AB ile Müzakere Sürecinde Türk Gümrük İdaresi ve Bu Sürecin
Transkript
AB ile Müzakere Sürecinde Türk Gümrük İdaresi ve Bu Sürecin
T.C. BAŞBAKANLIK GÜMRÜK MÜSTEŞARLIĞI AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü AVRUPA BİRLİĞİ İLE MÜZAKERE SÜRECİNDE TÜRK GÜMRÜK İDARESİ ve BU SÜRECİN YÖNETİMİ Uzmanlık Tezi Hazırlayan Murat ERSOY AB Uzman Yardımcısı Ankara Ekim 2007 İÇİNDEKİLER Sayfa İÇİNDEKİLER I ÖZET III RESUME IV TABLO ve ŞEKİLLER V KISALTMALAR VI GİRİŞ 1 BİRİNCİ BÖLÜM AB-TÜRKİYE İLİŞKİLERİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ 5 1.1. Ankara Anlaşması ve Katma Protokol 5 1.2. Türkiye-AB Gümrük Birliği 9 1.3. Gümrük Birliği’nden Tam Üyelik Müzakerelerine 16 İKİNCİ BÖLÜM AB-TÜRKİYE İLİŞKİLERİNDE DÖNÜM NOKTASI: KATILIM MÜZAKERELERİ 20 2.1. Türkiye İçin Müzakere Çerçeve Belgesi 24 2.2. Müzakerelere İlk Adım: Tarama Süreci 33 2.2.1. Tarama ve Müzakere Sürecine İlişkin Hazırlıklar 35 2.2.2. Tarama Toplantıları 39 2.2.3. Tarama Sürecinde Gümrükler 40 2.2.3.1. Gümrük Birliği Faslında Tarama Süreci 40 2.2.3.2. Gümrük Müsteşarlığı’nın İlgili Olduğu Diğer Fasıllarda Tarama Süreci 62 I 2.3. Tarama Sonrası Süreç 80 2.3.1. Gümrük Birliği Faslı Tarama Sonu Raporu 83 2.3.2. Diğer İlgili Fasılların Tarama Sonu Raporlarında Gümrükler 101 2.3.3. Gümrük Birliği Faslı Müzakere Açılış Kriterleri 104 2.3.4. Müzakere Süreci Katılım Ortaklığı Belgesi ve İlerleme Raporlarında Gümrükler 118 2.3.5. AB Müktesebatına Uyum Programı (2007–2013) ve Gümrükler Açısından Değerlendirmesi 124 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM MÜZAKERE SÜRECİNDE KURUMSAL YAPILANMA 130 3.1. İdari Kapasite ve Önemi 131 3.2. Polonya Deneyimleri 136 3.3. Çek Cumhuriyeti Deneyimleri 144 3.4. Türkiye’nin Müzakere Kapasitesi ve Geliştirilmesine Yönelik Öneriler 149 3.5. Gümrük Müsteşarlığı Müzakere Kapasitesi ve Geliştirilmesine Yönelik Öneriler 173 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM GELECEĞE DÖNÜK BİR PROJEKSİYON DENEMESİ: “AB ÜYESİ TÜRKİYE’NİN GÜMRÜKLERİ” 183 4.1. Model Olarak Gümrükler 186 4.2. Türk Gümrüklerinin İş Stratejisi ve Ulusal Eylem Planı 191 4.3. Modern Gümrüklerin Anahtarı: AB Projeleri 197 SONUÇ 204 KAYNAKÇA 211 II TABLO VE ŞEKİLLER Tablo 1: Gümrük Müsteşarlığı’nın Katılım Sağladığı Tarama Toplantıları ve Tarihleri 40 Tablo 2: Müzakere Fasılları Çalışma Grupları 157 Tablo 3: Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı Alt Çalışma Grupları ve Koordinatör Kurumlar 159 Tablo 4: Gümrük Müsteşarlığı Tarama ve Çalışma Grupları 174 Şekil 1: Polonya’da AB Üyeliği Müzakereleri İçin Örgütsel Yapı (1998-2001) 142 Şekil 2: Polonya’da AB Üyeliği Müzakereleri İçin Örgütsel Yapı (2001-2002) 143 V KISALTMALAR AB Avrupa Birliği ABGS Avrupa Birliği Genel Sekreterliği AEO Yetkilendirilmiş Ekonomik Operatörler AET Avrupa Ekonomik Topluluğu AKÇT Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu AP Avrupa Parlamentosu BDDK Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu BİLGE Bilgisayarlaştırılmış Gümrük Etkinlikleri BM Birleşmiş Milletler CCN Ortak İletişim Ağı CN Kombine Nomenklatürü CSI Ortak Arayüz Sistemi DEA Düzenleyici Etki Analizleri DGÖ Dünya Gümrük Örgütü DHMİ Devlet Hava Meydanları İşletmeleri DPT Devlet Planlama Teşkilatı DTM Dış Ticaret Müsteşarlığı DTÖ Dünya Ticaret Örgütü ECOFIN Maliye Bakanları Konseyi EDI Electronic Data Interchange ESK Ekonomik ve Sosyal Konsey EURATOM Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu GB Gümrük Birliği GATT Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması GGTC Gümrük Giriş Tarife Cetveli GKRY Güney Kıbrıs Rum Yönetimi GTS Genelleştirilmiş Tercihler Sistemi GÜMSİS Gümrük Kapıları Güvenlik Sistemleri HAK Hükümetlerarası Konferans ITMS Entegre Tarife Yönetim Sistemi İKV İktisadi Kalkınma Vakfı VI İKY İnsan Kaynakları Yönetimi İRK İthalat Rejimi Kararı İYK İzleme ve Yönlendirme Komitesi KİYA Karşılıklı İdari Yardım Anlaşması KOB Katılım Ortaklığı Belgesi KPK Karma Parlamento Komisyonu MASAK Mali Suçları Araştırma Kurumu MÇB Müzakere Çerçeve Belgesi MFİB Merkezi Finans ve İhale Birimi MPB Müzakere Pozisyon Belgesi NATO Kuzey Atlantik İttifakı Örgütü NCTS Yeni Bilgisayarlaştırılmış Transit Sistemi OECD Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı OGT Ortak Gümrük Tarifesi OKK Ortaklık Konseyi Kararı OLAF Yolsuzlukla Mücadele Örgütü OPB Ortak Pozisyon Belgesi SIGMA Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries-Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Yönetişim ve Yönetimi Geliştirmek için Destek) SPK Sermaye Piyasası Kurumu STA Serbest Ticaret Alanı STK Sivil Toplum Kuruluşları TARIC Entegre Tarife TCMB Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası TEN-T Trans-Avrupa Şebekeleri-Taşımacılık TEN-E Trans-Avrupa Şebekeleri-Enerji TEPAV Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı TESEV Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı TGK Topluluk Gümrük Kodu TİKA Türk İşbirliği Kalkınma Ajansı TPE Türkiye Patent Enstitüsü TÜİK Türkiye İstatistik Kurumu TÜSİAD Türkiye Sanayici ve İşadamları Derneği VII GİRİŞ “Müzakere Sürecinde Gümrükler” konulu bu çalışmanın öncelikli hedefi; 3 Ekim 2005 tarihi itibariyle AB ile katılım müzakerelerine başlamış olan ülkemizin o tarihten bu yana kaydetmiş olduğu gelişmeleri “Gümrükler” bağlamında analiz etmektir. “3 Ekim 2005” tarihi, Türkiye’nin birincil dış politika hedeflerinden biri1 olan Türkiye-AB ilişkilerinde çok önemli bir dönüm noktasını oluşturmakla birlikte, aynı anda hem bir başlangıcı hem de bir sonucu temsil etmektedir. Bu tarih 1963 yılında Türkiye-AB arasında imza edilen Ankara Anlaşması ile başlamış olan sürecin önemli bir sonucudur. Bununla birlikte, AB ile ilişkilerde yeni bir dönemin başlatılması itibariyle önemli bir başlangıca tekabül etmektedir. Ülkemiz dış politikasının ana yapılarından birini teşkil eden AB üyelik süreci2, tam üyelik için başarılı bir şekilde kotarılması gereken müzakerelerle birlikte yeni bir boyutta değerlendirilmeye başlanmıştır. Bundan önceki süreçte genel olarak Kopenhag Kriterlerinin3 karşılanmasına yönelik olarak şekillenen ilişkiler, müzakerelerin başlaması ile teknik boyutu ağır basan bir görünüme bürünmüştür. Bu süreçte kurum ve kuruluşların teknik boyuttaki çalışmaları ön plana çıkacaktır. Aksi takdirde oldukça 1 Türk Dış Politikası Genel Görünümü, www.mfa.gov.tr 60’ıncı Hükümet Programı, 31.08.2007, s.70, www.basbakanlik.gov.tr 3 22 Haziran 1993 tarihli Kopenhag Zirvesi’nde aday ülkelerin müzakerelere başlamak için uyum sağlaması gereken kriterler 3 bölümde belirlenmiştir. Siyasi kriterler: demokrasiyi, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını, azınlıklara saygıyı ve azınlıkların korunmasını garanti eden kurumların istikrarı. Ekonomik kriterler: işleyen bir piyasa ekonomisinin varlığı ve Birlik içinde rekabetçi baskı ve piyasa güçleriyle başa çıkma kapasitesi. Üyelik yükümlülüklerini üstlenme kapasitesi: siyasi, ekonomik ve parasal birlik amaçlarına bağlılık dahil olmak üzere, üyelik yükümlülüklerini üstlenme yeteneği. 2 1 kapsamlı olan ve ülkemiz için 35 başlıkta4 değerlendirilen AB müktesebatının (Acquis Communataire) ülkemiz tarafından üstlenilmesi imkansızdır. Türk İdare Sistemi, AB müktesebatının üstlenilmesine yönelik teknik çalışmaları yürütmekle sorumlu kılınmıştır.5 Bu çerçevede; bu çalışma, Türk İdare Sisteminin önemli bir öğesini oluşturan Türk Gümrük İdaresi açısından sürecin değerlendirilmesi amacına matuftur. Gümrük Müsteşarlığı, 1/95 sayılı Türkiye-AB Ortaklık Konseyi Kararı ile 1 Ocak 1996 itibariyle yürürlüğe giren AB-Türkiye Gümrük Birliği ve bundan sonraki hazırlıklar sayesinde uyum düzeyini yüksek bir seviyeye çekmiştir.6 Bununla birlikte, 1/95 sayılı OKK ile ülkemize yüklenen tüm mükellefiyetlerin yerine getirildiğini söylemek zordur. Aynı şekilde, AB tarafının da başta mali işbirliği olmak üzere, üzerine düşen tüm sorumlulukları tam olarak yerine getirdiği söylenemez.7 AB ile Gümrük Birliği’nin 1996’da tamamlanmasından bu yana, değişik platformlarda dile getirilen uyumsuzlukların toplu olarak değerlendirildiği tarama toplantıları genel uyum düzeyimizin ortaya çıkarılması için çok önemli bir fırsat olmuştur. Aynı zamanda bu toplantılar, müzakere sürecinin şu ana kadar ki en önemli faaliyetlerini oluşturmaktadır. Ülkemizin AB’yle gerçekleştireceği tam üyelik müzakerelerine yön vermesi açısından önemi yadsınamaz tarama çalışmaları, Gümrük Müsteşarlığı ile doğrudan ilgili olan Gümrük Birliği faslı başta olmak üzere, 4 Türkiye için Müzakere Çerçeve Belgesi Eki, Avrupa Birliği Konseyi, Lüksemburg, 3.10.2005 Başmüzakereci Ali Babacan’ın Avrupa Birliği Katılım Sürecine İlişkin Basın Toplantısı, 12.10.2005 6 2005 Türkiye İlerleme Raporu, Avrupa Komisyonu, 9 Kasım 2005 7 Avrupa Birliği’nin Gümrük Birliği, Malların Serbest Dolaşımı, Ortak Dış Ticaret Politikaları ve Türkiye’nin Uyumu, İKV, Mart 2002, s.53 5 2 Gümrüklerle ilgili diğer fasıllarda da inceleme konusu yapılacak ve çalışmada önemli bir yer tutacaktır. Çalışmanın diğer bir bölümü ise, katılım müzakerelerinin yönetimine ve kurumsal yapılanmasına dairdir. Söz konusu süreç ciddi bir kurumsal yapılanma ihtiyacını hissettirmektedir. Bu yapının; müzakere sürecinin hızlı, etkin ve verimli şekilde yürütülmesine olanak sağlayan, kararların optimal faydayı sağlayacak şekilde ve konsensüse dayalı olarak alınmasını temin eden, konunun ilgili tarafları ile (özel sektör, sivil toplum örgütleri vs.) istişare edilmesine zemin hazırlayan, yurttaşlarını müzakere süreci hakkında sürekli bilgilendiren bir şekilde dizayn edilmesi gerekmektedir. Aksi takdirde süreç, rutin bir kamusal görev addedilecek ve mekanizma sağlıklı işleyemeyecektir. Geride kalan iki yıllık sürece baktığımızda, hâlihazırdaki mekanizmanın bundan sonraki süreci başarılı bir şekilde yürütmek için yeterli olduğunu söylemek oldukça zordur. Bu saptama öncelikle müzakerelerin genel koordinasyonu ile ilgili olmakla beraber, Gümrük Müsteşarlığı için de geçerlidir. Tüm bu saptamaların detaylandırılacağı bölümde ayrıca, Polonya ve Çek Cumhuriyeti deneyimlerinden bahsedilecek ve bu ülkelerin müzakere sürecini yönetirken kullandıkları idari yapılanma üzerinde durulacaktır. Çalışmada ayrıca, Ülkemizin ve Gümrük Müsteşarlığı’nın bu süreci başarılı bir şekilde yürütmesi için öneriler geliştirilmeye çalışılacaktır. Bu öneriler geliştirilirken, 3 müzakere sürecini başarılı bir şekilde yönetmiş ve AB’ye tam üye olmuş bahsi geçen iki örnek ülkenin kurumsal yapılanmalarından esinlenecek olmakla birlikte, ülkemizin kendine özgü nitelikleri de dikkate alınacaktır. Çalışmanın son bölümünde, “AB üyesi olmuş Türkiye’nin Gümrükleri”ne bir projeksiyon tutulmaya çaba sarf edilecektir. Şüphesiz ki, çok değişkenli bir süreç olan AB’ye tam üyelik serüvenimizin sonuçlarını şimdiden kestirmek güçtür. Bununla birlikte, AB’nin, üye ülke gümrük idarelerinin taşıması gerektiğini düşündüğü asgari niteliklerden yola çıkarak bir kestirimde bulunmanın imkan dahilinde olduğu düşünülmektedir. “Müzakere Sürecinde Gümrükler” çalışmasının nihai hedefi, bu sürecin kayıt altına alınmasına ve kurumsal hafıza oluşumuna katkı sağlayabilmektir. Müzakere süreci ile ilgili dokümanlar genel kurallara göre dosyalanmakla birlikte, AB-Türkiye ilişkilerinde çok önemli bir eşik kabul edilen müzakerelerin açılması ile başlayan sürecin Gümrüklerle ilgili bölümünün elden geldiğince tek bir çalışmada toplanmasının, bu konularla ilgili çalışma yapan kişi ve kurumlar için faydalı olacağına inanılmaktadır. Bu çalışma, müzakere sürecinin 3 Ekim 2005 tarihinde başlamış olması nedeniyle sadece 2 yıllık bir zaman dilimine ışık tutmaya çaba gösterecektir. Bununla birlikte, benzer çalışmaların, hem Gümrükler hem de bu süreçte müzakereye konu olan diğer alanlarda gelişerek devam etmesi yararlı olacaktır. 4 BİRİNCİ BÖLÜM: AB-TÜRKİYE İLİŞKİLERİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ 1.1.Ankara Anlaşması ve Katma Protokol AB, tarihte benzeri bulunmasının kolay olmadığı bir bütünleşme süreci olduğu gibi, işleyişi ve yapısı bakımından da özel bir alana işaret etmektedir. Uluslararası sistemin işleyişine bağlı olarak sürekli değişen yeni sorunlarla karşılaşan, bu sorunları ortadan kaldırma mücadelelerine zemin olan ve böylece kendisini tanımlanabilir güçlü bir oyuncu olmaya hazırlayan AB, bu haliyle karmaşık ve uzun soluklu bir işbirliğidir. 8 Türkiye, Tanzimat hareketinden beri Avrupa’ya dönük bir politika izlemiş ve Avrupa devletleri arasında tesis edilmiş çeşitli kuruluşlara katılmıştır.9 Ülkemiz, İkinci Dünya Savaşı sonrasında Avrupa kıtasında hızla gelişmekte olan uluslararası örgütlenme çabaları içinde yer almış ve 1949 yılında Avrupa Konseyi’ne, 1952 yılında ise Kuzey Atlantik İttifakı Örgütü’ne (NATO) katılmıştır. Bu doğrultuda, Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun (AET) 1958 yılında kurulmasının ardından, Roma Antlaşması’nın 238. maddesi10 uyarınca ortak üye olmak üzere 31 Temmuz 1959 tarihinde Topluluğa başvuruda bulunmuştur. Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki ilişkiler 12 Eylül 1963 tarihinde imzalanan ve 1 Aralık 1964 tarihinde yürürlüğe giren Ankara Anlaşması’nın 8 Beril DEDEOĞLU, Dünden Bugüne Avrupa Birliği, Boyut, 2003, s.9 Ahmet GÖKDERE, Gümrük Birliği Açısından Avrupa Topluluğu ve Türkiye İlişkileri, ATAUM, 1989, s.139 10 Roma Antlaşması 238.maddesi: “Topluluk, bir veya birden fazla devletle ya da uluslararası örgütlerle; karşılıklı hak ve yükümlülükler, ortak eylem ve özel prosedürleri içeren anlaşmalar yapabilir.” 9 5 temel oluşturduğu ortaklık rejimi çerçevesinde kurulmuştur. Böylece, Türkiye 9 Temmuz 1961 tarihinde Toplulukla bir ortaklık anlaşması imzalayan Yunanistan’dan sonra aynı sonuca ulaşan ikinci devlet olmuştur.11 Ankara Anlaşması’nın amacı 2. maddede; “Türkiye ekonomisinin hızlı kalkınmasını ve Türk halkının istihdam düzeyinin ve yaşam koşullarının yükseltilmesini sağlama gereğini göz önünde bulundurarak, taraflar arasındaki ticari ve ekonomik ilişkileri aralıksız ve dengeli olarak güçlendirmeyi özendirmektir” şeklinde belirtilmektedir. Yapı olarak Roma Antlaşmasına benzeyen Ankara Anlaşması kısa dönemli bir ekonomik amacın yanı sıra, uzun dönemli bir siyasal amaç taşımaktadır.12 Anlaşma’nın önemli hükümlerinden bir diğeri ise, Türkiye’nin üyeliğini düzenleyen 28. maddedir. “Anlaşma'nın işleyişi, Topluluğu kuran Antlaşma'dan doğan yükümlülüklerin tümünün Türkiye tarafından üstlenebileceğini gösterdiğinde, Akit Taraflar Türkiye'nin Topluluğa katılması olanağını incelerler” ifadesine yer veren söz konusu madde ile ortaklığın nihai hedefi Türkiye’nin üyeliği olarak belirlenmiştir. Ankara Anlaşması, Türkiye’nin üyeliği hedefine yönelik olarak “hazırlık dönemi”, “geçiş dönemi” ve “son dönem” olmak üzere üç devreden oluşan bir entegrasyon modeli öngörmüştür. İlk dönem, Anlaşma’nın yürürlüğe girdiği 1 Aralık 1964 tarihi itibariyle başlamıştır. Taraflar arasındaki ekonomik farklılıkları azaltmaya yönelik “Hazırlık Dönemi” olarak belirlenen bu dönemde, Türkiye herhangi bir 11 12 A.GÖKDERE, age, s.141 age, s.142 6 yükümlülük üstlenmemiştir. Buna karşılık, Topluluk, 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlüğe giren Katma Protokol çerçevesinde 1971 yılından itibaren, tek taraflı olarak, bazı petrol ve tekstil ürünleri dışında Türkiye’den ithal ettiği tüm sanayi mallarına uyguladığı gümrük vergileri ve miktar kısıtlamalarını tek taraflı olarak sıfırlamıştır. Katma Protokol’ün yürürlüğe girmesiyle, hazırlık dönemi sona ermiş ve “Geçiş Dönemi”ne ilişkin koşullar belirlenmiştir. Bu dönemde, taraflar arasında sanayi ürünleri, işlenmiş tarım ürünleri ve kişilerin serbest dolaşımının sağlanması ve Gümrük Birliği’nin tamamlanması öngörülmüştür. Türkiye, “Geçiş Dönemi”nde, AB’den ithal ettiği sanayi ürünlerine uyguladığı gümrüklerini 12-22 yıllık listeler dahilinde kademeli olarak azaltarak sıfırlamayı ve Topluluğun Ortak Gümrük Tarifesi’ne (OGT) uyum sağlamayı üstlenmiştir. 1970 yılında imzalanan, ticari hükümleri 1971 yılında ve bir bütün olarak da 1973 yılında yürürlüğe giren ‘Katma Protokol’de geçiş döneminin hükümleri ve tarafların üstleneceği yükümlülükler belirlenmiştir. Katma Protokol’ün yürürlüğe girmesi ile başlayan ve karşılıklı ve dengeli yükümlülükler esasına dayanan “geçiş dönemi”, Türkiye ile AB arasında Gümrük Birliği’ni kademeli olarak yerleştirmeyi hedeflemiştir. Gümrük Birliği’nin gerçekleşmesi için Avrupa Topluluğu, 1971 yılından itibaren Gümrük Birliği’nin kapsadığı sanayi mallarında gümrük vergilerini Türkiye lehine sıfırlamıştır. Türkiye ise aynı indirimleri 22 yıllık bir süre boyunca, 1973 yılından başlayarak aşamalı olarak gerçekleştirmeyi taahhüt etmiştir. Türkiye, üzerine düşen 7 indirimleri 1978 yılına kadar gerçekleştirmiş, ancak bu yıldan sonra indirimlerin dondurulmasını talep etmiştir. Türkiye kendi yükümlülüklerini yerine getirmemeye ve Toplulukla ilişkilere soğuk bakmaya başlayınca, Topluluk da kendi yükümlülüklerini aksatmaya ve ortaklık ilişkisinin geliştirilmesi istikametinde çaba harcamaktan kaçınmaya başlamıştır.13 Türkiye’nin Gümrük Birliği’ni gerçekleştirme yolunda AB’nin mali işbirliğinden ve Türk işgücünün AB içinde serbest dolaşımdan yararlanması Ankara Anlaşması ve Katma Protokol çerçevesinde saptanmıştır. Türkiye-AB ilişkileri, 1970’li yılların başından 1980’lerin ikinci yarısına kadar, siyasi ve ekonomik nedenlerden dolayı istikrarsız bir gelişim sergilemiş, 12 Eylül 1980 askeri darbesinin ardından ilişkiler resmen askıya alınmıştır. İlişkilerin dondurulmasının ardından, Ortaklık Konseyi ilk kez 1986 yılında toplanabilmiştir. Bu dönemde Türk ekonomi politikasında gözlenen liberal eğilimler ve dışa açılma çabaları, Toplulukla olan ilişkileri canlandırıcı etki yapmıştır. Bu noktada Türkiye, üyelik başvurusunda bulunmayı amaçladığını belirtmiş ve 14 Nisan 1987 tarihinde, Ankara Anlaşması’nda öngörülen dönemlerin tamamlanmasını beklemeden Roma Antlaşması’nın 237., AKÇT Antlaşması’nın 98. ve EURATOM Antlaşması’nın 205. maddelerine dayanarak üyelik başvurusunda bulunmuştur.14 Komisyon, bu başvuru ile ilgili görüşünü 18 Aralık 1989’da açıklamış ve kendi iç bütünleşmesini tamamlamadan Topluluğun yeni bir üyeyi daha kabul edemeyeceğini belirtmiştir. Ayrıca, Türkiye’nin, Topluluğa katılmaya ehil 13 14 Türkiye-AB İlişkileri, DTM, www.dtm.gov.tr A.GÖKDERE, age, s.185 8 olmakla birlikte; ekonomik, sosyal ve siyasal alanda gelişmesi gerektiğini ifade etmiştir. Bu nedenle, üyelik müzakerelerinin açılması için bir tarih belirlenmemesi ve Ortaklık Anlaşması çerçevesinde ilişkilerin geliştirilmesi önerilmiştir. Türkiye, bunun üzerine, üyelik süreci açısından önemli bir adım oluşturacağı gerçeğinden hareketle, öncelikle Gümrük Birliği’ni tamamlamayı hedeflemiş ve bunun için gerekli çalışmalara hız vermiştir.15 Türkiye’yi AB’ye yönelten ve tam üyelikle elde edileceği düşünülen başlıca beklentiler; batılılaşma ve çağdaşlaşma, Yunanistan faktörü, teknoloji ve araştırma geliştirmede Birlik fonlarından yararlanmak, korumacılığın kalkmasıyla ödemeler dengesinin etkilenmesi, tüketim anlayışı gelişmiş bir pazara girmek ve AB’nin sermaye hareketlerinden yararlanmaktır.16 1.2. Türkiye-AB Gümrük Birliği Ekonomik entegrasyonun en çok bilinen ve uygulanan modelleri Serbest Ticaret Alanı (STA) ve Gümrük Birliği’dir.17 Tanım olarak Gümrük Birliği; taraf ülkelerin mallarının tek bir gümrük alanı içinde, her nev’i tarife ve eşdeğer vergiden muaf biçimde, serbestçe dolaşabilmeleri ve tarafların, üçüncü ülkelerden gelen ithalata yönelik olarak da aynı tarife oranlarını ve aynı ticaret politikasını uygulamalarıdır. Üçüncü ülkelere yönelik olarak aynı ticaret 15 Türkiye-AB İlişkileri, İktisadi Kalkınma Vakfi (İKV), www.ikv.org.tr H.Mustafa PAKSOY, Avrupa Birliği Ortak Politikalar ve Türkiye, Beta, 2003, s.99-100 17 Avrupa Birliği’nin Gümrük Birliği, Malların Serbest Dolaşımı, Ortak Dış Ticaret Politikaları ve Türkiye’nin Uyumu, İKV, Mart 2002, s.9 16 9 politikaları benimsendiğinden Gümrük Birliği, serbest ticaret alanlarından daha ileri bir ticari entegrasyon modelidir.18 Gümrük Birliği kısaca, ülkeler arasında herhangi bir gümrük vergisi veya tarifesi olmadan ticaret yapılması, üçüncü ülkelerden yapılan ithalatlara ortak tarife ve ortak ticaret politikalarının uygulanmasıdır.19 AB’nin Ortak Ticaret Politikası ise, birbirini tamamlayan iç (malların serbest dolaşımı) ve dış (ortak dış ticaret politikası) düzenlemelerden oluşmaktadır. İç düzenlemelerin doğal bir sonucu olarak ortaya çıkan dış düzenlemeler, üye ülkelerin üçüncü ülkelere karşı ortak bir politika sürdürmesi ve ekonomik entegrasyon sürecinin gerçekleşmesi açısından önem taşımaktadır.20 6 Mart 1995 tarihli 1/95 sayılı OKK uyarınca, 1 Ocak 1996 tarihinde Gümrük Birliği tamamlanmış ve Türkiye-AB Ortaklık ilişkisinin “son dönem”ine geçilmiştir. Avrupa Parlamentosu da 23 Kasım 1995’de Konsey Kararını onaylayarak Gümrük Birliği önündeki son engelleri de kaldırmıştır. Bu sonuç, Türk hükümeti tarafından büyük bir başarı olarak karşılanmıştır. Çünkü uzunca bir süre Türk tarafında, demokrasisindeki eksiklikler ve öteden beri tartışma konusu olan insan hakları sorunundan ötürü AP’nin Gümrük Birliği için onay vermeyeceği izlenimi doğmuştur.21 Gümrük Birliği’nin tamamlanması ile Türkiye-AB ilişkileri ayrı bir boyut kazanmıştır. 18 Türkiye-AB Gümrük Birliği, Dışişleri Bakanlığı, www.mfa.gov.tr Gümrük Birliği, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, www.avrupa.info.tr 20 Avrupa Birliği Ortak Ticaret Politikası, İKV, www.ikv.org.tr, s.3 21 Harun GÜMRÜKÇÜ, Türkiye ve AB, İlişkinin Unutulan Yönleri, Dünü ve Bugünü, Beta, 2002, s.119 19 10 Zira, Gümrük Birliği Türkiye’nin Avrupa Birliği ile bütünleşme hedefine yönelik ortaklık ilişkisinin en önemli aşamalarından birini oluşturmaktadır.22 1996 şartları, 1963 Ankara Anlaşması’nın imzalandığı döneme göre oldukça değiştiğinden kurulan Gümrük Birliği de klasik tanımın ötesine geçmiş; bu tarz bir dinamik bütünleşmenin işleyebilmesi için hukuksal düzenlemelerin de süratle yapılmasının kaçınılmaz olduğu anlaşılmıştır.23 1/95 sayılı OKK’da, Türkiye-AB Gümrük Birliği’nin tam olarak işlemeye başlaması için, Türkiye’nin gümrükler ve dış ticaret mevzuatı konularında yerine getirmesi gerekli uyum çalışmaları yanında, rekabet hukuku, fikri ve sınai haklar ile sınai mevzuat alanlarında mevzuatını AB hukuk düzenine yaklaştırması için göz önünde tutması gerekli AB mevzuatı da belirtilmektedir. Karara göre, Türkiye yukarıda anılan alanlardaki mevzuat yaklaştırmasının önemli bir bölümünü 31 Aralık 1995 tarihine kadar tamamlamak durumundadır. OKK’nin diğer önemli bir bölümü de, Gümrük Birliği’nin 1996 yılı ve sonrasında sağlıklı biçimde işlemesi için alınması gerekli tedbirler ile izlenmesi gerekli usulleri tespit etmekte, bu amaçla, ortaklığın kurumsal veçhelerini, özellikle danışma prosedürleri açısından takviye edici yeni düzenlemeler getirmektedir.24 22 Türkiye-AB İlişkileri, İKV, www.ikv.org.tr Didem DİRLİK, Gümrük Birliği Süreci ve Türk Gümrük Mevzuatının Avrupa Topluluğu Gümrük Mevzuatına Uyumlaştırılması, Gümrük Müsteşarlığı Yayınları, 1998, s. 84 24 Türkiye-AB İlişkileri, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), www.dpt.gov.tr 23 11 Kapsamı sanayi ürünleri ve işlenmiş tarım ürünleri ile sınırlandırılan Türkiye-AB Gümrük Birliği taraflar arasında ithalat ve ihracatta gümrük vergileri ile eş etkili tedbirlerin kaldırılmasını ve yenilerinin konulmamasını, ayrıca aynı şekilde miktar kısıtlamalarının ve eş etkili tedbirlerin de kaldırılmasını öngörmektedir. Türkiye-AB Gümrük Birliği ilişkisi analiz edildiğinde, AB tarafından oluşturulan diğer ekonomik modellere kıyasla benzersiz olduğu gözlemlenmektedir. Bu benzersizliğin birinci faktörü, Türkiye dışında hiçbir ülkenin tam üye olmaksızın böylesine geniş kapsamlı bir Gümrük Birliği modeline geçmemesidir. İkincisi, kapsam itibariyle oluşturulan modelin çerçevesinin çok geniş tutulmuş olmasıdır. Üçüncüsü ise, AB karar alma süreci içinde oluşturulan politikaların, karar alma sürecine dahil olmayan bir ortağın mevzuat ve politikalarına yansıtılmasıdır. Bir bakıma; AB açısından da bir ilk sayılan bu modelin uygulanmasında, tarife liberalizasyonunun çok ötesine geçen daha önemli konularda tarafların işbirliğini kabul etmeleri gerekmiştir. Bu sebeplerden dolayı Türkiye-AB Gümrük Birliğinin klasik gümrük birliği teorisinin çok ötesine geçtiği, “gümrük birliği +” kavramını literatüre tanıttığı söylenebilmektedir.25 Ayrıca TürkiyeAB Gümrük Birliği, tarafların OGT uygulamalarına rağmen gelirler paylaşılmadığından “saf” gümrük birliği modelinden ayrılmaktadır. Taraflar, gümrük vergilerini gelir kaydetmektedir.26 25 M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, AB Üyelik Provası: Katılım Müzakerelerinde Kurumsal Yapılanma İhtiyacı, Gümrükte Uzman Görüş Dergisi Sayı 9-10, s.20 26 Avrupa Birliği’nin Gümrük Birliği, Malların Serbest Dolaşımı, Ortak Dış Ticaret Politikaları ve Türkiye’nin Uyumu, İKV, Mart 2002, s.12 12 Bununla birlikte Türkiye, tam üyeliğin gerektirdiği ekonomik entegrasyon modelinin en temel unsurunu 1 Ocak 1996 tarihi itibariyle tamamlamış bulunmaktadır.27 Gümrük Birliği’nden kaynaklanan yükümlülükler Türkiye’yi AB mevzuatının önemli bir kısmını üstlenmeye zorlamıştır. Standartlar ve teknik mevzuat, rekabet, ortak ticaret politikası ve gümrük rejimi ile ilgili Türk mevzuatında belirli bir uyum sağlanmıştır. 