Hırvatistanda Mali Yönetim ve Kontrol Sistemi

Transkript

ÖZEL GÜNDEM
HIRVATİSTAN’DA MALİ YÖNETİM VE KONTROL
SİSTEMİNİN HUKUKSAL ÇERÇEVESİ İLE MERKEZİ
UYUMLAŞTIRMA BİRİMİNİN ROLÜ
AYŞENUR ONUR SEVİNDİK
KASIM 2013
T.C. Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı
İÇİNDEKİLER
Hırvatistan’ın Avrupa Birliği Üyeliği Süreci ____________________________________________________________ 1
AB’de Kamu İç Mali Kontrol Sistemi ve Mali Yönetim ve Kontrol _____________________________________ 2
Hırvatistan’da Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Hukuksal Çerçevesi _____________________________ 5
Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Geliştirilmesinde Merkezi Uyumlaştırma Biriminin Rolü __ 11
Sonuç ____________________________________________________________________________________________________ 13
Kaynakça ________________________________________________________________________________________________ 14
KISALTMALAR
AB
: Avrupa Birliği
KİMK : Kamu İç Mali Kontrol
MYK
: Mali Yönetim ve Kontrol
MUB
: Merkezi Uyumlaştırma Birimi
HIRVATİSTAN’DA MALİ YÖNETİM VE KONTROL SİSTEMİNİN HUKUKSAL
ÇERÇEVESİ İLE MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA BİRİMİNİN ROLÜ
Bu çalışmada, Hırvatistan’da Mali Yönetim ve Kontrol sisteminin hukuksal çerçevesi üzerinde
durulacak ve sistemin geliştirilmesinden sorumlu Merkezi Uyumlaştırma Biriminin görev ve
yetkilerinden bahsedilecektir. Bu çerçevede, öncelikle Hırvatistan’ın Avrupa Birliği üyeliği
sürecine kısaca değinilecek ve ardından Avrupa Birliği’nde oluşturulan Kamu İç Mali Kontrol
sistemi ile bu sistemin unsurlarından biri olan Mali Yönetim ve Kontrol sistemi açıklanacaktır.
Hırvatistan’ın Avrupa Birliği Üyeliği Süreci
Hırvatistan’ın 15 Ocak 1992 tarihinde uluslararası alanda tanınması, Hırvatistan ile Avrupa
Birliği (AB) arasındaki ilişkilerin gelişmesinin başlangıcı olmuştur. 1999 yılının sonlarından
itibaren yoğunlaşan ikili ilişkiler neticesinde 29 Ekim 2001 tarihinde İstikrar ve Ortaklık
Anlaşması imzalanmış ve böylece karşılıklı ilişkilerin kurumsallaşması sağlanmıştır. AB ile söz
konusu anlaşmayı imzalayan ikinci ülke Hırvatistan olmuş ve bahse konu anlaşma 1 Şubat 2005
tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Hırvatistan’ın AB’ye üyelik başvurusunun ardından 21 Şubat 2003 tarihinde Atina’da
gerçekleştirilen Zirve’de AB Konseyi, AB Komisyonu’ndan Hırvatistan’ın üyelik başvurusu
üzerine bir görüş oluşturmasını talep etmiştir. Avrupa Komisyonu’nun olumlu görüşü üzerine
de AB Konseyi Hırvatistan’a üyelik için aday ülke statüsü vermiştir.
Aralık 2004’te AB Konseyi, Eski Yugoslavya Uluslararası Ceza Mahkemesi ile işbirliğinin
sağlanması şartıyla Hırvatistan ile müzakerelere 17 Mart 2005 tarihinde başlanacağını
açıklamıştır. Mahkemenin tam işbirliğinin sağlandığına dair olumlu raporunun ardından AB
Konseyi müzakerelere başlamak için tüm koşulların sağlandığına kanaat getirmiş ve
müzakereler 3 Ekim 2005 tarihinde resmen başlamıştır.
Başarı ile tamamlanan müzakere sürecinin ardından AB Üye Devletleri 30 Haziran 2011
tarihinde Hırvatistan ile katılım müzakerelerinin sonlandırılmasını ve Katılım Antlaşması’nın 9
Aralık 2011 tarihinde imzalanmasını karara bağlamıştır. 22 Ocak 2012 tarihinde Hırvatistan’da
yapılan referandumda da halkın %66,27’si AB üyeliğini desteklemiştir. Katılım Antlaşması’nın
Parlamento’da oy birliği ile onaylanmasının ardından, Antlaşma’nın AB Üye Devletlerinde ve
Hırvatistan’da onay sürecinin tamamlanması sonucu Hırvatistan 1 Temmuz 2013 tarihinde 28.
