küreselleşme ile hedeflenen piyasanın küreselleşmesi, emeğin küreselleşmesi ve ulus ötesi şirketlerin yaşamasıdır.
Ülkemizde de hızla gelişen teknoloji ve rekabet ortamı, ister istemez İş Hukuku’nun rekabete uydurulması ihtiyacı doğmuştur. 1971 yılında yürürlüğe giren 1475 sayılı İş Kanununda esnekliğe ilişkin düzenleme bulunmamaktaydı (Tunçay,1995,s.22-45). 10.06.2003
tarihinde yürürlüğe giren 4857 sayılı İş Kanunu’nun 13. maddesinde “İşçinin normal haftalık çalışma süresinin, tam süreli iş sözleşmesiyle çalışan emsal işçiye göre önemli ölçüde
daha az belirlenmesi durumunda sözleşme kısmi süreli iş sözleşmesidir” şeklinde kısmi
süreli iş sözleşmesinin tanımı yapılarak dolaylı da olsa kısmi süreli çalışma mevzuatımızda ilk defa tanımlanmıştır. Kanun metninde “önemli ölçüde az” olarak tanımlanan kısmi
çalışma, kanun maddesinin gerekçesinde günlük çalışmanın 2/3’ü yani haftalık en çok 30
saat olarak belirlenmiştir. Düzenleme yeni olduğundan kısmi ücretli çalışanların cinsiyetlere göre dağılımı henüz yapılamamıştır. Ancak daha önce yapılan çalışmalarda çalışma
süreleri uzadıkça evli kadınların çalışmasının azaldığı tespit edilmiştir (Tunalı,2004,s.49).
Bu durumda kısmi süreli çalışmanın en çok evli kadınlar tarafından tercih edileceği tahmini
yapılabilecektir.
2.1. Esneklik ve Kadın İşgücü
Küreselleşmenin işgücü piyasasına etkisi olarak öncelikle üretim sisteminde esneklik adı
altında meydana gelen dönüşüm, kadın işgücü arzında, işgücüne katılım oranında ve ücret
düzeyinde ciddi değişiklikler meydana getirmiştir. Özellikle çalışma saatlerindeki esneklik, evli ve çocuklu kadınların işgücüne katılım oranının artmasını sağlamıştı (Çolak ve
Kılıç,2001,s.34-49).
Yapısal uyum politikaları ile kadınların harcadıkları ev içi emek arasında sıkı bir ilişki
olduğu ve kadınların ücretsiz emeklerinin hanelerin yeniden üretimi açısından hayati önem
taşıdığı yaygın olarak kabul edilen bir görüştür. Özellikle aile üyelerinin sayısının yüksek ve buna karşılık hanede çalışan üye sayısının düşük olduğu durumlarda gıda ve diğer
tüketim malları fiyatlarının yükselişi, istihdam olanaklarının azalışı, kamu sektöründeki
daralmalar ailelerin gelir seviyesini düşürürken geçim yükünü arttırmaktadır. Hanelerin
gelir seviyelerinde düşüşün yol açtığı kayıpların telafisinde kadının aile içindeki emeğinin
rolü artmaktadır (Ecevit,1998,s.67,68). Bu nedenle, kriz dönemlerinde veya zorunluluk durumunda kadınların istihdama katılmaları, aile ve toplum içindeki yüklerini azaltmamakta,
aksine pozisyonlarını değiştirmezken yüklerini arttırmaktadır.
Çalışma hayatına küresel düzeyde ve kadınlar açısından bakıldığında kadınların işgücü piyasasında giderek daha fazla yer aldıkları görülmektedir. Kadınların tarım ve hane içi üretimden ücretli ekonomiye geçişleri, istihdama katılım oranını arttıran bir etki olmuştur(T.C
Başbakanlık KSGM, Aralık 2006,s.36-37). Kadınların istihdama katılmaları, aile içinde
ev işleri ve çocuk bakımındaki yükümlülüklerini azaltmamaktadır. Buna rağmen özellikle
yoksul hanelerde ekonomik krizin olumsuz etkileri değerlendirilirken kadının haneye sağ43
ladığı ekonomik katkı önemsenmemektedir (Ecevit,1998,s.67-72).
Kısmi çalışma, uzaktan çalışma gibi esnek çalışma modelleri günümüz şartlarında hem
kayıt dışılığı azaltacak hem de kadınların işgücüne katılımlarının önünü açacaktır. Belli dönemlerde esnek çalışma imkanına kavuşabilen kadın iş hayatından uzaklaşmayacak,
şartları uygun olduğunda tekrar tam zamanlı çalışma imkanına da kavuşacaktır. Bakım
yükümlülüklerinin aile içinde eşit dağılımı ve toplumsal cinsiyetçi bakış açısının değişmesi
kısa vadede gerçekleşebilecek konular olmadığından esnek çalışma modelleri kadınları iş
hayatına girmelerini kolaylaştıracağı gibi kopmalarını da önleyecektir. Bu konuda yapılacak düzenlemelerin güvenceli esneklik ekseninde konunun sosyal güvenlik dahil tüm boyutları göz önünde bulundurularak yapılması bazı kesimlerin tereddütlerini de giderecektir.
2.2. Göç ve Kadın İşgücü
Küreselleşmenin bir etkisi de, göç hareketlerinin artmasıdır. Uluslararası göçler içerisinde öne çıkan bir özellik, giderek artan sayıda kadının göç etmesidir Bugün dünyada 214
milyon uluslararası göçmen bulunmaktadır. Psiko-sosyal bir travma olan göç sürecinden
en çok kadınlar ve çocuklar etkilenmektedir. Kadınlar uluslararası göçmenlerin yarısını
oluşturmaktadır. Birleşmiş Milletlerin verilerinde; son 50 yıllık dönemde dünyadaki göçmen sayısının yaklaşık 3 kat arttığı görülmektedir (www.un.org.tr, 2010). Bu nedenle de
günümüzde “göçün feminizasyonundan” (göçün kadınlaşmasından) söz edilmekte ve olgu
göç feminizasyonu olarak tanımlanmaktadır (Gökbayrak,2009,s.55-83).
Neoliberal politikalar nedeniyle ortaya çıkan yoksullaşma, aileleri kadın emeğine bağımlı
hale getirmiş, işgücü piyasasında kadınların fuhuş ve ev hizmetleri sektöründe iş bulabilmeleri göç akımlarındaki kadınlaşmayı hızlandırmıştır. Özellikle bakım hizmetlerinin ülkelerin refah sistemleri içerisindeki yeri, bu alandaki göçmen kadın emeğine olan talebinde
belirleyicisi olmaktadır. Göçmen işçiliğin ucuz ve esnek olması, kariyer imkânlarına sahip
olmak isteyen eğitimli kadınların değil kayıt dışı sektörlerde çalışmak üzere göç eden kadınların oranını oldukça yükseltmektedir.
Bu tablo, refah sistemlerinin kurumsal açıdan gelişkin olmadığı ve niteliksel olarak geri çekildiği ülkelerde, refah rejimi içerisinde, kamu, piyasa, aile ve gönüllü kuruluşların yanında
göçmen kadınların da, bir aktör olarak refah karması içinde yer aldığını göstermektedir. Bu
model bir yandan göçün feminizasyonu ile beslenirken, diğer yandan merkezinde bakım
hizmetlerinin yer aldığı, yeni bir küresel işbölümünün ortaya çıkmasına neden olmaktadır
(Gökbayrak,2009,s.55-83).
Göçün her aşamasında toplumsal cinsiyetçi iş bölümü kendini bir şekilde yeniden üretmektedir. Uluslararası göçü toplumsal cinsiyet bağlamında değerlendiren çalışmalar; göçmen
işçi kadının göçmen olarak yerli kadın işçi karşısında, kadın olarak erkek göçmen karşısında dezavantajlı durumda olduğunu göstermektedir (Toksöz,2006,s.83). Göçmen kadınların çalışma koşullarına baktığımızda adaletsiz bir tablo ile karşılaşmaktayız. Son çeyrek
yüzyılda gelişmeler olmasına rağmen işgücü piyasasındaki kadın erkek eşitsizliği devam
etmektedir. Üstelik çalışan kadın göçmense, bu haksızlık daha da artmaktadır. Türkiye’de
44
de vasıfsız göçmen işçi kadınlar, genellikle kayıt dışının en yüksek olduğu bakım ve ev hizmetleri gibi işlerde istihdam edilmektedir (Toksöz,2006,s.27-28). Ülkemiz, 1960-1970’lerde, özellikle Avrupa ülkelerine göç veren bir ülke olarak bilinirken, son yıllarda kendisi
göç alan ve bulunduğu coğrafya nedeniyle de hem bir “geçiş ülkesi” hem de “ hedef ülke”
olma konumuna doğru bir değişim göstermiştir. Bu durum ülkemizde bir göç politikası
oluşturulması gereğini doğurmaktadır.
Göç eden kadınların sayısındaki artış ve kadınların ülkemizde olduğu gibi diğer ülkelerde de ev işleri, bakım hizmetinde yani toplumsal cinsiyet anlayışının kadınlara yüklediği
alanlarda istihdam edildikleri görülmektedir. Yani gelişmiş ülkelerin kadınları toplumsal
cinsiyetçi anlayışın kendilerine yüklediği sorumlulukları daha az gelişmiş ülkelerden gelen
göçmen kadınlara yaptırmak suretiyle işgücüne katılmaktadırlar. Bu durum gelişmiş ülke
kadınlarının işgücüne katılımını arttırmakla birlikte, küresel anlamda adaletsizlik olgusunu ortaya çıkarmaktadır. Nasıl ki küresel bir rekabetten ve buna uygun hareket etmekten
bahsediliyorsa küresel adalette aynı şekilde gündeme gelmelidir. Gelişmiş ülkelerdeki kadınların refahını be işgücüne katılımını arttırmanın bedelini daha az gelişmiş ülkelerde göç
ederek sosyal güvenceden uzak ve düşük ücretle çalıştırılan kadınlar ödememelidir.
3. Kadınların İşgücüne Katılım ve İşsizlik Oranları
Türkiye’de kadın istihdamının seyrinin izlenebileceği en gelişmiş istatistikler Türkiye İstatistik Kurumu’nun Hane Halkı İşgücü Anketleri sonucunda elde edilmektedir. Anketler
1966 yılında yapılan bir pilot çalışmadan sonra, 1973-1974 yıllarında sadece kırsal alanda;
1982, 1983 ve 1984 yıllarında ise sadece kentsel alanlarda uygulanmıştır. 1986 ve 1987
yıllarında hane halkı işgücü anketleri uygulanmamıştır. 1988 yılından itibaren bu anketler
düzenli olarak uygulanmakla beraber belirtilen nedenlerle önceki yıllara ait anket sonuçları
karşılaştırılabilir bir nitelik taşımamaktadır.
Hane halkı işgücü anketlerinde kadın işçilere yönelik iki grup veri mevcuttur: Birinci grup
ücret karşılığı bir işte çalışan kadınlardır. Bunlar devamlı çalışanlar olarak adlandırılabilir.
İkinci grup geçici olarak nitelendirilen mevsimlik ve arızi işlerde çalışanlardır. Tarımda
çalışan ücretsiz aile işçisi kadınlar da devamlı sayılmakla beraber özellikle içinde bulundukları ekonomik ve sosyal durumlar nedeniyle önemli farklılıklar gösterir.
1988–2011 döneminde kadınların kırsal alanda işgücüne katılımları %50,7’den %37.5 ‘e
düşerken, kentte %17.7’den %24,8’e yükselmiştir. Türkiye genelinde kadınların işgücüne
katılım oranları ise 1988 yılında %34,3 iken 2004 te %24 2012 de %29,5 olmuştur. Bu
oranlar, köyden kente göçün, kadının işgücüne katılımına etkisini çarpıcı olarak gözler
önüne sermektedir.2004 yılı ise bir kırılma noktası olarak düşünülebilir.
Kadınların işgücüne katılımlarının kırsal alanlarda daha yüksek görünmesinin nedeni, buradaki kadınların ücretsiz aile işçisi olarak çalışıyor olmasıdır. Türkiye’de dünya çapında
eğilimin tersine 1950’lerin ortalarından başlayarak 2004 yılına kadar kadınların işgücüne
katılım oranları sürekli düşmüştür. Bu düşüşü etkileyen başlıca faktörlerden biri, kırdan
kente yaşanan yoğun ve sürekli göç dalgalarıdır. Kırsal alanda tarımsal üretimde ücretsiz
45
aile işgücü olarak da olsa yer alan kadın, kente göç ederek iktisaden faal nüfusun dışına
çıkmaktadır. Kırsal kesimde faal iken kente göç eden kadınlar ya ev kadını hale gelerek
işgücüne dahi katılmamakta, ya enformel sektörde çalışmakta ya da işsizlere katılmaktadır.
1988–2011 döneminde kırsal alanda kadınların işgücüne katılım oranında %13,2’lik bir
düşüş yaşanmasına rağmen kentsel alanda artışın sadece %7,1 artması bu şekilde açıklanabilir.
Başka bir anlatımla, 1988–2011 döneminde kadınların işgücüne katılma oranının toplamda
%5,5 oranında düşmesinin nedeni, köyden kente göç sonucu kentsel kadın nüfusundaki
artışın kadın işgücündeki artıştan fazla olmasıdır. Türkiye’de kentli kadınların işgücüne
katılım oranları ülke ortalamasının altındadır.
İşsiz kadınlar üzerine yapılan bir araştırmada (Eyüpoğlu, Özar ve Tanrıöver,2000,s.107),
iş arayan kadınların temel iki talebinin sigortalı iş ve normal mesai saatleri olduğu ortaya
konmaktadır. Buna göre sigortalı ve normal mesai saatleri olan bir iş arayan kadınlar işsiz
kalmakta, iş bulma şansına sahip olanlar, ancak enformel sektörde, sigortasız ve güvencesiz olarak çalışmak zorunda kalmaktadırlar. Öte yandan, çocuk bakım hizmetlerinin son
derece yetersiz olması, çocuk sahibi kadınların işlerini bırakmalarına yol açmaktadır. Kreş
ve bakım evlerinin yaygınlaşmaması, mevcutların ücretlerinin yüksek olması çalışabilecek
kapasitede olan ve çalışmak isteyen pek çok kadının işgücü piyasasının dışına itilmesine
neden olmaktadır. Bahsi geçen çalışmada çalışma yaşamına ara veren kadınların %55’inin
çocukları veya ailesi nedeniyle ara verdiğini söylerken, çocuğu olduktan sonra ayrılan kadınların %77’si çocuğunu bırakacağı yer olmadığı için ayrılmak zorunda kaldıklarını belirtmişlerdir (Eyüpoğlu, Özar ve Tanrıöver,2000,s.107). Kadınların işgücüne katılabilmesi
için yuva, kreş ve bakım evlerinin önemi bu araştırmayla vurgulanmıştır.
Kadınların kırsal kesimde işgücüne katılım oranlarında gözlenen düşüşle ilgili açıklamalarda köyden kente göç en çok kullanılan nedenlerden olmuştur. Bu noktada önemli nokta
kentli nüfustaki hızlı artışa rağmen kentli kadınların işgücüne katılımlarında neden yeterli
oranda yükselme olmadığı, hatta neden düşme olduğudur. Bu düşüşe bakarak kentlerdeki
işgücü piyasasının kadınlara istihdam yaratamadığı veya kadınların ev dışında çalışmayı
arzu etmediği gibi kaba sonuçlara ulaşmak doğru mudur? 1980 sonrası makroekonomik
değişmelerin ve bunların kentli nüfusa yansımalarının olumsuz sonuçlar doğurduğu ve bu
olumsuzluklara kentte yaşayan hanelerin daha çok parasal gelir elde etme yolları arayarak
karşı koymaya çalıştıkları tartışması bizi doğal olarak kentlerde işgücüne katılım oranlarında artış olacağı beklentisine sokar. Toplamda kadınların işgücüne katılımlarında düşüş
olduğunu izlemek bu nedenle ilk bakışta şaşırtıcıdır (Ecevit,2005,s.44).
Özetle, kentlerde işgücüne katılan her beş kişiden biri kadın iken kırda her üç kişiden biri
kadındır.
3.1. İktisadi Faaliyet Alanlarına Göre Kadın İşgücü
Türkiye’de istihdamın sektörel dağılımına baktığımızda 1988–2007 döneminde tarım kesimi istihdamı azalırken hizmetler ve sanayi kesiminin istihdam payları artmıştır. Ancak gelişmiş ülkelerle
46
kıyaslandığında, Türkiye’de tarım kesiminin istihdamdaki payı hala çok yüksektir. Sanayi sektörünün istihdam payı önemli miktarda olmamakla beraber artmıştır. Son 20 yıllık dönemde, hizmetler
kesiminin istihdam içindeki payı hızla artmış olmakla beraber gelişmiş ülkelere oranla hala düşüktür.
1995 yılında istihdam edilen toplam 5.976.000 kadının %71,2’si tarımda, %13,2’si sanayide,
%19,2’si hizmet sektöründedir. 2007 yılında ise çalışan kadın sayısı 5.356.000’ya düşmüş olup
tarımın payı %47’ye düşmüş, hizmetler 37,9’a, sanayi 14,2 ‘ye yükselmiştir. Günümüzde ise çalışan
kadın sayısında bir artış yaşandığı göze çarpmaktadır. 2012 yılına gelindiğinde istihdam edilen toplam kadın sayısının 7.309.000 olduğu görülmektedir. İstihdam edilen kadınların %39,2’si tarımda,
%45’i hizmetler sektöründe, %14,8’i de sanayi sektöründe çalışmaktadır. Buna göre istihdamda en
büyük paya sahip olan tarımın oranı Türkiye genelinde istikrarlı bir şekilde azalmaktadır. Ancak
daha çok kentsel istihdamın göstergesi olan sanayi ve hizmetlerdeki oran kentsel nüfusun hızlı artışına rağmen çok yavaş bir gelişim seyri izlemektedir. Bu durum kentleşme eğiliminin kentlerdeki
kadın istihdamını artırmadığı, hatta toplam kadın istihdamın ve katılımını azalttığı şeklinde yorumlanabilir.
Yukarıdaki verilerden hareketle kadınların istihdamı açısından en çok iş yaratan sektörün hizmet
sektörü olduğu söylenebilir.
2012 yılında toplam istihdam içinde ücretli ve yevmiyeli çalışanların %62,9, ücretsiz aile işçileri
%13,1, kendi hesabına çalışanlar %18,9 ve işverenler %4,9 oranındadır. Çalışanların işteki durumlarına cinsiyet bazında ayrıştırarak bakıldığında kadınların %33,6’sı, erkeklerin %4,6’sı ücretsiz
aile işçisi, kadınların %54,2’si, erkeklerin %66,5’i ücretli veya yevmiyeli, kadınların %10,7’si erkeklerin %22,3’ü kendi hesabına, kadınların % 1,2’si erkeklerin %6,5’i işveren olarak istihdama
katılmaktadır. Ücretsiz aile işçiliği esas itibariyle tarım kesimine özgü olup tarım kesiminde çalışan
kadınların %77,9’u ücretsiz aile işçisidir.
Türkiye’de 1980’lerin sonrasında izlenen ihracata dayalı sanayileşme modeli, nispeten ucuz olan
kadın işgücüne olan talebi diğer gelişmekte olan ülkelerde olduğu ölçüde arttırmamıştır. Bunun
nedeni, ihracata dayalı büyüme modelinin temelini oluşturan imalat sanayi yatırımlarının çok sınırlı
bir artış göstermesi, buna karşın inşaat sanayi yatırımlarının daha hızlı artmasıdır. İnşaat sektöründe
kadın istihdamı çok sınırlı olduğundan, bu artıştan kadınlar faydalanamamaktadır. Günümüzde hizmetler sektöründe çalışan kadın sayısı 3.349.000’e çıkmıştır. Bu büyüme göreli olarak yüksek olsa
da, yeterli değildir, çünkü hizmet sektörünün baş işvereni konumundaki devlet küçülme politikaları
çerçevesinde personel alımlarını azaltmıştır. Bunu tek istisnası öğretmen alımlarıdır.
3.2. Kadınların İşgücüne Katılımını Etkileyen Faktörler
Bu bölümde kadınların işgücüne katılımını etkileyen faktörler ekonomik ve sosyal faktörler olmak üzere iki başlıkta incelenecektir.
3.2.1. Ekonomik Faktörler
Kadınların işgücüne katılımını belirleyen ekonomik faktörlerden birincisi düşük ücrettir.
Yapılan bir çalışmada daha önce çalışan kadınların işi bırakmasında ücret düşüklüğü, çocuk ve evlilik üç temel neden olarak belirtilmiştir (Demirel vd.,1999,s.117).
47
Kadının işgücüne katılabilmesi için elde edeceği ücret düzeyinin, geleneksel aile sistemi
içerisinde kadına yüklenen çocuk, yaşlı bakımı, ev işlerinde kadının yerine çalışacak kişiyi
ya da kreş masraflarını karşılaması gerekmektedir. Ancak aşağıda daha ayrıntılı olarak
açıklanacağı gibi, eğitim düzeyinin düşüklüğü kadınların ancak niteliksiz ve düşük ücretlilerde istihdamını mümkün kılmaktadır. Kadının evde ürettiği hizmetlerin toplam değeri “rezervasyon ücreti” olarak adlandırılmaktadır (Ecevit,2000,s.157). Kadının işgücü
piyasasına girmek istediğinde elde edeceği ücret geliri çalışmasından dolayı meydana gelen harcamalarla yani rezervasyon ücreti ile kıyaslanmaktadır. Kadının çalışması ile elde
edeceği ücret rezervasyon ücretinden yüksek ise, yani elde edeceği ücret ev işleri, çocuk,
yaşlı bakımında çalışacak kişileri ücretini veya kreş masraflarını karşılamayacaksa kadın
işgücüne katılmaktan vazgeçmektedir.
Çalışma hayatında kadınlar erkeklere göre daha fazla kayıt dışı çalışmaktadırlar. Bu durum, kadınların geleceğe yönelik beklentilerini azaltarak işgücüne katılımı azaltan önemli
bir nedendir.
TÜİK Mart 2013 Hane Halkı İşgücü Anketi (HİA) sonuçlarına göre, Türkiye’de istihdamın
%36,7’si kayıt dışıdır. 2013 Mart ayı verilerine göre kadınlarda kayıt dışılık oranı %51,6,
erkeklerde ise %30,4’tür. Kadınlar için bu oranın yüksek olmasının nedeni ise, kadınların
çoğunlukla kayıt dışının gözlendiği, emek yoğun sektörlerde (tekstil, konfeksiyon, gıda ve
hizmet vb.) istihdam imkanı bulabilmesidir. Tarım dışı sektörlerde erkeklerin kayıt dışı
çalışmaları %33,5 iken, kadınlar da bu oran %36,6’ya yükselmektedir. Bu durum temel
sosyal güvenlik haklarından yoksun olan kadının çalışma hayatına katılmasını engellemektedir.
Yaklaşık üçte iki oranında kayıtsız çalışan kadınlar iş güvencesinden ve sosyal güvenlikten
yoksun, düşük ücretle çalışıyor demektir (Ecevit,2009,s.154-156 ). Kadının işgücüne katılımının en yüksek olduğu yerler kırsal bölgelerdir. Bu bölgelerde kadın ücretsiz aile işçisi
olarak çalışarak işgücü hesaplamasına dahil edilmekte, çalışması karşılığında ekonomik
bağımsızlığını ve sosyal güvenliğini sağlanamamaktadır.
Kısmi süreli çalışanların sosyal güvenliği de önemli bir sorundur. 1 Ekim 2008 tarihinde
yürürlüğe giren 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu uyarınca
kısmi olarak çalışılan süreler toplanacak ve 7,5 saatlik süre 1 gün çalışmış kabul edilecektir. Bu durumda günde 2.45 saat çalışanın aylık pirim ödeme gün sayısı 10 gün olacaktır.
Ayda 10, yılda 120 gün pirim ödeyen kadın kısmi emekli aylığı alabilmek için yaklaşık
37,5 yıl çalışması gerekecektir. Kısmi süreli çalışmanın mevzuatımıza girmesi kadınların
istihdamın kolaylaştırmış olsa da sosyal güvenlikle ilgili mevzuatta bazı değişikliklerin
yapılmasını da gerektirmektedir.
3.2.2. Sosyal Faktörler
Kadınların işgücüne katılımını ile ilgili olarak sosyal faktörler başlığı altında eğitim düzeyinin, köyden kente göçün etkileri ile katılımın önündeki sosyo-kültürel engeller ve işe
alımlarda cinsiyete dayalı ayrımcılık hususlarına değinilecektir.
48
Türkiye’de kadının işgücüne katılımının düşük seviyede olmasının başlıca nedenlerinden
birisi, kadının yeteri düzeyde eğitime ulaşamamasıdır. Kadınların eğitim imkânlarından
yeterince yararlanamamaları sonucu eğitim düzeylerinin düşük olması, bir işte çalışmaları durumunda elde edebilecekleri ücretin düşük ve çalışmanın fırsat maliyetinin yüksek
olmasına yol açmaktadır. Çocuk bakımı, yaşlı bakımı gibi konularda kamusal destek ve
hizmetlerin azlığı ve bunların kadının bireysel düzeyde çözmesi gereken problemler olarak
görülmesi, bu hizmetlerin piyasadan temin edilmesi ölçüsünde çalışmanın fırsat maliyetlerini yükseltmektedir.
Zorunlu eğitim süresinin sekiz yıla çıkarılması ilköğretimde kızların okullaşma oranlarını olumlu yönde etkilemiştir. Buna rağmen, eğitim kademelerinde kız-erkek okullaşma oranındaki eşitsizlik halen devam etmektedir. Öğrencilerini istihdama ve yükseköğrenime hazırlayan mesleki ve teknik ortaöğretim kurumlarında, kız ve erkek öğrencilerin
okul türlerine göre dağılımında, cinsiyet ayırımı çok belirgin bir şekilde varlığını sürdürmektedir. 1975’ten bu yana, öğrencileri geleneksel olarak erkek mesleği diye düşünülen
mesleklere hazırlayan erkek teknik okullarına, kız öğrenci alınmasına herhangi bir engel
bulunmamasına rağmen kız öğrenciler tarafından tercih edilmemektedir. Bu yöndeki kuralların değişmesi geleneksel cinsiyet anlayışını ancak sınırlı bir şekilde etkileyebilmiştir
(Acar,2000,s.66-67).
İstihdama katılacak kadınların eğitimi dışında çocuklu kadınlarının çocukları için okul öncesi eğitimin zorunlu hale getirilmesi, yuva, kreş ve bakım evlerinin yaygınlaştırılması
eğitimin istihdama dolaylı katkısı olarak değerlendirilebilecektir.
Eğitim seviyesi ülkemizde kadının işgücüne katılımını ciddi şekilde etkilediği görülmektedir görülmek2013 Mart ayı hane halkı işgücü anketi sonuçlarına göre ise yüksekokul mezunlarının işgücüne katılım oranı %80,7, lise ve dengi okullar için %52,5, lise seviyesinden
düşük eğitim alanlar %47,2’dir.
A.Eyüpoğlu, Ş.Özer, H.T.Tanrıöver tarafından yapılan bir araştırmada çalışma koşulları açısından “eğitim” parametresinin ön plana çıktığı tespit edilmiştir. Bu parametre hem
başlangıçta çalışma yaşamını yönlendirmekte, hem de çalışma yaşamının terk edilmesinde etkili olmaktadır. Özellikle muhafazakâr ve eğitim düzeyi düşük kesimlerde eğitimli
olmak kadının çalışması açısından en belirleyici nedenlerden biri olarak görülmektedir.
Okumamış kadının ancak maddi zorunluluğu varsa çalışacağı, okumuş kadının her durumda çalışacağı düşüncesi hakimdir. Bunun en önemli nedeni eğitim düzeyi düşük kadınların
fiili çalışma şartlarının (uzun çalışma saatleri, düşük ücret, ayrımcılık ve taciz olasılığının
yüksek olması gibi) caydırıcı olmasıdır (Eyüpoğlu, Özer ve Tanrıöver,1988,s.207).
Türkiye’de kadının işgücü piyasasına bağımsız bir şekilde girmesini sağlayan en önemli
anahtar eğitimdir. Bu aynı zamanda bireysel özgürlüğün ve ikincil konumdan kurtuluşun en
önemli adımıdır. Yukarıda görüldüğü üzere kadınların eğitim durumu ile işgücüne katılım
oranları arasında az belirgin olsa da paralel bir ilişki vardır. Kentte eğitim düzeyi arttıkça
kadınların işgücüne katılma eğilimleri belirgin olarak artmaktadır. Eğitim sadece işgücünün üretkenliğini arttırarak ücret düzeylerinin yükselmesine imkan tanımamakta, ataerkil
zihniyet yapılarını zayıflatarak kadınların işgücüne katılımına toplum nezdinde meşruiyet
49
sağlamaktadır. Lise ve dengi okullar ile lise altı eğitimli kadınların katılımlarının düşüklüğü göze çarpmaktadır. İlk ve orta öğretimin işgücü piyasasında talep edilen becerileri
kazandırmaktan uzak olması önemli bir nedendir ancak bunun yanı sıra geleneksel ataerkil
yapıya uygun olmayan işlerde kadınların veya genç kızların çalışmasına izin verilmemesi
özellikle küçük yerleşim birimlerinde kadınların istihdama katılımlarını engellemektedir
(Toksöz,a.g.e,s.23-24). Bunun yanında eğitim düzeyi düşük olan kadının kazanması muhtemel olan düşük ücretin söz konusu maliyeti karşılayamaması kadınları işgücü piyasasına
katılmaktan alıkoymaktadır.
Türkiye’de tarımın Milli Gelir içerisinde ki payının hızla küçülmesi ve kırsal alanda iş
imkanlarının azalması, köyden kente göç sürecini hızlandırmıştır. Tarım istihdamındaki
azalmanın sonuçlarından biri de kırsal alanda ücretsiz aile işçisi olarak çalışma yaşamına
katılan kadınların oranının azalmasıdır. Köyden kente göç ise kadını ücretli aile statüsünden çıkarmakta, kayıt dışı sektöre iterek veya ev kadınlığı statüsü verilerek işgücüne katılım oranlarına dahi dâhil edilmemesi sonucunu doğurmaktadır. Kente göç eden kadın
hem istihdam dışı kalmakta hem de iktisaden faal nüfusun dışına çıkmaktadır. Ancak göç
sonrası geçirilen zamanın uzaması kadınların çalışmasını kolaylaştırmaktadır (Karadeniz
ve Yılmaz,2007,s.41-42).
Kadınların işgücüne katılımının düşüklüğünde kadın işgücü arzını kısıtlayan ataerkil zihniyet ve yapıların etkinliğini göz önünde tutmak gerekir. Kadınların işgücü piyasasına katılması, çalışma kararı alması, kadınların bireysel kararlarının ötesinde erkeğin izni ve
denetimiyle belirlenmektedir. Özellikle köyden kente yeni göç edenler arasında evli kadının çalışması hoş karşılanmamakta, öncelik ailenin erkek bireylerinde olmaktadır. Bunun
yeterli olmadığı durumda sıra evlenmemiş bekâr kızlara gelmektedir. Göçten sonra kentte
geçirilen süre uzadıkça kadınların çalışmasına daha çok rıza gösterilmekle beraber yapacakları iş konusunda ciddi kısıtlamalar yapılmaktadır.
Toplumda kadına biçilen roller ve bunun etrafında şekillenen aile ve sosyal ortam kadının
işgücüne katılmasını etkilemektedir. Çocuk ve yaşlıların bakımını geleneksel olarak sadece kadının görevi olarak gören, erkekleri ise ailenin geçimini sağlamakla görevli sayan
cinsiyete dayalı işbölümü kadının işgücüne katılımının önündeki en büyük engeldir.
Bakım kelimesinin bir yandan bakımla ilgili faaliyetler, öte yandan bakımını üstlenilen
kişiye (çocuk, anne, baba…) beslenen duygular olmak üzere iki anlamı olduğu söylenir.
Bakım emeği ve duygusal emeğin iç içe geçmesi bakım emeğini piyasalaşmış emek kategorilerinden ayırır. Bu bağlamda ev işleri üçüncü bir kişiye kolaylıkla yaptırılabilir ancak
ölçülmesi mümkün olmayan duygusal emeğin işin içine girdiği bakım hizmetlerinin yaptırılması ev işleri kadar kolay olmamaktadır. Ev işleri, çocuk ve muhtaç aile büyüklerinin
bakımını kadının sorumluluk alanında gören zihniyet bu konuları bireysel olarak kadının
çözmesini beklenmektedir. Bu durumun duygusal ağırlığını da yaşayan çalışan anneler çocuklarını bakıcı veya kreşlerde büyütürken vicdan azabı çekerler (Özkaplan,2009,s.15-25).
Mevcut kreş ve bakımevlerinin yetersiz olmasının yanı sıra mevcut olanların maliyetlerinin
yüksekliği de kadınların iş arama aşamasına gelmeden işgücüne katılmaktan vazgeçmesine
neden olmaktadır.
50
İşgücü piyasasında yatay ve dikey katmanlaşma giderek katılaşmaktadır. Yatay katmanlaşmayla hemşire, öğretmen, diyetisyen, sekreter, satış elemanı, sosyal hizmetli gibi kadın işi
olarak sınıflandırılan işler kadın işi olarak, mühendislik, montaj, bilim ve teknoloji ile ilgili
işler erkek işi olarak kalmaya devam etmektedir. “Cam tavan” olarak da nitelenen dikey
katmanlaşma henüz çatlamamıştır. Zira orta ve üst düzey yöneticilerin büyük çoğunluğu
halen erkektir.
Kültürel engeller kadınların işgücüne katılımını engellemesinin yanı sıra iş arama tavrını da
etkilemektedir. Türkiye İş Kurumu kayıtlarına göre 2012 yılı itibariyle kuruma başvuranların sayısı 2.296.325 olup, bunlardan 820.061’i yani %35,7’si kadındır. Kadınlar daha ziyade tanıdıkları ve yakınları aracılığı ile iş aramakta, tanımadıkları yerlere başvurmayı güven
verici bulmamaktadır. Bu da iş bulma şanslarını kısıtlamaktadır (Lordoğlu,2006,s.106).
3.2.3. İşe Alımlarda Cinsiyete Dayalı Ayrımcılık
Anayasamızdaki eşitlik ilkesine ek olarak, 4857 sayılı İş Kanunu’nun 5. maddesine
göre iş ilişkisinde dil, din, ırk, cinsiyet vb. ayrım yapılamaz hükmü bulunmaktadır.
Başbakanlığın “Personel Temininde Eşitlik İlkesine Uygun Hareket Edilmesi “konulu genelgesi kamuda işe alınmada hizmet gerekleri dışında cinsiyet tercihi belirtilemeyeceği belirtilmektedir (22.1.2004/2004-7 tarih ve sayılı Genelge). Türkiye
İş Kurumu Genel Müdürlüğü’nün “Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Daimi Kadrolarına İlk Defa İşçi Olarak Alınacaklar İçin Yapılacak Merkezi Sınava Girecekler
İle Eğitim Düzeyleri İtibariyle Merkezi Sınav Dışında Kalanlar ile Bunların İşe
Yerleştirilmelerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ” inde işgücü taleplerinde cinsiyet ayrımcılığına yer verilmemesi hükmü yer almaktadır (11.4.2006/26136
tarih ve sayılı Resmi Gazete).
Yukarıda belirtildiği üzere, Anayasa başta olmak üzere gerek ulusal mevzuatımız
gerekse Türkiye’nin imzaladığı uluslararası sözleşmeler kadın erkek ayrımcılığını
yasaklasa da, uygulamada cinsiyet tercihine yönelik uygulamalar halen devam etmektedir. Yukarıda belirtildiği üzere 2004 yılında Başbakanlık tarafından “Personel Temininde Eşitlik İlkesine Uygun hareket Edilmesi” adında bir genelgenin yayınlanmasına gerek duyulması bile, en azından 2004 yılına kadar kamuya personel
alımında eşitlik ilkesinin uygulanmasında problemlerin olduğunun üst makamlar
tarafından da kabul edildiği anlamına gelmektedir.
2010/14 sayılı genelgede, kadınların sosyo-ekonomik konumlarının güçlendirilmesi, toplumsal yaşamda kadın erkek eşitliğinin sağlanması, sürdürülebilir ekonomik
büyüme ve sosyal kalkınma amaçlarına ulaşılabilmesi için kadınların istihdamının
artırılması ve eşit işe eşit ücret imkânının sağlanmasının şart olduğu ifade edilmiştir. Bu genelgede koordinasyon görevi verilen Çalışma Bakanlığı Çalışma Genel
Müdürlüğü’nde Dezavantajlı Gruplar Daire Başkanlığı kurulmuştur.
Son yıllarda uygulanan cinsiyet eşitliği politikaları kadınların işgücü piyasasındaki
51
konumlarını değiştirecek yönde olsa da halen özel sektörde kadınların hamileliği
nedeniyle izne ayrılması gibi nedenler maliyet arttırıcı unsurlar olarak görülmektedir. Bankacılık gibi kadın emeğinin yoğun olduğu sektörlerde bile işe alımlarda
kadınlara evlilik ve çocuk sahibi olma niyetlerinin sorgulandığı bilinen bir gerçektir
(Dedeoğlu,2009,s.41-55).
Diğer yandan kadınların toplumsal statülerinden hareket edilerek, ev ve çocuk sorumluluğunun kadınların görevleri arasında sayılması, aynı eğitim ve yetenek düzeyinde olunsa da, kadınların erkeklere göre işe kabul edilmede ayrıcalığa maruz
kalmasına neden olunmaktadır. İşe yerleştirme noktasında her ne kadar işçi talep
edilirken cinsiyet farkı gözetilmesi engellenmeye çalışılsa da, tercihin işverenin
tavrına göre belirlenmesinin önüne geçilememektedir
Meslek gruplarına göre istihdama ilişkin kamu sektöründe kesin veriler olmasına
karşılık özel sektöre ait güvenli veriler mevcut değildir. Hane halkı işgücü anketi
verilerden hareketle nitelik gerektirmeyen işlerde kadınların oranı erkelerden fazla
iken, toplumda erkek işi olarak görülen operatörlük gibi işlerde erkek çalışanların
oranı kadın çalışanlardan fazladır. Profesyonel mesleklerde çalışan kadınları oranı
erkeklerinkini aşarken, üst düzey yöneticilik konusunda kadınlar erkeklerin oldukça gerisinde görülmektedir.
Türkiye’de uygulanan ücret politikaları, eğitim durumu ve cinsiyete göre farklılıklar göstermektedir. Eşit işe eşit ücret anlayışı ile kamuda son yıllarda yapılan
düzenlemelere rağmen özel sektörde benzer bir uygulamanın yapılması pek mümkün görünmemektedir. TÜİK’in 2010 Kazanç Yapısı araştırmasına göre erkek çalışanlar için aylık brüt ücret ilköğretim ve ortaokul mezunlarında 1.061 TL, lise
mezunlarında 1.317 TL, yüksekokul ve üstü mezunlarında 2.842 TL iken kadın
çalışanlar için ise aylık brüt ücret ilköğretim ve ortaokul mezunlarında 870 TL, lise
mezunlarında 1.177 TL, yüksekokul ve üstü mezunlarında ise 2.380 TL’dir. Bu
durum, işe alma ve işte yükselme süreçleri kadar ücret politikası uygulamalarında
da kadına yönelik ayrımcılık ve fırsat eşitsizliğinin ortaya çıktığının göstergesidir.
3.2.4. Cam Tavan
Her ne kadar tamamı işgücüne katılmasa da ülkemizde ve tüm dünyada toplam işgücünün neredeyse yarısını oluşturan kadınların yönetim kademelerinde yeterli düzeyde temsil
edilmemesi ile ilgili olarak bu bölümde literatürümüze yeni giren “cam tavan” kavramı
açıklanmaya çalışılacaktır.
Günümüzde kadınlara karşı bariz bir ayrımcılık yapılmasa da bu eşitsizliği yok olduğu
anlamına gelmemekte, sadece yer altına inmiş olarak kadınlara ilişkin ayrımcılık önyargısız gibi görünen birçok iş uygulamasında ve kültürel normda gizlenmiş olarak varlığını
sürdürmektedir. Yaygın olduğu ve olağan sayıldığı için birçok kişi bunları sorgulamak bir
yana farkına bile varmaktadır. Adı olmayan bu problem genellikle “cam tavan” olarak ad52
landırılmaktadır (Harvard Business Review (Çev: Leyla Aslan), 2006). Kadınların eğitim,
başarı gibi tüm şartlara haiz olmalarına rağmen görünmeyen ve geçilemeyen engeller olarak tanımlanan bu kavram ilk olarak 1986 yılında “glass ceiling” olarak Wall Street Journal
gazetesi tarafından kullanılmıştır (Alican ve Gül,2008,s.60).
Cam tavanın aşılmasına yönelik işyerlerinde çeşitli yaklaşımlar ileri sürülmektedir. Birinci yaklaşımı izleyen işyerleri kadınlara erkek gibi davranmayı öğreterek onları işgücüne
katmak yoluna giderek, kadınlara erkek işlerinde erkek gibi davranarak görev yapmayı
önermektedir. İkinci yaklaşımı izleyen şirketler kadınların özel ihtiyaç ve durumlarına
uymaya çaba göstererek kadınlara doğum izni, kreş, esnek çalışma koşulları sunulmaktadırlar. Üçüncü yaklaşımda ise, şirketler özümseme ya da uyarlanma yoluna gitmeyip,
bunun yerine kadınların işyerlerine getirdiği farklılıkları vurgulama, kadınları geleneksel
faaliyetlerde veya kadın ürünlerinin kadınlara pazarlandığı işlere yönlendirerek çalışmaya
katmaya çaba göstermektedirler (Alican ve Gül,2008,s.77-80).
Bu yaklaşımlar daha çok cinsiyet eşitsizliğinin kaynaklarından çok belirtilerine çözüm
bulan yüzeysel yaklaşımlar olarak nitelendirilebilir. Birinci yaklaşım, sistemsel faktörleri
hiç bir zaman ortadan kaldırmaz. Bir kadının golf oynamayı öğrenip golf sahasında edindiği ilişkileri sayesinde üst konumlara gelmek için kullanması hiçbir sorunu çözmez. İkinci
yaklaşım ev ve işi dengelemenin bir kadın problemi olduğu inancını sarsmaz. Üçüncü yaklaşımın ise sınırları bellidir. Dördüncü bir yaklaşım olarak, ayrımcılığın derinlerine uzanan
köklerini keşfedip, onları ortadan kaldıracak tedrici değişikliklere yönelik ısrarlı kampanyalar yürüterek sorunun çözüleceği iddia edilmektedir. Bu yaklaşımda çözüme eşitsizliğin
köklerinin kültürel kalıplarımızda olduğu inancı ile başlanmaktadır. Bu yaklaşım, küçük
kazanımlarla insanların fikirleri hızlı bir şekilde değiştirileceği, davranış değişikliklerinin
anlayış değişiklikleri ile birleştireceği, yereli küresele bağlayarak bir çığ etkisi yaratarak
sadece çalışan kadınların değil, kuruluşun düzeltilerek ayrımcılığın kökünün kazınacağı
iddiasındadır (Alican ve Gül,2008,s.85-89).
Ülkemizde işgücüne katılımda kadın ve erkek arasındaki farkın en az olduğu kesim kesimin kamu kesimi olduğu gözlemlenmektedir. Özellikle eğitimli kadıların kamuda uzun
yılardır yer almalarına karşılık yönetsel konumda temsilleri halen yeterli değildir. Devlet
Personel Dairesi Başkanlığı verilerine göre 2012 yılında üst düzey yönetici olarak çalışan
kadınların oranı %10,4’tür.
Kadınların kamu kesimindeki yönetsel konumlarına paralel olarak sendikalarda da düşük
temsil edildikleri bir cam tavan olarak karşımıza çıkmaktadır. Üye sayılarındaki göreli artışa rağmen, kadınların sendikalardaki yönetsel temsillerinde cam tavanların olduğu bir gerçektir. Sendikalarda yönetici olmak isteyen kadınların üzerindeki iş ve aile yüküne üçüncü
bir iş yükü eklemekte, kadın çalışanlar birde sendika yöneticiliğinin erkek işi olduğu zihniyetiyle mücadele etmek zorunda kalmaktadır(Alican ve Gül,2008,s.70).
Onbir büyük ölçekli Türk işletmesinde “Kadınların Cam Tavanı Aşma Stratejileri” üzerine
yapılan bir araştırmada genel ve mesleki eğitim, sosyal ilişki geliştirmek, kariyer programlarına katılmak, mentordan yardım almak ve yüksek performans göstermek olarak belirlenen stratejilerden sadece “yüksek performans göstermenin” kadının kariyer ilerlemesinde
53
etkili olduğu belirlenmiştir. Bu stratejinin çalışan kadınlar kadar işyeri ve insan kaynakları
bölümleri için anlamlı olacağı, kadınların iş/yaşam dengelerini sağlamaya yönelik insan
kaynakları politikalarının uygulanmasının kadınların iş performansını arttıracağı, böylece
de kadınların kariyer ilerlemesinin önünde önemli bir engel olan cam tavanın kırılmasına
katkıda bulunacağı, bu noktada işyerlerine ve insan kaynakları birimlerine önemli görevler
düştüğü belirtilmiştir (Ercen, Çukurova Üniversitesi,s.98-104).
4. Kadın İşgücünün Problemleri
Kırsal kesimde çalışan kadınlar yoğun olarak ücretsiz aile işçisi olarak istihdam edilmeleri
onların işgücü kapsamına dahil edilmesine olanak verse de, toplumsal statülerinin yükselmesine ve ya ekonomik bağımsızlıklarına fazla katkıda bulunmamaktadır. Kentlerde
yaşayan kadınların işgücüne katılım oranları düşük, işsizlik oranları yüksektir. Kentlerde
istihdama katılabilmiş olan kadınların işgücü piyasasında önemli sorunları ile kadınların
işgücüne katılımlarını düşüren nedenler temelde birbirleriyle örtüşmektedir. Nedenleri
aşağıdaki gibi sıralanabilir.
4.1. Toplumsal Cinsiyete Dayalı İşbölümü
Toplumların kültürel ve tarihi birikimleri doğrultusunda kadınlar ve erkekler için farklı rolleri, sorumlulukları ve aktiviteleri uygun görmeleri haline cinsiyete dayalı işbölümü
denilmektedir. Bu iş bölümü cinsiyetler arası karşılıklı bağımlılık ve işbirliğinin göstergesidir. Bunun bir yönü erkeklerin yaptıkları işlerin daha prestijli sayılması ve daha fazla
gelir elde etmesi, kadınların yaptıkları işlerin daha çok ev içi emeğe dayanan ve ücreti
düşük işler olmasıdır. Bir yönü de, işlerin erkek işi ve kadın işi olarak belirlenmesidir
(Aksoy,2006,s.32-33).
Türkiye’de bütün kadınlardan daha çok medeni durumları ile ilişkili olarak ev işleri, çocuk
bakımı ve yaşlı bakımını üstlenmeleri beklenir. Evlenmemiş genç kadınlar ev dışında çalışma kararını daha özgürce alabilmekte iken evlenmeleri halinde eşlerinin onayı olmaması
halinde iş hayatını terk ettikleri gözlemlenmektedir. Yani evli olmak işgücü piyasasına katılma kararının etkileyen temel belirleyicilerdendir. Kadınlar çalışma kararını verirken evdeki işlerin nasıl yapılacağını, çocuk ve yaşlılara kimler tarafından bakılacağını düşünmek
zorundadır. Çalışan kadınların çalışma yaşamında en sıkıntılı dönemleri çocukların okul
yıllarıdır. Bu durum, kadınların iş hayatına katılma ve devam etme kararlarını etkileyen
önemli bir faktördür. Çocuk bakımının kurumsallaşmasındaki yetersizlik erkeklerden farklı olarak kadınların çalışma yaşamını doğrudan etkilemektedir (Ecevit,2009,s.159-160).
Çalışan kadınlar çocuk eğitimi ve bakımı konusunda destek alabilirlerse işten ayrılma gereği duymayabilir, böylece kariyer ve emeklilik imkânlarından yoksun kalmazlar. Kadının
iş hayatına atılmadan önce ve çalışırken bütün bu sorunlara çözüm bulması gerekmektedir.
A.Eyüpoğlu, Ş.Özer, H.T.Tanrıöver tarafından yapılan bir araştırmada; kadınların önemli bir bölümünün bekârken ve çocuk denecek yaşta iş yaşamına katıldıkları ancak ileri54
ki dönemlerde işten kendi istekleriyle ayrıldıkları, işten ayrılma nedenleri arasında nişanlanma ve evlenmenin başta gelen nedenlerden olduğu görülmüştür. Evlilik özellikle
ağır koşullarda çalışan eğitim düzeyi düşük bekâr genç kızlar için neredeyse bir kurtuluş olarak, hatta çalışmanın karşıtı bir durum olarak görülmektedir (Eyüpoğlu, Özer ve
Tanrıöver,1988,s.207-217). Bu araştırmadan özellikle eğitim düzeyi düşük kadınların geleneksel ideolojiye paralel olarak evlendikten sonra çalışmamayı tercih ettikleri anlaşılmaktadır.
Ataerkil toplumlarda egemen olan geleneksel ideolojinin cinsiyetçi işbölümü, kadını öncelikle ev işlerinden ve çocuk bakımından sorumlu tutar. Bu nedenle, kadınların çoğunluğu
toplumsal üretimden uzak kalır ve kendilerini küçük yaşlardan itibaren öğretilip benimsetilen toplumsal cinsiyet düşünce ve davranış kalıplarına göre beceriler edinir. Zaman zaman
bu beceriler onlara ev işlerinin bir tür uzantısı olan mesleklerde çalışma olanağı sağlar.
Meslekleri toplumsal cinsiyet açısından kategorilere ayıran bu gelenekselci anlayış, kadını
işgücüne, geleneksel statüsünü koruyarak ancak kadının emeğini gerektiren zorunlu hallerde dahil eder. Kadınlar işte bu nedenle sağlık, eğitim, gıda gibi sektörlerde yoğun olarak
istihdam edilirler. Evlilik, çocuk gibi nedenlerle işi aksatma veya bırakma olasılıkları çok
yüksek göründüğünden yönetici, karar alıcı konumlarda çalıştırılmaları işverenlerce tercih
edilmezler (Arat,1994,s.43-47).
Toplumsal cinsiyete dayalı bütçe, bir kadın bütçesi veya kadınlar için ayrı bir bütçe değildir. Toplumsal cinsiyet dayalı bütçeleme, cinsiyet eşitliğini geliştirmek için bütçeleme
sürecinin tüm seviyelerinde gelir ve harcamaların yeniden yapılandırılması ve toplumsal
cinsiyet bakış açısı ile uyumlandırılması olarak tanımlanmaktadır. Devletin cinsiyete ilişkin vaatlerini bütçesel vaatlere çevirmesi anlamına da gelir.
4.2. Psikolojik Taciz (Mobbing)*
Son yıllarda çalışma hayatının öncelikli sorunlarına bakıldığında merkezinde yeni bir kavramının olduğunu görüyoruz. Bu yeni kavram işyerinde psikolojik taciz olarak adlandırılan
“mobbing”den başkası değildir.