28 Bu uyum, Türkiye’nin müzakere sürecini kolaylaştırıcı etki yaratacaktır. Ayrıca gümrük birliği ile oluşturulan kurumsal yapılar (Gümrük Birliği Ortak Komitesi, Gümrük İşbirliği Komitesi) Türkiye’nin müzakere pratiğini artırmak suretiyle müzakere sürecine olumlu etki yapabilecektir. Türkiye-AB Gümrük Birliği, gerçekleştiği günden itibaren ekonomik etkileri itibariyle tartışma konusu olmuştur. Kimi görüşlere göre; Türk ekonomisi ve dış ticareti gümrük birliğinden olumsuz etkilenmiş, kimilerine göre ise bugün Türk ekonomisinin ulaştığı rekabetçi ve dinamik yapının altında gümrük birliği yatmaktadır. Gümrük birliği teorisi, gümrük birliğinin birliğe katılan ülke üzerinde bazı önemli iktisadi faydaları olacağını ileri sürer. Teorik gerçekler konunun bir boyutunu oluştururken, yapılan ampirik çalışmaların bulguları konunun diğer boyutunu oluşturur. Analizin tamamlanması için teorik çıkarsamaların ampirik bulgularla desteklenmesi veya yanlışlanması gerekir. Ayrıca Türkiye ile AB arasındaki Gümrük Birliği’nin 27 Türkiye-AB İlişkilerindeki Gelişmeler ve AB ile Dış Ticaretimiz, DTM AB Genel Müdürlüğü, Dış Ticaret Dergisi, 2003, s.42 28 Avrupa Birliği’nin Gümrük Birliği, Malların Serbest Dolaşımı, Ortak Dış Ticaret Politikaları ve Türkiye’nin Uyumu, İKV, Mart 2002, s.47 13 ekonomik etkilerini konu alan çalışmalar tekrar ele alındığında, teoride vurgulanan faydaların tamamını inceleyemediği ve metot ve modellerinin farklılık arzettigi görülür. Bu nedenle, Türkiye-AB Gümrük Birliği örneğinde, GB teorisinin öngörülerinin hangilerinin ne kadar gerçekleştiğini ortaya koyan çalışmaların birlikte değerlendirilmesi gerekir. GB’nin ekonomik etkileri temelde kaynak dağılımı üzerinde görülür. Kaynak dağılımı etkisi ikiye ayrılır. Bunlar statik etkiler ve dinamik etkilerdir. Statik etkiler GB’nin milli gelir üzerindeki bir defalık etkisidir. Dinamik etkiler ise milli gelirin büyüme hızı üzerinde kendini gösterir. Türkiye-AB Gümrük Birliği’nin statik etkilerini araştıran literatür net etkinin ticaret yaratıcı olduğunu fakat bu ticaret yaratma etkisinin Türkiye aleyhine islediğini ortaya koymaktadır. GB’nin dinamik etkilerine literatürde daha fazla önem atfedilmesine rağmen, statik etkilere göre çok daha az araştırılmıştır. Muhtemelen bunun nedeni dinamik etkilerin uzun dönemde ortaya çıkmasıdır. GB’nin Türkiye’nin büyüme hızı üzerindeki etkilerini araştıran çalışmalar pozitif ama beklenin altında bir etki bulmaktadır. Ancak GB’nin büyüme üzerindeki pozitif etkisinin artacağı beklenmektedir. GB’nin rekabet etkisi belki de üzerinde en çok çalışılması gereken konudur. Çünkü GB’nin ortaya çıkaracağı çoğu olumlu etki doğrudan veya dolaylı olarak rekabetle ilişkilidir. Bununla birlikte GB’nin Türkiye üzerindeki rekabet etkisini 14 inceleyen çalışmalarda da farklı sonuçlar ortaya çıkmaktadır. Bu farklı sonuçların nedenleri arasında piyasalardaki rekabeti ölçmede kullanılan göstergelerin rekabeti ne kadar ölçebildiği hususu önemli görünmektedir. Bir başka deyişle literatürde piyasalardaki rekabet düzeyini ve rekabet gücünü ölçmede kullanılan endekslerin açıklayıcılığının sınanması gerekmektedir. Örneğin rekabet gücünün ölçülmesinde sıklıkla açıklanmış karsılaştırmalı üstünlük endeksi kullanılmaktadır. Fakat bu endeksin ve alternatiflerinin ihracattaki rekabet gücünü ne kadar açıklayabildiği sınanmamış ve en iyi endeksin hangisi olduğu tespit edilmemiştir. GB’nin dolaysız yabancı sermaye yatırımları üzerindeki etkisini ölçen çalışmalarda elde edilen sonuçlar ise bütünlük arz etmektedir. Elde edilen sonuçlar, kısaca, gümrük birliğinin dolaysız yabancı sermaye çekmede önemli olabileceğini, fakat tek basına yeterli olamayacağını göstermektedir. Literatürde çalışılan bir diğer konu GB’nin anlaşmaya dahil olmayan tarım sektörü üzerine etkisidir. Ulaşılan sonuç dışsal ekonomiler sayesinde tarım sektörünün GB’nden etkilendiğidir. GB’nin teknolojik ilerleme üzerindeki etkisi ise araştırmaya açık bir alan görünümündedir. Literatürde sadece GB’nin teknoloji yönetimine etkisini araştıran az sayıda çalışmaya rastlanmıştır. Yeterli ölçüde araştırılmayan konular arasında GB’nin ticaret hadleri etkisi ve gelenek dışı etkileri de yer almaktadır. Gelenek dışı etkilerden sadece güvence etkisine yönelik birkaç araştırma yapılmıştır. Elde edilen sonuçlar ise teorinin beklentilerine uymamaktadır.29 29 E. YILDIRIM, C.DURA, Gümrük Birliği’nin Türkiye Ekonomisi Üzerindeki Etkileri Konusundaki Literatüre Bir Bakış, Erciyes Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı:28, Ocak-Haziran 2007, s. 141-177 15 Türkiye, makro ekonomik dengeleri sağlamlaştırdığı, yapısal reformları tamamladığı, yabancı sermaye ve teknoloji transferini gerçekleştirdiği takdirde Gümrük Birliği ortamından optimum faydayı sağlayabilecektir. Gümrük Birliği ilişkisi, Avrupa Birliği tam üyeliği yolundaki önemli bir kilometre taşı ve tam üyelik sürecinin bir aşamasıdır. Esasen GB’nin varlık sebebi tam üyeliktir. Türkiye’nin olduğu gibi AB’nin de projeksiyonlarını bu görüş üzerine yapılandırması gerekmektedir. Aksi takdirde, Türkiye’nin GB ilişkisi ile ilgili endişelerinin oluşması doğaldır.30 1.3. Gümrük Birliği’nden Tam Üyelik Müzakerelerine Türkiye, 1996 yılından itibaren AB tarafından başlatılmış bulunan yeni genişleme sürecinde yer almak isteğini AB’ye iletmiştir. Bu çerçevede, AB Dışişleri Bakanlarının 15-16 Mart 1997 tarihlerinde Hollanda’nın Apeldoorn kentinde gerçekleştirdikleri toplantıda, 1963 Ankara Anlaşması ve 1989 AB Komisyonu görüşünde belirtildiği şekilde Türkiye’nin tam üyeliğe ehil bulunduğu teyid edilmiş olup; adaylık konusunda Türkiye’ye diğer aday ülkelerle aynı ölçütlerin uygulanacağı belirtilmiştir. Bu anlayış, 29 Nisan 1997 tarihli Türkiye-AB Ortaklık Konseyi toplantısında da tekrar edilmiştir. Bu dönemde AB Komisyonu tarafından, AB’nin genişleme sürecini değerlendiren “Gündem 2000” Raporu hazırlanmış ve 16 Temmuz 1997 tarihinde 30 H.SOĞUK, E.UYANUSTA, Gümrük Birliği’nin Türkiye Ekonomisi Üzerine Etkileri, İKV Yayınları, s.156-157, İstanbul, 2004 16 açıklanmıştır. Rapor’da Türkiye’nin siyasi ve ekonomik sorunları nedeniyle genişleme sürecine dahil edilmeyeceği ifade edilmiştir. Bunu takiben, 12-13 Aralık 1997 tarihlerinde Lüksemburg’da gerçekleştirilen ve Ekonomik ve Parasal Birlik ile Genişleme konularının değerlendirildiği Zirve’de, Türkiye’nin adaylığı resmen teyit edilmemiş, ancak bir “strateji” önerilmiştir. Konsey’in bu yaklaşımı üzerine Türkiye, üyelik başvurusunu geri çekmeyeceğini, Gümrük Birliği uygulamasını devam ettireceğini, ancak AB ile siyasi diyalogu askıya alacağını açıklamıştır. Ayrıca, Zirve sonuçlarının Türkiye’nin beklentilerini karşılamaması nedeniyle askıya alınan siyasi ilişkilerin, ancak AB’nin ayrımcı tutumunun sona ermesi ve üzerine düşen yükümlülükleri yerine getirmesi halinde normalleşeceği de ifade edilmiştir. Türkiye-AB ilişkilerinin dönüm noktası, 1999 yılında yapılan Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne adaylık statüsünün teyit edilmesi ve Türkiye’nin AB’nin Yeni Genişleme Politikası çerçevesinde oluşturulan sisteme, diğer aday ülkelerle eşit statüde katılacağına ilişkin karar olmuştur. Helsinki Zirvesi’ni takiben başlayan adaylık sürecinde, diğer aday ülkeler için olduğu gibi Türkiye için de İlerleme Raporları hazırlanmıştır. 1999 yılında açıklanan İlerleme Raporu’nda yer alan değerlendirmeler, İlk Katılım Ortaklığı Belgesi’nin de temelini oluşturmaktadır. AB Komisyonu’nun, genişleme politikası çerçevesinde oluşturduğu sistemin en önemli aracı olan Katılım Ortaklığı Belgesi, Türkiye’nin Kopenhag Kriterleri’ne uyumu ve Topluluk mevzuatını üstlenmesi için gerekli çalışmaları tamamlamasına yönelik kısa ve orta vadeli hedefleri ortaya koyacak şekilde hazırlanmıştır. AB, Türkiye için 17 hazırladığı ilk Katılım Ortaklığı Belgesi’ni 8 Mart 2001 tarihli kararı ile kabul etmiştir. Katılım Ortaklığı Belgeleri, aday ülkelerin üyeliğine kadar geçerliliğini korumakta, ancak adayların gösterdiği ilerlemelere göre, gerektiği takdirde, Komisyon tarafından yenilenmektedir. Bu kapsamda, Türkiye’nin kaydettiği ilerlemeler ve oluşan yeni gereklilikler ışığında revize edilen Katılım Ortaklığı Belgesi 19 Mayıs 2003 tarihinde kabul edilmiştir. Türkiye tarafından hazırlanan ve ilk Katılım Ortaklığı Belgesi’nde yer alan önceliklerin hangi somut önlemlerle ve hangi takvim çerçevesinde gerçekleştirileceğini gösteren ilk Ulusal Program 24 Mart 2001, revize edilmiş Ulusal Program ise 24 Temmuz 2003 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Avrupa Birliği’nin genişleme sürecinde diğer bir önemli dönüm noktası 12-13 Aralık 2002 tarihlerinde gerçekleşen Kopenhag Zirvesi’dir. Zirve’de 10 aday ülkenin katılım müzakerelerinin tamamlandığı ilan edilmiş ve Türkiye ile ilgili olarak, 2004 yılı İlerleme Raporu ve tavsiyesi doğrultusunda, Kopenhag siyasi kriterlerinin yeterli ölçüde karşılandığının belirlenmesi halinde gecikmeksizin katılım müzakerelerine başlanacağı ifade edilmiştir. Türkiye, Helsinki Zirvesi’ni takip eden dönemde yoğun bir reform sürecine girerek, AB siyasi kriterlerine uyum amacıyla çok sayıda yasa ve mevzuat düzenlemesini içeren 8 Uyum ve 2 Anayasa Değişikliği Paketi’ni kabul etmiştir. AB’ye aday ülkeler, yasal uyumun yanında, Katılım Öncesi Ekonomik Program ile Avrupa Birliği’ne üyelik için uygun ekonomi politikaları ve reformları belirlemeyi ve üyelik sonrasında Ekonomik ve Parasal Birliğe katılmaya yönelik yapıyı oluşturmayı 18 hedeflemektedir. Tüm aday ülkeler için bir yükümlülük olan söz konusu Program’ın temel önceliği Kopenhag ekonomik kriterlerini karşılamaktır.31 Katılım Ortaklığı Belgesi çerçevesinde hazırlanan ilk Katılım Öncesi Ekonomik Program 1 Ekim 2001, ikincisi 14 Ağustos 2002, üçüncüsü 15 Ağustos 2003, dördüncüsü ise 30 Kasım 2004 tarihlerinde AB Komisyonu’na sunulmuştur. Bunun yanında, adaylık statüsünün Helsinki Zirvesi’nde teyit edilmesinin ardından, Türkiye’ye sağlanan mali yardım miktarı da artırılmıştır. Reform sürecinde kaydedilen somut ilerlemeyi takiben, AB Komisyonu 6 Ekim 2004 tarihinde, Türkiye’nin Kopenhag kriterlerine uyum yönünde kaydettiği aşamaların ve mevcut eksikliklerin saptandığı İlerleme Raporu’nu açıklamıştır. Komisyon bu Rapor’da, önceden belirlenmiş düzenlemelerin yürürlüğe girmesi koşuluyla Türkiye’nin siyasi kriterleri yeterli düzeyde karşıladığını belirtmiş ve katılım müzakerelerinin açılması önerisinde bulunmuştur. Bu öneri doğrultusunda, 16–17 Aralık 2004 tarihinde Brüksel’de gerçekleştirilen Zirve’de, Türkiye-AB ilişkileri açısından son derece kritik bir noktaya ulaşılmıştır. AB liderleri, Türkiye’nin siyasi kriterleri yeterli ölçüde yerine getirdiğini belirterek müzakerelerin 3 Ekim 2005’te başlaması konusunda anlaşmaya varmışlardır. 31 Türkiye-AB İlişkileri, DPT, www.dpt.gov.tr 19 İKİNCİ BÖLÜM: AB-TÜRKİYE İLİŞKİLERİNDE DÖNÜM NOKTASI: KATILIM MÜZAKERELERİ AB, genişleme politikası içinde değerlendirdiği aday ülkelerle katılım müzakereleri gerçekleştirmekte ve müzakerelerin başarılı bir şekilde sonuçlanması ile katılım anlaşması imzalanmaktadır. AB’ye göre katılım müzakereleri; aday ülkelerin üyeliğe hazırlık derecesinin tespit edilmesi ve adaylığa hazırlanmasına yardım edilebilmesi için hayati bir süreçtir.32 Geniş anlamıyla müzakere, hukuken eşit taraflar arasında yapılan teklif ve talepler vasıtasıyla bir uzlaşı yolu aranmasıdır. Katılım müzakerelerinin özelliği ise, bu süreçte aday ülkenin daha önceden belli olan koşulları, yerine getirip getirmediğinin ortak bir çalışma ile değerlendirilmesinden farklı değildir. Ancak; müzakerelerde, yapısından kaynaklanan nedenlerden dolayı hareket alanı kısıtlı ve çok az esnek olan AB, katı bir müzakereci konumundadır. Zira, üyelerinin uzlaşımı sonucunda oluşturulan müktesebatı ile bağlı olan AB’nin, aday ülkenin talep ve beklentileri karşısında tatmin edici tavizler vermesi olası değildir.33 Bu süreçte müzakere edilecek tek şey takvimdir34 ve müzakerelerin müktesebatın değiştirilmesi gibi bir hedefi yoktur.35 32 “Accession negotiations”, Glossary, www.europa.eu, M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m, s.7 34 Türkiye’nin Müzakere Çalışmalarını Yürütecek İdari Yapılanmasına İlişkin Öneriler, İKV, www.ikv.org.tr 35 Phedon NICOLAIDES, Anne-Mieke DEN TEULING, The Enlargement of the European Union: Prerequisites for Successful Conclusion of the Accesion Negotiations, Eipascope, 2001/1, s.21 33 20 AB’nin 2006–2007 yılları için hazırladığı Genişleme Stratejine göre; Avrupa entegrasyonunun özü, Avrupa’nın bölünmüşlüğünün giderilmesi ve kıtanın barışçıl biçimde birleşmesine katkıda bulunmaktır.36 Söz konusu stratejiye göre AB’nin bugünkü genişleme politikası; taahhütlerin konsolidasyonu, koşulluluk ve iletişim olmak üzere üç temel ilkeye dayanmaktadır: “AB genişleme gündeminin konsolidasyonu; Birliğin genişleme sürecinde yer alan ülkelere yönelik mevcut taahhütlerine sadık kalırken, herhangi bir yeni taahhüt altına girmek hususunda temkinli olması anlamına gelmektedir. AB, Türkiye ve Hırvatistan ile katılım müzakerelerine başlamış ve diğer Batı Balkan ülkelerine bir Avrupa perspektifi sunmuştur. Bu taahhüt söz konusu ülkelerin reformlara devam etmeleri için güçlü bir teşviktir. Titiz ancak adil bir koşulluluk tüm aday ve potansiyel aday ülkeler için uygulanmaktadır. Her ileri adım, her ülkenin katılım sürecinin her safhasında yerine getirmesi gereken koşullara dair kendi ilerlemesine bağlıdır. Bu yaklaşım, reformların pekiştirilmesine ve yeni üye ülkelerin katılım aşamasına kadar tüm yükümlülüklerini yerine getirmelerine yardımcı olmaktadır. Genişlemenin başarılı olması için AB, vatandaşlarının desteğini almak zorundadır. Üye ülkeler genişleme sürecinin ve özellikle genişlemenin AB vatandaşlarına sağladığı yararların etkili bir biçimde izah edilmesinde önderlik 36 2006-2007 Yılları Genişleme Stratejisi, Avrupa Komisyonu, 08.11.2006, www.ec.europa.eu, s.2 21 etmelidirler. Demokratik meşruiyet AB katılım süreci açısından asli unsur olmaya devam etmektedir.”37 Avrupa Birliği Devlet ve Hükümet Başkanlarının 16-17 Aralık 2004 tarihli Zirve’de aldığı karar doğrultusunda, 3 Ekim 2005 tarihinde Lüksemburg’da yapılan Hükümetlerarası Konferans (HAK) ile Türkiye resmen AB'ye katılım müzakerelerine başlamıştır. Yine aynı gün bir basın toplantısı düzenlenerek Türkiye için Müzakere Çerçeve Belgesi (MÇB) yayımlanmıştır. Böylece, Türkiye ile AB arasındaki inişli çıkışlı ilişki, çok önemli bir dönüm noktasını aşarak yepyeni bir sürece girmiştir. Türkiye ile müzakerelerin açılması, Kopenhag siyasi kriterlerinin yeterli ölçüde karşılanması ile mümkün olmuştur. Ancak bu durum, Türkiye’nin bu kriterlerle ilgili performansının bundan sonra değerlendirilmeyeceği anlamı taşımamaktadır. Bu aşamadan sonra da AB'nin, Türkiye'nin bu alandaki uygulamalarını yakından izlemeye devam edeceği kesindir. Bu sürecin bir diğer önemli yanı, siyasi kriterlere ilaveten ekonomik kriterlerin ve özellikle müktesebat uyumunun ön plana çıkmasıdır. Ekonomik kriterlerin yanı sıra, Türkiye'nin Gümrük Birliğinden kaynaklanan yükümlülüklerini yerine getirmesi de müzakere sürecinde büyük öneme haizdir. AB, bu hususu bazı alanlarda müzakerelere başlamak için koşul olarak öne sürebilecektir.38 AB Müktesebatı (Acquis Communautaire), üye devletlerin tümünü Birliğe bağlayan hak ve yükümlülükler ortak temelinin bütününü tanımlar.39 Fransızca’da “ortak 37 a.g.belge, s.5 Katılım Müzakereleri, İKV, www.ikv.org.tr 39 AB Müktesebatı, İKV, www.ikv.org.tr 38 22 kazançlar” anlamına gelen müktesebat yaklaşık 130 bin sayfadan oluşmaktadır.40 Müktesebat; AB'yi kuran ve daha sonra değişikliğe uğrayan antlaşmaları, aday ülkelerin AB'ye katılırken imzaladıkları katılım antlaşmalarını, Konsey, Komisyon, Avrupa Toplulukları Adalet Divanı gibi Topluluk organlarının çıkardıkları tüm mevzuatı ifade etmektedir. Katılım Müzakereleri Türkiye’nin AB müktesebatını ne kadar sürede kendi iç hukukuna aktarıp yürürlüğe koyacağının ve etkili bir şekilde uygulayacağının belirlendiği süreçtir. Katılım müzakereleri klasik müzakerelerden çok farklıdır ve aday ülkelerin hareket alanı oldukça sınırlıdır.41 Müzakereler AB üyeliğinin gerektirdiği altyapının işlerliğini test ettiğinden AB, hem organları hem de üyeleri ile birlikte görüşmeleri yürütmektedir42. Fiili görüşmeler, AB üyesi devletlerle her aday ülke arasında ikili konferanslar biçiminde yapılmakla birlikte; esasen teknik müzakereler AB Daimi Temsilcileri ile aday ülke müzakere heyetleri arasında yürütülmektedir. Bu durumda, aday ülkenin “Başmüzakereci” sıfatıyla atadığı yetkilinin yanı sıra, teknik heyetlerin kompozisyonu, bilgi birikimleri ve uzmanlıkları süreçte belirleyici rol oynamaktadır.43 40 AB Müktesebatı, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, www.avrupa.info.tr Gümrük Birliği, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, www.avrupa.info.tr 42 Müzakereler iki ayrı düzeyde gerçekleştirilmektedir. Birincisi, AB dönem başkanı olan ülke başkanlığındaki Üye Ülkelerin AB nezdindeki büyükelçileri ile aday ülke baş müzakerecisinin katıldığı teknik toplantılardır. İkinci düzey ise Üye Ülke ve Aday Ülkelerin Dışişleri Bakanları’nın katıldıkları Hükümetlerarası Konferanslardır. 41 43 M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m., s.8 23 Katılım müzakereleri sırasında, aday ülkelerin müktesebat olarak bilinen AB mevzuatının ve politikalarının bütününü uygulamayı taahhüt etmeleri üzerine oturtulan düzenlemeler oluşturulmaktadır. Aday ülkeler müktesebatı kabul edip uygulamak ve Antlaşmaların öngördüğü siyasi hedeflere bağlı kalmakla yükümlüdürler. Müzakereler, aday ülkeler ve AB’nin entegrasyonun kolaylaştırılması için gerekebilecek önlemler üzerinde anlaşmalarına imkan vermektedir. Her ülke kendi ilerlemesine göre değerlendirilmektedir. Müzakereler ülkelere gerekli reformları tamamlama ve üyelik kriterlerinin tümünü yerine getirme konularında yeteneklerini sergileyebilecekleri bir imkan sunmaktadır.44 2.1. Türkiye İçin Müzakere Çerçeve Belgesi 16–17 Aralık 2004 tarihli Zirve toplantısında Avrupa Konseyi ülkemiz ile müzakerelere 3 Ekim 2005 tarihinde başlanması kararını almıştır. Söz konusu karar kapsamında, Avrupa Komisyonu, Konsey'e sunulmak üzere ülkemiz için 29 Haziran 2005 tarihinde müzakere çerçevesini kabul etmiştir. 29 Haziran 2005 tarihinde Komisyon tarafından kabul edilerek Konsey’e sunulan Müzakere Çerçeve Belgesi’ne ilişkin Komisyon açıklamalarında, Belge’nin 5. kuşak genişleme deneyimi ve sürekli gelişen AB müktesebatı göz önünde bulundurularak ve Türkiye’nin kendine has özellikleri ile öznel durum ve özellikleri dikkate alınarak hazırlandığı ifade edilmiştir. Belge, 2–3 Ekim 2005 tarihinde Lüksemburg’da düzenlenen AB Dışişleri Bakanları Konsey toplantısında onaylanmıştır ve böylece müzakereler 3 Ekim 2005 tarihinde başlamıştır. 44 2006-2007 Yılları Genişleme Stratejisi,, s.2 24 Toplam 23 maddeden oluşan MÇB, anılan tarihten itibaren AB ile ilişkilerimize yön verecek ana metinlerden birini teşkil edecek olması nedeniyle oldukça önemli bir belgedir. MÇB, müzakerelerde izlenecek yöntemleri ve rehber prensipleri ortaya koymaktadır.45 Müzakereler, Konsey tarafından oybirliğiyle onaylanmış sarih ve titiz müzakere çerçeve belgeleri temelinde yürütülmektedir.46 Söz konusu belge; Müzakerelere ilişkin ilkeler, müzakerelerin esası, müzakere usulleri, müzakerelere ilişkin usul ve organizasyon ve müzakere başlıklarının listesinden oluşmaktadır. MÇB’nin bazı maddelerini dikkatle incelemek, sürecin doğru bir şekilde tanımlanabilmesi için gerekli görülmektedir. “Müzakereler Türkiye’nin kendi performansına göre işleyecek ve hızı Türkiye’nin üyelik gereklerini yerine getirmede kaydettiği ilerlemeye bağlı olacaktır. Dönem Başkanlığı veya Komisyon, Konsey’e bilgi vererek Konsey’in durumu sürekli izlemesine yardımcı olacaktır. Birlik, yükümlülüklerin yerine getirildiğini teyit eden bir Komisyon raporunu takiben müzakerelerin sonuçlanması kararını alabilecektir.”47 Bu madde, 5.genişleme dalgasındaki tüm aday ülkeler için geçerli olmuş bir maddedir.48 Müzakere sürecinde belirleyici faktörün aday ülkenin performansı olduğunun altı çizilmektedir. 45 How does a country join the EU, European Commission, www.ec.europa.eu, s.2 2006-2007 Yılları Genişleme Stratejisi,, s.5 47 Müzakere Çerçeve Belgesi 1.maddesi 48 Müzakere Çerçeve Belgesi Değerlendirmesi, İKV, www.ikv.org.tr 46 25 “Aralık 2004 tarihli Avrupa Konseyi’nde kabul edildiği üzere, bu müzakereler Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşmanın 49. Maddesi’ne dayanır. Müzakerelerin ortak hedefi katılımdır. Müzakereler, sonuçları önceden garanti edilemeyen açık uçlu bir süreçtir. Birliğin Türkiye’yi hazmetme kapasitesi de dahil olmak üzere tüm Kopenhag kriterleri bütünüyle göz önünde bulundurulduğunda, Türkiye’nin üyeliğin tüm gereklerini tam olarak üstlenecek durumda olmaması halinde, Türkiye’nin Avrupa yapılarına mümkün olan en kuvvetli bağlarla bağlanması sağlanmalıdır.”49 Müzakere Çerçeve Belgesi’nde 49. maddeye atıfta bulunulması, Türkiye’nin bir Avrupa Devleti olduğunun teyit edilmesi ve bu konudaki tartışmalara son verilmesi açısından önem taşımaktadır.50 Bu madde “üyelik” hedefini teyit etmekle birlikte, sürecin “garanti edilebilir” olmadığını belirtmek suretiyle, belgenin 1.maddesinde yer alan “Müzakereler Türkiye’nin kendi başarısına dayanır ve müzakerelerin hızını Türkiye’nin üyelik koşullarını yerine getirmede kaydettiği ilerleme belirler” ifadesine atıfta bulunmaktadır. Bu ibarelere Hırvatistan için hazırlanan MÇB’de de rastlamak mümkündür.51 “1993 Kopenhag Avrupa Konseyi sonuçları ile uyumlu olarak, Avrupa bütünleşmesi ivmesini korurken Birliğin Türkiye’yi hazmetme kapasitesi, hem Birliğin 49 Müzakere Çerçeve Belgesi 2.maddesi Müzakere Çerçeve Belgesi Değerlendirmesi, İKV, www.ikv.org.tr 51 Hırvatistan İçin Müzakere Çerçeve Belgesi, Avrupa Birliği Konseyi, Lüksemburg, 3.10.2005 50 26 hem Türkiye’nin genel çıkarları açısından göz önünde tutulması gereken önemli bir noktadır.”52 Bu maddede tam üyeliğin ilişkilendirildiği “Birliğin Türkiye’yi hazmetme kapasitesi” ifadesi dikkate çekici olmakla birlikte bu kriter, 21–22 Haziran 1993 tarihli Kopenhag Avrupa Konseyi’nde karara bağlanmış ve 5.genişleme dalgası için öngörülmüştür. Bu kriterin sadece Türkiye’ye yönelik olmadığı aşikar olmakla birlikte, “hazmetme kapasitesi”nin oldukça muğlak bir ifade olması ve siyasi yönelimlere göre değişkenlik arz edecek olması nedeniyle söz konusu ifade somut verilere dayandırılmalıdır.53 “Başta AB-Türkiye Gümrük Birliğine ilişkin olanlar olmak üzere, Türkiye’nin Ortaklık Anlaşması ve Katma Protokolü tüm yeni AB üyesi ülkeleri kapsayacak şekilde genişleten Ek Protokol kapsamındaki yükümlülüklerinin yerine getirilmesi ve düzenli olarak gözden geçirilen Katılım Ortaklığı’nın uygulanmasına dair ilerleme kriterlerinden birisidir.”54 Bu madde Kıbrıs meselesi ile ilgili olup, çalışmanın ileriki safhalarında değerlendirilecektir. “Türkiye’nin katılımının mali yönleri, uygulanacak Mali Çerçeve bünyesinde hesaba katılmalıdır. Bu sebeple, Türkiye’nin katılımı önemli mali sonuçlar 52 Müzakere Çerçeve Belgesi 3.maddesi Müzakere Çerçeve Belgesi Değerlendirmesi, İKV, www.ikv.org.tr 54 Müzakere Çerçeve Belgesi 6.maddesi 53 27 doğurabileceğinden, müzakereler ancak 2014 yılı sonrası dönem için oluşturulacak Mali Çerçevenin –bu konuda meydana gelebilecek mali reformlarla birlikte- tamamlanması ertesinde sonuçlandırılabilir. Yapılacak düzenlemeler, mali külfetlerin tüm üye devletlerarasında adil olarak dağıtılmasını sağlamalıdır.”55 Bu madde ile Türkiye’nin AB’ye üyeliğinin 2014’den önce gerçekleşemeyeceği belirtilmektedir. “Müktesebatın bütün alanlarında, Türkiye, müktesebatı etkili bir şekilde uygulamak veya katılımdan önce etkili bir şekilde uygulayacak duruma gelmek için, kurumlarını, yönetim ve idari kapasitesini ve adli sistemini, gerek ulusal gerek bölgesel düzeyde, Birliğin standartlarına uygun hale getirmelidir. Genel olarak bu durum, etkin ve tarafsız kamu hizmeti üzerine kurulu, işleyen ve istikrarlı bir kamu yönetiminin yanı sıra bağımsız ve etkin bir adli sistem gerektirmektedir.”56 Bu paragraf, mevzuat uyumu kadar bu mevzuatın uygulamasının ve uygulamayı gerçekleştirecek idari kapasitenin önemini vurgulamaktadır. Müzakere sürecinde idari kapasite ihtiyacı çalışmanın sonraki bölümlerinde değerlendirilecektir. “Komisyon, müktesebatın Türk makamlarına açıklanması, belirli alanlarda müzakerelerin açılması için Türkiye’nin hazırlık durumunun değerlendirilmesi ve 55 56 Müzakere Çerçeve Belgesi 13.maddesi Müzakere Çerçeve Belgesi 17.maddesi 28 müzakereler süresince gündeme gelebilecek konuların saptanması amacıyla, müktesebatın resmen incelenmesi anlamına gelen tarama sürecini yürütecektir.”57 Müzakere sürecinin en önemli aşamalarından birini oluşturan tarama sürecinin özellikle Gümrükler perspektifinden değerlendirmesi çalışmanın bir sonraki bölümünü oluşturmaktadır. “Tarama ve sonrasındaki müzakere süreci için, müktesebat her biri değişik politika alanlarını içeren çeşitli başlıklara ayrılacaktır. Bu başlıkların bir listesi Ek’te verilmiştir. Türkiye veya AB tarafından herhangi bir başlıkta ifade edilen bir görüş, diğer başlıklarda alınacak olan pozisyona hiçbir şekilde önceden etki etmeyecektir. Ayrıca, belirli başlıklardaki müzakereler sırasında varılan anlaşmalar, kısmi olanlar da dahil, tüm başlıklar üzerinde tam bir anlaşmaya varılıncaya kadar nihai olarak değerlendirilmemelidir.”58 AB, 5. genişleme dalgasında aday ülkelerde 31 fasılda yürüttüğü müzakere çalışmalarını, bazı fasılların bölünmesi suretiyle Türkiye ile 35 fasılda yürütülmeye karar vermiştir. Bu başlıklar şu şekildedir: 1) Malların Serbest Dolaşımı 2) İşçilerin Serbest Dolaşımı 57 Müzakere Çerçeve Belgesi 19.maddesi Müzakere Çerçeve Belgesi 20.maddesi 58 29 3) İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi 4) Sermayenin Serbest Dolaşımı 5) Kamu Alımları 6) Şirketler Hukuku 7) Fikri Mülkiyet Hukuku 8) Rekabet Politikası 9) Mali Hizmetler 10) Bilgi Toplumu ve Medya 11) Tarım ve Kırsal Kalkınma 12) Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı 13) Balıkçılık 14) Taşımacılık Politikası 15) Enerji 16) Vergilendirme 17) Ekonomik ve Parasal Politika 18) İstatistik 19) Sosyal Politika ve İstihdam 20) İşletme ve Sanayi Politikası 21) Trans-Avrupa Şebekeleri 22) Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu 23) Yargı ve Temel Haklar 24) Adalet, Özgürlük ve Güvenlik 25) Bilim ve Araştırma 30 26) Eğitim ve Kültür 27) Çevre 28) Tüketicinin ve Sağlığın Korunması 29) Gümrük Birliği 30) Dış İlişkiler 31) Dış, Güvenlik ve Savunma Politikaları 32) Mali Kontrol 33) Mali ve Bütçesel Hükümler 34) Kurumlar 35) Diğer Konular “Konsey, Komisyon’un Türkiye’ye ilişkin düzenli ilerleme raporlarına ve özellikle tarama sürecinde Komisyon tarafından elde edilen bilgiye dayanarak, Komisyon’un önerisi üzerine, oybirliğiyle, her başlığın geçici olarak kapatılması ve uygun olduğu takdirde açılmasına ilişkin performans kriterleri (benchmarks) belirleyecektir. Birlik, bu kriterler konusunda Türkiye’ye bilgi verecektir. Başlığa bağlı olarak, kesin performans kriterleri uygun idari ve adli kapasitenin varlığını gösterir biçimde başta isleyen bir piyasa ekonomisinin varlığına, mevzuatın müktesebatla uyumuna ve müktesebatın önemli noktalarının yeterli derecede uygulandığının tespitine işaret edecektir. İlgili olduğu yerlerde, performans kriterleri, başta AB-Türkiye Gümrük Birliğine ilişkin olanlar ve müktesebat altındaki gereklilikleri yansıtanlar olmak üzere Ortaklık Anlaşması kapsamındaki taahhütlerin yerine getirilmesini de içerebilecektir. 