üye olarak Birliğe katılmıştır.1
1Delegation
of European Union to the Republic of Croatia.Resmi internet sayfası:
http://www.delhrv.ec.europa.eu/?lang=en&content=62(25.10.2013)
1
AB’de Kamu İç Mali Kontrol Sistemi ve Mali Yönetim ve
Kontrol
AB’de Kamu İç Mali Kontrol (KİMK) sistemi, aday ülkelerde çağdaş kamu iç mali kontrol
sistemlerinin geliştirilebilmesi için rehberlik sağlamak ve destek vermek amacıyla 1994 yılında
AB Komisyonu tarafından geliştirilen bir kavramdır.2KİMK konusu, AB’nin yeni aday ülkelere
yönelik genişleme stratejisiyle ortaya çıkmıştır. Öyle ki 1 Mayıs 2004 yılında gerçekleşen beşinci
genişleme dalgasından önceki süreçte ulusal iç kontrol sistemlerinin değerlendirilmesiyle ilgili
olarak Mali Kontrol faslı üyelik müzakerelerinin konusu olmamış ve Üye Devletlerde iç kontrol
sistemlerinin en iyi Avrupa uygulamaları çerçevesinde işlediği kabul edilmiştir.
KİMK sistemi, kamu kaynaklarının yerinde kullanıldığını garanti etmeyi amaçlayan bir sistemdir.
KİMK, ülkelere harcama birimlerinde çağdaş kontrol ortamlarının oluşturulmasında yol
gösterici bir model olarak yapılandırılmıştır.
KİMK, bütçenin onaylanması ve uygulanması doğrultusunda ulusal bütçenin oluşturulmasından
hazine, mali yönetim ve borç yönetimi ile muhasebeleştirme, raporlama, ihale ve iç kontrol de
dahil olmak üzere, tüm kamu mali alanının bir parçası olarak düşünülmektedir. KİMK kavramı
çerçevesinde, kamu sektöründe şeffaflık ve verimlilik sağlanmasını amaçlayan iç kontrol
konularına büyük önem verilmektedir. Bu bağlamda KİMK, kamu maliyesinin daha şeffaf ve
hesap verebilir olması hedefiyle geliştirilen uluslararası standartlar çerçevesinde
oluşturulmuştur. KİMK sistemi temelde iç kontrol kavramını esas almaktadır. KİMK sisteminin
geliştirilmesinde AB, uluslararası alanda kabul görmüş COSO ve INTOSAI3 standartlarını model
olarak almıştır.
KİMK modeli, aday ülkelere belirli bir modelin uygulanması açısından baskı kurmamaktadır.
Nitekim AB mevzuatında KİMK alanında tüm ülkelerin uyması gereken katı bir mevzuat
2Robert
de Koning, PIfC- PublicInternal Financial Control, Belgium, 2007, s. 6.
Treadway Komisyonu olarak bilinen Sahte Mali Raporlama Ulusal Komisyonu (COSO) 1985 yılında
kurulmuştur. Treadway Komisyonunun en önemli hedefi; sahte mali raporların nedenlerini belirlemek ve
meydana gelme olasılığını azaltmaktır. Bu amaçla Treadway Komisyonunu Destekleyen Kuruluşlar Komitesi
“İç Kontrol Bütünleşik Çerçeve” raporunu 1992’de yayımlamıştır. Bu rapor, COSO iç kontrol modeli olarak
bilinmektedir. COSO modeline göre etkin bir iç kontrol sisteminde bulunması gereken beş bileşen
bulunmaktadır. Bunlar; kontrol ortamı, risk değerlendirmesi, kontrol faaliyetleri, bilgi ve iletişim ile
izlemedir.
INTOSAI (International Organisation of SupremeAuditInstitutions): Uluslararası Sayıştaylar Birliği
(INTOSAI), Birleşmiş Milletlere (BM) ya da BM’nin uzmanlık kuruluşlarına üye devletlerin yüksek denetim
kuruluşlarının bir teşkilatıdır. 1953 yılında Küba/Havana’da toplanan Kongre’de 34 ülkenin katılımıyla
kurulmuş olup, günümüzde 192 tam üyesi, 5 tane de ortak üyesi bulunmaktadır. INTOSAI’nin amacı; yüksek
denetleme kurumları arasındaki ilişkileri geliştirerek güçlendirmek ve özellikle de kamu mali denetimi
alanında bilgi ve görüş alış verişi ile deneyimlerin paylaşılmasını sağlamaktır.
3COSO:
2
bulunmamaktadır. Bu nedenle KİMK sisteminin ulusal sisteme uyarlanmasında ülkelere
esneklik sağlanmaktadır.
AB’de esas alınan KİMK yaklaşımına göre KİMK sistemi üç sütundan meydana gelmektedir.
Bunlar; yönetsel hesap verebilirlik ilkesine dayalı mali yönetim ve kontrol(MYK) sistemi, işlevsel
olarak bağımsız iç denetim ve bu iki alanda metodoloji ve standartlaşmayı sağlayan ve
geliştiren merkezi uyumlaştırma birimidir (MUB).4
MYK, harcama, varlıklar ve yükümlülüklere yönelik yönetim ve kontrol sistemleri üzerine
odaklanmaktadır. İç denetim ise yönetimin faaliyetlerine değer katmak ve geliştirmek için
tasarlanan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışma faaliyetidir. MUB, KİMK modelinin en
özgün ve yaratıcı özelliği olup, MYK ile iç denetim unsurları hakkında standartlaşma ve
metodolojiyi geliştirmek için oluşturmuştur.