Latince bir kavram olan “mobbing”, psikolojik şiddet, baskı, kuşatma, taciz, rahatsız etme
veya sıkıntı vermek anlamına gelmektedir. Türkçede ise mobbing, işyerinde psikolojik taciz, yıldırma, duygusal taciz, işyerinde psikolojik terör, işyerinde duygusal linç, yıldırma,
zorbalık gibi terimleriyle ifade edilmektedir. Terminolojide mobbing taraflarından biri
olan mobbingi uygulayan kişi için saldırgan, tacizci, duygusal saldırgan, zorba gibi ifadeler; mobbing uygulanan kişi için ise duygusal saldırıya uğrayan, mobbing kurbanı, mağdur,
kurban gibi ifadeler kullanılmaktadır.
Psikolojik taciz, kurbanın yaşına ve cinsiyetine bağlı olmaksızın ortaya çıkabilmektedir.
Ancak oranlar kadınların erkeklere oranla daha fazla psikolojik tacize maruz kaldıklarını
göstermektedir. Bu veri, Avrupa Parlamentosu’nun işyeri tacizleri ile ilgili kararında açıklanmış olup, hem dikey hem de yatay saldırılarda kadın kurbanların erkeklere oranla daha
*
Çalışmamızda Psikolojik taciz ve mobbing aynı anlamda kullanılmıştır.
55
fazla olduğu belirtilmiştir. Kadın kurbanların daha fazla psikolojik tacize uğramalarının
nedeni olarak da, olumsuzlukları daha fazla algılamaya eğilimli olmaları gösterilmektedir. French Economic and Social Committee tarafından hazırlanmış bir rapora göre de,
özellikle 40’lı yaşlardaki kadınlar daha fazla psikolojik tacize uğramaktadır. Bunun sebebi olarak da bu yaşların kadınların şirket merdivenlerinde tırmanmaya başladığı yıllar
olması gösterilmektedir. Cinsel tacizle psikolojik taciz teoride birbirinden oldukça farklı
olmasına karşılık, sık yaşanan bir tacizin diğerine yol açtığı görülmektedir(Çobanoğlu,2
005,s.215-216). Avrupa ülkeleri mevzuatlarında mobbing tanınmış ve bu konuda gerekli
yasal düzenlemeler yapılmıştır.
İşyerinde psikolojik tacizin Türk mevzuatında ilk defa yer alması yargı kararları ile olmuştur. Söz konusu kavram yasal düzenlemelerden önce yargı kararları ile iş hukukumuza
girmiştir. Yargı kararları neticesinde, işverenler tarafından istifaya zorlamada araç olarak
kullanılan mobbing kapsamında değerlendirilecek saldırılara maruz kalan işçiler, yine İş
Kanununun “İşçinin haklı nedenle derhal fesih hakkı” başlıklı 24. maddesinin “Ahlak ve
iyi niyet kurallarına uymayan haller ve benzerleri” başlıklı ikinci maddesi gereğince iş sözleşmesini haklı nedenle derhal feshedip kıdem tazminatına ve kıdem tazminatı ile karşılanmayan ek zararları varsa Borçlar Kanunu hükümlerine göre maddi veya manevi tazminata
hak kazanacaklardır.
Ayrıca 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanununun “İşverenin genel yükümlülüğü”
başlıklı dördüncü maddesinde “İşveren, çalışanların işle ilgili sağlık ve güvenliğini sağlamakla yükümlü olup…” ifadesine yer verilerek işçiyi gözetme borcuna değinilmiştir.
Birçok Avrupa Birliği ülkesinde yasal zemine kavuşmuş olan, hatta meslek hastalığı olarak
nitelendirilen işyerinde psikolojik taciz (mobbing) kavramının direkt olarak 1 Temmuz
2012 tarihinde yürürlüğe giren 6098 sayılı Türk Borçlar Kanununun başlıklı 417 nci maddesinde yer aldığı görülmektedir. Söz konusu maddenin birinci fıkrasında “İşveren, hizmet
ilişkisinde işçinin kişiliğini korumak ve saygı göstermek ve işyerinde dürüstlük ilkelerine
uygun bir düzeni sağlamakla, özellikle işçilerin psikolojik ve cinsel tacize uğramamaları
ve bu tür tacizlere uğramış olanların daha fazla zarar görmemeleri için gerekli önlemleri
almakla yükümlüdür.” ifadesine yer verilmiş, böylece işverene işçinin kişiliğini koruma,
kişiliğine saygı gösterme, sağlığını gözetme, işyerinde ahlaka uygun bir düzenin gerçekleşmesini sağlama yükümlülüğü getirilmiştir.
Yukarıda bahse konu olan mevzuat dışında 19 Mart 2011 tarihinde “İşyerlerinde Psikolojik
Tacizin Önlenmesi (Mobbing)” konulu Başbakanlık Genelgesi Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Genelge ile ayrım yapılmaksızın tüm çalışanların psikolojik
taciz hakkında bilgilendirilmesi, onur ve haysiyetlerinin koruması, önleyici tedbirlerin
alınması ve çalışanların bu türden bir tacize maruz kalmaları halinde başvuracakları yolların belirlenebilmesi amacıyla hazırlanan Genelge kapsamında Bakanlığımıza da çeşitli
görevler verilmiştir.
Kamu kurum ve kuruluşlarının yanı sıra özel sektör çalışanlarını da kapsayan bu genelgenin beşinci maddesi kapsamında çalışanların uğradığı psikolojik taciz olaylarını izlemek, değerlendirmek ve önleyici politikalar üretmek üzere Çalışma ve Sosyal Güvenlik
56
Bakanlığı bünyesinde Devlet Personel Başkanlığı, sivil toplum kuruluşları ve ilgili tarafların katılımıyla “Psikolojik Tacizle Mücadele Kurulu” kurulmuştur. Bu kurul ilk adımda
olarak ülkemizde psikolojik taciz kavramı konusunda bilinçlendirme çalışmalarının yapılması, kamu ve özel sektörde eğitimler verilmesi ile ilgili çalışmalar yürütmekte olup, ikinci adımda yasal düzenleme, tespit ve şikâyet mekanizmalarının oluşturulmasına yönelik
çalışmalar yapmayı planlamaktadır.
Cinsel taciz de en az psikolojik taciz kadar kadın istihdamı üzerinde etkili olan bir faktördür. Cinsel taciz, kişinin vücut dokunulmazlığı ihlal edilmeden, her türlü davranış ile cinsel
yönden rahatsız edilmesi olarak tanımlanabilir. (Çakıcı Gerçek, 2011, s.47)
Cinsel taciz suçu, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 105. maddesinde düzenlenmiştir.
TCK 105. maddeye göre, bir kimseyi cinsel amaçlı olarak taciz eden kişi hakkında, mağdurun şikâyeti üzerine, üç aydan iki yıla kadar hapis cezasına veya adli para cezasına hüküm
olunacaktır. Bu fiiller hizmet ilişkisinden kaynaklanan nüfuz kötüye kullanılmak suretiyle
ya da işyerinde çalışmanın sağladığı kolaylıktan yararlanılarak işlendiği takdirde, verilecek
ceza yarı oranında arttırılır. Bu fiil dolaysıyla mağdur işi bırakmak zorunda kalmış ise verilecek ceza bir yıldan az olmayacaktır.
Ayrıca 4857 sayılı İş Kanunu’nda da cinsel taciz durumunda işçileri koruyan hükümlere
yer verilmiştir. “İşçinin haklı nedenle derhal fesih hakkı” başlıklı 24.maddeye göre işçi,
diğer bir işçi veya üçüncü kişiler tarafından işyerinde cinsel tacize uğrarsa ve bu durumu
işverene bildirmesine rağmen gerekli önlemler alınmazsa; “İşverenin haklı nedenle derhal
fesih hakkı” başlıklı 25.maddeye göre ise işveren, işçisi başka bir işçisine cinsel tacizde
bulunursa süresi belirli olsun veya olmasın iş sözleşmesini sürenin bitiminden önce veya
bildirim süresini beklemeksizin feshedebilir.
Kanunlarda yer alan yaptırımlar önem teşkil etmekle birlikte cinsel tacizin önlenmesi için
henüz yeterli mekanizmalar kurulmamıştır. İşverene taciz konusunda eğitim yükümlülüğü
getirilmesi, işyerinde cinsel tacizle karşılaşan çalışanın başvuru ve şikâyet konusunda bilgilendirilmesi gibi hususlarda çalışmalar yapılması gerekmektedir.
Cinsel ve psikolojik taciz konusunda yapılacak çalışmalar hem kadın işgücünün istihdamdaki yerinin artışına hem de iş barışının sağlanmasına katkıda bulunacaktır.
Sonuç
1970’li yıllarda meydana gelen ekonomik krizle başlayan ve finansal sektörün yani sermayenin uluslararası düzleme açılması ile devam eden küreselleşme süreci, emek yoğun
faaliyetlerin ve üretimin sıradan aşamalarının işgücünün daha ucuz olduğu ülkelere kaymasına neden olmuş, işgücünün küreselleşmesi de bu şekilde başlamıştır. Nitelikli ve yüksek
ücretli işgücünün istihdamına gelişmiş ülkelerde devam edilirken, çevre işgücü de denen
daha düşük ücretli işgücü, az gelişmiş ülkelerce karşılanarak küresel işgücü piyasasında
yeni bir işbölümü anlayışı ortaya çıkmıştır. Az gelişmiş ülkelerdeki daha az eğitimli ve
daha ucuz olan kadın işgücü bu durumdan olumsuz yönde en çok etkilenen kesim olmuş57
tur. Bu kesimde ki kadınlar sosyal güvenlikten yoksun, olumsuz iş güvenliği şartlarında ve
düşük ücretle istihdam edilmektedirler.
İşgücü piyasasının küreselleşmesinden kaynaklanan olumsuzluklardan kadınların daha
fazla etkilenmesinin nedeni olarak, yeterli mesleki eğitim ve tecrübeye sahip olmamaları gösterilebilir. İstihdama girişte büyük önem taşıyan eğitim seviyesinin arttırılması için
özellikle kız çocuklarının okullaşmasının arttırılması yönündeki politikaların güçlendirilmesi, ayrıca kız çocuklarının mesleki eğitim almalarının desteklenmesi gerekmektedir.
Ülkemizde kadınların işgücüne katılımı 1988 yılında %34,8 iken 2004 yılına kadar düşüş
eğilimine girmiş ve 2004 yılında %23,3, olarak gerçekleşmiştir. 2004 yılı kırılma noktası
olmakla beraber yıllar itibariyle düşüşünün altında sosyal, hukuksal, ekonomik pek çok
neden bulunmaktadır. Bu durum ağırlıklı olarak ülkemizde daha çok köyden kente göç
olgusu ile birlikte kırsal kesimde ücretsiz aile işçisi olarak işgücü rakamlarına dahil edilen kadınların, kente geldiklerinde ev kadını statüsünde tanımlanarak işgücü hesaplarına
dahil edilmemesi olgusundan kaynaklanmaktadır. Kadın işsizliği sorun olmakla beraber,
kadının işgücü hesaplamalarına dahi sınırlı olarak katılması istihdam politikalarında dahi
yer alamaması sonucunu doğurmaktadır. O halde kırsal kesimde ücretsiz aile işçisi olarak
tanımlanan kadınlarla ev kadını olarak tanımlanan kadınlar arasında işgücüne katılım konusunda fark gözetilmemesi ev kadını olarak nitelendirilen kadınların da işgücü hesabına
katılması gerekmektedir.
Kadınların işgücüne katılımı 2004 yılından 2007 yılına kadar ancak 0,03 artış gösterebilmiş ve %23,6’ya yükselmiştir. 2012 yılında ise bu rakam %29,5 olmuştur. 2007-2012 yılları arasında yaşanan artışın arkasında kadın istihdamının artırılması ve kadın çalışanların
korunmasına yönelik yapılan mevzuat çalışmaları, 18 yaş üstü kadın çalıştıran işverenleri
kapsayan sosyal güvenlik prim teşvikleri ve kadınların iş hayatında yer almalarının önemini vurgulayan farkındalık yaratıcı çalışmalar etkili olmuştur.
Ülkemizdeki toplumsal cinsiyet anlayışı, kadınların işgücüne katılımında önemli bir engel
olmaya devam etmektedir. Bu anlayış gereği kadının çalışmasına hoşgörü gösteren ailelerde birde çocuk yaşlı bakımı, ev işlerinin yapılması gibi roller toplumsal cinsiyet anlayışı
gereği kadına yüklenmekte, bu konularla ilgili çözüm üretemeyen kadınlar işgücü piyasası
dışında kalmaktadırlar. Çocuk, yaşlı bakımı ve ev işleriyle ilgili hususlarda oluşturulacak
eşitlikçi ve paylaşımcı anlayış ile ancak bu konuların üstesinden gelinebilecektir.
Devlet bütçesi yapılırken toplumsal cinsiyete dayalı bütçeleme yapılarak, kadın-erkek
eşitliğini sağlayacak şekilde bütçeleme süreci yeniden yapılandırılmalı, kadın işgücünün
eğitimi ve istihdamı desteklenmeli, kadınların işgücüne katılımını engelleyen okul öncesi
eğitim kurumları ile bakımevlerinin arttırılması için gerekli yatırımlar yapılmalıdır.
Hukuk alanındaki olumlu düzenlemeler de şüphesiz kadınların iş yaşamında karşılaştıkları
sorunların çözümünü kolaylaştırarak işgücüne katılımı arttıracaktır. Uluslararası çalışma
Örgütü başta olmak üzere uluslararası kuruluşların sözleşme ve kararları başlangıçta kadını korumaya yönelik düzenlemeler getirirken günümüzde hamilelik ve doğum dışında
sorumluluğun eşit paylaşımına özellikle çocukların bakımı ile ilgili olarak ebeveyn sorum58
luluğu kavramının gereklerine ilişkin yönelik düzenlemeler yapılmaktadır. Eşit paylaşıma
ve ebeveyn sorumluluğuna ilişkin henüz uluslararası mevzuat seviyesinde düzenlemeler
yapılmamıştır. Medeni Kanun, İş Kanunu ve Sosyal Güvenlik Kanunları ile olumlu yönde
mesafe alınmasına rağmen halen yapılması gereken düzenlemeler bulunmaktadır.
Kadının işgücüne dahil edilmesi öncelikli adım olarak atılmalı, önce görünmeyen görünür
hale getirilmelidir. Böylece işsizlikle kayıt dışı ile mücadele daha gerçekçi hale gelecektir. Bunun dışında fırsat eşitsizlikleri giderilmeli, örgün ve mesleki eğitime kadınlar dahil
edilmeli, kırsal kesimdeki ücretsiz aile işçilerinin sosyal güvenliği sağlayan düzenlemeler
yapılmalı, çocuk, yaşlı bakımı ve ev işlerinin kadının değil ailenin sorumluluğu olarak
görülmesi sağlanmalıdır. Bu konularda yapılan çalışmalar ve atılan adımlar sadece kadının
değil toplumun refahını arttıracaktır.
Kaynakça
A. KİTAPLAR
-
ACAR, Feride,(1999) Cinsiyete Dayalı Ayrımcılık: Türkiye’de Eğitim Sektörü Örneği,
T.C.Başbakanlık KSGM Yayını, Ankara
-
ALTINDAL, Meral,(1984) Osmanlı’da Kadın, Altın Yayınları, İstanbul,
-
ARAT, Necla, (1994),Türkiye’de Kadın Olmak, Say Yayınları, İstanbul,
-
ASLAN, Onur Ender (2005) Kamu Personel Rejimi-Statü Hukukundan Esnekliğe, Todaie Yayın
No:326, Ankara
-
AYDOĞAN, Metin, (2006) Küreselleşme ve Siyasal Partiler, Umay Yayınları, İzmir
-
AKSOY, Nurgül, (2006), Toplumsal Cinsiyete Dayalı Bütçeleme ve Kadın Statüsü Genel
Müdürlüğü’nün Rolü, T.C.Başbakanlık KSGM, Ankara
-
ÇİTÇİ, Oya,(1982) Kadın Sorunu ve Kamu Kesiminde Kadın, Todaie Yayınları, Yayın No:200,
Ankara,
-
ÇOBANOĞLU, Şaban (2005), Mobbing İş Yerinde Duygusal Saldırı ve Mücadele Yöntemleri,
1.Baskı, Timaş Yayınları, İstanbul
-
ÇOLAK,Ö.Faruk ve KILIÇ,Cem, (2001) Yeni Sanayileşen Bölgelerde Kadın İşgücü Arzı:Şanlı
Urfa Örneği, TİSK Yayını, No:214, Ankara
-
DPT, Kadın,VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonu Raporu ,DPT Yayın No: 2358,
Ankara, Ekim 1994
-
EYÜPOĞLU,A., ÖZAR,Ş. ,TANRIÖVER,H.,(2000),Kentlerde Kadınların
Katılmalarının Sosyo-Ekonomik Sorunları, KSGM Yayınları, Ankara
-
ECEVİT, Mehmet,(2004) Uçan Süpürge Kadın 2004 Radyo Programı, Uçan Süpürge Yayınları,
Ankara
-
ECEVİT,Yıldız, (1988) Küreselleşme, yapısal Uyum ve Kadın Emeğinin Kullanımında Değişmeler,
KSSGM ve İnsan Haklarını geliştirme Vakfı, İstanbul
İş
yaşamına
59
-
ERTÜRK, Şükran,(2008) Uluslararası Belgeler ve AB Direktifleri Işığında Çalışma Hayatımızda
Kadın Erkek Eşitliği, Belediye iş Sendikası Yayınları, Yorum Matbaacılık, Ankara
-
Harvard Business Review (Çev: Leyla Aslan),(2006) İş Yaşamında Kadınlar, Türkiye Metal Sanayicileri Sendikası Yayın No:494, İstanbul
-
KILIÇOĞLU,Ahmet, (2003) Kadın ve Çocuk Hakları Açısından Yeni Türk Medeni Kanunu, KSGM
Yayınları, Ankara
-
ŞAYLAN ,Gencay, ,(1995) Değişim Küreselleşme Ve Devletin Yeni İşlevi, İmge Kitabevi, Ankara
-
LORDOĞLU,Kudret, (2006) Türkiye’de İşgücü Piyasaları,İstanbul Serbest Muhasebeciler Mali
Müşavirler Odası Yayın No:56, İstanbul
-
TAN,E.Mine,(1979), Kadın, Ekonomik Yaşamı ve Eğitimi, T.İş Bankası Kültür Yayınları, Genel
Yayın No:204, Ankara
-
TOKSÖZ,Gülay, (2006), Uluslararası Emek Göçü, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayını, İstanbul
-
T.C.Başbakanlık Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğü, (1999),Gıda İşkolunda Çalışan
Kadıların Koşulları ve Geleceği, T.C.Başbakanlık KSGM Yayını, Ankara
-
TÜİK, Devlet istatistik Yıllıkları,1995,2000,2007
B.MAKALELER
60
-
ASLAN,O. E. (2006), “Cumhuriyet ve Kadın Memurlar”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 39 sayı 4, 117149.
-
ALİCAN,A. ve SALLAN, GÜL,S. (2008) “İnsan Hakları Bağlamında Sendikalarda Cam Tavan”,
İnsan Hakları Yıllığı, Cilt 26,55-77
-
ANSAL,H. (1995) “Esneklik: Post Fordizme Dönüşümün Anahtarı” Petrol-İş 95-96 Yıllığı, Yayın
No:44, 647-661
-
ÇAKICI GERÇEK L.(2011) “Yargıtay Kararlarıyla Cinsel Taciz Suçu”, Ankara Üniversitesi Hukuk
Fakültesi Dergisi, 60 (1) 2011:47-82
-
DEDEOĞLU,S., (2009)” Eşitlik mi Ayrımcılık mı? Sosyal Devlet, Cisiyet Eşitliği Politikaları ve
Kadın İstidamı” Çalışma ve Toplum, 21, 41-55
-
ECEVİT, Y.(2005) “ Çalışma Hayatında Kadınlar”, Tes-İş Dergisi, Mart Sayısı
-
ERDUT,T. (2005)” İşgücü Piyasasında Enformelleşme ve Kadın işgücü” Çalışma ve Toplum, 21,1145
-
EYÜPOĞLU, A. ÖZER, Ş., TANRIÖVER,H.(1988) “Kentli Kadınların Çalışma Koşulları ve
Çalışma Yaşamını Terk Nedenleri”, 20.Yüzyılın Sonunda Kadınlar ve Gelecek, Ed.:O. Çitçi
,TODAİE Yayını No:285, Ankara, 207- 217
-
KARADENİZ, O. ve YILMAZ, H. (2007) “Kadının işgücüne Katılımını Etkileyen Faktörler”, İş
Dünyasında Kadın, TÜRKONFED Yayını, İstanbul, 23-40
-
KORAY,M. (1995) Esneklik ya da Emek Piyasası’nın Küreselleşmesi, Petrol-İş 95-96 Yıllığı,Yayın
No:44,747-765
-
KUTAL, M.(2000), Türkiye-Avrupa Birliği İlişki,lerinin Sosyal Boyutu, Prof.Nusret Ekin’e
Armağan, Ankara
-
LEYMANN, Heinz (1996), “The Content and Development of Mobbing at Work”, European Journal
of Work and Organizational Psychology, Cilt 5, Sayı 2, S.165–184.
-
MAKAL, A.“Türkiye’de Erken Cumhuriyet Dönemi’nde Kadın Emeği”, Çalışma ve Toplum, sayı:
25, 2010/2,s.13–41
-
ÖZKAPLAN,N. “Duygusal emek ve kadın İşi/Erkek İşi” Çalışma ve Toplum, 21, 15-25
-
GÖKBAYRAK, Şenay. ”Refah Devletinin Dönüşümü ve bakım Hizmetlerinin Görünmez Emekçileri Göçmen Kadınlar” Çalışma ve Toplum, 2009/2 s.55-83
-
ŞENSES,F.(1995) İşgücü Piyasalarında esneklik Türkiye İçin Geçerli Bir Kavram mıdır?” Petrol-İş
95-96 Yıllığı, Petrol-İşYayın No:44, 693-702
-
ÜNLÜTÜRK Ulutaş,Ç.(2009) ”Yoksulluğu Kadınlaşması ve Görünmeyen Emek” Çalışma ve
Toplum, 21, 25-41
-
YALINPALA,J.() “Küreselleşmenin Emek piyasası ve İstihdam üzerine Etkileri”, Küreselleşme,
İktisadi Yöntemler ve Sosyopolitik Karşıtlıklar,Der.A. Soyak, Om Yayınevi, İstanbul,s.261-286
C. TEBLİĞLER
-
ECEVİT, Y.(2009) “Türkiye’de Toplumsal Cinsiyet Eşitsizliği: Sorunlar, Öncelikler ve Çözüm
Önerileri,” Yayın No. Tüsiad-T/2008-7/468, Kagider-001, İstanbul
-
GÜLDEN, T.(2006)”Tebliğ” Tüsiad Kadın İstihdamı Zirvesi,10-11 Şubat 2006,Tisk Yayını,İstanbul
Şubat 2006, 75-79
-
GÜZEL, A.”Tebliğ-Esneklik,” Çalışma Hayatında Esneklik Tebliğleri, MESS Yayını No:222,
Kasım 1995,s.7-25
-
TUNÇAY,C. (1995)”Tebliğ-Esneklik,” Çalışma Hayatında Esneklik Tebliğleri, MESS Yayını
No:222, 22-45
D. ELEKTRONİK KAYNAKLAR
-
YOĞUN ERÇEN, Ayşe Esmeray. “Kadınların Cam Tavanı Aşma Stratejileri; Büyük Ölçekli Türk
İşletmelerinde Bir İnceleme” Doktora Tezi, Adana, T.C. Çukurova Üniversitesi Sos. Bil. Ens. İşl.
Ana Bilim Dalı, http:www.cukurova.edu.tr/tez/1131 (Erişim Tarihi: 05.04.2010)
61
Sendikal Haklar ve Ülkemizde Kamu
Görevlileri Sendikacılığının Gelişimi
RIGHT TO UNIONIZATION AND DEVELOPMENT OF PUBLIC
SERVANTS TRADE UNIONISM IN TURKEY
Hamza GÜNEŞ*
Özet
Endüstri devrimi ile birlikte ortaya çıkan ve yüzyılı aşkın bir süredir toplumsal yapı içerisinde
güçlü bir sosyal taraf olarak kendini kabul ettiren sendikal hareket; bu makalede sendikal
haklar açısından incelenmiş, bu kapsamda yirminci yüzyılın ikinci yarısında sonra ortaya çıkan
ve bu harekete entegre olmaya çalışan kamu görevlileri sendikacılığının Türkiye’de gelişim
süreci ele alınmıştır. Özellikle 1990’lı yıllardan sonra Türkiye’de önemli bir aşama kaydeden
kamu görevlileri sendikacılığı hareketine vurgu yapılarak bu dönemde yürürlüğe konulan
4688 sayılı Kanun; örgütlenme, toplu pazarlık ve grev hakkı gibi sendikal haklar açısından
gözden geçirilmiş ve son yirmi yıl içerisinde kamu görevlileri sendikacılığının geldiği nokta
irdelenmeye çalışılmıştır
Anahtar Kelimeler: Sendika, Devlet Memuru, örgütlenme özgürlüğü, toplu sözleşme hakkı,
grev hakkı,
Abstract
This article aims to explain the unionism of civil servant in historical perspective by taking into
consideration labour unionism which has started by working class, in Europe, with together
industrial revolution. The unionism of civil servant which has emerged later than labour
unionism has developed at a tremendous pace since the last quarter of the twentieth century,
in Turkey. The unionism of civil servant has flourished as a result of change in laws during
the past two decades in Turkey. For this reason, in this study also is focused on explaining
legal framework of civil servant unionism. In this context, this article researches the law on
* Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Personel Dairesi Başkanı, [email protected]
ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi / Cilt: 1 / Sayı: 1 / Temmuz-Eylül 2013 / Sayfa: 62-79
Labour World / Volume: 1 / Issue: 1 / July-September 2013 / Page: 62-79
62
Civil servant and collective bargaining that are anticipating some new amendments in Act no.
4688 (2012), which determine the judicial framework of the civil servant trade unions and the
collective bargaining and other unions rights in Turkey.
Keywords: Unionism of civil servant, organization, freedom of association, right to strıke,
right to collective bargaining,
JEL Classification: J5
Giriş
Sendika teriminin kökeni çok eskilere dayanır. Roma ve Yunan hukuk sistemlerinde kullanılan “syndic” terimi, bir birliğin (site’nin) temsilini sağlamakla görevli kimseleri ifade
etmekteydi; “sydicat” terimi“ syndic” in fonksiyonlarını, daha sonra da bu fonksiyonların
icrasını ifade etmek için kullanılmıştır. Günümüzdeki anlamıyla sendika terimi ise sanayi
devriminden sonra ortaya çıkmıştır.(IŞIK, 1962, 73)
Sendika; çalışanların, çalışma hayatına ilişkin problemlerini çözmek, ortak çıkarlarını ve
haklarını korumak, geliştirmek amacıyla kurdukları örgütlere denilmektedir.
Sendikalar ilk olarak sanayi devriminin yaşandığı demokratik batı ülkelerinde 18 inci yüzyılın ilk yarısından sonra ortaya çıkmaya başlamıştır. 17 nci yüzyılda buhar makinasının
bulunması ve farklı alanlarda çeşitli keşiflerin yapılması sonucu ortaya çıkan endüstrileşme
ve şehirleşme zengin bir grubu ortaya çıkardığı gibi yaşam standardı düşük, yaş ve cinsiyet ayırımı yapmadan herkesin çalıştığı, düşük ücret ve kötü çalışma koşullarına sahip bir
grubun ortaya çıkmasına da sebep olmuştur. İşçiler olarak adlandırılan bu grubun çalışma
koşullarını düzeltmek ve iyi bir yaşam standardını yakalamak amacıyla taleplerini örgütlü
bir biçimde dile getirme arayışı sendikaları doğurmuştur. Başlangıçta yardım sandığı ve
mesleki dayanışma şeklinde ortaya çıkan bu örgütler, zamanla çalışma hayatına ilişkin her
alanda temsil ettiği kesimin talebini dile getiren ve taraf olarak ortaya koyan örgütler haline
dönüşmüştür.
Demokratik toplumun temel unsurlarından biri olan işçi sendikacılığı tarihsel süreç içerisinde çalışanların yaşam standartlarının korunması ve geliştirilmesinde, çalışma hayatında adalet ve eşitliğin sağlanmasında, çalışma koşullarının iyileştirilmesinde ve piyasa
ekonomisinin işleyişi içerisinde ekonomik ve sosyal hakların unutulmamasında önemli rol
oynamış ve yüzyılı aşkın bir süredir de kendini vazgeçilmez bir sosyal taraf olarak kabul
ettirmiştir. (SELAMOĞLU, 2003, 68) Bu nedenle başlangıçta haklı olarak sendikacılık
işçilerle özdeş bir kavram olarak görülmüş ve verilen mücadele emeğin mücadelesi olarak algılanmıştır. 19 uncu yüzyılda işçi sendikaları üyelerinin haklarını elde etmek için
mücadele verirken, kamu görevlileri, nispeten daha iyi çalışma koşulları ve ücrete sahip
olduklarından kendilerini bu mücadelenin dışında tutmuşlardır. Bunda kamu görevlileri ile
Devlet arasındaki hukuki bağın sıkı olması sebebiyle kendilerini Devletle bütünleştirmelerinin de payı büyük olmuştur. İşte bu sebeple, kamu görevlileri sendikalarının hukuki
63
gelişimleri dünyada olduğu gibi Türkiye’de de işçi sendikalarına oranla daha yavaş bir
seyir izlemiş, (TURAN, 1999, 1) ve ortaya çıkmaları için 20 nci yüzyılın ikinci yarısını
beklemek gerekmiştir.
Kamu görevlileri sendikacılığının ortaya çıkışının başlıca nedenlerini; Devlet kavramındaki algı değişikliği, demokratik hak ve hürriyetlerin yaygınlaşması, Devletin üstlendiği
hizmetlerin çeşitlilik ve kapsam itibariyle artması ve buna bağlı olarak kamunun yeniden
yapılanma ve daha fazla personel istihdamına ihtiyaç duyması, hizmet çeşitliliğinin artması
neticesinde aynı ve benzer görevi ifa eden ancak, farklı statü ve ücrete tabi personel yapısının ortaya çıkması, işçi sendikacılığındaki dinamik gelişmeler modern iş hukukunu
doğurarak işçilerin ücretlerinde ve çalışma koşullarında pozitif gelişmelere sebep
olması (TURAN, 1999, 2), şeklinde sıralamak mümkündür. Söz konusu nedenler kamu
görevlilerinin işçilere benzer yöntemlere başvurma eğilimlerini körüklemiştir.
Kamu görevlileri sendikalarının Anayasal ve yasal düzeyde güvenceye kavuşturulması,
ikinci dünya savaşından sonraya rastlamaktadır. Başlangıçta işin doğası gereği işçilerin,
çalışma yaşamına ilişkin sorunlarını çözmek amacıyla ortaya çıkan sendikacılık zamanla
işçi kavramında kendini sıyırarak tüm çalışanları içine alacak şekilde yeniden yorumlanmıştır. Bunun neticesinde, 1960'lı yıllarda başlayan kamu görevlileri sendikacılığı, 1970'li
yılların sonlarında hemen hemen tüm Avrupa ülkelerinde hızlı bir gelişim göstermiştir.
1990'dan itibaren ise, kamu görevlilerinin sendikal haklara kavuşması tüm dünyada genel
bir eğilim olarak belirmeye başlamıştır. Bu hızlı gelişimin önemli sebeplerinden biri de
özel kesime oranla kamu kesiminde örgütlenmenin daha kolay olmasıdır. (KOCAOĞLU, 2007, 25) Nitekim, günümüzde birçok batılı ülkede özelleştirme ve kısmi zamanlı
çalışma, işin paylaşımı, çağrı üzerine çalışma, ödünç iş ilişkisi gibi yeni çalışma modellerinin ortaya çıkması ve kamuda özelleştirme politikalarının yaygınlaştırılması ile birlikte
işçi sendikacılığında rastlanan zayıflama ve üye kaybetme olgusuna karşılık, çalışanların
örgütlenme hareketinin canlılığı kamu görevlileri sendikalarınca korunmaktadır. (KUTAL,
2005, 133) Kamu görevlileri sendikacılığının Avrupa ülkelerine oranla daha geç başlamış
olmasına karşın Türkiye’de de sendikacılık hareketinin benzer bir seyir izlediğini söylemek yanlış olmaz.
Kamu görevlileri sendikacılığının hukuki açıdan dünyada iki farklı yöntemle ele alındığı görülmektedir. (GÜLMEZ, 1996, 51) Birinci yöntem, kamu görevlileri sendikacılığı
ile işçi sendikacılığının aynı yasal düzenleme içerisinde ele alınmasıdır. Burada, işçi sendikacılığı ile kamu görevlileri sendikacılığı arasında herhangi bir ayırım yapılmamaktadır.
İkinci yöntem ise, kamu görevlileri sendikacılığını işçi sendikacılığından farklı bir hukuki
zeminde ele alınmasıdır. Türkiye’de ikinci yöntem benimsenmiş ve kamu görevlileri sendikacılığı ayrı bir hukuki düzenlemede ele alınmıştır.
Bu tür bir ayırıma gidilmesinin, kamu görevlilerinin hukuki statüleri ve yaptıkları işin özelliği de önemli rol oynamıştır. Aynı etkiyi kamu görevlilerine tanınan sendikal haklarda da
görmek mümkündür. Bilindiği üzere, sendikal haklar; örgütlenme, toplu görüşme ya da
toplu sözleşme ve grev hakkından oluşmaktadır. Kamu görevlilerine bu hakların verilmesi
hususunda farklı ülkelerde farklı uygulamalar bulunmaktadır. Bunlar içerisinde en yaygın
64
olanı örgütlenme hakkının tanınmasıdır. Bazı ülkelerde örgütlenme hakkı istisnalar dışında
hemen hemen her kamu görevlisine verildiği görülmektedir. Ancak, Türkiye’de sendikal
hakların örgütlenme ayağında batı ülkelerine oranla daha fazla yasağın bulunduğu söylenebilir. Toplu pazarlık ve grev hakkı gibi diğer sendikal haklarda da ülkeler arasında
farklılıklar bulunmaktadır. 1. Sendikal Haklar
Sendikalarda olduğu gibi sendikal haklar kavramı da demokratik batı ülkelerinde ortaya
çıkmış ve gelişme göstermiş bir kavramdır. Aslında bu hakların demokratik haklar ile eş
zamanlı olarak ortaya çıktığını ve geliştiğini söylemek pek yanlış olmaz. Ancak, bugünkü
anlamda sendikal hakların ele alınışında 1917 Yılında Rusya’da yaşanan sosyalist devrimin ve sonrasında 1919 Yılında kurulan Uluslararası Çalışma Örgütünün büyük etkisi
olduğu söylenebilir.
Demokratik batı ülkelerinde anayasal ve yasal güvenceye kavuşturulmuş olan sendikal haklar; başlangıçta işin doğası gereği işçilerin, çalışma yaşamına ilişkin sorunlarını çözmek,
ortak çıkarlarını ve haklarını korumak, geliştirmek için kullanılan bir hak olarak değerlendirilmiş, ancak, zamanla işçi kavramında kendini sıyırarak tüm çalışanları içine alacak
şekilde yeniden yorumlanmıştır. Bu durum sendikaların ele alınış biçiminde değişikliğe
yol açmıştır. Böylece, önceleri işçi sınıfının mücadelesi olarak görülen sendikalaşma hareketleri, zaman içerisinde tüm çalışanların ortak hak ve çıkarlar uğruna mücadele ettikleri
örgütler olarak görülmeye başlanmıştır. (TURAN, 1999, 4) Sendikal haklar kavramı hem
iç hukuk tarafından hem de uluslararası hukuk tarafından güvenceye kavuşturulmaya çalışılan bir konudur. Bireylerin ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelmeleri, diğer
bir ifadeyle örgütlenmeleri ki bu çalışanların bir araya gelerek ortak çıkarlarını korumalarını da kapsar, “Avrupa Sosyal Şartı”, “İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi” gibi bir çok
uluslararası sözleşmede yer almıştır. Ancak, işçi, işveren ve hükümet temsilcilerinden oluşan “Uluslararası Çalışma Örgütü”, diğer bir ifadeyle “International Labor Organization
(ILO)’ un ana sözleşmesinin çalışma hayatı ile ilgili en önemli uluslararası nitelikte hukuki
belge olduğunu söylemek yanlış olmaz.
Sendikal haklar; genel olarak “örgütlenme”, “toplu pazarlık” ve “grev hakkı” ndan oluşmaktadır. Bu haklar konusunda belli kısıtlar dışında işçiler açısından uygulamada herhangi
bir sorun bulunmamaktadır. Buradaki temel problem kamu görevlileri açısından yaşanmaktadır. Aslında, uluslararası belge ve sözleşmeler ile İLO’nun içtihatlarında artık işçi yerine
çalışanlar ifadesi kullanıldığından, bu hakların kamu görevlilerine verilmesi hususunda
uluslararası hukuki metinler açısından bir engel söz konusu değildir. (GÜLMEZ, 1999,
99), Kamu görevlilerine sendikal hakların verilmesinde temel sıkıntı iç hukuktan kaynaklanmaktadır. Özellikle, kamu görevlilerinin “örgütlenme”, “toplu sözleşme” ve “grev”
haklarından nasıl ve ne ölçüde yararlanacakları konusu dünyada olduğu gibi Türkiye de
önemli bir tartışma olma özelliğini korumaktadır.
65
1.1. Örgütlenme Hakkı
Örgütlenme hakkı kişinin içinde yaşadığı topluma ve toplumsal yaşama katılımını sağlayan
en önemli haklardan biridir. Çoğulcu demokrasilerin vazgeçilmez unsurlarından biri olan
örgütlenme hakkı aynı amaç için bir araya gelen bireylerin çıkarlarını daha güçlü bir şekilde savunmasına imkan sağlar. Nitekim, demokrasilerde bu hakkın kullanımı gönüllülük
esasına dayanır ve bu hakkın kullanımı sonucu ortaya çıkan örgütler ise serbestçe varlık
kazanırlar. Örgütlenme hakkı/özgürlüğü en azından, kişilerin diğerleriyle birlikte bir araya
gelebilme hakkıdır. (GÜLMEZ, 1996, 52)
Sendikal hak anlamında örgütlenme ise; çalışanların, çalışma yaşamına ilişkin sorunlarını
çözmek, ortak çıkarlarını ve haklarını korumak ve geliştirmek için bir araya gelmeleri olarak tanımlanabilir. Bu anlamda örgütlenme başlangıçta işçiler arasında oluşmuş daha sonra kamu görevlilerini de etkilemiştir. Şu an için işçiler açısından hukuki olarak örgütlenme
hakkı tartışma konusu değildir. Sorun kamu görevlileri kapsamına giren personel ile alakalıdır. Buradaki temel sorun ise kamu görevlilerinden hangilerine örgütlenme hakkının
tanınması gerektiği sorunudur. Tüm kamu çalışanlarına bu hak verilmeli midir? Örneğin
asker ve polise bu hak verilmesi durumunda kamu düzeni ve kamu güvenliği açısından
sorun ortaya çıkabilir mi? Bu sorular ulusal ve uluslararası literatürde tam olarak karşılığını bulmuş değildir. Örgütlenme konusunda farklı ülkelerde farklı uygulamalar mevcut
olmasına karşın Avrupa ülkelerinin çoğunda bu hak en geniş anlamda kamu görevlilerine
verildiği görülmektedir. Örneğin, Hollanda, İsveç, Norveç, Finlandiya, Fransa, İspanya gibi
ülkelerde kamu güvenliğinden sorumlu olan silahlı kuvvetler personeli ile polisler mesleki
çıkarlarını korumak amacıyla örgütlenme hakkına sahiptirler. (BAĞIMSIZ ENERJİ-SEN,
2002, 3) Türkiye’de ise kamu görevlilerinin örgütlenme hakkı Avrupa ülkelerine oranla daha dar kapsamlı ve sınırlıdır. Örneğin, Türkiye’de silahlı kuvvetler personeli, polis,
ceza infaz kurumunda çalışanlar, özel güvenlik görevlileri, Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanlığı İdari Teşkilatı, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile Millî Güvenlik Kurulu
Genel Sekreterliğinde çalışan kamu görevlileri gibi birçok kamu görevlisi bu haktan yararlanamamaktadır. Yine de sendikal hak kavramı içerisinde yer alan “toplu sözleşme” ve
“grev” hakkına kıyasla “örgütlenme” hakkının diğer ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de de
daha geniş bir karşılık bulduğu söylenebilir.
1.2. Toplu Pazarlık Hakkı
Kamu görevlileri açısından sendika hakkının en önemli ayağı toplu pazarlık ya da toplu
sözleşme hakkıdır. Maaş/ücret ve sosyal haklara ilişkin kazanımların elde edildiği ve sendika hakkının en önemli ayağını oluşturan toplu pazarlık, çoğunlukla işçi sendikacılığında
olduğu gibi doğrudan sonuç doğurmamaktadır. Genelde toplu pazarlık metninin hükümetin
onayına tabi olduğu, onayın hükümetin sorumluluğu olarak değerlendirildiği görülmektedir. Bunlar daha çok toplu görüşme niteliğindedir. Toplu sözleşmenin temel niteliği; imzalanan metnin Anayasa'ya aykırı olmaması halinde doğrudan hüküm doğurması ve hiçbir
onaya tabi olmadan uygulamaya konulabilmesidir.
66
Toplu pazarlık hakkı, sendikal haklar kavramı içerisindeki belki de en önemli haktır. Bununla, çalışanlar ve çalıştıranlar (işverenler) taraf olarak ve eşit bir şekilde masaya otururlar. Masada ücret ve sosyal haklardan çalışma koşullarına kadar hemen hemen her alanda
çalışma ilişkilerini düzenleyecek kararlar alırlar. (BAĞIMSIZ-ENERJİSEN, 2002, 3)
Bu hakkın kullanılmasında gönüllülük esastır. Taraflar pazarlık masasına kendi iradeleri
ile otururlar. Dayatma ve tek yanlı irade beyanı yoktur. Toplu pazarlık sonunda anlaşmaya varılması durumunda, taraflar ortak bir belge imzalarlar. Bu belge, eğer imzalanması
ile hukuki sonuç doğuruyorsa “toplu sözleşme” olarak adlandırılır. Türkiye'de işçi sendikalarının imzaladığı toplu pazarlık belgeleri bu türdendir.(GÜLMEZ, 1996, 58) Toplu
sözleşmelerde tarafların birbirlerine karşı olan borçları ile ekonomik ve sosyal hakları yer
alır. Türkiye’de işçiler açısından toplu sözleşme, grev ve lokavt hakkı, “2822 sayılı Toplu
İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu” ile düzenlenmişti. Ancak, 2012 Yılında yürürlüğe
konulan 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu ile 2822 sayılı Yasa yürürlükten kaldırılmış ve söz konusu hakların işçiler açısından uygulamadaki problemlerini en
aza indirecek şekilde yeniden düzenlenmiştir.
Oysa, 25/06/2001 tarihinde kabul edilen 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda öngörülen toplu pazarlık başlangıçta “toplu görüşme” niteliğindeydi. Bu durumda
imzalanan belge hemen yürürlüğe girmemekte ve başka bir makamın onayını gerektirmekteydi. Diğer bir ifadeyle bu belge tek başına hukuki sonuç doğurmazdı. Bu nitelik
12/07/2010 tarihli ve 5982 sayılı Kanunla Anayasanın 53 üncü maddesinin değiştirilmesine kadar devam etmiştir.
Hemen belirtelim ki toplu sözleşme hakkının verilmesinde kamu görevlisinin idare ile olan
hukuki bağı önemlidir. Hizmet akdi ile idareye bağlı olanlarda bu hakkın verilmesi ve
uygulanması nispeten daha kolaydır. Oysa, kamu hukuku ile idareye bağlı olanların toplu
sözleşme niteliği taşıyan toplu pazarlıkla nasıl bağdaştırılacağı önemli bir sorundur. Bilindiği üzere, Türkiye’de kamu görevlilerinin önemli bir kesimini oluşturan Devlet memurları
bu türdendir. Bunlar, statü hukukuna tabidirler ve görev, hak ve sorumlulukları ile ücretleri
işe girerken yasalarla belirlenmiştir. Dolayısıyla, tarafların çalışma koşulları ile ücret ve
sosyal hakları özgürce belirleyebilmeleri statü hukukundan vazgeçmekle mümkün olabilir.
Bununla beraber, ücret artışları gibi dar bir alanda toplu sözleşme yetkisinin verilmesi statü
hukuku açısından sorun olmayabilir.
Burada tabi ki tek sorun statü hukukuna tabi olanların toplu sözleşme niteliği taşıyan toplu
pazarlıkla nasıl bağdaştırılacağı sorunu değil, aynı zamanda toplu sözleşme hakkının hangi
kamu görevlilerine verileceği sorunudur. Verilecek toplu sözleşme hakkının sınırı ne olmalıdır. Bu hakkın kullanılmasında da farklı ülkelerde değişik uygulamalar mevcut olmasına
karşın genel olarak taraflar arasında varılan mutabakat hükümetin onayına tabidir. Diğer
ülkelerde olduğu gibi Avrupa ülkelerinde de “toplu pazarlık” hakkı konusunda işçi sendikacılığında olduğu gibi doğrudan sonuç doğuran bir mekanizma kamu görevlilerine tanınmamıştır. Örneğin İsveç, Norveç ve Fransa da toplu pazarlık metninin hükümetin onayına
tabi olduğu ve genellikle de hükümetçe onaylandığı, yine Almanya da statü hukukuna tabi
büyük bir çoğunluğun toplu pazarlık hakkı olmadığı, ancak, toplu pazarlık hakkına sahip
67
olanlarla varılan mutabakat sonucunun otomatik olarak bunlara uygulandığı görülmektedir. (TÜRKİYE KAMU-SEN, 2009, 2)
Ayrıca, toplu sözleşme niteliğindeki toplu pazarlık hakkı “örgütlenme” hakkı kadar yaygın bir kullanıma sahip değildir. Örneğin, ülkelerin çoğunda silahlı kuvvetler personeli ve
polise toplu pazarlık yetkisi verilmemiştir. Türkiye’de 2010 Yılına kadar taraflarca yapılan
görüşmeler “toplu sözleşme” değil “toplu görüşme” niteliğindedir. Çünkü uzlaşmaya varılan metin, onaya tabidir. Ancak, Türkiye’de 2010 Yılında yapılan Anayasal düzenleme
ve buna bağlı olarak 2012 Yılında 4688 sayılı Kanununun yeniden düzenlenmesi ile toplu
sözleşme niteliğinde toplu pazarlık hakkı birtakım kısıtları içerse de kamu görevlilerine
de verilmiştir. Bahse konu Yasada toplu sözleşme hakkı esas itibariyle ücrete ilişkin olarak düzenlenmiştir. Çalışma hayatına ilişkin diğer haklar bu kapsamda yer almamaktadır.
Kapsamın bu şekilde düzenlenmiş olması verilen toplu sözleşme hakkının statü hukuku ile
bağdaştırılmasından başka bir şey değildir.
1.3. Grev Hakkı Grev; geçici olarak işi durdurmadır. Çalışanların, işverenlerle olan görüşmelerinden bir
sonuç elde edilememesi durumunda çalışanların işi durdurmalarıdır. Grevin çeşitli türleri
vardır. Hak grevi, çıkar grevi, genel grev, uyarı grevi, dayanışma grevi, dönüşümlü grev
bunlara örnek olarak verilebilir. (GÜLMEZ, 1996, 59)
Bir çok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de grev hakkı yasa ile çalışanların bir bölümü olan
işçilere tanınmıştır. Nitekim, Anayasamızın 54 üncü maddesinde grev hakkı sadece işçiler
açısından düzenlenmiştir. Grev yasalara uygun olarak yapılırsa “yasal grev” olarak adlandırılır. Türkiye'de işçiler, toplu pazarlık görüşmelerinde anlaşmaya varılamaması halinde
ve yasal prosedürü sağlamaları şartıyla grev hakkına sahiptirler. Toplu pazarlıktaki anlaşmazlığa bağlı olarak yapılan greve “çıkar grevi” denir. Türkiye'de yasal olan grev türü
budur. Grev hakkı gerekmedikçe kullanılmayan veya bir başka ifadeyle özenle kullanılan
bir haktır. Çünkü sonuçlarını hesaba katmak gerekir. Bununla birlikte, işveren karşısında
zayıf olan çalışanların en önemli silahı grevdir.
Türkiye’de kamu görevlilerinin grev hakkı bulunmamaktadır. Her ne kadar 2010 Yılında
Anayasanın 53 üncü maddesi yeniden düzenlenerek kamu görevlilerine toplu sözleşme
hakkı tanınmışsa da grev hakkı hususundaki yasak devam etmiştir. Ancak, grev hakkının
kimlere ve hangi statülere tanınması gerektiği uluslararası düzeyde de tartışma konusu olmaya devam etmektedir. Grev hakkının temel kamu hizmetlerini yürüten kamu personeline
verilemeyebileceği genel kanaati oluşturmaktadır. Temel kamu hizmetleri nelerdir sorusunun cevabı ise; durması halinde kamu güvenliğinin tehlikeye girmesi, kamu düzeninin
bozulması ve kamu sağlığına zarar verilmesi sonucunu doğuracak hizmetler olarak tanımlanmaktadır.(TÜRKİYE KAMU-SEN, 2009, 4) Bu alanlarda grev hakkına yasak ve kısıtlama getirilmesi normal karşılanmaktadır. Genel olarak grev hakkının verilmediği alanlar
şunlardır. Hastanelerin acil servisleri, morg çalışanları, itfaiye görevlileri, silahlı kuvvetler
ile emniyet güçlerinin yürüttüğü kamu hizmeti alanlarında grev hakkı tanınmamaktadır.
Ancak, Türkiye’de kamu görevlilerine hiç bir alanda grev hakkı verilmemiştir.
68
2. Türkiye’de Kamu Görevlileri Sendikacılığının Gelişimi
Kamu görevlilerinin sendikalaşma süreci dünyada olduğu gibi, Türkiye’de de geç başladığı
ve geliştiği görülmektedir. 1960'lara kadar Türkiye’de kamu görevlilerinin örgütlü mücadelesinden söz edilmesi mümkün değildir. Mücadelenin geç başlamasında, Dünyadaki gelişmelerin etkisi olduğu kadar, kamu görevlilerinin ve özellikle memurların toplum içinde
itibarlı bir statüye sahip olmaları ve daha da önemlisi maaşlarının ve çalışma koşullarının
tatminkâr seviyede olmasıdır. (FAYDALI, 2009, 17)
1932 yılında Uluslararası Çalışma Örgütüne (International Labour Organization-ILO) üye
olan Türkiye bu konuda bir çok uluslararası anlaşmaya imza koymuş ve iç mevzuatını da
buna uygun hale getirmeyi taahhüt etmiştir.(TURAN, 1999, 2) Bu süre içerisinde Türkiye “Uluslararası Çalışma Örgütü” nün 57 adet sözleşmesine imza koymuştur. Bunlardan
en önemlisi Uluslararası çalışma Örgütünün Anayasasıdır. Söz konusu Anayasa “sendika
özgürlüğü ilkesi” nin onaylanmasına yer vermiş olduğundan Türkiye üyeliği kabul etmekle
bu ilkeyi de kabul etmiş sayılmaktadır.