31 Müzakerelerin uzun sürmesi durumunda veya bir başlığın geçici olarak kapatılmasından sonra, yeni müktesebat gibi gelişmelerin de dahil edilebilmesi için aynı müktesebat başlığına geri dönülmesi halinde söz konusu performans kriterleri güncellenebilecektir.”59 MÇB’nin 21.maddesi müzakere açılış ve kapanış kriterlerine (benchmarks) ilişkindir. Bu maddeyle, AB; Türkiye için hazırlanan düzenli ilerleme raporları ve tarama çalışmaları neticesinde –gerek görülmesi halinde- açılış veya kapanış kriteri getirilebileceğini belirtmektedir. Bu performans kriterleri, 5. genişleme neticesinde kazanılan deneyimin sonucu olarak Türkiye ve Hırvatistan için uygulamaya başlanmıştır.60 Ayrıca, Türkiye’nin AB-Türkiye Gümrük Birliği’nden doğan ve henüz yerine getirilmeyen yükümlülüklerinin de açılış veya kapanış kriteri halini alabileceği ifade edilmiştir. Nitekim, Gümrük Birliği faslında getirilen açılış kriterlerinden birisi, 1/95 sayılı OKK hükümlerine olan yükümlülüklerin ülkemiz tarafından tam olarak uyulmamasından kaynaklanmış olup, söz konusu açılış kriteri çalışmanın ilgili bölümünde detaylı olarak incelenecektir. “Türkiye’nin müktesebata ilişkin pozisyonunu belirtmesi ve performans kriterlerine ulaşma yönünde kaydettiği ilerlemeyi bildirmesi istenecektir. Türkiye’nin 59 60 Müzakere Çerçeve Belgesi 21.maddesi Müzakere Çerçeve Belgesi Değerlendirmesi, İKV, www.ikv.org.tr 32 uygun idari ve adli yapılar yoluyla müktesebatı kendi mevzuatına doğru bir şekilde aktarması ve uygulaması müzakerelerin seyrini belirleyecektir.”61 Bu madde, müzakeresi açılan fasıllar için ülkemizden “Müzakere Pozisyon Belgesi” ve açılış veya kapanış kriteri getirilen fasıllar için ise söz konusu kriterin ne oranda yerine getirildiğine ilişkin bildirim isteneceği belirtilmektedir. Ayrıca, maddenin ikinci cümlesinin, belgenin ilk maddesiyle benzerlik gösterdiği anlaşılmakta olup, müzakere sürecinde asıl sorumluluğun Türkiye’de olduğu bir kez daha vurgulanmaktadır. 2.2. Müzakerelere İlk Adım: Tarama Süreci MÇB’nin müzakere usullerine ilişkin 19.maddesinde belirtildiği üzere müzakere süreci tarama faaliyetleri ile başlar. Tarama süreci, müzakerelere giden yolun somutlaşması demektir.62 Katılım müzakerelerinin ilk adımını oluşturan ve AB müktesebatının analitik olarak incelenmesi anlamını taşıyan63 tarama sürecinde aday ülkeler müktesebat hakkında ayrıntılı olarak bilgilendirilmekte ve aday ülke ulusal mevzuatlarının AB müktesebatı ile ne ölçüde uyumlu olduğunun tespiti yapılmaktadır. 61 Müzakere Çerçeve Belgesi 22.maddesi Bahadır KALEAĞASI, Avrupa Yolunun Haritası, Dünya, 2003, s.151 63 How does a country join the EU, European Commission, www.ec.europa.eu 62 33 AB Komisyonu tarafından aday ülkelerin uzmanları ile koordinasyon halinde yürütülen tarama sürecinde aday ülkenin AB müktesebatına uyum düzeyinin belirlenmesinin yanı sıra, müktesebatın aday ülkelerin ulusal hukuk sistemlerine aktarılmasının kolaylaştırılması ve müzakereler esnasında sorun çıkabilecek alanların birlikte tespit edilmesi amaçlanmaktadır. Bu değerlendirme sonucunda aday ülkenin kabul edeceği ve tamamlayacağı mevzuat alanlarının ve özellikle de Topluluk mevzuatı ile çelişen ve değiştirilmesi ya da kaldırılması gereken düzenlemelerinin belirlenmesi gereklidir. Müzakerelerin başlatılacağı ilk konu başlıklarının saptanmasında belirleyici olan bu süreç aynı zamanda, AB müktesebatının etkili bir biçimde uygulanması için gerekli idari yapıların oluşturulması ya da var olan yapıların güçlendirilmesi çalışmalarının şekillendirildiği bir dönemdir. 5. genişleme sürecinde, tarama çok taraflı (multilateral) ve iki taraflı (bilateral) olmak üzere iki şekilde yürütülmüştür. Çok taraflı tarama prosedürü, aday ülkelerin tüm AB müktesebatı ve ilgili müktesebat başlıkları hakkında bilgilendirilmesini amaçlamaktadır. Bu kapsamda, AB Komisyonu uzmanları tüm aday ülkelere mevcut mevzuatı ve bunun uygulamasını açıklamaktadır. İki taraflı tarama prosedüründe ise AB Komisyonu aday ülkenin uzmanları ile birlikte, AB müktesebatını her üye ülke için ayrı ele alarak, söz konusu ülkenin mevcut ulusal mevzuatının müktesebat ile ne ölçüde uyumlu olduğunun ve tamamlanması gereken eksikliklerin detaylı bir tespitini yapmaktadır. Ancak bu noktada, son derece geniş kapsamlı bir külliyattan oluşan AB müktesebatının tamamının incelendiği yanılgısına düşülmemelidir. Bu süreçte müktesebatın tümü değil, buna çerçeve oluşturan ve AB ile müzakerelerin başlaması için 34 gerekli olan temel düzenlemeleri içeren yaklaşık %25’lik bölümü gözden geçirilmektedir. AB müktesebatı, dinamik bir yapıya sahiptir. Aday ülkelerle müzakereler yürütülürken, AB günün koşulları ve ihtiyaçları nedeniyle ya da genişlemenin gerekleri doğrultusunda yeni mevzuat çıkartabilmekte veya eskilerini tadil edebilmektedir. Dolayısıyla, aday ülkelerin uymayı taahhüt ettikleri mevzuat da değişmektedir. Bu durum göz önüne alınarak, müzakerelerin başlangıcından katılımın gerçekleşeceği tarihe kadar kabul edilen mevzuatla ilgili yeniden tarama yapılabilmektedir. Tarama süreci esnasında, aday ülke mevzuatının AB müktesebatıyla halihazırda uyumlu olduğu alanlarda, Komisyon bu mevzuatın etkili bir şekilde uygulanması için gerekli ulusal yapıların ve usullerin varlığını da değerlendirmektedir. AB mevzuatıyla uygunluk taşımamakla birlikte, üyelik tarihine dek gerekli uyumlaştırmanın tamamlanacağı öngörülen alanlarda, Komisyon bir usul ve takvim belirlemektedir. Ancak Komisyon, uyumlaştırmanın üyelik tarihine dek sağlanamayacağı kanaatindeyse, bu konu müzakere aşamasına bırakılmaktadır.64 2.2.1. Tarama ve Müzakere Sürecine İlişkin Hazırlıklar Ülkemiz 3 Ekim 2005 tarihli dönüm noktasına ilişkin çalışmalarına Müzakere Heyeti Başkanı ve Başmüzakereci belirlemekle başlamıştır. Başmüzakerecinin belirlenmesinden sonra tüm kurumlarda, çalışmaların takibinden sorumlu olacak 64 Müzakere Süreci, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, www.abgs.gov.tr 35 müsteşar yardımcısı düzeyinde “AB Daimi Temas Noktası” belirlenmiştir. Müzakere başlıklarında çalışmaları yürütmek için “Tarama ve Çalışma Grupları” kurulmuştur. Bahsi geçen gruplar, her bir müktesebat başlığı ile ilgili kurumlardan teşekkül etmiştir. Tarama Grupları, AB Komisyonu ile işbirliği halinde Türk mevzuatı ile AB müktesebatının karşılaştırılmasından; Çalışma Grupları ise, Türkiye’nin ilgili müktesebat başlığı itibariyle hazırlayacağı müzakere pozisyonu belgesinde yer alacak geçiş süresi taleplerinin etki analizleri aracılığıyla gerekçelendirilmesi ve taslak pozisyon belgelerinin hazırlanmasından sorumlu olacaktır. Çalışma Gruplarının teşkilinde ve etki analizlerinin gerçekleştirilmesinde, ilgilisine göre özel sektör, meslek odaları, üniversiteler ve sivil toplum örgütleri de dahil, bütün kurum ve kuruluşların katkısının alınması öngörülmüştür.65 Ayrıca bütün fasıllar için koordinatör bir kurum belirlenmiştir. Çalışmaların tümünü takip etmek için Başbakanlık, Dışişleri Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği ile Türkiye’nin AB Nezdindeki Daimi Temsilciliği yetkililerinden müteşekkil “İzleme ve Yönlendirme Komitesi” (İYK) tesis edilmiştir. Bu çalışmaların ve gelecekte yapılması planlanan faaliyetlerin Başmüzakereci tarafından kamuoyuyla paylaşıldığı 12 Ekim 2005 tarihli basın toplantısında katılım sürecinin üç temel ayağının olacağı belirtilmiştir: 65 Başmüzakereci Ali Babacan’ın Avrupa Birliği Katılım Sürecine İlişkin Basın Toplantısı, 12.10.2005 36 1. Kopenhag siyasi kriterlerinin istisnasız olarak uygulanıyor olması, siyasi reformların derinleştirilmesi ve rafine edilmesi, 2. AB müktesebatının üstlenilmesi, kurallarımızın ve kurumlarımızın AB kuralları ve kurumları ile uyumlu hale gelmesi, 3. Sivil toplum diyalogunun geliştirilmesi, katılım sürecinin iletişim boyutunu teşkil edecek bu çalışmaların hem AB ülkelerinin kamuoylarına, hem de Türk kamuoyuna yönelik olarak yürütülmesi. Söz konusu basın toplantısında kamuoyuna duyurulan önemli bir taslak çalışma da “Müktesebat Fasılları İtibarıyla İlgili Kurum ve Kuruluşlar Listesi” olmuştur. Söz konusu listeye göre Gümrük Müsteşarlığı şu fasıllarda ilgili kurum olarak belirlenmiştir: Fasıl 1.Malların Serbest Dolaşımı Fasıl 7.Fikri Mülkiyet Hukuku Fasıl 14Ulaştırma Politikası Fasıl 18.İstatistik Fasıl 24.Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Fasıl 27.Çevre Fasıl 29.Gümrük Birliği Görüldüğü üzere ilk taslaklara göre Müsteşarlık sadece 7 müktesebat başlığında ilgili kurum pozisyonuna haizdir. Ancak Müsteşarlık bünyesinde yapılan değerlendirmeler neticesinde; Gümrük Müsteşarlığı’nın görev yetki ve sorumluluk 37 alanının bu 7 fasılla sınırlanamayacağı ve Müsteşarlığıın diğer ilgili fasıllarda da aktif rol oynamasının yerinde olacağı düşünülerek zikredilen fasıllar haricinde, sürece müdahil olunabilecek 9 fasıl daha belirlenmiştir. Bu fasıllar: Fasıl 10.Bilgi Toplumu ve Medya Fasıl 12.Gıda Güvenliği-Veterinerlik ve Bitki Sağlığı Fasıl 13.Balıkçılık Fasıl 16.Vergilendirme Fasıl 20.Şirketler ve Sanayi Politikası Fasıl 21.Trans-Avrupa Şebekeleri Fasıl 30Dış İlişkiler Fasıl 32.Mali Kontrol Fasıl 33.Mali ve Bütçesel Hükümler Bu fasıllarda da çalışmalara katılmaya yönelik talep Başmüzakerecilik Makamı’na iletilmiş ve bu talep olumlu karşılanmıştır. Müsteşarlık bünyesinde tarama ve müzakere çalışmalarının etkin bir şekilde yürütülebilmesi amacıyla, her bir fasıl için tarama ve çalışma gruplarının tesis edilmesi ve sürece ilişkin faaliyetlerin bu gruplarca yürütülmesi kararlaştırılmıştır. Bu yapılanmaya ilişkin ayrıntılı değerlendirmelere çalışmanın sonraki bölümlerinde yer verilecektir. 38 2.2.2 Tarama Toplantıları Ülkemiz için tarama çalışmaları 20 Ekim 2005 tarihinde “Bilim ve Araştırma (Fasıl 25)” başlığı ile başlatılmıştır. Tarama toplantıları 13 Ekim 2006’da sorunsuz biçimde tamamlanmış, belirlenen takvime bağlı kalınmıştır. Türkiye’nin 1 yılda bitirdiği tarama süreci önceki genişleme de Nisan 1998’de başlamak ve Aralık 1999’da bitirilmek suretiyle yaklaşık iki yıl sürmüştür.66 Her bir müzakere faslı için önce tanıtıcı sonra ise ayrıntılı tarama toplantısı yapılmıştır. Tanıtıcı taramada Komisyon yetkilileri ilgili müzakere faslındaki AB müktesebatı hakkında bilgi vermiştir. Tanıtıcı toplantının yapılmasından yaklaşık 1 ay sonra ayrıntılı taramaya geçilmiştir. Ayrıntılı taramada şu konular üzerinde durulmuştur: • Aday ülke ilgili fasıldaki müktesebatı kabul edebilecek durumda mıdır? • İlgili fasıldaki müktesebata kanuni uyum kabul edilmiştir? Eğer edilmemişse nasıl bir takvim öngörülmektedir? • İlgili fasıldaki müktesebatı uygulamak için gerekli idari yapılar mevcut mudur? Eğer yoksa ne zaman kurulacaktır? • İlgili fasılda geçiş tedbiri talep edilmesi öngörülmekte midir? (Tarama sürecinde geçiş düzenlemelerine ilişkin verilen ön bilgilerin bağlayıcılığı yoktur, bu talepler esas olarak pozisyon belgesinde yer alacaktır). 66 Avrupa Birliği Genişleme Sürecinde Türkiye, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, Ankara, Eylül 2003, s.5 39 2.2.3.Tarama Sürecinde Gümrükler Gümrük Müsteşarlığının katılım sağladığı tarama toplantıları aşağıdaki tablodaki gibidir: Tablo 1: Gümrük Müsteşarlığı’nın katılım sağladığı tarama toplantıları ve tarihleri FASIL TANITICI TARAMA AYRINTILI TARAMA TARİHİ TARİHİ Gümrük Birliği 31 Ocak–1 Şubat 2006 13–14 Mart 2006 Malların Serbest Dolaşımı 16–20 Ocak 2006 20–24 Şubat 2006 Fikri Mülkiyet Hakları 6–7 Şubat 2006 2–3 Mart 2006 Adalet, Özgürlük ve Güvenlik 23–25 Ocak 2006 13–15 Şubat 2006 Dış İlişkiler 10 Temmuz 2006 13 Eylül 2006 Ulaştırma Politikası 26–29 Haziran 2006 25–28 Eylül 2006 Trans-Avrupa Şebekeleri 30 Haziran 2006 29 Eylül 2006 İstatistik 19–20 Haziran 2006 17–18 Temmuz 2006 Vergilendirme 6–7 Haziran 2006 11–12 Temmuz 2006 Mali Kontrol 18 Mayıs 2006 30 Haziran 2006 Mali ve Bütçesel Hükümler 6 Eylül 2006 4 Ekim 2006 Balıkçılık 24 Şubat 2006 31 Mart 2006 Gıda Güvenliği 9–15 Mart 2006 24–28 Nisan 2006 Çevre 3–11 Nisan 2006 29 Mayıs–2 Haziran 2006 2.2.3.1. Gümrük Birliği Faslında Tarama Süreci Bu fasıllar içinde, Müsteşarlığı görev ve yetki alanı ile en çok ilgili olan müktesebat başlığı şüphesiz Gümrük Birliği’dir. Bu nedenle, bu fasıla ilişkin çalışmaların detaylı bir şekilde çözümlemesinin yapılması gerekmektedir. Gümrük 40 Birliği faslında koordinatör kurum olarak Dışişleri Bakanlığı ve ABGS görünmekle birlikte filli koordinasyon Gümrük Müsteşarlığı tarafından gerçekleştirilmiştir. Avrupa Topluluğu’nu Kuran Antlaşma’nın 23. maddesinde; Topluluğun, tüm malların serbestçe dolaştığı bir Gümrük Birliği’ne dayandığı belirtilmektedir. Gümrük Birliği başlığı altında düzenlenen müzakere konuları; AB Gümrük Kodu’nun ve uygulama hükümlerinin üstlenilmesi, kotaların uygulanması, kota yönetimi sisteminin teknik boyutu, Uyumlaştırılmış Gümrük Tarifelerinin üstlenilmesi ve AB’nin Entegre Tarifeleri (TARIC) ile uyumun sağlanması, Gümrük Kodu dışında kalan gümrük müktesebatı; başta Pan-Avrupa Menşe Sistemi olmak üzere, menşe kurallarının uygulanması; Gümrük işlemleri vb. uluslararası anlaşmalar ile sözleşmelerin üstlenilmesi, sınır idaresi, sınırlarda gümrükler ve polis arasındaki işbirliği, ilaçların ön kontrolü, çifte kullanımlı mallar, korsan mallar gibi alanlara ilişkin spesifik mevzuatın uygulanması, basitleştirilmiş prosedür, yeniden ihracat, gümrük antrepoları, nihai kullanım, vergi istisnaları, gümrük geri ödemeleri ve vergi iadelerinin uygulanması ile gümrüklere ilişkin müktesebatın uygulanması için gerekli idari ve işlevsel kapasiteyi içermektedir. Gümrük Birliği Faslı Tanıtıcı Tarama Toplantısı Gümrük Birliği faslı tanıtıcı tarama toplantısı 31 Ocak-1 Şubat 2006 tarihlerinde Brüksel’de gerçekleştirilmiştir. Tarama toplantısı öncesinde, Müsteşarlık bünyesinde ve 41 ilgili kurumlarla birlikte, AB Komisyonu tarafından ülkemize iletilen gündem üzerinde hazırlık çalışmaları yürütülmüştür. Gümrük Birliği tanıtıcı tarama toplantısına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi'nin (Dışişleri, ABGS, DPT, Başbakanlık ve AB Daimi Temsilciliği) 5 daimi üyesi dışında Gümrük Müsteşarlığı, DTM, İçişleri Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı ile Tarım ve Köyişleri Bakanlığı yetkililerinden oluşan bir heyet katılmıştır. Tanıtıcı tarama toplantılarında AB Komisyonu tarafından AB müktesebatı ve uygulamaları hakkında bilgi verilmiştir. Komisyonun hakkında bilgi verdiği konular şu şekildedir: 1) Gümrük Kuralları ve Vergi Muafiyeti 2) Karşılıklı Yardım (OLAF) 3) Kültürel Mallar 4) Sınırlarda Nakit Kontrolleri 5) Eşyanın Gümrük Statüsü/Transit 6) Ekonomik Etkili Gümrük Rejimleri 7) Topluluk Gümrük Kodu-Güvenlik 8) Taklit Mallar 9) Uyuşturucu Prekürsörleri 10) Gümrük Kıymeti 42 11) Bilgi Teknolojileri 12) Sınıflandırma ve Gümrük Tarifesi 13) Menşe 14) Uluslararası Gümrük İşbirliği Gümrük Kuralları ve Vergi Muafiyeti: Gündemin ilk konusu olarak, genel gümrük kuralları ile 918/83 sayılı Komisyon Tüzüğü dışında kalan muafiyet düzenlemeleri hakkında sunuş yapılmıştır. Topluluk Gümrük Koduna (TGK) yönelik modernizasyon çalışmalarına değinilmekle birlikte, sunuş mevcut kurallara göre gerçekleştirilmiştir. Bu sunuma göre; Malların Serbest Dolaşımı hususu AT Anlaşmasının 23. maddesinde düzenlenmektedir. Buna göre Topluluk, Gümrük Birliği esası üzerine inşa edilmiştir. Özetle, Gümrük Birliği temel ve belirleyici bir niteliktir. Bu durum, üye ülkeler arasında serbest dolaşım ile üçüncü ülkelere karşı OGT’nin tatbikini öngörür. Keza, üye ülkeler arasında armonize nitelikten de öteye geçen; yani tamamen benzer ticaret politikası tedbirlerinin (koruma, anti-damping vs.) uygulanması da temel koşullardandır. GATT’ın XXIV. Maddesi tanımları arasında yer alan “Gümrük Birliği” doğrudan AB örneğini yansıtan bir tanımdır. AB tarafından uygulanan gümrük kuralları için TGK ile Topluluk Gümrük Kodu Uygulama Yönetmeliğine başvurulması gerekir. TGK daha önce uygulamada olan 100 43 civarındaki mevzuatı bünyesinde toplamıştır. Bununla beraber, bazı hususlar hala üye ülkelerin ulusal iradelerine bırakılmıştır. Topluluk gümrük alanı TGK 3. maddesinde belirlenir. Gümrük sahası (customs territory) ile mali saha (fiscal territory) iki ayrı kavramdır ve birbirlerinden farklıdırlar. Örneğin, Danimarka’ya ait olan Faroe Adaları ve Grönland, ne Topluluk gümrük alanına, ne de Danimarka’nın mali alanına dahildirler. Monako, Topluluk gümrük alanının bir parçası iken, Fransa’nın mali vergilendirme (VAT territory) alanına da dahildir. İspanya’ya ait olan Kanarya Adaları, Topluluk gümrük alanına dahil olmakla birlikte, katma değer vergisi alanına dahil değildir. Özetle, bazı topraklar hem gümrük, hem de mali alan dışında kalabilmekte; bazıları ise birine dahil iken, diğerinin dışında kalabilmektedir. Mali saha her üye ülke için farklı olup, Topluluk genelinde ÖTV ve KDV uygulamalarında uyum sağlanana kadar bu gibi farklılaşmalar görülebilecektir. Gümrük Kodu kapsamındaki başlıca nitelikli işlemler; gümrükleme (customs clearence) - giriş (entry), gümrük gözetimi ve çıkış (exit)’tır. Topluluk gümrük sahası içinde bulunan her ürün, aksi tesis edilmediği sürece, Topluluk eşyası olarak addedilir. Bu temel ilke, gümrük sahasına girer girmez bir malın herhangi bir şekildeki gümrük kontrolü altına alınmasını zorunlu kılar. Gümrük hattı dışına çıkarılmak üzere çıkış işleminden geçen her ürün bu defa Topluluk eşyası niteliğini kaybeder. 44 Kasım 2005’de AB Komisyonu Konseye, TGK’nın modernizasyonuna ilişkin bir teklif sunmuştur. Bahse konu teklif halen Konsey ve AP’de görüşülmektedir. Şu anda birçok bildirim elektronik olarak yapılabilmekle birlikte, bunun her zaman için geçerli olmadığı bilinmektedir. Yeni teklif edilen Gümrük Kodunda ise, elektronik beyan genel kural, yazılı beyan ise istisna haline getirilmektedir. 1998’de uygulamaya konan ve UN Layout Key’e67 uygun olarak tasarlanmış bulunan ‘Tek İdari Belge’ye (Single Administrative Document) ilişkin olarak günümüzün ihtiyaçlarına cevap verilmesini teminen 2286/2003 sayılı Tüzükle bir takım değişiklikler getirilmiş olup, bu kapsamda veri taleplerinde önemli azalmalar sağlanması öngörülmektedir. 2286/2003 sayılı Tüzüğün, tüm üye devletlerde 2006 yılı Ocak ayı başından itibaren uygulanıyor olması gerekir iken, bazı üye devletlerin bu konuda yaşadığı güçlükler nedeniyle genel uygulama 2007 yılı Ocak ayına ertelenmiştir. Komisyon yetkililerince, aday ülkeler için Gümrük Birliği faslının esasını teşkil eden ve yukarıda bazı boyutlarıyla irdelenen mevzuatın bazı kısımlarının tam üye olmadan üstlenilmesine gerek bulunmadığı özellikle vurgulanmıştır. Buna örnek olarak ise, Topluluk içi havayolu yolcu taşımacılığı gösterilmiştir. Karşılıklı Yardım (OLAF): Temel düzenlemeler, 1468/81 sayılı Konsey Tüzüğü, Napoli-I Sözleşmesi (1967), 515/97 sayılı Konsey Tüzüğü ve Napoli-II Sözleşmesi (1997)’dir. Bu başlıkta; sahtecilikle mücadelede gümrüklerin rolü, Topluluk iç 67 http://www.unece.org/cefact/recommendations/rec01/rec01_ecetr270.pdf 45 düzenlemeleri, uluslararası düzenlemeler ile Konsey kararları anlatılmıştır. Buna göre; kültürel mallar, taklit edilen ürünler, çift kullanımlı malların güvenliği, atıkların kontrolü ile ilgili olarak gümrük işbirliği ve veri paylaşımı önem taşımaktadır. Bu bağlamda, OLAF’ın (Office Européen de Lutte Anti-Fraude) katkıları yanında ülkelerin temas noktası belirlemeleri gerekmektedir. Ayrıca, Topluluk gümrükleri arasında işbirliğinin teminine yönelik olarak tesis edilen bilgisayar sistemleri ve kullanılan bilgi formları hakkında bilgi verilmiştir. Diğer taraftan, OLAF, ülkelerin çalışmalarına yardımcı olmakta ve ülkelere teknik yardım sağlamaktadır. Ayrıca, özel denetim operasyonları için özel gruplar mevcut olup, 25 ülkeyi kapsayacak şekilde çalışmalar yapılmaktadır. Böylece, deniz, hava veya kara yoluyla malların dolaşımının gözetimi mümkün olmaktadır. Kültürel Mallar: Bu başlıktaki sunumlara göre; kültürel mallara ilişkin ilk kural; bu tür malların ihracatını kontrol altına almaktır. İkinci kural ise, bu tür malların üye ülkelere yasal olmayan yollarla girişini önlemektir. Halen tüm üye ülkelerde, kültürel malların Topluluk içi dolaşımına dair düzenlemeler mevcuttur. Kültürel bir eşyanın asıl ülkesinden çıkartılmasına dair bir yasak varsa, bu eşyanın ülkesine gönderilmesi gerekmektedir. Bu tür çalışmalar, Komisyonun İşletmeler Genel Müdürlüğünce (DG Enterprise) gerçekleştirilmektedir. Gümrük boyutu ise üçüncü ülkeler söz konusu olduğunda devreye girmektedir. 3911/92 sayılı Konsey Tüzüğü, 752/93 sayılı Komisyon Tüzüğü ve 93/7 sayılı Direktif bu alandaki temel düzenlemelerdir. 46 Bu konuda oluşturulan ve üye ülkelerin temsil edildiği İstişare Komitesi bu alanda Komisyona yardımcı olmaktadır. 3911/92 sayılı Konsey Tüzüğü’nün ekinde kültürel mal olarak kabul edilen eşyaların listesi vardır. Bu kapsamda, kültürel malların ihracatı mevzuata ve listeye uygun olarak, ilgili üye ülkedeki kültür alanında çalışan yetkili merciin onayı ile yapılır. Gümrüğün bu süreçteki rolü, kurallara uyulup uyulmadığını kontrol etmektir. Yetkili merciden alınan izin, ihracatın yapıldığı gümrük idaresine verilir. Gümrük idaresi (kontrollerin ambalajlamadan önce yapılabilmesi bakımından) operatörün bulunduğu bölgede olmalıdır. Ancak, gümrüklerde her eşyanın kontrolü mümkün olmadığından, risk yönetimi uygulanmaktadır. Bu alanda, üye ülkelerde uygulanan sistemlerin uyumlaştırılması çalışmaları devam etmektedir. Sınırlarda Nakit Kontrolleri: Nakit akışına ilişkin kontrollerde henüz bir uyum söz konusu değildir. Bazı üye ülkelerde belli bir miktarın üzerinde bildirim talep edilirken, bazılarında bu yönde bir talep bulunmamaktadır. Bu nedenle, Komisyon tarafından sınırlar arasındaki nakit akışını kontrol için bir eylem planı başlatılmıştır. Bu çalışma neticesinde ortaya çıkan ve 15.12.2005 tarihinde yürürlüğe giren Tüzük, 15.06.2007 itibariyle uygulamaya başlanmıştır. Altın ve kıymetli taşlar nakit kapsamında mütalaa edilmemektedir. Beyandan kaçınma hallerinde üye ülkelerce para cezaları uygulanmaktadır. Bu cezaların etkin, oransal ve caydırıcı olmasına özen gösterilmesi gerekir. 15.06.2007 tarihine kadar üye ülkelerin Komisyona, uygulamakta oldukları cezalar hakkında bildirimde bulunmaları istenmiştir. Buna göre, Topluluğa giren ve 10 bin Euro’nun üzerinde olan tüm nakit tutarlarının gümrük idaresine bildirilmesi gerekmektedir. Gümrük yetkililerinin beyan edilmemiş tutarlara el koyma hakkı vardır. 47 Beyanda; sahibi, miktarı ve türü, kaynağı, nakil yolu ve taşıma yönteminin bildirilmesi gerekmektedir. Gümrük idaresi, aktarılan bilgilerden şüphelendiği takdirde, yetkili mercilerle bu bilgileri paylaşmalıdır. Ayrıca, işletmeler ve havayolları ile işbirliği yaparak yolcuların bilgilendirilmesi gerekmektedir. Görev gücü ile bağlantılı olarak ‘kırmızı bayrak’ göstergeleri gündeme gelmiştir. Buna göre şüpheli yolcu profili çizilmiştir. Ancak Komisyon, bu tür göstergelerin çok faydalı olmayacağını düşündüğünden, bu görevin gümrük idaresine bırakılmasını savunmaktadır. Kara para aklanmasını önlemek ve terörizme desteği engellemek için mali önlem görev gücü oluşturulmuştur. Buna göre, 15.000 Euro’nun üzerindeki para transferlerinin bildirilmesi gerekmektedir. Bu nedenle bazı kişilerin kayda girmemesi için parayı üzerlerinde taşıma yoluna gittikleri tespit edilmiştir. Bu alandaki boşlukların doldurulması amacıyla, banka aracılığı ile para transferi özendirilmektedir. Nakit dışında, senet, çek, kıymetli taş gibi varlıklardan hangilerinin nakit tanımına girdiği tartışılmaktadır. Komisyon yetkileri son olarak sınırda nakit kontrolleri için gümrükler dışında başka bir kolluk gücüne ihtiyaç olmadığını belirtmişlerdir. Eşyanın Gümrük Statüsü/Transit: Bu bölümde öncelikle eşyanın gümrük statüsü konusunda bilgi verilmiş, daha sonra da transit konularına değinilmiştir. Eşyanın gümrük statüsü Topluluk eşyası ve Topluluk dışı eşya olarak ikiye ayrılmaktadır. Topluluk eşyası, Topluluk içinde elde edilen, Toplulukta serbest dolaşımda bulunan veya bunlardan elde edilen eşyalardır. Topluluğa gelen eşyadan; geçici depolanan, I. Tip serbest bölgede veya serbest antrepoda tutulan eşya ile askıya alma prosedürü uygulanan 48 veya II. Tip serbest bölgede bulunan eşya ise Topluluk eşyası olarak kabul edilmez. Ancak, eşya üçüncü bir ülkeye uğramadan üye ülkeler arasında hareket ediyorsa veya üçüncü bir ülkeden üye ülkenin düzenlediği belge ile geçiş yapıyorsa Topluluk eşyası olduğu kanıtlanabilmektedir. Transit konusunda ise, TGK’nun 54-55, 94-97, 163-165. maddeleri, Topluluk Gümrük Kodu Uygulama Yönetmeliği’nin 340a-462a. maddeleri, Ortak Transit, TIR, ATA, İstanbul Sözleşmeleri, Transit Rehberi, TIR El Kitabı yasal dayanaklar olarak verilmiştir. Ekonomik Etkili Gümrük Rejimleri: Bu bölümde ekonomik etkili gümrük rejimlerinin işleyişi hakkında bilgi verilmiştir. Bu alandaki temel mevzuat 2913/92 sayılı TGK ile 2454/93 sayılı TGK Uygulama Yönetmeliği’dir. TGK’nın modernizasyonu kapsamında, dahilde işleme sisteminde geri ödeme uygulamasının kaldırılması öngörülmektedir. Topluluk Gümrük Kodu-Güvenlik: Ticaretin ve bu alanda işlenen suçların küreselleşmesi ve terörist saldırılardaki artışlar gümrük idarelerine güvenlik rolünün de eklenmesine neden olmuştur. Bu amaçla, yasal ticaretin kolaylaştırılması çalışmaları yanında, kontrollerdeki standartların ve risk göstergelerinin uyumlaştırılması amacıyla 648/2005 sayılı tüzükle TGK’da değişikliğe gidilmiştir. Bu düzenleme, tüccar kişilere, yapılacak ithalat veya ihracat öncesinde gümrüğü bilgilendirme (Pre-arrival – Pre- 49 departure Information) yükümlülüğü getirmekte, aynı zamanda güvenilir tüccara ticaretin kolaylaştırılması önlemleri uygulanmasını öngörmektedir. Taklit Mallar: Taklit mal sayısında önemli artış olduğu, 2004 yılında 22 bin vakada 103 milyon taklit eşyaya el konulduğu, bunun da 2003 yılına ait rakamların iki mislini ifade ettiği bildirilmiştir. Bu alandaki çalışmalarda istatistiksel alt yapı önem taşımaktadır. Bu alanda, TRIPS (trade-related aspects of intellectual property rights) anlaşmalarının 51 ila 60. maddeleri gümrüğe kilit rol yüklemektedir. Uyuşturucu Prekürsörleri: Öncelikle, Türkiye ile Topluluk arasında yapılan ve 1 Ağustos 2004 tarihinde yürürlüğe giren Anlaşmaya değinilmiştir. Bu alandaki önemli sorunlar; yeni ürünlerin ortaya çıkışı, kaçakçılık yollarındaki değişiklikler, imalat ve üretim yerlerindeki değişiklikler olarak gözükmektedir. Güçlü mevzuat, sıkı sınır kontrolleri, mevzuatın iyi uygulanması ve geriye doğru izlemeye gerek duyulmaktadır. Gönüllü listeye alınan ürünler, gönüllü işbirliğine bağlı maddelerdir. Bu maddelerle ilgili amaç, bilinç düzeyinin artırılması ve sanayinin bilgilendirilmesi suretiyle şüpheli bir ticaret gözlemlendiğinde ilgili makamların haberdar edilmesinin sağlanmasıdır. Gümrük Kıymeti: Birim fiyatla ilgili basitleştirmeye ilişkin olarak hazırlanan teklifin görüşülmesinden sonra, Topluluk Resmi Gazetesinde yayımlanmasının beklendiği bildirilmiştir. 