KİMK’in ilk unsuru olan MYK kavramı temelde kamu mali yönetimi kavramı ve kapsamıyla
örtüşmektedir. Ancak bütçenin hazırlanması, bütçenin tahsis edilmesi ve düzeltilmesi,
muhasebe, iade, elektronik ödeme sistemleri, hazine nakit yönetimi, kamu borç yönetimi ve
kontrol gibi konuları kapsayan kamu mali yönetimi kavramının aksine, özellikle KİMK için
tanımlanmış bir kavram olan MYK, harcama, varlıklar ve yükümlülüklere yönelik yönetim ve
kontrol sistemleri üzerine odaklanmaktadır. Bütçe ve muhasebe sistemleri ve prosedürleriyle
ilgili hususlar MYK kapsamı dışındadır.
Mali yönetim; yönetimin, bütçe ile ilgili görevleri yerine getirmesinde gelir, gider ve varlıklar
gibi mevcut kaynakların verimli, etkili ve ekonomik kullanılmasını amaçlayan bir dizi kurallar
seti oluşturması ve uygulaması alanındaki sorumluluklarını ifade eder. Mali kontrol ise geniş
anlamda iç kontrol anlamına gelmektedir. Bu kapsamda mali kontrol; ön mali kontrol ile birlikte
süreç kontrolü, işlem sonrası kontrol, standart ve prosedürlerin belirlenmesi, kontrol listeleri ile
kontrol öz değerlendirme formlarının oluşturulması, iç kontrol standartlarının belirlenmesi ve
MYK rehberlerinin oluşturulmasını ifade etmektedir. Dar anlamda mali kontrol; ön mali kontrol,
yani ödenekler, taahhütler, ihale süreçleri, sözleşmeler ve bunlara ilişkin ödeme ve yersiz
ödemelerin geri alınmasıyla ilgili mali kararların yürütülmesinden önce yapılan kontroller
anlamına gelmektedir. Bu çerçevede MYK sistemi; ön mali kontrol, süreç kontrolü, işlem
sonrası kontrol, standart ve prosedürlerin belirlenmesi, kontrol listeleri ve kontrol öz
değerlendirme formlarının oluşturulması, iç kontrol standartlarının belirlenmesi ve MYK
rehberlerinin oluşturulmasıyla kurulur.5
4European
Commission, Welcome to the World of PIFC, Brussels, 2006, s.6-7,
http://ec.europa.eu/budget/library/documents/overviews_others/brochure_pifc_en.pdf (25.10.2013)
5 M. SaitArcagök, ErtanErüz, Kamu Mali YönetimveKontrolSistemi, Ankara, MaliyeHesapUzmanlarıDerneği,
AktifMatbaa Ltd. Şti., Eylül 2006, s.147.
3
MYK sisteminin anlaşılmasında önemli olan kavramlardan biri yönetsel hesap verebilirliktir.
Yönetsel hesap verebilirlik, belirli bir görevden sorumlu olma yükümlülüğünü ifade eder.
Yönetsel hesap verebilirlik kamu görevlilerine, görev alanına düşen faaliyetlerde ve bu
faaliyetlerin yerine getirilmesinde kendilerine verilen yetkiyi doğru kullanmaları açısından
sorumluluk yükler. Bu açıdan yönetsel hesap verebilirlik, idarenin mali kararlarında hedefler ve
kullanılan kaynaklar arasında etkinliği gözetmesini amaçlar. Bunun yanında MYK sistemleri,
görevler ayrılığı ilkesi çerçevesinde her bir kamu görevlisinin (harcama yetkilisi, mali kontrolör
ve muhasebe yetkilisi) işinin ikinci bir yetkili tarafından gözden geçirilmesini gerektirir.
MYK sistemlerinde yönetsel hesap verebilirlik kavramı, yönetici ve yöneticinin
sorumluluğundaki mali birimin sağlam MYK sistemlerini oluşturmasını gerekli kılmaktadır. Bu
çerçevede, MYK sistemlerinin uyumlaştırılması ve koordinasyonundan sorumlu olan MUB’un
tavsiyesi alınarak, MYK sistemlerine ilişkin prosedürlerin detaylıca açıklandığı el kitapları ve
denetim izleri oluşturulabilir. Denetim izleri iç denetçi ve yöneticinin kurumun MYK sistemlerini
anlamalarına ve analiz edebilmelerine yardımcı bir araçtır. Nitekim bu araç, mevcut iç kontrol
sistemlerinin yapısını ve riskli alanları tanımlayarak dikkat edilmesi gereken hususları ortaya
çıkarmaktadır. Yönetim de bu amaçla denetim izlerinin oluşturulmasından ve bir kopyasının iç
denetçiye verilmesinden sorumludur.