Türkiye’nin bu kapsamda imzaladığı “Sendika Hürriyeti ve Teşkilatlanma Hakkının Korunması Sözleşmesi” ise ki “87 sayılı sözleşme” olarak da anılmaktadır 1948 Yılında
yürürlüğe konulmuştur. Çalışanlar için sendika ve teşkilatlanma hürriyetini esas alan bu
sözleşme Türkiye tarafından 25 şubat 1993 Yılında imzalanmıştır. “Teşkilatlanma ve
Toplu Pazarlık Hakkı İlkelerinin Uygulanmasına” yönelik “98 sayılı sözleşme” nin 1’inci
maddesi sendikal hak ve hürriyetleri esasa bağlamıştır. Bu sözleşme 01 Temmuz 1949 yılında kabul edilmiş ve Türkiye tarafından 08 Ağustos 1951 tarihinde onaylanmıştır.
151 sayılı “Kamu Hizmetlerinde Teşkilatlanma Hakkının Korunması ve Çalışma Şartlarının Belirlenmesi Sözleşmesi” nin 1/1, 2, 3 ve 4/1 maddeleri kamu görevlilerine sendikalaşma hakkını net bir şekilde vermesi bakımından önemlidir. Sözleşme 27 Haziran 1978
tarihinde yürürlüğe konulmuş ve Türkiye tarafından 25 Kasım 1992 tarihinde kabul edilmiştir. (TURAN, 1999, 3)
Yine, Türkiye’nin Avrupa kuruluşları ile ilişkileri çerçevesinde imzaladığı “İnsan Hakları
ve Temel Hürriyetleri Koruma Sözleşmesi” ile herkese sendika kurma ve sendikaya üye
olma hakkı getirilmiştir. 4 Kasım 1950 tarihinde kabul edilen bu sözleşme, Türkiye tarafından 18 Mayıs 1954 tarihinde onaylanmıştır. Diğer taraftan, bir takım çekinceler konularak
Türkiye tarafından 7 Ağustos 1989 tarihinde kabul edilen “Avrupa Sosyal Şartı”nın 5 inci
maddesi tüm çalışanları ve işverenlerin ekonomik ve sosyal çıkarlarının korunması için
teşkilatlanma ve teşkilatlara üye olma hakkını” güvenlik altına almıştır.
Kamu görevlilerinin sendika kurmaları hususunda Türkiye onaylasın ya da tereddüt edip
onaylamasın tüm sözleşmelerde durum gayet açıktır. Uluslararası çalışma örgütünün belge
ve sözleşmelerinde sendikalaşma hak ve hürriyeti yalnız işçi ve işverene değil tüm çalışanlara tanınmış bir hak olarak düzenlenmiştir. (GÜLMEZ, 2002, 7)
Kamu görevlileri sendikacılığını iç hukuk açısından ele aldığımızda ise uluslararası gelişmelere paralel, ancak, yavaş bir seyir izlediği görülmektedir. Nitekim bu konudaki ilk
düzenlemelere 1960’lardan sonra uluslararası gelişmelerle eş zamanlı olarak yasal düzen69
lemelerde yer verildiği anlaşılmaktadır. Ancak, konunun daha iyi anlaşılabilmesi için bu
makalede Türkiye’deki kamu görevlileri sendikacılığının gelişim seyri 4 dönem içerisinde
ele alınacaktır. Bu dönemleri; Memurin Kanunu Dönemi, 1961 Anayasası Dönemi, 1982
Anayasası Dönemi, 1993 Tarihinden Günümüze Kadar Olan Dönem olarak inceleyebiliriz.
2.1. Memurin Kanunu Dönemi
18 Mart 1926 tarihinde kabul edilen Memurin Kanunu, 1961 ve 1982 Anayasalarında
olduğu gibi “statü hukuku” anlayışını benimseyen ve 1924 Anayasasında düzenlenmesi
öngörülen bir Kanundur. 1924 Anayasasının 93 üncü maddesinde; “Bilumum memurların
evsafı, hukuku, vezaifi, maaş ve muhassasatı ve sureti nasbi ve azilleri ve terfi ve terakkileri kanunu mahsus ile muayyendir.” denilmektedir. Bu çerçevede çıkarılan 788 sayılı “Memurin Kanunu” sendika ve dernek kurma hususunda açık bir yasak getirmemiştir.
Ancak, bu yasanın böyle bir düzenlemeye yer vermemesi demek sendika özgürlüğüne yer
verdiği anlamına gelmemektedir. Çünkü, aynı dönemde yürürlükte olan diğer yasalarda
kamu hizmeti yürütenlerin sendika kuramayacakları düzenlenmiştir. (GÜLMEZ, 2002, 8)
Grev konusunda ise, Memurin Kanunu faklı bir düzenlemeye giderek 657 sayılı Kanunda
olduğu gibi açıkça grevi yasaklamıştır.
Bu dönemde esas itibariyle kamu personeli memur ve müstahdemden oluşmaktaydı. 1924
Anayasasının 92 nci maddesinde siyasi haklara sahip her Türk’ün “Devlet memuru” olabilme hakkına sahip olduğu düzenlenmiş ve sonrasında 1926 Yılında “Memurin Kanunu”
yürürlüğe konulmuştur. Bu Kanunla memur ve müstahdemin tanımı yapılarak, kanunun
askeri personel dışında Devlet memurlarına uygulanacağı hüküm altına alınmıştır. Bu
dönemde memurlar iş güvencesi bakımından nispeten daha iyi bir durumda olduklarından
sendikal talepler de sönük kalmıştır. Bunda sendikacılığın sınıfsal bir mücadele olduğu ve
daha çok işçi sınıfını ilgilendirdiği anlayışı da büyük ölçüde etkili olmuştur. (GÜLMEZ,
2002, 9)
Türkiye, bu dönem içerisinde, 1932 Yılında Uluslararası Çalışma Örgütüne (ILO) üye olmuş ve çalışma hayatına ilişkin bazı sözleşmelere imza koymuştur. Buna karşın, 1947 Yılında yürürlüğe konulan 5018 sayılı Sendikalar Kanunu'nda ise sadece işçi ve işverenler
bakımından sendika hakkına yer verilmiştir. Yasanın böyle düzenlenmesinde memurların
bu dönem içerisinde sendikal haklara ilişkin bir talebi olmaması da etkili olmuştur.
2.2. 1961 Anayasası Dönemi
1961 Anayasası ile kamu görevlileri sendikacılığı açısından önemli bir adım atılmıştır. Söz
konusu Anayasanın 46 ncı maddesinde çalışan ifadesi kullanılarak sendika hakkının sadece
işçi ve işverene değil, ilke olarak tüm çalışanlara tanınabileceği en üst hukuki metin tarafından benimsenmiştir. Ancak, aynı hukuki metinde, işçi niteliği taşımayan kamu hizmeti
görevlilerinin bu alandaki hakları kanunla düzenlenir denilerek sendika hakkının kamu
görevlileri açısından farklı uygulanacağı vurgulanmıştır.
70
1961 Anayasasının bu ifadesinden yola çıkılarak 08/06/1965 tarihinde 624 sayılı “Devlet
Personel Sendikaları Kanunu” yürürlüğe konulmuştur. Böylece, kamu görevlilerine sendika kurmalarının hem Anayasal düzeyde hem de yasal düzeyde yolu açılmıştır. (KAÇAR,
2009, 59) Söz konusu Yasa; işçi niteliğinde olanlar dışındaki kamu hizmeti personelinin
ortak mesleki, kültürel, sosyal ve iktisadi hak ve menfaatlerini korumak, özellikle mesleki gelişmeyi ve aralarındaki yardımlaşmayı sağlamak amacıyla sendika kurabilecekleri
düzenlemiş, bahse konu sendikaların; Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüğü genel ve katma
bütçeli dairelerin, il özel idarelerin, belediyelerin, köylerin ve bunlara bağlı kuruluşların,
kamu iktisadi teşebbüslerinin, özel kanunlarla ve bu kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulan banka ve teşekküllerin asli ve sürekli görevlileri ile bu görevlilerden emekliye
ayrılmış olup da emeklilikten gayri bir kanuni veya akdi statü içinde bulunmayan kimseleri
kapsayacağı belirtilmiştir.
624 sayılı Kanun sendikal haklar açısından incelendiğinde örgütlenme hakkının günümüze
oranla daha geniş anlamda tanıdığını söylemek yanlış olmaz. Ancak, Yasanın toplu görüşme veya toplu sözleşme niteliğinde bir toplu pazarlık ya da grev hakkından bahsetmediğini
görmekteyiz. Bu anlamda Yasanın öngördüğü düzenleme, modern anlamda bir sendikadan
çok meslek birliği ve meslek dayanışması ya da yardım sandığı niteliği taşımaktadır.
Ancak, eksikte olsa kamu görevlileri sendikacılığı anlamında önemli bir adım olan bu düzenleme Türkiye'nin ilk memur sendikası olan "Türkiye Devlet Büro Görevlileri Sendikası" nın 18 Haziran 1965'te kurulmasına sebep olmuştur. (GÜLMEZ, 1996, 360) Sendikal
anlamda ve belki de bağımlı çalışanlar açısından parlak bir gelişme olarak nitelendirilebilecek bu yıllarda, ne yazık ki sendikal mücadelenin amacından sapması ve yaşanan siyasal
gelişmelerin gölgesinde kalınması sonucu elde edilen bu hak da zamanla kaybedilmiştir.
(GÜLMEZ, 2002, 11) Nitekim, 12 Mart muhtırasından sonra ise 1488 sayılı Kanunla 624
sayılı Kanun mülga hale getirilmiş ve Anayasanın 119 uncu maddesi ile kamu görevlilerinin sendikalara üye olmaları yasaklanmıştır.
2.3. 1982 Anayasası Dönemi
12 Eylül müdahalesinden sonra yeni bir Anayasa yapılmaya karar verilmiş ve hazırlanan
yeni Anayasa 7 Kasım 1982 tarihinde kabul edilmiştir. Yeni Anayasanın “Sendika Kurma”
başlıklı 51 inci maddesinde ise sendika kurma hakkı sadece işçi ve işverenlere verilmiştir.
Ancak, 1982 Anayasasının bu konuda yasak getirmesi kamu görevlilerinin mücadelesini
engellememiştir. Bu süre içerisinde memurlar çeşitli dernekler altında toplanmış ve fiili bir
durum yaratmışlardır.
İç hukukumuzda kamu görevlilerinin sendikal haklarına yönelik her hangi bir düzenleme
olmamasına karşın, Türkiye’nin onaylamış olduğu uluslararası sözleşmeler kamu
görevlilerine sendikalaşma hakkı tanımaktaydı. Örneğin, 98 sayılı ILO sözleşmesi, üst
düzey görevli memurlar dışında, tüm ücretlilere sendikal örgütlenme ve toplu pazarlık
hakkı ve bazı hizmet kollarında da grev hakkını tanımaktadır. 1982 Anayasasının 90 ıncı
71
maddesinde ise; “usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası anlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa mahkemesine başvurulamaz” denilmektedir. Bütün bunlar; iç hukukta herhangi bir düzenleme olmamasına
karşın, imzalanan uluslararası belgelerin doktrinde sendikal hakların mevcut olduğu
düşüncesine yol açmış ve özellikle 1986 Yılından itibaren eğitim hizmet kolundaki
öğretmenlerin bilinçli ve örgütlü hareketleri kamu görevlileri sendikacılığı açısından
kayda değer gelişmeler olarak ortaya çıkmıştır. (ÖZTEKİN, 2009, 5) Bu çerçevede, ilk
olarak 28/05/1990 tarihinde Eğitim-İş Sendikası kurulmuştur. Eğitim-İş sendikası kurulduktan sonra kamu çalışanları sendikalarının sayısı artmaya başlamıştır. Bu sendika daha
sonra kurulan “Eğit-Sen” ile 23/01/1995 yılında birleşerek "Eğitim-Sen" adını almıştır.
2.4. 1993 Sonrası Dönem
Bu dönemin, Türkiye’de kamu görevlileri sendikacılığının ve buna bağlı olarak sendikal
hakların yasal zemin bulduğu ve giderek bu anlamda önemli kazanımların elde edildiği bir
dönem olduğunu söylemek yanlış olmaz. Dolayısıyla, bu dönemi kendi içerisinde ikiye
ayırarak incelemek konunun anlaşılması bakımından daha doğru bir yaklaşım olur. Bunlar;
4688 sayılı Kanun öncesi dönem, 4688 sayılı Kanun sonrası dönem.
2.4.1. 4688 Sayılı Kanun Öncesi Dönem
Uluslararası Çalışma Örgütünün 151 sayılı sözleşmesinin 2 Kasım 1992 tarihinde kabulünden sonra Türkiye de kamu Görevlileri sendikaları hususunda tartışmalar yeniden yoğunlaşmıştır. Ancak, bu sözleşmenin Türkiye tarafından kabulü kamu görevlileri sendikalarının meşruluğu konusunda tartışmaları tamamen ortadan kaldırmamıştır. Bir kesime göre
151 sayılı sözleşmenin imzalanmış olması kamu görevlilerinin sendikalaşması hususunda hukuki meşruiyet sorununu da ortadan kaldırmıştır. Diğer bir kesime göre ise hukuki
meşruiyet sorununun çözülebilmesi için 151 sayılı sözleşmeyi imzalamak yeterli değildir.
Bununla birlikte iç hukukun da sözleşme ilkeleri çerçevesinde yeniden ele alınması gerekmektedir. Böyle bir düzenleme yapılmadıkça kamu görevlileri sendikalarının meşru bir
zeminde faaliyet göstermelerinin imkanı yoktur.
Bir taraftan, doktrindeki bu tartışmalar, bir taraftan kamu çalışanlarının sendikalaşma faaliyetleri, bir taraftan da bu konuda yasal bir düzenlemenin bulunmaması, hükümetleri bu
konuda geçici de olsa bir takım çözümler üretmeye zorlamıştır. Konu ile ilgili, ilk geçici
çözüm 15/06/1993 tarihinde dönemin Başbakan Yardımcısı Erdal İnönü imzalı 1993/15
sayılı Başbakanlık Genelgesi ile yapılmış, sonrasında ise 23 Temmuz 1995 tarihli ve 4121
sayılı Kanunla Anayasanın 53 üncü maddesi yeniden düzenlenmiş ve bu maddeye eklenen
fıkra ile; Anayasanın 128 inci maddesinin ilk fıkrası kapsamına giren kamu görevlileri
için, sendika kurma, üst kuruluşlar meydana getirme ve toplu görüşme yapma hakları yasal
güvence altına alınmıştır. (ARSLAN, 2009, 54) Yine, 657 sayılı Yasanın mülga 22 nci
maddesi 12/06/1997 tarihli ve 4275 sayılı Kanun ile düzenlenerek, Devlet memurlarının
Anayasa ve özel kanunlarda belirtilen hükümler uyarınca sendikalar ve üst kuruluşlarını
kurabilmeleri ve bunlara üye olabilmelerinin önü açılmıştır.
72
Mevzuattaki bu değişikliklere rağmen uzun bir süre kamu görevlileri sendikacılığını ve
buna bağlı olarak sendikal hakları düzenleyen yasal bir düzenlemeye gidilmemiş ve ortaya çıkan karmaşayı gidermek amacıyla geçici çözümlere başvurulmaya devam edilmiştir.
Nitekim, Başbakan Mesut YILMAZ imzalı 20/11/1997 tarihli 1997/70 sayılı Başbakanlık
Genelgesi böyle bir düzenlemedir. Söz konusu Genelge ile Anayasada kamu görevlileri
sendikalarının kurulmasına imkan tanındığı belirtilerek, ilgili sendika üyeleri ile yöneticilerine gereken titizlik, duyarlılık ve kolaylığın gösterilmesinin “toplumsal uzlaşma ve
demokrasi kültürünü geliştirme” bakımından büyük önem arz edeceği ifade edilmiştir. Bu
çerçevede “maaş bordrolarını düzenleyen birim veya yetkililerinin iş yükü göz önünde
bulundurularak bunların asli görevlerinde bir aksamaya meydan verilmeden sendika üyesi
kamu görevlilerini yazılı başvuruları halinde üyelik aidatlarının yetkili merciler marifeti
ile aylıklarından kesilerek sendika hesabına yatırılması, kamu görevlilerinin sendika ve üst
kuruluşlar kurma, sendikalara üye olma, sendikal etkinliklerde bulunma yolundaki başvuru
girişimlerinin engellenmemesi, sendikaların genel kurul yapma, kendilerini ve çalışmalarını tanıtıcı yayınlar yapma, çeşitli toplantılar yapma, sosyal, kültürel ve sanatsal etkinliklerde bulunmalarının kısıtlanıp yasaklanmaması, sendika yöneticisi ve üyelerine sendikal
çalışmaları nedeniyle disiplin cezaları uygulanmaması, sendikaların kanunlar çerçevesindeki etkinliklerine genel kolluk yetkisinin kullanılarak müdahale edilmemesi, sendikalarla
diyaloga gidilerek işbirliği yapılması, görüş ve önerilerinin alınması hususlarında kolaylık
gösterilmesi” istenilmektedir. (BENLİ, 2011, 7) 2.4.2. 4688 Sayılı Kanun Sonrası Dönem
Anayasal değişikliğe rağmen uzun bir süre kamu görevlileri sendikacılığını ve buna bağlı
olarak sendikal hakları düzenleyen yasal bir düzenlemeye gidilmemiş olması, konunun
Başbakanlık Genelgeleriyle geçiştirilmeye çalışılması ve bu konuda yasal bir düzenlemenin gerekliliği ve ihtiyacı çeşitli çevrelerce sürekli vurgulanması Anayasa değişikliğinden
üç yıl sonra da olsa konu hakkında bir yasa tasarısı hazırlanmasına zemin hazırlamıştır. Bu
çerçevede 03/03/1998 tarihinde hazırlanan yasa tasarısı Türkiye Büyük Millet Meclisine
sunulabilmiş, hükümet ve muhalefet kanatlarının hararetli tartışmaları sonucu 15 maddesi
kabul edilmiş ve diğer maddelerine geçilmeden çeşitli sebeplerle gündemden düşmüştür.
Elli beş ve elli altıncı hükümet dönemlerinde de gündeme alınamayan bu konu elli yedinci hükümet döneminde yeniden gündeme alınmış ve zorlu bir süreç sonunda kanunlaşarak,
Anayasa değişikliğinden altı yıl sonra 12/07/2001 tarihinde 4688 sayılı “Kamu Görevlileri
Sendikaları Kanunu olarak yürürlüğe konulabilmiştir.
Başlangıçta, 4688 sayılı “Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu” da Anayasanın koyduğu
temel ilkelere uygun olarak, örgütlenme ve statü rejimiyle bağdaşan bir “toplu görüşme”
düzenine yer vermiştir. 2011 Yılına kadar devam eden “toplu görüşme” düzeni yapılan
anayasal ve yasal değişikliklerle birlikte yerini toplu sözleşme düzenine bırakmıştır. Bu
sebeple, 4688 sayılı Kanun sonrası dönemi; toplu görüşme dönemi ve toplu sözleşme dönemi olmak üzere ikiye ayırmak mümkündür.
73
2.4.2.1 Toplu Görüşme Dönemi
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu başlangıçta Anayasanın koyduğu temel
ilkelere uygun olarak örgütlenme ve statü rejimiyle bağdaşan bir “toplu görüşme” düzenine
yer vermiştir. Buna göre; toplu görüşme neticesinde taraflar bir mutabakata varırsa, mutabakat metni imzalanır ve gerekli yasal düzenlemelerin yapılabilmesi için mutabakat metni
Bakanlar Kuruluna sunulur. Ancak, mutabakata varılmazsa anlaşmaya varılan ya da varılamayan konular bir tutanakla tespit edilir ve “Uzlaştırma Kuruluna” gönderilir. Uzlaştırma
Kurulu 5 gün içerisinde konu hakkında karar verir. Bu karara tarafların katılması halinde
mutabakat metni imzalanır ve Bakanlar Kuruluna sunulur. Ancak, Uzlaştırma Kurulu kararına taraflar katılmazsa anlaşmazlıklar yine bir tutanakla tespit edilir ve Bakanlar Kuruluna
sunulur. Sonuç olarak söz konusu düzenlemede her halükarda nihai kararın Bakanlar Kurulunca verildiği bir toplu görüşme düzeni öngörülmüştür.
Yasada toplu görüşmenin kapsamı; “Kamu görevlileri için uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, fazla çalışma ücretleri, harcırah, ikramiye, lojman tazminatı, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, tedavi yardımı ve cenaze
giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ile bu mahiyette etkinlik artırıcı diğer yardımlar”
olarak belirlenmiştir. Toplu görüşmenin tarafları ise; Kamu işverenleri adına “Kamu İşveren Kurulu”, kamu görevlileri adına ise, her hizmet kolundaki yetkili “Kamu Görevlileri
Sendikaları” ile bunların bağlı bulundukları “Konfederasyonlar” dır. Kamu İşveren Kurulu; Başbakan tarafından görevlendirilen bir Devlet bakanının başkanlığında; Başbakanlık
Müsteşarı, Maliye Bakanlığı Müsteşarı, Hazine Müsteşarı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarı, Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanı, Devlet Personel Başkanı, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürü, Kamu İşveren Sendikasından oluşacağı ifade edilmiştir.
Yasa genel olarak incelendiğinde; kamu görevlilerine sadece sendika yani “örgütlenme”
hakkı ve onaya tabi “toplu görüşme” hakkı tanındığı, “toplu sözleşme” ve “grev” hakkına
ise bünyesinde yer vermediği, yasa ile verilen örgütlenme hakkının ise çok fazla sınırlamaya tabi tutulduğu görülmektedir.
2.4.2.2 Toplu Sözleşme Dönemi
4688 sayılı Yasanın kamu görevlilerine sendikal haklardan sadece “örgütlenme” hakkı ve
onaya tabi “toplu görüşme” hakkı tanımış olması, “toplu sözleşme” ve “grev” hakkını tanımamış olması sürekli tartışma konusu olmuştur. Uygulamada ise toplu görüşme sonuçlarının sık sık uyuşmazlık konusu olması ve alınan kararların yıllarca hayata geçirilememesi
bu tartışmaları daha da alevlendirmiştir. Bu süreçte özellikle, imza koyduğumuz uluslararası sözleşmeler örnek gösterilerek kamu görevlilerine toplu sözleşme ve grev hakkının
verilmesi gerektiği neredeyse konu ile ilgili her platformda vurgulanmıştır.
Devlet Personel Başkanlığının 50 nci kuruluş yıl dönümü vesilesiyle söz konusu Başkanlık
tarafından 9-10-11 Şubat 2010 tarihlerinde Abant’ ta düzenlenen ve siyasilerin, üst düzey
bürokratların, sendika ve konfederasyonların ve akademik çevrelerden çeşitli katılımcıların
yer aldığı “Kamu Görevlilerinin Sendikal ve Demokratik Hakları Çalıştayı” sendikal hakların yeniden değerlendirilmesi ve toplu sözleşme düzenine geçilmesi anlamında önemli
74
bir adım olmuştur. Nitekim, bu Çalıştayda kamu görevlilerine tanınan sendikal hakların
Türkiye’de ve uluslararası arenada geldiği düzey ele alınmış, tartışılmış ve birbiri ile mukayese edilmeye çalışılmıştır. Çalıştay neticesinde yayımlanan Kamu Görevlilerinin Sendikal
ve Demokratik Hakları Sonuç Bildirgesinde ise şu ifadelere yer verilmiştir. (DPB, 2010,
443)
Örgütlü toplum, demokratik hayatın vazgeçilmez unsurudur. Şeffaflık, hesap verebilirlik,
katılımcı yönetim gibi çağdaş yönetim prensipleri, kamu çalışanlarımızın temsilcilerinin
yönetsel süreçlere katılımını gerekli kılmaktadır. Grev ve toplu sözleşme hakkı da çalışma
hayatının izlediği tarihsel gelişimin vardığı çağdaş noktadır. Türkiye Cumhuriyeti,
örgütlenme ve toplu pazarlıkla ilgili olarak 87, 98 ve 151 sayılı ILO Sözleşmelerini, İnsan
Hakları Avrupa Sözleşmesini, 5 ve 6 ncı maddelerine çekince koyduğu Avrupa Sosyal Şartı’nı ve ilgili Birleşmiş Milletler Sözleşmelerini onaylamıştır. Bu sözleşmeler, çalışanların
örgütlenme ve buna bağlı toplu pazarlık ve grev haklarını katılımcı ülkelere önermektedir.
Türkiye Cumhuriyeti, demokrasiyi bütün kurumlarıyla hayata geçirmeyi benimsemiş ülkeler camiasının saygın bir üyesi olarak; vatandaşlarının yaşam kalitesinin artırılması, yüksek demokratik standartlara kavuşturulması ile sosyal ve ekonomik refahının sağlanmasını
öncelikli bir hedef olarak değerlendirdiğinden; taraf olduğu uluslararası insan hakları sözleşmelerinin, üyesi veya üye adayı olduğu uluslararası toplulukların öngördüğü düzenleme
ve uygulamalar olmasaydı dahi vatandaşlarına ileri demokrasilerin gerekli kıldığı hakları
sağlamayı, öncelikli bir amaç olarak görmektedir.
Bu anlayış çerçevesinde gerçekleştirilen Kamu Görevlilerinin Sendikal ve Demokratik
Hakları Çalıştayı, bu alanda yıllardır emek harcayıp düşünce üreten değerli Akademisyenlerimizin yol göstericiliğinde, kamu görevlilerimizin temsilcisi sendikalarımızın yönetici
ve uzmanları ile değerli kamu yöneticilerimiz ve uzmanlarımızın geniş katılım ve katkıları
ile çalışmalarını tamamlamış; aşağıda belirtilen hususları Çalıştay’ın Sonuç Bildirisi olarak
benimsemiş ve kamuoyunun bilgilerine sunmayı uygun görmüştür: Kamu görevlilerimizin
toplu pazarlık ve grev hakları, ülkemiz tarafından imzalanan ve onaylanan insan haklarına
ilişkin uluslararası sözleşmelerde mevcut olduğundan, Anayasada bu hakların kullanımını
sağlayacak düzenlemeler yapılmalıdır. Kamu görevlilerinin sendikal haklarının anlamlı bir
bütünlüğe kavuşturulması için toplu sözleşme ve grev haklarını hayata geçirecek düzenleme yapılması, insan haklarına saygılı, demokratik ve sosyal bir Devlet olmanın gereğidir.
Kamu çalışanlarının örgütlü yaşamlarının grev ve toplu sözleşme düzeniyle geliştirilmesi
ve ileri haklarla donatılması için katılımcılık ve şeffaflık ilkeleri çerçevesinde gerekli yasal
düzenleme hazırlık çalışmalarına zaman geçirilmeden başlanması, Avrupa Sosyal Şartı'nın
5 ve 6 ncı maddelerindeki çekincelerin kaldırılmasına yönelik düzenlemelerin hayata geçirilmesi gerekmektedir. İlgili kesimlerin ve bilim adamlarının özgürlükçü ve katılımcı
bir anlayışla iştirak ettiği, ön şartsız, medeni ve bilimsel bir çalışma ortamı yaratılmasının
sorumlu kamu yönetiminin önemli bir yansıması olduğu gerçeğinden hareketle düzenlenen
Kamu Görevlilerinin Sendikal ve Demokratik Haklarına İlişkin Çalıştayın takdirle karşılandığı görülmüş, Çalıştay sonuçlarının tüm katılımcılarla birlikte Devlet Personel Başkanlığı’nca da sürekli izlenmesi öngörülmüştür.
75
Tüm bu tartışmalar ve Çalıştayda çoğunluk olarak ortaya konulan görüşler kamu görevlilerine tanınan örgütlenme ve onaya tabi toplu görüşme hakkının yetersiz olduğu, sendikal
hakların yeniden ele alınması ve genişletilmesi gerektiği noktasındadır.
Çalıştay sonrası yayınlanan sonuç bildirgesinin sonraki süreçte toplu görüşme düzeninden
toplu sözleşme düzenine geçilmesi hususundaki tartışmaları daha da artırmış ve konu ile
ilgili yasal alt yapının hızlı bir şekilde düzenlenmesine zemin hazırlamıştır.
Nitekim,
sendikal hakları da içeren Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında 07/05/2010 tarihli ve 5982 sayılı Kanun referanduma sunulmuş ve
12/09/2010 tarihinde onaylanmıştır. Bu Kanunun 6 ncı maddesi ile Anayasanın 53 üncü
maddesi yeniden düzenlenmiştir. Böylece, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin toplu
sözleşme hakkı Anayasal çerçevede yerini bulmuştur. Bu düzenlemede; memurlar ve diğer
kamu görevlilerinin toplu sözleşme yapma hakkına sahip oldukları, toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde tarafların Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna
başvurabilecekleri, Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesin ve toplu sözleşme
hükmünde olduğu, toplu sözleşme hakkının kapsamının, istisnalarının, toplu sözleşmeden
yararlanacakların, toplu sözleşmenin yapılma şeklinin, usulünün ve yürürlüğünün, toplu
sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılmasının, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun
teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların ise kanunla belirleneceği hüküm altına
alınmıştır.
Anayasanın bu hükmü temel alınarak 4688 sayılı Yasa; amaç ve kapsamında bir değişiklik yapılmadan toplu sözleşme düzenine uygun olarak yeniden düzenlenmiştir. Nitekim,
04/04/2012 tarihli ve 6289 sayılı Kanunla 4688 sayılı “Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu” yeniden düzenlenerek adı “Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu” olarak değiştirilmiştir. Bu düzenleme ile örgütlenme hakkı olan kamu görevlilerinde bir genişleme olmamasına karşın daha önce örgütlenme hakkı bulunanlara getirilen
birtakım kısıtlar kaldırılmıştır. Örneğin; daha önce var olan sendika üyesi olabilmek
için adaylık ve deneme süresini tamamlama şartı, sendika kurucusu olabilmek için öngörülen iki yıllık hizmet şartı kaldırılmış, 100 ve daha fazla kamu görevlisinin çalıştığı işyerlerinin amir ve yardımcıları ile özel güvenlik personeline sendika üyesi olabilme imkanı
getirilmiştir.
Yine, bu düzenleme ile sendika ve konfederasyonlardan kuruluş aşamasında istenilen belgeler azaltılmış ve bu belgelerin merkezde sadece Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına
gönderileceği düzenlenmiş, daha önce var olan Devlet Personel Başkanlığına gönderilme
zorunluluğu ise kaldırılmıştır. Sendika ve konfederasyonlara; zorunlu organlar dışında da
organlar oluşturulabilme ve uluslararası kuruluş kurabilme imkanı getirilmiş, genel kurul
toplantılarının yapılması için öngörülen azami üç yıllık süre dört yıla, 100 üye sayısını aşan
il ve 50 üye sayısını aşan ilçe temsilcileri ile işyeri sendika temsilcilerinin izin süresi haftada 4 saate çıkarılmıştır. Yine, bu düzenleme ile “uzlaştırma kurulu” kaldırılarak yerine
“kamu görevlileri hakem kurulu”, “yüksek idari kurul” kaldırılarak yerine “kamu personel
danışma kurulu” oluşturulmuştur.
76
Tabii ki bu Yasa değişikliğinin en önemli özelliği toplu görüşme düzeninden toplu sözleşme düzenine geçilmesini sağlamış olmasıdır. Bu değişiklikle beraber Türkiye’de kamu
görevlileri bir takım kısıtları olsa da örgütlenme ve toplu sözleşme gibi çok önemli iki
sendikal hakkı elde etmişlerdir. Bu Türkiye kamu görevlileri sendikacılığının son 15 yıl
içerisinde göz ardı edilemeyecek kadar önemli kazanımlar elde ettiğinin bir göstergesidir.
Bu kazanımların elde edilmesinde Türkiye’de son dönemde demokratik hak ve özgürlükler
konusunda yaşanan olumlu gelişmeler ve demokrasiyi bütün kurumlarıyla hayata geçirme
anlayışının etkili olduğunu söylemek yanlış olmaz.
Sonuç Sanayi devrimi ile birlikte ortaya çıkan ve yüzyılı aşkın bir süredir toplumsal yapı içerisinde güçlü bir sosyal taraf olarak kendini kabul ettiren sendikal hareketin örgütlenme
özgürlüğünün bulunduğu çoğulcu demokrasilerde geliştiği ve sosyal yapı içerisinde önemli
fonksiyonlar icra ettiği görülmektedir. Hiç şüphesiz ki bahsedilen bu durum tarihsel süreç
içerisinde daha çok işçi sendikacılığı açısından kendini göstermektedir. Kamu görevlileri
sendikacılığı açısından sosyal taraf olma ve sosyal yapı içerisinde fonksiyon icra etme konusu daha çok yeni bir konudur.
Ancak, unutulmamalıdır ki demokratik süreç içerisinde örgütlenme özgürlüğündeki
gelişmelere paralel olarak güçlenen ve hukuki olarak önemli kazanımlar elde eden işçi sendikacılığı ortaya çıkan yeni durumlar karşısında fiili olarak eski gücünü koruyamamıştır.
Dünyadaki teknolojik gelişmelere bağlı olarak kısmi zamanlı çalışma, işin paylaşımı, çağrı
üzerine çalışma, ödünç iş ilişkisi, uzaktan çalışma gibi yeni çalışma biçim ve yöntemlerinin ortaya çıkması, yine, işçilik maliyetini düşürerek rekabet gücünü korumak amacıyla
işletmelerin, üretim süreçlerinde pahalı olan ileri teknolojiyi bizzat edinme yerine, bunları
kullanan firmaları devreye sokması, işletmenin asıl üretim konusu dışında kalan (güvenlik,
yemek, temizlik, ulaşım gibi) bazı yardımcı işlerin bu alandaki firmalara verilmesi, diğer
bir ifadeyle alt işveren uygulamalarının yaygınlaşması ve buna uygun yeterli hukuki alt
yapının olmayışı bu güç kaybında önemli rol oynamıştır. Yine, özel kesime oranla örgütlenmenin daha kolay olduğu kamu kesimine ait kuruluşların özelleştirilmesi ile özellikle
son zamanlarda gelişmiş batı ülkelerinde artan işsizliğin sorumlusu olarak sendikacılığın
görülerek üretimi ve yatırımları hiçbir yasal korumanın olmadığı ülkelere yönlendirmiş
olması işçi sendikacılığında güç kaybına neden bir başka faktör olarak kendini göstermektedir.
Örgütlenme konusunda bazı kısıtların olması, toplu sözleşme kapsamının sadece mali
haklarla sınırlı kalması ve grev hakkının bulunmaması kamu görevlileri sendikacılığı açısından bir eksik olarak değerlendirilse de son düzenlemeler ile birlikte Türkiye’de kamu
görevlileri sendikacılığının geldiği nokta göz ardı edilemeyecek kadar önemli bir nokta
olduğunu söylemek yanlış olmaz. İşçi sendikacılığının tersine giderek güç kazanan kamu
görevlileri sendikacılığının değişimin nispeten daha yavaş olduğu ve örgütlenmenin daha
kolay olduğu kamu kesiminde faaliyet göstermelerinin payı büyüktür.
77
Ancak, işçi sendikacılığına oranla daha rahat bir zemin üzerinde faaliyet gösteren kamu görevlileri sendikacılığı zaman içerisinde özgürlüklerin gelişimine paralel olarak eksik kalan
sendikal haklarını elde etmesi olası olmakla birlikte, teknolojinin gelişmesi, küresel rekabetin hızlanması ve buna bağlı olarak ortaya çıkan yeni çalışma biçim ve yöntemlerinden
kamu kesiminin etkilenmesinin kaçınılmaz olduğu göz önüne alındığında kamu görevlileri sendikacılığının da bu süreçten fiili olarak negatif yönde etkilenmesi muhtemeldir.
Yine, önümüzdeki süreçte özelleştirme politikaları nedeniyle kamunun giderek daha da
küçülmesi, devletin üstlendiği bazı hizmetleri piyasada uzmanlaşmış firmalar aracılığıyla
yerine getirme eğiliminin ortaya çıkması kamu görevlileri sendikacılığının etkinliğini azaltacak başka gelişmeler olarak değerlendirilebilir. Dolayısıyla, önümüzdeki süreçte kamu
görevlileri sendikacılığının gücünün korunması için sadece sendikal hakların elde edilmesi
için hukuki zeminde verilen mücadele yeterli olmayacak, aynı zamanda ortaya çıkan bu
yeni koşulların okuma şekli ve çözüm yöntemleri de önemli rol oynayacaktır.
78
Kaynakça
-
ARSLAN, Mahmut, Dünyada ve Türkiye de Kamu Sendikacılığı, Kamuda Sosyal Politika, s. 54
-
Bağımsız Enerji-Sen, Avrupa Birliği Sürecinde Sendikal Hakların Geleceği, Ankara, 2002
-
BENLİ, Abdurrahman, Türkiye’de Kamu Çalışanlarının Sendikalaşma Çabaları ve Sorunları,
Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi, s. 7.
-
Devlet Personel Başkanlığı, Kamu Görevlilerinin Sendikal ve Demokratik Hakları Sonuç Bildirgesi, 2010, s. 443 erişim; www.dpb.gov.tr
-
FAYDALI, M. Cengiz, "Türkiye İşçi - Emekçi Hareketinin Tarihsel Mücadele Süreçleri ve
Kesk", (Erişim) www.yapiyolsen.org., 2009, s. 17.
-
GÜLMEZ, Mesut, Dünya'da Memurlar ve Sendikal Haklar, Ankara, TODAİE Yayınları, 1996, s.
51.
-
IŞIK, Rüçhan, Sendika Hakkı Tanınması ve Kanuni Sınırları, Ankara, Sevinç Matbaası, 1962,
s.73.
-
SELAMOĞLU, Ahmet, İşçi Sendikacılığında Yeniden Yapılanma ve Örgütlenme Modeli, Kocaeli
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, (6) 2003 / 2 : 63-98
-
KAÇAR, Mahmut, Türkiye’de Kamu Sendikacılığının Geleceği, Kamuda Sosyal Politika, s. 59
-
KOCAOĞLU, A. Mehmet, "Türkiye'de ve Dünya'da Memur Sendikacılığının Gelişimine Panoramik Bakış", Tühis İş Hukuku ve İktisat Dergisi, Cilt: 15, Sayı: 5, s. 25.
-
KUTAL, Metin, "Uluslararası Çalışma Normları Karşısında Kamu Görevlilerinin Sendikal
Örgütlenme Haklarına İlişkin Bazı Gözlemler", Kamu - İş Dergisi, Cilt: 6, Sayı: 4, s. 133.
-
KUTAL, Metin, Türk Sendikacılığını Çevreleyen Olumsuz Koşullar, Özellikler ve Yeni Bir
Yapılanma İhtiyacı, Kadir Has Üniversitesi, Çalışma ve Toplum Dergisi, 2005
-
ÖZTEKİN, Ali, Türkiye'de Kamu Görevlilerinin Örgütlenme Süreci, 2009, (Erişim) http://ekutuphane.egitimsen.org.tr/ pdf/2720.pdf,
-
TURAN, Kamil, "Dünya'da ve Türkiye'de Kamu Görevlileri Sendikalarının Hukuki
Gelişmeleri", Kamu - İş Dergisi, Cilt: 4, Sayı: 4, Ocak 1999, s. 1.
-
TURAN, Kamil, Dünyada ve Türkiye de kamu Görevlileri Sendikalarının Hukuki Gelişmeleri,
Kamu -İş Dergisi, cilt 4, sayı; 4, Ocak 1999
-
Türkiye Kamu-Sen, “Dünyada Kamu Görevlileri Sendikacılığı”, 15 Mayıs 2009
79
OECD Ülkelerinde Çalışanların
Sosyal Güvenlik Kesintileri ve
Vergisel Yükümlülükleri*
SOCIAL SECURITY CONTRIBUTIONS AND TAX
RESPONSIBILITIES OF THE WAGE EARNERS IN OECD
COUNTRIES (2012)
Doç. Dr. Selda AYDIN**
Özet
Çalışanların ücretleri veya gelirleri üzerindeki vergi yükleri ekonomik kararların alınmasında
önemli bir faktördür. OECD çalışmalarında toplam (vergi ve sosyal güvenlik) yükümlülükleri,
diğer ülkelerle karşılaştırabilmek ve anlamlı sonuçlar elde edebilmek giderek önem
kazanmaktadır. Toplam yükümlülükler; gelir vergisi, işçi sosyal güvenlik kesintileri ile işveren
sosyal güvenlik kesintilerinden oluşmaktadır.
Vergisel yüklerin yüzdesi OECD ülkelerine göre değişiklikler gösterebilmektedir. Birçok ülke
emeğin üzerindeki yükü hafifletmek için farklı politikalar uygulamaktadırlar. Bununla birlikte
bahsi geçen politikalar ekonomik şartlara bağlı olarak farklı sonuçlar da verebilmektedir.
Anahtar Kelimeler: Ücret, İşgücü Maliyeti, Sosyal Güvenlik Kesintileri, Vergi Yükü
Abstract
Tax burdens on labour income or wages is important factor in economic decisions. In OECD
resarches tax wedge is getting very popular criteria to get a meaningful result and to compare
with the other member countries. The components of the tax wedge are income tax, employee
social security contributions and employer social security contribution.
The percentage of tax burden varies considerably with in OECD countries. Many countries
apply different strategies to decrease the burden on labor. On the other hand results of these
policies may different up to the condition of the economy.
Keywords: Wage, Labour Cost, Social Security Contributions, Tax Burden
JEL Classification: H24, J31, J33
*
**
80
Bu makale OECD’nin web sitesinde yer alan bilgiler ile veriler kullanılmak suretiyle derlenmiştir.
Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü, [email protected]
ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi / Cilt: 1 / Sayı: 1 / Temmuz-Eylül 2013 / Sayfa: 80-93
Labour World / Volume: 1 / Issue: 1 / July-September 2013 / Page: 80-93
Giriş
Vergi yasalarına göre gelirin unsurlarından biri olan ücretler özellikle çalışma dünyasının işleyiş sürecinde oldukça önemli bir yere sahip bulunmaktadır. İstihdam seviyesinin
belirlenmesi ve düzenlenmesinde ücretler üzerinden geliştirilen ve uygulanan politikaların sonuçları ise son derece etkili olabilmektedir. Birçok ülkede bu konuda yapılan yasal
düzenlemeler ücretlerden yapılan indirimler ya da ücrete yapılan sübvansiyonlar şeklinde
ortaya çıkmaktadır.
Çalışanların ücretlerine dair geliştirilen politikalar günümüzde giderek daha da önem
kazanmaktadır. Bunun en önemli nedenleri ekonomilerde yaşana gelen krizler ile çoğu
ülkede artış eğilimi gösteren işsizlik sorunudur.
Küresel ve ekonomik krizin başlangıcından bu yana beş yılı aşan bir süre geçmiş olmasına
rağmen çoğu OECD ülkesinde işsizlik oranları halen yüksek seviyelerde bulunmaktadır.
Özellikle Yunanistan ve İspanya gibi ülkelerde işsizlik oranları ciddi sinyaller vermeye
devam etmekte olup ülke yönetimlerinin dikkatini çekmektedir. (OECD Employment Outlook 2013, Erişim: 13.09.2013)
Ücretlerin belirlenmesinde vergisel düzenlemeler ile işveren ve işçilere ilişkin sosyal güvenlik kesintileri öne çıkmaktadır. Söz konusu belirlemeler sonuç olarak istihdamın seviyesini başka bir deyişle işgücü arz ve talebini etkilemektedir. Bunun ötesinde ortaya çıkan
bir başka sonuç ise işsizlik seviyesi ile bağlantılı olmaktadır.
Üretim faktörlerine getirilen bir vergi, nispi fiyatları değiştireceği için bu durum vergi
sistemlerinden etkilenen işletmelerin işgücü kararlarını belirleyecektir.(CONNOLLY;
MUNRO, 1999,166)
Başka bir deyişle ücretlerin vergilendirilmesi, işverenlerin katlandıkları işgücü maliyetleri
ile işçiler tarafından elde edilen net harcanabilir geliri etkilemekte olup bu durum esas olarak emek piyasalarının arz ve talep kararlarını belirlemektedir.*
1. OECD Ülkelerinde Çalışanların Ücretleri Üzerinden
Hesaplanan Yükümlülükler
Çalışanlara yapılan ücret ödemelerinden yapılan kesintilerine bakıldığında OECD ülkelerinde benzer uygulamalara rastlanılmaktadır. Bu kesintilerin benzer özellikler göstermeleri
yapılan çalışmalarda karşılaştırmalı analizlerin yapılması noktasında da önem taşımaktadır.
Çalışanlara yapılan ücret ödemelerinden yapılan kesintiler, vergiler ve sosyal güvenlik
kesintileri olarak iki ana gruba ayrılmaktadır. Sosyal güvenlik kesintileri ise işveren ve işçi
payları olarak ayrıca sınıflandırılmaktadır. Ücretler üzerinden hesaplanan vergilere ilişkin
usul ve esaslar ülkelere göre farklı yöntemlere göre belirlenmektedir. Örneğin ülkemizde
ücretlerin vergilendirilmesinde esas olarak kaynakta kesinti yöntemi benimsenmiş olup bazı
* www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/taxation-and-employment-9789264120808-en,
(Erişim Tarihi:13.09.2013)
81
durumlarda ise ücret geliri elde edenlerin beyanname vermek suretiyle vergilendirilmesi
yöntemi de kullanılmaktadır. Kaynakta kesinti yönteminde*, çalışan (ücretli) tarafından
yerine getirilmesi gereken vergisel işlemler işveren tarafından yapılmaktadır. Bu durum
gerek vergi idaresi gerekse çalışanlar açısından uygulama kolaylığı içeren bir yöntem olarak öne çıkmaktadır. OECD üyesi ülkelerinin gelir vergisi düzenlemeleri yönüyle farklı
düzenlemelere sahip olması, yapılan karşılaştırmalarda önem kazanmaktadır. Ücretlere
sağlanan vergisel kolaylıklar da farklılıklar göstermektedir. Örneğin Danimarka’da çalışanlara sağlanan “Green Check” olarak ifade edilen düzenleme ile vergisel bir kolaylık
getirilmiştir. Ülkemizde de ücretliler için “Asgari Geçim İndirimi “ olarak yürürlükte bulunan vergi indirimi uygulaması bulunmaktadır. Birçok ülkede çalışanlar üzerindeki yükleri,
vergi indirimleri veya vergi kredileri** olarak ifade edilen uygulamalar aracılığıyla hafifletilmek istenmektedir.
Çalışanların ücretleri üzerinden hesaplanan vergi ile kesilen sosyal güvenlik paylarını
içeren “Toplam Yükümlülük”*** olarak ifade edilebilecek olan kavram sayesinde OECD
üyesi ülkeler arasında karşılaştırmaların yapılması mümkün olabilmektedir. Toplam yükümlülük, üretim sürecinde ortaya çıkan işgücü maliyetlerinden işçiye yapılan net harcanabilir ücretin indirilmesi suretiyle hesaplanmaktadır. İşveren çalışana vergi dışı bırakılan
ödemelerde bulunuyorsa toplam yükümlülük tutarı değişebilmektedir. Toplam yükümlülük, çalışanların ücretlerinden kesilen şahsi gelir vergisi ile sosyal güvenlik paylarının toplamından oluşmaktadır.
Toplam yükümlülük verginin emek gücü üzerinden hareket edilerek işgücünün vergilendirilmesi sonucunda devlet tarafından elde edilen toplam değer olarak da tanımlanabilmektedir.****
2. OECD Ülkelerinde 2012 Yılında Çalışanların Ücretlerinde
Toplam Yükümlülükler
OECD tarafından yürütülen araştırmalarda üye ülkelerin toplam yükümlülükleri yıllar itibariyle belirlenmekte olup ortaya çıkan değişimler ve bunun nedenleri araştırılmaktadır.
Tablo 1(A) ve 1(B) de 2012 yılında üye ülkelerde görülen toplam yükümlülüklere yer
verilmektedir.*****
*
Kaynakta kesinti yöntemi, stopaj ya da tevkifat yöntemi olarak da ifade edilmektedir.
** Uluslararası vergi uygulamalarında “Tax Credit” olarak ifade edilen söz konusu vergisel indirimlere başta
ABD olmak üzere birçok OECD ülkesinin vergi yasalarında rastlanılmaktadır.
*** OECD ülkeleri itibariyle “Tax Wedge” olarak ifade edilen kavram çalışmada “toplam yükümlülük” olarak
yer almaktadır.
**** Investopedia Financial Dictionary-Tax Wedge
***** http://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxingwages.htm, (Erişim Tarihi:15.09.2013)
82
Tablo 1(A)*: 2012 YIlı İtibarıyla Ücret Üzerinden Alınan Gelir Vergisi ve Sosyal
Güvenlik Kesintileri
Belçika
Fransa
Almanya
Macaristan
Avusturya
İtalya
22,1
10,2
16,0
12,8
12,3
16,1
İşçi Sos. Güvenlik
Payı
10,8
9,5
17,3
14,4
14,0
7,2
İsveç
13,6
5,3
23,9
42,8
Finlandiya
Çek Cumhuriyeti
Slovenya
Yunanistan
İspanya
Estonya
Slovak Cumhuriyeti
Hollanda
Danimarka
Türkiye
Norveç
Portekiz
Lüksemburg
OECD (35.6%)
Polonya
İrlanda
İngiltere
Japonya
Kanada
ABD
Avusturalya
İrlanda
İsviçre
Kore
İsrail
Meksika
Yeni Zelanda
Şili
17,7
8,8
9,4
6,9
13,5
12,7
7,4
14,9
36,2
11,1
19,1
8,7
13,8
13,1
5,8
26,8
14,0
6,6
13,6
15,6
21,6
13,4
9,7
4,4
7,5
7,3
16,4
0,0
6,2
8,2
19,0
12,8
4,9
2,1
10,5
13,9
2,7
12,9
6,9
8,9
11,0
8,2
15,3
0,4
8,5
12,0
6,6
5,1
0,0
2,9
5,9
7,4
7,3
1,2
0,0
7,0
18,6
25,4
13,9
22,2
23,0
25,6
21,8
9,7
0,0
14,2
11,6
19,2
11,0
14,4
14,4
7,2
9,8
12,6
10,6
8,9
5,6
9,7
5,9
9,2
4,4
10,5
0,0
0,0
42,5
42,4
42,3
41,9
41,4
40,4
39,6
38,6
38,6
38,2
37,6
36,7
35,8
35,6
35,5
34,5
32,3
31,2
30,8
29,6
27,2
25,9
21,5
21,0
19,2
19,0
16,4
7,0
Ülke
Gelir Vergisi
İşveren Sos.
Güvenlik payı
23,2
30,6
16,4
22,2
22,6
24,3
Toplam
Yükümlülük
56,0
50,2
49,7
49,4
48,9
47,6
Kaynak: www.oecd.org
* Tablo 1(A) ve tablo 1(B)’nin verilerinde bekâr çalışanların değerleri esas alınmıştır.