50 Bilgi Teknolojileri: AB’de elektronik gümrük işlemlerine ilişkin halihazırda bir mevzuat (Customs 2007, Fiscalis 2007 programlarına ilişkin kararlar dışında) bulunmamaktadır. Ancak Avrupa Komisyonunca bu konuda bir mevzuat hazırlanarak Konseye teklif edilmiştir. Bu aşamada, üye ülkelerde IT sistemleri farklı olabilmekle birlikte, bu sistemlerin asli görevleri yerine getirmesi zorunluluğu vardır. Getirilecek bu yeni sistemle, her tacire bir kimlik numarası verilmesi öngörülmektedir. Bu çerçevede, risk analizi ve risk bilgi sistemi üzerinde önemli ilerlemeler kaydedilmesi ve ithalat ile ilgili tüm bilgilerin bu sisteme yüklenmesi planlanmaktadır. Mevzuatın tam olarak uyumlu hale getirilmesi, idari kapasitenin ilgili mevzuatı uygulamak için yeterliliği ve gümrük işlemlerinin AB’deki uygulamalarla uyumlu bir bilgi iletişim sistemi üzerinde çalışması büyük önem arz etmektedir. Bu kapsamda yürütülecek projelerin AB tarafından finanse edilmesi imkanı mevcuttur. Sınıflandırma ve Gümrük Tarifesi: Öncelikle TARIC (Topluluk Entegre Tarife Sistemi) hakkında bilgi verilmiştir. TARIC, merkezi veri tabanıyla uygulanmakta olup, söz konusu veri tabanı Lüksemburg’dadır. Komisyon tarafından yapılan güncellemeler sistemde otomatik olarak görünmektedir. Böylece tüm gümrük idareleri güncel sistem üzerinden çalışabilmektedir. Her gün saat 07.00’de üye ülkelere bilgi aktarılmaktadır. Uygulanmaya başlanacak mevzuat bir gün öncesinden ülkelere bildirilmektedir. TARIC sisteminin sözel verilerinin üyelikten bir yıl önce aday ülke tarafından tercüme edilmesi gerekmektedir. Bu işlem tüm yeni üye ülkeler tarafından yapılmıştır. TARIC’in tam ve doğru olarak uygulanması önem arz ettiğinden TARIC kullanıcı rehberinin iyi bilinmesi gerekmektedir. Tarife kotaları Tüzük veya karara bağlı olarak (belli tarihler için, 51 menşesi belli ürünlerde) Topluluk Resmi Gazetesi’nde yayımlanmaktadır. Tarife kotalarının yönetiminde “ilk gelen ilk alır” (2454/93 sayılı Yönetmelik) ile “lisans” yöntemi kullanılmaktadır. Uygulamada, öncelikle talepler alınır. Üye ülke, talebi kontrol ettikten sonra Komisyona iletir. Komisyon 29 gün içerisinde cevap vermelidir. Bu arada, gümrük tavanları Toplulukta artık kullanılmamaktadır. Bu başlık altında ayrıca, 918/83 sayılı Muafiyet Tüzüğü kapsamındaki muafiyet düzenlemeleri anlatılmıştır. Menşe: 2913/92 sayılı Topluluk Gümrük Kodu’nun 247–249. maddelerinin düzenlediği ve Komisyon içinde oluşturulan Menşe Komitesinin görevleri anlatılmıştır. Tercihli ve tercihsiz menşe kuralları yanında bağlayıcı menşe kuralları hakkında da bilgi verilmiştir. Bağlayıcı menşe bilgisi; kullanılacağı ya da başvuru sahibinin bulunduğu üye ülke tarafından, tercihli ya da tercihsiz menşe için tüm üye ülkelerde geçerli olmak üzere 3 yıllığına verilir. Yeni üye on ülkenin daha önceden vermiş olduğu ulusal menşe bilgileri geçerliliğini yitirmiştir. Söz konusu ülkeler TGK’nın 12. maddesine dayanarak yeni bağlayıcı menşe bilgileri düzenleyebilmektedirler. Raporlama konusunda ise Kasım 2002 itibarıyla değişikliğe gidilerek, formların çeyrek dönemler (1 Şubat, 1 Mayıs, 1 Ağustos, 1 Kasım) itibarıyla Komisyona iletilmesi kararlaştırılmıştır. Uluslararası Gümrük İşbirliği: Topluluğun San Marino 2002/245/EC, Andorra (90/680/CEE) ve Türkiye (1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı) ile Gümrük Birliği düzenlemeleri söz konusudur. Topluluğun; Revize Kyoto Sözleşmesi, Armonize Sistem Sözleşmesi, İstanbul Sözleşmesi ve TIR sözleşmesi gibi taraf olduğu uluslararası sözleşmeler mevcuttur. Bu sözleşmelerin aday ülkeler tarafından iç hukuka aktarılması 52 gerekmektedir. Topluluğun; Kanada, Kore, ABD, Hong-Kong, Çin ve Hindistan ile gümrük konularında karşılıklı idari yardım anlaşmaları vardır. Bu anlaşmalar, söz konusu ülkelerle aday ülkenin yapmış olduğu diğer düzenlemelerin yerine geçmekte ve üyelikle birlikte otomatik olarak uygulanmaktadır. Sonuç: Müzakere sürecinde aday ülkelerce yapılması gerekenler Avrupa Komisyonunca şu şekilde özetlenmiştir: • Aday ülke tarafından mevzuatın tamamen üstlenilmesi gerekmektedir. • Tarama sürecinde Avrupa Komisyonu’na gönderilecek bilgiler müzakere amaçlı olarak değerlendirilmeyecek, sadece durum tespiti amacıyla kullanılacaktır. • İdari kapasitenin kalitesi ve yeterliliği önem arz etmektedir. Üye ülkeler buna çok önem vermektedir. Gümrük idareleri düzenli olarak incelenecektir; müzakerelerin bir aşamasında, bir haftalık yerinde bir inceleme yapılacak ve merkezden taşra teşkilatına kadar tüm gümrük teşkilatı incelemeden geçirilecektir. Bu ilk incelemeden sonra da, normalde her yıl bir kez aynı süreç tekrarlanacaktır. • Bilgi teknolojisi sistemlerinin tam olarak kurulmuş olması mutlak bir zorunluluktur. Bu gerçekleşmeden üyelik mümkün olmamaktadır. Buna ilişkin olarak da düzenli yerinde incelemeler yapılacaktır. Üyelikten 6 ay önce de bir deneme (testing) yapılacaktır. • Müzakerelerin bir noktasında, Türkiye ile üçüncü ülkeler arasındaki Gümrük İşbirliği Anlaşmalarının, Topluluğun düzenlemeleriyle uyumunu tespit etmek için 53 tarama yapılacaktır. Anlaşmaların bu taramaya konu olacak hükümleri sadece AB’nin 1. ayağını ilgilendiren unsurlarla sınırlı olacaktır. Şayet aday ülkeyle üye ülkeler arasında bu tarz anlaşmalar varsa, bunlar üyelik tarihinden itibaren kendiliğinden ortadan kalkacak ve 515/97 sayılı Tüzük hükümleri uygulanmaya başlanacaktır. Gümrük Birliği Faslı Ayrıntılı Tarama Toplantısı Gümrük Birliği faslına ilişkin ayrıntılı tarama toplantısı 13-14 Mart 2006 tarihinde başta Gümrük Müsteşarlığı olmak üzere; DTM, Maliye Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ve İzleme Yönlendirme Komitesi (Başbakanlık, Dışişleri Bakanlığı, DPT, ABGS ve Türkiye’nin AB Daimi Temsilciliği) tarafından katılım sağlanmıştır. Ayrıntılı tarama toplantısında, Türk heyeti tarafından 15 başlıkta sunum yapılmıştır.68 Bu sunumlarda kullanılan slayt sayısı 529’dur. En uzun sunumlar; Gümrük Sınıflandırması ve Tarife, Ekonomik Etkili Gümrük Rejimleri, Otomasyon konularında gerçekleştirilmiş; en kısa sunumlar ise Karşılıklı Yardım, Nakit Kontrolleri gibi konularda yapılmıştır. İlk olarak “Giriş” bölümünde, Gümrük Müsteşarlığı’nın tanıtımına yönelik olarak bir sunum yapılmıştır. Bu sunumda, Müsteşarlığın idari yapısı, kurumsal 68 Sunumların tümüne www.abgs.gov.tr adresinden ulaşılmaktadır. 54 kapasitesi, teknik imkanları, iş kapasitesi, yürüttüğü modernizasyon projeleri, eğitim kapasitesi hakkında bilgi verilmiştir. Gümrük Kuralları ve Vergi Muafiyeti: Bu bölümde 4458 sayılı Gümrük Kanunu ile Gümrük Yönetmeliği hakkında bilgi verilen sunum gerçekleştirilmiş olup, ayrıca Gümrük Müsteşarlığı’nın kullandığı AB kaynaklı projeler konusunda da bilgi verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon yetkilileri; serbest bölgeler, ihracat beyanı, basitleştirilmiş usul, eşya analizine ilişkin masraflar, vergilerin geri ödenmesi, mükelleflerin itiraz hakkı, temsil konusundaki sınırlandırmalar, itiraz süresince askıya alma konularında Heyetimize sorular yönlendirmişlerdir. Karşılıklı Yardım: Bu bölümde yapılan sunumda; AB ile karşılıklı yardım, AB üyesi ülkelerle yapılan anlaşmalar, AB ile operasyonel işbirliği, OLAF’la gümrük işbirliği, gümrük işbirliğinin katılımdan önce uygulanmasının mümkün olmadığı 1.ve 3. sütunlar hakkında Komisyon heyetine bilgi verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon; 05/97 sayılı Tüzüğün uyum durumu ve INFO programları konusunda bilgi istemiştir. Kültürel Mallar: Gümrük Müsteşarlığı ile Kültür ve Turizm Bakanlığı temsilcisi tarafından ortak olarak bir sunum gerçekleştirilmiştir. Sunumda; konuyla ilgili Anayasa hükmü69, yasal altyapısı, kültürel malların neleri kapsadığı, ihraç ve ithal edilmesi, gümrük prosedürü, kültürel malların kaçakçılığıyla mücadele hususlarına yer verilmiştir. 69 T.C.Anayasası 63.maddesi: “Devlet, tarih, kültür ve tabiat varlıklarının ve değerlerinin korunmasını sağlar, bu amaçla destekleyici ve teşvik edici tedbirleri alır.” 55 Sunumun ardından Komisyon tarafından, yakalamalara ilişkin rakamların çok etkileyici olduğu belirtilmiştir. Sınırlarda Nakit Kontrolü: Bu bölümde gerçekleştirilen sunumda; Türkiye’deki yetkili organlar, hukuki altyapısı ve uygulama hakkında bilgi verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon tarafından; görünmeyen işlemler, ülkemize giren nakit paranın kontrol edilmemesinin kara paranın aklanmasının engellenmesi hususunda bir sakınca yaratıp-yaratmadığı, Türk Gümrük İdaresinin hangi durumlarda Mali Suçları Araştırma Kurulu’nu (MASAK) haberdar ettiği, cezai ve idari yaptırımlar hakkında sorular sorulmuştur. Eşyanın Gümrük Statüsü/Transit: Bu başlıktaki sunumda; Eşyanın gümrük statüsü, transit, ortak transit ve NCTS (Yeni Bilgisayarlaştırılmış Transit Sistemi) konularının yasal altyapısı ve uygulamaları anlatılmıştır. Sunumu takiben Komisyon tarafından; Türk eşyasının Türkiye Gümrük Bölgesini geçici olarak terk edip geri döndüğünde bu statüsünü neden kaybetmediği, transit rejimine konu eşyanın formalitelerden arındırılıparındırılmadığı, gümrük memurunun eşlik ettiği eşya ve teminatların nasıl belirlendiği konularında sorular yöneltilmiş ve bu alanda uyumlu olunmadığı, terminoloji konusunda sıkıntılar yaşandığı ve bu hususların raporlarına yansıtılacağı belirtilmiştir. Ekonomik Etkili Rejimler Gümrük Müsteşarlığı ve Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM) temsilcileri tarafından ortak olarak bir sunum gerçekleştirilmiştir. Sunumda; Gümrük Kanunu’nda geçen gümrük rejimleri, ekonomik etkili gümrük rejimleri (gümrük antrepo 56 rejimi, dahilde ve hariçte işleme, gümrük gözetimi altında işleme ve geçici ithalat), bunların yasal çerçevesi ve uygulamaları ile serbest bölgeler ve nihai kullanım hakkında bilgiler verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon yetkilisi tarafından konuya ilişkin mevzuat uyum düzeyimizin son derece yüksek olduğu, serbest bölgeler haricinde ciddi bir farklılık olmadığı ve AB’de gümrük antrepoları gibi işleyen “Type 2” türü serbest bölgelerin mevcut olduğu belirtilerek; serbest bölgelerle ilgili herhangi bir yeniden düzenlemenin öngörülüp öngörülmediği sorulmuştur. DTM yetkililerince; hususun tam üyelikle çözüme kavuşacağı belirtilmiştir. Topluluk Gümrük Kodu-Güvenlik: Gerçekleştirilen sunumda; güvenlik unsurlarına ilişkin altyapı, risk analizi, uluslararası taahhütler, ihracat kontrolü, DGÖ Standartları Çerçevesi, GÜMSİS (Gümrük Kapıları Güvenlik Sistemleri) Projesi hakkında bilgi verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon yetkilisi tarafından; 2913/92 sayılı Konsey Tüzüğü’nü değiştiren ve güvenliğe dair hükümler içeren 648/2005 sayılı Avrupa Parlamentosu ve Konsey Tüzüğü’ne uyumun değerlendirilmesinin şu aşamada çok zor olduğu, Tüzüğün uygulamaya dair hükümlerinin Topluluk Gümrük Yönetmeliği’ne (TGY) aktarılmasına dair çalışmalara halen Gümrük Kodu Komitesi-Genel Gümrük Kuralları Bölümü bünyesinde devam edildiği, sunum 3. sütunla ilgili olmakla birlikte Tüzüğün 1. sütunun bir parçası olduğu, bu nedenle AB müktesebatının ve dolayısıyla uyum çalışmalarının bir parçası olduğu belirtilerek, söz konusu Tüzüğe uyum sağlamak üzere ne gibi çalışmaların planlandığı sorulmuştur. Ayrıca giriş gümrük idaresine sunulan özet beyana dayanan risk analizinin yapılıp-yapılmadığı, bilgisayar sistemimizin ne derece hazır olduğu, özet beyanın mükellef tarafından elektronik olarak yapılma 57 olanağının bulunup bulunmadığı, risk analizi sistemimizin bilgisayara dayalı olup olmadığı, giriş, ithalat ve çıkış gümrük idarelerinin ihracat gümrük idaresine elektronik olarak bağlı olup-olmadığı, “Yetkilendirilmiş Ekonomik Operatör” (Authorized Economic Operator-AEO) uygulaması için planımızın ne olduğu sorulmuş ve bu uygulama için yeterli idari kapasiteye sahip olmamızın önemi vurgulanmıştır. Taklit Eşya: Bu başlıkta; Türk Gümrük İdaresi’nin sahte ve korsan eşyayla mücadeledeki işlevleri, bu mücadelenin yasal altyapısı, bu mücadelenin daha etkin bir şekilde gerçekleştirilmesi için gümrük memurlarına, ticaret erbabı ile mükelleflere verilen eğitimler, 2000–2005 yıllarına ait istatistiklerden bahsedilmiştir. Sunumun ardından Komisyon yetkilisi tarafından, 1383 sayılı Tüzüğün Temmuz 2004 tarihinden itibaren yürürlükte olması nedeniyle uyumlu olmayabileceğimiz belirtilerek, taklit eşyanın % 70’ine transit haldeki aktarımı sırasında el konulması nedeniyle bu konu hakkında bilgi talep edilmiş, taklit eşya tanımının genişlediği belirtilerek bu hususunun mevzuata ne zaman aktarılacağı, posta hizmetlerinde var olan 100 Euro’luk istisna miktarı hakkında ne yapılacağı, müdahale taleplerinin çok masraflı olduğuna dair kendilerine gelen şikayetler hakkında ne düşünüldüğü sorulmuştur. Cevaben; mevzuat uyumunun sağlanacağı, istisna miktarının 22 Euro’ya düşürüleceği ve müdahale taleplerinden bir ücret alınmaması sebebiyle gelen şikayetlerin yersiz olduğu belirtilmiştir. Uyuşturucu Prekürsörleri: Yapılan sunumda uyuşturucu prokürsörlerinin kontrolü, yetkili organlar, yasal çerçevesi ve bu konudaki gümrük muhafaza faaliyetlerine ilişkin 58 bilgiler verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon tarafından, uyuşturucu yapımında kullanılan maddeler listesiyle ilgili olarak AB ve Türk mevzuatları arasında farklılık bulunduğu vurgulanmış, 2002–2004 yılları arasındaki istatistiklerdeki oynaklığın sebebi sorulmuş ve cevaben; listenin Birleşmiş Milletler’in (BM) konuya ilişkin yayımladığı 23 maddelik listeye uygun olduğu, uyuşturucu prokürsörlerinin yakalama oranlarındaki azalmanın gümrük muhafaza ekiplerinin gelişen teknik imkanlarla birlikte yaptıkları başarılı çalışmalar ile BM raporlarına da yansıdığı gibi; Balkan rotasının kullanılmasında ciddi bir azalma yaşanması ve buna mukabil Kuzey Karadeniz rotasının daha sık kullanılmaya başlanması olduğu ifade edilmiştir. Gümrük Kıymeti: Gümrük kıymetine ilişkin yasal çerçeve (4458 sayılı Gümrük Kanunu, Gümrük Yönetmeliği, Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) Kıymet Anlaşması, Kıymet Teknik Komitesi belgeleri, tanımı, kullanım alanları, kıymet hesaplama yöntemleri hakkında bilgi verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon tarafından, DTÖ Gümrük Kıymeti Anlaşması’ndan kaynaklanan uygulamaların AB tarafından da dikkate alındığı, ilgili mevzuatımızın yanı sıra uygulamayla da ilgilenildiği, ülkemizin gümrük kıymetine dair uygulamalarından kaynaklanan sorunların Gümrük İşbirliği Komitesi’nde de ele alındığı ve kıymete ilişkin hükümlerin revizyonunu da içeren taslak Gümrük Kanunu metnimizin TBMM’de olduğunun bilindiği belirtilerek, bunun teyidi istenmiş ve ayrıca özellikle satış bedeli yöntemine dair sorular yöneltilmiştir. Bilgi Teknolojileri: Bilgi teknolojilerine dayanan gümrük modernizasyon projeleri, BİLGE (Bilgisayarlaştırılmış Gümrük Etkinlikleri) sistemi, AB kaynaklı projeler 59 konusunda bilgi verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon yetkilisi tarafından; yazılım geliştirilmesi, XML teknolojisinin kullanımı, NCTS’e uyum konularında sorular sorulmuştur. Sınıflandırma ve Tarife: Türk gümrük tarife sisteminin hukuki dayanakları (Armonize Sistem Sözleşmesi, Gümrük Kanunu, Gümrük Yönetmeliği, 474 sayılı Gümrük Tarife Cetveli Kanunu, Türk Gümrük Tarife Cetveli, İthalat Rejimi Kararı), ortak gümrük tarifesi, eşyanın sınıflandırılması, bağlayıcı tarife bilgisi, TARIC (Topluluk Entegre Tarifesi), AB kaynaklı projeler (ITMS-Entegre Tarife Yönetim Sistemi), gümrük laboratuarlarının modernizasyonu, tarife derogasyonları, gümrük vergilerinden muafiyet konularında bilgi verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon; otonom ve konvansiyonel (kanuni) vergi oranları ile Gümrük Giriş Tarife Cetveli (GGTC) ve İthalat Rejimi Kararı (İRK) arasındaki farkın ne olduğu ve neden ayrı olarak düzenlendikleri, AB’nin tarifeye ilişkin son değişikliklere ne zaman uyum sağlanacağı, tarife kotalarının “ilk gelen ilk alır” ilkesi çerçevesinde nasıl işlediği, TARIC’e uyumun nasıl sağlanacağı, muafiyetlere ilişkin uyumsuzlukların nasıl giderileceği, Türkiye gümrük bölgesine girişte neden gümrüksüz satış mağazası (free-shop) bulunduğu hususlarında sorular yönlendirilmiştir. Menşe Kuralları: Menşe kuralarının yasal çerçevesi, menşe kurallarının türleri (tercihli ve tercihsiz menşe), menşe kümülasyonları (Pan-Avrupa, Pan-Avrupa Akdeniz), Serbest Ticaret Anlaşmaları (STA), Bağlayıcı Menşe Bilgisi hakkında bilgi verilmiştir. Sunumun ardından Komisyon tarafından tercihsiz menşe kurallarına ilişkin farklar, tercihsiz menşeyle ilgili bir kontrol mekanizmasının bulunup bulunmadığı, tercihli 60 menşe kurallarına ilişkin saptanan farkların hangi sürede giderileceği, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi (GKRY) yetkili makamlarınca düzenlenen menşe ispat belgeleri ve ilgili diğer belgelerin ülkemizce kabul edilip-edilmediği hususlarında sorular sorulmuştur. Uluslararası Gümrük İşbirliği Türkiye-AB Gümrük Birliği’nin yasal altyapısı, taraf olunan uluslararası sözleşmeler ve gümrük işbirliği anlaşmaları hakkında bilgi verilmiştir. Komisyon yetkilisince, Gümrük Birliği’nin AB’nin 10 yeni üye ülkesinin tamamına genişletilip genişletilmeyeceği sorulmuştur. Dışişleri Bakanlığı temsilcisi tarafından, sadece GKRY’den gelen gemi ve uçaklar bakımından sorun yaşandığı, problemin kaynağının siyasi olduğu, ilke olarak Gümrük Birliği’nin tüm yeni üye ülkelere genişletilmesinin kabul edildiği, ancak bunun Kıbrıs sorununun tamamen çözümüne bağlı olduğu belirtilerek, ülkemiz tarafından son olarak bu yönde yeni bir eylem planının hazırlanarak ilan edildiği hatırlatılmıştır. Sonuç: Toplantının sonunda Komisyon tarafından hazırlanacak taslak raporun tarafımıza iletileceği, ancak bunun için herhangi bir tarih verilemeyeceği ifade edilerek, Gümrük Birliği faslına ilişkin AB müktesebatının ülkemiz tarafından kabul edilip edilmeyeceği açık bir şekilde sorulmuştur. Bu soruya açık olarak “evet” yanıtı verilmiştir. Toplantı oldukça başarılı geçmiş, Gümrük Müsteşarlığı Komisyonun ve Ülkemiz koordinatör kurumlarının takdirine mazhar olmuştur. 61 2.2.3.2.Gümrük Müsteşarlığı’nın İlgili Olduğu Diğer Fasıllarda Tarama Süreci 70 Malların Serbest Dolaşımı Malların serbest dolaşımı, geniş ve birbiri ile yakından ilişkili birçok alanın düzenlenmesi ile mümkün olabilmektedir. Bunun için gümrük vergileri, eş etkili vergiler ve miktar kısıtlamalarının kaldırılmasının yanı sıra ticarete konu olan ürünlere ilişkin ortak kurallar gerekmektedir. “uyumlaştırılmamış” alan olarak Söz konusu ikiye kurallar ayrılmaktadır. “uyumlaştırılmış” Uyumlaştırılmamış ve alan konusunda uygulanan ilkeye göre, herhangi bir ürün bir Birlik ülkesinde yasal olarak satılıyorsa diğer ülkelerde de herhangi bir engelle karşılaşmadan satılabilmelidir. Uyumlaştırılmış alana ilişkin olarak ise, “Klasik Yaklaşım” ve “Yeni Yaklaşım” olarak adlandırılan iki sistem uygulanmaktadır. Klasik Yaklaşım, ürünlere ilişkin detaylı düzenlemeleri içermektedir. Yeni yaklaşım, ürünlere ilişkin temel gereklilikleri belirlemekte ve uygunluk değerlendirmesi, akreditasyon, standardizasyon ve piyasa gözetimi kurumlarını kapsamaktadır. Yeni yaklaşım direktiflerinin büyük çoğunluğu CE işaretini zorunlu kılmaktadır. Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında Dış Ticaret Müsteşarlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Maliye, Sanayi ve Ticaret Bakanlıkları ve Türk Standartları Enstitüsü başta olmak üzere ilgili bakanlık ve kurumlardan yaklaşık 80 kişilik bir heyet katılmıştır. 70 Bu bölümde yer alan bilgiler; toplantı raporları, Avrupa Komisyonu, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği ve İktisadi Kalkınma Vakfı kaynaklarından derlenmiştir. 62 Tanıtıcı Tarama Toplantısı (16-20 Ocak 2006): Komisyon yetkilileri toplantıda, Avrupa Topluluğu’nu Kuran Antlaşma’nın (Roma Antlaşması) “malların serbest dolaşımı ilkesi”ne ilişkin 28 ila 30. maddeleri, uyumlaştırılmamış alan, Yeni Yaklaşım’ın temel ilkeleri ve Direktifleri, standardizasyon, akreditasyon, piyasa gözetimi ve Klasik Yaklaşım hakkında bilgi vermişlerdir. Ayrıntılı Tarama Toplantısı (20-24 Şubat 2006): Türk heyeti tarafından; uyumlaştırılmamış alanda malların serbest dolaşımı, Roma Antlaşması’nın malların serbest dolaşımına ilişkin 28 ila 30. maddeleri, ticarette engeller ve eş etkili tedbirler, ticarette teknik engellerin kaldırılması ve karşılıklı tanıma ilkesi, Yeni Yaklaşım’ın genel ilkeleri ve ürünlere ilişkin mevzuat, uygunluk değerlendirmesi, standardizasyon, akreditasyon, piyasa gözetimi ve Klasik Yaklaşım kapsamında ürünlere ilişkin mevzuat konularında yapılan sunumlarla Komisyon yetkililerine Türkiye’nin mevcut uyum düzeyine ilişkin bilgi verilmiştir. Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Politikasının amacı, AB üyesi ülkelerin vatandaşlarının, Birlik içinde serbest dolaşımını, oturumunu ve çalışmalarını temin etmek ve söz konusu hakları güvenlik içinde sağlamaktır. Bu çerçevede, vatandaşların uluslararası organize suçlara karşı korunması ve adalete eşit şartlarda erişimiyle birlikte temel haklarına saygı politikanın temel unsurlarını oluşturmaktadır. Politikanın kapsadığı alanlar arasında iç sınırların kaldırılması, dış sınırlar, iltica, göç, medeni hukuk 63 alanında adli işbirliği, cezai ve gümrük alanlarında polis ve adli işbirliği, programlar ve dış ilişkiler bulunmaktadır. Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında Adalet ve İçişleri Bakanlıkları, Genelkurmay Başkanlığı, Yargıtay, Anayasa Mahkemesi, Danıştay, Gümrük Müsteşarlığı, Maliye Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı temsilcilerinden oluşan bir heyet katılmıştır. Tanıtıcı Tarama Toplantısı (23-25 Ocak 2006): Komisyon yetkilileri tanıtıcı tarama toplantısında, göç, iltica, medeni hukuk alanında adli işbirliği, uyuşturucu alanında işbirliği, gümrük işbirliği, polis işbirliği ve suçla mücadele, cezai işlerde adli işbirliği, terörizmle mücadele, Schengen müktesebatı ve uygulama mekanizması ile dış sınırlar konularını ele almıştır. Ayrıntılı Tarama Toplantısı (13-15 Şubat 2006): Komisyon yetkilileri ve Türk Heyeti ayrıntılı tarama toplantısında; göç, iltica, medeni hukuk alanında adli işbirliği, uyuşturucu alanında işbirliği, gümrük işbirliği, polis işbirliği ve suçla mücadele, cezai işlerde adli işbirliği, terörizmle mücadele, Schengen müktesebatı ve uygulama mekanizması ve vize dahil dış sınırlar konularında AB mevzuatı ve Türk mevzuatını karşılaştırarak eksiklikleri tespit etmiştir. 64 Fikri Mülkiyet Hukuku Faslı AB içerisinde fikri hakların korunması ile ilgili farklı uygulamaların sürdürülmesi, mal ve hizmetlerin serbest dolaşımını olumsuz yönde etkileyen, rekabeti bozan ve Tek Pazar’ın işleyişine zarar veren sonuçlar doğurmaktadır. Bu nedenle, ilgili AB mevzuatı, ulusal düzenlemeler arasındaki farklılıkların giderilmesini amaçlamaktadır. Bu çerçevede, telif hakları ve bağlantılı hakların korunması konusunda ortak kurallar belirlenmiştir. Ayrıca, veritabanlarının, bilgisayar programlarının, entegre devre topografyalarının, uydu yayıncılığı ve kablolu yeniden iletimin korunması da belirli kurallara bağlanmıştır. Sınai mülkiyet hakları alanında ise, ortak bir Topluluk Markası ve Topluluk Tasarımı oluşturulmuştur. Bunun dışında, biyoteknolojik buluşlar, eczacılık ve bitki koruma ürünlerine yönelik çeşitli düzenlemeler bulunmaktadır. Müktesebat, telif hakları ve sınai mülkiyet haklarının uygulanması ile ilgili uyumlaştırılmış kurallar da içermektedir. Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında Türk Patent Enstitüsü (TPE), Kültür ve Turizm Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, İçişleri Bakanlığı, Adalet Bakanlığı, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK), Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM), Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığı’ndan yetkililer katılmıştır Tanıtıcı Tarama Toplantısı (06-07 Şubat 2006): Toplantıda, Komisyon yetkilileri, telif hakları ve bağlantılı haklar, veritabanlarının korunması, korumanın süresi, telif haklarının kiralanması ve ödünç verilmesi, uydu yayıncılığı ve kablo yoluyla yeniden 65 iletim, yeniden satış hakkı, bilgisayar programları ve yarı iletken ürünlerin topografyaları ile ilgili AB düzenlemeleri hakkında Türk heyetini bilgilendirmiştir. Sınai mülkiyet hakları alanında ise, ticari markalar, biyoteknolojik buluşlar, patentler, ek koruma sertifikaları, zorunlu lisans ve endüstriyel tasarım konularındaki mevzuat ele alınmıştır. Ayrıntılı Tarama Toplantısı (02-03 Mart 2006): Toplantıda Komisyon yetkililerine ilgili Türk mevzuatı hakkında bilgi veren Türk heyeti, özellikle AB nezdinde uyumlaştırılmış konuların üzerinde durmuştur. Komisyon yetkilileri, fikri mülkiyet hakları alanında faaliyet gösteren kurum ve kuruluşlar hakkında bilgilendirilmişlerdir. Ayrıca, bu alanda faaliyet gösteren uzman mahkemeler tarafından alınan kararlara ilişkin veriler de Komisyon yetkilileri ile paylaşılmıştır. Ulaştırma Politikası Faslı Ulaştırma alanındaki müktesebat başlığı, güvenli, etkin, çevresel açıdan sağlıklı ve kullanıcı dostu taşıma hizmetlerini destekleyerek İç Pazarın işleyişini iyileştirmeyi amaçlamaktadır. Bu müktesebat başlığı; karayolu, demiryolu, iç suyolları, kombine taşımacılık, hava ve deniz taşımacılığını kapsamaktadır. Temelde ulaştırma başlığı; teknik ve güvenliğe ilişkin standartlara, sosyal standartlara, devlet yardımlarının denetimine ve iç ulaşım pazarı bağlamında piyasanın liberalleştirilmesine ilişkin düzenlemelerden oluşmaktadır. 66 Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında Ulaştırma Bakanlığı, Genelkurmay Başkanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Denizcilik Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Kamu İhale Kurumu, Türkiye İstatistik Kurumu, Rekabet Kurumu temsilcileri katılmıştır. Tanıtıcı Tarama Toplantısı (26-29 Haziran 2006): Toplantıda AB yetkilileri taşımacılık politikasına ilişkin müktesebatı kara, deniz, hava ve demiryolları taşımacılığı ana başlıkları altında Türk yetkililere aktarmıştır. Tüm bu ana başlıklarda ürünlerin ve yolcuların piyasaya erişimi, güvenlik koşulları, teknik ve sosyal koşullar ele alınmıştır. Ayrıntılı Tarama Toplantısı (25-28 Eylül 2006): Toplantıda Türk heyeti tarafından Komisyon yetkililerine kara, deniz, hava ve demiryolları taşımacılığı, Uydu Seyrüsefer Sistemleri (GALILEO), kombine taşımacılık ve devlet yardımları konularındaki mevzuat aktarılmış ve bu konudaki sorular cevaplanmıştır. İstatistik Faslı İstatistik alanındaki müktesebat; tarafsızlık, güvenirlik, şeffaflık, kişisel bilgilerin gizliliği ve resmi istatistiklerin dağıtılması ile ilgili temel ilkelere uyumu 67 gerektirmektedir. Müktesebat ayrıca; makro-ekonomik istatistikler, fiyat istatistikleri, iş istatistikleri, ulaştırma istatistikleri, dış ticaret istatistikleri, demografik ve sosyal istatistikler, tarım istatistikleri, çevre istatistikleri, bilim ve teknoloji istatistikleri ile bölgesel istatistikler gibi çeşitli alanlarda veri toplama usulleri, bu verilerin sınıflandırılması ve metodolojisini içermektedir. Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK), Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı gibi ilgili bakanlık ve kurum yetkililerinden oluşan bir heyet katılmıştır. Tanıtıcı Tarama Toplantısı (19-20 Haziran 2006): Toplantıda; Türk heyeti istatistiki altyapı, verilerin sınıflandırılması, gümrük birliği ve malların serbest dolaşımı, tarım ve balıkçılık, işçilerin serbest dolaşımı ve sosyal politika, iş kurma hakkı ve hizmet sunma serbestisi (bilgi toplumu, iletişim, turizm istatistikleri), ulaştırma politikası, ekonomik ve parasal politika ile sermayenin serbest dolaşımı, enerji, bölgesel politika ve yapısal araçların koordinasyonu, çevre, tüketicinin ve tüketici sağlığının korunması; bilim, bilgi, eğitim ve kültür ile göç ve sığınma konularına ilişkin Topluluk istatistikleri hakkında bilgilendirilmiştir. Ayrıntılı Tarama Toplantısı (17-18 Temmuz 2006): Toplantıda, ilk gün istatistiki altyapı, verilerin sınıflandırılması, gümrük birliği ve malların serbest dolaşımı, tarım ve balıkçılık, işçilerin serbest dolaşımı ve sosyal hizmetler, yerleşme hakkı ve hizmet 68 sunma serbestisi; ikinci gün ise taşımacılık politikası, ekonomik ve parasal politika ile sermayenin serbest dolaşımı, enerji, bölgesel politika ve yapısal araçların koordinasyonu, çevre, tüketicinin ve sağlığın korunması, eğitim ve kültür, bilim, demografi ve göç istatistiklerinin hazırlanması gibi konularda Türkiye’deki yasal düzenlemeler ve AB müktesebatına uyum ele alınmıştır. Çevre Faslı AB çevre politikasının amacı, mevcut ve gelecek nesiller için çevrenin korunması ve sürdürülebilir kalkınmanın geliştirilmesidir. Bu çerçevede, çevresel korumanın diğer Topluluk politikalarına entegrasyonu, “kirleten öder” ilkesi, çevresel kirliliğin kaynağında yok edilmesi ve sorumluluğun paylaşılması temel alınmıştır. Müktesebat, yatay mevzuat, su ve hava kirliliği, atık ve kimyasalların yönetimi, biyoteknoloji, doğanın korunması, endüstriyel kirlilik ve risk yönetimi, gürültü ve radyasyondan korunmayı içeren 200’ün üzerinde hukuki düzenlemeyi kapsamaktadır. Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında Çevre ve Orman Bakanlığı, Adalet Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Denizcilik Müsteşarlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Ulaştırma Bakanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, DTM, Gümrük Müsteşarlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, TÜİK ve BBDK gibi ilgili bakanlık ve kurumlardan oluşan bir heyet katılmıştır. 69 Tanıtıcı Tarama Toplantısı (3-11 Nisan 2006): Toplantıda; çevresel yükümlülükler, çevre ile ilgili bilgilere erişim, çevre konularına halkın katılımı, çevresel etki analizi, stratejik değerlendirme, raporlama, Avrupa Çevre Ajansı, yaban kuşlarının ve doğal yaşam alanlarının korunması, hayvan türlerinin korunması, atık yönetimi kapsamında maden atıkları, tehlikeli atıklar ve atık yağlar, su kalitesinin iyileştirilmesi, Genetiği Değiştirilmiş Organizmalar (GDO), hava kalitesi, yakıt kalitesi, karbondiyoksit emisyonları, gürültü kirliliği, ozon tabakasını incelten maddeler, emisyon ticareti, Kyoto Protokolü, entegre kirliliğin önlenmesi ve kontrolü ile tehlikeli kimyasal maddelerin dış ticareti gibi konularda yapılan sunumlarla Türk heyetine bilgi verilmiştir. Ayrıntılı Tarama Toplantısı (29 Mayıs-2 Haziran 2006): Çevre alanında ayrıntılı tarama toplantısında yatay mevzuat, iklim değişikliği, sivil koruma, su kalitesi, doğanın korunması, hava kalitesi, genetik olarak değiştirilmiş organizmalar, endüstriyel kirliliğin kontrolü ve risk yönetimi, gürültü kirliliği, atık yönetimi ve kimyasallar konularında gerçekleştirilen sunumlarla, Türkiye’nin söz konusu fasılda mevcut uyum düzeyine ilişkin AB Komisyonu yetkililerine bilgi verilmiştir. Dış İlişkiler Faslı Dış ilişkiler alanındaki müktesebat başlığı, Topluluğun üçüncü ülkeler ve uluslararası organizasyonlar ile ticari ve ekonomik ilişkilerinin yanı sıra işbirliğinin ve yardımlaşmanın geliştirilmesini kapsamaktadır. Bu müktesebat başlığı altında yürütülen Topluluk faaliyetlerinin yasal zemini, Avrupa Topluluğu’nu Kuran Antlaşma’nın 131 ila 70 134. maddeleri ile belirlenmiştir. Dış ilişkiler başlığı altında aday ülkelerden beklenen noktalar şunlardır: DTÖ yükümlülüklerini karşılamak, AB’nin üçüncü ülkelerle yaptığı ikili ya da çok taraflı anlaşmaları üstlenmek, AB’nin dış ticaret rejimini kabul etmek, Genelleştirilmiş Tercihler Sistemi (GTS) uygulamalarını katılımdan hemen sonra yürürlüğe koyacak şekilde gerekli düzenlemeleri gerçekleştirmek, insani yardım ve kalkınma politikası alanında AB’de yürürlükte olan yasal düzenlemelere uyum sağlamak. Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM), Gümrük Müsteşarlığı, Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı (TİKA) gibi kurumlardan temsilciler katılmıştır. Tanıtıcı Tarama Toplantısı (10 Temmuz 2006): Komisyon yetkilileri tanıtıcı tarama toplantısında, ortak ticaret politikası, üçüncü ülkelerle ikili anlaşmalar, kalkınma politikası ve insani yardım konularına ilişkin bilgi vermiştir. Ayrıntılı Tarama Toplantısı (13 Eylül 2006): Ayrıntılı tarama toplantısında Türk heyeti tarafından; ortak ticaret politikası başlığı altında ticaret politikasının uygulanması, DTÖ ile ilgili çok taraflı politika ve ilişkiler, ikinci el mallar, ihracat kredileri, tekstil ve GTS, üçüncü ülkelerle ikili anlaşmalar; kalkınma politikası ve insani yardım alanlarına ilişkin mevzuat konularında Komisyon yetkililerine bilgi verilmiştir. 71 Mali Kontrol Faslı Mali kontrol alanındaki mevzuat; kamu iç mali denetimi, dış mali denetim, AB öz kaynaklarının kontrolü, AB fonlarının denetimi, uluslararası iç ve dış mali denetim gibi alanları kapsamaktadır. Bu alandaki sınırlı sayıdaki yasal düzenleme genelde tüzük ve kararlardan oluşmakta ve söz konusu tüzük ve kararlar doğrudan etkili olduğu için ulusal mevzuata aktarılmaları gerekmemektedir. Mali kontrol alanındaki müktesebat ayrıca temelde uluslararası alanda kabul gören somut mali yönetim ve kontrol kurallarından oluşmaktadır. Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında Maliye Bakanlığı, Sayıştay, Hazine Müsteşarlığı, TCMB, BBDK, SPK, Adalet Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı ve Milli Savunma Bakanlığı katılmıştır. Tanıtıcı Tarama Toplantısı (18 Mayıs 2006): Toplantıda kamu iç mali denetim mekanizmaları ve dış denetim konuları, AB mali yardımları için uygulama yapıları, AB mali çıkarlarının korunması gibi konulardaki AB mevzuatı Türk heyetine aktarılmıştır. Ayrıntılı Tarama Toplantısı (30 Haziran 2006): Toplantıda kamu finansal yönetim ve kontrol sistemleri, iç ve dış denetim, sahtecilik ve dolandırıcılıkla mücadele, AB fonlarının kullanımı ve AB'nin mali çıkarlarının korunması konuları ele alınmıştır. 72 Trans-Avrupa Şebekeleri Faslı Trans-Avrupa Ağları alanındaki müktesebat başlığı, ulaştırma, iletişim ve enerji altyapıları alanındaki Trans-Avrupa Ağları politikasını içermektedir. Bu başlık kapsamında Trans-Avrupa Ağlarının kurulması ve geliştirilmesi ile ulusal ağların uygun bir şekilde birbirlerine bağlanması ve birlikte işlerliğinin teşvik edilmesi, İç Pazarın avantajlarından tam olarak yararlanılması, ekonomik büyümeye katkıda bulunulması ve Avrupa Birliği içerisinde istihdam yaratılması amaçlamaktadır. Müzakere sürecinin işleyişini hızlandırmak ve kolaylaştırmak amacıyla, Türkiye ve Hırvatistan ile yürütülecek müzakerelerde daha önceki genişleme dalgalarındaki uygulamalardan farklı olarak Trans-Avrupa Ağları ayrı bir fasıl olarak ele alınmaktadır. Ancak bu başlık ulaştırma, enerji ve telekomünikasyon fasıllarını ilgilendiren düzenlemeler içermekle birlikte, bu düzenlemeler ağ bağlantılarının kurulması ve geliştirilmesiyle sınırlıdır. Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında Ulaştırma Bakanlığı, Genelkurmay Başkanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Denizcilik Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Türkiye İstatistik Kurumu, Rekabet Kurumu temsilcileri katılmıştır. 73 Tanıtıcı Tarama Toplantısı (30 Haziran 2006): Toplantıda AB yetkililerince TransAvrupa Taşımacılık ve Enerji Ağları kapsamında sağlanan mali yardımlara ve bu ağların geliştirilmesine ilişkin müktesebat aktarılmıştır. Ayrıntılı Tarama Toplantısı (29 Eylül 2006): Toplantıda ulaştırma, telekomünikasyon ve enerji altyapısının ortak çıkarlar çerçevesinde geliştirilmesini konu alan Türk mevzuatı AB yetkililerine aktarılmıştır. Faslın TEN-T ile ilgili kısmında Ulaştırma Bakanlığı yetkilileri, TEN-E ile ilgili kısmında ise Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı yetkilileri sunum yapmışlardır. Sunumların yanı sıra yasal çerçeve, bu alandaki araştırmalar, gerçekleştirilen kamu harcamaları ve yatırımlar konularındaki sorular da cevaplanmıştır. Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı Faslı “Tarım” faslının, “Tarım ve Kırsal Kalkınma” ve “Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı Politikası” şeklinde ikiye bölünmesi suretiyle yeni oluşturulan bu müktesebat faslı gıda güvenliğine ilişkin detaylı kuralları kapsamaktadır. Genel gıda ürünleri politikası gıda ürünlerinin üretimine ilişkin hijyen kurallarını ortaya koyarken; veterinerlik politikası hayvan sağlığı ve refahı ile İç Pazardaki hayvansal ürünlerin güvenliğinin korunmasına ilişkin temel kuralları içermektedir. Bitki sağlığı alanındaki AB kuralları ise tohum kalitesi, bitki koruma ürünleri, zararlı organizmalar ve hayvan yemlerini kapsamaktadır. 74 Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Genelkurmay Başkanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Türkiye İstatistik Kurumu temsilcileri yer almıştır. Tanıtıcı Tarama Toplantısı (9-15 Mart 2006): Toplantıda, Topluluğun gıda güvenliği, veterinerlik ve bitki sağlığı politikalarına ilişkin verilen tanıtıcı bilgilerin (Genel Gıda Kanunu, Komiteler, Katılım Antlaşmaları) ardından, veterinerlik (İç Pazar’daki denetim mekanizmaları, ithalata ilişkin denetim mekanizmaları, hayvanların kayıt altına alınması, hayvan hastalıklarının denetim altına alınmasına ilişkin tedbirler, hayvan refahı vb.), gıda ve yemlerin piyasaya sunulması (hijyen kuralları, hayvansal ürünlere ilişkin özel kurallar vb.), gıda güvenliği kuralları (etiketleme, katkı maddeleri vb.), gıdaya yönelik özel kurallar (biyoteknoloji, kirleticiler, gıda ile temas halinde olan materyaller vb.), bitki sağlığı (yemlere ilişkin özel kurallar, zararlı organizmalar, bitki koruma ürünleri vb.) konularında Komisyon yetkililerince Türk heyetine bilgi verilmiştir. Ayrıntılı Tarama Toplantısı (24-28 Nisan 2006): Toplantıda Türk heyeti tarafından tanıtıcı tarama toplantısındaki başlıklara paralel olarak veterinerlik, gıda ve yemlerin piyasaya sunulması, gıda güvenliği kuralları, gıdaya yönelik özel kurallar ve bitki sağlığı konularında Komisyon yetkililerine bilgi verilmiştir. 75 Balıkçılık Faslı Ortak Balıkçılık Politikası; verimliliğin artırılmasını, geçimini balıkçılık sektöründen sağlayanlara makul bir hayat standardı temin edilmesini, su ürünleri piyasalarında istikrarın sağlanmasını, ürün arzının güvenliğini ve ürünlerin tüketicilere makul fiyatla ulaşmasını hedeflemektedir. Bu alandaki müktesebat ulusal mevzuata aktarılması gerekmeyen ancak, üyelik tarihinden itibaren tamamen bağlayıcı ve doğrudan uygulanabilir nitelikteki tüzüklerden oluşmaktadır. Bununla birlikte, Ortak Balıkçılık Politikası’na (kaynak ve filo yönetimi, denetimi ve kontrolü, yapısal faaliyetler, pazar politikası ve devlet yardımlarını kapsayan) katılım için idarenin ve balıkçılık alanında faaliyet gösterenlerin hazırlanmasına yönelik tedbirlerin uygulamaya koyulması gerekmektedir. Ayrıca bazı durumlarda, üçüncü ülkelerle veya uluslararası örgütlerle yapılmış balıkçılık anlaşmaları veya sözleşmeleri konusunda uyum sağlamak gerekmektedir. Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Denizcilik Müsteşarlığı ve Türkiye İstatistik Kurumu’ndan temsilciler katılmıştır. Tanıtıcı Tarama Toplantısı (24 Şubat 2006): Toplantıda Türk heyeti, Ortak Balıkçılık Politikasının genel hatları ve genel prensipler, yönetim, kaynak ve filo yönetimi, av çabasının azaltılması, filo kaydı, tekne izleme sistemi, Akdeniz’de balıkçılık yöntemi, 76 denetim ve kontrol, yapısal faaliyetler, Pazar politikası, devlet yardımları, uluslararası anlaşmalar, araştırma ve bilgi toplama konularındaki AB mevzuatı hakkında bilgilendirilmiştir. Ayrıntılı Tarama Toplantısı (31 Mart 2006): Toplantıda Türk heyeti tarafından, Türkiye balıkçılığı (genel prensipler), filo yönetimi, denetim ve kontrol, yapısal eylemler, pazar politikası, devlet yardımları, uluslararası anlaşmalar ile araştırma ve veri toplama konularında toplam 9 sunum gerçekleştirilmiştir. Mali ve Bütçesel Hükümler Faslı Bu alandaki müktesebat; AB bütçesine sağlanacak fonlar için gerekli mali kaynaklara (öz kaynaklar) ilişkin kuralları kapsamaktadır. Söz konusu öz kaynaklar, gümrük vergileri, tarımsal vergiler ve şeker vergilerinden elde edilen geleneksel öz kaynaklardan oluşan üye devlet katkıları, üye devletlerin KDV gelirlerine dayanan bir kaynak ile, yine üye devletlerin gayrı safi milli hasılalarının büyüklüğüne (GSMH) bağlı olarak değişen bir kaynaktan oluşmaktadır. Üye devletler, yeterli koordinasyonun sağlanması, öz kaynaklara ilişkin katkıların doğru hesaplanması, tahsilatı, ödenmesi ve denetiminin temini, öz kaynaklara ilişkin kurallara uyum ve AB’ye raporlamanın yapılabilmesi için gerekli idari kapasiteyi oluşturmalıdır. Bu alandaki müktesebat doğrudan bağlayıcı olduğundan ulusal hukuka aktarılması gerekmemektedir. Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında Maliye Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, 77 Tarım Bakanlığı, Türkiye Şeker Kurumu, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) gibi ilgili bakanlık ve kurumlardan temsilciler katılmıştır. Tanıtıcı Tarama Toplantısı (6 Eylül 2006): Toplantıda; AB bütçesi başlığı altında temel bütçesel kurallar, yıllık bütçe prosedürü, bütçe ve harcamanın yapısı, Mali Çerçeve ve Kurumlararası Anlaşma, AB finansman kuralları (öz kaynaklar) başlığı altında yasal çerçeve, bütçenin (gelirlerin) yapısı, öz kaynaklar bütçe prosedürü, İmtiyaz ve Dokunulmazlıklara İlişkin Protokol başlığı altında ise hazine sistemi ve ödemeler hakkında Türk heyeti bilgilendirilmiştir. Ayrıntılı Tarama Toplantısı (4 Ekim 2006): Toplantıda; öz kaynaklar sistemine ilişkin Türkiye’nin durumu, KDV ve tarımsal vergilerin matrahının hesaplanması ve buna ilişkin idari yapılanma, gümrük vergileri, konuya ilişkin istatistiki verilerin nasıl derlendiği ve konuyla ilgili kurumlararası bilgi değişimi, ödeme sistemleri alanlarında Türkiye’nin mevcut uyum düzeyine ilişkin olarak Komisyon yetkililerine bilgi verilmiştir. Vergilendirme Faslı Vergilendirmeye ilişkin müktesebat; dolaylı vergilendirme (KDV), özel tüketim vergisi (ÖTV), doğrudan vergilendirme, sermaye hareketleri ve hisse transferleri ile idari işbirliği alanlarını kapsamaktadır. Avrupa Birliği’nde malların ve hizmetlerin serbest 78 dolaşımını doğrudan etkilemesi nedeniyle vergilendirme alanında uyumlaştırma çalışmaları dolaylı vergilendirme alanında ve özellikle KDV’de yoğunlaşmıştır. Doğrudan vergilendirmeye ilişkin müktesebat, kurumlar vergisinin belli yönlerini ele almakta ve esas itibarıyla işletmeler arasındaki sınır ötesi faaliyetlerin önündeki engellerin kaldırılmasını amaçlamaktadır. İdari işbirliği ve karşılıklı yardım alanındaki Topluluk mevzuatı, doğrudan ve dolaylı vergilendirme konusunda, Topluluk içi vergi kaçakçılığını ve vergiden kaçınmaları engellemeyi amaçlamaktadır. Tarama toplantılarına Türkiye adına İzleme ve Yönlendirme Komitesi dışında Maliye Bakanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Merkez Bankası, TÜİK gibi ilgili bakanlık ve kurumlardan oluşan bir heyet katılmıştır. Tanıtıcı Tarama Toplantısı (6-7 Haziran 2006): Toplantının ilk gününde kurumlar vergisi alanında çifte vergilendirmenin önlenmesi, sermaye kazançları ve hisse senedi işlemlerinin vergilendirilmesi, işletme vergilendirilmesine yönelik davranış kuralları, gelir vergisi ve tasarruflar ile KDV alanında vergi iadesi ve vergi muafiyetlerine ilişkin konularda Komisyon yetkilileri tarafından Türk heyetine bilgi verilmiştir. İkinci gün ise ÖTV’ye ilişkin vergi yapısı ve oranlarıyla ilgili genel hükümlerin yanı sıra tütün mamulleri, alkollü içecekler, petrol ürünlerinin vergilendirilmesi, sınır ötesi faaliyetler, idari işbirliği ve karşılıklı yardım, bireysel vergi muafiyeti, vergi kaçakçılığı ve vergiden kaçınmaların engellenmesi, KDV alanındaki idari işbirliğinde ve vergilendirilebilir ürünlerin dolaşım ve denetiminde bilgisayarlı sisteme geçilmesi konularına ilişkin yasal düzenlemeler aktarılmıştır. 79 Ayrıntılı Tarama Toplantısı (11-12 Temmuz 2006): Toplantıda, hukuki çerçeve ve idari yapı, kurumlar vergisi, işletmelerin vergilendirilmesine yönelik davranış kuralları, tasarrufların vergilendirilmesi, zararlı vergi rekabeti, KDV (vergi iadesi ve istisnalar), ÖTV (bu kapsama giren mallar ve ortak hükümler), vergi kaçakçılığı ve vergiden kaçınmaların engellenmesi alanında karşılıklı yardım ile bilgisayar teknolojisinin yaygınlaştırılması (VIES, EMCS sistemleri) konularında yapılan sunumlarla Komisyon yetkililerine Türkiye’nin mevcut uyum düzeyine ilişkin bilgi verilmiştir. 2.3. Tarama Sonrası Süreç Tarama sürecinin ardından, her müktesebat başlığı için AB Komisyonu tarafından ayrı bir “tarama raporu” hazırlanmakta ve AB Konseyi’ne sunulmaktadır. Söz konusu rapor, müzakere sürecine fiilen başlanması kararının alınmasına temel teşkil etmektedir. 5. genişleme süreci kapsamındaki ülkelerin tarama süreçlerinin başlangıç ve bitiş tarihleri ile müzakerelere başlama tarihleri71 karşılaştırıldığında, tüm müktesebat başlıklarının taraması tamamlanmadan bazı konu başlıklarında müzakerelerin açıldığı görülmektedir. Bir başka ifadeyle, tarama süreci esnasında mevzuat uyum durumu tespit edilen ve müzakerelerin başlaması için yeterli uyumun sağlandığı belirlenen başlıklarda müzakereler, sürecin bitimi beklenmeden başlatılabilmektedir. Söz konusu tespitin 71 5. Genişlemeyle Üye Olan Ülkelerin Fasıllar İtibariyle Müzakere Açılış ve Geçici Kapanış Tarihleri, İKV, www.ikv.org.tr 80 yapılmasının ardından, Hükümetlerarası Konferans toplanmakta ve müzakerelerin hangi müktesebat başlıkları ile başlatılacağına oybirliği ile karar vermektedir. AB Komisyonu tarafından yayımlanan tarama sonu raporları 4 bölümden oluşmaktadır: 1. Fasıl Kapsamı 2. Aday Ülke Uyum ve Uygulama Kapasitesi 3. Aday Ülke Uyum ve Uygulama Kapasitesi Düzeyinin Değerlendirilmesi 4. Faslın Müzakerelere Açılıp Açılmaması Konusundaki Komisyon Tavsiyesi Bu bölümlerden ilk üçü kamuoyuna açıktır ve Komisyon’un resmi internet sitesinde yayımlanmaktadır. Ancak, 4.bölüm kamuoyuna açıklanmamakta ve tüm üye ülkelerin katılım sağladığı Hükümetlerarası Konferans’a (HAK) sunulmaktadır. Bu bölümde, AB Komisyonu söz konusu fasılda müzakere açılış kriteri (benchmark) getirilmesini önerebilir ve bu açılış kriterlerini belirtir. Raporun tümü HAK’ta değerlendirilerek, ilgili başlıkta müzakerelerin hangi şartlarda açılacağı konusu karara bağlanır. HAK’ta kabul edilen belge, AB Dönem Başkanlığı tarafından Ülkemizin AB Nezdindeki Daimi Temsilciliği’ne yazılı olarak bildirilir. Bu yazılı belgede müzakere açılış kriteri getirilmiş ise bunlar da belirtilerek, belgenin mahremiyetine özen gösterilmesi talep edilir. AB Daimi Temsilciliğimiz bu belgeleri Dışişleri Bakanlığı’na iletir ve Bakanlık konuyla ilgili kurumları bilgilendirir. İlgili fasıl başlığında müzakere açılış kriteri getirilmemişse, AB Dönem Başkanlığı, 81 Ülkemizi o fasılla ilgili Müzakere Pozisyon Belgesi’ni (MPB) AB Komisyonu’na sunmaya davet eder. Ancak müzakere açılış kriteri olan fasıllarda, MPB hazırlanarak müzakerelere başlanabilmesi için öncelikle bu açılış kriterlerinin karşılanması gerekmektedir. Açılış kriterleri, bir işlem ifası olabileceği gibi bir konuda strateji ve eylem planı sunulması şeklinde de olabilir. Gümrük Müsteşarlığı’nın doğrudan ilgili ve sorumlu olduğu Gümrük Birliği faslında da iki adet müzakere açılış kriteri getirilmiş olup, bu kriterlerin detaylı incelemesi bir sonraki bölümde gerçekleştirilecektir. AB, açılış kriterlerinin yanı sıra, müzakere kapanış kriterleri de getirebilir. Müzakere edilen fasılda, kapanış kriteri getirilmemiş olsa dahi tüm fasıllar katılım anlaşması imzalanana kadar geçici olarak kapanmakta ve gerek görülmesi halinde tekrar açılmaktadır. Ülkemizin MPB sunmasının ardından, AB tarafından Ortak Pozisyon Belgesi (OPB) yayımlanır ve o fasıldaki müzakere süreci bu belge doğrultusunda şekillenir. Komisyon şu ana kadar (Ekim 2007) Türkiye ile ilgili 35 fasıldan 19’u için tarama sonu raporu yayımlamış bulunmaktadır.72 Bu 19 fasıl içinde Gümrük Müsteşarlığı’nı ilgilendiren fasıllar şunlardır: 1) Gümrük Birliği 2) Fikri Mülkiyet Hukuku 3) Vergilendirme 4) İstatistik 5) Mali Kontrol 72 http://ec.europa.eu/enlargement/turkey/screening_reports_en.htm 82 6) Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı 7) Trans Avrupa Ağları 2.3.1. Gümrük Birliği Faslı Tarama Sonu Raporu Gümrük Birliği faslında tanıtıcı tarama toplantısı 31 Ocak–1 Şubat 2006 tarihinde, ayrıntılı tarama toplantısı ise 13–14 Mart 2006 tarihlerinde gerçekleştirilmiştir. AB Komisyonu bu toplantılara ilişkin raporunu 9 Mart 2007 tarihinde yayımlamıştır. Söz konusu raporun, Gümrük Birliği faslında AB ile bundan sonraki ilişkilere büyük oranda yön verecek olması bakımından detaylı olarak incelenmesi yerinde olacaktır. I. Gümrük Birliği Faslı İçeriği AB Komisyonu raporuna Gümrük Birliği faslının içeriğini ayrıntılı bir şekilde tanımlamakla başlamıştır: “Gümrük Birliği müktesebatı, neredeyse münhasıran üye ülkeler üzerinde doğrudan bağlayıcı mevzuattan meydana gelir. Bu mevzuat, AB Gümrük mevzuatı ve onun uygulama hükümlerini, kombine nomenklatürü (CN), tarife sınıflandırmasındaki ortak gümrük tarifesi ve hükümlerini, gümrük vergisi muafiyetini, şartlı muafiyeti ve belirli tarife kotalarını; taklit ve korsan mallar, uyuşturucu prokürsörleri, kültürel malların ihracatı üzerindeki gümrük kontrolü hükümlerini, gümrük konularındaki 83 karşılıklı idari yardımları ve transit konularını içerir. Üye ülkeler, ilgili AB bilgisayarlaştırılmış gümrük sistem bağları dahil, tüm gerekli uygulama ve muhafaza kapasitelerinin tesis etmekle mükelleftirler. Gümrük idareleri ayrıca, müktesebatın ilgili alanlarında oluşturulmuş –dış ticaret gibi- özel kuralları uygulayacak ve muhafaza edecek yeterli kapasiteyi sağlamalıdırlar. Gümrük Birliği müktesebatı, temel olarak Gümrük Birliği işleyişi ile onun dış sınırlarının etkili korumasını ve kontrolünü temin eden sayılı mekanizmalardan oluşur. Topluluk Gümrük Birliği olmaksızın, AB’nin ortak ticari ve kalkınma politikaları, ortak bir tarım piyasası, ekonomik ve mali politikalarda etkili bir koordinasyon mümkün değildir.” Bu tanım, faslın içeriğine ilişkin tereddütleri ortadan kaldırmaktadır. İkinci paragrafta ise Gümrük Birliği’nin önemine atıfta bulunmuş ve bu faslın birçok AB ortak politikasının başarısında çok önemli bir yeri olduğu belirtilmiştir. II. Aday Ülke Uyum ve Uygulama Kapasitesi “Bu bölüm, Türkiye tarafından sağlanmış bilgiler ile tarama toplantısındaki görüşmeleri özetlemektedir.” Gümrük Birliği tarama raporunun ikinci bölümü, tarama toplantılarında cereyan eden ve Ülkemiz heyetince yapılan sunumların dökümüne adanmıştır. O yüzden bu bölümde Komisyon görüşlerine nadiren yer verildiği görülmektedir. 84 “Türkiye, Gümrük Birliği’ndeki müktesebatını kabul edebileceğini ve katılımla sağlandıktan sonra müktesebatı uygulamakta herhangi bir zorluk beklemediğini beyan etmiştir.” Ayrıca, ayrıntılı tarama toplantılarının bitiminde mutat olduğu üzere, Komisyon Türkiye heyeti başkanına; “Türkiye’nin söz konusu fasıldaki AB mevzuatını uygulayıp uygulamayacağını” sormakta ve açık cevap beklemektedir. Gümrük Birliği faslında da bu soru Komisyon tarafından heyetimize sormuş ve bu soruya “evet” cevabı verilmiştir. II. a. Gümrük Mevzuatı Genel Gümrük Kuralları ve Prosedürleri: Raporun bu bölümünde Gümrük Kanunu ve Gümrük Yönetmeliği’nin içeriğine dair bilgiler vermiştir. “AB mevzuatına uyumu gerçekleştirecek Gümrük Kanunu’nun değiştirilmesine ilişkin tasarılar, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde görüşülmeyi beklemektedir ancak bu çalışmaların tamamlanmasına ilişkin verilmemiştir.” 85 bir tarih tarama toplantısında Uzun süreden beri Meclis’te bekleyen Gümrük Kanunu değişikliklerinin görüşülmesi Yasama Organı’nın görev alanına girdiği için bu konuda heyetimizce bir zamanlama belirtilememiş ve husus Komisyon tarafından rapora yansıtılmıştır. Karşılıklı İdari Yardım: Bu bölümde, Türkiye’nin AB üyesi ülkelerle 1/95 Sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın 7.ekinde belirtilen hükümlere göre karşılıklı idari yardım ilişkisi içinde bulunduğu ve 1996’dan beri 12 üye ülke ile Karşılıklı İdari Yardım Anlaşması (KİYA) gerçekleştirildiği belirtilmektedir. Bu ülkeler: İngiltere, Estonya, Polonya, Yunanistan, Çek Cumhuriyeti, Litvanya, Slovakya, İspanya, İtalya, Letonya, Belçika ve Hollanda’dır. Bu bölümde ayrıca, taraflar arasındaki bilgi değişiminin talep üzerine veya re’sen yapılabileceğinin altı çizilmiştir. Kültürel Mallar : Bu bölümde T.C.Anayasası’nın 63. maddesine atıfta bulunulmuştur. Bu madde; “Devlet, tarih, kültür ve tabiat varlıklarının ve değerlerinin korunmasını sağlar, bu amaçla destekleyici ve teşvik edici tedbirleri alır” hükmüne amirdir. Ayrıca, bazı kültürel eşyanın ihracatı ile uygulamalar zikredilmiştir. Sınırlarda Nakit Kontrolü: Komisyon Ülkemiz mevzuatını kısaca özetlemiştir. Buna göre; Türkiye girişte nakit kontrolüne yönelik herhangi bir beyanname verme zorunluluğu yoktur. Ancak, çıkışta 5000 Amerikan doları ve eşiti miktardaki nakitin beyan edilmesi gerekmektedir. Komisyon, Gümrük Müsteşarlığı’nın 2005 yılında, 82 vakayı MASAK’a intikal ettirdiğini not etmiş ve Türk mevzuatında idari yaptırımlar ile konunun suç prosedürleri arasında kesin bir ayırım olmadığını da belirtmiştir. 