Mali kontrol, sadece mali kararların mevzuata uygunluğu ve düzenliliği üzerinde yapılan
denetimlerden oluşmamaktadır. Mali birimler ayrıca tüm faaliyetlerinde ekonomiklik, verimlilik
ve etkililik prensiplerini de uygulamalıdır. Ancak, kurum tarafından kullanılan bu prensiplerin
kalitesinin değerlendirilmesi iç denetçiye bırakılmalıdır.
MYK sisteminin anlaşılmasında rol oynayan bir diğer kavram öz değerlendirmedir. Öz
değerlendirme, kamu sektöründe iç kontrol kültürünün önemli bir parçasıdır. Bu araç mali
yönetim alanında sorumlulukları olan idare ve çalışanların kendi faaliyetlerini ve prosedürlerini
değerlendirmelerini ve benimsenen iç kontrol standartları çerçevesinde hedeflere ulaşmadaki
etkinliği ölçmelerini gerektirir. Bu araç, idare anlayışının modern iç kontrol amacıyla uyumlu
olmasına olanak sağlamaktadır. COSO modeline dayanan araç, KİMK çerçevesinde Komisyon
tarafından ilk kez 2000 yılında Berlin’de gerçekleştirilen Temas Grubu toplantısında ortaya
konulmuştur. 2000 yılında gerçekleştirilen reform kapsamında Beyaz Kitap’ta, Komisyon’da yer
alan her Genel Müdürlükten iç kontrol sistemlerinin yeterliliğini gözden geçirmeye yönelik
olarak bir eylem planı oluşturması, gelişim gerektiren alanların bu planda sunulması ve iç
kontrol beyanının Yıllık Faaliyet Raporu’na dahil edilmesi istenmiştir. Ayrıca MYK sistemlerinin
geliştirilmesi ve uyumlaştırılmasından sorumlu olan MUB, bakanlıkların ilgili genel
müdürlüklerine uyarlayabilecekleri öz değerlendirme metodolojisi için bir şablon
oluşturulmasından sorumlu tutulmuştur.
4
MYK sisteminin anlaşılmasında önemli olan diğer kavramlar risk analizi ve risk yönetimidir. Risk
yönetimi, kamu kurumları tarafından ortaya konan hem uzun dönem stratejik planlamayı hem
de kısa vadeli mali riskleri kapsamaktadır. Mali birimler, riskli alanların tanımlanması ve riskin
azaltılması için metodolojilerin oluşturulmasında MUB ve iç denetçi ile yakın işbirliği kurmalıdır.
Risk yönetimi kurumun her düzeyinde görüş paylaşımı için bir forum oluşturmakta ve
farkındalık artırıcı bir çalışma olarak görülmektedir. AB Komisyonu tarafından istenmeyen ya da
olumsuz sonuçlanabilecek bir olay olarak tanımlanan riskin yönetiminde risklerin
tanımlanması, değerlendirilmesi ve izlenmesi ile riski kabul edilebilir seviyede tutacak
kontrollerin uygulanması gerekmektedir. Risklerin ölçülmesi ve değerlendirilmesi ile riskin
yönetimi için stratejiler geliştirilmesi süreci olan risk yönetimi, bir faaliyetin
gerçekleştirilmesinden önce hedeflere ulaşılmasında makul güvence sağlamaya yönelik
koşulların oluşturulması ve riskleri değerlendirecek ve önceliklendirecek araçların yönetim
tarafından oluşturulmasını sağlamaktadır.
Risk yönetimi idare ve iç denetçi tarafından bağımsız olarak yerine getirilmelidir. Denetçi, idare
tarafından yapılan risk yönetimi süreçlerini değerlendirir. Risk yönetiminin amacı risklerden
kaçınmak değil, risklerin belirlenmesi ve makul seviyede güvence altına alınmasıdır. Bu
çerçevede risk yönetim sürecinde risklere verilecek yanıtları üretmek üzere stratejiler
geliştirilir. Bu stratejiler riskin transferi, riskin bertaraf edilmesi, riskin olumsuz etkisinin
azaltılması ya da belirli bir riskin bazı ya da tüm sonuçlarının kabul edilmesi şeklinde olabilir.
Geleneksel risk yönetimi, fiziksel ya da yasal olaylardan kaynaklanan risklere odaklanırken mali
risk yönetimi iç kontrol sistemlerinin geliştirilmesiyle yönetilebilecek risklere odaklanmaktadır.6
Hırvatistan’da Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin
Hukuksal Çerçevesi
Hırvatistan’da KİMK sistemini düzenleyen 3 temel mevzuat bulunmaktadır. Bunlar; Bütçe
Kanunu, Kamu İç Mali Kontrol Kanunu ile Mali Sorumluluk Kanunu’dur.