83
Tablo 1(A)’de yer aldığı üzere 2012 yılında üye ülkelerin toplam yükümlülüklerine bakıldığında ortalama toplam yükümlülük tutarı %35,6 olup bu tutarın % 13,1’ini şahsi gelir
vergileri, % 8,2’sini işçi sosyal güvenlik payları ve %14,4’ünün ise işveren sosyal güvenlik paylarından oluşmaktadır. Ülkelerin toplam yükümlülükleri ise % 7’den başlayarak %
56’ya kadar yükselebilmektedir. Buna göre en yüksek toplam yükümlülük yüzdesi Belçika’dadır. Belçika’nın dışında Fransa, Almanya, Macaristan, Avusturya ve İtalya’da da
toplam yükümlülükler yüksek değerlerdedir.
Türkiye’de ise 2012 yılında toplam yükümlülük %38,2 olarak belirlenmiştir. Bu değer %
35,6 olan OECD ortalamasının üzerinde yer almaktadır.
Aşağıda yer alan Tablo 1(B)’de ise üye ülkelerde toplam yükümlülüğün vergiler ve sosyal
güvenlik payları arasındaki dağılımını görmek mümkündür.
84
Tablo 1(B): 2012 YIlı İtibarıyla Ücret Üzerinden Alınan Gelir Vergisi ve Sosyal
Güvenlik Kesintileri
0
10
20
30
40
50
60
Belçika
Fransa
Almanya
Macaristan
Avusturya
İtalya
İsveç
Finlandiya
Çek Cumhuriyeti
Slovenya
Yunanistan
İspanya
Estonya
Slovak Cumhuriyeti
Hollanda
Danimarka
Türkiye
Norveç
Portekiz
Lüksemburg
OECD (35.6%)
Polonya
İrlanda
İngiltere
Japonya
Kanada
ABD
Avusturalya
İrlanda
İsviçre
Kore
İsrail
Meksika
Yeni Zelanda
Şili
Gelir Vergisi
İşçi Sosyal Güvenlik Payı
İşveren Sosyal Güvenlik Payı
85
Yukarıda yer alan Tablo 1(B)’de bazı ülkelerde ücretler üzerinden hesaplanan şahsi gelir vergisinin önemli farklılıklar gösterdiği görülmektedir. Başta Danimarka olmak üzere
Avustralya, Finlandiya, İzlanda ve Yeni Zelanda gibi ülkelerde gelir vergisi yükümlülükleri diğer ülkelere göre daha yüksek seviyelerdedir. Bununla beraber Şili’de gelir vergisi
yükümlülüğü bulunmamaktadır.
İşçi sosyal güvenlik paylarında da örneğin Yeni Zelanda’da bu yönde bir uygulama bulunmaz iken Almanya, Macaristan, Türkiye, Polonya ve Japonya’da yüksek seviyelerde
kesintiler yapılmaktadır.
İşveren sosyal güvenlik kesintilerinin en yüksek olduğu ülkeler ise Fransa, Belçika,
Avusturya, Çek Cumhuriyeti, İspanya ve Estonya’dır.
Çalışanların ücretlerinden kesilen işçi ve işveren sosyal sigorta primlerinin toplamı OECD
ülkelerinin önemli bir kısmında % 20’yi geçmektedir. Buna karşın Yeni Zelanda’da ücretler üzerinden sadece gelir vergisi hesaplanmakta olup gerek işçi gerekse işveren sosyal
sigorta primi kesilmemektedir.
Türkiye’de ücretler üzerinden yapılan kesintileri OECD ortalaması ile karşılaştırması Tablo 2’de yer almaktadır*:
Tablo 2: Türkiye ve OECD Ülkelerinin Toplam Yükümlülüklerinin Karşılaştırılması
(2012 Yılı)
Türkiye
OECD Ortalamaları
Gelir Vergisi (%)
11,1
13,1
İşçi Sosyal Güvenlik Kesintisi (%)
12,9
8,2
İşveren Sosyal Güvenlik Kesintisi (%)
14,2
14,4
Yukarıdaki tabloya göre 2012 yılında ülkemizde çalışanların ücretlerinden yapılan kesintiler diğer ülkeler ile karşılaştırıldığında gelir vergisi ve işveren sosyal sigorta primlerinin
OECD ortalamalarda olduğu ancak işçi sosyal güvenlik primlerinin ise diğer ülkelere göre
yüksek olduğu görülmektedir.
* Tablo 2, oecd.org web sayfasındaki verilere göre hazırlanmıştır.
86
3. 2012 Yılında Toplam Yükümlülüklerde Meydana Gelen
Artışlar
Geçmiş yıllar ile karşılaştırılınca OECD ülkelerinde toplam yükümlülüklerde artış gözlenmektedir.
Tablo 3(A): OECD Ülkelerinde Toplam Yükümlülüklerdeki Artış*(2012)
OECD Ülkeleri Yıllık Değişim Yüzdesi 2012/11
2011-12
Toplam Yükümlülük
Gelir Vergisi
İşçi Sosyal Güvenlik
Kesintisi
İşveren Sosyal
Güvenlik Kesintisi
0,12
0,03
0,01
0,08
Not: Tablodaki veriler bekar çalışanların ücretlerine göre hazırlanmıştır.
OECD Toplam Yükümlülük
Tablo 3(B): OECD Ülkelerinde Toplam Yükümlülüklerdeki Artış*(2012)
0.00
0.05
0.10
0.15
Gelir Vergisi
İşçi Sosyal Güvenlik Kesintisi
İşveren Sosyal Güvenlik Kesintisi
Not: Tablodaki veriler bekar çalışanların ücretlerine göre hazırlanmıştır.
* http://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxingwages.htm (Erişim Tarihi:15.09.2013)
87
Yukarıda yer alan Tablo 3(A) ve Tablo 3(B)’ye göre 2012 yılında OECD ülkelerinin toplam yükümlülüklerinde meydana gelen artışın en önemli nedeni işveren sosyal güvenlik
primleridir. Toplam yükümlülük artışına bakıldığında ise düşük bir artış olduğu görülmektedir. Bu bağlamda ortalama vergi ve sosyal güvenlik kesintilerinde 34 ülkenin 19’unda
artış yaşanırken 14’ünde düşüş gerçekleşmiştir. İşçi sosyal güvenlik kesintilerinde ise oldukça düşük değişim söz konusudur*.
4. Bekâr Çalışanların Toplam Yükümlülüklerinde 2007
Yılından Sonraki Değişimler
2007 yılından 2012 yılına kadar olan süreç içinde ücretlilerin toplam yükümlülüklerinde
yaşanan değişimler aşağıda yer almaktadır:
-2011 ile 2012 yılları arasında ortalama toplam yükümlülükler % 0,1 oranında artarak%
35,5’ten % 35,6’ya yükselmiştir.
-2010 ile 2012 arasında ortalama toplam yükümlülükler % 0,6 oranında artarak % 35’ ten
% 35,6’ya yükselmiştir.
-2007 ile 2012 yılları arasında ise % 1,1 oranında azalarak % 36,1’den % 35’e inmiştir.*
Yukarıda ifade edilen toplam yükümlülük değişimleri aşağıdaki Tablo 4’te yer almaktadır.**
OECD Toplam Yükümlülükler
Tablo 4: OECD Toplam Yükümlülükler Değişimi (2007-2012 Dönemleri)
2007-2010
2010-2012
-1.20
-0.80
-0.40
0.00
0.40
0.80
1.20
Gelir Vergisi
İşçi Sosyal Güvenlik Kesintisi
İşveren Sosyal Güvenlik Kesintisi
- Income tax: Gelir vergisi, Employee SSC: İşçi SGK, Employer SSC:İşveren SGK
* http://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxingwages.htm (Erişim Tarihi:15.09.2013)
** http://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxingwages.htm (Erişim Tarihi:15.09.2013)
88
Yukarıdaki Tablo 4’te görüldüğü üzere 2007 ila 2012 yılları arasında toplam
yükümlülüklerde ortaya çıkan değişimin en önemli nedeni gelir vergisidir. 2010 yılından
itibaren ise işçi sosyal güvenlik paylarının etkisi ortaya çıkmaktadır.
2007 ila 2010 yılları arasında OECD üyesi ülkelerinin yirmi üçünde toplam yükümlülükler
artma eğiliminde iken onunda düşüş göstermiştir. Toplam yükümlülüklerde düşüşün en
fazla olduğu ülkeler Macaristan ve Türkiye’dir. Bu ülkelerde toplam yükümlülüklerdeki
azalışın nedeni şahsi gelir vergisinde ortaya çıkan düşüşlerdir. Bu ülkelerden bazılarında
yaşanan değişimler ise aşağıda belirtildiği şekildedir.
-İsrail, Finlandiya, Kanada, Avusturya ve Norveç’te yasal vergi oranları indirilmiştir.
-Yunanistan, Yeni Zelanda ve Meksika’da ise düşük gelir seviyesinde bulunan vergi dilimleri genişletilmiştir.
-Danimarka’da orta gelir grubundaki çalışanların vergileri sübvanse edilmiştir.
-Benzer vergisel kolaylıklar ve indirimler ise Macaristan, İsveç, Finlandiya, Almanya, Portekiz ve bazı ülkelerde getirilmiştir.
-Danimarka, Lüksemburg ve Türkiye de ise ücretlilere bazı indirimler ve vergisel kolaylıklar sağlanmıştır. Ülkemizde 2008 yılından itibaren yürürlüğe giren “Asgari Geçim İndirimi” bu kapsamda belirtilen yasal düzenlemeler arasında yer almaktadır*. Bu uygulamanın
öncesinde ise ücretlilere vergi iadesi olarak ifade edilen bir başka vergisel kolaylık bulunmaktaydı. (Maliye Gelirler Kontrolörleri Derneği,2011,256)
2010 ila 2012 yılları arasında ise OECD üyesi ülkelerin yirmi altısında toplam yükümlülükler yükselirken sadece yedisinde düşüş gerçekleşmiştir. Bu durumun en önemli nedeni
şahsi gelir vergilerindeki artışlardır. Vergiler söz konusu yıllarda otuz dört ülkenin yirmi
üçünde yükselmiştir. Artış gerçekleşen ülkeler Danimarka, Avustralya, İspanya, İtalya, İrlanda ve Portekiz olup bu ülkelerin tümünde ücret gelirlerine uygulanan vergi oranları
yükseltilmiştir. Bunun dışında kalan ülkelerde ise 2011-2012 yıllarında ek vergiler getirilmiştir.
5. Evli ve Çocuklu Çalışanların Ücretlerindeki Toplam
Yükümlülükler
OECD üyesi ülkelerde çalışanların evli ya da bekâr olmaları ya da çocuklu ya da çocuksuz olmaları ya da çocuk sayılarına bağlı olarak elde edilen ücretler üzerinden hesaplanan
toplam yükümlülükler değişebilmektedir. Başka bir deyişle istihdam gücünün vergilendirilmesinde bazı aile modelleri bulunmakta olup vergi ve benzeri yükümlülükler buna göre
hesaplanma yoluna gidilmektedir. Bu kapsamda kullanılan ölçütler aşağıdaki gibidir.
*
Asgari Geçim İndirimi Gelir Vergisi Kanununda yer alan ve gerçek usule tabi ücret gelirlerine
uygulanmakta olan bir vergisel kolaylıktır.
89
-Ücret geliri(Ortalama ücretin yüzdesi olarak hesaplanmaktadır)
-Çocuk sayısı
-Medeni durum
Aşağıda yer alan Tablo 5’de çalışanların aile özelliklerine göre gruplandırılması ve isabet
eden vergisel yükümlülükler yer almaktadır.(OECD: Taxation and Employment, OECD
Tax Policy Studies,No.21,2011,Erişim: 13.09.2013)
Tablo 5: Çalışanların Özelliklerine Göre Toplam Yükümlülükler
Aile Türü
Medeni Durum
Çocuk Sayısı
Gelir Yüzdesi
Ortalama Vergi
Yükü*
1
Bekar
0
67
31
2
Bekar
0
100
35
3
Bekar
0
167
39
4
Bekar
2
67
16
5
Evli
2
100-0
25
6
Evli
2
100-33
27
7
Evli
2
100-67
30
8
Evli
0
100-33
32
* Ortalama ücretin yüzdesi olarak belirlenmektedir
Tablo 5’de görüldüğü üzere çalışanlar üzerindeki yükümlülükler, ailenin özelliklerine göre
değişebilmektedir. Örneğin iki çocuklu bir ailenin vergi yükü çocuksuz bir aileye göre daha
düşük olabilmektedir. Öte yandan çocuklu bekârlara ise asgari yaşam seviyesi sağlamak
için daha düşük vergi alınmaktadır.(OECD: Taxation and Employment, OECD Tax Policy
Studies,No.21, 2011)
Bunun dışında Kanada, İrlanda ve Yeni Zelanda’da benzer durumda olan ailelere negatif vergi* uygulanmaktadır.(OECD: Taxation and Employment, OECD Tax Policy
Studies,No.21, 2011.)
OECD üyesi ülkelerde bekârlar ile evli ve çocuklu ailelerin paylarına düşen toplam yükümlülüklerde de benzer etkileri görmek mümkündür. Aşağıdaki Tablo 6’da 2012 yılı itibariyle
üye ülkelerdeki toplam yükümlülükler yer almaktadır. **
*
**
90
Bir tür vergisel sübvansiyon olarak tanımlanabilir.
http://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxingwages.htm (Erişim Tarihi:15.09.2013)
Tablo 6: OECD Ülkelerinde Aile Türlerine Göre Toplam Yükümlülükler (2012)
İki Çocuklu Ailenin Toplam
Yükümlülüğü
Bekârların Toplam Yükümlülüğü
Fransa
43,1
50,2
Yunanistan
43,0
41,9
Belçika
41,4
56,0
İtalya
38,3
47,6
Avusturya
38,0
48,9
İsveç
37,5
42,8
Finlandiya
37,3
42,5
Türkiye
36,9
38,2
İspanya
35,4
41,4
Almanya
34,2
49,7
Macaristan
33,6
49,4
Estonya
32,3
40,4
Hollanda
32,0
38,6
Norveç
31,3
37,6
Polonya
29,6
35,5
İngiltere
27,9
32,3
Danimarka
27,8
38,6
Ülke
Portekiz
26,9
36,7
OECD
26,1
35,6
Slovak Cumhuriyeti
25,8
39,6
Japonya
25,5
31,2
Slovenya
22,8
42,3
İrlanda
22,7
34,5
Çek Cumhuriyeti
20,7
42,4
Meksika
19,0
19,0
Kore
18,5
21,0
ABD
18,4
29,6
Kanada
18,2
30,8
Avustralya
16,5
27,2
İsrail
15,1
19,2
Lüksemburg
13,3
35,8
İsviçre
9,5
21,5
Şili
7,0
7,0
İrlanda
6,4
25,9
Yeni Zelanda
0,6
16,4
91
Yukarıdaki tabloda görüldüğü üzere; OECD üyesi ülkelerde 2012 yılında çocuklu ailelerin
toplam yükümlülüğü %26,1, bekârların yükümlülüğü ise % 35,6’dır.
Türkiye’deki toplam yükümlülük yüzdeleri aileler için %36,9 iken bekârlar için ise % 38,2
olarak yer almaktadır. Bu durumda söz konusu yüzdeler arasında OECD ortalamasındakine
benzer bir farklılık bulunmamakta aksine oldukça birbirine yakın yüzdeler bulunmaktadır.
Sonuç
OECD ülkelerinde çalışanların ücretleri üzerinde etkisini hissettiren vergi ve sosyal güvenlik kesintileri, esas olarak üye ülkeler itibariyle farklı gelişimler göstermekle birlikte
özellikle 2010 yılından itibaren artış eğilimine girmiş bulunmaktadır. 2007 ila 2010 yılları
arası incelendiğinde ise bu durumun aksine vergi ve sosyal güvenlik kesintilerinde azalış
trendi söz konusu iken; izleyen dönemlerde ortaya çıkan bu durumun değerlendirilebilmesi için detaylı araştırmaların yapılması gerekmektedir. Bunun ötesinde OECD ülkelerinin
ücret gelirlerine uygulamakta oldukları vergisel düzenlemelere bakıldığında bu sonuçlara
ulaşma süreci mercek altına alınabilmektedir. Ülkemizde uygulanan “Asgari Geçim İndirimi” yöntemi ile ücretler üzerindeki vergisel yükün hafifletilmesi mümkün bulunmaktadır. Bunun aksi yöndeki düzenlemeler ise tam aksine ücretlilerin daha ağır bir vergi yükü
ile karşılaşmasına neden olmaktadır. Bu çerçevede ücretler üzerinde ortaya çıkan vergisel
yükler ve kolaylıklar, istihdam seviyesinin belirlenmesinde önemli bir faktör olarak öne
çıkmaktadır.
OECD ülkelerinin büyük bir bölümünde evli ve bekâr çalışanların vergi yüklerinde farklılaştırmalar yapılmakta olup özellikle çocuklu ailelere yönelik önemli kolaylıklar sağlanmaktadır. Vergi ve sosyal güvenlik kesintileri bakımından Türkiye ile OECD ülkelerinin
ortalamaları karşılaştırıldığında önemli bir farklılık görmek mümkün bulunmamaktadır.
Bununla birlikte Türkiye’deki uygulamalardan farklı olarak, OECD ülkelerinde bekâr ve
çocuklu çalışanlara diğer çalışanlara göre daha fazla avantajlar sağlanmaktadır. Sosyal
devlet olmanın sonucu olarak ve çocukların toplum için öneminden hareketle yürürlükte
olan söz konusu uygulamalar, sonuçları itibariyle toplumsal değeri yüksek hizmetler olarak
dikkat çekici bir düzeydedir.
92
Kaynakça
-
CONNOLLY Sara-MUNRO Alistair, Economics of the Public Sector, Pearson Education Limited,1999
-
Investopedia Financial Dictionary-Tax Wedge.
-
Maliye Gelirler Kontrolörleri Derneği: Gelir Vergisi Rehberi, 7.B., Ankara.,2011.
-
OECD: Taxation and Employment, OECD Tax Policy Studies,No.21,2011, www.oecdbookshop.
org/oecd/display.asp?SF1=idenfier8SF1.
-
OECD: Employment Outlook2013,browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/free/811318ve5.pdf.
-
www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/taxation-and-employment-9789264120808-en.
-
www.oecd.org/tax/tax-policy/taxingwages.htm.
93
Mevsimlik Tarım İşçilerinin Türk
Hukuk Sistemi İçerisindeki Yeri
THE STATUS OF SEASONAL AGRICULTURAL WORKERS IN
TURKISH LEGISLATION
Yrd. Doç. Dr. Cihan SELEK ÖZ*
Enver BULUT**
Özet
Türk hukuk sistemi içerisinde mevsimlik tarım işçilerine yönelik özel bir yasa bulunmamaktadır.
Sadece İş Kanunu’nun bazı maddelerinde ve bazı diğer kanunlarda mevsimlik işlere
değinilmiştir. Bu yüzden uygulamada karşılaşılan sorunlar Yargıtay içtihatlarıyla çözümlenmeye
çalışılmaktadır. Mevsimlik tarım işçileri ulaşım, beslenme, barınma, eğitim ve sağlık alanlarında
yaşadıkları sorunların yanı sıra, haftanın yedi günü, günde on iki saate varan uzun çalışma
süreleri, iş kazaları ve meslek hastalıklarına açık ağır çalışma koşulları ve düşük ücretlerle
yeterli yasal korumadan yoksun durumdadırlar. Mevsimlik tarım işçilerinin yaşam ve çalışma
koşullarının düzenlenmesi ve bu yasal boşluğun doldurulması amacıyla Başbakanlık 24 Mart
2010 tarihinde mevsimlik gezici tarım işçilerinin çalışma ve sosyal hayatlarının iyileştirilmesi
hakkında bir genelge yayımlamıştır. Ancak genelgede on dokuz madde olarak sıralanan
yapılması gereken faaliyetlerin, uygulamada çoğunlukla yerine getirilmediği gözlenmektedir.
Bu çalışmanın amacı; mevsimlik tarım işçilerinin Türk Hukuk sistemi içerisindeki konumlarını
inceleyerek, yeterli ve gerekli yasal korumadan yoksun olduklarını ortaya koymaya çalışmaktır.
Anahtar Kelimeler: “mevsimlik tarım işi”, “mevsimlik tarım işçisi”, “yasalar ve mevsimlik
tarım işçileri”
Abstract
There is no specific law in Turkish law system for seasonal agricultural workers. Only in some
articles of labour act and in some other laws seasonal workers are mentioned. For that reason
*
**
94
Sakarya Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri
Anabilim Dalı., [email protected]
Sakarya Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri.,
[email protected]
ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi / Cilt: 1 / Sayı: 1 / Temmuz-Eylül 2013 / Sayfa: 94-111
Labour World / Volume: 1 / Issue: 1 / July-September 2013 / Page: 94-111
problems met during practice are trying to be solved through jurisprudence of Supreme Court.
Seasonal agricultural workers are in conditions such as long hours of working, as much as 12
hours each day of the week, dangerous working conditions open to occupational accidents
and illnesses, low wages and inadequate legal protection along with transportation, nutrition,
accommodation education and health problems. Prime Ministry of Turkey published a notice
about improving the working and social conditions of migrating seasonal agricultural workers
on 24 May 2010 in order to regulate life and labour conditions of these workers and fill this
legal gap. Nevertheless, the activities mentioned in this notice with 19 articles are not fulfilled
properly in practice. The aim of this study is to try to put forward that seasonal agricultural
workers are void of adequate and necessary legal protection by studying their position in
Turkish Law System
Keywords: “seasonal agricultural job”, “seasonal agricultural worker”, “laws and seasonal
agricultural workers”
JEL Classification: J83
Giriş
Türkiye’de tarımda mevsimlik çalışmanın tarihsel kökeni 1950’li yıllara dayanmaktadır.
1950’li yıllar Türkiye’de sanayinin hızla gelişmeye başladığı ve tarımda makineleşmenin
ortaya çıktığı yıllardır. Kırsal kesimdeki hızlı nüfus artışıyla beraber tarım alanlarının yetersiz gelmesi, iş imkanlarının kısıtlı olması ve gelişen ulaşım ağının da kolaylaştırmasıyla
insanlar aileleri ile birlikte sürekli ya da mevsimlik olarak göç etmeye başlamışlardır.
Mevsimlik göç, kırsal kesimde yaşayan insanların büyük şehirlere, tarımın yoğun olarak
yapıldığı ya da turizmin geliştiği yerlere bir süreliğine çalışmak üzere göç etmeleri ile gerçekleşmektedir. Tarımsal kökenli mevsimlik göçte ise Doğu, Güneydoğu ve Orta Anadolu
Bölgelerinde yaşayan insanların çoğunlukla aileleri ile birlikte, yılda ortalama 3-4 aylığına,
pamuk, fındık, tütün, çay, üzüm, havuç ve şekerpancarı tarımının yoğun olarak yapıldığı
Çukurova, Karadeniz, Ege, Marmara ve İç Anadolu Bölgelerine; ekim, dikim, çapa, sulama ve hasat dönemlerinde göç ettikleri görülmektedir.
Türkiye’nin kalkınmasında ve nüfusun önemli bir bölümünün geçiminin sağlanmasında
etkili olan tarım sektörü, istihdam edilen işgücünün yaklaşık % 23’ünü oluşturmakta olup
(TÜİK, Mart 2013), bunun da yarısının mevsimlik tarım işçilerinden oluştuğu tahmin edilmektedir. Sayıları azımsanamayacak ölçüde fazla olan mevsimlik tarım işçilerinin yaşam
ve çalışma koşulları insan onuruna yakışır düzeyde olmamasının yanı sıra, yeterli yasal
korumadan da uzaktır.
Bu çalışma iki bölümden oluşacaktır: Birinci bölümde mevsimlik iş, mevsimlik işçi, mevsimlik tarım işi ve mevsimlik tarım işçisi kavramlarının genel çerçevesi çizilecek, ikinci bölümde ise mevsimlik tarım işçilerinin yasalar karşısındaki durumları 4857 sayılı İş Kanunu,
6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu, 5510 Sayılı Sosyal Sigortalar ve
Genel Sağlık Sigortası Kanunu, 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu, Başbakanlık
2010/6 sayılı Genelge ve Tarımda İş Aracılığı Yönetmeliği altında incelenecektir.
95
1. Kavramsal Çerçeve
Mevsimlik tarım işçilerinin yasalar karşısındaki durumlarını incelemeye geçmeden önce
mevsimlik iş ve mevsimlik işçi kavramları ile mevsimlik tarım işi ve mevsimlik tarım işçisi
kavramlarının açıklanması uygun olacaktır.
1.1. Mevsimlik İş ve Mevsimlik İşçi Kavramları
Mevsim, kavramsal olarak, her şeyden önce, “yılın, güneşten ısı, ışık alma süresi ve dolayısıyla iklim şartları bakımından farklılık gösteren dört bölümünden her birini” (ilkbahar,
yaz, sonbahar, kış) ifade etmektedir. Bunun yanında yıl içinde bazı atmosfer olaylarının
periyodik olarak gerçekleştiği; örneğin “yağmur mevsimi”, bazı ürünlerin toplandığı, örneğin “pamuk, buğday, narenciye mevsimi” ve etkinliklerin yapıldığı “tiyatro mevsimi” gibi
belirli dönemler de mevsim olarak adlandırılmaktadır (www.tdk.gov.tr; Kar, 2006, 70).
Bu anlamda mevsimlik iş denilince, yılın belirli bir döneminde sınırlı süreli olarak yapılan
iş anlaşılmaktadır. Mevsim kavramı esas alınarak yapılan adlandırılmalarda ortak nokta,
söz konusu çalışmaların, etkinliklerin yılın belirli bir kısmında yürütülmüş olmasıdır (Kar,
2006, 70).
Süzek (2011, 241), “çalışmanın sadece yılın belirli bir döneminde sürdürüldüğü veya tüm
yıl boyunca çalışılmakla birlikte çalışmanın yılın belirli dönemlerinde yoğunlaştığı işyerlerinde yapılan işleri” mevsimlik iş olarak tanımlamıştır. Mollamahmutoğlu (2002, 279)
da aynı yönde, mevsimlik işi “yılın belirli bir döneminde tam çalışıp diğer dönemlerde
işçi sayısının düşürüldüğü veya işin tamamen durdurulduğu, her zaman aynı sayıda işçi
çalıştırmayıp her yıl belirli dönemlerde işçilerin yoğun olarak çalıştığı, çalışılmayan dönemlerde ise iş sözleşmesinin askıya alındığı iş” şeklinde ifade etmiştir.
Yargıtay ise çalışmanın sadece yılın belirli bir döneminde yoğunlaştığı işyerlerinde yapılan
işleri mevsimlik iş olarak tanımlamakta ve söz konusu dönemlerin işin niteliğine göre uzun
veya kısa olabileceğini belirtmektedir. Her zaman aynı miktarda işçi çalıştırmaya elverişli
olmayan ve işyerinde yürütülen faaliyetin niteliğine göre işçilerin her yıl belirli sürelerde
yoğun olarak çalıştıkları fakat yılın diğer döneminde işçilerin iş sözleşmelerinin ertesi yılın
faaliyet dönemi başına kadar ara vermeyi gerektiren işler mevsimlik iş olarak değerlendirilebilmektedir (Yrg. 9. HD.’nin, 12.10.2010 tarih ve E. 2008/35528, K. 2010/28674 sayılı
kararı).
Türk hukukunda mevsimlik işler tek başına değil, kampanya işleri ile birlikte, “mevsim ve
kampanya işleri” biçiminde kullanılmaktadır. Mevsimlik işler, yılın belli bir döneminde
çalışılan veya belli bir dönemde faaliyeti artan işyerlerinde yapılan işlerdir. Kampanya
işleri ise yılda ancak birkaç ay çalışılan işyerlerinde yapılan işlerdir. Özellikle, bir ürünün
çabucak toplanmasının veya işlenmesinin zorunlu olduğu durumlarda kampanya işlerinden
söz edilmektedir (Taşkent, 2010, 227-228). Bu tür işlerde de faaliyetin satış veya üretim
olanakları nedeniyle yılın belirli bir döneminde ortaya çıkması söz konusudur. Şeker endüstrisi, çay, pamuk toplama faaliyetleri veya yılbaşı için açılan fuarlarda hediyelik eşya
stantları kampanya işlerine örnek olarak verilebilir. Bu bağlamda, mevsim ve kampanya iş96
leri arasındaki fark; kural olarak, mevsimlik işlerin görüldüğü işyerlerinde tüm yıl boyunca
faaliyette bulunma mümkünken, kampanya işlerinde bu dönem dışında söz konusu işlerde
faaliyet göstermenin mümkün olmamasıdır. Çünkü kampanya işlerinin yoğun olarak görüldüğü tarım kesimindeki örneklerden de görüldüğü gibi, bu tür işler genelde, ürünlerin
toplanmasını takiben bunların derhal işlenmesini gerektiren ve bu nedenle daha kısa sürede
yapılıp bitirilmesi gereken işlerdir. Bununla birlikte belirtmek gerekir ki, her iki kavramın
birbirinden sıkı çizgilerle ayrılması oldukça güçtür. Üstelik bu tür işlere bağlanan hukuki
sonuçların aynı olduğu dikkate alındığında ayırımın fazla bir öneminin bulunmadığı da
belirtilmelidir (Alpagut, 1998, 105-106).
Mevsimlik işler bazen muvakkat ya da geçici işler olarak nitelendirilmekte, bu işlerde çalışanlarla yapılan iş sözleşmelerine muvakkat-geçici iş sözleşmeleri adı verildiği de görülmektedir. Ancak geçici işler ile mevsimlik işler arasında farklar vardır. Mevsimlik iş,
bir işyerinde her yıl tekrarlanan bir çalışma olduğu halde; geçici iş, bir işyerinde her yıl
düzenli olarak tekrarlanan bir çalışma olmayıp, gereksinme duyulduğunda başvurulan ve
bazen birkaç günde biten, bazen de aylarca devam ettikten sonra sona eren bir iştir (Okur,
2008, 6).
Mevsimlik işyeri ile mevsimlik iş ve mevsimlik işçi kavramları incelenecek olursa, şöyle
ki, yılın yalnız bir döneminde faaliyet gösteren, diğer zamanlarda ise faaliyetini durduran
işyerleri “mevsimlik işyeri”dir. Doğal olarak böyle bir yerde yapılan çalışma “mevsimlik
iş”; bu işte çalışan işçi de “mevsimlik işçi” sayılır. Sözgelimi, bir dağda (Uludağ’da) sadece kış mevsiminde, yani Aralık-Nisan arasında açık olan işyeri mevsimlik işyeri; burada
belirtilen zaman çerçevesinde çalışan işçi de mevsimlik işçi olarak ifade edilir (Taşkent,
2010, 228).
Öte yandan, bir işin mevsimlik iş sayılması için, işyerinin mevsimlik işyeri olması zorunlu
değildir. İşyeri mevsimlik çalışan bir işyeri ise işçi de mevsimlik işçidir. Ancak, bir işin
mevsimlik iş sayılması için, işyerinin mevsimlik işyeri olması zorunlu değildir. İşyerinde
bütün bir yıl çalışılıyor, ancak mevsime bağlı olarak faaliyet yılın belli bir döneminde artıyorsa, işyeri mevsimlik bir işyeri değildir. Fakat sırf bu işleri görmek için işçi alınıyorsa,
belli bir dönem için alınan işçi mevsimlik işçidir (Taşkent, 2010, 228; Şakar, 2010).
Mevsimlik işlere bağlı çalışma ilişkileri, özel sektörde olduğu kadar kamu sektöründe de
görülmektedir. Mevsimlik işler, genellikle mevsime bağlı olarak turizm sektöründe konaklama ve eğlence yerleri ile yapılan işin gereği olarak tarım, ormancılık, avcılık ve balıkçılık
işkollarında görülmektedir. Benzer şekilde kara taşımacılığında ve karayollarında kış mevsimine bağlı olarak kar temizleme işleri mevsimlik iş olarak yapılmaktadır (Kar, 2006, 70).
1.2. Mevsimlik Tarım İşi ve Mevsimlik Tarım İşçisi Kavramları
Hangi işlerin tarım işi sayıldığı 03.09.2008 tarihli Sanayi, Ticaret, Tarım ve Orman
İşlerinden Sayılan İşlere İlişkin Yönetmelik’te* sayılmıştır. Tarım işlerinin kendine has
özellikleri ve çok değişik gruplara ayrılması, bütün tarım işçilerinin tek bir tanım içerisinde
*
Resmi Gazete Tarihi: 03.09.2008, Resmi Gazete Sayısı: 26986
97
değerlendirilmesine imkân vermemektedir. Bu nedenle gerek uygulamada gerek doktrinde, tarım işçisinin tanımı farklı şekillerde yapılmaktadır (Kılıç, 2006, 40). Tarım-İş Yasa
Tasarısı’na göre, “sürekli, mevsimlik ve geçici tarım işlerinde ücret karşılığı bir hizmetle
istihdam edilen kişiler” tarım işçisidir.
Tarımsal üretim yıllın belli mevsimlerinde yoğunluk kazanmaktadır. Tarımsal üretimin yoğunlaştığı bahar ve yaz dönemlerinde tarımda mevsimlik ve gündelikçi işçiler çalıştırılmaktadır. Mevsimlik tarım işçileri sadece topraksız köylülerden oluşmamaktadır. Mevsimlik
tarım işi az topraklı köylülerinin de ek gelir sağlamak amacıyla sürdürdükleri bir uğraştır.
Türkiye geneline bakıldığında mevsimlik tarım işçileri, Çukurova’da, Ege, Marmara ve
Karadeniz Bölgelerinde yoğun olarak çalışmaktadır. Toplam sayıları azımsanacak derecede değildir ve hasadın yoğunlaştığı dönemlerde sayıları daha da artmaktadır (Aysu, 2007).
Mevsimlik tarım işçiliği sisteminde iki farklı çalışma türü bulunmaktadır: Bunlardan biri
gezici tarım işçiliği, diğeri ise geçici tarım işçiliğidir. Mevsimlik gezici ve geçici tarım
işçiliği, emek yoğun tarımsal üretim sürecinde karşımıza çıkan bir istihdam türüdür Kendi
tarım işletmelerinden yeterli geliri elde edemeyen az topraklı veya topraksız aileler, geçimlerini sağlayabilmek amacıyla daha fazla tarımsal iş imkanı olan yörelere gezici (mevsimlik) ve/veya geçici (günübirlik) olarak giderek çalışmak zorunda kalmaktadır (Karaman ve
Yılmaz, 2011, 215). Gezici tarım işçiliği, işçilerin sürekli yaşadıkları yerleşim alanlarından
çalışmak üzere emek yoğun tarımsal üretimin önemli düzeyde görüldüğü bölgelere gerçekleşen kısa süreli göçtür. Çalışmaya gidilen alanda belirli bir süre kalmayı (genellikle
iş bitene kadar) beraberinde getirir. Kimi zaman göçe katılan işçi aileleri iklim ve zamana
bağlı olarak iki ya da daha çok yerleşim yerine, farklı bitkisel üretim alanlarında çalışmak
için gidebilirler. İşçilerin çalışacağı alan ve çalışma şartları tarım aracıları ya da yerel adlarıyla elçi veya dayıbaşları tarafından belirlenir. Bu haliyle, tarım işçileri ağırlıklı olarak
çalışacakları alan üzerinde söz sahibi değillerdir. Geçici tarım işçiliği ise daha çok günü
birlik işçiliktir ve işçiler tarımsal üretimin yapıldığı alanda veya yakınında yaşamaktadırlar. Ailenin bütün üyeleriyle birlikte göçe katılma hali daha çok gezici mevsimlik tarım işçiliğinde görülür. Özellikle toplama türü tarımsal işlerde aile gelirini maksimize etmek için
çalışabilir halde olan tüm aile üyeleri işçi olarak değerlendirilir (Friedrich Ebert Stiftung
Derneği, 2012, 8).
2. Yasal Çerçeve
Mevsimlik tarım işçilerinin yasalar karşısındaki durumları 4857 sayılı İş Kanunu, 6356
sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu, 5510 Sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel
Sağlık Sigortası Kanunu, 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu, Başbakanlık 2010/6
sayılı Genelge ve Tarımda İş Aracılığı Yönetmeliği çerçevesi altında incelenmeye çalışılacaktır.
98
2.1. 4857 Sayılı İş Kanunu’nda* Mevsimlik Tarım İşçileri
Mevsimlik işler konusunda 4857 sayılı İş Kanunu’nda derli toplu bir düzenleme bulunmamaktadır. Sadece bazı maddelerde ve ayrıca iş hukukuna ilişkin bazı kanunlarda mevsimlik
işlere de değinilmiştir (Şakar, 2010).
Yasal olarak mevsimlik işlere ilişkin ilk düzenleme ilk İş Kanunumuz olan 1936 tarih ve
3008 sayılı İş Kanunu’nun 25.01.1950 tarih ve 5518 sayılı kanunla değişik 2/b maddesiyle
getirilmiştir. İlgili maddede “...yılın herhangi bir devresinde tam veya fazla faaliyette bulunup öteki devrede büsbütün faaliyetin dışında kalan veyahut faaliyetini azaltan işyerleri...”
mevsimlik işyeri olarak ele alınmıştır. Yine aynı kanunun işçi temsilcilerinin seçimine ilişkin 78/2. maddesinde “...yılın herhangi bir devresinde üç aydan aşağı süre ile çalışan
işyerleri...” sözleri ile bu türden işyerleri ele alınmıştır (Alpagut, 1998, 102).
Yürürlükte bulunan mevzuatımızda ise mevsimlik işlere ilişkin hükümler 4857 sayılı İş
Kanunu’nun toplu işçi çıkarmayı düzenleyen 29., yıllık ücretli izin hakkı ve izin sürelerini
düzenleyen 53. maddelerinde; anılan kanunun 60. maddesine dayanılarak çıkarılan Yıllık
Ücretli İzin Yönetmeliği’nin 12. maddesinde ve 394 sayılı Hafta Tatili Hakkında Kanun’un
4/f maddesinde yer almaktadır.
Genel olarak işverenin belli bir süre içinde belli sayıda işçinin iş sözleşmesini feshetmesi
anlamına gelen (Akyiğit, 2010, 174) ve 4857 İş Kanunu’nun 29. maddesinde düzenlenen
toplu fesih ya da toplu işçi çıkarma ile ilgili olarak anılan maddede “mevsim ve kampanya
işlerinde çalışan işçilerin işten çıkarılmaları hakkında, işten çıkarma bu işlerin niteliğine
bağlı olarak yapılıyorsa, toplu işçi çıkarmaya ilişkin hükümler uygulanmaz” hükmüne yer
verilmiştir. Ancak işçi çıkarımı işin niteliğinden kaynaklanmıyorsa, toplu işçi çıkarımı kuralları uygulanmalıdır (Akyiğit, 2010, 178).
Yine 4857 sayılı İş Kanunu’na göre işyerinde işe başladığı günden itibaren, deneme süresi de içinde olmak üzere, en az bir yıl çalışmış olan işçilere yıllık ücretli izin verilir
(md. 53/1). Niteliklerinden ötürü bir yıldan az süren mevsimlik veya kampanya işlerinde
çalışanlara bu kanunun yıllık ücretli izinlere ilişkin hükümleri uygulanmaz (md. 53/3).
Yargıtay’a göre, mevsimlik işçi, 4857 sayılı İş Kanunu’nun yıllık ücretli izin hükümlerine
dayanarak, yıllık ücretli izin kullanma veya buna dayanarak ücret alacağı isteminde bulunamaz (Yrg. 9. HD.’nin, 12.10.2010 tarih ve E. 2008/35528, K. 2010/28674 sayılı Kararı).
Ancak Yargıtay’ın mevsim ve kampanya işlerinin belirlenmesi yoluna gitmeksizin, sırf
çalışmaları her dönemde bir yıldan az sürdüğü için işçilerin yıllık ücretli izin isteklerinin kabul edilemeyeceği sonucuna varması literatürde eleştirilmektedir (Çelik, 1998, 276).
Çünkü uygulamada mevzuattaki mevsimlik işin tanımına ve niteliklerine ilişkin boşluktan
yararlanan bazı işverenlerin, çalıştırdıkları işçileri bir yıldan az sürelerle çalıştırıp, mevsimlik işte çalıştırdıkları iddiasıyla, yıllık ücretli izinden yararlandırmama yoluna gittikleri
gözlenmektedir. Bu da işçilerin mağduriyetine yol açmaktadır (Okur, 2008, 3). Buna bağlı
olarak Yargıtay, istikrar kazandığını belirttiği kararlarında çalışmanın 11 ayın üzerine çıktığı hallerde mevsimlik iş ilişkisinin dışına çıkıldığının kabul edildiğini ve daha sonraki
*
Resmi Gazete Tarihi: 10.06.2003, Resmi Gazete Sayısı: 25134
99
çalışmalar için yıllık izin hakkının doğduğu sonucuna varıldığını belirtmektedir (Yrg. 9.
HD.’nin, 12.10.2010 tarih ve E. 2008/35528, K. 2010/28674 sayılı Kararı). Oysa mevsimlik iş, niteliği itibariyle kendiliğinden bir süre sınırı taşımaktadır. Bu nedenle bir işin
mevsimlik iş olup olmadığının tespitinde mevsimlik işin devam ettiği süre değil, niteliği
belirleyici olmalıdır (Büyüktarakçı, 2010, 26).
Hemen belirtmek gerekir ki İş Kanunu 53/3 maddedeki niteliklerinden ötürü bir yıldan az
süren mevsimlik veya kampanya işlerinde çalışanlara yıllık ücretli izin verilmeyeceğine
ilişkin kural, nispi emredici kural olup, işçi lehine bireysel iş sözleşmesi ya da toplu iş
sözleşmesi ile yıllık ücretli izne ilişkin hükümler düzenlenebilir ve mevsimlik işçiler için
yıllık izin hakkı tanınabilir.
Mevsim ve kampanya işlerine kavram olarak en geniş yer veren Hafta Tatili Hakkında
Kanun m.4/F’de, “açık havada ve senenin bir kısmında yürütülen veya faaliyeti mevsime
tabi tutulan işler”den söz edilerek, bunlara “yapıcılık, tuğlacılık gibi işlerle tütün, incir,
üzüm, meyan kökü, zeytin, ağaç palamutu, susam, fındık, pancar ilh... gibi, zirai ve sınai
mahsulatın işlenmesi ve maniplasyonu gibi” işler örnek verilmek suretiyle, bu tür işlerin
ve bu tür işlerin yapıldığı işyerlerinin hafta tatilinden istisna edildikleri hükme bağlanmıştır
(Alpagut, 1998, 102).
Mevsimlik işler nitelikleri itibariyle kendiliğinden bir süre sınırı içerseler de sürekli işlerdendir. İş Kanunu’na göre nitelikleri bakımından en çok otuz iş günü süren işlere süreksiz
iş, bundan fazla devam edenlere sürekli iş denir (md. 10). Ancak bir mevsimlik işin otuz iş
gününden kısa sürmesi, onun sürekli olma niteliğini değiştirmez. Bu tür işler yılın belli dönemlerinde çalışılan ve tekrarlanan işlerdir (Büyüktarakçı, 2010, 31). Uygulamada işlerin
yoğun olduğu döneme faal sezon, işlerin olmadığı döneme de ölü sezon adı verilmektedir.
Faal sezonda çok sayıda işçi işbaşı yapar. İş bitince kural olarak iş sözleşmeleri sona ermez
ve ertesi sezon tekrar işbaşı yapmak üzere askıya alınır. Mevsimlik işte, mevsime bağlı
olarak yapılan iş, ölü sezon olarak adlandırılan dönemde geçici olarak ifa edilmemektedir.
Bu ifa imkânsızlığı, iş sözleşmesinin tarafları olan işçi ve işverenden değil, işin mevsimsel
olarak ölü sezonda yapılamamasından kaynaklanmaktadır (Okur, 2008, 5-6).
Mevsim ve kampanya işleri, işçilerin hak kayıplarına uğramaması ve istismarın önlenmesi
bakımından yargının çok daha dikkatli olması gereken işlerdir. Mevsimlik iş, niteliğine
göre uzun veya kısa olabilir. Şakar’a (2010) göre; mevsimlik çalışmada bir dönemin en
çok 6 ay tutabileceği kabul edilmelidir. Dolayısıyla, bir çalışma yılda 9 veya 10 ay sürüyorsa, mevsimlik işten veya işçiden söz edilemez. Böyle bir durumda ya sözleşme belirli
sürelidir ya da aralıklı çalışma söz konusudur. Aralıklı çalışma yapıldığında kural olarak
sözleşmenin belirsiz süreli olduğu; tarafların iş sözleşmesini çalışılmayan süre için askıya
almış oldukları kabul edilebilir (Şakar, 2010).
Mevsimlik işler için taraflarca belirsiz süreli iş sözleşmesi yapılması halinde veya belirsiz süreli iş sözleşmesine dönüşen zincirleme iş sözleşmelerinde, iş sözleşmesi kendiliğinden sona ermez, ertesi yılın iş sezonuna kadar (işçinin çalışmadığı dönemde) askıda kalır.
Mevsimlik işlerde iş sözleşmesinin askıya alınması, bir fesih işlemi niteliğinde değildir,
sözleşme varlığını korumaktadır. Ertesi yıl mevsim başında işe başlatılmayan işçinin iş
100
sözleşmesi işverence feshedilmiş sayılır. Yargıtay içtihatları da bu yönde kökleşmiş bulunmaktadır (Büyüktarakçı, 2010, 74-75).
Mevsimlik tarım işi açısından bakıldığında ise 2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu 4.
maddesinin (b) bendinde 50’den az işçi çalıştırılan (50 dahil) tarım ve orman işlerinin yapıldığı işyerlerinde veya işletmelerinde İş Kanunu’nun uygulanmayacağını belirtmektedir.
Dolayısıyla 51 ve daha fazla tarım işçisi çalıştıran işyerleri İş Kanunu kapsamına alınmıştır. 50 ve daha az işçi çalıştıran tarım işyerlerinde çalışan işçiler ise Borçlar Kanunu’na
tabidirler.*
Görüldüğü gibi İş Kanunu kapsamı dışında tutulan tarım işçileri; sözleşme yapma, ücret,
sözleşme feshi, haftalık ve yıllık izin, hastalık izni, iş sağlığı ve güvenliği yaptırımları vb.
gibi haklardan yararlanamamaktadırlar. Çalışma saatleri İş Kanunu’na aykırı şekilde normal çalışma sürelerinin çok üzerine çıkartılmaktadır. Ailecek çalışmaları nedeniyle, çocuk
ve genç işçiler İş Kanunu’nun yasakları ihlal edilerek çalıştırılmaktadır. Mevsimlik işçiler
daha da kötüsü, 50 sınırını aşsalar dahi geçici sürelerle farklı işlerde çalıştıklarından kayıt
dışı olmaktan kurtulamamaktadırlar (MSG Yayın Kurulu, 2010, 4).
2.2. 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nda**
Mevsimlik Tarım İşçileri
2012 tarihli 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nda mevsimlik işçilerin
sendikaya üye olamayacaklarına, sendika kuramayacaklarına ya da sendikal faaliyetlere
katılamayacaklarına ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır. Nitekim Yargıtay da mevsimlik işçilerin işçi sendikasına üye olamayacaklarına dair yasada bir hüküm bulunmadığını,
aksine mevsimlik işçilerin sendikaya üye olmalarının mümkün olduğunu savunmaktadır.
Yine Yargıtay’a göre işçinin geçici olarak işsiz kalması sendika üyeliğini etkilemez***. Bu
itibarla, çoğunluk tespitinde hizmet akdi askıda kalan işçilerin de nazara alınması gerekir.
İçtihatlar bu yoldadır (Yarg. 9. HD, 24.4.1992, 4433/4631 sayılı kararı).
6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nun 35/3 maddesine göre “faaliyetleri bir yıldan az süren işlerde uygulanmak üzere toplu iş sözleşmelerinin süresi bir
yıldan az olabilir. İşin bitmemesi halinde bu sözleşmeler bir yılın sonuna kadar uygulanır”
hükmüne yer verilmektedir.
İşçi sendikalarına üye olabilen mevsimlik gezici tarım işçileri, işyerlerinde toplu iş sözleşmesi yapıldığında toplu iş sözleşmelerinden yararlanabileceklerdir. Ayrıca, üye olmasalar
bile toplu iş sözleşmesi yapan sendikalara, “dayanışma aidatı” ödeyerek toplu iş sözleşmesinden yararlanabileceklerdir (Friedrich Ebert Stiftung Derneği, 2012, 8).
*
Hangi işlerin yapıldığı işyerlerinin tarım işyeri sayıldığı 03.09.2008 tarihli ve 26986 sayılı Resmi Gazete’de
yayınlanan Sanayi, Ticaret, Tarım ve Orman İşlerinden Sayılan İşlere İlişkin Yönetmelik’te bulunabilir.
**
Resmi Gazete Tarihi: 07.11.2012, Resmi Gazete Sayısı: 28460
***
6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nun 19/9 maddesine göre işçi sendikası üyesinin bir
yılı geçmemek üzere işsiz kalması üyeliğini etkilemez.
101
Tarım işçilerinin örgütlenmesine baktığımızda; (ister kamuda, ister özel sektörde, ister yerleşik işletme işçisi, isterse mevsimlik, gezici işçi olsun) sendikalaşmaları konusunda herhangi bir yasak bulunmamaktadır. Bu çerçevede Türkiye’nin onayladığı ILO sözleşmeleri
bulunmaktadır. Tarımda çalışanlar emek gücünü belirli bir ücret karşılığında satmasına
rağmen sendikal örgütlenme hakkından fiili olarak yararlanamamaktadırlar. Tarım iş koluna uygun yasal düzenlemelerin olmaması, küçük gruplar halinde çalışma, mevsimlik ve
kısa süreli üretim ile günlük çalışma sürelerinin çok uzun olması gibi koşullar örgütlenmeyi zorlaştırmaktadır. Bu nedenlerden dolayıdır ki tarım işçileri için iş güvencesi sağlanamamakta, ekonomik ve sosyal haklar için mücadele edememektedirler (MSG Yayın Kurulu,
2010, 4).
2.3. 5510 Sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası
Kanunu’nda* Mevsimlik Tarım İşçileri
6111 sayılı torba kanunla tarımda hizmet akdi ile süreksiz çalışanlar yani mevsimlik tarım
işçileri 01.03.2011 tarihinden itibaren sosyal güvenlik kapsamına alınmışlardır. 6111 sayılı
kanunun 51. maddesiyle 5510 sayılı kanuna 01.03.2011 tarihinden itibaren ek 5. madde ilave edilmiştir. Söz konusu madde ile kamu idarelerinde tarım veya orman işlerinde hizmet
akdiyle süreksiz çalışanlar hariç olmak üzere tarım veya orman işlerinde hizmet akdiyle süreksiz çalışanlar 4. maddenin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında sigortalı sayılmıştır.