86 Eşyanın Gümrük Statüsü ve Transit: Bu bölümde Gümrük Kanunu’nun eşyanın serbest dolaşımda olup olmamasına göre kazanacağı gümrük statüsü ve bu statüsünü kaybetme koşulları ile yine Gümrük Kanunu’nda transit rejimi ile ilgili maddelerine atıfta bulunulmuştur. Ülkemizin transitle ilgili bazı uluslararası anlaşmalara ( Eşyanın Uluslararası Karayolu Taşımacılığı, TIR Karnesi, ATA Karnesi, NATO eşyaları-Form 300 vs.) taraf olduğu, Türkiye tarafından Ortak Transit Sözleşmesi’ne taraf olunmasına dair başvurunun 1995 yılında yapıldığı ve bu sözleşmeye taraf olunması için gerekli şartların yerine getirilmesine yönelik çalışmaların sürdürüldüğü, BİLGE Sistemi dahilinde iki gümrük idaresinde Ortak Transit Programı’nın pilot uygulamasının yapıldığı da Komisyon tarafından rapora yansıtılmıştır. Ekonomik Etkili Gümrük Rejimleri: Komisyon, Gümrük Kanunu 79. maddesinde düzenlenen ekonomik etkili gümrük rejimlerini sıralamıştır. Bunlar: gümrük antreposu, dahilde işleme, gümrük kontrolü altında işleme, geçici ithalat ve hariçte işleme rejimleridir. Ayrıca eşyanın bu rejimlere sokulmasının şartları da belirtilmiştir. “AB mevzuatına aykırı olarak; Serbest Bölgeler, 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu’nun 6.maddesine göre, Türkiye gümrük bölgesi dışında kabul edilmektedir. Türkiye bu konuyu müzakereler esnasında görüşmek isteğini belirtmiştir.” Bu paragraf, AB’nin birçok belgesinde olduğu gibi serbest bölgelerin Türk gümrük sahasında yer almamasını eleştirmekte ve AB mevzuatına aykırılık teşkil 87 ettiğini belirtmektedir. Ancak bu durum, Gümrük Kanunu’ndan değil, Serbest Bölgeler Kanunu’ndan kaynaklanmaktadır. Gümrük Kodu Güvenlik Konuları: “Topluluk Gümrük Kodunda yapılan değişiklikler henüz Topluluk içerisinde yürürlüğe girmemiştir. Türkiye, GÜMSİS (Gümrük Kapıları Güvenlik Sistemleri) projesi içerisinde risk analizi üzerine bir modül geliştirmektedir fakat tarama toplantısında bu modülün bitirilişine dair herhangi bir süre verilmemiştir. Yetkilendirilmiş Ekonomik Operatörler (AEO) hususunun Gümrük Kanununa konu edilmesi ile ilgili çalışmalar sürmektedir, fakat tarama toplantısında bu işin bitimine dair herhangi süre verilmemiştir Türkiye, Haziran 2005’te Dünya Gümrük Örgütü güvenlik ve kolaylaştırma standartları çerçevesinin bir üyesi olmuştur.” Korsan ve Sahtecilikle Mücadele: Bu bölümde, sahte ve korsan eşya ile mücadeleye ilişkin hükümlerin Gümrük Kanunu ve Yönetmeliği’nde yer aldığı, Gümrük teşkilatının re’sen ya da hak sahibinin isteği üzerine eşyaya müdahale edebildiği, Türkiye’nin DTÖ’nün kurallarına göre mevzuatını yenilediğini ancak 1383/03 sayılı Konsey Tüzüğü ile ilgili uyum çalışmalarının sürdüğü, Gümrük Müsteşarlığı’nın fikri mülkiyet haklarının korunmasına yönelik olarak risk analizini de içeren bir veritabanı geliştirdiği hususlarına dikkat çekilmiştir. Uyuşturucu Prekürsörleri: “Türkiye, ilgili AB mevzuatına uyumu sağlamış ve bu alanda Avrupa Topluluğu ile bir anlaşma imzalamıştır. Türkiye, BM’nin kontrole tabi olan kimyasal madde listesini kullanmaktadır. 88 Sağlık Bakanlığ; prekürsörlerin üretimi, ithalatı ve ihracatı, taşınması, mülkiyeti, satın alınması veya satışı için gerekli izinleri veren ana merciidir.” Gümrük Kıymeti: “Türkiye, 1994’ten bu yana DTÖ kurallarını, bunun yanında ABTürkiye arasındaki Gümrük Birliğinden kaynaklanan mevzuatta belirtilen gümrük kıymet kurallarını uygulamaktadır.” Gümrük Sınıflandırması ve Tarife: “Eşyanın sınıflandırılması, ulusal sayı değerleri ve istatistiki kodların da eklenmesi suretiyle armonize sistem ve kombine nomenklatür tabanında yapılır. Sınıflandırma, ithalat öncesinde (bağlayıcı tarife bilgisi), beyanname üzerine (tek idari belge üzerinde) veya ithalat sonrasında (sonradan kontrol) yapılabilir. Entegre Topluluk Tarifesi’nin (TARIC) tam olarak uygulaması katılımla beraber gerçekleşecek olmakla birlikte, BILGE Sistemi, Türkiye’de uygulanacak tarife önlemlerini entegre eder. Entegre Tarife Yönetim Sistemi (ITMS) geliştirilmesi için bir katılım öncesi mali yardım projesi çalışmaları yürütülmektedir. Tarife derogasyonları, özerk şartlı muafiyet (süspansiyon) ve özerk tarife kotalarını kapsar.” Gümrük Muafiyeti: Komisyon, gümrük muafiyetleri ile ilgili hükümlerin Gümrük Kanunu’nun 167’inci maddesinde düzenlendiğini ancak AB Mevzuatı olan 918/83 sayılı tüzüğe tam olarak uyum sağlanmamış olduğunu not etmiştir. 89 Menşe Kuralları: Bu bölümde, tercihsiz menşe kurallarını düzenleyen Gümrük Kanunu ve Yönetmeliği’nin ilgili maddeleri zikredilmiş ve tercihli menşe kurallarının ise Türkiye’nin 2001’den bu yana dahil olduğu Genelleştirilmiş Tercihler Sistemi (GTS) ve Serbest Ticaret Anlaşmalarına (STA) göre uygulandığı belirtilmiştir. Komisyondan gelen bir soruya cevap olarak, Türkiye; tüm AT menşe sertifikalarının ve diğer gümrük belgelerinin Türk yetkililer tarafından kabul edildiğini belirtmiştir. Gümrük Birliği ve Uluslararası Gümrük İşbirliği: “Türkiye, birçok uluslararası sözleşmeye taraftır. Bunlar; Revize Kyoto Sözleşmesi, Armonize Sistem Sözleşmesi, İstanbul Sözleşmesi, TIR Sözleşmesi, Eşyanın Sınır Kontrollerinin Uyumlaştırılması Sözleşmesi, Hususi ve Ticari Karayolu Araçların Geçici İthalatına Dair Sözleşme’dir. Türkiye 43 ülke ile gümrük işbirliği anlaşmaları imzalamış ve 26 ülke ile de bu anlaşmaların tesisine yönelik müzakerelerini sürdürmektedir. Türkiye, AB-Türkiye Gümrük Birliği’nin Mayıs 2004’te AB’ye katılmış yeni 10 üye ülkeyi de kapsayacak şekilde genişletildiğini belirtmiştir.” Ülkemiz heyeti; Ek Protokol henüz yürürlüğe girmemiş olmakla birlikte, Gümrük Birliği hükümlerinin AB’ye üye tüm ülkeler için ayrım gözetmeksizin uygulandığını teyit etmiş ve bu husus Komisyonun raporuna yansımıştır. 90 II.b. İdari ve İşlevsel Kapasite İdari Yapı: Raporun bu bölümünde Gümrük Müsteşarlığı’nın idari organizasyonu hakkında Ülkemiz heyetince yapılan sunumların Komisyon tarafından özeti yapılmıştır. “Türk Gümrükleri, Başbakanlık teşkilatı altında müsteşarlık şeklinde örgütlenmiştir. Gümrüklerden sorumlu bir Devlet Bakanı mevcuttur. Gümrük Müsteşarı, Gümrük teşkilatının amiridir. Müsteşarlık içerisinde 4 ana, 4 danışma ve denetim ve 5 destek birimi bulunmaktadır. Merkez teşkilatında yaklaşık 1200 personel görev yapmaktadır. Taşra teşkilatında 18 başmüdürlük ve 143 gümrük müdürlüğü bulunmaktadır. Taşra teşkilatında yaklaşık 6700 çalışan vardır. Gümrük müdürlükleri; 20 karayolu sınır kapısı, 7 demiryolu sınır kapısı, 27 uluslararası havalimanı, 42 deniz limanı, 8 serbest bölge ve 39 iç gümrük müdürlüğünden oluşmaktadır. Gümrük teşkilatı; başta İçişleri Bakanlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı ve Sağlık Bakanlığı olmak üzere birçok ulusal idareyle işbirliği içindedir.” Otomasyon: Türkiye, ticaretin kolaylaştırılması ve gümrük kontrolleri için kapsamlı bir bilgisayar sistemine (BILGE) sahiptir. Bu sistemi internet tabanlı bir sisteme dönüştürmek için yapılan çalışmalar sürmektedir fakat tarama toplantısında çalışmaların bitimine dair herhangi bir süre verilmemiştir. 2005 yılı sonunda, 16 başmüdürlük ve 71 gümrük müdürlüğü otomasyona geçmiş durumdadır ve tüm gümrük işlemlerinin 99.5%’ i elektronik ortamda yapılmaktadır. Diğer gümrük idarelerinde de IT altyapısı tamamlanması ve otomasyona geçilmesi planlanmaktadır. Bunun sonrasında tüm gümrük işlemleri elektronik ortamda yürütülecektir. 91 Mükellefler, beyannamelerini 71 gümrük ofisinde yer alan kiosklardan veya internet üzerinden kendi ofislerinden EDI (Electronic Data Interchange) mesajları yoluyla iletebilirler.” III. Aday Ülke Uyum ve Uygulama Kapasitesi Düzeyinin Değerlendirilmesi “Türk Gümrük Kanunu’nun topluluk müktesebatına Gümrük Birliği alanında uyum düzeyi önemli bir seviyededir. İdari kapasite genel olarak tatmin edici düzeydedir. 1996’da tesis edilen AB-Türkiye Gümrük Birliği, bu alanda uyum seviyesinin yüksek olmasına kolaylaştırıcı bir etken olmuş, Türkiye bu alandaki mevzuatı büyük oranda kabul etmiş ve uygulamıştır. Bununla birlikte, Türkiye’nin, malların serbest dolaşımına kısıtlama mahiyetinde değerlendirilebilecek olan Kıbrıs konusundaki uygulamaları Türkiye’nin AB-Türkiye Gümrük Birliği’nden doğan yükümlülüklerini tam olarak uygulamaması anlamını taşımaktadır. Tarama toplantıları boyunca, Topluluk ve Türkiye arasında bazı farklılıklar tespit edilmekle birlikte, Türk heyetince bu hususların halline ilişkin eylem planları sunulmamıştır.” Görüldüğü üzere Komisyon, Türkiye’nin Gümrük Birliği faslındaki yüksek uyum düzeyini teyit etmiş ancak bu yüksek uyum düzeyinin AB-Türkiye Gümrük Birliği’nin sonucu olduğunu da vurgulamıştır. Kıbrıs meselesinin değerlendirmelerin hemen başında zikrediliyor olması AB’nin bu konudaki ısrarcı tavrının bir kanıtıdır. İkinci paragraftan ise, -zımni olarak- AB’nin, uyumsuz alanlara ilişkin yapılacakların somut tarihlere dayanan eylem planları aracılığı ile belirtilmesi talebi anlaşılmaktadır. 92 III.a. Gümrük Mevzuatı Genel Gümrük Kuralları ve Prosedürleri: “AB-Türkiye Gümrük Birliği hükümleri neticesinde genel gümrük kuralları ve prosedürleri konusunda büyük bir uyum mevcuttur”. Karşılıklı İdari Yardım: “Türkiye, üye ülkeler arasında karşılıklı yardımı öngören 515/97 sayılı AB tüzüğü kapsamına ancak üye olduktan sonra girecek olmasına rağmen, bu alanda özellikle 1/95 Sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın 7.Ekinin uygulanması neticesinde oldukça deneyim kazanmış bulunmaktadır.” Bu bölümde, Türkiye’nin üyelik öncesi kazandığı deneyimlerin üyelik sonrası süreçteki uygulamalarda oldukça yararlı olacağı sonucuna varılabilir. Kültürel Mallar: Komisyon, kültürel mallara ilişkin 1526/98 sayılı tüzük hükümleriyle ilgili bazı uyumsuzluklar olmakla birlikte, yüksek düzeyde bir uyum sağlandığını belirtmiştir. Sınırlarda Nakit Kontrolü: Türk ve AB müktesebatı arasındaki farklılıklar şöyle tanımlanmıştır: Türk mevzuatına göre, Türkiye’ye yapılan para ithalinde herhangi bir beyana gerek yoktur. Bu hüküm 1889/2005 sayılı tüzük hükümlerinden farklıdır. AB müktesebatına göre değeri 10000 Euro’yu aşan ithaller için kara para aklamayı önlemek adına beyan gerekmektedir. 93 Türkiye’den nakit ihracında 5000 Euro’dan fazla miktarlar için beyana ihtiyaç vardır oysa AB müktesebatında bu rakam 10000 Euro olarak belirlenmiştir. Nakit kontrolünün istihbaratı konusunda da, Türk mevzuatı AB’ninkinden ayrılmaktadır. Toplulukta tüm beyanlar, mali suçları araştıran birimlere gönderilmektedir. Raporda bahsi geçen tüzük, 15 Haziran 2007 tarihinden itibaren yürürlük kazanmıştır. Bu düzenlemeye göre AB bölgesine 10.000 Euro üstünde giren ve çıkış yapan tüm nakit para hareketleri gümrük idarelerine beyan edilmek zorundadır. Eşyanın Gümrük Statüsü ve Transit: Raporun bu bölümünde, Türk mevzuatı ile AB müktesebatı arasındaki farklar belirtilmiştir. Bu farklar; transit prosedüründe, serbest dolaşımdaki eşyanın gümrük statüsünü kaybetmesinde, gümrük memurlarının bazı hallerde eşyaya refakatinde ve garanti sisteminde yoğunlaşmıştır. Ekonomik Etkili Gümrük Rejimleri: “Genel olarak değerlendirildiğinde, bu konudaki uyum düzeyinin yüksek olduğu söylenebilir ancak Türk gümrük sahası dışında addedilen serbest bölgelere ilişkin büyük bir uyumsuzluk mevcuttur.” Türkiye’yle ilgili tüm AB değerlendirmelerinde olduğu gibi “serbest bölgeler” konusu bu raporda da altı çizilerek belirtilmektedir. Ancak, bu durum Gümrük Kanunu’ndan kaynaklamamakta, 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu’ndan 94 kaynaklanmaktadır.73 Ayrıca, serbest bölgelere ilişkin politikalar Gümrük Müsteşarlığı tarafından değil, Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğü’nün bağlı olduğu Dış Ticaret Müsteşarlığı tarafından tayin edilmektedir. Bu başlıkta diğer uyumsuz alanlar; —Dahilde işleme rejiminde dolaylı vergi muafiyeti olması, —Dahilde işleme rejiminde bazı eşyaya basitleştirilmiş usul tanınmaması ve Toplulukta uygulanmayan istisnaların varlığı, —Serbest bölgelerde dahilde işleme ve gümrük kontrolü altında işleme rejimlerinin, 2. kategori serbest bölgeler ile serbest antrepoların Topluluk Gümrük Kodu’nda var olmasına rağmen Türk mevzuatında yer almaması, Olarak rapora yansımıştır. Gümrük Kodunun Güvenlik Veçheleri: Komisyon, konunun Topluluk için de yeni olduğu ve uygulama hükümlerinin henüz tam olarak yerleşmediğini belirterek bu başlığa ilişkin bir değerlendirme yapılamayacağını belirtmiştir. Korsan ve Sahtecilikle Mücadele: “Bu konuya ilişkin Türk mevzuatı, uygulamadaki AB müktesebatı ile uyumlu değildir.” Komisyon be genel tespiti yaptıktan sonra uyumsuzluk arz eden konuları sıralamıştır. Uyumsuzluğun genel olarak, 1383/03 sayılı AB tüzüğüne olan uyumsuzluktan kaynaklandığı görülmektedir. 73 Avrupa Birliği’nde ve Türkiye’de Serbest Bölge Uygulamaları, İKV,www.ikv.org.tr 95 Uyuşturucu Prekürsörleri: Bu bölümde Komisyon; mevzuat uyumunun neredeyse tamamlanmış olduğunu belirtmiştir. Gümrük Kıymeti: “Genel olarak uyum düzeyi yüksektir. Türkiye, topluluk müktesebatının da dayandığı DTÖ kurallarını uygulamaktadır.” Gümrük Sınıflandırması ve Tarife: “Sınıflandırmaya bağlı olarak uyum düzeyi yüksektir. Türkiye, Avrupa Komisyonu’nun sınıflandırma hakkında kabul ettiği düzenlemeleri kendi mevzuatına aktarıma ilişkin daha fazla çalışmalıdır.” Gümrük Muafiyeti: Komisyon bu bölümde Türk mevzuatı ile AB mevzuatı arasındaki farkları şu şekilde sıralamıştır: —“Hediyelik eşyalar için 300 Euro ve posta paketleri için 100 Euro’luk gümrük vergisi muafiyetleri, Topluluk oranlarından sırasıyla yedi ve beş kat fazladır.” —“İkamet transferine göre ikinci el araç getirme hakkını elde edebilmek için Toplulukta 12 ay olan süre Türkiye’de 24 ay olarak uygulanmakta ve 3 yaşından büyük araçların getirilmesine imkan tanınmamaktadır.” —“Türkiye’de ikinci ikametgaha muafiyet tanınmamaktadır.” — “Türkiye’de gümrüksüz giriş mağazaları vardır. Bunların tasfiyesi, sadece AB tam üyelik sürecinde uyum sağlanması lazım gelen AB müktesebatının gerekliliği olmayıp, aynı zamanda 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararıyla tesis edilen Türkiye-AB Gümrük Birliği gereklilikleri arasında yer almaktadır.” 96 Son husus, Gümrük Birliği faslına ilişkin getirilen iki müzakere açılış kriterlerinden birisini oluşturmakta olup, ilgili bölümde detaylı olarak incelenecektir. Menşe: Bu bölümde, tercihli ve tercihsiz menşe kurallarına göre Türk ve AB mevzuatındaki farklar sıralanmıştır. Bu farklar özetle; “en son esaslı işçilik” kavramının uygulamasındaki farklar, Toplulukta değişik tipte sertifikaların kullanılmasına karşın Türkiye’de tek bir sertifika kullanılıyor olması, beyan edilen menşein kontrolüne ilişkin uyumsuzluklar, Avrupa Akdeniz Menşe Kümülasyonu’nun uygulanmasına ilişkin anlaşmaların müzakere edilmesi gerekliliği, tedarikçi beyanının Türkiye içinde kullanımına ilişkin önlemlerin alınması şeklindedir. Gümrük Birliği ve Uluslar arası Gümrük İşbirliği: “AB-Türkiye Gümrük Birliği’nin yeni üye ülkeleri de kapsamasına ilişkin önlemler alınmasına rağmen Kıbrıs bandıralı gemi ve uçakların, deniz limanları ve havalimanlarına giriş ve çıkışında uygulanan kısıtlamalar hala mevcuttur.” Bu husus da, Gümrük Birliği faslı müzakere açılış kriterlerinden birisini oluşturmakta olup, çalışmanın sonraki bölümünde incelenecektir. III.b. İdari ve İşlevsel Kapasite İdari Kapasite :“Katılımın ilk gününden itibaren Türkiye’nin sınırları Topluluğun genişletilmiş sınırları olacak olup, bu sınırlar Türk Gümrük İdaresi tarafından AB 97 vatandaşları ve ticaret erbabının çıkarlarına göre yönetilmek ve kontrol edilmek durumundadır. Yürürlükte herhangi bir Topluluk Gümrük idaresi olmadığından gümrük mevzuatı Topluluk sınırlarının her noktasında homojen ve uyumlu bir şekilde uygulanmalıdır. Bu sürecin tesisinde, yaklaşık 10 yıllık AB-Türkiye Gümrük Birliği ortak kurallarının uygulanmasının kolaylaştırıcı etkisi sağlanmalıdır. Ayrıca, Türk Gümrük İdaresi tüm ilgili Gümrük mevzuatının bütün gümrük ofislerince kesintisiz olarak uygulanacaklarını garanti etmelidir. Türk Gümrük İdaresi, gümrük gelirleri tahsilatı ve yönetimi stratejisinin uygulanması ve geliştirilmesini sağlamalıdır. Bu strateji; yerel gelirlerin ve AB gümrük gelirlerinin ulusal düzeyde ve AB nezdinde, doğru olarak toplandığının, hesaplandığının, harcandığının, rapor edildiğinin ve denetlendiğinin garantisini vermek durumundadır. Bunun tesisi için, Türkiye’nin AB gereklerine ve standartlarına uygun yeni politikalar, sistemler, prosedürler, teknolojiler ve araçlar geliştirmesi gerekmektedir. Ayrıca, merkez ve taşra teşkilatı arasındaki görev, yetki ve sorumluluklar ile bağlantıların açık ve net bir biçimde tanımlanmasına ihtiyaç duyulmaktadır. Türk Gümrük İdaresinden; kara sınır kapılarında, deniz ve hava limanlarında ve ülke içinde yasal yolcu akışını ve ticareti kolaylaştıracak, ulusal gelirleri ve AB gelirlerini toplamayı garanti edecek ve gerek kendi vatandaşlarının gerek AB vatandaşlarının sosyal güvenliklerini sağlayacak açık, dürüst ve etkin gümrük kontrol faaliyetlerini yerleştirmesi ve geliştirmesi beklenecektir.” 98 Komisyon raporunun idari ve işlevsel kapasite bölümünde, raporun bundan önceki bölümlerinde yer alan mevzuat uyum gereksinimlerinin uygulama kapasitesini çizmeye çalışmıştır. 1993 Kopenhag ve1995 Madrid Kriterleri74 gereği üye ülkeler adaylık sürecinden itibaren AB müktesebatının tam olarak uygulanmasını teminen idari kapasitelerini oluşturmakla mükelleftirler. AB’nin özel önem atfettiği idari kapasite, müktesebatın etkin uygulanabilmesi için bir zorunluluk halini almıştır. AB müktesebatının uygulanması için tüm ilgili yapılar idari kapasitesini kurmak ve geliştirmek durumunda iken Türk Gümrük İdaresi için bu kapasitenin tesisi Türkiye’nin üyelik sonrasında büyük oranda AB’nin doğu sınırlarını temsil edecek olması bakımından hayati bir önem taşımaktadır. Zaten, Komisyon da raporun ilgili bölümünde bu hususu öncelikli olarak belirterek Türk Gümrük İdaresi için idari kapasitenin büyük önem taşıdığının altını çizmiştir. Çünkü katılımla birlikte, Türk Gümrük İdaresi ikili bir işlev yüklenecektir. Ulusal gümrük idaresi olmasından doğan görev ve sorumluluklarının yanı sıra, aynı zamanda AB’nin doğu sınırlarını teşkil edecek olmasından doğan görev ve sorumlulukları da yüklenecektir. Bu nedenle, Gümrük Müsteşarlığı’nın idari kapasite çalışmalarında bu etmen gözden kaçırılmamalıdır. Katılımla beraber gümrük gelirlerinin bir kısmı AB bütçesine aktarılması gerektiğinden, bu gelirlerin tahsilatı, raporlandırılması, muhasebeleştirilmesi ve 74 Madrid Avrupa Konyesi’nin Aralık 1995 tarihli kararı gereği bir aday ülke, üye olabilmek için müktesebatın uygulanması için gerekli adli ve idari kapasitesini oluşturmak zorundadır. 99 harcanmasına yönelik etkin bir yönetim anlayışının ve kapasitesinin de kurulması önem taşımaktadır. AB Komisyonu, gümrük kontrollerinin yasal ticareti ve yolcu akışını aksatmaması gerektiğini belirtmiştir. Bu hususun, Gümrük Müsteşarlığı’nın misyon ve vizyonunda75 önemli bir yer tutmakta olduğu göz önünde tutulduğunda, hedeflerin ortaklığından bahsedilebilir. Raporda yer alan Merkez ve taşra teşkilatına arasındaki görev, yetki ve sorumluluk paylaşımının net bir biçimde yapılmasının gerekliliğine dair değerlendirmeler, Gümrük Müsteşarlığı’nın stratejik hedefleri ile uyumludur.76 Otomasyon: “AB’ye katılım, otomasyon seviyesinin AB mevzuatının belirttiği düzeyde olmasını ve gümrük idarelerince kullanılan IT sistemlerinin AB IT sistemine ortak güvenlik ağıyla (CCN/CSI) bağlantılı olmasını gerektirmektedir. Türkiye ulusal transit IT sisteminin, bütün üye ülkelerde ve Ortak Transit Sözleşmesine taraf olan diğer ülkelerde kullanılan NCTS’e (Yeni Bilgisayarlaştırılmış Transit Sistemi) bağlantılı ve uyumlu olduğunu garanti etmelidir. Türkiye bu konuda çalışmalara başlamıştır. 75 Gümrük Müsteşarlığı’nın misyon ve vizyonu 2006 tarihli Gümrük Müsteşarlığı İş ve Yönetim Planı’nda (Türk Gümrüklerinin İş Stratejisi ve Ulusal Eylem Planı) belirlenmiştir. 76 Gümrük Müsteşarlığı İş ve Yönetim Planı, 2006 100 Tarife konusunda Türkiye’den kendi sistemini çeşitli AB IT sistemlerine bağlantılı hale getirmesi beklenmektedir. Böylece, AB tarifeleri ve AB ticaret politikası önlemlerinin doğru bir şekilde uygulanacağı garanti edilmiş olur. Türkiye, TARIC’e (Entegre Tarife Sistemi) uyum sağlamak üzere bazı projeler planlamıştır. Türkiye, bileşenlerinden birisi de bilgi teknolojileri olan ve bu konuda boşluk analizinin yapıldığı bir proje yürütmektedir ve bu nedenle AB gereklerine cevap verebilecek uyumlu bir IT sisteminin kurulumuna ilişkin bilgi birikimine sahiptir. Hâlihazırda Türkiye, AB IT sistemleriyle bağlantılı herhangi bir IT sistemine sahip değildir. AB gereklerine uygun IT sistemleri için stratejiler geliştirilmesine, bu sistemlerin katılımla birlikte AB ile Türkiye arasında elektronik veri değişimine imkan verecek şekilde ilerletilmesine ihtiyaç duyulmaktadır.” 2.3.2. Diğer İlgili Fasılların Tarama Sonu Raporlarında Gümrükler Gümrük Birliği faslı dışında, Gümrük Müsteşarlığı’nın tarama çalışmalarına katılım sağladığı ve hakkında Komisyon tarafından raporu yayınlanmış fasılların Gümrükler ile ilgili bölümleri fasıl bazında aşağıda sıralandığı gibidir. Fikri Mülkiyet Hukuku “Telif hakkı ve benzeri haklar, ticaret markaları, dizaynlar veya patentler gibi entelektüel ve endüstriyel hakların korunmasını içeren 2004/48 sayılı Tüzüğe göre; tüm 101 üye ülkeler malların sahteciliği ve izinsiz yayımlama gibi usulsüz işlemlerde bulunanlara karşı etkin, caydırıcı ve hakkaniyetli önlemler ve cezalar uygulamalılar ve böylece hak sahiplerine AB bünyesinde bir saha yaratmalıdırlar. Gümrük idareleri telif hakkı ve sınai mülkiyet ihlali yapan eşyanın dolaşımını önlemekte önemli bir oynamaktadır. Fikri mülkiyet haklarının korunmasına ilişkin sınır kontrolleri 4458 sayılı Gümrük Kanunu ve onun uygulayıcı düzenlemelerini içeren Gümrük Yönetmeliği’nde düzenlenmiştir.” Fikri mülkiyet haklarının uygulanması alanında son yıllardaki olumlu ilerlemelerin; İçişleri Bakanlığı, Adalet Bakanlığı ve Gümrük Müsteşarlığı arasında işbirliği ve koordinasyonun arttırılarak korsanlıkla mücadelede geniş kapsamlı bir strateji oluşturulması ile takviye edilmesi gerekmektedir.77 Gıda Güvenliği ve Veterinerlik “Canlı hayvan ithalatına yalnızca Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Gümrük Müsteşarlığı tarafından özel olarak dizayn edilen gümrük kapılarında izin verilir. Türkiye canlı hayvan ithalatı için 29, hayvansal ürünler içinse 58 gümrük kapısına sahiptir. İşlenmiş hayvan ürünleri ithalatı için 40 tane gümrük kapısı mevcuttur. Bunların çoğu sınırlarda değildir. Türkiye AB uygulamaları ile kıyaslanabilir yalnızca bir tane kontrol noktasına (İstanbul Sabiha Gökçen Havaalanı’nda yer alan ve AB tarafından kurulan Kontrol Noktası) sahiptir. İki deniz 77 Küresel Boyutta Sınai Mülkiyet Hakları ve Türkiye’nin AB’ye Uyumu, İKV Yayınları, 2007, s.60 102 limanı (Mersin ve Alsancak-İzmir) ve dört tane kara sınır noktasında ( Hatay, Habur, Gürbulak, Sarp) 2008’in başından itibaren AB tarafından kurulacak kontrol noktaları hizmet edecektir.” Vergilendirme “Vergi ve Gümrük İdareleri, Ortak İletişim Ağı (CCN) ve Ortak Arayüz Sistemini (CSI) elektronik alt yapısına entegre etmelidirler.” İstatistik “Türkiye’nin dış ticaret istatistikleri Gümrük Müsteşarlığı ( ticaret verileri için), Dış Ticaret Müsteşarlığı (serbest ticaret bölgesi için) ve Türkiye İstatistik Kurumu’nun işbirliği ile derlenir. Gümrük Birliği ve malların serbest dolaşımına ilişkin dış ticaret istatistikleri (extrastat), müktesebat ile uyumludur.” 2007-2011 Resmi İstatistik Programına göre gerekli altyapının sağlanmasıyla birlikte dış ticaret istatistikleri Gümrük Müsteşarlığı tarafından üretilip yayınlanacaktır.78 78 2007-2011Resmi İstatistik Programı, Türkiye İstatistik Kurumu, www.tuik.gov.tr 103 2.3.3. Gümrük Birliği Faslı Müzakere Açılış Kriterleri Müzakere açılış kriteri; bir fasılda müzakerelerin başlayabilmesi için aday ülkenin yerine getirmesi gereken kriterlerdir. AB, bir fasılda hem açılış hem de kapanış kriteri getirebilir ve bunların toplamına performans kriterleri ( benchmark) adı verilir. Performans kriterleri beşinci genişleme deneyimleri sonucunda ortaya konmuş yeni araçlardır. Amaçları, aday ülkeleri gerekli reformları erken bir aşamada gerçekleştirmek konusunda teşvik etmek yoluyla müzakerelerin niteliğini geliştirmektir. Performans kriterleri ölçülebilir olup, her müktesebat başlığının temel öğeleriyle ilgilidirler. Genel olarak açılış kriterleri; gelecekteki uyum için (strateji ve eylem planları gibi) temel hazırlık gerektiren adımları ve müktesebata uyumu yansıtan ahdi yükümlülüklerin yerine getirilmesi hususları ile ilgilidir. Kapanış kriterleri ise esasen yasal önlemler, idari ve hukuki kurumlar ve müktesebatın uygulanmasına dair performansın değerlendirilmesiyle ilgilidir. Ekonomik alandaki fasıllarda da işleyen bir pazar ekonomisi olma kriteri söz konusudur. Şayet bir aday ülke müzakere edilmekte olan bir fasıldaki açılış kriterlerini karşılayamaz hale gelmişse, Komisyon bu fasıldaki müzakerelerin askıya alınmasını önerebilir. Eğer bir aday ülke geçici olarak kapatılmış bir fasıldaki kapanış kriterlerini yerine getiremez hale gelmişse, Komisyon üye ülkelere bu fasıldaki müzakerelerin yeniden açılmasını önerebilir.79 79 2006-2007 Yılları Genişleme Stratejisi, s.6 104 Almanya Dönem Başkanlığı 11 Mayıs 2007 tarihinde Gümrük Birliği faslı açılış kriterlerinin (“benchmarks”) onaylandığını bir mektupla ülkemize bildirmiştir. Buna göre, söz konusu faslın açılış kriterleri şunlardır: 1.”Türkiye, Ortaklık Anlaşmasına Ek Protokolün tam ve ayrım gözetmeksizin uygulanması yükümlülüğünü yerine getirmelidir.” 2. “Türkiye, gümrük bölgesine giriş yapan yolculara gümrüksüz satış mağazalarında satılan 1/95 Ortaklık Konseyi Kararı kapsamındaki ürünlere gümrük vergisi muafiyetini kaldırmalıdır.” Birinci Açılış Kriteri AB ile ülkemiz arasında ortaklık kuran Ankara Anlaşması’nın, 1 Mayıs 2004 tarihinde AB’ye üye olan 10 ülkeye genişletilmesine ilişkin olarak AB ve Türkiye arasında 29 Temmuz 2005 tarihinde Brüksel’de imzalanan Ek Protokol80, Kıbrıs sorunundan kaynaklanan siyasi mülahazalar nedeniyle onaylanmak üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne henüz sunulmamıştır. Ayrıca, Ek Protokolün imzalandığı gün bu protokole ilişkin bir deklarasyon81 da Türkiye tarafından yayımlamıştır. Bu deklarasyonla; Ek Protokolün Güney Kıbrıs Rum Yönetimini (GKRY) tanıma anlamına 80 Avrupa Birliği’nin Genişlemesinin Ardından Türkiye ile Avrupa Ekonomik Topluluğu Arasında Bir Ortaklık Yaratan Anlaşmaya Ek Protokol, Dışişleri Bakanlığı, www.mfa.gov.tr 81 Türkiye’nin Kıbrıs’la İlgili Deklarasyonu, Dışişleri Bakanlığı, www.mfa.gov.tr 105 gelmediği ve kapsamlı bir çözüm bulununcaya kadar Türkiye’nin Kıbrıs meselesiyle ilgili tutumunun değişmeyeceği ilan edilmiştir. Bu çerçevede AB tarafı da söz konusu metni onayı alınmak üzere Avrupa Parlamentosu’na henüz sunmamıştır. Türkiye-AB Ortaklık Konseyi’nin Ankara Anlaşması çerçevesinde aldığı 1/95 sayılı Kararı’yla taraflar arasında 01.01.1996 tarihi itibariyle tesis edilen Gümrük Birliği’nin uygulanmasına ilişkin hükümler ve eşya ticaretinde uygulanan kurallar, ABTürkiye Gümrük İşbirliği Komitesi’nin “Köprü Mevzuat” olarak anılan Kararı ile düzenlenmektedir. Anılan Karar taraflar arasında eşyanın serbest dolaşım statüsünü tevsik eden A.TR Dolaşım Belgelerinin Türkiye’den ihracatta düzenlenebilmesi ve Türkiye’ye ithalatta kabul edilebilmesi ile Köprü Mevzuat’ta yer alan ve tarafların üçüncü ülkeler üzerinden ticaretinde hariçte işleme rejimi-üçgen trafik düzenlemelerinde kullanılan INF2 Bilgi Formu ile geri gelen eşya için kullanılan INF3 Bilgi Formunun taraflar arasında geçerli sayılabilmesini temin edecek hükümler içermektedir. Köprü Mevzuat hükümleri mevzuatımıza “Türkiye İle Avrupa Topluluğu Arasında Oluşturulan Gümrük Birliği Dolayısıyla Bir Kısım Gümrük Rejimlerinin Uygulanmasına İlişkin Esaslar Hakkında Karar”la (BKK) (R.G. Tarih: 9.11.1996 No.22812) aktarılmıştır. Ek Protokol, taraflarca onaylanmadığı için henüz yürürlüğe girmemiştir. Bununla birlikte, yukarıda atıfta bulunulan Köprü Mevzuat hükümlerinin yeni üye ülkeler açısından geçerli olmasını sağlayacak teknik düzenlemeler içermektedir. Bu çerçevede Gümrük Birliği’nin sağlıklı bir şekilde işleyebilmesinin sağlanabilmesi amacıyla, Dışişleri Bakanlığı’nın görüşü doğrultusunda, Ek Protokol’ün eşya ticaretine dair 106 hükümleri yukarıda atıfta bulunulan BKK’da değişiklik yapan 2004/7256, 2004/7895 ve 2006/10895 sayılı BKK’larla aktarılmıştır. Dolayısıyla, Ek Protokol henüz yürürlüğe girmemiş olmakla birlikte, Gümrük Birliği hükümleri AB’ye üye tüm ülkeler için ayrım gözetmeksizin uygulanmaktadır. Şu anki teknik problem, GKRY bandıralı gemi ve uçaklarına Türk limanlarında kısıtlama getirilmiş olmasından kaynaklanmaktadır. Bu durumda, Türk Gümrük İdaresi’nin bu konuda yapabileceği herhangi bir teknik çalışma söz konusu değildir. Gümrük Müsteşarlığı ve İzleme ve Yönlendirme Komitesi (İYK) üyesi kurumların (Başbakanlık, Dışişleri Bakanlığı, DPT, ABGS) yaptıkları değerlendirmelerde de; bu açılış kriterinin siyasi boyutta değerlendirildiği, bu konuda teknik bir çalışmanın şu aşamada yapılamayacağı ve konunun Dışişleri Bakanlığı tarafından takip edileceği hususlarında mutabık kalınmıştır. Diğer taraftan, bu açılış kriteri sadece Gümrük Birliği faslı için değil toplam 8 fasıl için öngörülmüştür. 