Bütçe Kanunu
Bütçe Kanunu, kamu maliyesini düzenleyen temel mevzuat olup, bütçeye giren ve bütçeden
çıkan tüm finansal akış üzerinde yönetim ve kontrol sisteminin oluşturulmasını
amaçlamaktadır. Bütçe Kanunu’nun düzenlediği temel alanlar şunlardır:
6 R.
5
de Koning, 2007 s.51-61.
·
·
·
Tek yıllık bütçenin ve takip eden iki senenin projeksiyonlarının planlanması,
hazırlanması ve kabulü, merkezi hükümet ile yerel ve bölgesel özerk yönetimlerde
bütçenin uygulanması,
Bütçenin, merkezi hükümet ile yerel ve bölgesel özerk yönetimlerin varlıklarının
yönetimi, kamu borç yönetimi, borçlanma ve teminat ihracı,
Kamu sektöründe bütçe ilişkilerinin yanı sıra bütçe uygulayıcıları ile bütçe dışında kalan
kuruluşlar arasındaki ilişkiler.
Bütçe Kanunu ayrıntılı bir şekilde aşağıdaki hususları da düzenlemektedir:
·
·
·
·
·
Sağlam mali yönetim ilkesi, temel bütçe prensiplerinden biri olarak bütçenin
ekonomiklik, etkililik ve verimlilik ilkelerine uygun bir şekilde kullanılmasını
gerektirmektedir.
Finansal planların (bütçe gibi) geliştirilmesi, kabulü ve uygulanması; bütçe ve varlık
yönetimi; bütçe muhasebesi ve raporlama; bütçe kullanıcıları arasındaki ilişkilere ilişkin
kanun ve prosedürler,
Finansal plan ve bütçelerin yasal ve düzenli bir şekilde oluşturulması amacıyla devlet
bütçesi yöneticilerinin, bütçe dışı kullanıcıların, ilçe başkanlarının, valilerin ve belediye
başkanlarının sorumluluklarının belirlenmesi,
Bütçeden yapılan yasal olmayan ve vadesi geçmiş ödemelere ilişkin prosedürler,
Bütçe ilkelerine bağlı kalınmaması; tahsis edilmiş bütçe harcamaları, kalkınma programı
planlarının ve finansal planın oluşturulması, gelirlerin toplanması, harcamaların
yapılması, görevler ayrımı ilkelerine bağlı kalınması gibi durumlarda uygulanan
hükümlere uyulmaması durumunda uygulanacak para cezaları da dahil olmak üzere
tüm ceza hükümleri.7
Kamu İç Mali Kontrol Kanunu
Kamu İç Mali Kontrol Kanunu, bütçe kullanıcılarına iç mali kontrol sisteminin kurulmasını
gerekli kılmaktadır. Bu çerçevede, bütçe kullanıcıları Bütçe Kanunu ile kendilerine verilen
sorumlulukları yerine getirmek, Kanunun hükümlerini etkin bir şekilde uygulamak ve yolsuzluk
ve usulsüzlük riskini ortadan kaldırmak durumundadır. Bu doğrultuda Kamu İç Mali Kontrol
Kanunu, Bütçe Kanunu’nun tamamlayıcısı durumundadır.
Daha önce de bahsedildiği üzere Bütçe Kanunu sağlam mali yönetim ilkesi, mali planların ve
bütçelerin oluşturulması ve kabul edilmesi takip edilecek temel ilkeler, bütçe ve varlık
yönetimi, bütçe muhasebesi ve raporlamaya ilişkin temel çerçeveyi ortaya koymaktadır. Tüm
7Republic
of Croatia, Ministry of Finance, Sector for Harmonisation of Internal Audit and Financial Control,
“Financial Management and Control Manual”, Zagreb, 2012, s.18-19.
6
bu çerçevenin etkin bir şekilde uygulanması ise etkin MYK sistemlerinin varlığını
gerektirmektedir. Kamu İç Mali Kontrol Kanunu ise bu noktada MYK sisteminin oluşturulması
ve uygulanmasında metodoloji ve standartları ortaya koymaktadır. Buna ek olarak Kamu İç Mali
Kontrol Kanunu bütçe kullanıcılarının,
·
·
·
·
·
·
·
Misyon, vizyon ve hedeflerin belirlenmesi ve böylece operasyonlara yönelik planlı bir
yaklaşımın izlenmesi,
Otoritelerin ve sorumlulukların ve raporlama ekseninin belirlendiği düzenli bir
kurumsal yapının oluşturulması,
Açık operasyonel prosedürlerinin ortaya konulması,
Risk yönetimi,
Yeterli kontrol mekanizmalarının oluşturulması ve geliştirilmesi,
Bilgi ve iletişim sisteminin oluşturulması ve geliştirilmesi,
Mali yönetim sisteminin devamlı bir şekilde izlenmesi ve değerlendirilmesi
amacıyla etkin ve etkili MYK sistemi kurulması sorumluluğuna vurgu yapmaktadır.