Mevsimlik tarım işçilerinin yani tarım veya orman işlerinde hizmet akdiyle süreksiz çalışanların sigortalı olabilmeleri için;
a) 5510 sayılı kanunun 4. maddesinin birinci fıkrasının (a), (b) ve (c) bentleri kapsamında
çalışmaması, yani hizmet akdi ile, kendi nam ve hesabına (tarım dahil) ve kamu görevlisi olarak çalışmaması,
b) İsteğe bağlı sigortalı veya isteğe bağlı iştirakçi olmaması,
c) Banka sandıklarına tabi çalışmaması,
d) Kendi sigortalılıklarından dolayı gelir veya aylık almaması,
e) 2925 sayılı kanuna göre sigortalı sayılmaması,
f) 18 yaşını doldurmuş olması, şartlarını taşımaları gerekmektedir. 5510 sayılı kanunun ek 5. maddesine göre tarım veya orman iş­lerinde hizmet akdiyle süreksiz çalışanlar için ay 30 gün, yıl ise 360 gün olarak dikkate alınacaktır. Süreksiz tarım
sigortasına müracaat eden sigor­talılar 01.03.2011 tarihinden itibaren 5510 sayılı kanunun
82. madde­sine göre belirlenen prime esas kazancın alt ve üst sınırı arasında olmak kaydıyla
sigortalı tarafından belirlenen günlük kazancın otuz katının % 34,5’i oranında prim ödeyeceklerdir. Bu primin % 20’si malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları, % 12,5’i genel sağlık
sigortası, % 2’si iş kazası ve meslek hastalıkları sigortası primi olacaktır. Ancak, kanuna
6111 sayılı kanunun 52. maddesi ile eklenen geçici 29. madde ile kanunun ek 5. maddesi
*
102
Resmi Gazete Tarihi: 16.06.2006, Resmi Gazete Sayısı: 26200
kapsamındaki sigortalılar 01.03.2011-31.12.2011 tarihleri arasında 82. maddeye göre belirlenen prime esas günlük kazancın alt sı­nırının on sekiz katı üzerinden başlanılarak, takip
eden her yıl için bir puan arttırılmak suretiyle otuz katını geçmemek üzere prim ödeyeceklerdir (Adıgüzel, 2011, 330-333).
Yoksulluğu kabul edilenlerin ise genel sağlık sigortası primleri devlet tarafından ödenecektir.
3816 sayılı “Ödeme Gücü Olmayan Vatandaşların Tedavi Giderlerinin Yeşil Kart Verilerek
Devlet Tarafından Karşılanması Hakkındaki Kanun” yürürlükten kalkmış, Yeşil Kartlılar
Sağlık Bakanlığı’ndan alınıp Sosyal Güvenlik Kurumu’na devredilmiştir. Bir başka ifadeyle 3816 sayılı kanun kapsamında sağlık yardımları Sağlık Bakanlığınca karşılanan kişiler,
01/01/2012 tarihi itibarıyla 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu
kapsamında genel sağlık sigortası uygulamalarına dâhil edilmişlerdir.
Nitekim 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 60/c-1 maddesinde “18/6/1992 tarihli ve 3816 sayılı Ödeme Gücü Olmayan Vatandaşların Tedavi
Giderlerinin Yeşil Kart Verilerek Devlet Tarafından Karşılanması Hakkında Kanun kapsamında yeşil kart verilen kişiler” genel sağlık sigortalısı başlığı altında sayılmıştır. Ancak
genel sağlık sigortası primlerinin devlet tarafından ödenmesi için gelir testi ölçütü getirilmiştir.
Buna göre; kişinin aile içindeki geliri asgari ücretin 1/3’ünden az ise kişi 5510 sayılı
Kanun’un 60/c-1 maddesi kapsamında; 1/3’ünden fazla ise 60/g kapsamında genel sağlık
sigortalısı olarak değerlendirilecektir. 60/g statüsündeki sigortalılar üç kategoriye ayrılmaktadırlar: Aile içindeki ortalama gelirleri asgari ücretin 1/3’ü ile asgari ücret tutarı kadar
olan 1. grup, aile içindeki ortalama geliri asgari ücret ile asgari ücretin 2 katı tutarında olan
2. grup ve gelirleri asgari ücretin 2 katından fazla olan 3. grup. 60/c-1’lilerin genel sağlık sigortası primleri asgari ücret tutarı esas alınarak devlet tarafından ödeneceğinden, bu
statüdeki sigortalıların ayrıca prim ödemeleri gerekmemektedir. 60/g’lilerin genel sağlık
sigortası primleri ise kendileri tarafından ödenmesi gerekmektedir (Topcuk, 2013).
İş kazası ve meslek hastalıkları sigortası hakkından ve koruyucu sağlık hizmetlerinden
mahrum olan, düzenli ve ücretsiz sağlık taramaları yapılamayan tarım işçileri; işçi sağlığı
kapsamında zorunlu olan işe başlama ve sonrasındaki periyodik olarak yapılması gereken muayenelerden de yararlanamamaktadırlar. Tarım işçileri çalışma ortamlarında maruz
kalınan fiziksel, kimyasal (özellikle ilaç zehirlenmeleri), biyolojik risklere karşı korunamamakta, aşılanamamakta, ergonomik olmayan çalışma koşullarıyla ilgili bilgilendirilmemektedirler. İş sağlığı ve güvenliği açısından gerekli olan kişisel koruyucu donanımdan
(giysi, ayakkabı, maske, gözlük, eldiven vb. gibi) yararlanamamaktadırlar. Mevsimlik tarım işçilerinin insan onuruna yakışır ve güvenli bir şekilde ulaşımı sağlanmamakta, kaza
sonucu yaralanma veya ölümler tarım işçilerinde en fazla görülen sorunlar olup, kamyonlarla, traktörlerle işçi taşınması nedeniyle işçiler iş kazalarına karşı korunamamaktadırlar.
Mevsimsel tarım işçileri; uygun konutlarda barınamamakta, sağlıklı içme ve kullanma suyu
ile tuvalet ve yıkanma yerlerinden yararlanamamakta, yeterli ve dengeli beslenememekte,
temiz giyinememektedirler. Eğlence ve spor gibi sosyal etkinliklere katılamamaktadırlar.
103
İletişim hakkından mahrum olma, yılın pek çok ayında farklı yerlerde yaşamaları nedeniyle seçme ve seçilme hakkını kullanamama gibi risklere maruz kalmaktadırlar. Mevsimsel
tarım işçileri; çocuk emeği sömürüsünün önlenememesi ve okul döneminde iş başında olmaları nedeniyle okul çağındaki çocukları dahi eğitim-öğretim hakkından yararlanamamaktadır (MSG Yayın Kurulu, 2010, 5).
2.4. 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu’nda* Mevsimlik Tarım
İşçileri
Haziran 2012’de yasalaşan 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu’nun amacı; işyerlerinde iş sağlığı ve güvenliğinin sağlanması ve mevcut sağlık ve güvenlik şartlarının iyileştirilmesi için işveren ve çalışanların görev, yetki, sorumluluk, hak ve yükümlülüklerini
düzenlemektir (md. 1). Kanun; kamu ve özel sektöre ait bütün işlere ve işyerlerine, bu
işyerlerinin işverenleri ile işveren vekillerine, çırak ve stajyerler de dâhil olmak üzere tüm
çalışanlarına faaliyet konularına bakılmaksızın uygulanacaktır (md. 2/1) diye belirttikten
sonra bazı faaliyetleri ve kişileri kapsam dışında bırakarak sıralamıştır. Sıralanan bu faaliyetler ve kişiler arasında tarım işleri ya da tarım işçileri yer almamaktadır. Bu nedenle,
mevsimsel olarak göç eden tarım işçilerinin çalışma alanları ve onları çalıştıran işverenler,
bu yasa kapsamında değerlendirilebilecektir.
Ancak, yasal mevzuatın uygulanmasında sorunlu alanlardan biri olan tarım işyerlerinde,
özellikle ağırlıklı olarak göç eden işçiler tarafından yürütülen mevsimlik tarım işlerinde
söz konusu yasal düzenlemeyle sağlık ve güvenlik önlemlerinin sürdürülebilir bir şekilde
alınmaya başlamasını beklemek yakın gelecekte söz konusu olamayacaktır. Yasa tasarısının kapsam maddesine göre her ne kadar, tüm işler ve işyerleri kapsama giriyor olsa da
düzenlemenin genel olarak sanayi üretimine yönelik olarak kurgulandığı düşünülmektedir. Sonuçta, aileleri ve çocukları için olmasa da mevsimlik gezici tarım işçilerinin kendileri açısından, çalışma koşulları, dinlenme hakları, ücret, çalışma süresi ile iş sağlığı ve
güvenliğine ilişkin önlemler bağlamında uygulanabilecek sınırlı da olsa hükümler bulunmaktadır. Ancak, işveren konumundaki toprak sahipleri, yasaların kendilerine yüklediği sorumlulukları hayata geçirmediğinden, tarımda iş denetim düzeni kurulmadığından,
bazı sorumluluklar idari düzenlemelerle merkezi ve yerel yönetimlere verilebilmektedir.
Dolayısıyla yaygın ve etkin bir hizmetin doğması güçleşmektedir. Bu nedenle temel sorun,
konuya uygun ve uygulanabilir özel düzenlemeler kadar, toprak sahiplerinin de bir işveren
olarak yasal yükümlülüklerinin farkına varmalarının sağlanabilmesine odaklanmaktadır
(Friedrich Ebert Stiftung Derneği, 2012, 8).
2.5. Başbakanlık 2010/6 Sayılı Genelge’de** Mevsimlik Tarım İşçileri
Mevsimlik gezici tarım işçisi olarak çalışmak amacıyla, bulundukları illerden diğer
illere aileleri ile birlikte giden işçilerin bu süreçte ulaşım, barınma, eğitim, sağlık, güven*
**
104
Resmi Gazete Tarihi: 30.06.2012, Resmi Gazete Sayısı: 28339
Resmi Gazete Tarihi: 24.03.2010 Resmi Gazete Sayısı: 27531
lik, sosyal çevreyle ilişkiler, çalışma ve sosyal güvenlik bakımından mevcut sorunlarının
tespiti gibi özel durumlarından kaynaklanan gereksinimlerini karşılayacak hukuki düzenlemeler yasalarda bulunmamaktadır. Ancak 24 Mart 2010 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Mevsimlik Gezici Tarım İşçilerinin Çalışma ve Sosyal Hayatlarının İyileştirilmesi
Hakkında Başbakanlık Genelgesi, yasadaki bu eksikleri gidermek için mevsimlik tarım
işçilerinin gidecekleri yörelere ulaşmalarında, barınmalarında, çocukların eğitimlerinde
alınacak önlemleri ilgilendiren düzenlemeler yapmakta ve merkezi ve yerel idarelere özel
görevler yüklemektedir. Genelge aşağıdaki düzenlemelere yer vermektedir:
1. Merkezde, konuyla ilgili kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonun sağlanması, yürütülmesi gereken faaliyetlerin izlenmesi, uygulama sırasında doğabilecek
sorunlara çözüm üretilmesi ve bir veri tabanı oluşturulması için Çalışma ve Sosyal
Güvenlik Bakanlığı Müsteşar Yardımcısının Başkanlığında; İçişleri Bakanlığı,
Milli Eğitim Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Ulaştırma Bakanlığı, Tarım ve Köy işleri Bakanlığı, Başbakanlık Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü,
Türkiye İş Kurumu, tarım işkolunda örgütlü en çok üyeye sahip işçi sendikası ile
Türkiye Ziraat Odaları Birliği temsilcilerinin katılımıyla “Mevsimlik Gezici Tarım
İşçileri İzleme Kurulu” oluşturulacaktır.
2. Mevsimlik gezici tarım işçisi (işçi) gönderen ve alan her il ve ilçede, mülki idare amirinin başkanlığında; o ildeki ve ilçedeki ilgili kurum ve kuruluş, işçi, aracı ve işveren
(toprak sahibi/işleyen) temsilcilerinin katılımı ile “İl/İlçe Mevsimlik Gezici Tarım
İşçileri İzleme Kurulu” oluşturulacaktır.
3. İşçilerin göç döneminde yolculuklarının güvenli ve sağlıklı bir şekilde yapılabilmesi
maksadıyla; göç alan ve veren yerler arasında ulaşım ile ilgili koordinasyon sağlanacak, trafik denetimleri artırılacak, araç ve trafik güvenliğinin gerektirdiği kontroller
hassasiyetle ve sıklıkla yapılacak, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarınca gerekli bütün
tedbirler alınacaktır.
4. İhtiyaca göre tren seferleri artırılacak, işçilerin il ve ilçe merkezlerinde geçici konaklamaları için ihtiyaç halinde ve imkanlar dahilinde kamuya ait alan ve tesislerden yararlanma imkânı sağlanacak, şehir içinde, otogar ve istasyonlarda, parklarda vs. gelişi
güzel konaklama ve beklemelerine fırsat verilmeyecektir.
5. İşçilerin ihtiyaç duyduğu ekmek ve yemek pişirme, çamaşır ve bulaşık yıkama ile
tuvalet ve banyo mahalleri gibi asgari ihtiyaçların karşılandığı barınma yerlerinin işverenlerce karşılanması sağlanacak, bunun sağlanamadığı bölgelerde; işçilerin yoğun
olarak çalıştığı yerlere en yakın mesafede, alt yapısı il özel idarelerince hazırlanacak
toplulaştırılmış uygun yerleşim yerleri oluşturulacaktır.
6. Yerleşim alanlarının; doğa olaylarından fazla etkilenmeyecek, elektrik, su, kanalizasyon, yol gibi hizmetlerin sunumunun kolaylıkla sağlanabileceği, sağlık şartları uygun,
tehlikeli tesislere ve girilmesi yasak yerlere yeterli mesafede, barınacak işçilerin sayısına uygun büyüklükteki hazine arazileri arasından seçilmesine özen gösterilecektir.
7. Toplulaştırılmış çadır yerleşim yerlerinde il özel idarelerince seyyar kolaylık tesisleri
105
kurulacaktır. Kolaylık tesislerinde; tuvalet, banyo, çamaşır ve bulaşık yıkama yerleri ile ekmek pişirme imkânları ve gerektiğinde derslik olarak kullanılabilecek sosyal
tesis bulundurulacaktır. İhtiyaç duyulacak çadır ve seyyar kolaylık tesisleri imkânlar
ölçüsünde öncelikle bölgedeki Türkiye Kızılay Derneği, valilikler ve belediyelere ait
depolardan temin edilecektir. İhtiyaçların bu şekilde karşılanamaması halinde il özel
idarelerince kiralama ve hizmet satın alma yoluna gidilecektir.
8. Bu yerleşim yerlerindeki içme ve kullanım suyu ile elektrik ihtiyacı; şebeke tesisi,
mahallinde sondaj, su tankı/tankeri, elektrik hattı tesisi veya jeneratör temini suretiyle
il özel idarelerince sağlanacak ve kullanım bedelleri kullananlardan alınacaktır.
9. Toplulaştırılmış çadır yerleşim yerlerinin belli aralıklarla her türlü haşerelere karşı
ilaçlanması ile çöplerin alınması, mücavir sınırlara göre ilgili belediye veya il özel
idaresi tarafından yerine getirilecektir.
10. İşçilerin ve ailelerinin kimlik bilgileri 1774 sayılı Kimlik Bildirme Kanunu esaslarına
göre alınacak, ayrıca, mahalli kolluk kuvvetlerince bunların konakladıkları bölgelere
gece ve gündüz mutat zamanlarda güvenlik amaçlı devriye faaliyetleri yapılacaktır.
Ayrıca bu işçiler ve ailelerine ilişkin bilgiler Türkiye İş Kurumunca alınacak ve bunlar
hakkında veri tabanı oluşturulacaktır.
11. İşçilerin ve ailelerinin bulaşıcı ve salgın hastalıklara karşı düzenli sağlık taramaları,
çocukların gelişimi ve gebelik takipleri periyodik olarak yaptırılacak, bu hizmetler için
gerekirse mobil sağlık ekipleri oluşturulacaktır. Bunların aileleri ve çocukları sosyal
hizmetler kapsamında bilgilendirilecek, psikolojik destek verilecek ve varsa özürlü ve
yaşlıların Devletimizin bu kesimler için sunduğu imkân ve hizmetlerden yararlandırılmaları sağlanacaktır.
12. İşçilerin zorunlu öğretim çağındaki çocuklarının eğitimlerini devam ettirmek üzere;
kendi yörelerindeki veya gittikleri yerlerdeki Yatılı İlköğretim Bölge Okullarına misafir öğrenci olarak alınmaları veya taşımalı eğitim veya mobil eğitim gibi imkanlardan en uygun olanı seçilerek çocukların okula devamları sağlanacaktır. Bu hususta
şartlı nakit transferi gibi özendirici tedbirler etkin şekilde uygulanacak, çocukların okul
kıyafetleri ve malzemeleri İl/İlçe Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıflarınca temin edilecektir.
13. İşçilerin geri dönüşlerinde başta kadın ve genç kızlar olmak üzere, yetişkinlere okumayazma, sosyal-kültürel faaliyetler ve meslek edindirme kursları düzenlenmesi hususunda gerekli imkanlar hazırlanacaktır.
14. İşçilerin sosyal güvenlikleri açısından mevcut durumları Sosyal Güvenlik Kurumu
Başkanlığı tarafından yürütülecek çalışmalarla iyileştirilecektir. Çocuk işçiliği ve çocuk emeğinin istismarı ile etkin mücadele edilecektir.
15. Tarımda iş aracılarının belgelendirilmesi zorunlu hale getirilecek, belgesi olmayan iş
aracılarının işçi temin etmelerinin önlenmesi ve iş aracıları ile işverenler veya doğrudan işçiler ile işverenler arasında sözleşme yapılmasının sağlanması için gerekli ted106
birler alınarak, vaki uyuşmazlıklarda mağduriyetlerin önüne geçilecektir. İşveren/iş
aracısı ve işçi arasındaki ücret alacağına ilişkin uyuşmazlıkların öncelikle il ve ilçelerde kurulacak izleme kurullarında çözümlenmesine çalışılacaktır.
16. Belgesi olmayan ve sözleşme imzalamadan iş alan aracılar Türkiye İş Kurumu tarafından “Tarımda İş ve İşçi Bulma Aracılığına İzin Verilmesi ve Aracıların Denetimi
Hakkında Yönetmelik” hükümleri çerçevesinde denetlenerek, ilgili mevzuatı çerçevesinde gereği yapılacaktır.
17. Tüm bu tedbirler ve çalışmalar valiliklerin gözetim ve denetiminde icra edilecek, tedbirlerin doğru anlaşılması ve uygulanması için göç veren illerde işçiler ve aracılara,
göç alan illerde ise işverenlere ve yöre halkına yönelik bilgilendirme ve bilinçlendirme çalışmaları planlanacak, il düzeyinde alınacak tedbirler valiliklerce ilan edilecek,
aykırı davrananlar hakkında idari ve cezai yaptırım uygulanması için gerekli işlemler
geciktirilmeden yapılacaktır.
18. Tüm bu faaliyetler için ihtiyaç duyulan kaynak, valiliklerce hazırlanacak projeler doğrultusunda; 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanununun geçici 6. maddesinde yer alan
ekonomik kalkınma ve sosyal gelişmeye yönelik altyapı yatırımları için işsizlik sigortası fonundan aktarılan kaynaklardan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca il
özel idarelerine gönderilecek ödenekler ile imkanlar ölçüsünde Sosyal Yardımlaşma
ve Dayanışma Vakıfları ve il özel idarelerinin bütçelerinden karşılanacaktır.İl/İlçe
Mevsimlik Gezici Tarım İşçileri İzleme Kurullarınca, mevsimlik çalışma döneminin
başında ve sonunda, o il ve ilçede yürütülen faaliyetler, karşılaşılan sorunlar ve çözüm önerileri Mevsimlik Gezici Tarım İşçileri İzleme Kurulunda görüşülmek üzere
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına gönderilecektir.
Genelgede son olarak işçilerin ve yöre halkının birbirinin emek ve işine duydukları ihtiyaç,
kardeşlik ve dayanışma bilincini güçlendirmeye yönelik olarak yukarıda sıralanan faaliyetlerin ilgili tüm kurum ve kuruluşlar, meslek teşekkülleri ve sivil toplum örgütlerinin de
katkılarıyla uygulanacağı, istismara yol açacak sosyal ve siyasal sorunlara fırsat verilmeyeceği, özellikle Devletin tarafsızlığına gölge düşürecek her türlü söz, eylem ve uygulamadan
kesinlikle kaçınılacağı ifade edilmektedir.
2.6. Tarımda İş Aracılığı Yönetmeliği’nde* Mevsimlik Tarım İşçileri
27.05.2010 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmeliğin amacı, tarım aracılığı için
izin verilmesi ve bunların çalışma ve denetimi ile tarım aracısı, mevsimlik gezici tarım
işçileri ile bunları çalıştıran tarım işverenleri arasındaki ilişkinin düzenlenmesi hakkında
usul ve esasları belirlemektir.
Bu Yönetmelik, tarımda iş ve işçi bulma aracılığı yapmak üzere Kurumdan izin alan gerçek
veya tüzel kişiler ile mevsimlik gezici tarım işçileri ve bunları çalıştıran işverenler hakkında uygulanacaktır.
*
Resmi Gazete Tarihi: 27.05.2010, Resmi Gazete Sayısı: 27593
107
Yönetmelik’e göre aracı; tarımda iş ve işçi bulma aracılığı görevini yapmak üzere Kurumca
izin verilen gerçek veya tüzel kişileri, aracılık belgesi tarımda iş ve işçi bulma aracılığı
yapmak üzere Kurum tarafından verilen belgeyi, işçi tarım işinde mevsimlik gezici olarak
çalışan işçileri, işveren mevsimlik gezici tarım işçilerini çalıştıran işverenleri, işyeri konaklama yerinin mücavir alanında bulunan tarım işinin yapıldığı işyerini, konaklama yeri
ise tarım işçilerinin konakladığı ve tarım işyeri ile aynı mücavir alan sınırlarında bulunan
yerleri ifade etmektedir (md. 4).
Yönetmelik’e göre tarımda iş ve işçi bulma aracılığı, esas itibarıyla Türkiye İş Kurumunca
yapılır. Ancak, Kurum il veya şube müdürlüğü bulunmayan ya da olmasına rağmen haberleşme, ulaşım ve koordinasyon güçlüğü olan yerlerde, Kurum tarafından gerçek veya tüzel
kişilere aracılık yapmaları için izin verilebilir. Kurumdan izin alınmadan aracılık yapılamaz. Aracıların işçilerden ücret almaları yasaktır. Ücret yalnızca işverenden alınır (md. 5).
Kurum tarafında Yönetmelikte belirtilen şartlara sahip kimselere (md.6) aracılık belgesi
verilir. Aracılık belgeleri üç yıl süre ile geçerlidir. Bu süre sonunda aracılığı sürdürmek
isteyenlerin belgeleri izin yenileme masraf karşılığının yatırılması ve uygun görülmesi halinde üçer yıllık olarak Kurum tarafından yenilenir (md. 8).
Aracılık yapmak üzere, izin verilen gerçek veya tüzel kişiler;
a) İşverenler ve işçiler ile örneği Yönetmelik ekinde bulunan Kurumca hazırlanmış sözleşmelerin birer örneğini düzenleme tarihinden itibaren on iş günü içinde onaylanmak
üzere Kuruma ulaştıracaklarını,
b) İşçilerden ücret almayacaklarını, hizmetlerinin karşılığını yalnız işverenlerden isteyeceklerini, Kurumca onaylanmış bu sözleşmelerde gösterilen dışında, harç, masraf ve
ücret alamayacaklarını,
c) İşçilere işe başlamadan önce yapılacak iş, ücret ve diğer hususlar hakkında gerekli
bilgileri vereceklerini,
d) ç) İşçilerin, konaklama yeri ile işyeri arasında uygun araçlarla güvenilir bir şekilde
ulaşımının sağlanması hususunda işverenle birlikte doğrudan kontrol ve gözetim yapacaklarını,
e) Ücretlerin kararlaştırılan ödeme biçimine göre (günlük, haftalık, aylık, parça başına,
götürü, vs.) işverence her işçinin kendisine ödenmesini sağlayacaklarını,
f) İşçilerin günlük brüt kazançlarının 4857 sayılı İş Kanununun 39 uncu maddesinde
belirtilen asgari ücretin altında olmayacağını,
g) İşçilerin barınma yerlerini, yeme ve yatma durumlarını sağlığa ve barınma koşullarına
uygun biçimde sağlamak için mahalli mülki idare amirlikleri nezdinde gerekli başvuruları yaparak takip etmeyi kabul ve taahhüt ederler (md. 9).
Ücret ve çalışma koşulları ile karşılıklı yükümlülüklerin aracı, işveren ve işçiler arasında
yazılı sözleşmelerle belirlenmesi zorunludur. Aracının olmadığı yerlerde sözleşme işveren
ile işçiler arasında imzalanır. İşveren veya aracı Yönetmelik ekinde yer alan sözleşmelerin
108
birer örneğini düzenleme tarihinden itibaren on iş günü içinde onaylanmak üzere Kuruma
ulaştırmak zorundadır. İşçilerin günlük brüt kazançları, 4857 sayılı İş Kanununun 39 uncu
maddesinde belirtilen asgari ücretin altında olamaz, ücretler kararlaştırılan ödeme biçimine
göre işverence her işçinin kendisine ödenir (md. 12).
Aracılar, yaptıkları çalışmalara ilişkin olarak yılda bir kez Kuruma rapor vermek zorundadır (md. 13).
Yönetmelik’in 14. maddesi aracılık belgesinin hangi hallerde iptal edileceği sıralanmaktadır. Bu haller sonucu belgesi iptal edilen aracılara en az 1, en çok 3 yıl süreyle yeniden
belge verilmez. Belgenin iptal edilmesine sebep olan hallerden biri de aracının iş bulduğu
işçilerden ücret aldığının tespit edilmesidir.
Aracıların görevlerini, bu Yönetmelikte bildirilen hususlara uygun olarak yapıp yapmadıkları, Türkiye İş Kurumu ile mahalli mülki idare amirlerince denetlenir (md. 15). Mahalli
Mülki İdare Amirliği ise işyeri ile konaklama yerinin sınırları içinde bulunduğu il valiliğini
veya ilçe kaymakamlığını ifade etmektedir.
Sonuç
Türk hukuk sisteminde mevsimlik tarım işçilerine yönelik düzenlemeler son derece yetersizdir. Ülkemizde mevsimlik tarım işçileri ile ilgili özel bir yasa bulunmamaktadır.
Mevsimlik tarım işçileri genel olarak Borçlar Kanunu hükümlerine tabidirler. Sadece 51
ve daha fazla işçi çalıştıran tarım işyerlerinde çalışanlar İş Kanunu hükümlerinden yararlanabilmektedir.
Bu yasal boşluğu doldurmak üzere 24 Mart 2010 tarihinde Başbakanlık, Mevsimlik Gezici
Tarım İşçilerinin Çalışma ve Sosyal Hayatlarının İyileştirilmesi Hakkında bir genelge
yayımlamıştır. Bu genelge ile mevsimlik tarım işçilerinin gidecekleri yörelere ulaşmalarında, barınma ve yaşam koşullarında, sağlık bütünlüklerinin korunmasında, çocukların
eğitimlerinde alınacak önlemleri ilgilendiren düzenlemeler yapılmakta ve merkezi ve yerel idarelere özel görevler yüklenmektedir. Genelgede tek tek sıralanan tedbirlerin hayata
geçirilmesi ve takibinin yapılması için merkezde “Mevsimlik Gezici Tarım İşçileri İzleme
Kurulu”, yerelde ise “İl/İlçe Mevsimlik Gezici Tarım İşçileri İzleme Kurulu” oluşturulması
karara bağlanmıştır. Genelge bu kurulların kimlerden teşekkül edeceğini belirttikten sonra,
İl/İlçe Mevsimlik Gezici Tarım İşçileri İzleme Kurullarınca, mevsimlik çalışma döneminin
başında ve sonunda, o il ve ilçede yürütülen faaliyetlerin, karşılaşılan sorunların ve çözüm
önerilerinin Mevsimlik Gezici Tarım İşçileri İzleme Kurulunda görüşülmek üzere Çalışma
ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına gönderilmesi gerektiğini ifade etmektedir. Ancak bu sistem son derece aksak işlemektedir.
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2010 yılında “Mevsimlik Gezici Tarım İşçilerinin
Çalışma ve Sosyal Hayatlarının İyileştirilmesi Stratejisi ve Eylem Planı” hazırlamış, bu
planda mevsimlik tarım işçilerinin ulaşım, barınma, eğitim, sağlık, güvenlik, sosyal çevre
ile ilişkiler, iş ve sosyal güvenlik koşulları vb. gibi konularda iyileştirme stratejileri belir109
lemiştir. İlgili Başbakanlık genelgesinin ve eylem planının uygulanmasını takip ve koordinasyonun sağlanması amacıyla Bakanlık bünyesinde “Mevsimlik Gezici Tarım İşçileri
İzleme Kurulu” oluşturulmuştur. Ancak uygulamada Genelge’de ve eylem planında belirtilen tedbirlerin çoğunlukla hayata geçirilmediği gözlenmektedir.
Yine mevsimlik tarım işçilerinin hem yaşam hem de çalışma şartlarını iyileştirmeye yönelik Bakanlıklar, valilikler, kaymakamlıklar ve il-ilçe yerel yönetimleri aracılığıyla bir
takım çalışmalar ve düzenlemeler yapılmaktadır. Ancak tüm bunlar durumu iyileştirmek
için yetersiz kalmaktadır.
Mevsimlik tarım işçilerinin yaşam ve çalışma koşullarının ne derece kötü olduğuna ilişkin
yapılmış pek çok araştırma bulunmaktadır.** Mevsimlik tarım işçileri barınma, beslenme,
eğitim, sağlık ve ulaşıma ilişkin sorunlarının yanı sıra, iş kazalarına açık ağır çalışma koşulları, uzun çalışma süreleri, düşük ücret ve sosyal korumadan yoksunluk içerisinde bulunmaktadırlar. Mevsimlik tarım işçilerinin çoğunu kadınlar ve çocuklar (15 yaş altı) oluşturmaktadır. Yine çoğu mevsimlik çalışmakta, yılın geri kalan kısmını işsiz geçirmektedir.
27.05.2010 tarihli Tarımda İş Aracılığı Yönetmeliği’ne göre, Türkiye İş Kurumu’ndan aracılık belgesi almayan kimselerin aracılık yapamayacağı ve aracıların hizmetlerinin karşılığını yalnız işverenlerden isteyecekleri düzenlenmiş olmasına rağmen, uygulamada aracıların çoğunun izin belgesine sahip olmadığı ve işçilerden de ücret aldıkları bilinmektedir.
Bu konuda Türkiye İş Kurumu’nun denetim yetkisini etkin bir şekilde kullanması gerekmektedir.
Mevsimlik tarım işçilerinin ulaşımla ilgili yaşadıkları sıkıntılar maalesef yaşanan trafik
kazaları ile basında takip edilebilmektedir. Bunun yanı sıra barınma ve beslenme koşulları
oldukça sağlıksız olmakla birlikte, aralarında temiz içme suyuna bile ulaşamayanlar bulunmaktadır. Günde 12 saate varan çalışma süreleri, düşük ücretler, her türlü iş sağlığı ve
güvenliği önleminden uzak çalışma ortamı ve şekli de cabasıdır. Her ne kadar mevsimlik
tarım işçileri dolaylı olarak da olsa İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu kapsamında değerlendirilebileceklerse de, etkin bir denetim mekanizması oluşturulmadığı müddetçe bazı şeylerin
değişmeyeceği aşikardır.
Sosyal dışlanmanın, belirli kesimlerin toplumsal bütünün ve sermaye birikim sürecinin
dışında kalması ve ekonomik büyümeye yaptığı katkıdan adil ölçülerde yararlanamaması
(Sapancalı, 2005, 53) olarak ifade edilmesinden yola çıkarak mevsimlik tarım işçilerini
sosyal dışlanan gruplar arasında saymak mümkündür. Bu bağlamda mevsimlik tarım işçileri için sosyal içerilme politikalarının aktif bir şekilde hayata geçirilmesi gerekmekte,
*
110
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2010 yılında yayınladığı “Mevsimlik Gezici Tarım İşçilerinin Çalışma ve Sosyal Hayatlarının İyileştirilmesi Stratejisi ve Eylem Planı”nda mevsimlik tarım işçilerinin yaşadığı
mevcut sorun alanlarını detaylı bir şekilde tespit ederek, bu sorunların çözülmesine ilişkin stratejiler belirlemiştir. Türk Tabipleri Birliği tarafından üç aylık periyotlarla yayınlanan “Mesleki Sağlık ve Güvenlik Dergisi
(MSG)”, Ekim-Kasım-Aralık 2010 dönemini kapsayan 38. sayısını mevsimlik tarım işçilerinin sorunlarına
ayırmıştır. Friedrich Ebert Stiftung Derneği Mayıs 2012’de “Tarımda Mevsimlik İşçi Göçü Türkiye Durum
Özeti Raporu”nu yayınlamıştır. Bu raporda mevsimlik tarım işçilerinin karşılaştıkları sorunların çözümüne
yönelik bir takım öneriler getirilmiştir. Bu çalışmalar dışında mevsimlik tarım işçilerinin karşılaştıkları sıkıntıları sağlık bilimleri, mühendislik ve mimarlık, sosyoloji, hukuk, çalışma ekonomisi ve endüstri ilişkileri
çerçevesinde ele alan akademik çalışmalar ve tezler de bulunmaktadır.
bunun için de öncelikle mevsimlik tarım işçilerinin yaşam ve çalışma koşullarının iyileştirilmesine yönelik kapsamlı yasal düzenlemelerin yapılarak, yapılan yasaların etkin ve ivedi
bir şekilde uygulanması garanti altına alınmalıdır.
Kaynakça
-
ADIGÜZEL, Ahmet (2011), “ 6111 Sayılı Kanunla Tarım İşlerinde Süreksiz Çalışanların
Sigortalılığı”, Mali Çözüm Dergisi, Mart-Nisan 2011, s. 327-335.
-
AKYİĞİT, Ercan (2010), İş Hukuku, 8. Baskı, Seçkin Yayınevi, Ankara.
-
ALPAGUT, Gülsevil (1998), Belirli Süreli Hizmet Sözleşmesi, TÜHİS Yayınları, İstanbul.
-
AYSU, Abdullah (2007), “Azabın Diğer Adı: Mevsimlik İşçilik” http://www.karasaban.net/azabindiger-adi-mevsimlik-isciler Erişim: 06.04.2013.
-
BÜYÜKTARAKÇI, Sevil (2010), İş Hukukunda Mevsimlik İşler ve Kampanya İşleri, Seçkin
Yayınevi, Ankara.
-
ÇELİK, Nuri (1998), İş Hukuku Dersleri, Yenilenmiş 14. Bası, Beta Basım, İstanbul.
-
ÇSGB (2010), Mevsimlik Gezici Tarım İşçilerinin Çalışma ve Sosyal Hayatlarının İyileştirilmesi
Stratejisi ve Eylem Planı, Ankara.
-
FRIEDRICH EBERT STIFTUNG DERNEĞİ (2012), Tarımda Mevsimlik İşçi Göçü Türkiye Durum Özeti, Mevsimlik İş Göçü İletişim Ağı (MİGA).
-
KAR, Bektaş (2006), “Mevsimlik İş”, SİCİL İş Hukuku Dergisi, S. 4, Aralık, s. 69-86.
-
KARAMAN, Kasım ve Ali Sırrı YILMAZ (2011), “Mevsimlik Tarım İşçileri ve Enformel İlişkiler
Ağı: Giresun’da Çalışan Mevsimlik Tarım İşçileri Üzerine Bir Araştırma”, ZfWT, Vol. 3, No., s.
211-226.
-
KILIÇ, Mehmet (2006), “4857 Sayılı Yeni İş Kanunu Kapsamında Tarım İşçilerinin Hukuki Durumu”, Tarım Ekonomisi Dergisi, 2006; 12(2), s. 39-49.
-
MOLLAMAHMUTOĞLU, Hamdi (2004), İş Hukuku, Turhan Kitapevi, Ankara.
-
MSG Yayın Kurulu (2010), “Mevsimlik Tarım İşçilerinin Yasal Durumu”, Türk Tabipler Birliği
Mesleki Sağlık ve Güvenlik Dergisi, Sayı. 38, s. 4-5.
-
OKUR, Zeki (2008), “Mevsimlik İşlerde Yıllık Ücretli İzin (Karar İncelemesi)”, Kamu İş Dergisi,
C: 10, S: 2, s. 1-17.
-
, Faruk (2005), “Avrupa Birliği’nde Sosyal Dışlanma Sorunu ve Mücadele Yöntemleri”, Çalışma ve
Toplum, 2005/3, s. 51-106.
-
, Sarper (2011), İş Hukuku, Beta yayınları, İstanbul.
-
ŞAKAR, Müjdat (2010), “İş Kanunu Açısından Mevsim ve Kampanya İşlerinde Çalışan İşçilerin
Durumu”, Yaklaşım Dergisi, Ekim.
-
TAŞKENT, Savaş (2010), “Karar İncelemesi: Mevsimlik Bir İşte Yapılan Belirli Süreli İş
Sözleşmesi”, Çalışma ve Toplum, 2010/3, s. 223-242.
-
TOPCUK, Yılmaz (2013), “Yeşil Kart Alan Vatandaşlarımız Genel Sağlık Sigortalısı Oldular”,
http://www.turkhukuksitesi.com/makale_1432.htm Erişim: 26.08.2013
111
İç Ortam Hava Kirliliği ve Çalışanlara
Olumsuz Etkileri
INDOOR AIR POLLUTION AND NEGATIVE EFFECTS ON
WORKERS
Dilşad AKAL*
Özet
Günlük çalışma süresi boyunca üretim yapılan fabrikalar ya da ofis ortamlarındaki çalışanların
çalışma süresince ortaya çıkan gaz, toz, buhar gibi iç ortam hava kirleticilerine sürekli maruziyeti,
gereken önlemler alınmadığında kaçınılmazdır. Sözü geçen kirleticilerin başında uçucu organik
ve inorganik bileşikler ile solunabilir toz partiküller gelmektedir. Öncelikle yapılması gereken
ortam havasında bulunması muhtemel kirleticilerin konsantrasyonlarının belirlenmesidir.
Muhtemel kirleticilerin neler olduğuna karar verilirken bir fabrika için üretim süresince
kullanılan kimyasalların karakteristik özelliklerinin incelenmesi faydalı olacaktır. Bu aşamada
kullanılan kimyasallara ait malzeme güvenlik bilgi formunda yer alan bilgiler yol gösterici
olacaktır. Bir ofis ortamı içinse kullanılan ofis aletleri ve mevcut donanımlardan (fotokopi
makinesi, lazer yazıcı, bilgisayar, kullanılan mobilya ya da döşeme vb.) kaynaklanabilecek
salınımların belirlenmesi önemlidir. Çalışma ortamında bulunabilecek muhtemel kirleticilerin
neler olduğuna karar verdikten sonra bu kirleticilerin ortam konsantrasyonlarının ve kişisel
maruziyet değerlerinin ölçülmesi gerekmektedir. Sağlıklı sonuca ulaşabilmek için çalışmanın
en yoğun olduğu zamanda ölçüm yapılması doğru olacaktır. Ayrıca ölçümlerin yaz ve kış
olarak tekrarlanması da daha yorumlanabilir sonuçların elde edilmesini sağlayacaktır. Elde
edilen sonuçlar mevzuatta yer alan mevcut sınır değerlerle karşılaştırıldıktan sonra, sonuca göre
toplu korunma önlemlerine öncelik vermek kaydıyla gereken önlemler alınmalıdır.
Anahtar Kelimeler: Çalışan, iç ortam havası, uçucu organik ve inorganik bileşik, malzeme
güvenlik bilgi formu, maruziyet
Abstract
Workers can not escape to expose indoor air pollutants like gas, dust or vapor during the
daily working period in factories or in offices if the necessary precautions are not taken. The
* Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, İş Müfettiş Yardımcısı, [email protected]
ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi / Cilt: 1 / Sayı: 1 / Temmuz-Eylül 2013 / Sayfa: 112-119
Labour World / Volume: 1 / Issue: 1 / July-September 2013 / Page: 112-119
112
pollutants are especially volatile organic and inorganic compunds and respirable dust particles.
Firstly probable pollutant concentrations should be measured. In order to decide which are
probable pollutants in a factory; the specific properties of chemicals should be investigated
which are used during the production prosess. For this step the material safety data sheets of
these chemicals are important sources. After determining the probable pollutants in the working
enviroment, the second step should be to determine both the concentrations of these pollutants
in enviroment and the personal exposure levels The measurements should be taken during the
most dense working period. The two measurement time in a year like summer and winter can
help to get interpretierbare results. The last step after taken the results; should be compare them
with national and international limit values then take cumulative and personal protections.
Keywords: Worker, indoor air, volatile organic and inorganic compound, material safety data
sheet, exposure
JEL Classification: Z, Z0
Giriş
İç ortam havası; konut, işyeri ve okul gibi binalar içinde yer alan hava olarak ifade edilebilir (Alyüz, 2006, 109-116). İç ortam hava kirliliği ise sözü geçen ortamlarda sağlığa zararlı
solunabilir maddelerin görülmesidir. Solunabilir maddeler toz, gaz, buhar şeklinde gözlenebilir. Bu maddelerin konsantrasyon miktarı ve çeşitliliği ortamın karakteristiğine, mevcut malzemelere ve içinde yaşayan bireylerin davranış biçimlerine göre farklılık göstermektedir. Örneğin bir fabrikada üretim prosesi boyunca kullanılan kimyasallardan uçucu
olanları ortam havasında gözlenecekken, bir ofis ortamında kullanılan ofis ekipmanından
salınımlar ya da ısıtma sisteminden kaynaklanan salınımlar gözlenebilmektedir.
İç ortam hava kalitesi kavramı ve Hasta Bina Sendromu (HBS) 1970’li yıllarda, petrol krizi
ve enerji darboğazının gündeme gelmesi ile ortaya çıkmıştır. Sıkı enerji tasarruf politikaları
ve buna bağlı olarak iç ortam hava dolaşımının en az düzeye indiği, yetersiz havalandırmanın yapıldığı, dış ortama açılmayan pencerelerin bulunduğu ve klimaların kullanıldığı izolasyonlu bina yapımı, iç ortam hava kalitesinde önemli sorunlar yaratmıştır. Ucuz maliyetli
ve olumsuz sağlık etkileri olan inşaat malzemesi kullanımı, rutubet ve kötü havalandırma
sistemi binaları birer bakteri yuvası haline getirmiştir.
İç ortam hava kalitesinin insan performansı üzerindeki etkisi bilinen bir gerçektir. İnsan
konforu ve üretkenliği için solunan havanın %30-50 izafi nem içermesi ve çalışma ortamının 19-20°C’de olması gerekmektedir (Alyüz, 2006, 109-116). Sadece sıcaklık ve nemin
bile çalışanların performansını önemli ölçüde etkilediği düşünüldüğünde muhtemel kirleticilerin performans koşullarını daha da olumsuz duruma getirebileceği unutulmamalıdır.
Daha çok ofis çalışanlarında gözlemlenen ve Amerikan Çevre Koruma Ajansı (EPA) nın
verilerine göre mücadele edilmesi gereken ilk 10 sağlık sorunu arasında 4. sıraya yerleştirilmiş olan ve çalışanlarda konsantrasyon düşüklüğü, baş ağrısı, burun akıntısı, halsizlik gibi
sorunları beraberinde getiren “Hasta Bina Sendromu” olarak adlandırılan durum, çalışma
113
süresi boyunca yetersiz havalandırma koşullarında mevcut kirleticilere maruz kalınması
durumunda ortaya çıkar (EPA, 2010). Bu kirleticiler ofis ortamında kullanılan lazer yazıcı,
fotokopi makinesi, bilgisayar, kullanılan yer döşemesi, mobilyalar ve duvar boyasından
kaynaklanabilecek salınımlar sonucu ortaya çıkar. Kişi uzun süre bu salınımların olduğu
ortamda kaldığında şikayetleri artarken, ortamdan uzaklaştığında şikayetleri de kaybolur.
Günümüzde Türkiye nüfusunun 2008 yılı istatistiklerine göre %32’lik bir kısmı 15 yaş
ve üzeri işgücü potansiyelidir. Bu işgücünün %19,5’lik kısmı da sanayide çalışmaktadır.
Sanayide çalışan nüfusun da günde ortalama 8 saati işyerinde geçmektedir. İşyeri ortamları da tıpkı evler ve diğer iç ortamlarda olduğu gibi (hastane, toplu taşıma, restoran vb
eğlence yerleri vs.) kişilerin temel sağlık gereksinimlerini karşılayacak kalitede olmalıdır.
Fakat birçok sanayi kuruluşunda, üretilen malzemenin üretim sürecindeki prosesler gereği,
kullanılan kimyasallar, temizlik malzemeleri, boya malzemeleri, iş makineleri vs. işyeri iç
ortam havasını olumsuz etkilemektedir.
İç ortam kalitesini, ortamda bulunan partiküler madde (PM2.5, PM10), karbonmonoksit
(CO), karbondioksit (CO2), sıcaklık, azotoksitler (NOx), oksijen miktarı (O2), kükürtoksitler (SOx), uçucu organik bileşikler (UOB), çeşitli mikroorganizma ve alerjenler gibi
fiziksel ve biyolojik etkenlerin varlığı etkilemektedir. Bir sanayide iç ortam havasında bu
kirleticilerin görülme oranı, üretimin türüne, kullanılan malzemeye, üretim içerisindeki harekete, yapının özelliğine bağlı olarak değişir. Bu kirleticilerin bulunma oranı ve çalışanların bu havayı uzun süre solumasıyla çeşitli hastalıkların görülme oranı da artmaktadır.
Günlük 8 saatlik çalışma süresi ele alındığında sözü geçen kirleticilere maruziyet büyük
ölçüde solunum, yanında sindirim ve dermal yolla gerçekleşmektedir. Sözü geçen kirleticiler iç ortamdaki kaynaklardan salınabildiği gibi dış ortamdan penetrasyonlar ya da iç ortamda gerçekleşen fotokimyasal reaksiyonlar sonucu oluşan sekonder kirleticiler şeklinde
karakterize edilebilir (Arslanbaş, 2008, 1-255).
1. Hava Kirleticilerinin Sağlık Üzerine Olumsuz Etkileri
İnsan ömür boyunca ortalama 400–500 milyon litre hava solumaktadır. Bu bakımdan solunan havanın kalitesi insan sağlığı açısından oldukça önemlidir (Kurutaş, 2009, 1-108).
Dünyada her yıl hava kirliliğinden yaklaşık 3 milyon insan ölmektedir. Bu değer dünyadaki toplam ölüm vakalarının (ortalama 55 milyon) %5’ni oluşturmaktadır.
Hava kirliliğine maruziyet sonucunda insanlarda gözlenen olumsuz sağlık etkileri;
•
Akciğer kanseri
•
Kronik astım krizi
•
Öksürük/balgam/göğüs daralması şikayetleri
•
Göz/burun/boğaz tahribatı
•
Soluk alma kapasitesinde azalma
şeklinde sayılabilir.
114
Uçucu organik bileşiklerden benzen, toluen, formaldehit ve kloroform USEPA tarafından
kanserojen olarak tanımlanmıştır (USEPA, 2011). Bunun dışındaki diğer gazlar toksik etkiye sahiptir.
Uçucu organik bileşiklerden benzen; başta Amerikan İnsan Sağlığı Servisi (DHHS) ve
diğer Çevre ve İnsan Sağlığı Araştırma Merkezleri tarafından birinci sınıf kanserojen olarak nitelendirilmiştir. 1µg/m3 benzene sürekli maruziyet kan kanseri riskini 2.2 x 10-6-7.8
x 10-6 civarında seyrettirmektedir. (EPA, 2002). Bu durum da 1.3-4.5 µg/m3 dozundaki
benzeni sürekli soluyan bir insanın yüzbinde bir ihtimalle kansere yakalanma olasılığını
bulundurmaktadır. Kısa süreli yüksek dozdaki benzen maruziyeti ölüme neden olurken;
düşük seviyeleri uyuşukluk, baş dönmesi, kalp ritminde bozukluğa sebep olabilmektedir.
Kanserojen etkisinden dolayı benzen; endüstride kullanımı yasaklı bir kimyasaldır. Benzen
üretiminde toluenin kaynak olabileceği ve her ikisi de laboratuar araştırmalarında solvent
olarak kullanıldığı için son zamanlarda toluen solvent olarak benzene ikame etmektedir.
Diğer bir uçucu organik bileşik olan formaldehidin olumsuz sağlık etkileri; göz, burun ve
boğaz tahrişleri, öksürük, bitkinlik, isilik, alerjik hastalıklar gibi sayılabilirken, formaldehidin kanser oluşumuna da yol açtığı gözlenmektedir. Diğer bir etkisi de merkezi sinir sistemi üzerinedir. Kısa süreli bellek kayıpları ve anksiyeteye (kaygı, korku, gerilim, sıkıntı
hali) neden olabilir. Sağlık üzerine olumsuz etkileri 0,1 ppm - 1,1 ppm düzeylerinde ortaya
çıkan formaldehit olası mesleki kanser nedenleri arasında sayılmaktadır (Edwards, 2006,
5685–5700).
2. Hava Kirleticilerinin Konsantrasyon Belirleme Yöntemleri
Kirleticilerin konsantrasyonları; ortam konsantrasyonlarının belirlenmesi ve kişisel maruziyet miktarının belirlenmesi olarak iki şekilde düşünülebilir (USEPA, 2011). Konsantrasyon ölçerken anlık ölçümler ya da uzun süreli ölçümler söz konusudur. Anlık ölçümde
ölçümün yapıldığı anlık zaman dilimi (8-15 dakika) önemliyken uzun süreli ölçümler; 8
saatten 1 haftaya kadar değişmektedir (Robin, 2007, 8498-8505).
Ölçüm yöntemleri temel olarak aktif ve pasif olarak ikiye ayrılır. Aktif yöntem zorlamalı
gerçekleşirken pasif yöntem difüzyon metoduna dayanır. Temelde kısa süreli ölçümler aktif yöntemle gerçekleştirilirken uzun süreli ölçümler pasif yöntemle gerçekleştirilir (Sarrigiannis, 2011, 743-765). Numune almak için paslanmaz çelik tüpler ya da kanisterler kullanılabilir. Aktif metodta numunenin örnekleyici üzerine toplanması için pompa gerekliyken
pasif metodta bu işlem difüzyonla kendiliğinden gerçekleşir.
Numune alma zamanlamasının işyerinde çalışmanın en yoğun olduğu dönemde yapılması
esastır. Bunun yanında havalandırma ve sıcaklık-nem değerleri değişiklik göstereceğinden
ve sonuçların yorumlaması anlamlı olacağından örneklemelerin yaz ve kış olarak iki periyotta alınması daha sağlıklı olacaktır.