11 Aralık 2006’da gerçekleşen AB Genel İşler Konseyi’nde bir araya gelen AB üye ülkelerinin Dışişleri Bakanları 8 fasılda müzakerelerin şimdilik başlatılmamasını öneren 29 Kasım 2006 tarihli Komisyon tavsiyesini82 kabul etmiştir. Sekiz Başlıkta Müzakerelerin Açılmamasına İlişkin Avrupa Komisyonu Tavsiyesi 6 maddeden oluşmaktadır: 82 1) Komisyon, Türkiye’nin Ankara Anlaşması Ek Protokolü’nü bütünüyle uygulamadığını ve ulaşım araçları da dahil olmak üzere malların serbest dolaşımına ilişkin kısıtlamaların yürürlükte bulunduğunu not etmektedir. 2) Bu koşullarda ve Avrupa Topluluğu ve Üye Devletlerinin 21 Eylül 2005 tarihli deklarasyonuna atıfta bulunarak Komisyon, Türkiye’nin Katılımına İlişkin Hükümetlerarası Konferansın, Türkiye’nin Kıbrıs Cumhuriyeti’ne yönelik kısıtlamaları ilgilendiren politika alanlarını kapsayan başlıklarda, Türkiye’nin 107 Bu çerçevede, Komisyon Türkiye’nin Ek Protokol’e ilişkin taahhütlerini yerine getirdiğini doğrulayana kadar, Türkiye’nin GKRY’ye yönelik kısıtlamalarını ilgilendiren politika alanlarını kapsayan 8 faslın açılmayacağı ve hiçbir faslın geçici olarak kapatılmayacağı kararlaştırılmıştır. İkinci Açılış Kriteri Ülkemize girişte gümrüksüz satış mağazalarının bulunması ve anılan mağazaların, satılan eşyanın özel tüketim vergisi, katma değer vergisi (KDV) ve gümrük vergilerinden muaf tutulduğu “duty-free shop” niteliğinde olması, bu hususun AB tarafından müzakere açılış kriteri haline getirilmesine sebep olmuştur. Bu açılış kriterinin, söz konusu eşyanın ülkeye girişte yer alan mağazalarda satılmasının ithalat yapılması anlamına geldiği ve bu çerçevede ithalat rejimine tabi tutulması gerektiği düşüncesinden hareketle geliştirildiği düşünülmektedir. taahhütlerini yerine getirdiği Komisyon tarafından teyit edilene kadar, müzakereleri açmamasını tavsiye etmektedir. Bu başlıklar şunlardır: Başlık 1: Malların Serbest Dolaşımı; Başlık 3: Yerleşim Hakkı ve Hizmet Sunma Serbestisi; Başlık 9: Mali Hizmetler; Başlık 11: Tarım ve Kırsal kalkınma; Başlık 13: Balıkçılık; Başlık 14: Ulaştırma Politikası; Başlık 29: Gümrük Birliği; Başlık 30: Dış İlişkiler. 3) Ayrıca Komisyon, Türkiye’nin Ek Protokol’e ilişkin taahhütlerini bütünüyle uyguladığını teyit edene kadar, hiçbir başlığın geçici olarak kapatılmamasını tavsiye etmektedir. 4) Komisyon, 21 Eylül 2005 tarihli Deklarasyonda yer alan konularda kaydedilen herhangi bir ilerleme hakkında yıllık ilerleme raporlarında Konsey’i bilgilendirecektir. 5) Kaydedilen ilerleme göz önünde bulundurulduğunda, çalışmalar artık tarama sürecinin tamamlanmasına odaklanmalıdır. Müzakere Çerçevesi doğrultusunda teknik hazırlıkların tamamlandığı başlıkların açılmasına devam edilmelidir. 6) Komisyon, Kıbrıs sorununun BM gözetiminde kapsamlı çözümüne yönelik olarak tam donanımlı müzakerelerin 2007 yılında yeniden başlatılması sürecinin öneminin altını çizmektedir. 108 Konuyla İlgili Mevzuat AB-Türkiye Ortaklık Konseyi’nin ülkemiz ile AB arasında Gümrük Birliği’ni oluşturan 1/95 sayılı Kararı’nın 28. maddesine göre ülkemiz, eşyanın Gümrük Birliği Gümrük Bölgesi’ne girişi ve serbest dolaşıma konulması hususlarını da içeren AB gümrük mevzuatını, 01.01.1996 tarihi itibariyle üstlenmekle yükümlüdür. 1/95 sayılı Karar’ın 3. maddesine göre ise, üçüncü ülkelerden gelen ve AB’de veya Türkiye’de serbest dolaşımda olan eşya da Gümrük Birliği kapsamındadır. Ancak aynı maddeye göre, söz konusu eşyanın serbest dolaşımda olarak kabul edilebilmesi için; — İthalat işlemlerinin usulüne uygun olarak yapılmış olması, — Ödenmesi gereken tüm gümrük vergilerinin ve eş etkili vergilerin tahsil edilmiş olması ile — Anılan vergilerden tam veya kısmi muafiyetten yararlanmamış olması Gerekmektedir. Bu çerçevede, ülkemize girişte gümrüksüz satış mağazalarının bulunması ve satışa sunulan eşyanın gümrük vergilerinden muaf tutulması, AB tarafından, Gümrük Birliği hükümlerinin ihlali olarak yorumlanmaktadır. AB mevzuatında, ülkeye girişte gümrüksüz satış mağazalarının olmaması gerektiğine ilişkin olarak açık bir hüküm yer almamaktadır. Ancak, ülkeye girişte gümrük vergisinin alınmaması, normal koşullarda ithalat olarak değerlendirilen 109 işlemlere getirilen bir istisna gibi mütalaa edildiğinden dolayı, Türkiye’de ülkeye girişte gümrüksüz satış mağazalarının bulunması, AB müktesebatına aykırılık olarak addedilmektedir. Gümrük vergilerinden muafiyete ilişkin temel AB mevzuatı 918/83 sayılı Konsey Tüzüğü olup, bu mevzuat hükümleri arasında ülkeye girişte gümrük vergisi tahsil edilmeyecek durumlar arasında “gümrüksüz satış mağazalarının bulunması” yer almamaktadır. Ayrıca, AB Bakanlar Konseyi (ECOFIN) tarafından, Tek Pazar hükümlerinin gereği gibi hayata geçirilebilmesini sağlamak amacıyla, AB ülkeleri arasındaki yolculuklarda “duty-free” uygulamasının kaldırılması 11 Kasım 1991 tarihinde kararlaştırılmıştır. Bu çerçevede karar, 1 Temmuz 1999 tarihi itibariyle uygulamaya konmuş olup, bu tarihten itibaren bir AB üyesi ülkeler arasında yolculuk yapan kişiler “duty-free” uygulamasından yararlanamamaktadır.83 Aynı şeklide bu tarihten itibaren üye ülkeler arasındaki gemi ve uçak yolculuklarında yapılan alışverişler için de vergi ödenmektedir.84 Öte yandan, tüketim vergisine tabi ürünlere dair genel düzenlemeler ve söz konusu ürünlerin bulundurulması, dolaşımı ve denetimine ilişkin 92/12 sayılı Konsey 83 Antony SELLY, Research Paper on Duty Free Shopping, House of Common Library, 1996,www.parliament.uk 84 Nurettin BİLİCİ, Türkiye-AB İlişkileri, Genel Bilgiler, İktisadi-Mali Konular, Vergilendirme, Seçkin, 2004, s.157 110 Direktifi’nin 5. maddesi çerçevesinde madeni yağlar, alkollü içecekler ve işlenmiş tütün ürünlerinin Toplulukta imalatı veya Topluluğa ithalatı esnasında tüketim vergisine tabi tutulması gerekmektedir. Bu çerçevede, Topluluk Gümrük Bölgesi’ne girişte bulunan gümrüksüz satış mağazalarında madeni yağlar, alkollü içecekler ve işlenmiş tütün ürünlerinin satışa sunulması, anılan mağazalarda vergisiz satışı yapılan söz konusu eşyanın imalatı veya ithalatı esnasında ödenmesi gereken tüketim vergisinin tahsil edilmemesi anlamına gelmesi nedeniyle, AB müktesebatına aykırılık oluşturmaktadır. Türk Gümrük Yönetmeliği’nin 325. maddesine göre gümrüksüz satış mağazaları ve depoları özel antrepo hükmünde olup, bu mağaza ve depoların kuruluş, işleyiş ve eşya satışına ilişkin esaslar; —Gümrük antrepo rejimi, —Gümrük Vergilerinden Muafiyet ve İstisna Tanınacak Haller Hakkındaki 2000/53 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ve —Bu konuda çıkarılmış Özel Yönetmelik85 Hükümlerine tabidir. 2000/53 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’nın “Gümrük Kapılarında Bulunan Mağazalardan Eşya İthalatı”na dair 42. maddesine göre yolcular, yolcu girişi ve çıkışı 85 Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği, RG No:26138 tarih:13.10.2006, www.gumruk.gov.tr 111 yapılan gümrük kapılarında bulunan mağazalardan satın aldıkları zati eşya ile yolcu beraberi hediyelik eşyayı gümrük vergilerinden muaf olarak ithal edebilir. Yönetmeliğin “Başvuru için aranan şartlar” başlıklı 6. maddesinin 4. fıkrasına göre, giriş ve çıkış sınır kapılarında mağaza açılabilmesi için başvuru tarihinden önceki takvim yılı içinde toplam en az 30.000 yolcunun giriş ve/veya toplam en az 10.000 yolcu, nakil vasıtası sürücü ve hizmetlisinin çıkış yapmış olması gerekir. “Mağazaların faaliyet konusu” başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine göre ise, yolcu girişi yapılan sınır kapılarında açılan mağazalar Türkiye’ye giriş yapan yolculara; 1) Satış tarihinde yürürlükte bulunan gümrük mevzuatına göre gümrük vergileri ödenmeksizin yurda ithal edilebilecek Zatî Eşya Listesinde yer alan eşyayı, 2) Satış tarihinde yürürlükte bulunan gümrük mevzuatına göre gümrük vergileri ödenmeksizin yurda ithal edilebilecek yolcu beraberi hediyelik eşyayı, 3) Satış tarihinde yürürlükte bulunan gümrük mevzuatına göre gümrük vergileri ödenmek suretiyle yolcu beraberinde ithal edilebilecek hediyelik eşyayı, 4) Müsteşarlıkça uygun bulunacak eşyayı, Satabilir. Dolayısıyla, mevzuatımız çerçevesinde özel gümrük antreposu statüsünde bulunan ve ülkemize girişte bulunan gümrüksüz satış mağazalarına konulan eşya, rejim 112 gereği gümrük vergilerinden, tüketim vergilerinden ve KDV’den muaf tutulmakta olup, kişilere satışı bu şekilde yapılmaktadır. Gümrüksüz Satış Mağazalarının Ekonomik Yönü86 2006 yılı içinde gümrüksüz satış mağazalarının Devlet Hava Meydanları İşletmelerine (DHMİ) ödediği kira bedeli giriş ve giriş-çıkış mağazaları için 114.066.734,90 YTL, çıkış mağazaları için 112.489.542,14 YTL ve diğer mağazalar için 58.538.921,55 YTL olmak üzere toplam 285.095.198,59 YTL’dir. 2006 yılında 166.140.470 Euro giriş mağazaları, 321.012.933 Euro çıkış mağazaları ve diğer mağazalarla birlikte toplam 547.124.911 Euro satış tutarı ve toplam 10.805.330 adet satış belgesi bulunmaktadır. Yine 2006 yılı içerisinde giriş mağazalarında 486, çıkış mağazalarında 1073, diğer mağazalarla birlikte tüm gümrüksüz satış mağazalarında 2389 kişi istihdam edilmiştir. Öte yandan, ülkemizden çıkışta gümrüksüz satış mağazalarının bulunması ihracatı teşvik kapsamında değerlendirilebilecekken, girişte bu mağazaların mevcudiyeti, ithalat esnasında tahsil edilmesi gereken gümrük vergilerinin alınmaması ve dolayısıyla, hazinenin vergi kaybına uğraması anlamına gelmektedir. 86 Ekonomik veriler Gümrükler Genel Müdürlüğü tarafından derlenmiştir. 113 Gümrüksüz giriş mağazalarının varlığının sürdürülmesinin veya kapatılmasının kamu maliyesine, ekonomiye ve istihdama etkileri ancak kapsamlı bir düzenleyici etki analizi ile ortaya konulabilecektir. Konuya İlişkin AB’yle Yapılan Görüşmelerde Dile Getirilen ve AB Raporlarında Yeralan Görüşler 1. 14 Mart 2006 tarihinde Brüksel’de gerçekleştirilen Gümrük Birliği faslı ayrıntılı tarama toplantısında; Komisyon tarafından, Türkiye Gümrük Bölgesi’ne girişlerde neden free-shop (gümrüksüz satış mağazası) bulunduğunun sorulması üzerine, Türk Heyeti tarafından, AB uygulamasından farklı olan bu uygulamaya ilişkin çalışmaların yürütüldüğü ve ülkemizin AB’ye üyeliği gerçekleştiğinde böyle bir uygulamanın kalmamış olacağı dile getirilmiştir. Komisyon yetkilisince, bu durumun üyelikle değil Gümrük Birliği’nin işleyişiyle ilgili olduğu, Topluluk Gümrük Kodu’na uyum sağlanması gerektiği ve bu uyumun üyelikten önce olması gerektiği belirtilmiştir. Bu tespitin not alındığı heyetimizce ifade edilmiştir. 2. AB Komisyonu’nun Türkiye için 8 Kasım 2006 tarihinde yayımladığı 2006 Yılı İlerleme Raporunda ise söz konusu hususa ilişkin şu ifadeler yer almaktadır: “Türkiye gümrük muafiyeti mevzuatını değiştirmiş ancak bunu AB müktesebatı ile uyumlaştırmamıştır. Varış salonlarında gümrüksüz satış mağazalarının kurulmasına 114 hala izin verilmektedir. Gümrüksüz satış mağazalarında yolcu başına satın alımına izin verilen azami mal miktarı AB’dekinden daha yüksektir.” 3. AB Komisyonu tarafından 9 Mart 2007’de yayımlanan Gümrük Birliği faslı tarama sonu raporunda da söz konusu hususa şu şekilde yer verilmiştir: “Gümrüksüz giriş mağazaları, sadece AB tam üyelik sürecinde uyum sağlanması lazım gelen AB müktesebatının gerekliliği olmayıp, aynı zamanda 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararıyla tesis edilen Türkiye-AB Gümrük Birliği gereklilikleri arasında yer almaktadır.” Bundan Sonra Ne Yapılmalıdır? Adından da anlaşılacağı üzere, bu kriterler ilgili fasılda müzakerelerin açılması için bir ön şarttır. Aday ülke, bu kriterin gereğini yapmadığı müddetçe o fasılda müzakereye başlayamayacaktır. Bir fasılda dahi müzakere yapılmamış olması, diğer tüm fasıllarda müzakereler geçici olarak kapanmış olsa bile aday ülkenin müzakere sürecinin bitmesini engelleyecek ve bu durumda tam üyelik gerçekleşemeyecektir. Bu nedenle, aday ülke bu kriterleri yerine getirmekle mükelleftir. 115 Bununla birlikte; çok özel mali, idari veya sosyal sebeplerden ötürü geçiş dönemi talep edilebilir.87 Ancak bu geçiş dönemi taleplerinin sayısının ve sürelerinin az olması, AB tarafından kabul edilebilir gerekçelere dayanması, AB temel kurallarına halel getirmemesi ve uyum takviminin sunulması koşulu ile yapılması gerekmektedir.88 Girişte bulunan gümrüksüz satış mağazalarının kısa vadede kapatılması bazı hukuki, teknik ve mali nedenlerden ötürü kolay olmadığı düşünülmektedir. Bu mağazaları işletenlerin kazanılmış hakları mevcut olduğundan, bu mağazaların kapatılması durumunda İdare ağır bir tazminat ödemek durumunda kalabilecektir. Ayrıca, idarelerini yap-işlet-devret modeli ile yenileyen Gümrük Müsteşarlığı’nın bu modelde yapılan sözleşmelerde elini kuvvetlendiren en önemli etkenlerden birini gümrüksüz satış mağazası işletme hakkının verilmesi oluşturmaktadır. 87 Türkiye için Müzakere Çerçeve Belgesinin“geçiş süresi ve derogasyon talepleri” ile ilgili 12. maddesi şöyledir: Müktesebattan kaynaklanan hak ve yükümlülüklerin Türkiye tarafından üstlenilmesi, müktesebatta spesifik uyarlamalar yapılmasını gerektirebilir ve istisnai olarak, katılım müzakereleri sırasında belirlenmesi gereken geçici tedbirlerin alınmasına neden olabilir. Gerekli hallerde, müktesebatta yapılacak spesifik uyarlamalar, üye devletlerin söz konusu müktesebatı kabul ederken uyguladıkları o müktesebata özgü ilkeler, kriterler ve parametreler temelinde ve Türkiye’nin özellikleri de dikkate alınarak kararlaştırılır. Birlik, Türkiye tarafından yapılan geçiş düzenlemesi taleplerini, bunların süre ve kapsam bakımından sınırlı olması ve müktesebatın uygulanması için açıkça belirlenmiş aşamaları içeren bir planla desteklenmesi kaydıyla kabul edebilir. İç pazarın genişletilmesiyle bağlantılı alanlarda, düzenleyici tedbirler hızlı bir biçimde uygulanmaya konmalı ve geçiş süreleri kısa ve az olmalıdır; büyük mali harcamalar yapılması da dahil, önemli çaba gerektiren kayda değer uyarlamaların gerektiği durumlarda, uyuma yönelik süregelen, ayrıntılı ve bütçelendirilmiş bir planın parçası olarak uygun geçiş düzenlemeleri öngörülebilir. Her halükarda, geçiş düzenlemeleri Birliğin kurallarına ve politikalarına değişiklik getirmemeli, bunların düzgün işleyişini aksatmamalı ve rekabetin önemli ölçüde bozulmasına neden olmamalıdır. Bu bağlamda, Birliğin ve Türkiye’nin çıkarları dikkate alınmalıdır. 88 P.NICOLAIDES, A.M. DEN TEULING, The Enlargement of the European Union:Prerequisites for Successful Conclusion of the Accesion Negotiations, Eipascope, 2001/1, s.21 116 Bununla birlikte, tüm bu savların etki değerlendirme analizleri ile desteklenmesi gerekecektir. Türkiye, bu kritere ilişkin geçiş dönemi talep etmesi halinde, AB tarafının bu talebin gerekçelerini ve uyum takvimini istemesi çok doğaldır. Ancak, bu tür geçiş süreci talebinin; bu kriterin sadece müzakere süreciyle ilgili değil, 1/95 sayılı OKK ile ilgili olduğundan reddedilmesi çok kuvvetli bir ihtimaldir. AB’nin daha önceki genişlemelerinde Gümrük Birliği faslında çok sayıda derogasyon ya da geçiş dönemi tanınmamış olması da göz önünde tutulmalıdır. Bu fasılda, 5. genişleme dalgası ile üye olan 10 ülkeden sadece ikisi için geçiş dönemi uygulanmıştır. Malta için 31 Aralık 2008 tarihine kadar bazı tekstil ürünlerinin ithalatında ve Macaristan için 30 Nisan 2007 tarihine kadar alüminyum ithalatında ortak gümrük tarifesinden kotalar dahilinde daha düşük oranlar kullanabilmelerine ilişkin geçiş dönemleri tanınmıştır.89 Avrupa bütünleşmesinin nihai amacı olan İç Pazar’ın oluşumunda Gümrük Birliği kritik bir önem taşıdığı için AB’nin bu alanda taviz vermeye yanaşmadığı görülmektedir. Aday ülkeler de bu bilinçle hareket ederek, geçiş süresi ya da istisna taleplerini sınırlı tutmuşlar, gerekli yasal ve idari hazırlığı zamanında tamamlamaya özen göstermişlerdir.90 89 “Report on the Results of the negotiations on the accession of Cyprus, Malta, Hungary, Poland, the Slovak Republic, Latvia, Estonia, Lithuania, the Czech Republic and Slovenia to the European Union”, Avrupa Komisyonu, www.ec.europa.eu, s.51 90 “Avrupa Birliği ile Katılım Müzakereleri Rehberi”, İKV Yayınları, 2005, İstanbul, s.391 117 Bu durumda yapılması gerekenin teknik çalışmaların idare tarafından gerçekleştirilerek kararın siyasi irade tarafından verilmesini sağlamak olduğu düşünülmektedir. Zaten, usulde paralellik ilkesi gereği BKK hükümlerine dayanılarak tesis edilmiş bir yapının yine dayandığı hükümlerin eşiti bir idari düzenleme ile kaldırılması gerekmektedir. Burada karar merciinin Bakanlar Kurulu olduğu düşünülmektedir. 2.3.4. Müzakere Süreci Katılım Ortaklığı Belgesi ve İlerleme Raporlarında Gümrükler Katılım Ortaklığı Belgesi Katılım ortaklığı; katılım öncesi stratejinin bir parçasıdır.91 Avrupa Komisyonu tarafından hazırlanır; katılım hazırlığı amacıyla ilerleme gereken öncelikli alanların değerlendirmesini sağlar ve finansal yardımın süreci destekleyeceği yolları belirler.92 Müzakere sürecinin başlamasından bu yana AB ülkemiz için bir tane Katılım Ortaklığı Belgesi yayımlanmıştır.93 Katılım Ortaklığı Belgesi (KOB); AB’nin aday ülke tarafından kısa ve orta vadede yerine getirmesini beklediği hususları içeren belgedir. Bu belgenin yayımlanmasından sonra, aday ülkeler, 91 KOB’da belirtilen hususların “Accession Partnership”, Glossary, www.europa.eu “Avrupa Birliği Genişleme Sürecinde Türkiye, s.5 93 9 Kasım 2005’de yayımlanan Raporun tümüne www.mfa.gov.tr adresinden ulaşılmaktadır. 92 118 yerine getirilmesine dair cevabi nitelikte bir Ulusal Program hazırlar. Ülkemiz 2001 ve 2003 yılında Ulusal Program hazırlamış olup, 2005 KOB’a cevaben “Ulusal Plan” hazırlanması gündeme gelmiştir. ABGS koordinasyonunda kurumlar tarafından oldukça kapsamlı bir çalışma gerçekleştirilmesine rağmen Ulusal Plan taslakları bir resmiyet kazanmamıştır. 2005 KOB’un Gümrüklerle ilgili belirlenmiş kısa vadeli (1-2 yıl) öncelikler şu şekildedir: • Tercihli menşei kuralları dahil olmak üzere, gümrük kurallarının ilgili müktesebatla daha fazla uyumlaştırılmasını teminen yeni gümrük kanununun kabul edilmesi, • Başta gümrük kontrolü ve vergi denetimi olmak üzere serbest bölgelere ilişkin mevzuatın ilgili müktesebatla uyumlaştırılması ve takibi, • Gümrük idarelerinin idari ve fiili kapasitesinin güçlendirilmesine devam edilmesi ve dahili işleyiş kurallarının AB standartlarıyla uyumlaştırılması, • Transit ve tarife bölgelerinden başlamak üzere AB ve Üye ülkelerle elektronik veri değişimine imkan sağlayacak gerekli bilişim sistemlerinin geliştirilmesi için hazırlıklara başlanması. Orta vadeli (3-4 yıl) öncelikler ise; • Özellikle serbest bölgeler, çift kullanımlı mallar ve teknolojiler, sahte ve korsan mallara ilişkin gümrük mevzuatının uyumlaştırılmasının tamamlanması. 119 • Gümrük kontrolleri ve operasyonlarının modernleştirilmesine yönelik çabaların sürdürülmesi ve tüm gümrük ofislerinin bilişim teknolojisi (IT) altyapısıyla donatılmasının temin edilmesi. • Bilişim Teknolojisi (IT) sistemlerinin AB ile karşılıklı bağlantılı hale getirilmesi için hazırlıkların devam ettirilmesi. • Gümrük işbirliği anlaşmalarının sonuçlandırılması ve gezici gözetim ünitelerinin oluşturulması suretiyle gümrük hizmetlerinin kapasitesinin geliştirilmesine devam edilmesi Olarak belirtilmiştir. İlerleme Raporları İlerleme raporları; Avrupa Komisyonu tarafından her yıl düzenli olarak hazırlanan ve Avrupa Konseyi’ne sunulan ve aday ülkenin müzakere veya adaylık sürecinde kaydettiği gelişmelerin değerlendirildiği raporlardır.94 Türkiye için ilk ilerleme raporu 1998 yılında yayınlanmıştır. Müzakerelerin başladığı 3 Ekim 2005 tarihinden bu yana Türkiye için 2 ilerleme raporu yayımlanmıştır. Bu raporlarda Gümrüklerle ilgili başlıca eleştiri noktaları, ilerleme kaydedildiği belirtilen alanlar ile ilerleme kaydedilmesinin gerektiği alanlar şu şekildedir: 94 A.g.e., s.5 120 2005 Yılı İlerleme Raporu (Kasım 2005)95 Başlıca Eleştiri Noktaları Serbest Bölgeler Gümrük kıymetine dair uyumsuzluklar (AB’den ithal edilen alkollü içecekler), Gümrük mevzuatı dışında kalan özellikle vergi ve dış ticaretle kapsamındaki ilgili mevzuatın uyumsuzluğu, Geçici ithalat konusunda Mart 2005’de yayımlanan Gümrük Genel Tebliği’nin, İstanbul Sözleşmesinin entegre kısımları olan ‘taşıtlar’ ve ‘ithalat vergilerinden kısmi muafiyetle ithal edilen eşya” eklerini kapsamaması, Fikri Mülkiyet Hakları korunması konusunda kurumlararası işbirliği ve eşgüdümün zayıf olması. İlerleme Kaydedildiği Belirtilen Alanlar Gümrük Müsteşarlığı’nın idari ve işlevsel kapasitesinin gelişimi (Modernizasyon çabaları, Otomasyon vb.), Eşyanın sınır kontrolleri ve özel kara taşıtlarının geçici kabulüne ilişkin olarak mevzuat uyumu, Menşe kurallarına ilişkin tebliğe“Kıbrıs” isminin dahil edilmesi, Tarım ürünlerine yönelik menşe kurallarına ilişkin uyum düzeyi, Muhafaza teşkilatına adli kolluk yetkisi tanınması, Uyuşturucu ve kaçak eşya yakalamalarında artış, Türk Gümrük İdaresinin AB ile ortak gümrük operasyonları yapması, 95 Raporun tümüne www.mfa.gov.tr adresinden ulaşılmaktadır. 121 Etik konularında ilerlemeler, Customs 2007 Programı’na Türkiye’nin katılımının ivme kazanması, Karşılıklı İdari Yardım Anlaşmaları (Güney Afrika Cumhuriyeti, Cezayir, İran, Afganistan, Hollanda), Fikri Mülkiyet Hakları konularının gümrük muayene memurlarının eğitim programlarına dahil edilmesi, İlerleme Kaydedilmesi Gerekliliğinin Vurgulandığı Alanlar Türk Gümrük Kanunu’nun AT Gümrük Kodu ile daha ileri düzeyde uyumu, Serbest bölgeler, Gümrüksüz satış mağazalarının satışları üzerindeki gümrük kontrolleri, Otomasyon çabaları, IT konuları (TARIC, NCTS vb.), Gümrük İşbirliği kapsamında muhafaza konularında kurumlararası işbirliğinin güçlendirilmesi, mobil denetim birimlerinin kurulması, risk analizlerinin kullanımının geliştirilmesi, Fikri Mülkiyet Hakları korunmasına ilişkin gümrük kontroller kurallarının uyumlaştırılması, 2006 Yılı İlerleme Raporu (Kasım 2006)96 Başlıca Eleştiri Noktaları 96 Muafiyetler, Raporun tümüne www.mfa.gov.tr adresinden ulaşılmaktadır. 122 Varış Noktası Gümrüksüz Satış Mağazaları, Serbest Bölgeler, Kıymet uyumsuzlukları, Güney Kıbrıs Rum Kesimi ile gümrük birliğinin uygulanmaması, Gümrük işbirliğine ilişkin veri koruma alanında münhasır bir yasa bulunmayışı. İlerleme Kaydedildiği Belirtilen Alanlar Sınırda Eşya Kontrolünün Uyumlaştırılması Uluslararası Sözleşmesi, Gümrük Birliğinden doğan yükümlülüklerin uygulanması, İdari ve uygulama kapasitesi (Modernizasyon çabaları, Otomasyon vb.). İlerleme Kaydedilmesi Gerekliliğinin Vurgulandığı Alanlar Serbest bölgeler, Gümrük vergisi muafiyeti, Transit, korsan ve taklit mallarla mücadele, Sonradan kontrol, Gümrük eğitimi, Fikri Mülkiyet Hakları konusunda kurumlararası eşgüdüm, Gümrük işbirliği kapsamında polis-gümrük işbirliğinin arttırılması, Gümrük idareleri arasında karşılıklı yardımlaşma ve işbirliği hakkındaki Naples II Sözleşmesi’nin uygulanmasına dönük hazırlıklar, IT konuları (TARIC, NCTS vb.). 123 Son iki yılın katılım ortaklığı belgesi ve ilerleme raporlarına bakıldığında eleştiri noktalarının benzerliği dikkat çekmektedir. Serbest bölgeler, muafiyetler, kıymet uyumsuzlukları, giriş gümrüksüz satış mağazaları, fikri mülkiyet haklarının korunması ve nihayet Kıbrıs meselesi, ilerleme raporunun Gümrük Müsteşarlığı görev alanı ile ilgili başlıca uyumsuz alanlar olarak ön plana çıkmaktadır. Müzakere sürecinin başlangıcından bugüne kadar olan yaklaşık 2 yıllık süreçte bu konulara ilişkin önemli bir gelişme kaydedildiğini söylemek diğer tüm alanlarda olduğu gibi zordur. 2.3.5. AB Müktesebatına Uyum Programı (2007-2013)97 ve Gümrükler Açısından Değerlendirmesi 10 Ocak 2007 tarihinde, Dışişleri Bakanı ve Başmüzakereci başkanlığında, İzleme ve Yönlendirme Komitesi üyeleri ve ilgili tüm kurumların üst düzey yetkilileriyle düzenlenen toplantıda, ülkemizin Avrupa Birliğine katılım süreci ve izlenecek strateji ile ilgili olarak genel bir değerlendirme yapılmıştır. Toplantı sonucunda, ülkemizin menfaatleri ve kazanılmış hakları esas alınarak, AB’ye tam üyelik perspektifi ile 20072013 döneminde Avrupa Birliği müktesebatına uyumun tamamlanmasını hedefleyen bütüncül bir program hazırlanması kararı alınmıştır. Bu karar uyarınca, tarama süreci sonrasında düzenleme yapılması öngörülen tüm fasılları kapsayan biçimde, Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı hazırlanmıştır. Programda yasal düzenlemeler, ikincil düzenlemeler ve ilgili faslın gerektirebileceği temel strateji veya politika 97 Programın tümüne www.abgs.gov.tr, www.mfa.gov.tr ve www.gumruk.gov.tr adreslerinden ulaşılmaktadır. 124 belgelerine yer verilmiştir. Ayrıca, düzenlemenin yapılmasından sorumlu kurum ve düzenlemenin yapılacağı takvim belirlenmiştir. Önümüzdeki yedi yıllık dönem için hazırlanan Programda takvimlendirme yapılırken, ülkemizin ihtiyaçları ve öncelikleri esas alınmıştır. AB’ye tam üyelik vizyonu ile hazırlanmış olan 9. Kalkınma Planı, bu Plan çerçevesinde hazırlanan Orta Vadeli ve Yıllık Programlar ile ulusal düzeyde benimsenmiş sektörel stratejilerle uyuma özen gösterilmiştir. Ayrıca, geçmişten gelen yükümlülüklerimiz ve ilgili düzenlemenin bulunduğu aşama gibi hususlar da takvim bakımından önceliklendirmede etkili olmuştur. Böylece, bir yandan ülkemiz için yararlı düzenlemeler ve reformlar gerçekleştirilirken, öbür yandan eş zamanlı olarak Avrupa Birliği müktesebatına uyum düzeyimizin artırılması hedeflenmiştir. Takvim belirlenirken, yasal düzenlemeler için yasama dönemleri, ikincil düzenlemeler için ise yıllar esas alınmıştır. Yapılacak düzenlemelerin AB müktesebatı ile bağlantısı kurulurken, tarama çalışmalarında Avrupa Komisyonu tarafından ülkemiz temsilcilerine yapılan sunuşlar ve verilen müktesebat listeleri ile fiili müzakere aşamasına geçilen fasıllarda belirlenmiş olan açılış ve kapanış kriterleri esas alınmıştır. 17 Nisan 2007 tarihinde açıklanan Programda, Türkiye ile AB arasındaki ortaklık ilişkisinden kaynaklanan yükümlülüklerimizle ilgili düzenlemeler de yer almaktadır. Bu düzenlemelere ilişkin uygulama takvimi, ilgili sektörlerin görüşlerine başvurularak belirlenecektir. 