Kamu İç Mali Kontrol Kanunu, cezai bir hüküm içermemektedir. Ancak etkin ve etkili olmayan iç
mali kontrol sistemlerinin oluşturulması neticede bütçe harcamalarında yasal olmayan
uygulamaları da beraberinde getireceğinden Bütçe Kanunu kapsamında öngörülen cezai
hükümler uygulanabilecektir. Ayrıca böyle bir durumda Mali Sorumluluk Bildirimi de
imzalanmayacaktır.
Bütçe Kanunu ile Kamu İç Mali Kontrol Kanunu arasındaki ilişki aşağıdaki 1 No’lu şemada
gösterilmektedir.8
8Sector
for Harmonisation of Internal Audit and Financial Control, “Financial Management and Control
Manual”, s.19-20.
7
Şema-1 Bütçe Kanunu ile Kamu İç Mali Kontrol Kanunu arasındaki ilişki
Bütçe Kanunu
Sağ lam mali yö netim ilkesi
Kamu İç Mali Kontrol Kanunu
Mali Yö netim ve Kontrol metodolojisi
ve standartları
Kurallar ve prosedü rler
Yö neticilerin sorumluluğ u
Bü tçe kaynaklarının yasal, amaçsal,
etkili ve ekonomik kullanılması için
Yö neticilerin sorumluluğ u
Bü tçe kaynaklarının yasal, amaçsal,
etkili ve ekonomik kullanımı
Etkin ve etkili MYK sisteminin
oluşturulması
Cezai hü kü mler
Cezai hü kü m yok
Mali Sorumluluk Kanunu
Mali Sorumluluk Kanunu, Bütçe Kanunu ile Kamu İç Mali Kontrol Kanunu arasında bağlantı
kurmaktadır. Her iki Kanunda da belirtilen bütçe kullanıcılarının sorumluluklarına ilişkin olarak
Mali Sorumluluk Kanunu, bütçe kullanıcılarının Mali Sorumluluk Bildirimi hazırlamaları
yönünde bir yükümlülük ortaya koymaktadır. Söz konusu bildirimi hazırlamakla bütçe
kullanıcıları, bütçe dışı kullanıcılar ile yerel ve bölgesel idare birimleri, bütçe kaynaklarının yasal
ve bir amaç için harcandığı, kendi bütçelerinde ve mali planlarında yer alan kaynaklara yönelik
MYK sisteminin etkili ve etkin bir şekilde işlediğine güvence vermektedirler.
8
Mali Sorumluluk Kanunu siyasi hesap verebilirliği tanımlamakta olup, bütçe kullanıcısının,
usulsüz bir şekilde kamu kaynaklarını kullanması halinde hükümetten istifasını talep edeceğini
hükme bağlamaktadır. Yıllık olarak, bir sene öncesinden hazırlanan Mali Sorumluluk
Bildirimi’nin yanı sıra bütçe kullanıcıları ayrıca zayıflıkları ve yolsuzlukları engellemek amacıyla
bir plan ile ortadan kaldırılan zayıflıklara ve yolsuzluklara ilişkin bir rapor hazırlamak ve ayrıca iç
denetçilerin bir önceki sene gerçekleştirdikleri MYK sisteminin denetimine ilişkin görüşünü de
sunmak durumundadır.9
Kamu Mali Yönetim ve Kontrolün Uygulanması Yasası
Yukarıda ifade edilen üç temel kanun arasındaki bağlantının sonucu olarak Kamu Mali Yönetim
ve Kontrolün Uygulanması Yasası çıkarılmıştır. Bu Yasa ile birlikte, MYK’nın bütçe sisteminin bir
parçası olarak geliştirilmesi kapsamında uygulamaya yönelik düzenlemeler uyumlaştırılmıştır.
Söz konusu Yasada yer alan önemli hususlar şu şekildedir:
· MYK ile bütçe süreçlerine ilişkin bağlantı vurgulanmıştır. Böylece bütçe planlama ve
uygulanması süreçlerini, muhasebe ve raporlama ile kamu ihalesini mali sorumluluğun
temel alanları olarak içermektedir.
· Bütçe kullanıcılarının hesap verebilirliklerinin yanı sıra MYK sisteminin işleyişine ilişkin
tüm birimlerin yöneticilerinin sorumlulukları da vurgulanmıştır.
· Bakanlıklar ve bölgesel idareler faaliyetlerini MYK’nın gelişimini sağlamak amacıyla kendi
kurumsal yapıları içerisinde koordine etmek durumundadırlar.
· MYK’nın geliştirilmesine yönelik faaliyetlerin planlanması ile MYK’ya ilişkin yıllık
raporlamanın oluşturulması amacıyla Mali Sorumluluk Bildirimi ile Zayıflıkların ve
Usulsüzlüklerin Ortadan Kaldırılması Planı arasında bağlantı kurulmuştur.
· Mali Yönetim ve Kontrolün Uygulanmasına İlişkin Metodolojik Çerçeve oluşturulmuştur.