Elde edilen sonuçlar mevcut ulusal ve uluslararası mevzuatta belirtilen maruziyet sınır
değerleri ile karşılaştırılır. Uluslararası anlamda OSHA (Occupational Safety Health Ad115
ministration-America), EPA (Enviromental Protection Agency-America) gibi kuruluşlar
çalışanların 8 saatlik sürede maruz kalabilecekleri gaz ya da toz halindeki kimyasalların
maksimum sınır değerlerini belirtmiştir. Bunun yanında “www.gestis.com” internet adresinden de tüm ülkelerin ulusal bazda 8 saatlik kişisel maruziyet için belirlemiş oldukları
azami sınır değerleri öğrenilebilmektedir.
Uygulamada her işveren; işyeri için gerektiği durumlarda yaptırmış olduğu ölçümler sonucu elde edilen değerleri öncelikle ulusal mevzuat sınır değerleriyle, mevzuatta olmayan
değerleri de uluslararası anlamda belirlenmiş sınır değerleriyle karşılaştırmak ve buna göre
durum değerlendirmesi yaparak işyeri güvenliği ve çalışanların iş sağlığı için gereken önlemleri almak zorundadır.
3. Risk Değerlendirmesi
Risk değerlendirmesi; işyerlerinde var olan ya da dışarıdan gelebilecek tehlikelerin, çalışanlara, ortama ve çevresine verebileceği zararların ve bunlara karşı alınacak önlemlerin
belirlenmesi amacıyla yapılması gereken çalışmalardır. Öncelikle yapılması gereken; bir
tehlikenin önemli olup olmadığı ve riskin azaltılması için gerekli önlemlerin alınıp alınmadığıdır.
Tehlike; çalışma çevresinin fiziki kusurları ve insanların hatalı davranışları gibi, çalışma
ortam ve koşullarında varolan, ya da dışarıdan gelebilecek kapsamı belirlenmemiş olan durumların kişilere, işyerine ve çevreye zarar ya da hasar verme potansiyelini ifade ederken;
risk, belirli bir tehlikeli olayın meydana gelme olasılığı ile bu olayın sonuçlarının ortaya
çıkardığı zarar veya hasarın şiddetinin bileşkesidir (6331 Sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği
Kanunu Madde:3-o,p, Chen, 2009,113-129). Açıklayıcı örnek verilecek olursa; işyerinde
iç ortam hava kirleticilerinin emisyonu ve bu ortamda çalışanlar tehlikeyi oluştururken, bu
kirleticilere maruz kalan çalışanlarda gözlenebilecek çeşitli akut ya da kronik rahatsızlıklar
riski oluşturmaktadır.
Risk değerlendirme basamakları aşağıda belirtildiği gibi sıralanabilir:
•
Tehlike Tanımlaması
•
Doz-Tepki Yönetimi
•
Maruziyet Yönetimi
•
Riskin Değerlendirmesi
Risk değerlendirme prosesince herhangi bir kirleticinin kanserojen ya da toksik etkisi hesaplanırken ömür boyu risk hesaplaması yapılır. Bu hesaplamada tümevarım yöntemi kullanılır. Yani; çalışanın günlük maruziyet süresinden yola çıkılarak ömrünün ne kadarını o
işyerinde geçirebileceği tahmininden ömür boyu risk sonucu elde edilir.
116
Sonuç
Risk değerlendirmesinde belirtileceği gibi bir çalışma ortamında iç ortam kirleticilerinin
karakterizasyonunun yapılıp ortam ve kişisel maruziyet konsantrasyonu değerleri hesaplandıktan sonra yapılması gereken ilk iş bu değerlerin mevcut sınır değerlerle karşılaştırılmasıdır. Daha sonra mevcut koşullarda çalışanların bu durumdan ne şekilde etkileneceği
yorumlanmalıdır.
Alınması gereken tedbirlerin başında tehlikeyi kaynağında yok etmek gelir. Bu durumda
yapılması gereken mümkünse ikame yönteminin uygulanmasıdır. Yani tehlikeli olan kimyasalın daha az tehlikeli olanla değiştirilmesi gerekmektedir. Eğer bu mümkün değilse çalışanların maruziyet süreleri ve miktarları azaltılmalıdır. Bu prosedür uygulanırken kişisel
korunma yollarındansa toplu korunma yollarına öncelik verilmelidir. Bu durumda etkili
bir havalandırma sisteminin (tercihen aktif olması) inşası önem taşır. Ayrıca çalışanlara
çalışma süreleri boyunca gereken dinlenme araları verilmelidir.
Toplu korunma yöntemlerinden sonra başvurulması gereken son çare kişisel korunma yöntemleridir. Bu aşamada ise gaz ve toz maskeleri etkili olacaktır.
Ayrıca çalışanların işe ilk girişlerinde ve daha sonra işin devamı süresince de düzenli aralıklarla gereken sağlık kontrollerinden geçirilmesi ve elde edilen bulguların kişisel dosyada
mevzuatın öngördüğü sürece saklanması son derece önemlidir. Sonuçların değerlendirilmesi ve alınması gereken önlemler konusunda işverenin tavsiyelerine uyulmalı ve işyerindeki herhangi bir maruziyet sonucunda sağlık sorununun gözlemlendiği bir çalışan için
olumsuz durumun iyileştirilmesi için gereken tedbirler alınmalıdır.
117
Kaynakça
118
-
Alyüz, B., V.Sevil “İç Ortam Havasında Bulunan Uçucu Organik Bileşikler ve Sağlık Üzerine
Etkileri”, Trakya University Journal of Science, 7(2), (2006) s: 109–116,
-
Akal, D.,
“Hacettepe Üniversitesi Kimya Mühendisliği Bölümü İç Ortam Havasında Hava
Kirleticilerinin Belirlenmesi ve Sağlık Etkilerinin Değerlendirilmesi”, Hacettepe Üniversitesi
Fen Bilimleri Enstütüsü Kimya Mühendisliği Bölümü, Ankara Yüksek Lisans Tezi, (2011) ,s:1-116
-
Arslanbaş, D., “Kocaelinde Konut İşyeri ve Okullarda Uçucu Organik Bileşiklerin Belirlenmesi” Kocaeli Üniversitesi Fen Bilimleri Enstütüsü, Çevre Mühendisliği Bölümü, Kocaeli Doktora
Tezi, (2008) ,s: 1-255.
-
Bahadır, M., Tunga S., “Occurance Dynamics and Reactions of Organic Pollutants In the Indoor
Enviroments” Wiley/Clean-Soil,Oil,Water Volume :37 İssue :6 , (2009) , s:417-435
-
Civan, M, 2009, “Spatial Distribution of Organic Pollutants In Bursa Atmosphere Seasonalıty
and Health Effects”. Ortadoğu Teknik Üniversitesi Fen Bilimleri Enstütüsü Çevre Mühendisliği
Bölümü, Ankara Doktora tezi, s: 1-382
-
Chen, S. Zhu L., Chen, X., Yao, C., Shen ,X. , “Concentrations and risk assesment of selected monoaromatic hydrocarbons in buses and bus stations of Hangzhou, China 2004-2011” The Science of the
Total Environment [2009, 407(6):2004-2011] Type: Journal Article, Research Support, Non-U.S. Gov’t
DOI: 10.1016/j.scitotenv.2008.11.02066-128, (2009), s:113-129
-
Edwards, R.D., Schweizer, C., Llacqua, V., Lai, H.K., M., Bayer-Oglesby,L., Künzli, N., “Time–
activity relationships to VOC personal exposure factors“ Elsevier Atmospheric Environment
(2006) volume: 40, n.29 s:5685–5700.
-
EC Directive 1999/13/EC (Solvent Emissions Directive)
-
E., Uhde, T Salthammer , “Impact of Reaction Products from Building Materials and Furnishings On Indoor Air Quality- A Review of Recent Advances In Indoor Chemistry, Elsevier Atmospheric Enviroment volume:41, issue:15, (2007), s: 3111-3128
-
USEPA, Exposure Factors Handbook External Review Draft , July 2009 EPA/600/R-09/052A,
2009 UPDATE
-
USEPA, IRIS, 2009. “Integrated Risk Information System”, /http://www.epa.gov/iris, US Environmental Protection Agency, Cincinnati, OH. accessed on january 2013
-
USEPA, 1986. “Guidelines for Carcinogen risk Assessment.” Federal Register, 51(185):3399234003. EPA/630/R-00/004. Risk Assessment Forum, United States Environmental Protection Agency, Washington DC
-
Flesca-Gonzales N., Bates, S. Matthew, Delmas V., Cochea Vincenzo, “Benzene Exporure Assesment At Indoor, Outdoor and Personal Levels. The French Contribution To The Life Machbeth Programme”, Environmental Monitoring and Assessment, Volume:65, Issue:1-2, (1998),
s:59-67
-
Gallego M., “Enviromental and Biological Monitoring of volatile organic compounds in the
work place” Chemosphere, doi.10.1016/j.chemosphere, (2009), s:426-433
-
Guo, S.C Lee,L.Y Chan,and W.M.Lii., “Risk assessment of exposure to volatile organic compounds in different indoor environments” Enviromental Research, Volume:94, Issue:1, (2003), s:
57-66
-
İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu ,(6331 Sayılı) Madde:3-o,p (20/06/2012)
-
Indoor Air. 2012 Jun 21. doi: 10.1111/j.1600-0668.2012.00796.x.
-
Kuntasal, O. Karman D.,Wang D.,Tuncel S.,Tuncel G., “Determination of Volatile Organic Compounds In Different Microenviroments by Multisorbent Adsorption and Short-Path Thermal
Desorption Followed by Gas Chromotographic-Mass Spectrometric Analysis”, Journal of Chromatography A.Volume 1099, (2005), Issues 1-2, s:43-54
-
Kurutaş A., “Bir Metal Endüstrisindeki Çalışma Ortamlarının İç Hava Kalitesinin Belirlenmesi” İstanbul Üniverisitesi Fen Bilimleri Enstitüsü Metalurji Mühendisliği Bölümü, İstanbul Yüksek
Lisans Tezi, (2009) s:1-108
-
Menteşe S., “Formaldehit Seviyesinin İç Ortamda Araştırılması”, Hacettepe Ünivesitesi Fen
Bilimleri Enstitüsü Çevre Mühendisliği Bölümü, Ankara, (2004) Yüksek Lisans Tezi , s:1-106
-
Pekey, H. Arslanbaş D ,. “The Relationship Between Indoor, Outdoor and Personal VOC Concentrarions in Homes, Offices and Schools in the Metropolitan Region of Kocaeli, Turkey”,
Water Air Soil Pollut.191 (2008), s:113-129
-
Ragas M.J., “Cumulative risk assesment of chemical exposures in urban enviroments”, Enviroment International, doi: 10.1016/j.envint. ,(2011), s: 872-881
-
Robin, E., Dodson E., Houseman A., Levy J., Bennet D., Shine J., “Measured and Modelled Personal Exposures to and Risks from Volatile Organic Compounds” Enviromental Science and
Technology, (2007), volume:41, issue:24, s:8498-8505
-
Sarrigiannis ,A., Karakitsios P., Gotti A., “Exposure to major volatile organic compounds and
carbonyls in European indoor enviroments and associated health risk” Enviroment İnternational,
(2011), doi: 10.1016/j.envint s:743-765
-
Sofuoğlu, S. Aslan G., “An assesment of indoor air concentrations and health risks of volatile
organic compounds in three primary schools”, Atmospheric Enviroment, volume:44, issues:1-10,(
2010) s:36-46
-
Stellman, JM, McCann M, Warshaw L, Brabant C, Finklea J, Messite J., “Encyclopaedia of Occupational Health and Safe 4th edition International Labour Office. Geneva”,. The Book of
İnternational Labour Organization,(1998), v:44;.1-30, v:45;1-25.
-
Wong, L.T, Mui K.W.,Hui P.S.,2006, “A Statistical Model For Characterizing Common Air
Pollutants In Air Conditioned Offices” Atmospheric Enviroment, volume:40, (2006), issue:23,
4246-4257
-
Zhou, J, Bai Z.,Hu Y., Zhang J., “Health risk assesment of personal inhalation exposure to volatile organic compounds in Tianjin, China” The Science of Total Enviroment, (2011), 409(3):4529. doi: 10.1016/j.scitotenv , s: 452-459
119
Makinelerin Hareketli Noktalarına
Temas Riskinin Değerlendirilmesi
THE ANALYSIS OF CONTACT RISK TO THE MOVING PARTS OF
MACHINES
Abdurrahman AKMAN*
Uğur KOÇ**
Özet
XIX. Yüzyılda Sanayi devrimiyle başlayan makineleşme süreci teknolojinin ilerlemesiyle ülkemizde de hayatımızın önemli bir parçası haline gelmiştir. Bu sürecin doğal sonucu olarak
makine kaynaklı iş kazaları devletin üzerinde ekonomik ve sosyal yönden ağır bir yük haline
gelmiştir.
Makalede makinelerin sebep olduğu iş kazalarının önlenmesi konusu, özellikle makine koruyucuları ile ilgili mevzuat kapsamında değerlendirilerek konuyla ilgili önerilerde bulunulmuştur.
Ayrıca İş Teftiş Kurulu Başkanlığı tarafından 2012 yılında Kayseri’de yapılan Makine Ağırlıklı
İmalat Sektöründe Risk Esaslı Teftiş sonuçları incelenmiş ve örnek bir risk analizi incelenmiştir.
Anahtar Kelimeler: İş kazası, Makine, Teftiş, Mevzuat
Abstract
The process of mechanization which has been started with XIX. century Industrial revolution,
has become an important part of our lives in our country with the technological progress. As a
result of this process, accidents caused by machines have become a heavy economic and social
burden on government.
In this study, the subject of the prevention of occupational accidents caused by the machines
assessed in particular with regard to regulations related machinery guards and recommendations about the subject made. Also in this study, the results of the risk based inspections made
by Labour Inspection Board at the machine weighted manufacturing sector in Kayseri analysed
and a risk analyse sample is given.
Keywords: Occupational accidents, Machine, Inspection, Regulations
JEL Classification: J28
*
**
120
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, İş Müfettiş Yardımcısı., [email protected]
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, İş Müfettiş Yardımcısı., [email protected]
ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi / Cilt: 1 / Sayı: 1 / Temmuz-Eylül 2013 / Sayfa: 120-136
Labour World / Volume: 1 / Issue: 1 / July-September 2013 / Page: 120-136
Giriş
XIX. Yüzyılda Sanayi devrimiyle başlayan makineleşme süreci, teknolojinin ilerlemesiyle
dünyada olduğu gibi ülkemizde de hayatımızın vazgeçilmez bir parçası haline gelmiştir.
Teknolojinin bir sonucu olan makine ve teçhizatların gerek sosyal yaşamı gerekse çalışma
hayatını kolaylaştırarak dünyayı daha yaşanır hale getirdiği inkâr edilemez bir gerçektir.
Hızlı teknolojik gelişmeler bir yandan insanın refahına hizmet ederken, öte yandan insan
hayatı ve çevre için tehlikeleri de beraberinde getirmiştir (Mert, 2002). Öte yandan teknolojik ürünlerden fayda sağlayan insan da makinelerle bir arada çalışma mecburiyetindedir.
Bu sanayileşme ve makineleşme sürecinin doğal sonucu olarak makine kaynaklı iş kazaları
işçi, işveren ve devlet üzerinde ağır bir yük meydana getirmiştir.
Dünya ekonomisindeki rekabet insanları daha yoğun, yorucu ve dolayısıyla daha riskli bir
çalışma ortamına itmiştir. Çalışanlar bu ortamlarda yakın ve hayati tehlikelerle karşı karşıya kalabilmektedir. Bu nedenledir ki çağımızda iş sağlığı güvenliği konusu giderek çok
daha önemli hale gelmiştir.
Ülkemizde iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin yasal düzenlemelerin bazıları kamu hukukundan, bazıları ise özel hukuktan kaynaklanmaktadır.
Anayasamızın 49. maddesinin ikinci fırkasında yer alan “devlet çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek için çalışanları korumak, çalışmayı desteklemek ve işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam oluşturmak için gerekli tedbirleri
alır.”* hükmüyle çalışanların sağlık ve güvenliğini de kapsayacak şekilde çalışma hayatı
tüm yönleriyle teminat altına alınmıştır. Anayasal hükümler çalışma hayatında iş gücünün
korunmasına ilişkin sorumluluğun sadece işveren ve işçilere ait olmadığını, devlet tarafından da paylaşıldığını göstermektedir.
İş sağlığı ve güvenliğinin insani boyutunun yanında ekonomik boyutu da vardır. Meydana
gelen iş kazaları işçi, işveren ve ülke bakımından büyük ekonomik kayıplara yol açmaktadır. İş kazası işçiyi, üretimden doğan kazançtan yoksun bırakmaktadır. Bu nedenle iş
kazası sadece işçiye zarar vermemekte, onun desteğine muhtaç çok daha geniş bir kitle açısından olumsuz sonuçlar doğurmaktadır. İşveren yönünden iş kazası ehil işçi kaybı, üretim,
malzeme ve zaman kaybı, çalışanların motivasyon kaybı nedeniyle iş veriminin düşmesi,
işyerinin prestij kaybı gibi olumsuz sonuçlar doğurmaktadır. Ülke ekonomisi yönünden
ise iş kazaları insan, milli servet ve iş gücü kaybıdır (Çimento Müstahsilleri İşverenleri
Sendikası, 2001).
Makinelerden kaynaklanan iş kazaları üzerine yapılan bazı çalışmalar şöyledir. Ağır, A.
metalden eşya imal eden atölyelerde çalışan çıraklar üzerinde iş kazaları konusunda bilgi,
tutum ve davranışlarını belirlemeye yönelik yapılan araştırması sonucunda; çırakların iş
kazaları konusunda yeterli bilgi sahibi olmadıklarını, kazaların daha çok freze torna tezgahı, planya ve preslerde meydana geldiğini belirtmiştir (Ağır, 1996, IV)
Onaran C. ise yaptığı çalışmada makine imalat sektöründe meydana gelen iş kazalarını
incelemiş, Avrupa Birliği ülkelerinde ve Türkiye’de en fazla iş kazalarının metal eşya ima*
Anayasa 49. madde
121
latı, metalik olmayan mineral ürünleri imalatı, makine imalatı ve tamiri ile ana metal sanayi
sektörlerinde meydana geldiğini ortaya koyarak makinelerin kişiye ait herhangi bir uzvu
sıkıştırmayacak, ezmeyecek veya kesmeyecek şekilde tasarlanması, tasarımda ergonomi
kurallarına uyulması, dikkatsiz çalışma riskine karşı önlemler alınması gibi konularda eksikliklerin giderilmesi için önerilerde bulunmuştur (Onaran, 2008, 126).
2005 yılında Albers yaptığı çalışmada, makine ve elektrik donanımı ve imalatı konularında
meslek hastalıklarına tecrübeli elemanların dahi maruz kaldıklarını tespit etmiştir. Ayrıca
ergonomik standartların neler olduğu konusunda kesin kuralların bulunmaması nedeniyle,
ABD’de bu tür hastalık ve kazaların minimuma indirilmesi çok mümkün gözükmediğini,
bu yönde yapılan çalışmaların iş yerlerinin gönüllü olarak aldığı önlemlerle sınırlı kaldığını, iş kazaları ve meslek hastalıklarını en aza düşürme amacı doğrultusunda ABD’deki
iş yeri sahiplerine düşen görevlerin neler olduğunu bu araştırma ile ortaya koymuştur (Albers, 2005).
Türkiye, iş kazaları ile Avrupa’da birinci, dünyada ise üçüncü sırada yer almaktadır. Türkiye ölümlü kaza sıklığı açısından, 15 Avrupa Birliği ülkesinin ortalamasının 5 katından
daha yüksek bir değere sahiptir (Eurostat, 2012).
Günümüzde dünya ölçeğinde, her saniyede üç işçi iş kazaları sonucunda yaralanmakta ve
her üç dakikada bir işçi ölmektedir. Bu nedenle dünya gelirinin 1.2 trilyon doları kaybedilmektedir. Mesleki kaza ve hastalıkların yarattığı ulusal kayıplar, endüstrileşmiş ülkelerde
bile ulusal hâsılaların % 4-5’ini bulmaktadır (Kuru, 2000). Kaza ve hastalıkların sadece
sosyal güvenlik sistemimize maliyeti 4 milyar TL’dir (SGK, 2006). Gayri Safi Yurtiçi
Hasıla rakamlarına göre, iş kazalarının toplam maliyeti yılda yaklaşık 35 milyar TL’yi
bulmaktadır (Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, 2008).
Şekil 1’de gösterilen Sosyal Güvenlik Kurumu’nun verilerine bakıldığı zaman makinelerin
sebep olduğu kazaların, ülkemizde meydana gelen kazaların yaklaşık olarak %12-15’i oranında olduğu görülmektedir.
122
Şekil 1: SGK İş Kazası İstatistiği
100.000
80.602
80.000
72.963
64.316
62.903
60.000
40.000
20.000
% 14,2
11.686
% 14,2
% 15,0
10.377
9.685
% 12,0
7.601
0
2007
Toplam İş Kazası Sayısı
2008
2009
2010
Makinelerin Sebep Olduğu Kazalar
Kaynak: Sosyal Güvenlik Kurumu,
http://www.sgk.gov.tr/wps/portal/tr/kurumsal/istatistikler/sgk_istatistik_yilliklari/
(Erişim: 23.05.2013)
Ayrıca 2008 ve 2009 yıllarında, İş Teftiş Kurulu Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen
toplam teftiş sayıları, iş kazası inceleme teftiş sayıları ve oranları Şekil 2’de, iş müfettişlerince yapılan teftişlerin neticesinde makinelerin sebep olduğu kaza oranları da Şekil 3’de
gösterilmiştir.
123
Şekil 2: 2008 ve 2009 Yıllarında Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş
Kurulu’nun Yaptığı Toplam Teftiş Sayıları, İş Kazası Teftiş Sayıları ve Oranları
23.446
25.000
19.709
20.000
15.000
10.000
% 23,88
% 29,12
5.599
5.000
5.739
0
2008
İş Kazası Teftiş Sayısı
2009
Toplam Teftiş Sayısı
Kaynak: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, İş Teftiş Kurulu Başkanlığı, İş Teftişi Genel Raporu, Ankara, 2008, 2009, s.33
Şekil 3: 2008 ve 2009 Yılında İş Teftiş Kurulu Başkanlığı Tarafından İncelenen
Makinelerin Sebep Olduğu İş Kazası ve Toplam İncelenen İş Kazası Sayıları
Makinelerin Sebep Olduğu Kazalar
Makinelerin Sebep Olduğu Kazalar
Diğer
Diğer
2008
2009
Düşme
Malzeme Düşmesi v.b.
Elektrik Çarpması
Düşme
Malzeme Düşmesi v.b.
Elektrik Çarpması
Kaynak: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, İş Teftiş Kurulu Başkanlığı, İş Teftişi Genel Raporu, Ankara, 2008, 2009, s. 54,55,
124
Yukarıdaki şekillerden anlaşılacağı üzere İş Teftiş Kurulu Başkanlığı tarafından, 2008 yılında incelenen iş kazası inceleme teftişlerinin toplam teftişlere oranı %23,88, 2009 yılında
ise %29,12’dir. İş kazası inceleme teftişlerinin nedenlerine göre dağılımı Şekil 3’de incelendiğinde bu kazaların 2008 yılında %35’ini, 2009 yılında da %19’unu makinelerin sebep
olduğu kazaların oluşturduğu görülmektedir. Makinelerden kaynaklı iş kazaları çoğunlukla
uzuv kaybına neden olmaktadır. Bu durum bu türden kazaların incelenmesini öncelikli hale
getirmiştir.
Makinelerden kaynaklanabilecek kazalar genel olarak, mekanik tehlikeler, elektrik tehlikeleri, ısıl tehlikeler, gürültüden kaynaklanan tehlikeler, titreşimden kaynaklanan tehlikeler, makinelerde işlenen malzeme ve maddelerden kaynaklanan tehlikeler, ergonomik
tehlikeler olup, bu çalışmada mekanik tehlike kaynaklı operasyon noktasına temas riski ele
alınmıştır.
Makine Güvenliğinin Sağlanmasına Yönelik Mevzuat
1.1. Makine Emniyeti Yönetmeliği
Makinelerin sebep olduğu kazaların önlenmesine yönelik olarak 03.03.2009 tarihli resmi gazetede yayımlanarak 29.12.2009 tarihinde yürürlüğe giren Makine Emniyeti Yönetmeliği, 2006/42/EC sayılı Avrupa Birliği direktifine paralel olarak hazırlanmıştır. Amacı;
makinelerin usulüne uygun şekilde kurulduğunda ve kendinden beklenen amaçlar doğrultusunda kullanıldığında, insan sağlığına ve güvenliğine zarar vermeyen makinelerin piyasaya arz edilmelerini temin etmek olan bu yönetmelik ile makine üreticilerinin ürettikleri
makineleri piyasaya arz etmeleri sırasında uymaları gerekli zorunluluklar belirlenmiştir.
Bu zorunluluklardan en önemlisi Piyasaya Arz, Piyasa Gözetim ve Denetimi başlıklı 5.
maddesinde düzenlenmiştir. Bu madde;
“İmalatçı veya yetkili temsilcisi, makineyi piyasaya arz etmeden ve/veya hizmete sunmadan önce;
a) Makinelerin tasarımı ve imali ile ilgili temel sağlık ve güvenlik kurallarını sağlamak,
b) Makineler için teknik dosya temin etmek,
c) Özellikle talimatlar gibi gerekli bilgileri temin etmek,
ç)Makinelerin uygunluk değerlendirmesi için gerekli işlemleri yerine getirmek,
d) AT Uygunluk Beyanını makineye uygun olarak hazırlamak,
e) Detayı yönetmelikte verilen hükümlere uygun olarak “CE” uygunluk işaretini iliştirmek.
zorundadır.”*
şeklinde düzenlenmiştir.
*
Makine Emniyeti Yönetmeliği 5. madde
125
Yönetmeliğin 9. maddesinde “AT Uygunluk Beyanı bulunan ve bu Yönetmelik hükümlerine
uygun olarak “CE” uygunluk işareti taşıyan bir makinenin, bu Yönetmelik hükümlerine
uygun olduğu kabul edilir. Uyumlaştırılmış standarda uygun olarak imal edilmiş olan bir
makinenin, bu tip bir uyumlaştırılmış standardın kapsadığı temel sağlık ve güvenlik kurallarına uygun olduğu kabul edilir.”* denilmektedir. Yönetmeliğin makinelerin uygunluk
değerlendirme işlemlerini düzenleyen 13. maddesinde ise imalatçı veya yetkili temsilcinin
makinelerin yönetmelik hükümlerine uygunluğunu üç farklı şekilde belgeleyebileceğini
düzenlemiştir. Bu farklılık üretilen makinenin özelliklerine(tehlike sınıfına), üretilecek
makineyle ilgili uyumlaştırılmış standarda uyulup uyulmamasına, uyumlaştırılan standartların temel sağlık ve güvenlik kurallarını kapsayıp kapsamadığına bağlıdır.
Yönetmeliğin 12. maddesinde makinelerin “CE uygunluk işareti taşıdıkları, AT Uygunluk
Beyanına sahip oldukları ve amacına uygun olarak kullanıldıklarında insanların sağlık ve
güvenliğini tehlikeye atabileceğini tespit ederse, makinenin piyasadan toplanması, piyasaya arzının veya hizmete konulmasının engellenmesi veya serbest dolaşımının kısıtlanması
için gerekli olan bütün tedbirleri alır.”**** denilmektedir. Bu tür uygunsuzluklar temel sağlık ve güvenlik kurallarının yerine getirilmemesinden, uyumlaştırılmış standartların yanlış
uygulanmasından veya uyumlaştırılmış standartlardaki eksikliklerden kaynaklanabilmektedir.
Görüldüğü üzere bir makinenin piyasaya arz edilmeden önce ilgili makinenin temel sağlık
ve güvenlik kriterlerini taşıyor olmasının yanı sıra teknik dosya ve talimatların temin edilmesi ve uygunluk değerlendirme işlemlerinin uygulanması gerekmektedir. Grafik 1’de uygunluk değerlendirme işlemlerinin tarafımızca şematize edilmiş hali görülmektedir. Grafik
1 incelendiğinde makinenin, yönetmeliğin Ek IV de yer alan tehlikeli olarak kategorize
edilebilecek makine grubunda yer almaması durumunda üreticinin uygunluk beyanını yeterli görmektedir. Aksi durumda ya uyumlaştırılmış standardın takip edilmesini ya da bir
onaylanmış kuruluşun makinenin temsili bir örneğinin yönetmelik hükümlerini karşıladığını onayladığı AT Tip İncelemesi yapılmasını veyahut tam kalite güvence işlemlerinin uygulanmasını istemektedir. Bu sayede risk seviyesi yüksek makinelerin birden fazla kontrol
işleminden geçirilmesi suretiyle temel sağlık ve güvenlik kriterlerine uyum sağlanılması
amaçlanmıştır. Öte yandan Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından yönetmelik
hükümlerinin uygulanmasına yönelik piyasa gözetimi ve denetimi yapılması suretiyle de
yönetmelik hükümlerinin herhangi birini yerine getirilmemesi veya yanlış uygulanılması
durumunda üretilecek makineye ait CE işaretini iliştiremeyeceği gibi, üretilmiş makinenin
piyasadan toplanması ve gerektiğinde diğer idari yaptırımlar da söz konusu olacaktır.
*
**
126
Makine Emniyeti Yönetmeliği 9. madde
Makine Emniyeti Yönetmeliği 12. madde
Grafik 1: Uygunluk Değerlendirme İşlemleri
HAYIR
Makine yön. Ek IV’de
yer alan tehlikeli olarak kategorize
edilebilecek makine listesinde
yer alıyor mu?
Üretici gerekli teknik dosyayı
hazırlayıp uygunluk beyanında
bulunarak makine imalatında
yapılan iç kontrollerle uygunluk
değerlendirme işlemini uygular.
Üretici standartların ilgili
bütün temel sağlık ve güvenlik
kurallarını kapsaması kaydıyla
makine imalatında yapılan iç
kontrollerle uygunluk değerlendirme
işlemini uygular.
Üretici standartların ilgili
bütün temel sağlık ve güvenlik
kurallarını kapsaması kaydıyla
AT Tip inceleme işleminin yanı sıra
makine imalatında yapılan iç
kontrollerle uygunluk değerlendirme
işlemini uygular.
Standartların ilgili bütün temel
sağlık ve güvenlik kurallarını
kapsaması kaydıyla tam kalite
güvence işlemlerini uygular.
EVET
veya
veya
EVET
Makine uyumlaştırılmış
standartlara uygun olarak
mı üretildi?
Üretici, AT Tip inceleme işleminin
yanı sıra makine imalatında yapılan
iç kontrollerle uygunluk
değerlendirme işlemini uygular.
Üretici tam kalite güvence
işlemlerini uygular.
HAYIR
veya
veya
veya
127
Makinelerin yönetmelik hükümlerine uygunluğunu belgelendirme işlemleri, makinenin
temel sağlık ve güvenlik kriterlerinin sağlandığının anlaşılması ve makinelerden kaynaklanan kazaların önlenmesi açısından oldukça önemlidir. Makinelerin tasarımı ve imali ile
ilgili temel sağlık ve güvenlik kuralları yönetmelikte detaylı bir şekilde ele alınmış olup
özellikle makinelerin hareketli parçalarının kazalara sebep olmaması konusunda yapılması
gerekenler hareketli parçalarla ilgili riskler bölümünde belirli kurallara bağlanmıştır. Bu
kurallar aşağıda özetlenmiştir.
Makinelerin hareketli parçalarının sebep olduğu kazaların önlenmesini teminen makineye
uygulanacak sağlık ve güvenlik kurallarını belirlemek amacıyla öncelikli yapılması gereken risk değerlendirmesidir. Bu risk değerlendirilmesi makinenin tehlikelerinin tanımlanması, makinelerin amaçlanan kullanımını ve dolayısıyla öngörülebilecek her türlü yanlış
kullanımını içerecek şekilde sınırlarının tespit edilmesi, olası kazaların ciddiyetini ve bunların ihtimalini içine alacak şekilde yapılmalıdır. Yapılan risk değerlendirmesi neticesinde
makinelerin hareketli parçaları bir kazaya neden olabilecek temas etme riskinin devam
ettiğinin belirlendiği durumlarda, bu risk mahfazalar veya koruyucu tertibatlarla engellenmelidir. Mahfaza yönetmelikte “özellikle fiziksel bir engel vasıtasıyla koruma sağlayan
makinenin parçası” olarak tanımlanırken, koruyucu tertibat ise “yalnız başına veya bir
mahfaza ile birlikte riski azaltmak amacıyla kullanılan tertibat (bir mahfazadan ayrı)”*
olarak tanımlanmıştır. Makine koruyucuları olarak değerlendirilebilecek bu iki tanım hareketli parçalardan kaynaklanan risklerin önlenmesi açısından hayati önem taşımaktadır. Zira
makine koruyucuları temelde bu iki kategori esas alınarak tasarımlanmakta ve gerektiğinde
bunların bir bileşimi halinde kullanılarak hareketli parçalardan kaynaklanan riskler bertaraf
edilmeye çalışılmaktadır.
Hareketli parçalardan kaynaklanan risklere karşı korunmak için tasarlanmış olan mahfazalar veya koruyucu tertibatlar riskin tipi esas alınarak seçilmelidir. Kişilerin hareketli aktarma organlarından kaynaklanan tehlikelere karşı korunması için tasarlanan mahfazalar sabit
bir mahfaza olmalı veya birbirini kilitleyen(ara kilitlemeli) hareketli mahfaza olmalıdır.
Hareketli parçalarla mekanik temas riskinin engellenmesine yönelik tasarımı yapılan koruyucuların tasarımı kadar bunların kullanımı da oldukça önem taşır. Yönetmelikte makinelerin kullanım talimatlarında verilen bilgilere uygun olarak kullanımı “amaçlanan kullanım” olarak tanımlanırken, makinelerin kullanım talimatlarında amaçlanmadığı şekilde,
ancak kolayca öngörülebilen insan davranışlarından kaynaklanabilecek kullanım ise “makul şekilde öngörülebilir yanlış kullanım”** olarak tanımlanmaktadır. Üretici, makinelerin
tasarım ve imalat süreci ile talimatlarının hazırlanmasında sadece makinenin amaçlanan
kullanımını değil aynı zamanda öngörülebilir her türlü yanlış kullanımını da dikkate almalıdır. Bu durum özellikle ülkemizin sosyoekonomik yapısı, çalışanlarının eğitim seviyeleri
ve iş güvenliği konusundaki farkındalık durumları dikkate alındığında oldukça önemli bir
konudur. Zira üreticilerin makinenin olası risklerini göz önünde bulundurarak tasarladık-
128
*
Makine Emniyeti Yönetmeliği Ek-I
**
Makine Emniyeti Yönetmeliği Ek-I
ları ve ürettikleri koruyucuların kullanıcı tarafından kullanılmıyor veya yanlış kullanılıyor olmasından kaynaklanan birçok kazayla uygulamada sıklıkla karşılaşılmaktadır. Bu
itibarla makinelerdeki hareketli parçalardan kaynaklanan risklerin bertaraf edilmesi veya
azaltılması için üretilecek koruyucuların(mahfaza, koruyucu tertibat veya bunların bir bileşimi) ülkemiz çalışanlarının özelliklerine uygun olması ve bu koruyucuların kullanımının
çalışanların dikkat ve inisiyatifine bırakılmayacak nitelikte güvenlik bütünlüğüne sahip
olması oldukça önemlidir.
1.2. İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları
Yönetmeliği
11/2/2004 tarihli 25370 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliği 30/12/1989 tarihli ve
89/655/EEC sayılı, 5/12/1995 tarihli ve 95/63/EC sayılı, 27/6/2001 tarihli ve 2001/45/EC
sayılı Avrupa Birliği Direktifleri esas alınarak hazırlanmıştır. Amacı; işyerlerinde iş araç
ve gereçlerinin kullanımı ile ilgili sağlık ve güvenlik yönünden uyulması gerekli asgari
şartları belirlemek olan bu yönetmelik ile işyerinde kullanılacak iş ekipmanının yapılacak
işe uygun olması ve bu ekipmanın işçilerin sağlık ve güvenliğine zarar vermemesi için
gerekli tüm tedbirlerin işverence alınmasını düzenlemektedir. Bu yönetmeliğin 5. maddesi
İşveren, işyerinde kullanılacak iş ekipmanının yapılacak işe uygun olması ve bu ekipmanın
işçilerin sağlık ve güvenliğine zarar vermemesi için gerekli tüm tedbirleri alacaktır. İşveren;
a) İş ekipmanını seçerken işyerindeki özel çalışma şartlarını, sağlık ve güvenlik yönünden
tehlikeleri göz önünde bulundurarak, bu ekipmanın kullanımının ek bir tehlike oluşturmamasına dikkat edecektir.
b) İş ekipmanının, çalışanların sağlık ve güvenliği yönünden tamamen tehlikesiz olması
sağlanamıyorsa, riski en aza indirecek uygun önlemleri alacaktır.*
şeklinde düzenlenmiştir.
Yönetmeliğin 7. maddesinde ise iş ekipmanlarının kontrolüne yönelik kurallar oluşturulmuştur. Bu kurallardan öne çıkan hususlar ise bu maddenin a alt bendinde düzenlenmiştir.
Bu düzenlemede iş ekipmanın kurulmasından sonra ve ilk defa kullanılmadan önce ve her
yer değişikliğinde uzman kişiler tarafından kontrolü yapılması, doğru kurulduğu ve güvenli şekilde çalıştığını gösteren belge düzenlenmesi hüküm altına alınmıştır.
Yönetmeliğin 6. maddesinde ise iş ekipmanlarının kullanımında uyulması gereken asgari
kurallar yönetmelik ekine alınarak ayrıntılı olarak açıklanmıştır. Bunlardan en önemlisi iş
ekipmanlarının hareketli parçalarından kaynaklanan kazaları önlemeye yönelik olan Ek-I
madde 2.8 dir.
İşyerlerinde iş ekipmanlarının hareketli parçalarının neden olduğu kazaların önlenmesi için
*
İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliği 5. madde
129
işverence alınması gereken tedbirlerin başında çalışanların hareketli parçalarla mekanik
temas riskinin önlenmesi gelmektedir. Bu özel durum yönetmelikte aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir.
İş ekipmanının hareketli parçalarıyla mekanik temas riskinin kazaya yol açabileceği hallerde; iş ekipmanı, tehlikeli bölgeye ulaşmayı önleyecek veya bu bölgeye ulaşılmadan önce
hareketli parçaların durdurulmasını sağlayacak uygun koruyucular veya koruma donanımı ile donatılacaktır.
Koruyucular ve koruma donanımı:
•
Sağlam yapıda olacak,
•
İlave tehlike yaratmayacak,
•
Kolayca yerinden çıkarılmayacak veya etkisiz hale getirilemeyecek şekilde olacak,
•
Tehlike bölgesinden yeterli uzaklıkta bulunacak,
•
Ekipmanın operasyon noktalarının görülmesini gereğinden fazla kısıtlamayacak,
•
Sadece işlem yapılan alana girişi kısıtlayacak, bunlar çıkarılmadan parça takılması,
sökülmesi ve bakım için gerekli işlemlerin yapılması mümkün olacaktır.**
Görüldüğü üzere İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliği
çalışanların sağlık ve güvenliklerini temin etmek maksadıyla işverence uyulması gereken
asgari kuralları düzenlemektedir. Makine Emniyeti Yönetmeliğinde ise makinelerin tasarımı ve imali ile ilgili temel sağlık ve güvenlik kuralları yönetmelikte detaylı bir şekilde
ele alınmış olup özellikle makinelerin hareketli parçalarının kazalara sebep olmaması konusunda yapılması gerekenler belirlenmiştir. Her iki yönetmelikte de makinelerin hareketli
parçalarının sebep olduğu kazaların önlenmesine yönelik paralel düzenlemeler bulunmakta olup, bu iki yönetmelik alınması gereken tedbirlerin kim tarafından alınması gerektiği
konusunda ayrılmaktadır. Makine Emniyeti Yönetmeliği makinelerin hareketli parçalarının sebep olduğu kazaların önlenmesine yönelik tedbirlerin makine imalatçısı veya yetkili
temsilcisi tarafından alınmasını düzenlerken İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve
Güvenlik Şartları Yönetmeliğinde bu tedbirlerin işveren tarafından alınması gerektiğini
düzenlemektedir.
2. Makine Ağırlıklı İmalat Sektöründe Yapılan Programlı
Teftiş
Türkiye’de en çok iş kazasının meydana geldiği Makine Ağırlıklı İmalat Sektöründe makinelerden kaynaklanan iş kazalarının önlenebilmesi amacıyla, Türkiye’de en fazla iş kazasının yaşandığı 2. il, iş kazası yüzdesinde ise 1. il konumunda bulunan Kayseri (Tablo
1) ilinde gerçekleştirilen programlı teftişler neticesinde ulaşılan sonuçlar tarafımızca analiz
edilerek Şekil 4’de gösterilmiştir.
*
130
İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliği 6. madde Ek-I madde 2.8
Tablo 1: 2008 Yılında Makine Ağırlıklı İmalat Sektöründe Makinelerden
Kaynaklanan İş Kazalarının Çalışan İşçi Sayısına Oranı
SIRA NO İLLER
KAZA SAYISI
ÇALIŞAN SAYISI
KAZA YÜZDESİ (%)
1
Kayseri
1.675
137.976
1,21
2
Manisa
363
139ç247
0,26
3
Bilecik
70
31.434
0,22
4
Tekirdağ
313
158.764
0,20
5
Karaman
45
24.761
0,18
6
Kırıkkale
35
21.439
0,16
7
Adıyaman
48
31.304
0,15
8
Kırşehir
22
15.564
0,14
9
Aydın
122
89.211
0,14
10
Bolu
51
37.880
0,13
Kaynak: Sosyal Güvenlik Kurumu,
http://www.sgk.gov.tr/wps/portal/tr/kurumsal/istatistikler/sgk_istatistik_yilliklari/
(Erişim: 23.05.2013)
Şekil 4: 2012 Yılında Kayseri İlinde Gerçekleştirilen Programlı Teftişler
Neticesinde Hareketli Noktalara Temas Riskinin Tespit Edildiği Makineler
NOKSAN SAYISI
523
224
99
Hareketli
kısımlar
Kayış
kasnak
Dönen
kısımlar
97
Çift el
kumanda
50
62
Swiç
Fotosel
131
Hareketli Kısımlar
Kayış Kasnak
Dönen Kısımlar
Çift El Kumanda
Swiç
Fotosel
4 aylık bir süreçte Kayseri Organize Sanayi Bölgesinde 235 firmada iş sağlığı ve güvenliği
yönünden yapılan genel teftişler neticesinde %91,1’inde harekli noktalara temas riski tespit edilmiştir. Bu işyerlerinde tespit edilen toplam 2809 noksan hususun 263 adedi, oransal olarak %9,5’i makinelerde hareketli noktalara temas riski noksanlıklarıdır (Çalışma ve
Sosyal Güvenlik Bakanlığı, 2013, 86). Makinelerde hareketli noktalara temas riski, teftiş
raporlarında yukarıdaki şekildeki gibi detaylandırılmıştır. Buradan anlaşılacağı üzere makinelerde kayış kasnak noktalarına temas riski %21, dönen kısımlara temas riski %9, çift el
kumanda sisteminin iptal edilmesi ile hareketli noktalara temas riski %9, swiç sisteminin
iptal edilmesi veya olmaması sebebiyle hareketli noktalara temas riski %5, fotosel tertibatının olmaması sebebiyle hareketli noktalara temas riski %6, bunların dışında kalan hareketli
noktalara temas riski %50’dir.
Bu noksanlıklar incelenecek olunursa, genel olarak hareketli noktalara temas riskinden
sonra gelen kayış kasnak kısımlarına temas riskinin önemli bir risk unsuru olduğu açıkça
görülecektir. Yapılan teftişlerde, makinelerin genel olarak üretimlerinde kayış kasnak koruyucularının üretildiği fakat daha sonra makinelerin tahrik kısımlarına tamir, onarım ve ya
farklı amaçlar için yapılan müdaheleler neticesinde koruyucusunun kapatılmadığı, bu sebeple önemli bir riskin oluştuğu anlaşılmıştır. Dönen kısımlara temas riskinin de genel olarak aynı sebepten kaynaklandığı yine teftişlerde görülmüş olup, çift el kumanda sisteminin
iptalinin ise makinede çalışan işçinin fazla parça üretmek, daha hızlı veya pratik çalışmak
istemesinden kaynaklandığı tespit edilmiştir. Genel olarak 2003 öncesi üretilen makinelerde yer almayan swiç sistemi, CE zorunluluğu getiren Makine Emniyeti Yönetmeliği’nin
ardından kullanılmaya başlanmış fakat o da işçilerin çalışma esnasında makineye müda132
hele edebilme isteği sebebiyle genellikle devre dışı bırakılmıştır. Fotosel tertibatı ise yine
makinelerde riski büyük ölçüde engelleyen bir sistemdir, fakat bu sistem de işçinin operasyon noktasına olağan dışı kullanım ile ulaşmak istediğinde, işçinin isteği dışında, makineyi
durdurduğu için işçiler tarafından devre dışı bırakılmaktadır. Bu durum makinelerde hayati
risklerin oluşmasına ve kazaların meydana gelmesine neden olmaktadır.
İşyerinde yapılan teftişlerin iş kazası önlemede ve işin sağlıklı yürütümündeki etkisi önemli olmakla beraber asıl olan işyerinde sürekli olarak bulunan iş güvenliği uzmanları tarafından yapılan çalışmalardır. Yapılacak çalışmalar içerisinde de Risk analizi önemli bir yer
tutmaktadır. Risk analizi ile işyerindeki birimler arası koordinasyon sağlanarak işçilerin
bilgilerinden de faydalanılacaktır. Nitekim 30/06/2012 tarihinde resmi gazetede yayımlanan 6331 Sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu ile iş sağlığı ve güvenliği konusunda
çalışanların da destek eleman ve çalışan temsilcileri aracılığıyla görüşünün alması zorunlu hale getirilmiştir. Yapılacak risk analizi ne kadar kapsamlı ve detaylı olursa, kazaların
önlenmesi ve işin sağlıklı yürütümü de o kadar başarılı olacaktır. Bu yüzden risk analizi
yöntemlerinden sahada en sık karşılaşılan matris yöntemiyle beraber balık kılçığı yönteminin veya benzeri ulusal veya uluslararası standartlar esas alınarak seçilen yöntemlerden
herhangi birisinin kullanılması da uygun olacaktır. İşyerlerinde yapılan teftişlerde makinelerin hareketli parçalarının sebep olduğu kazaların önlenmesini teminen öncelikli yapılması gereken makinenin tehlikelerinin tanımlandığı, makinelerin amaçlanan kullanımını
ve dolayısıyla öngörülebilecek her türlü yanlış kullanımını içerecek şekilde risk değerlendirmesinin yapılmadığı tarafımızca görülmüştür. Bu sebeple uygulamada bir örnek teşkil
etmesi açısından Şekil 5’de balık kılçığı yöntemiyle tarafımızca yapılan risk analizi örneği
gösterilmektedir.
Şekil 5: Balık kılçığı Yöntemiyle Yapılmış Örnek Risk Analizi
133
Balık kılçığı yöntemi ile yapılan örnek risk analizinin sonuç noktasında hareketli noktalara temas riski ile oluşabilecek kaza olayı alınmış, kılçık kısmında ise bu riske sebebiyet
verebilecek olgular belirtilmiştir. Hareketli noktalara temas ile oluşabilecek kazanın, işçi,
işveren, makine ve yöntem olarak risklere ayrılmış ve buradaki riskler detaylandırılarak en
temel düzeyde kazanın sebepleri belirtilmiştir. İşverenin yapması gereken ise temel düzeydeki hataları düzelterek kaza oluşmadan riskleri ortadan kaldırmaktır.
Risk analiz yöntemi her ne olursa olsun esas olan kazaya sebebiyet verebilecek risklerin
tespit edilmesi ve bunların açıkça ortaya konması iş sağlığı ve güvenliğinin sağlanması
açısından önemlidir.
Sonuç
İş kazalarının ve meslek hastalıklarının önemli bir sorun olarak gündeme gelmesi sanayileşmenin gelişimine paralel olarak artmıştır. Sanayileşme sonucu üretim yöntemlerinde ve
iş ekipmanlarında sağlanan gelişmeler iş sağlığı güvenliği sorunlarını da beraberinde getirmiştir. Bu sorunlardan biri de sanayinin vazgeçilmez enstrümanlarından olan makinelerin
hareketli parçalarının sebep olduğu kazalardır. Bu şekilde meydana gelen kazaların önlenmesi için uygulanabilir ve teknik gelişmelere uyumlu mevzuat elbette önemlidir ancak tek
başına yeterli değildir. Bu amaçla bu türden kazaların önlenebilmesi için öneriler aşağıda
sıralanmıştır.
134
•
İş sağlığı ve güvenliği ile ilgili gereksinimlerin tüm toplum tarafından benimsenmesi gerekmektedir. Bu sebeple özellikle makine koruyucuları konusunda çalışanların
bilinç düzeyini arttırıcı toplumsal “Güvenlik Kültürü” oluşumuna yönelik çalışmalar
yapılması gerekir. Bu çalışmalar ülkemiz çalışanlarının sosyoekonomik yapısı, eğitim
durumu ve iş sağlığı ve güvenliği bilincine uyumlu hale getirilmelidir
•
Makine koruyucularının işlevsiz hale getirilmesi ihtimali dikkate alınmalı, işverenlerce
etkin bir denetim ve gözetim mekanizması kurularak bu durum engellenmelidir.
•
Çalışanlara, makineler ile çalışmaya başlamadan önce, çalışma yeri ve makine değişikliğinde, ortaya çıkan yeni risklere uygun olarak veya yeni teknolojiler uygulanması
halinde ve düzenli aralıklarla eğitimler verilmelidir.
•
Bazı makinelerin çok eski olması sebebiyle yürürlükteki mevzuata uyumlu hale getirilmesi mümkün değildir. Bu tip makine parkı bulunan işverenlere, bunların emniyetli
makinelerle değiştirilerek iş güvenliğinin sağlanması için sübvansiyon verilmesi de
dahil olmak üzere çeşitli destek mekanizmaları geliştirilmelidir.
•
Gerek mevzuata uygun üretim yapmayan makine üreticilerine ve gerekse bu makineleri işyerlerinde kullanan işverenlere yönelik olarak Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlı denetime yetkili birimler
tarafından düzenli aralıklarla teftişler yapılmalıdır.
•
Makinelerin hareketli parçalarının sebep olduğu kazaların yoğunlukla yaşandığı özellikle metalden mamul eşya ve mobilya imalatı sektörlerinde kullanılan makinelere yönelik ülkemiz çalışanlarının güvenlik bilincini dikkate alacak şekilde sosyal paydaşların da görüşlerini kapsayan uyumlaştırılmış standartlar yayımlanmalıdır.
•
Makinelerin ve bunların koruyucularının çalışma şartlarına bağlı olarak çalışmaya başlamadan önce ve düzenli aralıklarla uzman kişiler tarafından kontrolü yapılmalıdır.
•
İşverenlerce çalışanlara görev verilirken, çalışanın sağlık ve güvenlik yönünden işe
uygunluğu göz önüne alınmalıdır. Makinelerin çalışma şekli ve ergonomisi çalışana
uygun hale getirilmelidir.
•
Kazaların önlenmesini teminen, işyerlerinde mevzuat gereği yapılan risk analizlerinde,
makinenin tehlikelerinin tanımı, bu tehlikelerin oluşturabileceği riskler ile makinelerin
amaçlanan ve öngörülebilecek her türlü yanlış kullanımı özellikle irdelenmelidir.
135
Kaynakça
136
-
AĞIR, Adnan, Metalden Eşya İmal Eden Atölyelerde Çalışan 12-19 Yaş Grubu Çırak İşçilerin İş
Kazaları Konusunda Bilgi, Tutum ve Davranışları, Gazi Üniversitesi, Ankara, 1996.
-
Albers, J., Identification of ergonomics interventions used to reduce musculoskeletal loading for
building installation tasks, Applied Ergonomics, V:36. 2005.
-
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, İş Teftiş Kurulu Başkanlığı, İş Teftişi Genel Raporu, Ankara, 2008 – 2009.
-
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Kayseri Organize Sanayi Bölgesi Makine Ağırlıklı İmalat
Sektöründe Risk Esaslı Teftiş Genel Değerlendirme Raporu, Ankara 2013.
-
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, T.C. Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi II
(Taslak Metin), 2009–2013.
-
Çimento Müstahsilleri İşverenleri Sendikası, İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Açısından İşçi-İşverenin
Görev ve Sorumlulukları, Ankara, 2001.
-
Eurostat(2013), İş Kazası İstatistikleri,
-
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tps00
043&plugin=1], 23.05.2013.
-
KURU, Onan, İş Sağlığı ve Güvenliğinde Yeni Oluşumlar, TİSK İşveren Dergisi, Cilt: 28, Sayı: 8,
Ankara, 2000.
-
MERT, Vedat Reha, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, İş Sağlığı ve Güvenliği Hizmetlerinde
Yeni Hedefler, 2002.
-
http://tiskweb.com/isveren_yazdir.asp?yazi_id=518&id=31&baslik_id=&yapi=&gecerli_sayfa=], 23.05.2013.
-
ONARAN, Ceyda, Makine İmalat Sektöründe Meydana Gelen İş Kazaları ve Meslek Hastalıklarının
Mevcut Mevzuatlar Çerçevesinde Değerlendirilmesi, Pamukkale Üniversitesi, Denizli, 2008
-
Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK), İstatistik Raporu,
-
(http://www.sgk.gov.tr/wps/portal/tr/kurumsal/istatistikler/sgk_istatistik_yilliklari/]
23.05.2013.
Çalışma Süresi Modellerindeki
Değişim ve Çalışan Sağlığı Üzerine
Etkileri
WORKING TIME PATTERNS ACROSS TIME AND EFFECTS ON
EMPLOYEE HEALTH
Tuğçe SEZGİN*
Özet
Bu yazı çalışma süresi kavramına genel bir bakış sağlamaktadır. Yazı Türkiye ve Avrupa'daki
çalışma süresi ve organizasyonel değişikliklerin incelenmesiyle başlar. Bunu izleyen bölüm,
işçilerin çalışırken kaç saatlerini harcadıklarının ve kısmi süreli istihdamın cinsiyete ve
sektörlere göre dağılımının analizini içerir. Son kısımda ise fazla çalışmanın sağlık ve güvenlik
üzerinde etkilerine odaklanılmıştır.
Anahtar Kelimeler: Esnek çalışma, kısmi süreli çalışma, çalışma koşulları, çalışma süreleri,
iş sağlığı
Abstract
This paper provides an initial overview of working time. The paper begins by examining the
extent of organisational and working time change in Turkey, as well as Europe. This is followed
by a section that analyses how much time workers spend during working and distribution of
part time employment by gender and sector. The final section focuses on health and safety
effects of overtime work.
Keywords: Flexible working, part time work, working conditions, working hours, occupational
health
JEL Classification: J28, J81
* Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, İş Müfettiş Yardımcısı, [email protected]
ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi / Cilt: 1 / Sayı: 1 / Temmuz-Eylül 2013 / Sayfa: 137-143
Labour World / Volume: 1 / Issue: 1 / July-September 2013 / Page: 137-143
137
Giriş
Çalışmak, insanoğlu var olduğundan beri süregelen bir durumdur. Bugünkü anlamda çalışma hayatı kavramının oluşması ve iş sağlığı güvenliği konularının artması, on sekizinci
yüzyılın ikinci yarısında buharın keşfiyle başladığı kabul edilen sanayi devrimiyle gerçekleşmiştir. Hem çalışanların hem de toplumun yaşamında önemli değişiklikler meydana
getiren sanayi devriminin ilk yıllarında çalışma süreleri 18 saate yükselmiş, kadın ve çocuklar dahil el dokuma atölyelerinde, maden ocaklarında bu süreninde üstünde çalışmalar
yapılmasıyla genç yaşta ölümler, sakatlıklar artmıştır (Bilir & Yıldız, 2004, 5-14). Bir asıra
yakın süren tartışmalar sonucunda ILO'nun 1919 yılındaki ilk kongresinde günlük çalışma
süresinin 8 saat olması için karar alınmış, Avrupa ülkelerinde çalışma sürelerini kısaltan,
vardiya sistemi uygulamalarına ve esnek çalışma sistemlerine imkan tanıyan çeşitli yasal
düzenlemeler getirilmiştir. 1970 ekonomik kriz sonrasında işletmelerin rekabet güçlerini
korumaları ve artırmaları, işçilerin çalışma şartlarını belirlemede ve zamanını kullanmada
söz sahibi kılınmaları, işsizliğin azaltılıp istihdamın teşvik edilmesi, işletme çalışma zamanı ile işçi çalışma zamanı arasında uygunluk sağlanması, hizmet sektörünün devamlı olarak
büyümesi başta olmak üzere sektörel yapıda meydana gelen değişikliklerin sebepleri ve
zorunluluklarıyla esnek çalışma büyük bir ivme kazanarak günümüze kadar gelmiştir (Bacak & Şahin, 2005, 329-332). Avrupa Yaşam ve Çalışma Koşullarını İyileştirme Vakfı'nın
2000 yılında yedi Avrupa Birliği ülkesinde esneklik ve çalışma koşullarının incelendiği
araştırmasında esneklik, nicel/nitel ve iç/dış olarak her iki değişkenden etkilenen heterojen
bir kavram olarak belirtilmiştir. Tablo 1'de esnekliğin değişkenleri matris şeklinde verilmiştir.
Tablo 1: Esnek çalışma değişkenleri
Esneklik Biçimleri
Niceliksel Esneklik
Dışsal Esneklik
İstihdam Şekli:Sürekli sözleşmeler, Üretim Şekli: Alt işveren, fason,
belirli süreli sözleşmeler, geçici bağımsız çalışma
istihdam ofisi sözleşmeleri, mevsimlik
Coğrafi esneklik
çalışma, çağrı üzerine çalışma.
Niteliksel Esneklik
Sayısal esneklik ve/veya sözleşme esnekliği
İçsel Esneklik
Çalışma Süresi:Çalışma sürelerinin
kısaltılması,fazla/kısmi süreli çalışma,
gece ve vardiyalı çalışma, yoğunlaştırılmış çalışma haftası, değişen çalışma
saatleri, düzensiz çalışma süreleri.
İş organizasyonu:İş zenginleştirme,
iş rotasyonu, takım çalışması, bağımsız çalışma,çoklu görev, çoklu nitelik,
proje grupları, işçi sorumluluğu,
Fonksiyonel Esneklik
Geçici esneklik
(Kaynak: GOUDSWAARD, Anneke & MATTHİEU, de Nanteuil, 2000. '' Flexibility and Working
ConditionsA Qualitative and Comparative Study in Seven EU Member States'', European Foundation, 2000)
138
Raporda esnek çalışma sonucu ortaya çıkabilecek riskleri içeren üç senaryoya dikkat çekilmiştir. Bunlar, çalışma koşullarının değişiminden kaynaklanan iş sağlığı ve güvenliği riskleri; istihdam şekillerinin farklılaşmasından kaynaklanan iş güvencesizliği, eğitime erişim
imkanı, kariyer olanakları, farklı sanayilerde aynı düzeydeki işçilerin ücret düzeylerindeki
farklılaşma ve işin parçalanması; iş organizasyonunun yeniden yapılanmasından kaynaklanan işin yoğunlaşması ve monotonlaşmasıdır (Goudswaard&Nanteuil, 2000, 19-105).
Geride kalan on yıl boyunca yapılan uluslararası çalışan anketleri, klinik araştırmaları ve
iş teftiş raporlarının sonuçları bu senaryoların gerçeklik paylarını ortaya koymaktadır. Günümüzde şirketler aynı anda birden çok değişkeni bir arada kullanarak ülkeden ülkeye ve
sektörden sektöre değişen esnek çalışma şekilleri geliştirmişlerdir. Bununla birlikte, çalışma saatleriyle ilgili düzenlemelerin gerçekteki çalışma sürelerine etkisi ile insan sağlığı
üzerine etkisinin de tam olarak bilinememesi hem işçi sağlığıyla ilgili tehlike ve riskleri
hem de çalışma sürelerinin denetiminde çeşitli zorlukları beraberinde getirmiştir.
1.Çalışma Sürelerindeki Değişimin Sektörler ile İlişkisi
Sürekli tedarik zinciri olan üretim sistemlerinde ve hizmet sektöründe, esnek sistemlerin
bireysel ihtiyaca daha çok hitap etmesi sebebiyle çalışma zamanı günümüzde “9-5 haftada
5 gün” geleneğinden farklılıklar göstermekte; ayrıca hizmet sektöründe çalışan insan sayısı
artmakta ve birçok ülkedeki işyeri çalışma saatleri genişlemektedir.
Beşinci Avrupa Çalışma Koşulları Araştırması'na göre geçtiğimiz üç yıl boyunca her üç
işçiden ikisi yeni üretim yöntemi ve teknolojik gelişmeler ya da yeniden yapılanma ile örgütsel bir değişime maruz kaldıklarını belirtmiştir. Finans, endüstri ve sağlık sektörleri bu
değişimin en çok yaşandığı sektörlerdir. Raporda çalışma süresinin esnekleşmesiyle ilgili
dikkat çekici sonuçlar ortaya çıkmıştır. 1991 yılında haftalık ortalama çalışma süresi 40.5
saat iken bu oran 2010 yılında yirmi yedi Avrupa Birliği ülkesinde 37.5 saate düşmüştür.
Ancak bu durumun tersine eğitim, sağlık ve finans sektöründe çalışan işçilerin beşte biri
çalışma sürelerinde artış olduğunu belirtmiştir. Kısmi süreli çalışanların sayısında ise son
yıllarda düzenli bir artış görülmektedir. 1991 yılında Avrupalı işçilerin %17'si kısmi süreli*
çalışırken olan bu oran 2010 yılında %25’e yükselmiştir (Eurofound, 2012, 33-62).
2011 Küresel Toplumsal Cinsiyet Uçurumu Raporu'na göre Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütüne üye bütün ülkelerde kısmi süreli** istihdam insidansı kadınlarda erkeklere göre
yüksektir. 2000 yılından 2011 yılına kadar İsveç, Norveç, Almanya'da kadınların kısmi süreli işgücüne katılım oranı azalmaktayken Belçika, İtalya, Polonya ve Türkiye'de artmaktadır. Türkiye'de her dört kadın çalışandan biri kısmi süreli çalışırken erkeklerde bu oran
% 10'un altında kalmaktadır (OECD, 2012). Kısmi zamanlı çalışan işçilerin sadece %20'si
kendini gerçekten iyi bir kariyer beklentisi içerisinde görmekteyken, %15’i önündeki altı
ay içerisinde işini kaybetme korkusu yaşamaktadır. Bu işçilerin yaklaşık yarısı daha uzun
*
27 Avrupa Birliği ülkesinde haftada 20 saatten az ve 21-34 saat arasında çalışan işçilerin toplamı
**
Haftalık 30 saatten az süren çalışmalar.
139
süreli bir işte çalışmayı istemekteyken Yunanistan, Slovakya ve Türkiye’de çalışanların
beşte biri haftada 48 saati aşan çalışmalar yapmaktadır (Eurofound, 2012, 33-62).
2011 yılında İş Teftiş Kurulu Başkanlığı'nın yürüttüğü turizm, metal ve hazır giyim sektöründe çalışma sürelerinin iyileştirilmesi programlı teftişlerinin sonuç raporlarında geçici
ve coğrafi esnekliğin iç içe geçerek birçok işyerinde benimsendiği açıkça görülmektedir.
Konaklama işyerlerinde hizmette süreklilik gerekliliği, turizm sektöründe günlük 16 saati
aşan çalışmaları, işçilerin genel tatil ve hafta tatili günlerinde çalıştırılmalarını yaygın hale
getirmiştir. Teftiş raporunda, turizm sektöründeki işletmelerin tamamına yakınında alt işverenlik uygulamasının görüldüğü ve işçilerin yaklaşık %50’lik bir bölümünün haftalık
çalışma süresinin üzerinde çalıştığı, fazla çalışmanın özellikle mutfak ve servis bölümünde
yoğun bir şekilde yapıldığı belirtilmiştir. Turizm sektöründe benimsenen başka bir çalışma
şekli de antraklı çalışmadır. İşçilere uzun süreli ara dinlenmesi kullandırılarak günlük fiili
çalışma süresi 7,5 saatle sınırlı kalırken, işçi 14 saate yakın bir süre işyerinde kalmakta
ve kesintisiz günlük en az 12 saat dinlenme süresi hakkı ihlal edilmektedir (ÇSGB, 2011,
22-63).
Metal işkolunda teftiş kapsamında bulunan yaklaşık her üç işyerinden ikisinde haftalık
çalışma süresinin üzerinde çalışma yapıldığı; her üç işyerinden birinde ise işyerinde hafta
tatili ve ara dinlendirmesi kullandırma hükmüne aykırılık bulunması işyerlerinin sipariş
üzerine üretim yapmasından kaynaklanabilir. Bu dönemlerde özellikle yan sanayide ardı
ardına iki postada on bir saati ve gece dönemlerinde ise yedi buçuk saati aşan sürelerle
çalışmalar yapılmaktadır (ÇSGB, 2011, 28-29).
Tekstil sektörü, esnek üretim modellerinin en çok kullanıldığı alanlardan biridir. Orta ölçekli, parça başına ve fason üretim yapan işyerlerinde günlük on iki saati aşan çalışmalar görülmektedir. ''Evde çalışma/ev eksenli çalışma'' tekstil sektöründe ilik açma, düğme
dikme, kenar bastırma gibi işlerin kayıt dışı bir şekilde yapılmasıyla giderek artmaktadır
(ÇSGB,2011, 34-68). Evde parça başı ücret ile yapılan işlerde çalışma ve dinlenme süreleriyle ilgili mevzuatımızda düzenleme olmamasına ek olarak evde yapılan diğer işlerde
çalışma süresine eklendiğinde uzun sürelerle ve olumsuz şartlarda çalışmayla karşı karşıya
kalınmaktadır. Evlerin çalışma ortamı şeklinde düzenlenmemesi, makine ve diğer iş aletlerinin gerekli koruyucu güvenlik önlemlerinin alınmaması, yeterli aydınlatma ve havalandırmanın sağlanmaması, ev ortamında yaşlılar, çocuklar, hastalar gibi riskli grupların
bulunması çeşitli sağlık sorunlarını ortaya çıkarmaktadır (Tassie, 1997, 179-186).
2. Çalışma Sürelerindeki Değişimin Çalışan Sağlığı ile İlişkisi
Çalışma süresinin sağlıkla etkisini inceleyen birçok araştırmada haftalık 50 saatin üstünde
yapılan çalışmalar incelenmiştir. Fazla çalışmanın işin ve işçinin verimine olumlu yönde
katkı yapabileceğini söylemek oldukça zordur. Güncel bilgiler insanların sağlıklı ve güvenli olmaları için tam olarak ne kadar çalışmaları gerektiğini belirlemede yetersiz kalsa
da birçok görüş haftada 40-50 saat arası çalışmada birleşmektedir. Yakın bir zamana kadar pek çok araştırmanın, fazla çalışmanın sağlığa etkisini ruh sağlığı ve kardiyovasküler
140
bozukluklar ile sınırlandırmış olmasına karşın son zamanlarda başka bir potansiyel etkisi
üzerinde yoğunlaşılmıştır. Fazla çalışmadan kaynaklanan çok sayıda sorun stresle ilişkilendirilmiştir. Mide, bağırsak, kas ve iskelet bozuklukları, bağışıklık sisteminden kaynaklanan pek çok sorun, kısa süreli devamsızlıkların artıp verimin azalması gibi psikosomatik şikayetler bu sorunlar arasında öne çıkanlardır(Spurgeon& Harrington&Cooper, 1997,
367-375).
Çalışma saatlerinin fazla olması ve vardiyalı çalışmada en çok incelenen sağlık sorunlarından biri de tükenmişlik sendromudur. Hekim ve hemşirelerde tükenmişliğin incelendiği
bir literatür araştırmasında çalışma saati fazla olanların, nöbet usulü çalışanların duygusal
tükenme ve duyarsızlaşma düzeyi yüksek bulunmuş ve bunun da iş doyumsuzluğuna ve
depresyona sebep olduğu belirtilmiştir (Günüşen& Üstün, 2010, 46-51).
İçsel ve niceliksel esneklik olan vardiyalı çalışma, insanın sirkadyen ritmine uygun olmayan saatlerde yapıldığından sağlık, güvenlik ve sosyal açıdan iyilik hali üzerinde olumsuz
etki yaratmaktadır. Uyku düzeninde meydana gelen bozukluklar, hazımsızlık, karında gerginlik ve ağrı, mide ülseri, koroner kalp hastalığı, kadınlarda meme kanseri, fetüs gelişiminin gecikmesi bunlardan bazılarıdır (Yıldız & Gedikli, 2012, 14-30). Sağlık sektörü
çalışanlarında vardiya sisteminin ruhsal sağlığa etkisinin incelendiği bir araştırmada vardiyalı çalışanlarda somatizasyon, obsesif-kompulsif ile paranoid düşünce sürekli gündüz
vardiyasında çalışanlarına göre yüksek bulunmuştur (Selvi & Güzel & Özdemir & Aydın
& Beşiroğlu, 2010, 3-4).
Literatürde ev eksenli çalışmanın çok sayıda iş sağlığı ve güvenliği etkisi tanımlanmıştır.
Boyun ya da sırt ağrısı, göz yorgunluğu, baş ağrısı, yorgunluk, işitme kaybı, baş dönmesi,
mide bulantısı, tozdan kaynaklı akciğer ve diğer solunum yolları sorunları olumsuz etkilerden bazılarıdır. İşin doğası gereği tekrarlayan işlerin yapılması sağlık üzerinde kronik
ve kalıcı etkiler bırakmakta bu da önleyici stratejileri uygulamayı zorlaştırmaktadır. İzolasyon, depresyon, stres, bıkkınlık, özsaygı eksikliği ev çalışanlarının karşılaştıkları diğer
sorunlardır (Jane Tassie, 1997, 179-186).Avusturya'daki tekstil işçileri üzerinde yapılan bir
araştırmada, ev eksenli çalışanların geçirdiği yaralanmalar fabrikada çalışan emsal işçilere
göre 3 kat fazla bulunmuştur. Aynı çalışmada işçilerin neredeyse yarısı haklarının suistimal edildiğini ve %23' ü kötü muameleye maruz kaldıklarını rapor etmişlerdir (Nossar &
Johnstone & Quinlan, 2003, 10).
Sonuç
Turizm sektöründe antraklı, sağlık sektöründe vardiyalı, tekstilde eveksenli çalışma ile metal ve inşaat sektöründe altişverenlik uygulamaları gibi hizmet sektörü başta olmak üzere
pek çok sektör kendisine has bir esnek çalışma modeli oluşturmuş durumdadır. Yeni oluşan
çalışma modellerinin insan sağlığına ve iş güvenliğine etkisinin tam olarak araştırılmadan
kullanılmasına ilaveten değişen teknolojiyle birlikte yeni üretim yöntemlerinin kullanılması çalışanların işe yabancılaşmasına, uyum sorunlarına ve mücadele yöntemlerinde tecrübeli olunmayan risklere yol açmaktadır. Çalışma modellerinin yeniden yapılanması mevzuat
141
ve denetim boyutunda dayeni düzenlemeleri gerektirmektedir. 6331 Sayılı İş Sağlığı ve
Güvenliği Kanunu her ne kadar çalışanların büyük bir kısmını kapsamakta ise de özellikle
esnek çalışma modellerine ait düzenlemelerde tam teşekküllü yaptırımlar öngörmemiştir.
Bunların başında 4857 Sayılı İş Kanunu ve 6331 Sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanununda
kapsam dışında tutulan ev eksenli çalışmalar gelmektedir. Yazının birinci ve ikinci bölümünde anlatılan ev işlerinde hukuksal ve iş güvenliği sorunlarının azaltılması için; evden
çalışanların bilgilendirilmesi, iş sahibince içeriğinde işin türü, iş kazası ve sağlıkla ilgili
tehlikeler, alınacak önlem ve kullanılacak araçların yer aldığı tutanağın düzenlenmesi gibi
yaptırımların getirilmesi faydalı olacaktır.
Esnek çalışmanın işçi sağlığını en olumsuz şekilde etkileyen modellerinden biri çalışma
süresinin esnekleşmesidir. Bu değişim ve etkiler özellikle Avrupa Birliği kuruluşlarının
çok sayıda işçinin katılımıyla gerçekleştirdiği araştırmalarında açıkça görülmektedir. Avrupa Birliği üye ve aday ülkelerde haftalık ortalama çalışma süresi kısalırken, önemli bir
miktarının iş güvencesizliği yaşadığı kısmi süreli çalışan sayısının artması, günlük toplam
çalışma süresinin uzamasıyla birlikte değerlendirildiğinde çalışanların birden fazla işyerinde kısmi süreli çalışmalar yaparak uzun süreli çalışma yapabilecekleri ihtimalini akla
getirmektedir. Şayet böyle bir çalışma vuku bulursa iş sağlığı ve güvenliği tedbirlerinin
ve denetimlerinin yerine getirilmesi zorlaşabilir, çalışma saatlerinin fazla olması sebebiyle
iş kazalarında artış gözlenebilir. İş Kanununa İlişkin Çalışma Süreleri Yönetmeliğinin
6. maddesinde ''İşyerinde tam süreli iş sözleşmesi ile yapılan emsal çalışmanın üçte ikisi
oranına kadar yapılan çalışma kısmi süreli çalışmadır.'' ve 4. maddesinde ''Günlük çalışma
süresi her ne şekilde olursa olsun 11 saati aşamaz.'' hükümleri yer almaktadır. Bu süreler
tek bir işyerinde yapılan çalışmalar için tanımlanmış olup, birden çok kısmi çalışma farklı
işyerlerinde yapılarak, günlük 11 saati haftalık en çok çalışma süresi olan 45 saati aşan çalışmalar için herhangi bir yaptırım öngörülmemesine ek olarak 4857 Sayılı İş Kanununun
41. Maddesinde hükmü bulunan, yıllık 270 saatin üzerinde fazla mesai yapılması ile ilgili
de herhangi bir yaptırım bulunmamaktadır. Ayrıca işçilere verilmesi gereken dinlenme
sürelerinin mevut yasal düzenlemelerimizde asgari düzeyde tanımlanıp üst sınırının belirlenmemesi özellikle antraklı çalışma uygulanan işyerlerinde işçiler için olumsuz durumlar
yaratmaktadır.
Esnek çalışma modelleriyle yeni düzenlemelerle birlikte çalışma hayatında daha sık karşılaşılacaktır. Çalışma sürelerinin kontrolsüz bir şekilde değişmesi ve uzaması göz önünde
bulundurulduğunda ülkemiz istenmeyen sonuçlardan kaçınmak için çok sayıda bilimsel
araştırmaya ve yasal düzenlemeye ihtiyaç duymaktadır.
142
Kaynakça
-
BACAK, Bünyamin & ŞAHİN, Levent. ''İş sağlığı ve Güvenliği Açısından Esnek Çalışma Modellerinin Değerlendirilmesi: Fırsatlar ve Tehditler'', İktisat Fakültesi Mecmuası, Cilt 55, No.1, 2005, ss
325-340.
-
BİLİR, Nazmi & YILDIZ, Ali. İş Sağlığı ve Güvenliği, Ankara, Hacettepe Üniversitesi Yayınları,
2004.
-
EUROFOUND, 2012. Fifth European Working Conditions Survey, Publications Office of the European Union, Luxembourg.
-
GOUDSWAARD, Anneke & MATTHİEU, de Nanteuil. '' Flexibility and Working Conditions A
Qualitative and Comparative Study in Seven EU Member States'', European Foundation for the
Improvement of Living and Working Conditions, 2000.
-
GÜNÜŞEN, Neslihan Partlak & ÜSTÜN, Besti. '' Türkiye’de İkinci Basamak Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Hemşire ve Hekimlerde Tükenmişlik: Literatür İncelemesi'', Dokuz Eylül Üniversitesi
Hemşirelik Yüksekokulu Elektronik Dergisi , No. 3 (1), 2010, ss.40-51.
-
JANE, Tassie. ''Home Based Workers At Rısk: Outworkers And Occupatıonal Health And Safety'',
Safety Science, Cilt 25, No. l-3, 1997, ss. 179-186.
-
NOSSAR, Igor & JOHNSTONE, Richard & QUİNLAN, Michael, 2003. ''Regulating Supply- Chains
to Address the Occupational Health and Safety Problems Associated with Precarious Employment:
The Case Of Home-Based Clothing Workers in Australia'', The Australian National University,
No. 21, 2003, ss.10.
-
OECD, 2012. Gender Differences in Employment Outcomes, OECD Family Database, Paris.
-
SELVİ, Yavuz & GÜZEL, Pınar & ÖZDEMİR, Osman & AYDIN, Adem & BEŞİROĞLU, Lütfullah.
'' Sağlık Çalışanlarında Vardiyalı Çalışma Sisteminin Sebep Olduğu Genel Ruhsal Belirtiler ve
Yaşam Kalitesi Üzerine Etkisi'', Düşünen Adam Psikiyatri ve Nörolojik Bilimler Dergisi, No.23,
2010, ss.238-243.
-
SPURGEON, Anne & HARRİNGTON, J.Malcolm & COOPER, Cary L, 1997. '' Health And Safety
Problems Associated With Long Working Hours: A Review Of The Current Position'', Occupational and Environmental Medicine, No.54, 1997, ss.367-375.
-
T.C. Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, İş Teftiş Kurulu Başkanlığı, Hazır Giyim Sektöründe
Çalışan İşçilerin (Risk Grubu: Kadın İşçi) Çalışma Koşullarının İyileştirilmesi Programlı Teftişi
Sonuç Raporu, No.52, 2011, ss.34-68.
-
T.C. Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, İş Teftiş Kurulu Başkanlığı, Metal Sektöründe Çalışan
İşçilerin Çalışma Koşullarının İyileştirilmesi Programlı Teftişi Sonuç Raporu, No.49, 2011, ss.2829.
-
T.C. Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, İş Teftiş Kurulu Başkanlığı, Turizm Sektöründe
Çalışma Sürelerinin İyileştirilmesi Programlı Teftişi Sonuç Raporu, No.48, 2011, ss.22-63.
-
YILDIZ, Ali N. & GEDİKLİ, Fatma. Vardiyalı Çalışmalarda İş Sağlığı ve Güvenliği Konuları,
Ankara, Türkiye İşçi Sendikaları Konfederasyonu, Aydoğdu Ofset, 2012.
143
Avrupa Birliğinde Sosyal Diyalog
SOCIAL DIALOGUE IN THE EUROPEAN UNION
Melahat GÜRAY*
Özet
Resmi olarak 1990’lı yılların başında Avrupa Birliği mevzuatına giren sosyal diyalog kavramı
kurucu antlaşmalar, direktifler, çeşitli kurumlar ve mekanizmalarla önemli ilerlemeler
kaydetmiştir. Avrupa Sosyal Diyalogu olarak adlandırılan mekanizma pek çok yönden bir
neo-korporatizm örneği sayılabilir. Gerek sosyal tarafların mevzuat oluşturma sürecindeki
aktif katılımları gerekse topluluk düzeyinde oluşturulmuş olan sosyal diyalog mekanizmaları
ve kurumları sayesinde sosyal diyalog süreci Avrupa Birliğin’de sosyal politika ve istihdam
alanının gelişmesine önemli katkılar sağlamıştır. 2008 yılından itibaren yaşanan ekonomik
ve finansal krize yönelik sosyal diyalog aracılığıyla alınan birtakım önlemler olsa da, Avrupa
Sosyal Diyalogu krizin etkilerinin azaltılması sürecinde önemli bir sınav vermektedir.
Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, Neo-Korporatizm, Avrupa Sosyal Diyalogu, Avrupa
Sosyal Modeli, Finansal ve Ekonomik Kriz
Abstract
There has been considerably progress in social dialogue through treaties, directives, various
institutions and mechanisms since this concept has been incorporated into EU legislation at
the beginning of 1990s. This mechanism which is called as “Euroepan Social Dialogue” may
be accepted as an example of neo-corporatism. The social dialogue at the community level
has contributed significantly to the development of the EU Social Policy and Employment via
both the active involvement of the social partners in policy making process and social dialogue
mechanisms and institutions at the EU level. Although there have been some measures taken
by social dialogue to mitigate the financial and economic crisis experienced since 2008, it is a
challenging process for the European social dialogue at the community level.
* Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, AB Uzmanı, [email protected]
ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi / Cilt: 1 / Sayı: 1 / Temmuz-Eylül 2013 / Sayfa: 144-158
Labour World / Volume: 1 / Issue: 1 / July-September 2013 / Page: 144-158
144
Keywords: European Union, Neo-Corporatism, European Social Dialogue, European Social
Model, Financial And Economic Crisis
JEL Classification: J53, J80
Giriş
“Ekonomik ve Parasal Birliğin derinleşmesi aynı zamanda sosyal bütünleşmenin inşa edilmesini sağlar. İyi yönetişim ve politikaların sahipliliği açısından işçi ve işveren temsilcilerinin politika yapma süreçlerine tam anlamıyla katılımı önemlidir. Bu durum, özellikle
Ekonomik ve Parasal Birliğin sosyal boyutu açısından önemlidir”.
14 Mart 2013, Üçlü Zirve
László Andor- AB İstihdam, Sosyal İşler ve İçerme Komiseri
“Korporatizm hala devam ediyor mu?” sorusu 1980’li yılların sonundan itibaren akademik
dünyanın tartışma konularından biri olmuştur. Hatta bu durum ünlü Sisifos mitinden hareketle “Korporatism Sisifos”u olarak akademik yazındaki yerini almıştır (Schmitter&Grote,
1997, 3). Korporatizm Sisifosuna göre, korporatizm inişli çıkışlı serüvenine rağmen 1990’lı
yıllarda farklı formlarla da olsa(neo-korporatizm) tekrar yükselişe geçmiş ve yaşanan ekonomik ve sosyal sorunların çözümünde önemli bir katkı sağlamıştır.
Sosyal diyalog konulu bir yazının özellikle neo-korporatizme atıfta bulunmadan yazılması
güçtür. Neo-korporatizm pek çok yönden korporatizm ve plüralizmden farklılık göstermektedir. Schmitter ve Lehmbruch tarafından ele alınan neo-korporatizm, hem politika
yapma hem de uygulama süreçlerinde çıkar gruplarının devamlı ve kurumsal katılımlarını
ifade etmektedir (Molina&Rohes, 2002, 307). Bu çerçevede, ulusal düzeyde yapılan makro
anlaşmalar, sosyal politika anlaşmaları neo-korporatizm pratikleri olarak kabul görmektedir. Tarihsel süreç içerisinde korporatizmi ele alan Wiarda’ya göre ise, korporatizmin dördüncü formu olan neo-korporatizm korporatizmin liberalizm ve parlamentarizm ile uyumlu
çağdaş bir versiyonudur (Wiarda, 1997, 16). Wiarda’ya göre neo-korporatizm, işçi, işveren
ve devlet arasındaki üçlü ilişkiler üzerinden özellikle ilk ortaya çıktığı dönemlerde ücret,
çalışma koşulları, üretim gibi sınırlı konularla ilgilenmiştir. İlerleyen dönemde, özellikle
1980’li yıllarda ise eğitim, sağlık, çevre gibi alanlarda da neo-korporatist kurumlar oluşturularak farklı sivil toplum kuruluşlarının da karar alma süreçlerine katılımı hedeflenmiştir.
Bu çerçevede, neo-korporatizm korporatizme kıyasla daha içermeci, eşitlikçi ve demokratik olarak kabul görmektedir. Neo-korporatizmi korporatizmden ayıran temel unsurlardan
biri de devletin aktörlerin katılım için teşvik eden fakat baskı uygulamayan rolüdür (Goldin, 2012, 4). Neo-korporatizm, aktörlerin özerkliğinin korunduğu ve devletin veya hükümetin diğer aktörleri kontrol ve manipüle etmeden sürece aktif olarak kattığı bir modeldir.
Bu modelin çizdiği çerçevede, piyasa ve devlete ilişkin ücret, çalışma koşulları, vergi, sos145
yal politika gibi konularda kararlar makro düzeyde verilmektedir (Burns&Carsons, 2002,
132). Burns ve Carsons, neo-liberalizmi plüralizm ile kıyaslarken, çok katılımlı sürdürülür
kurumsal oluşumların, süreç yönetimlerinin, örneğin çıkar çatışmalarının ve müzakerelerin
belirli prosedürlerde ve kurumsallaşmış ilişkiler çerçevesinde yapılması hususunun neokorporatizmin önemli özelliklerinden olduğunu ön plana çıkarmışlardır (Burns&Carsons,
2002, 135). Neo-korporatizmde esas olan aktörlerin birbirleriyle çatışması değil uzlaşmasıdır. Bu çerçevede, neo-korporatizmin ılımlı bir endüstriyel ilişkiler sisteminin oluşmasında
önemli olduğu söylenebilmektedir.
Sosyal Diyalog, uluslararası anlaşma ve Uluslararası Çalışma Örgütü normlarına göre, “ortak çıkara” yönelik ekonomik ve sosyal konularda hükümet, işveren ve işçi temsilcileri arasında her türlü bilgilendirme, danışma ve müzakere sürecini içermektedir (Dimitris, 2010,
5). Gerek akademik yazında gerekse AB ve diğer uluslararası kuruluşların temel politika
belgelerinde farklı düzeylerde (AB düzeyinde, ulusal düzeyde, işletme düzeyinde, sektör
düzeyde gibi) sosyal diyalogdan bahsetmek mümkündür. Sosyal diyalog iki koşula bağlıdır, birincisi birbirinden bağımsız tarafların varlığı, ikincisi ise tarafların işbirliğine istekli
olmasıdır (Dereli, 1997, 115).
Farklı çıkar gruplarının varlığı ve özerkliği, katılımcılık, kurumsallaşmış ilişkiler, otoriter
şekilde olmayan devletlerin aktif rolü makro düzeydeki bazı sosyal diyalog mekanizmalarını neo-korporatizm çerçevesinde okumamızı sağlamaktadır. Bu çerçevede, katılımcılığı
önemseyen, uzlaşmayı hedefleyen, makro düzeyde karar alma süreçlerini belirli prosedürler çerçevesinde işletebilen, devletin yerine AB kurumlarının yönlendirici rolünün olduğu,
aktörlerin özerk oldukları ve kurumsallaşmış ilişkilerin olduğu topluluk düzeyinde üçlü
Avrupa Sosyal Diyalogunu ve mekanizmalarını neo-korporatizm çerçevesinde değerlendirmek mümkün olmaktadır. Nitekim, AB düzeyinde sosyal diyalog, bir başka deyişle Avrupa Sosyal Diyalogu, istikrarlı bir düzen içerisinde olması, Avrupa Komisyonu’nun aktif
bir rol alması ancak diyalogun aktörlerine önemli ölçüde yetki ve öncelik tanımış olmasından dolayı literatürde de bir neo-korporatizm örneği olarak kabul edilmektedir (Weltz,
2008, 537).
AB’de 1990 yılından bu yana gerek kurucu anlaşmalar gerekse Konsey kararları ile sosyal diyalog mekanizmaları kurumsallaştırılarak farklı aktörlerin ekonomik ve sosyal konularda katılımcılığının sağlanması hedeflenmiştir. Avrupa sosyal diyalogu ile Topluluk
kurumları yetkilerini çalışan ve işveren temsilcileri ile paylaşmaktadır. Nitekim, ekonomik
ve finansal krizin etkileri üzerine Mart 2013’de toplanan Üçlü Zirve’de konuşan Avrupa
Birliği (AB) Komiseri Andor’un söylemi neo-korporatizmin yükselişi üzerine olan görüşleri doğrulamaktadır. AB’de 1990’lı yıllardan bu yana giderek kurumsallaşan bir kavram
olan “Sosyal Diyalog” yaygınlığını özellikle son finansal ve ekonomik kriz sonrasında da
sürdürmüştür. Gerek sosyal taraflar ile AB kurumları arasındaki diyalog, gerekse sosyal
tarafların kendi aralarındaki diyalog sonucunda hem Birlik düzeyinde hem de Üye Ülke
düzeyinde ekonomik ve sosyal alanda bir etkileşim yaşandığından hareketle sosyal diyalog
mekanizmalarından beklentilerin yüksek olduğunu söylemek mümkündür. Özellikle son
yaşanan ekonomik ve finansal kriz sonrasında AB üst düzey bürokratları da dâhil olmak
146
üzere politika yapıcıların temel argümanı sosyal diyalogun krizin etkilerini gidermede ne
kadar önemli bir rolü olduğudur.
Bu yazı, bir yandan betimleyici bir analiz sunmaya çalışırken bir yandan da sosyal diyalogun söylem düzeyinde aldığı övgüyü ne kadar hak ettiğini sorgulamaktadır. Ulusal
düzeyde işleyen sosyal diyalog mekanizmaları yazının kapsamı dışındadır. Yazının ilk
bölümünde kısaca AB’de sosyal diyalog mekanizmasının kurumsallaşma sürecinden bahsedilecektir. İkinci bölümünde ise AB’de sosyal diyalogun çıktılarından hareket edilerek
“Avrupa Sosyal Modeli” ne katkıları ve en son finansal ve ekonomik kriz dönemindeki
çıktıları ele alınacaktır. Son bölümde ise bu verilerden hareketle Sisifos söylemi üzerinden
bir öngörüde bulunulacaktır.
1. Avrupa Birliği’nde Sosyal Diyalogun Kurumsallaştırılması
1980’li yıllarda işçi ve işveren temsilcileri arasındaki ikili görüşmelerle başlayan sosyal
diyalog süreci sonrasında sosyal diyalog kavramı 1992 Maastricht Antlaşması ile resmi
olarak AB Müktesebatına dâhil olmuştur. Bu tarihten günümüze, sosyal diyalog, gerek
kurucu antlaşmalar, direktifler, gerekse oluşturulan kurumlar ve mekanizmalar sayesinde
değişim ve gelişim göstermiştir.
Avrupa ikili sosyal diyaloğu, işçi ve işveren temsilcileri arasında yapılan tartışma, danışma, müzakere ve ortak eylemleri kapsamaktadır (Avrupa Komisyonu, 2010, 1). Üçlü düzeyde diyalogda ise diyalog sürecine AB kurumları da dâhil olmaktadır.
İlk olarak, sosyal diyalogun geçirdiği evrimin izdüşümünü şu anda yürürlükte olan Lizbon
Antlaşması’nda bulmak mümkündür. Lizbon Antlaşması’nın 152. maddesi sosyal tarafların rollerini artırmak ve diyaloglarını kolaylaştırmak görevini AB’ye açık bir şekilde vermekte ve özellikle Büyüme ve İstihdam Üçlü Sosyal Zirvesi’ne atıfta bulunmaktadır. Lizbon Antlaşması’nın 154. Maddesinde ise Avrupa Komisyonu’nun sosyal politika alanında
yasal bir düzenleme yaparken sosyal taraflara danışma zorunluluğundan bahsedilmektedir.
Söz konusu hüküm sayesinde sosyal taraflar AB düzeyinde sosyal politika alanında müktesebat oluşturma noktasında söz sahibi olmaktadırlar. Lizbon Antlaşması’nın 155. maddesinde ise sosyal taraflar arasındaki diyalog sonucunda Topluluk düzeyinde oluşturulabilecek anlaşmalar ele alınmaktadır. Söz konusu maddeye göre, sektörler arası ya da sektörel
sosyal taraflar kendi inisiyatifleriyle bir anlaşma yapma hakkına sahiptirler. Komisyon, bu
anlaşmaları Konseye bir karar olarak sunma ve neticede bir direktif oluşturma hakkına sahiptir. Bu madde sayesinde sosyal taraflar, tüm üye ülkeler için bağlayıcı olan direktiflerin
oluşturulması sürecini doğrudan yönlendirebilmektedirler.
İkinci olarak, özellikle iş hukuku alanında oluşturulan direktifler çalışanların yönetime katılımını güvence altına alarak özellikle işletme düzeyinde sosyal diyalogun kurumsallaşmasına katkıda bulunmuştur. Söz konusu temel direktifleri şu şekilde belirtmek mümkündür:
•
2002/14/EC: Çalışanların Bilgilendirilmesine ve Danışılmasına İlişkin Çerçeve Direktifi
147
•
98/59/EC: Toplu İşten Çıkarmaya İlişkin Direktif
•
2001/23/EC: İşletmelerin Devri Sırasında Çalışan Haklarının Korunmasına İlişkin
Direktif
•
2009/38/EC: Avrupa İş Konseyleri Direktifi
•
2001/86/EC: Avrupa Şirketinde Çalışanların Katılımına ilişkin Direktif
•
2003/72/EC: Avrupa Kooperatif Şirketlerinde Çalışanların Katılımına ilişkin Direktif
Bütün üye ülkeler ulusal mevzuatlarında söz konusu direktiflere uyum sağlamak zorundadırlar. Benzer şekilde, Türkiye’nin de aralarında bulunduğu aday ülkeler gerek adaylık
sürecinde gerekse üye olduktan sonra söz konusu direktiflere uyumlu olmak durumundadırlar.
Üçüncü olarak, Birlik düzeyinde oluşturulmuş sosyal diyalog mekanizmaları da bulunmaktadır. Bu mekanizmaları şu şekilde özetlemek mümkündür:
•
Büyüme ve İstihdam Üçlü Sosyal Zirvesi: 2003 yılında bir Konsey Kararı (2003/174/
EC) ile kurulmuştur. Yılda en az iki kez toplanan Zirve, Konsey Başkanı, bir sonraki
iki dönemin Konsey Başkanları, Komisyon ve sosyal taraf temsilcileri ve üye ülke hükümetlerinin ilgili bakanlarından oluşmaktadır. Esas amacı, AB’de ekonomik ve sosyal politika yapma süreçlerine sosyal tarafların katılımını sağlamaktır. En son 14 Mart
2013 tarihinde toplanan Zirvenin esas konusu kriz ve ekonomik ve sosyal gelişmenin
önündeki engeller olmuştur (Avrupa Komisyonu, 2013) Zirve, üçlü sosyal diyalog mekanizmasının önemli araçlarından biri olarak görülmektedir. Bu çerçevede, iyi bir neokorporatizm örneği olarak değerlendirilebilir.
•
Avrupa Ekonomik ve Sosyal Komitesi: Komite, AB’nin bir danışma organı olup
kararları bağlayıcı değildir. 1957 Roma Antlaşması’yla kurulmuş olan Komite, aynı
zamanda, hem AB düzeyinde hem de AB’ye üye ülkeler düzeyinde, ekonomik ve sosyal politikaların oluşturulması ve uygulanması sürecine çeşitli katkılar sağlayan bir tartışma zemini oluşturmaktadır (Ateş, 2006, 47). Komitenin önerileri Konsey, Komisyon
ve Parlamentoya iletilmektedir. Komite, ilgili kurumlara danışma organı olarak yardım
etmektedir.
Komitenin hâlihazırda işverenler ve çalışanlar da dâhil çiftçi örgütü, zanaatkâr, kadın dernekleri gibi farklı ekonomik ve sosyal çıkar gruplarından oluşan 344 üyesi bulunmaktadır.
Komite üyeleri, 5 yıllık süre için üye devletler tarafından gösterilen adaylar arasından,
Konsey tarafından atanmakta ve görev süreleri yenilenebilmektedir. Komitenin üye sayılarının dağılımı şu şekildedir: Almanya, Fransa, İtalya ve Birleşik Krallık 24 üye; İspanya ve
Polonya 21 üye; Romanya 15 üye; Belçika, Yunanistan, Hollanda, Portekiz, Avusturya, İsveç, Çek Cumhuriyeti, Macaristan ve Bulgaristan 12 üye; Danimarka, İrlanda, Finlandiya,
Litvanya ve Slovakya 9 üye; Estonya, Letonya ve Slovenya 7 üye; Lüksemburg ve Kıbrıs
6 üye; Malta 5 üye.
148
•
Sektörler Arası Sosyal Diyalog Komitesi: AB düzeyinde çalışanların ve işverenlerin
yer aldığı en önemli diyalog araçlarından biridir. AB’nin temel ikili sosyal diyalog mekanizması olarak görülmektedir. Yılda 3-4 kez toplanarak, ekonomik ve sosyal alanda
çeşitli konuları görüşerek ortak karar almaktadır. En fazla 64 üyeden oluşan Komite,
işveren ve çalışan kesim arasında eşit dağılım gözetmektedir. Komite, iş ve aile hayatının uyumlaştırılması, istihdam gibi konularda ayrıca tematik çalışma grupları kurabilmektedir.
Komitenin temel aktörleri, aynı zamanda AB düzeyinde sosyal diyalogun temel aktörleridir. Bu aktörler, Avrupa İşçi Sendikaları Konfederasyonu (ETUC), Avrupa Sanayicileri
Konfederasyonu (BUSINESSEUROPE), Kamu Hizmeti Sunan İşletme ve İşverenler Avrupa Merkezi (CEEP), Küçük ve Orta Boy İşletmeler Avrupa Birliği (UEAPMA) ve Yönetici Avrupa Konfederasyonu (CEC) ile Konseyi’dir. Komitenin önemli taraflarından biri
olan ve 1973 yılında kurulan ETUC, 36 Ülkeden 85 İşçi Konfederasyonu ve 10 Avrupa İşçi
Federasyonunda oluşan bir örgüttür. ETUC, Avrupa’da 60 milyon işçiyi temsil etmektedir.
1989 yılında kurulan CEC ise Avrupa’da 1.5 milyon yöneticiyi temsil etmektedir. UNICE
İşveren temsilcisi olarak 1958 yılında kurulan BUSINESSEUROPE, Avrupa’da özel sektörde 20 milyon işletmeyi temsil etmekte; 35 üye ülkeden 41 işveren konfederasyonundan
oluşmaktadır. 1961 yılında kurulan CEEP ise kamu sektöründeki işverenleri temsil eden
bir örgüttür. CEEP üyeleri Avrupa’daki işgücünün yüzde 30’unu istihdam etmektedir. AB
düzeyindeki sosyal diyaloga bir diğer katılan işveren temsilcisi ise 34 üye ülkeden 80 organizasyonu içeren UEAPMA’dır. 12 milyon işletmeyi temsil eden UEAPMA, yaklaşık 55
milyon kişiye istihdam sağlamaktadır.
•
Sektörel Sosyal Diyalog Komiteleri: 1998 yılında Komisyon, 98/500 sayılı kararıyla
AB düzeyinde sektörel diyalogun gelişmesi için komiteler kurulmasına karar vermiştir.
Sektörel diyalog, belirli bir sektörde işçi ve işveren temsilcilerini bir araya getiren bir
anlayıştır. Sektörel diyalog son yıllarda önemini ve işleyişini arttırmıştır.
Sektörel Komitelerin oluşturulması sosyal ortakların isteğine bağlı olup, bu komiteler
sosyal ortakların Avrupa düzeyinde bir sosyal diyaloga katılma konusunda birlikte istekte bulundukları sektörlerde kurulmaktadır (Gülmez, 2003, 31). Söz konusu komitelerin
danışılma görevlerinin yanı sıra sosyal diyalogu geliştirme ve kolaylaştırma görevleri de
bulunmaktadır. Komitede işçi ve işveren temsilcileri eşit sayıda temsil edilmektedir ve
Komiteler en fazla 64 sosyal taraf temsilcisinden oluşmaktadır. Komiteler, yılda en az bir
kez toplanmaktadırlar.
1998 yılından bu yana Komisyon ulaştırma, enerji, tarım, eğitim, inşaat gibi sektörlerde
40 sektörel sosyal diyalog komitesi kurmuş olup, bu komiteler AB’de çalışan 145 milyon
kişiyi kapsam altına almaktadır (Avrupa Komisyonu, 2010). Sektörel Komitelerde, sosyal
taraflar, anlaşmalar ve ortak bildirimler çıkarabilmektedirler.
Kısacası, AB’de gerek kurucu antlaşmalar, direktifler ve bildirimler yoluyla gerekse oluşturulmuş olan kurumlar aracılığıyla sosyal diyalog hem yasal olarak hem de kurumsal olarak güvence altına alınmıştır.
149
2. Avrupa Birliği Düzeyinde Sosyal Diyalogun Çıktıları
Bu bölümde yaklaşık 25 yıllık bir gelişim süreci sonunda sosyal diyalogun AB düzeyindeki mevcut kazanımları ele alınacaktır. İkili ve üçlü sosyal diyalog mekanizmaları AB’de
özellikle sosyal politika yapım sürecinin önemli aktörleri olarak görülmektedir. Avrupa
2020 stratejisinin oluşturulmasında da AB sosyal aktörlerinin rolü olmuştur. Tüm sosyal
taraflar eğitimin sadece ekonominin ihtiyaçlarını karşılamak gibi bir misyonu olmaması
gerektiğini, sosyal bütünlük, eşitlik, vatandaşlık için de eğitimin önemli bir araç olduğunu
vurgulamışlardır.
AB düzeyinde sosyal diyalog çıktılarının önemli bir kısmı “bağlayıcı” nitelikte değildir.
Söz konusu çıktılar daha çok bilinç artırma, iyi uygulama örneklerinin paylaşılması gibi
amaçlara sahip olan ortak bildirimler ve fikirlerdir. Bu çerçevede, 600’den fazla ortak
bildirim üretildiği bilinmektedir (Avrupa Komisyonu, 2012). Ancak, bağlayıcı olmayan
çıktıların üye ülkelerdeki etkisi üzerine bir değerlendirme yapmak güçtür. 2011 yılında
yapılan bir araştırmaya göre, ortak bildirimler, eylem tavsiyeleri gibi bağlayıcı olmayan
araçların üye ülkelerdeki etkisi üye ülkelerin endüstriyel sistemleri ve kurumsal geçmişlerine bağlı olarak değişkenlik göstermektedir (Voss, 2011, 47).
1990’lı yıllardan bu yana AB düzeyinde gelişen sosyal diyalog mekanizması ile üretilen
çıktıları şu şekilde özetlemek mümkündür.