Bütçe Kanunu, Kamu İç Mali Kontrol Kanunu ile Mali Sorumluluk Kanunu arasındaki ilişki
aşağıdaki 2 No’lu şemada gösterilmektedir.10
9Sector
for Harmonisation of InternalAudit and Financial Control, “Financial Management and Control
Manual”, s.21-22.
10Ibid.
9
10
Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Geliştirilmesinde
Merkezi Uyumlaştırma Biriminin Rolü
Maliye Bakanlığı bünyesinde yer alan MUB Hırvatistan’da KİMK’in oluşturulması ve
geliştirilmesine yönelik çalışmaların koordinasyonundan sorumludur. Bu bağlamda MUB, bütçe
sisteminde ve kamu idare reformunda yaşanan gelişmeler paralelinde pek çok paydaşın yer
aldığı süreçte MYK sisteminin uyumlu bir şekilde geliştirilmesine yönelik işbirliği ve
koordinasyon faaliyetlerini yerine getirmektedir. Burada hedef MYK sisteminin geliştirilmesinde
hem ulusal fonlara hem de AB fonlarına tek bir yaklaşım uygulamaktır.
Kamu sektörü reformları ile AB standart ve en iyi uygulamalarının tatbik edilmesinden sorumlu
kurumlarla işbirliğinin geliştirilmesinin yanı sıra MUB’un özellikle tüm kamu sektöründeki bütçe
kullanıcılarıyla işbirliği geliştirmesi günlük uygulamaların başarılı bir şekilde gerçekleştirilmesi
açısından önemli bir rol oynamaktadır. Bu kapsamda MUB ile Hazine, Bölgesel Kalkınma ve AB
Fonları Bakanlığı, Kamu Yönetimi Bakanlığı, AB katılım öncesi fonlarının yönetimi ve
uygulanmasında rol oynayan kurumlar, AB tarafından finanse edilen projelerde yer alan uzman
personel, Sayıştay, KİMK Konseyi ile merkezi ve yerel yönetimde bulunan bütçe kullanıcıları ile
aktif işbirliği ve koordinasyon geliştirilmiştir.
Bu işbirliği içerisinde hiç şüphesiz ki en önemlisi MUB ile bütçe kullanıcıları arasında geliştirilen
işbirliğidir. Nitekim MYK sisteminin günlük işleyişini bizzat uygulayanlar bütçe kullanıcılarıdır.
MUB, bu doğrultuda bütçe kullanıcılarına yönelik el kitapları, yönergeler, kılavuzlar, çalışma
metodolojisi ve standartları geliştirmektedir. MUB ayrıca bütçe kullanıcıları arasında, deneyim
ve bilginin, uygulamada yaşanan zorlukların ve iyi uygulamaların paylaşılması açısından bir bağ
kurmaktadır. MUB, MYK’nın kendi idarelerinde geliştirilmesinden sorumlu olan idareciler ve iç
denetçilere yönelik çalıştaylar, sunumlar ve çalışma ziyaretleri de gerçekleştirmektedir.
Hırvatistan’da MUB’un yanı sıra KİMK Konseyi bulunmaktadır. KİMK Konseyi, Maliye
Bakanlığına danışmanlık sağlayan bir yapıdır. KİMK Konseyi iç mali kontrol sisteminin
parçalarını ilgilendiren önemli konularda sistemin geliştirilmesi ile en iyi uygulamaların teşvik
edilmesi için tavsiyeler sunar. Bu bağlamda KİMK Konseyi hem MYK’nın hem de iç denetimin
geliştirilmesi konusunda danışmanlık sağlama fonksiyonuna sahiptir. MUB’un koordinasyon
rolü ve KİMK’in geliştirilmesinde işbirliği kurduğu temel aktörler aşağıdaki 3 No’lu şemada
gösterilmektedir.11
11Sector
for Harmonisation of Internal Audit and Financial Control, “Financial Management and Control
Manual”, s.31-34.
11
Şema-3 MYK’nın geliştirilmesinde MUB’un koordinasyon rolü
Hü kü met
Parlamento
Reform
sahipleri
KIMK
Konseyi
Sayıştay
Avrupa Komisyonu
Hazine
Merkezi
Uyumlaştırma
Birimi
Kamu Yö netimi
Bakanlığı
Uluslararası projeler
AB fon yö netimine
dahil olan kurumlar
Bö lgesel Kalkınma ve
AB Fonları Bakanlığı
Merkezi dü zey
Yerel dü zey
Bakanlıklar, resmi daireler, bü tçe
kullanıcıları
Ilçeler, şehirler, belediyeler
2nci dü zey
Ajanslar,
kurumlar,
merkezler
12
AB standart ve
en iyi
uygulamaları
2nci dü zey
Kamu
iktisadi
kuruluşları
Okullar, sağ lık
kuruluşları,
kreşler
Kamu
iktisadi
kuruluşları
Sonuç
AB’de KİMK sistemi, aday ülkelerde çağdaş kamu iç mali kontrol sistemlerinin geliştirilebilmesi
için rehberlik sağlamak ve destek vermek amacıyla 1994 yılında Avrupa Komisyonu tarafından
geliştirilen bir kavramdır. Kamu kaynaklarının yerinde kullanıldığını garanti etmeyi amaçlayan
bir sistem olan KİMK, ülkelere harcama birimlerinde çağdaş kontrol ortamlarının
oluşturulmasında yol gösterici bir model olarak yapılandırılmıştır. Ancak KİMK, aday ülkelere
belirli bir modelin uygulanması açısından baskı kurmamaktadır. Bu alanda AB mevzuatında
uyulması gereken katı bir mevzuat bulunmamakta olup sisteminin ulusal sisteme
uyarlanmasında ülkelere esneklik sağlanmaktadır.