Tablo 1: AB Düzeyinde Sosyal Diyalog Çıktıları
SOSYAL DİYALOG ÇIKTILARI
ANLAŞMALAR
ÇERÇEVE
TİFLER
ANLAŞMALARI/DİREK-
ULUSAL DÜZEYDE UYGULANIR
EYLEM TAVSİYESİ
TAVSİYELER
REHBERLER
TAVSİYELER ULUSAL DÜZEYDE
TAKİP EDİLİR
POLİTİKA YÖNELİMLERİ
ORTAK FİKİRLER
BİLGİ PAYLAŞIMI
BİLDİRİMLER
BİLGİ AKTARIMI SAĞLANIR
DİĞER ARAÇLAR
Kaynak: Avrupa Komisyonu, 2012, Social Europe Guide: Social Dialogue.
150
İlk olarak, Lizbon Antlaşması’nın 154.-155. Maddesine uygun olarak işletilen, sosyal
taraflara danışma ve sosyal tarafların kendi inisiyatifleri ile yasama sürecini başlatma hakları önemli çıktılarla sonuçlanmıştır. Bu yolla sosyal politika alanındaki pek çok önemli
hak gerek anlaşmalar gerekse daha sonra uygulamaya konulan direktifler sayesinde güvence altına alınmıştır. Bu çerçevede, yukarıda bahsi geçen AB düzeyinde etkili olan sosyal
taraflar arasında yedi Çerçeve Anlaşma imzalanarak bunlardan dört tanesi Direktif halini
almıştır. AB düzeyinde sosyal diyalogun en somut çıktılarının bu anlaşma ve direktifler
olduğunu söylemek mümkündür. Söz konusu anlaşma ve direktifleri şu şekilde özetlemek
mümkündür:
Tablo:2- AB’de Sosyal Diyalog Mekanizması ile Oluşturulan Anlaşma ve Direktifler
Tarih
Düzenleme
Aktörler
Konu
1996
UNICE, CEEP, ETUC arasında yapılan çerçeve an96/34/EC sayılı Konsey
laşma AB kurumları tarafından Direktif yapılarak
Direktif
tüm ülkeler için bağlayıcı hale getirilmiştir.
Ebeveyn İzni
1997
UNICE, CEEP, ETUC arasında yapılan çerçeve an97/81/EC sayılı Konsey
laşma AB kurumları tarafından Direktif yapılarak
Direktifi
tüm ülkeler için bağlayıcı hale getirilmiştir.
Kısmi süreli çalışma
1999
UNICE, CEEP, ETUC arasında yapılan çerçeve an99/70/EC sayılı Konsey
laşma AB kurumları tarafından Direktif yapılarak
Direktifi
tüm ülkeler için bağlayıcı hale getirilmiştir.
Belirli Süreli Çalışma
2002
Çerçeve Anlaşma
UNICE, UEAPME, CEEP, ETUC arasında yapılan
çerçeve anlaşma
Uzaktan çalışma
2002
Çerçeve Eylem Belgesi
UNICE, UEAPME, CEEP, ETUC
Hayatboyu öğrenme,
mesleki yeterlilikler
2004
Çerçeve Anlaşma
UNICE, UEAPME, CEEP, ETUC arasında yapılan
çerçeve anlaşma
İşyerinde stres
2005
Çerçeve Eylem Belgesi
UNICE, UEAPME, CEEP, ETUC
Cinsiyet eşitliği
2007
Çerçeve Anlaşma
BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP, ETUC arasında yapılan çerçeve anlaşma
İşyerinde taciz ve
şiddet
2010
Çerçeve Anlaşma
BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP, ETUC arasında yapılan çerçeve anlaşma
İçermeci işgücü
piyasaları
2010
2010/18/EU sayılı
Konsey Direktifi
BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP, ETUC arasında yapılan çerçeve anlaşmaya dayanılarak kabul
edilen Direktif AB kurumları tarafından revize
edilmiştir.
Ebeveyn izni-Revize
2013
Çerçeve Eylem Belgesi
BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP, ETUC
Genç İşsizlik
Kaynak: Yazar tarafından hazırlanmıştır.
151
Çerçeve anlaşmaların yanı sıra, AB’de sektör düzeyinde sosyal diyalogun önemli çıktıları
olduğu bilinmektedir. Sektörel sosyal diyalog komiteleri, çeşitli konularda anlaşmalar yapmışlardır ve bu anlaşmalardan bir kısmı da direktif olmuştur. Örneğin, gemicilerin çalışma
saatlerine ilişkin sektör temsilcileri tarafından imzalanan anlaşma 1999/63/EC sayılı direktifi ile bağlayıcı hale gelmiştir. Benzer şekilde sivil havacılıkta çalışanların çalışma saatlerine ilişkin ilgili sektör temsilcileri tarafından yapılan Anlaşma 2000/79/EC sayılı Direktifi
ile bağlayıcı hale gelmiştir. Bir diğer önemli Anlaşma sınır ötesi demir yollarında çalışan
mobil işçilerin çalışma koşullarına ilişkin olup, 2005/47/EC sayılı Direktifle bağlayıcı hale
gelmiştir. 2009 yılında, sağlık sektöründe, kesici yaralanmalarla ilgili olarak yapılan Anlaşma, 2010/32/EC sayılı direktifle bağlayıcı hale gelmiştir. Sektörel komitelerin çıktıları
olan bu direktifler tüm Avrupa’da bu sektörlerde çalışanlar için önemli hak ve kazanımlar
getirmiştir.
Sınırlı sayıda olan bu direktifler ve anlaşmalar Avrupa’daki milyonlarca işçiyi etkilemiştir. Örneğin, yaklaşık 300.000 gemicilik sektöründe çalışan, 5 milyon sağlık sektöründe
çalışan işçilerin çalışma koşullarında iyileşmeler sağlanmıştır (Avrupa Komisyonu, 2010).
Söz konusu direktifler ve çerçeve anlaşmaların yanı sıra tavsiye niteliğinde çıktılar da üretilmiştir. Örneğin, eylem çerçeveleri (2002 yılında hayat boyu öğrenme; 2005 yılında cinsiyet eşitliği), 16 sektörde rehberler ve çok sayıda ortak bildirim bulunmaktadır.
Kısacası, AB’de 90’lı yıllardan beri süregelen sosyal diyalog sürecinin kısıtlı da olsa üye
ülkeler için bağlayıcı olan sonuçlarından söz etmek mümkündür.
3. Finansal ve Ekonomik Krizin Yönetiminde AB Düzeyinde
Sosyal Diyalog
2008 yılından bu yana yaşanan finansal ve ekonomik kriz karşısında AB tarafından alınan
tedbirlerde sosyal diyalogun rolü ele alınması gereken önemli bir husustur. Bu amaçla öncelikle sosyal tarafların krize karşı yaptıkları faaliyetler incelendikten sonra AB düzeyinde
krize karşı alınan tedbirlerin neler olduğu ve hangi aktörlerce yapıldığı ele alınacaktır.
AB düzeyindeki sosyal diyalog aktörleri, krizin etkilerini gidermeye yönelik önemli bir
çaba sarf etmişlerdir ancak bu çabaların etkisinin şu an için sınırlı olduğunu söylemek
mümkündür (Clauwaert, Schömann, 2011, 5). Nitekim, yoğun çabalara rağmen, 2009 Mart
ayında toplanan sektörler arası sosyal diyalog komitesi krizle başa çıkabilmek için ortak bir
bildirim yayınlamayı başaramamıştır (Avrupa Komisyonu, 2010). Bu durumun en temel
sebebi ise krizin sebepleri konusunda olan yaklaşım farklılıklarıdır. Tarafların uzlaşabildikleri tek husus, Avrupa Sosyal Fonu’nun ekonomik toparlanma sürecinde nasıl kullanılacağı olmuştur. Bir diğer önemli çıktı ise, 2010 yılında toplanan Üçlü Sosyal Zirve’de
UEPMA, BUSINESSEUROPE, CEEP ve ETUC tarafından imzalanan “İçermeci İşgücü
Piyasaları Çerçeve Anlaşması” dır. Bu anlaşma ile sosyal taraflar hem kendilerine hem de
hükümetlere ve diğer aktörlere krizle ilgili sorumluluklar yüklemişlerdir. Sosyal tarafların
özellikle kendilerine yükledikleri sorumlulukları arasında mevcut işler ve eğitim imkânları
ile ilgili bilgilendirme yapmak, işverenler ve işçilerle ortaklaşa bireysel gelişim planları ha152
zırlamak, daha fazla çıraklık sözleşmesi uygulamak, mesleki eğitim ile ilgili uygulanacak
önlemleri desteklemek gibi önlemler bulunmaktadır. 11 Haziran 2013 tarihinde ise ETUC,
BUSINESEUROPE, UEPMA ve CEEP tarafından “Genç İstihdamı Eylem Çerçeve Belgesi” yayınlanmıştır. Söz konusu Çerçeve belgede, AB-27’de yüzde 23.5 olan genç işsizlik
oranını düşürmek için istihdam, eğitim ve girişimcilik alanlarında tavsiyeler belirlenmiştir.
Sektörel düzeyde ise 2008 yılından sonra kriz konusu neredeyse tüm sektörel komitelerin
gündem maddesini oluşturmuştur. Bazı sektörel komitelerde, örneğin, kimya, inşaat, bölgesel ve yerel yönetim, ticaret, ulaştırma gibi sektörlerde ortak bildirimler yayınlanmıştır. Örneğin, kimya sektöründeki ortak bildirim sürekli iş kayıplarını engellemek için kısa
dönemli çalışma ve iş paylaşımı gibi tedbirler üzerinde durmuştur. Benzer şekilde, inşaat
sektöründe, asgari ücret ve eğitimi güvence altına alan geçici işsizlik programlarının uygulanması üzerine ortak bir bildirim yayınlanarak ilgili aktörler uyarılmıştır. 2008 yılından bu
yana sektörel komiteler tarafından 14 ortak bildirim yayınlanmıştır (Clauwaert, Schömann,
2011, 3).
Pek çok sektörde, sosyal ortaklar tarafından krizin etkilerini azaltmak için yayınlanan bildirimlerdeki önerileri şu şekilde özetlemek mümkündür:
•
KOBİ’lerin kredilere erişim imkânlarını artırmak için AB ve ulusal finansal destek
mekanizmalarını desteklemek;
•
Ekonominin toparlanması için altyapı çalışmalarına yatırım yapmak;
•
Özellikle işsizlik dönemlerinde işçilerin becerilerini korumak ve artırmak için eğitim
programları düzenlemek;
•
İşçi temsilcileri ile danışma sürecini işleterek kısa süreli çalışma programlarını
uygulamak;
•
Özellikle işçi hareketliliğinin yüksek olduğu sektörlerde sosyal koruma sistemlerini
geliştirmek
Söz konusu bildirimlerin ve tavsiye metinlerinin ulusal düzeydeki etkilerini değerlendirmek ise hem güçtür hem de böylesi bir değerlendirme için erkendir.
AB düzeyinde krizin etkilerini azaltmak için alınan önlemler incelendiği zaman, alınan
önlemlerin daha çok ekonomik alanda istikrar sağlanmasına ve avro alanında ekonomik
ve finansal yönetişime yönelik olduğu görülmektedir. Krize karşı alınan önlemlerin temel
amaçları; finansal ve ekonomik yönetişimi güçlendirmek, iş yaratmak, ekonomik yönden
zorluklarla karşılan ülkelere destek sağlamaktır. Söz konusu temel tedbirleri şu şekilde
özetlemek mümkündür (Tablo-3).
2010 yılında AB ve Avro alanında krizin etkilerini azaltmak için Avrupa Finansal İstikrar
Mekanizması ve Avrupa Finansal İstikrar Kolaylığı olmak üzere iki adet istikrar mekanizması oluşturulmuştur. 2012 yılında ise Avrupa İstikrar Mekanizması (ESM) kurulmuştur.
ESM, avro alanı ülkelerinden olan ülkelere finansal istikrarı sağlamak için finansal destek
sağlamak amacıyla kurulmuştur. Yasal temeli taraf tüm ülkelerin 2 Şubat 2012 tarihinde
153
imzaladığı anlaşmadır. Bu amaçla devamlı bir mekanizma kurma kararı ise 2010 yılında
hükümet ve devlet başkanları tarafından Avrupa Konseyi’nde alınmıştır. ESM’nin maksimum kredi verme kapasitesi 500 trilyon avro’dur.
2011 yılında “Avrupa Döneminde (European Semester)” Konsey ve Avrupa Parlamentosu
tarafından ekonomik yönetişime ilişkin bir yasa paketi kabul edilmiştir. Bu paket, İstikrar
ve Büyüme Paketini (SGP- Stability and Growth Pact) desteklemiştir. Bu paket ile Konsey
ve Parlamento makroekonomik dengesizlikleri dengelemek ve önlemek için yeni bir süreç
öngörmüştür. Tüm Avro bölgesindeki Ülkeler ve avro bölgesinin dışındaki 8 ülke tarafından 1 Ocak 2013 tarihinde yürürlüğe girecek olan “Ekonomik ve Parasal Birliğin Yönetişimi, Koordinasyonu ve İstikrarı Anlaşması” (Fiscal Compact) imzalanmıştır. Bu anlaşma
esas olarak mali disiplini iyileştirmeyi hedeflemektedir.
2011 yılında Finansal izleme sistemlerini iyileştirmek için Avrupa Bankacılık Otoritesi,
Avrupa Sigorta ve Mesleki Emeklilik Kurumu, Avrupa Piyasa ve Güvenlik Otoritesi gibi
izleme kurumları kurulmuştur. Benzer şekilde Avrupa Konseyi ortak bir banka kurma konusunda çalışmalarını sürdürmektedir.
2012 yılında daha fazla iş ve büyüme için AB liderleri bir çerçeve dokuman kabul etmişlerdir. 2013 yılında ise Avrupa 2020 hedefleri ile paralel olarak Avrupa Komisyonu genç
işsizliğini azaltmak için “Genç İstihdamı İnisiyatifi”ni başlatmıştır.
Kriz sonrasında AB finansal ve ekonomik yönetişim çerçevesinde tartışılan ve yenilik olarak görülen en önemli konulardan bir tanesi AB’nin ücret belirleme ile ilgili yeni müdahale
alanı ve politikasıdır. Özellikle avro alanındaki ülkelerin ücret politikalarının AB düzeyinde koordine edilmesinin ülkeler arasındaki rekabet ve dengeleri korumak açısından önemli
olduğu düşünülmektedir (Busch, 2010, 4). Nitekim, 2011 yılı Mart ayında Almanya ve
Fransa’nın önderliğinde “Euro Plus Pact” diye isimlendirilen anlaşma imzalanarak rekabet
edebilirliğin önemli ayaklarından biri olan ücret politikalarının koordinasyonu için AB düzeyinde bir adım atılmıştır. Avrupa 2020 hedefleri ile paralel olarak Euro Plus anlaşması
çerçevesinde üye ülkeler hedefler belirlemekte ve bu hedeflere ulaşılabilmesi için her Avrupa Döneminde Komisyon tarafından ülkelere ücret konusu da dahil olmak üzere öneriler
sunulmaktadır. Avrupa Komisyonu tarafından 20 Aralık 2012 tarihinde yayınlanan bir notta da Komisyon’un üye ülkelerin ücret sistemlerinin ve düzeylerinin izlenmesinin yanısıra
üretkenliği ve iş yaratmayı artırmak için gerekirse değiştirilmesi yönünde bir niyeti olduğunu ifade etmiştir. Aynı belgede nominal birim işçi maliyetinin 3 yılda avro-alanındaki
ülkeler için maksimum yüzde 9, avro alanını dışındaki AB ülkeleri için maksimum yüzde
12 artması öngörülmüştür. Krizin etkilerini azaltmaya yönelik olarak düşünülen söz konusu niyet ve düzenleme girişimi sosyal tarafların tepkisini çekmiştir. Örneğin, industriaAll
tarafından yayınlanan bir açıklama da Komisyonun kemer sıkma politikaları kapsamında
Güney Avrupa Ülkelerinde manipüle ettiği reel ücret azalmalarına dikkat çekilerek Komisyonun ücret belirleme konusunda müdahil olma isteğini sendikacılık açısından tehlikeli
görerek reddetmişlerdir. Benzer şekilde AB düzeyinde sosyal taraflar ücret belirleme ile
ilgili Komisyon tarafından benimsenen yaklaşımı eleştiren bildirimler yapmışlardır (Eurofound, 2013, 41)
154
Tablo-3: AB tarafından krize karşı alınan temel önlemler
Önlem
Tarih
Euro Pact imzalandı.
Mart 2011
“6 Paket (Six Pact)” olarak bilinen finansal yönetişime ilişkin yasa paketi kabul edildi.
Aralık 2011
Kontrol kurumları kuruldu:
Ocak 2011
•
Avrupa Bankacılık Otoritesi,
•
Avrupa Sigorta ve Mesleki Emeklilik Kurumu,
•
Avrupa Piyasa ve Güvenlik Otoritesi
Avrupa İstikrar Mekanizması kuruldu.
Ekim 2012
Ekonomik ve Parasal Birliğin İstikrarı, Yönetişim ve Koordinasyonu Anlaşması imzalandı.
Ocak 2013
“Genç İstihdamı İnisiyatifi” Fonu başlatıldı.
Haziran 2013
Kaynak: Yazar tarafından hazırlanmıştır.
AB tarafından alınan kriz önlemleri incelendiği zaman önlemlerin daha çok finansal ve
ekonomik yönetişimle ilgili olduğu açıktır. Yönlendiren aktörlerin ise Avrupa Konseyi, Konsey ve Komisyon ve Parlamento olduğu görülmektedir. Sosyal tarafların yasama
sürecinden gelen rolleri dışında bu süreçte çok fazla etkili olduklarını söylemek güçtür.
Özellikle ücret konusunda Komisyon ile sosyal diyalog aktörleri arasında yaşanan gerilim
kriz döneminde Avrupa Sosyal Diyalogunun tam anlamıyla işletilemediğini göstermektedir.
Ayrıca, özellikle krizden fazla etkilenen Akdeniz ülkeleri (Yunanistan, İspanya, Portekiz,
İtalya) tarafından alınan önlemler ve AB tarafından politika önerisi olarak sunulan hususlar dikkate alındığı zaman kriz sonrasında uygulanan ve desteklenen politikaların “kemer
sıkma politikası (austerity policy)” olması Avrupa Sosyal Modeline zarar verdiği ve sosyal
damping etkisi yarattığı için eleştirilmektedir (Blusch, Hermann, Hinrichs, Schulten, 2013,
28). Böylesi bir konjonktürde Avrupa Sosyal Diyalogu aktörleri ve süreçlerinin Avrupa
Sosyal Modelinin korunması anlamındaki etkileri sorgulanmalıdır.
Sonuç
Bu yazı, AB düzeyinde sosyal diyalog mekanizmalarının kurumsallaşma süreci ve kazanımlarını incelemiştir. 1990’lı yıllarda resmi olarak başlayan sosyal diyalog süreci gerek
ikili (çalışan ve işveren) gerekse üçlü düzeyde (çalışan, işveren ve AB kurumları) sürmektedir. İşçi ve işverenler arasında inşa edilmiş olan ikili sosyal diyalog ortak bildirim
ve çerçeve anlaşmalarının çıktı olarak elde edilmesini sağlayan önemli bir ikili sosyal diyalog aracı olarak kabul edilmektedir. Yapılan bu katkıların eşitlikçi ve katılımcı ilkelerle
oluşturulmaya çalışılan Avrupa Sosyal Modeline önemli kazanımlar sağladığını söylemek
mümkündür.
155
Yasama süreçlerinde sosyal taraflara danışma prosedürleri, ekonomik ve sosyal konularda
karar alması için oluşturulan üç düzeyde katılım olduğu komite ve konseyler, söz konusu
süreçlerin AB kurumları tarafından desteklenmesi ancak manipüle edilmemesi, Avrupa
Komisyonu tarafından ilgili sosyal diyalog aktörlerine yetki verilmiş olması topluluk düzeyindeki üçlü Avrupa Sosyal Diyalogunun bir neo-korporatizm örneği olarak kabul edildiğini söylemek mümkündür. Sosyal tarafların imzaladığı çerçeve anlaşmalar ve sonrasında
hazırlanan Direktifler sayesinde Avrupa’da milyonlarca işçinin çalışma koşullarını ve haklarını iyileştirerek olumlu katkılar yapmıştır.
Bununla birlikte, AB düzeyinde sosyal diyalog esas sınavını son yaşanılan ekonomik ve
finansal krizle vermektedir. AB üye ülkelerinin yaşadıkları ciddi ekonomik ve sosyal sorunlarda AB düzeyindeki aktörler arasındaki diyalogun etkinliği tartışmalıdır. Nitekim,
krizlerin sona ermesi bir yana etkilerinin azaltılması için dahi AB düzeyindeki işçi, işveren
örgütleri ve AB kurumları arasında atılan somut bir adım tespit edilememiştir. Finansal
yönetişime ilişkin alınan önlemlerde Üye Ülkeler ve AB kurumlarının etkinliği ön plana
çıkmıştır. Bu durum, pek tabii ortaya çıkarılan ortak metinleri önemsizleştirmemektedir.
Neticede, topluluk düzeyinde farklı çıkar gruplarının temsilcilerinin ortak cümleler kurabilmesi önemli bir kazanımdır. Ancak, zorlu süreçler sonucunda ortaya konulan tavsiye
niteliğindeki bildirimlerin üye ülke düzeyindeki etkilerinin henüz sınırlı olduğu tahmin
edilmektedir. Bu çerçevede, bir başka yazının konusu olabilecek bir sorunun sorulması
uygun olmaktadır: Ulusal düzeydeki/işletme düzeyindeki sosyal diyalog mekanizmaları
krize nasıl cevap vermektedir?
AB düzeyinde kurumsallaşma serüveni ve sosyal aktörlerin varlıkları değerlendirildiği zaman ulusal sınırları aşan, topluluk düzeyinde işletilmeye çalışılan sosyal diyalog sürecinin varlığı başlı başına önemli bir kazanımdır. Ancak, hâlihazırda yaşadığımız kriz ortamı
bu potansiyelin daha iyi değerlendirilmesi gerektiğini söylemektedir. Çünkü, AB düzeyinde iyi işleyen ve krize karşı çözümler üreten bir sosyal diyalog mekanizması, sisifos
söylemindeki umutsuzluğumuzu kırmakta bir nebze olsun etkili olabilecektir.
156
Kaynakça
-
ATEŞ, Mustafa: “Avrupa’da Sosyal Diyalogun Kurumsal Yapısı: Avrupa Birliği Ekonomik ve Sosyal Komitesi”. Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, 2005, Cilt.5, No.1, s.45-66.
-
BURNS, Tom; CARSON, Marcus: “European Union, neo-corporatist, and pluralist governance arrangements: Lobbying and policy-making patterns in a comparative perspective”. International
Journal of Regulation and Governance, 2002, Vol.2, No.2. s.129-175.
-
BUSCH, Klaus; HERMANN, Christoph; HINRICHS, Karl; SCULTEN, Thorsten: “Euro Crisis,
Austerity Policy and European Social Model”. International Policy Analysis, 2013, s.1-35.
-
BROUHTON, Andrea; WELZ, Christian: Impact of Crisis on industrial relations, Eurofound,
2013.
-
CLAUWERT, Stephan; SCHOMANN, Isabella: “European Social PolicyEuropean social dialogue
and transnational framework agreements as a response to the crisis?”. ETUI Policy Brief, 2011, Issue 4.
-
DERELİ, Toker: “Sosyal Diyalog: Ekonomik ve Sosyal Konsey Hakkında”, Ekonomik Yaklaşım,
1997, Cilt 8, Sayı 27.
-
DIMITRIS, Stevis: “International framework agreements and global social dialogue”, Employment
Working Paper, 2010, No.47, ILO.
-
GÜLMEZ, Mesut: Avrupa Birliğinde Sosyal Politika, 2003, Ankara.
-
GOLDIN, Adrian: “Corporatism, Neo-Corporatism and Freedom of Association”. Autonomy in Labour Law: National and International Perspectives - Essays in Honor of Pierre Verge, 2012, Laval.
-
MOLİNA, Oscar; RHODES, Martin: “Corporatism: The Past, Present and the Future of a Concept”.
Annual Review Political Science, 2002, s:305-331.
-
SCHMITTER, Philippe&GROTE, Jürgen: “The Corporatist Sisyphus:Past, Present and Future”.
EUI Working Paper SPS, 1997, No.4. s.1-22.
-
SCHMITTER, Philippe: “Still the Century of Corporatism”. The Review of Politics, 1974,No.36,
s.85-131.
-
VOSS, Eckhard: “European Social Dialogue: Achievements and Challenges Ahead”, 2011, Final
Raporu.
-
WELZ, Christian: The European Social Dialogue under Articles 138 and 139 of the EC Treaty,
Wolters Kluwer, Hollanda.
-
WIARDA, Howard.J: Corporatism and Competitive Politics: The Other Great “Ism”. 1997,
M.E.Sharpe, Londra ve Newyork.
İnternet Kaynakları
-
Avrupa Komisyonu, 2010, MEMO/10/354. “Commission Report on the sectoral social dialogue at
European Level”. [http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-10-354_en.htm]
-
Avrupa Komisyonu, 2013, MEMO/13/224, [http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-224_
en.htm]
157
158
-
Avrupa Komisyonu, 2012 “Social Europe Guide”, Vol.2.
-
Avrupa Komisyonu, 2010, Industrial Relations in Europe. İnternet sitesi: [http://ec.europa.eu/social/
keyDocuments.jsp?type=0&policyArea=0&subCategory=0&country=0&year=0&advSearchKey=I
RIE&mode=advancedSubmit&langId=en]
-
Lisbon Treaty, Official Journal of the European Union, C83, Volume 53. (2010).
[http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:FULL:EN:PDF]
-
EU Labour Law [http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=707&langId=en&intPageId=210]
-
European Economy and Social Committee, [http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.about-the-committee]
-
ETUC, [http://www.etuc.org/]
-
CEC, [http://www.cec-managers.org/about-us/the-cec/in-brief.html]
-
BUSINESSEUROPE, [http://www.businesseurope.eu/content/default.asp?PageID=601]
-
UEPMA, [http://www.ueapme.com/]
-
http://europa.eu/newsroom/highlights/financial-crisis/
Yurt Dışı
Çalışma
Dünyası
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı
Dış İlişkiler ve Yurtdışı İşçi Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanmıştır.
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın Yurt Dışı Teşkilatının Bulunduğu
Ülkelerdeki Türk Vatandaşlarına İlişkin Sayısal Veriler
Vatandaş
Sayısı
Toplam
Çalışan Sayısı
İşsiz Vatandaş
Sayısı
Vatandaşlarımız
Arası
İşsizlik (%)
1.607.461
511.329
146.603
22,28
576.986
159.893
55.326
25,70
*392.923
143.000
24.000
14,37
114.011
53.805
8.302
13,36
116.528
22.458
4.279
16,00
Danimarka6
*60.031
15.243
4.653
23,38
Belçika7
39.419
17.048
4.677
21,52
İsveç
101.837
18.530
2.483
11.81
69.459
43.703
2.797
6,01
Avustralya10
75.797
36.257
3.500
8,80
K.K.T.C.
70.000
27.996
907
3,23
Azerbaycan
17.577
4.121
Kazakistan
15.000
7.360
Türkmenistan
9.500
6.000
Kuveyt
3.963
3.110
Suudi Arabistan
125.000
105.000
Libya
15.000
13.000
3.410.492
1.169.323
257.527
Ort. % 15,13
F. Almanya1
Fransa2
Hollanda3
Avusturya
İngiltere
4
5
8
İsviçre
9
GENEL TOPLAM
1 1972-2012 yılları arasında Alman vatandaşlığına geçen vatandaşlarımızın sayısı 884.022’dir.
2 1991-2012 yılları arasında Fransız vatandaşlığına geçen vatandaşlarımızın sayısı 162.994’tür.
3 1946-2012 yılları arasında Hollanda vatandaşlığına geçen vatandaşlarımızın sayısı 308.093’tür.
4 1999-2012 yılları arasında Avusturya vatandaşlığına geçen vatandaşlarımızın sayısı 96.376’dır.
5 1989-2011 yılları arasında İngiliz vatandaşlığına geçen vatandaşlarımızın sayısı 66.862’dir.
6 1980-2011 yılları arasında Danimarka vatandaşlığına geçen vatandaşlarımızın sayısı 26.442’dir.
7 1985-2012 yılları arasında Belçika vatandaşlığına geçen vatandaşlarımızın sayısı 130.374’tür.
8 1990-2012 yılları arasında İsveç vatandaşlığına geçen vatandaşlarımızın sayısı 42.082’dir.
9 1990-2012 yılları arasında İsviçre vatandaşlığına geçen vatandaşlarımızın sayısı 50.959’dur.
10 1996-2006 yılları arasında Avustralya vatandaşlığına geçen vatandaşlarımızın sayısı 39.446’dır.
* Çifte uyruklu vatandaş sayısı dahildir.
160
Yabancı Ülkelerde Bulunan Türk Vatandaşlarına İlişkin Sayısal Veriler*
Vatandaş
Sayısı
Toplam
Çalışan Sayısı
1.607.161
511.329
A) AVRUPA
F. Almanya
Fransa
576.691
215.220
Hollanda
392.923
143.000
Avusturya
114.011
53.805
İngiltere
91.115
22.458
Danimarka
*60.031
15.609
Yunanistan
48.880
3.563
Belçika
39.419
17.048
İsveç
101.837
18.530
İtalya
20.882
6.414
Finlandiya
5.825
Polonya
3.253
1.586
İspanya
3.395
1.097
İrlanda
1.472
800
Çek Cumhuriyeti
1.487
475
Malta
400
360
Lüksemburg
472
242
Portekiz
637
120
Slovakya
161
88
Litvanya
45
35
Letonya
95
Slovenya
122
20
Estonya
72
6
Macaristan
5.814
İsviçre
71.692
34.200
Norveç
15.000
6.000
Romanya
20.447
3.200
Bulgaristan
28.296
1.100
Makedonya
1.412
250
Lihtenştayn
808
254
Bosna Hersek
700
500
Sırbistan
2.194
Vatikan
300
55
3.217.049
1.038.834
Avrupa Kıtası Toplamı
* Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın yurt dışı teşkilatının bulunduğu ülkeler ile diğer ülkelerin
istatistiğini içermektedir.
161
B) ASYA
1. Türk Cumhuriyetleri
Azerbaycan
17.577
4.121
Kazakistan
15.000
7.360
Türkmenistan
9.500
6.000
Kırgızistan
3.380
1.967
Özbekistan
700
600
Tacikistan
600
500
K.K.T.C.
31.977
28.073
Türk Cumhuriyetleri Toplam
78.734
48.621
2. Ortadoğu Ülkeleri
Suudi Arabistan
125.000
105.000
İsrail
10.901
6.000
Lübnan
8.976
188
Birleşik Arap Emirlikleri
5.484
2.650
Kuveyt
3.963
3.110
Dubai
3.000
2.650
Suriye
2.350
946
Ürdün
8.262
1.400
Katar
1.985
1.500
Irak
1.200
1.200
Bahreyn
724
617
Oman
500
384
Yemen
249
169
172.594
125.814
Rusya Federasyonu
59.177
22.808
Japonya
3.653
1.300
Ortadoğu Ülkeleri Toplam
3. Diğer Ülkeler
162
Afganistan
4.500
4.500
Ukrayna
5.394
1.900
1.000
Gürcistan
2.145
İran
10.000
Güney Kore
1.026
560
Moldova
1.482
200
Çin
578
492
Pakistan
310
164
Malezya
212
154
Moğolistan
200
Singapur
918
Beyaz Rusya
150
120
Tayland
140
95
Filipinler
100
40
Endonezya
97
47
Hindistan
76
43
Bangladeş
53
27
Vietnam
16
13
Kamboçya
15
12
Myanmar (burma)
15
11
Nepal
5
Sri Lanka
4
Toplam
90.266
33.486
Asya Kıtası Toplamı
341.594
207.921
C) AFRİKA
Mısır
2.783
300
Sudan
1.800
1.100
Cezayir
1.480
1.379
Libya
15.000
13.000
Fas
2.996
587
Tunus
1.009
31
Nijerya
200
150
Kenya
129
72
Gine (Conakry)
120
118
Mali
109
103
Senegal
79
37
Tanzanya
56
36
Uganda
37
26
29
Etopya
35
Kongo Demkr. Cumh.
22
Fildişi Sahilleri
12
4
Gambiya
11
8
Burkina Faso
11
5
Kongo Cumhuriyeti
4
Brundi
3
Gine - Bissau
1
Angola
1
1
Yeşilburun Takım Ada.
1
1
Afrika Kıtası Toplamı
25.899
16.987
163
D) AMERİKA
A.B.D.
250.000
114.000
Kanada
41.000
29.000
Arjantin
750
Meksika
200
Brezilya
150
Şili
147
111
Beliza
60
45
Küba
62
Venezuella
40
Kosta Rika
35
20
Panama
25
10
Peru
11
4
10
120
Uruguay
10
Surinam
10
Guatemala
6
Paraguay
3
3
Bolivya
2
2
Honduras-Nikaragua
1
Amerika Kıtası Toplamı
292.512
143.325
Avustralya
73.430
36.341
Yeni Zelanda
1.000
590
Avustralya Kıtası Toplamı
74.430
36.931
3.951.484
1.443.998
E) AVUSTRALYA
GENEL TOPLAM
164
Türkiye Tarafından İmzalanan İşgücü Anlaşmaları
No
İmzalanan Anlaşma
1
Türkiye - Federal Almanya İstisna Akdi Anlaşması
2
Türkiye - Federal Almanya İşgücü Anlaşması
3
Türkiye - Avustralya İşgücü Anlaşması
4
Türkiye - Avusturya İşgücü Anlaşması
5
Türkiye - Belçika İşgücü Anlaşması
6
Türkiye - Fransa İşgücü Anlaşması
7
Türkiye - Hollanda İşgücü Anlaşması
8
Türkiye - İsveç İşgücü Anlaşması (*)
9
Türkiye - KKTC İşgücü Anlaşması
10
Türkiye - Katar İşgücü Anlaşması
11
Türkiye - Libya İşgücü Anlaşması
12
Türkiye - Ürdün İşgücü Anlaşması
13
Türkiye - Kuveyt İşgücü Değişimi Hakkında Anlaşma
* Türkiye-İsveç İşgücü Anlaşması 1983 yılında İsveç tarafından tek taraflı olarak feshedilmiştir.
165
Türkiye Tarafından İmzalanan Sosyal Güvenlik Anlaşmaları
İmza
Tarihi
Yürürlük
Tarihi
Revizyon
Tarihi
Yürürlük
1) İngiltere
09.09.1959
01.06.1961
20.12.1999
( ---- )
2) Almanya
30.04.1964
01.11.1965
02.11.1984
01.04.1987
3) Hollanda
05.04.1966
01.02.1968
04.09.1980*
01.05.1983
4) Belçika
04.07.1966
01.05.1968
5) Avusturya
12.10.1966
01.10.1969
28.10.1999
01.12.2000
6) İsviçre
01.05.1969
01.01.1972
7) Fransa
20.01.1972
01.08.1973
8) Danimarka
22.01.1976
01.02.1978
13.12.1999
01.12.2003
9) Libya
20.03.1976
01.10.1976
13.09.1984
01.09.1985
10) İsveç
30.06.1978
01.05.1981
26.08.2004
01.08.2012
11) Norveç
20.07.1978
01.06.1981
12) KKTC
09.03.1987
01.12.1988
13) Kanada
19.06.1998
01.01.2005
14) Makedonya
06.07.1998
01.07.2000
15) Arnavutluk
15.07.1998
01.02.2005
16) Azerbaycan
17.07.1998
09.08.2001
17) Gürcistan
11.12.1998
20.11.2003
18) Romanya
06.07.1999
01.03.2003
19) Kebek
21.11.2000
01.01.2005
20) Bosna-Hersek
27.05.2003
01.09.2004
21) Çek Cum.
02.10.2003
01.01.2005
22) Lüksemburg
20.11.2003
01.06.2006
23) Hırvatistan
12.06.2006
01.06.2012
ÜLKELER
* Hollanda: Türkiye Cumhuriyeti ile Hollanda Krallığı Arasındaki Sosyal Güvenlik Sözleşmesinin
Revizyonunu Amaçlayan Anlaşmaya Ek Anlaşma 16 Nisan 2009 tarihinde Ankara’da imzalanmıştır. Ancak,
12 Ekim 2011 tarihinde TBMM Dışişleri Komisyonundan yeniden incelenmek üzere geri çekilmiştir.
Dolayısıyla bu Ek Anlaşmanın bir parçası durumunda olan 6 Ocak 2000 tarihinde imzalanarak onaylama
prosedürü tamamlanmış bulunan “Türkiye Cumhuriyeti İle Hollanda Krallığı Arasındaki Sosyal Güvenlik
Sözleşmesinin Revizyonunu Amaçlayan Anlaşma” da yürürlüğe girmemiştir.
166
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve İlgili Ülkelerin Muhatap Bakanlıkları
Arasında İmzalanan İşbirliği Anlaşmaları
Ülke
Anlaşma
İmza Tarihi
1
Azerbaycan
Ortak İşbirliği Anlaşması
05.05.1997
2
Kazakistan
Ortak İşbirliği Anlaşması
19.10.2000
3
Tacikistan
Ortak İşbirliği Anlaşması
11.10.2002
4
Kırgızistan
Ortak İşbirliği Anlaşması
09.03.2005
5
Kırgızistan
Ortak İşbirliği Anlaşması
09.03.2005
6
Moğolistan
Ortak İşbirliği Anlaşması
09.09.2005
7
Suriye
Ortak İşbirliği Anlaşması
15.01.2009
8
İran
Bakanlıklar Arasında Mutabakat Zaptı
23.06.2010
9
Endonezya
İşgücünün Geliştirilmesi Hakkında Mutabakat Zaptı
29.06.2010
10
Sırbistan
Bakanlıklararası İşbirliği Anlaşması
23.09.2010
11
Bahreyn
Bakanlıklararası İşbirliği Mutabakat Zaptı
29.09.2010
12
Kazakistan
Kazakistan’da Kazak İnşaat İşçileri İçin Eğitim Merkezi
Kurulmasına İlişkin İşbirliği Anlaşması
24.12.2010
13
Karadağ
Çalışma, Sosyal Güvenlik ve İstihdam Alanlarında
İşbirliği Anlaşması.
15 Mart 2012
14
Mısır
Türkiye-Mısır İşgücü Alanında Teknik İşbirliği
Protokolü
17 Kasım 2012
167
Türkiye Tarafından Onaylanan ILO Sözleşmeleri
No
Sözleşme Adı
Onay Tarihi
Durumu
C2
İşsizlik Sözleşmesi
14.07.1950
Onaylandı
C 11
Örgütlenme Özgürlüğü (Tarım) Sözleşmesi
29.03.1961
Onaylandı
C 14
Haftalık Dinlenme (Sanayi) Sözleşmesi
27.12.1946
Onaylandı
C 15
Asgari Yaş (Trimciler ve Ateşçiler) Sözleşmesi
29.09.1959
30.10.1998
tarihinde
fesholmuştur.
C 26
Asgari Ücret Belirleme Yöntemi Sözleşmesi
29.01.1975
Onaylandı
C 29
Zorla Çalıştırma Sözleşmesi
30.10.1998
Onaylandı
C 34
Ücretli İş Bulma Büroları Sözleşmesi
27.12.1946
23.01.1952
tarihinde
fesholmuştur.
C 42
İşçinin Tazmini (Meslek Hastalıkları) Sözleşmesi (Revize)
27.12.1946
Onaylandı
C 45
Yeraltı İşleri (Kadınlar) Sözleşmesi
21.04.1938
Onaylandı
22.04.2005
Onaylandı
17.03.2005
Onaylandı
C 53
C 55
C 58
Asgari Yaş (Deniz) Sözleşmesi (Revize)
29.09.1959
C 59
Asgari Yaş (Sanayi) Sözleşmesi (Revize)
12.07.1993
C 68
C 69
168
Ticaret Gemilerinde Çalışan Kaptanlar ve Gemi
Zabitlerinin Meslekî Yeterliliklerinin Asgari İcaplarına
İlişkin Sözleşme
Gemiadamlarının Hastalanması, Yaralanması ya da Ölümü
Halinde Armatörün Sorumluluğuna İlişkin Sözleşme
Gemilerde Mürettebat İçin İaşe ve Yemek Hizmetlerine
İlişkin Sözleşme
Gemi Aşçılarının Mesleki Ehliyet Diplomalarına İlişkin
Sözleşme
30.10.1998
tarihinde
fesholmuştur.
30.10.1998
tarihinde
fesholmuştur.
17.03.2005
Onaylandı
17.03.2005
Onaylandı
C 73
Gemi Adamlarının Sağlık Muayenesine İlişkin Sözleşme
17.03.2005
Onaylandı
C 77
Gençlerin Tıbbi Muayenesi (Sanayi) Sözleşmesi
02.11.1984
Onaylandı
C 80
Son Maddelerin Revizyonu Sözleşmesi
13.07.1949
Onaylandı
C 81
İş Teftişi Sözleşmesi
05.03.1951
C 87
C 87
Sendika Özgürlüğü ve Sendikalaşma Hakkının Korunması
Sözleşmesi
Sendika Özgürlüğü ve Sendikalaşma Hakkının Korunması
Sözleşmesi
C 88
İş ve İşçi Bulma Servisi Kurulması Sözleşmesi
14.07.1950
Onaylandı
C 92
Mürettebatın Gemide Barınmasına İlişkin Sözleşme
17.03.2005
Onaylandı
C 94
Çalışma Şartları (Kamu Sözleşmeleri) Sözleşmesi
29.03.1961
Onaylandı
C 95
Ücretlerin Korunması Sözleşmesi
29.03.1961
Onaylandı
C 96
Ücretli İş Bulma Büroları Sözleşmesi (Revize)
23.01.1952
Onaylandı
C 98
Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı Sözleşmesi
23.01.1952
Onaylandı
C 99
Asgari Ücret Tespit Mekanizması (Tarım) Sözleşmesi
23.06.1970
Onaylandı
C 100 Eşit Ücret Sözleşmesi
19.07.1967
Onaylandı
C 102 Sosyal Güvenlik (Asgari Standartlar) Sözleşmesi
29.01.1975
Onaylandı
C 105 Zorla Çalıştırmanın Kaldırılması Sözleşmesi
29.03.1961
Onaylandı
C 108 Gemi Adamları Ulusal Kimlik Katlarına İlişkin Sözleşme
07.02.2005
Onaylandı
C 111 Ayırımcılık (İş ve Meslek) Sözleşmesi
19.07.1967
Onaylandı
C 115 Radyasyondan Korunma Sözleşmesi
15.11.1968
Onaylandı
C 116 Son Maddelerin Revizyonu Sözleşmesi
02.09.1968
Onaylandı
C 118 Muamele Eşitliği (Sosyal Güvenlik) Sözleşmesi
25.06.1974
Onaylandı
C 119 Makinaların Korunma Tertibatı ile Teçhizi Sözleşmesi
13.11.1967
Onaylandı
C 122 İstihdam Politikası Sözleşmesi
13.12.1977
Onaylandı
C 123 Asgari Yaş (Yeraltı İşleri) Sözleşmesi
08.12.1992
Onaylandı
C 127 Azami Ağırlık Sözleşmesi
13.11.1975
Onaylandı
12.07.1993
12.07.1993
Onaylandı
Onaylandı
169
Mürettebatın Gemide Barındırılmasına İlişkin Sözleşme
(İlave Hükümler)
İş Kazalarının Önlenmesine (Gemi adamları) İlişkin
C 134
Sözleşme
C 133
17.03.2005
Onaylandı
17.03.2005
Onaylandı
C 135 İşçi Temsilcileri Sözleşmesi
12.07.1993
Onaylandı
C 138 Asgari Yaş Sözleşmesi
30.10.1998
Onaylandı
C 142 İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi Sözleşmesi
12.07.1993
Onaylandı
12.07.1993
Onaylandı
C 146 Gemi Adamlarının Yıllık Ücretli İznine İlişkin Sözleşme
28.07.2005
Onaylandı
C 151 Çalışma İlişkileri (Kamu Hizmeti) Sözleşmesi
12.07.1993
Onaylandı
C 152 Liman İşlerinde Sağlık ve Güvenliğe İlişkin Sözleşme
17.03.2005
Onaylandı
17.03.2005
Onaylandı
22.04.2005
Onaylandı
C 158 Hizmet İlişkisine Son Verilmesi Sözleşmesi
04.01.1995
Onaylandı
C 159 Mesleki Rehabilitasyon ve İstihdam (Sakatlar) Sözleşmesi
26.06.2000
Onaylandı
C 161 Sağlık Hizmetlerine İlişkin Sözleşme
22.04.2005
Onaylandı
17.03.2005
Onaylandı
17.03.2005
Onaylandı
02.08.2001
Onaylandı
29.05.2013
Onaylandı
C 144
Üçlü Danışma (Uluslararası Çalışma Standartları)
Sözleşmesi
Karayolları Taşımacılığında Çalışma Saatleri ve Dinlenme
Sürelerine İlişkin Sözleşme
İş Sağlığı ve Güvenliği ve Çalışma Ortamına İlişkin
C 155
Sözleşme
C 153
Gemi Adamlarının Sağlığının Korunması ve Tıbbi Bakımına
İlişkin Sözleşme
Gemi Adamlarının Ülkelerine Geri Gönderilmesine İlişkin
C 166
Sözleşme
En Kötü Biçimlerdeki Çocuk İşçiliğinin Yasaklanması ve
C 182
Ortadan Kaldırılmasına İlişkin Acil Eylem Sözleşmesi
C 164
C 187 İş Sağlığı ve Güvenliğini Geliştirme Çerçeve Sözleşmesi
170
ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI
ÇALIŞMA DÜNYASI DERGİSİ YAZIM KURALLARI
1.
Çalışma Dünyası Dergisi’ne gönderilen
makalelerin değerlendirmeye alınabilmesi için
aşağıdaki şartların yerine getirilmiş olması gerekmektedir.
numaralandırılır. Alt bölümler ve altındaki
diğer alt bölümler; 1.1., 1.1.1., 1.2., 1.2.1.,
1.2.2. şeklinde birden çok haneli olarak
numaralandırılır.
2. Çalışma Dünyası Dergisi’nde yayımlanacak
14. Makalelerde; Başlık, İngilizce Başlık, Türkçe
Özet, Abstract(İngilizce Özet), Anahtar Kelimeler, Key Words, Jel Classification, Giriş,
Bölümler, Sonuç, Kaynakça, bölümleri yer
almalıdır.
makalelerin Türkçe imla ve dilbilgisi kurallarına
göre bilimsel yazım kurallarına uygun olarak
hazırlanmış olması gereklidir.
3.
4.
Makaleler Microsoft Word formatında düzenlenmelidir.
Makaleler “Times New Roman” karakterinde
12 punto ile tek aralıklı olarak A4 boyutlu
kağıda tek yüzlü olarak yazılmalıdır. Paragraflar
arasında bir satır boşluk bırakılmalıdır.
5.
Makaleler kaynakça dahil 25 sayfayı geçmemelidir.
6.
Tablo, grafik, şekil, dipnot ve kaynaklar “Times
New Roman” karakterinde 10 punto ile düzenlenmelidir.
7.
Makaledeki; metin, grafik, şekil ve tablolarda
yalnızca siyah renk kullanılmalıdır.
8.
Sayfa numaraları her sayfa altına ortalayarak
“Times New Roman” karakterinde 10 punto ile
parantez, çizgi v.b. işaretler kullanılmadan verilmelidir.
9.
Tablo, şekil ve grafiklerin üstüne başlık konularak ayrı ayrı numara verilir. (Tablo 1: Grafik
1: Şekil:1…) Tablo, şekil ve grafiklerin altında
10 punto ile “kaynak” belirtilmelidir. Tablo ve
grafikler Word veya Excel dosyası biçiminde
hazırlanmış olmalıdır.
10. Makalenin ana başlığı sayfa ortasında, 12 punto büyük harf ve kalın karakterde yazılmalıdır.
11. Makale başlığının alt ve sol tarafında yazar(lar)
ın adı, soyadı, bağlı bulunduğu kuruluş ve
unvanı 10 punto küçük harf ve kalın karakterde
yer almalıdır.
12. Makale ana başlığı dışındaki diğer tüm
başlıklarda tüm sözcüklerin sadece ilk harfleri
büyük ve kalınlaştırılmış yazılır. Başlıklarda altçizgi kullanılmamalıdır.
13. “Giriş” ve “Sonuç” başlıklarına numara verilmez. Makalede “Giriş” ve “Sonuç” dışındaki
bölümler sırasıyla 1., 2., 3., … şeklinde
15. Makalede, en çok 180 kelime uzunluğunda
Türkçe ve İngilizce özet bölümü bulunmalıdır.
16. Makalede Türkçe ve İngilizce olarak en az 3 en
çok 6 anahtar kelimeye yer verilmelidir.
17. Makalede Türkçe ve İngilizce özetlerden
sonra JEL (Journal of Economic Literature)
sınıflandırmasına yer verilir. (http://www.
aeaweb.org/journal/jel_class_system.php internet adresinden yararlanılabilir)
18. Atıflar metinde ve parantez içine alınarak,
(yazarın soyadı, yayın tarihi, sayfa numarası)
şeklinde yapılmalıdır. Atıflar için dipnot
kullanılmaz. Açıklamada bulunmak ve bir
kavramı aydınlatmak amacı ile yapılan dipnotlar numara yerine (*),(**) şeklinde işaretler ile
gösterilir.
19. Makalenin sonuna eklenecek Kaynakça’da yazarlar soyadlarına göre alfabetik sıralanmalıdır.
Makalenin içeriğinde gösterilmemiş bir kaynak
esere kaynakçada yer verilmemelidir.
20. Kaynakçada atıf yapılan kaynaklarla ilgili olarak
tam bibliyografik kimlikler, kaynakçaya aynen
yansıtılır. Ancak, kaynakçada, kaynakların
yazarlarının soyadı en başa alınarak büyük harfle yazılır. Soyadı ile ad arasına virgül konulur. Unvan belirten “Prof. Dr. Ve “Müh” gibi kısaltmalar
yazar adı ile birlikte verilmez. Kaynakça kitap
ise, kitabın adı (koyu harflerle), Basım yeri,
Kurum/Yayınevi, Basım yılı yazılır. Çeviri kitapsa, kitap adı ve Basım yeri arasında çevirenin
adına da yer verilir. Makale ise, yazar soyadı
ve adından sonra tırnak içerisinde makalenin
adı, derginin adı (koyu harflerle), cilt, sayı, yıl
ve sayfa numaraları verilir. Kaynakçada yer alan
kitaplar için, sayfa numaraları verilmez. Ancak,
makalelerde, makalenin yayımlandığı derginin
hangi sayfaları arasında yer aldığı belirtilir.
MAKALE GÖNDERİMİ
İrtibat : İlknur POLAT – Editör
Nurettin ALBAYRAK - Editör Yardımcısı
Adres : Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı
İnönü Bulvarı No: 42 Emek/Ankara
Tel
: 0.312 - 296 64 65
0.312 - 222 60 15
Faks : 0.312 - 215 18 00
Mail
: [email protected]