KİMK sistemi üç sütundan meydana gelmektedir. Bunlar; yönetsel hesap verebilirlik ilkesine
dayalı MYK sistemi, işlevsel olarak bağımsız iç denetim ve bu iki alanda metodoloji ve
standartlaşmayı sağlayan ve geliştiren MUB’tur.
KİMK’in ilk unsuru olan MYK, harcama, varlıklar ve yükümlülüklere yönelik yönetim ve kontrol
sistemleri üzerine odaklanmaktadır. MYK sisteminin anlaşılmasında önemli olan kavramlar
yönetsel hesap verebilirlik, öz değerlendirme, risk analizi ve risk yönetimidir.
AB’nin 28. üyesi olarak 1 Temmuz 2013 tarihinde Birliğe katılan Hırvatistan’da kamu mali
yönetimi ve kontrol sistemini düzenleyen temel mevzuatlar Bütçe Kanunu, Kamu İç Mali
Kontrol Kanunu ile Mali Sorumluluk Kanunu’dur. Ayrıca bu üç temel kanun arasındaki
bağlantının sonucu olarak da Kamu Mali Yönetim ve Kontrolün Uygulanması Yasası çıkarılmıştır.
Hırvatistan’da
KİMK’in
oluşturulması
ve
geliştirilmesine
yönelik
çalışmaların
koordinasyonundan sorumlu olan temel birim Maliye Bakanlığı bünyesinde yer alan MUB’tur.
MUB, bütçe sisteminde ve kamu idare reformunda yaşanan gelişmeler paralelinde pek çok
paydaşın yer aldığı süreçte MYK sisteminin uyumlu bir şekilde geliştirilmesine yönelik işbirliği
ve koordinasyon faaliyetlerini yerine getirmektedir. MUB’un yanı sıra hem MYK’nın hem de iç
denetimin geliştirilmesi konusunda Maliye Bakanlığına danışmanlık sağlayan bir yapı olan KİMK
Konseyi bulunmaktadır.
13
Kaynakça
Arcagök, M. Sait, Erüz, Ertan, Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sistemi, Ankara, Maliye Hesap
Uzmanları Derneği, Aktif Matbaa Ltd. Şti., Eylül 2006.
De Koning, Robert, PIfC- PublicInternal Financial Control, Belgium, 2007.
Delegation of European Union to the Republic of Croatia. Resmi
sayfası:http://www.delhrv.ec.europa.eu/?lang=en&content=62 (25.10.2013).
internet
European Commission, Welcome to the World of PIFC, Brussels, 2006,
http://ec.europa.eu/budget/library/documents/overviews_others/brochure_pifc_en.pdf
(25.10.2013).
Republic of Croatia, Ministry of Finance, Sector for Harmonisation of Internal Audit and
Financial Control, “Financial Management and Control Manual”, Zagreb, 2012, ISBN: 978-9537869-07-6.
14
T.C. MALİYE BAKANLIĞI
AVRUPA BİRLİĞİ VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI
Tel 0 312 415 23 20
E-Posta [email protected]
Faks0 312 417 11 72
Web Sitesihttp://www.abmaliye.gov.tr
© 2013 T.C. Maliye Bakanlığı
Özel Gündem’de yer alan yazıların tümü ya da bir bölümü, izin alınmadan tekrarlanamaz, çoğaltılamaz, basılamaz,
kaynak gösterilmeden kullanılamaz. Özel Gündem’de yer alan yazıların sorumluluğu yazarlara ait olup Maliye Bakanlığı
açısından bağlayıcılığı yoktur.
15

Hırvatistanda Mali Yönetim ve Kontrol Sistemi

Transkript

Benzer belgeler

ICBC Turkey Bank A.Ş. 2016 Yılı Kar Dağıtım Politikası Bankamızın

(EK-4) ADAY MEMUR HAZIRLAYICI EĞİTİM (MUHASEBAT BİRİMİ

bte d.nyas.18.qxd

477 SAYILI DİS.MAH.K.1 Hizmete mahsus eşyanın

Otomatik İstikrarlandırıcılar

Detaylı Program - Mahalli İdarelere Hizmet Derneği

Mahalli İdareler Bütçe Gerçekleşmeleri Raporu (Ocak

Fitzroy Legal Service