2009–2013 döneminde yapılması öngörülen düzenlemelerin önemli bir bölümünün 2011 yılı sonuna kadar tamamlanması hedeflenmektedir. Ancak, bu 125 düzenlemelerin bir bölümü de, yapılacak etki analizlerine ve müzakerelerin seyrine bağlı olarak, üyelik sonrası geçiş süreleri içerebilecektir. Dinamik bir nitelik taşıyan AB Müktesebatına Uyum Programının uygulaması izlenecek ve Program belli aralıklarla98 güncellenecektir. Tamamlayıcı bir çalışma olarak, 3 Ekim 2005 tarihinden günümüze fasıl bazında gerçekleştirilmiş olan hukuki düzenlemelerin envanterini içeren ayrı bir doküman da hazırlanmıştır. Periyodik izleme raporları ile belirlenecek uygulama sonuçlarına bağlı olarak, AB Müktesebatına Uyum Programı kapsamında gerçekleştirilen düzenlemeler Programdan çıkarılacak ve katılım sürecinin hafızasını oluşturacak olan bu envantere ilave edilecektir. Müktesebat Uyum Programı, müzakere süreci için genel olarak yararlı olarak görülse de hakkında eleştiriler de mevcuttur. Türkiye Sanayici ve İşadamları Derneği (TÜSİAD); bu programın Türkiye’nin müzakere sürecinin başlamasından sonra üyelik yolunda attığı en önemli adım olarak değerlendirirken99, Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı (TEPAV) yaptığı değerlendirmede; söz konusu Programın ‘düzensiz bir yol haritası’ mahiyetinde olduğunu, gerçekleştirilecek müktesebat uyumun zamanlamasında topyekûn ve düzensiz bir sıralama izlenmiş olduğunu ve Ülkenin makro-ekonomik önceliklerini gözetmediğini ifade etmiştir. TEPAV’ın ana eleştiri 98 Müktesebat Uyum Programı 3’er aylık periyotlar halinde güncellenmektedir. 1 Ocak 2010 Tarihinde Avrupa Birliği Tam Üyelik Hedefine Doğru: Güçlü Demokrasi-Güçlü Sosyal Yapı-Güçlü Ekonomi, TÜSİAD Yayınları, 2007 99 126 noktalarından birini de etki analizlerinin bu programda da bir politika haline getirilememesi teşkil etmektedir.100 Gümrük Müsteşarlığı’nın söz konusu programa yönelik hazırlıkları tarama ve çalışma grupları tarafından yürütülmüştür. Grup üyeleri tarafından AB Müktesebatı taraması yapılmış, ülkemiz hakkında hazırlanan düzenli ilerleme raporları, tarama toplantıları ve ülkemiz ihtiyaçları göz önünde tutulmak suretiyle 2007–2013 yılları arasında uyumu sağlanacak müktesebat belirlenmiştir. Tüm çalışmalarda olduğu gibi bu çalışmada da Gümrük Birliği faslı çalışmaları büyük ölçüde Gümrük Müsteşarlığı tarafından gerçekleştirilmiştir. Bununla birlikte Adalet, Özgürlük ve Güvenlik, Dış İlişkiler gibi fasıllarda da uyumu Gümrük Müsteşarlığı tarafından gerçekleştirilecek mevzuata yer verilmiştir. “Gümrük Birliği” faslında 10 tanesi birincil ve 14 tanesi de ikincil olmak üzere toplam 24 düzenleme yer almaktadır. Birincil düzenlemelerin 4 tanesi 2007-2008 yıllarında, 6 tanesi 2009-2013 yılları arasında gerçekleştirilecektir. İkincil düzenlemelerin 3 tanesi 2008 yılında, 2 tanesi 2009 yılında, 9 tanesi ise 2010-2013 yılları arasında gerçekleştirilecektir. Toplam 24 mevzuatın 19’unu Gümrük Müsteşarlığı tek başına gerçekleştirecek olup, 2 düzenleme Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından yapılacaktır. Düzenlemelerin 1’i Maliye Bakanlığı ile, 2’si Dış Ticaret Müsteşarlığı ile ortak gerçekleştirilecektir. 100 AB Müktesebatına Uyum Programı Değerlendirme Notu, TEPAV Dış Politika Etütleri, 2007 127 AB Müktesebatına uyum sağlanması için çıkarılacak mevzuata bakıldığında, Gümrük Kanunu ve Yönetmeliği’nde -AB Modernize Gümrük Kodu’nun da dikkate alınması suretiyle- gerçekleştirilecek çok kapsamlı değişiklikleri, idari kapasitesinin arttırılması amacına dönük Teşkilat Kanunu çalışmaları, eşya ticaretinde işlemlerin basitleştirilmesi düzenlemeleri, kombine nomanklatüre tam uyum, ortak transit, serbest bölgeler, TARIC’e uyum sağlanması gibi konuların öne çıktığı görülmektedir. Uyum Programı çerçevesinde, Gümrük Birliği başlığındaki kapsamlı kanunların ve ikincil düzenlemelerin çıkarılması yoğun ve gerçekçi bir takvime bağlanmıştır.101 “Adalet, Özgürlük ve Güvenlik” faslında 2007-2013 yılları arasında gerçekleştirilecek toplam 31 adet mevzuat uyum çalışmasından, 8 tanesi Gümrük Müsteşarlığı’nı ilgilendirmekte olup, 6 tanesini tek başına, 2 tanesini ise İçişleri Bakanlığı ile ortak gerçekleştirecektir. Bu düzenlemeler içinde, ortak gümrük izleme operasyonlarına yasal zemin hazırlamak, gümrük idareleri arasında işbirliği ve yardımlaşmayı arttırmak, bilgi teknolojilerinin gümrük amaçlı kullanımı, kaçakçılıkla mücadelede kontrollü teslimatın Gümrük Müsteşarlığı’na ilişkin gerekli düzenlemelerinin yapılması, Gümrük teşkilatı ile polis ve jandarmanın işbirliğinin arttırılması, gümrük işbirliğine yönelik eylem planı hazırlanması ile uyuşturucu ile mücadelede özel ve tüzel kişilerle işbirliği konuları ön plandadır. 101 AB Müktesebatına Uyum Programı Değerlendirmesi, İKV, www.ikv.org.tr 128 “Dış İlişkiler” faslında 2007-2013 yılları arasında gerçekleştirilecek toplam 15 adet mevzuat uyum çalışmasından 1 tanesi Gümrük Müsteşarlığı tarafından tek başına gerçekleştirilecek olup, bu uyum çalışması Türkiye-EFTA STA’sına Ek Menseli Ürünler Kavramının Tanımı ve İdari İşbirliği Yöntemlerine İlişkin Protokol B’yi Değiştiren 3/2006 sayılı Ortak Komite Kararının uygulanmasına ilişkin usul ve esasların düzenlenmesi ile Türkiye-AT arasındaki gümrük birliği kapsamında olmayan ürünlerin (tarım ve AKÇT) ticaretinde ECU birimi yerine EURO’nun kullanımına ilişkin düzenlemenin iç hukuka aktarılmasıyla ilgilidir. 17 Eylül 2007 tarihinde Dışişleri Bakanı ve Başmüzakereci başkanlığında, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının en üst düzey yetkilisi ile AB Daimi Temas Noktasının katılım sağladığı değerlendirme toplantısında, Programın 3’er aylık periyotlar halinde yeniden takvimlendirilmesi kararı alınmıştır.102 102 Dışişleri Bakanı ve Başmüzakereci Ali Babacan’ın 17 Eylül 2007 tarihli AB Katılım Süreci Ara Değerlendirme Toplantısına ilişkin Basın Bildirisi, www.mfa.gov.tr 129 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM: MÜZAKERE SÜRECİNDE KURUMSAL YAPILANMA Müzakere süreci ülkemiz için yeni bir aşamayı ifade etmektedir. AB müktesebatının tam ve eksiksiz uygulanabilmesi için bu müktesebatı uygulayacak idari kapasitenin ve müzakere sürecinin başarısı için kurumsal yapılanma ihtiyacının gerekliliği yadsınamaz. Sürecin hızı, aday ülkenin AB müktesebatını üstlenme ve uygulama kapasitesine bağlı olarak değişmektedir.103 Çalışmanın bu bölümünde, öncelikle ‘idari kapasite’ kavramı incelenecektir. Ülkemizin müzakerelerin yürütülmesi için halihazırda sahip olduğu kurumsal yapılanmaya değinilmeden önce, 1 Mayıs 2004 tarihi itibariyle AB üyesi olmuş Polonya ile Çek Cumhuriyeti’nin müzakere süreci kurumsal yapılanmalarına göz atılacak ve sonraki aşamada; bu iki ülke deneyimlerinden de faydalanmak suretiyle ülkemizin bu alandaki güncel durumu ortaya konularak bu yapının iyileştirilmesine dönük öneriler geliştirilmeye çalışılacaktır. Ülkemiz için yapılan değerlendirmelerin ardından, benzer değerlendirmelerin Gümrük Müsteşarlığı için yapılması çabası da, çalışmanın diğer bir bölümünü oluşturacaktır. 103 Türkiye’nin Müzakere Çalışmalarını Yürütecek İdari Yapılanmaya İlişkin Öneriler, İKV, www.ikv.org.tr 130 3.1. İdari Kapasite ve Önemi AB tam üyeliği, müktesebatın resmen kabul edilmesinden daha ötesini gerektirmekte, formel olarak uyum sağlanan mevzuatın ciddi bir şekilde uygulanmasını da içermektedir.104 Bu bağlamda, aday ülkelerin üyelik hazırlıklarının ana konularından biri ve genişlemenin başarıya ulaşmasının da en temel öğesi mevzuatın etkin bir biçimde uygulanması için gerekli adli ve idari yapının oluşturulmasıdır. Bu bakımdan müzakerelerde, ulusal mevzuatın AB mevzuatına uyumlaştırılması ile mevzuatın uygulanması için gerekli idari/adli yapının oluşturulması birbirinden ayrılamayacak iki süreç olarak değerlendirilmelidir.105 İdari Kapasite; AB müktesebatını tam ve etkin bir şekilde uygulayacak ve zaman içerisinde yeni oluşumlara uyum sağlayabilecek şekilde kurulan kurum ve kuruşlar, buralarda çalışan yeterli eğitim almış personel ve bu kurum ve kuruluşları çalıştıracak ekonomik unsurların bütünüdür.106 Müzakere sürecinin başarılı bir şekilde halli için idari kapasitenin önemi yadsınamaz. Zaten AB de, Madrid Zirvesi kararları ile müktesebatın uygulamasına yönelik idari kapasitenin oluşturulması gerektiğine işaret etmektedir. Ayrıca Kopenhag kriterleri arasında yer alan “üyelik yükümlülüklerini üstlenebilme kapasitesi”nin de idari 104 Phedon NICOLAIDES, “Preparing for EU Membership: The Paradox of Doing What the EU Does Not Require You to Do”, Epicascope, 2003/2, s.11 105 M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m., s.6 106 “AB Müktesebatının Uygulanması İçin Gerekli ‘İdari Kapasite’ ve Türkiye’nin Durumu”, ABGS, 2002, s.7. 131 kapasiteden bağımsız düşünülmesi imkansızdır. Ancak, Türkiye’nin AB’ye katılım öncesi süreçte yerine getirmesi gerekli yükümlülüklerle ilgili olarak daha çok Kopenhag siyasi kriterleri üzerinde durulmuş, Madrid Kriterleri konusu ise aynı yoğunlukta ele alınmamıştır.107 Tüm bunlara rağmen; çok eski bir kavram olmayan “idari kapasite” konusunda AB’de henüz bir fikir ve kavram birliği oluşmuş değildir.108 Öneri niteliğinde olan ve resmi nitelik taşımayan bir çalışma belgesi109 ve Komisyonun idari ve adli kapasiteye ilişkin eylem planları konulu bildirisi110 dışında aday ülkelere yol gösterecek yazılı bir kaynak bulunmasında zorluk çekilmektedir. Aday ülkeler için her alanda etkin bir idari kapasite ve uygulama kapasitesini tanımlayan formüller bulunmamaktadır.111 Aslında bu alandaki boşluğun sebebi; Avrupa’nın tekilliğin karşısında bir çoğulluk alanı olarak belirmesi112 ve her ülkenin kendi içsel dinamiklerinin farklılık arz etmesi nedeniyle tüm ülkeler için geçerli bir reçetenin mümkün görünmemesinden kaynaklanmaktadır. Örneğin İngiltere’nin rekabet politikasında uyguladığı yöntem ve kurumlar Hollanda’nın bu konudaki idari yapısından çok farklı olabilmektedir. Dolayısıyla aday ülkelerin önünde idari yapılanma ve mevzuatın etkin uygulanması 107 Hülya BAYKAL, Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Uyum Yönetimi, www.ahmetfidan.com M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m., s.27 109 Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis, Informal Working Document for Information Purposes Only, Avrupa Komisyonu, 110 Communication from the Commission on the Action Plans for administrative and judicial capacity, and the monitoring of commitments made by the nogatiating countries in the accession negotions, COM(2002) 256 final, 5/6/2002 111 Phedon NICOLAIDES, Enlargement of the EU and Effective Implementation of Community Rules: An Integration-Based Approach, European Institute of Public Administration, Maastricht, December 1999, s.30 112 Mehmet Ali KILIÇBAY, Biz Zaten Avrupalıyız, İmge, 2005, s.23 108 132 konusunda tek bir örnek yoktur.113 AB için önemli olan topluluk müktesebatının ahenk içinde tüm üye ve aday ülkelerde uygulanıyor olmasıdır. Bu nedenle, idari kapasite AB’nin vazettiği gibi değil, müktesebatın etkin bir şekilde uygulanmasına dönük olarak gerçekleştirilmelidir. Aday ülkeler idari yapılanma konusunda Komisyonu ikna etmek ve amaçlarının sadece müktesebatın hukuki metnini uygulamak değil, ruhunu ve temel ilkelerini benimsemek olduğunu göstermek zorundadır.114 SIGMA115 analizi sonuçları, Türkiye’deki kamu yönetim reformu ile ilgili temel sorunun yasalara ilişkin olmadığı, yasaların etkin uygulanmasına bağlı olduğunu ortaya koymaktadır. Yönetim kapasitesi ve kurumların zayıf olduğu bir ortamda yasaların uygulanmasının oldukça zor olduğu belirtilmektedir.116 Genel geçer bir tanımı olmamakla birlikte, “idari kapasite artırımı” kavramı “iyi yönetişim” (good governance) kavramı ile büyük ölçüde örtüşmektedir.117 İyi yönetişim; devlet yönetiminde temsil, katılım ve denetimin, etkin bir sivil toplumun, hukukun üstünlüğünün, yerinden yönetimin, yönetimde açıklık ve hesap verme sorumluluğunun, kalite ve ahlakın, kurallar ve sınırlamaların, rekabet ve piyasa ekonomisi ile uyumlu 113 “AB Müktesebatının Uygulanması İçin Gerekli ‘İdari Kapasite’ ve Türkiye’nin Durumu”, ABGS, 2002, s.9 114 A.g.e., s.9 115 SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries-Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Yönetişim ve Yönetimi Geliştirmek için Destek) aday ülkelerin özellikle genel idari kapasitelerinin geliştirilmesine destek sağlamak için kullanılan bir teknik destek mekanizmasıdır. 1992 yılında OECD Kamu Yönetimi Direktörlüğüne bağlı olarak kurulmuştur ve AB ile OECD’nin ortak bir girişimidir. Büyük bir kısmı AB’nin PHARE Programı tarafından finanse edilen bu girişim, onüç (Arnavutluk, Bosna-Hersek, Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Makedonya, Macaristan, Litvanya, Letonya, Polonya, Slovakya ve Slovenya) eski Sovyet bloğu ülkesinin kamu yönetimi alanındaki reformlarını desteklemek amacıyla başlatılmıştır. 116 Murat SUNGAR, Türkiye-AB Katılım Müzakereleri, Bölgesel Gelişim ve Kamu Yönetimine Olası Etkileri, Turkish Policy Quarterly 117 “AB Müktesebatının Uygulanması İçin Gerekli ‘İdari Kapasite’ ve Türkiye’nin Durumu”, ABGS, 2002, s.7 133 alternatif hizmet sunum yöntemlerinin ve nihayet dünyada gerçekleşen dijital devrime (yeni temel teknolojilerdeki gelişmelere) uyumun mevcut olduğu bir siyasal ve ekonomik düzeni ifade etmektedir.118 Daha etkin ve rasyonel bir idari yapılanmayı öngörmekle kalmayıp, yurttaşlarla devlet arasındaki ilişkiyi de yeniden tanımlayan “iyi yönetişim” ilkesi, devletin kararlarını toplumun tüm kesimlerinin katılımıyla almasını öngörmektedir. Etkin ve katılımcı bir kamu yönetimi anlayışından yola çıkan bu yeni süreç hukukun üstünlüğü, açıklık, şeffaflık, sorumluluk, hesap verilebilirlik, güvenilirlik ve tutarlılık gibi ilke ve değerler çerçevesinde şekillenmektedir.119 İdari kapasitenin oluşturulmasında ve geliştirilmesinde çeşitli yöntemler bulunmaktadır. Bunlardan bir tanesi, aday ülkelerin ulaşmak istedikleri hedefi belirlemeleri ve bu hedefe ulaşacak etkili ve verimli politikalar geliştirmeleridir. Bu şekilde etkinlik kriterini yerine getiren aday ülkeler, daha sonra tüm bu politikalar içerisinde en az masraflı ve istenmeyen etkileri minimum olanı seçerek verimlilik sağlamış olurlar. Bir diğer yöntem de, aday ülkelerin öncelikli olarak AB müktesebatında yerine getirilmesi için belli politikalar ve bu politikaları uygulayacak yapılar oluşturmalarıdır. Daha sonra söz konusu politikaların sonuçları değerlendirilerek gerek politikada gerekse yapılarda uygun değişikliklerin yapılmasıdır.120 AB müktesebatının etkin bir şekilde uygulanabilmesi için gerekli idari kapasite yatay (genel) ve dikey (sektörel) idari kapasite olmak üzere iki boyutta ele alınmaktadır. 118 C.Can AKTAN, İyi Yönetişim, 2002, www.canaktan.org M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m., s.28 120 “AB Müktesebatının Uygulanması İçin Gerekli ‘İdari Kapasite’ ve Türkiye’nin Durumu”, ABGS, 2002, s.9 119 134 Üyelik öncesi süreçte AB’nin üzerinde durduğu temel konu dikey idari kapasitedir, çünkü müktesebatın etkin bir biçimde uygulanması daha çok dikey idari kapasitenin geliştirilmesini gerektirmektedir. Ayrıca, tek pazarın işleyişinde genişlemeye bağlı olarak bir aksama yaşanmaması açısından da dikey idari kapasite önemli bir husustur. Bu çerçevede, eşleştirme121 (twinning) başta olmak üzere aday ülkelerin çalışmalarına yön vermek ve destek olmak amacıyla çeşitli teknik destek mekanizmaları geliştirilmiştir. Ancak müktesebatın etkin bir biçimde uygulanması için sadece dikey idari kapasitenin geliştirilmesi yeterli görülmemiştir. AB, aday ülkelerin yatay idari kapasitelerinin de (örneğin; profesyonel kamu personeli sistemi, hesap verebilirlik sistemi, kamu hizmetleri sistemi v.b) belli bir seviyede olması gerektiğinin altını çizmiştir. Bunun önemli iki nedeni vardır. Birincisi, dikey kapasitenin kamu yönetiminin genel işleyişinden bağımsız olarak geliştirilemeyeceğine olan inançtır. Genel idari sistem etkili işlemediği takdirde, belli sektörlerdeki idari kapasite istenen seviyede olsa bile bunun uzun soluklu olmayacağı ve kamu yönetiminin genel yapısındaki verimsizliğin sektörlere de yansıyacağı düşünülmüştür.122 Sonuç olarak, sadece yukarıda sayılanlarla sınırlı olmayan idari kapasite oluşturma ve güçlendirme yöntemlerinin hangisini uygulayacaklarını aday ülkeler kendileri, özgün koşullarını dikkate alarak belirlemelidirler. Burada aday ülkelerin 121 Twinning mekanizması; üye ülke kamu kurumlarından danışmanların (katılım öncesi danışman-preaccession advisor), aday ülkelerde uzun süreli olarak (en az on iki ay) görevlendirilmesi, aday ülkedeki ilgili bakanlıkta müktesebatın uygulanmasına yönelik kurumsal yapılanmaya ilişkin bir proje üzerinde çalışması esasına dayanır. Bu mekanizma, genel olarak AB mali yardımı yoluyla finanse edilmekte (danışman maliyetleri vs.); aday ülke ise ülke içindeki cari masrafları (transaction costs) karşılamakla yükümlü bulunmaktadır. 122 European Principles for Public Administration, 1999, SIGMA Papers: No.27, sf. 6 135 deneyimleri de dikkate alınmalıdır. AB üyesi ülkelerin uygulamalarına ve AB müktesebatına bakıldığında; idari kapasite açısından öncelikle öngörülenin ilgili kurum ve kuruluşlarda yeterli yetişmiş işgücünün bulunması ve faaliyetleri için gereken maddi kaynağın sağlanmasıdır.123 3.2. Polonya Deneyimleri124 Polonya’nın AB ile tam üyelik müzakereleri 31 Aralık 1998 tarihinde başlamıştır. Müzakerelerde belirlenen pozisyonun etkin bir şekilde muhafaza edilmesi için bu sürecin iyi yöneltmesi zorunluluğu doğmuştur. Müzakerelerin yönetimine ilişkin Polonya deneyiminde iki dönemli iki değişik yapı mevcuttur. Birinci dönem 1998–2000 yılarını, ikinci dönem ise 2001–2002 yıllarını kapsar. Birinci dönemin yapısı daha karmaşık, daha fazla aktör içeren ve bakanlıklar arası istişarelerin yoğun yaşandığı bir dönemdir. Sonraki dönemde müzakerelerin son safhasındaki karar verme sürecini olabildiğince verimli kılabilmek amacıyla katmanların azaltılması suretiyle yapı daha akışkan hale getirilmiştir. Müzakerelerin siyasi liderliği Başbakan tarafından sağlanmıştır. Bu liderlik, Dışişleri Bakanı, Avrupa Entegrasyon Komitesi Sekreteri ve Tam Yetkili Hükümet Temsilcisi tarafından desteklenmiştir. Bu makamlar, müzakere süreciyle ilgili olarak 123 “AB Müktesebatının Uygulanması İçin Gerekli ‘İdari Kapasite’ ve Türkiye’nin Durumu”, ABGS, 2002, s.10 124 “AB Müzakere Sürecini Yönetmek İçin İdari Yapı Seminer Notları, 28 Mart 2006, Ankara “Avrupa Birliği ile Katılım Müzakereleri Rehberi”, İKV Yayınları, 2005, İstanbul, s.29 136 rehber niteliğindeki kararları kabul etmiştır. Bakanlar Kurulu ise, Müzakere Ekibi tarafından hazırlanan pozisyon belgelerini onaylamıştır. Ayrıca Bakanlar Kurulu, Avrupa ile Bütünleşme Komitesi tarafından bilgilendirilmiştir. Başbakan tarafından bakanlıkların personeli arasından atanan 19 adet müzakereciden oluşan Müzakere Heyeti, pozisyon belgelerinin ve diğer gerekli dokümanların hazırlanmasını da içeren müzakere stratejisinin formülasyonundan ve uygulanmasından sorumludur. Müzakere Ekibine, Polonya’nın AB üyeliği müzakereleri için Tam Yetkili Hükümet Temsilcisi tarafından başkanlık edilmiştir. Önemli belgeler ve taslak müzakere pozisyon belgeleri bakanlıklar arası heyet tarafından hazırlanmış ve bu belgeler Müzakere Heyetine sunulmuştur. Ayrıca fasıllara göre bakanlıkların temsilcilerinden oluşan çalışma kolları vardır. Bakanlıklar arası heyet toplam 38 çalışma grubundan oluşur. Bu çalışma grupları arasından 2’si özel öneme haizdir. Bunlardan biri (32.çalışma grubu), AB entegrasyonunun sosyal ve ekonomik etkilerini analiz etmiştir. Diğeri ise (34.çalışma grubu) müzakerelerin mali ve bütçesel boyutlarıyla ilgilenmiş ve pozisyon belgeleri hazırlanırken bu çalışma gruplarının analizleri dikkate alınmıştır. Avrupa Entegrasyon Komitesi Başkanı aynı zamanda bakanlıklar arası heyetin de başkanıdır. Avrupa Entegrasyon Komitesi (CEI) Bu komite, Polonya’nın AB ile bütünleşme politikasını programlayan ve koordine eden en yüksek ve en yetkili idari organıdır. Komite Başbakan tarafından yönetilir. Komite; Başkan ve Sekreterinin yanı sıra; Adalet, Dışişleri, İçişleri, Ekonomi ve Finans, Çalışma ve Sosyal Politika, Tarım ve Kırsal Kalkınma, Ulaştırma, Sağlık ve Çevre Bakanlarından oluşur. Komite Sekreteri, Komite Ofisine başkanlık eder. Komite 137 başkanı AB entegrasyonu konularında uzman en fazla üç kişiyi Komite üyesi olarak atayabilir. Komite’nin toplantılarına, Polonya Ulusal Bankası Başkanı ve Stratejik Araştırmalar Merkezi Başkanı da gerekli görüldüğü takdirde çağırılabilir. Avrupa Entegrasyon Komitesi’nin ana görevleri şunlardır: Polonya’nın AB bütünleşmesi süreciyle ilişkili olan konuların çözümü, Bakanlar Kuruluna bütünleşme ile ilgili programlar sunulması, AB yardım fonlarının dağıtımına ilişkin tekliflerin onaylanması, Bakanlar Kuruluna Polonya ekonomisi ve onun hukuk sistemini AB standartlarına uyarlayan programların uygulanmasını içeren raporlar hazırlanması, Bakanlar Kuruluna pozisyon belgelerinin onaylanmasının teklif edilmesi Başmüzakereci, Polonya’nın Avrupa Birliğine katılım müzakerelerinde tam yetkili hükümet temsilcisi olarak adlandırılır. Tam yetkili temsilcilik mevkii ilkin Başbakan tarafından tayin edilen bir devlet sekreterliği tarafından temsil edilmişken, 2001’den itibaren Dışişleri Bakanlığı bu görevi devralmıştır. Tam yetkili temsilcinin görevleri şunlardır: • Müzakere sürecinin kavramsal hazırlığı ve koordinasyonu • Katılım Anlaşmasının hazırlanması ve müzakeresi • Bakanlar Kuruluna Başbakanın onayı ile müzakere süreci ile ilgili dokümanların sunumu 138 • Faaliyetlerine ilişkin düzenli raporlar hazırlanması Müzakere Heyetinin görevleri ise şu şekildedir: • Avrupa Komisyonunun tarama toplantıları raporlarının analizi • Taslak pozisyon belgelerinin hazırlanması ve geliştirilmesi • Taslak müzakere yönergeleri hazırlanması • Avrupa Komisyonu ve üye ülkelerden gelen sorulara cevap hazırlanması • Anlaşma paketlerini hazırlamak. • Müzakere sürecini koordine etmek Tüm kararların alınması konsensüse dayanır. Uzlaşmanın tesis edilemediği durumlarda kararlar oylama ile verilir. Başkanın kesin neticeyi belirleyen oy hakkı vardır. Üyeler toplantılara bizzat katılmakla mükelleftir. Müzakere Heyeti Başkanının başlıca görevleri şöyledir: • Dış temaslarda heyetin temsili • Heyet toplantılarına gündem oluşturmak • Toplantılara onur misafirlerini davet etmek • Toplantı yapmak ve ona başkanlık etmek • Heyet adına kararları imzalamak • Heyetin verdiği kararların ve bulduğu çözümlerin uygulamalarını denetlemek 139 Dışişleri Bakanlığı; Dışişleri Bakanı, Polonya’nın AB’ye katılımına yönelik Hükümetlerarası Konferans’ta (HAK) Polonya heyetinin başkanlığını yürütmüştür. Bakanlık, Başbakanın liderliğindeki devlet sekreterlerinin ve özellikle Başmüzakerecinin dış ilişkiler faaliyetlerini yürütmesinde yardımcı olur. Bakanlık özellikle 2001–2002 yıllarında müzakereleri yürütmüştür. Bakanlık içindeki Avrupa Entegrasyon Bölümü, bütünleşme sürecine ait olan konulardan sorumludur. Bu bölümde; AB Departmanı, AB Kurumları ve Bölgesel Politika Departmanı ile Ekonomik Analiz Departmanı vardır. 2001’de Avrupa Birliği ve Katılım Müzakereleri adında bir departman oluşturulmuştur. AB’ye üye ve aday ülkelerdeki diplomatik temsilcilikler; dış ilişkilerin koordinasyonu, çok taraflı ve ikili toplantıların düzenlenmesi konularında Başmüzakereciye destek görevini ifa etmek suretiyle müzakere sürecinde anahtar rol oynamışlardır. Ayrıca, Polonya’nın katılım müzakerelerinin olumlu yönde gelişmesine katkıda bulunmak ve AB nezdinde pozitif bir izlenim oluşturulması için lobi faaliyetlerini ve bilgi akışını yönetmişlerdir. Polonya’nın Brüksel’deki AB daimi temsilcisinin de önemli görevleri olmuştur. Daimi temsilci, Başmüzakereciye destek görevinin yanı sıra Polonya Hükümeti ile AB Kurumları arasındaki bilgi ve belge akışını düzenlemiş ve AB üyesi ülke daimi temsilcileri ve AB Kurumları ile sürekli iletişim ve etkileşim halini sağlamıştır. Parlamento, Polonya’nın müzakere yükümlülüklerinin uygulanması için gerekli yasaların kabul edilmesinde parlamento çok önemli bir rol oynamıştır. Başmüzakereci, hazırlanan müzakere pozisyon belgelerini parlamentoya sunmuş, Başmüzakereci ve müzakere heyeti üyeleri Avrupa entegrasyonu ile ilgili parlamentoda yapılan görüşmelere katılmışlardır. Parlamento içinde AB ile ilgili ilk komite 1992 yılında 140 kurulmuştur. 1997’de topluluk mevzuatının uyumlaştırma sürecinin güçlendirilmesine yönelik komite güç kazanmıştır Aynı zamanda ismi Avrupa Bütünleşmesi Komitesi olarak değiştirilmiştir. Benzer bir Komite de Senato’da kurulmuştur. AB-Polonya Karma Parlamenterler Komitesi de süreçte rol oynamıştır. Topluluk mevzuatının uyumlaştırma sürecinin hızlandırılması amacıyla 2000’de Parlamento, Senato ve Başbakanlık müzakere sürecinin hızlandırılmasına ve topluluk müktesebatının uyumlaştırılmasına yönelik bir anlaşma yapmışlardır. Bu anlaşma ile Parlamento içinde Avrupa Hukuku üzerine olağanüstü bir Komite ile Senato’da Avrupa Yasama Komitesi adında komitelerin kurulması sağlanmış ve süreç hız kazanmıştır. 141 Şekil 1: Polonya’da AB Üyeliği Müzakereleri İçin Örgütsel Yapı (1998-2001) Avrupa ile Bütünleşme Komitesi • • - Başbakan (siyasi lider) tarafından yönetilir. Kabinenin seçilmiş şu üyelerinden oluşur : Dışişleri Bakanı Avrupa ile Bütünleşme Komitesi Genel Sekreteri Tam yetkili hükümet temsilcisi Bakanlar Konseyi —Müzakere ekibi tarafından hazırlanan pozisyon belgelerini kabul eder. • • • • • • Dışişleri Bakanlığı (MSZ) Bakanlık siyasi düzeyde katılım müzakerelerini düzenledi Bakan, katılıma yönelik Hükümetler arası Konferans’ta (HAK) Polonya delegasyonun başkanı. Bakanlık, HAK ile görevlerinde Bakana ve dış etkinliklerinde Tam yetkili hükümet temsilcisine yardımcı oluyor, Avrupa Birliği Departmanı Polonya diplomatik temsilcilikleri Polonya’nın Brüksel’de mukim AB Temsilciliği • • Müzakere Ekibi (ZN) 19 üyeden oluşur- Müzakereciler Başkan: Polonya’nın AB’ye katılım müzakeresi için Tam yetkili hükümet temsilcisi Polonya’nın AB’ye katılım müzakeresi için Tam Yetkili Hükümet Temsilciği • • Başbakana bağlı Devlet Bakanı Katılıma yönelik Hükümetler arası Konferans’ta (HAK) Polonya delegasyonu Başkan Yardımcısı Tam Yetkili Hükümet Temsilciği Sekreteryası • • • Başbakana bağlı olarak Başbakanlık bünyesinde yer alır Destek personeli Müzakere sürecinin Bakanlıklar arası koordinasyonu 142 Avrupa ile Bütünleşme Komitesi Ofisi (UKIE) • Başmüzakereciye destek ofisi • Katılım müzakereleri departmanı, • Bütünleşme politikası departmanı • Yasa uyumu departmanı Şekil 2: Polonya’da AB Üyeliği Müzakereleri İçin Örgütsel Yapı (2001-2002) Avrupa ile Bütünleşme (Entegrasyon) Komitesi (KIE) Başbakan (siyasi lider) tarafından yönetilir. Müzakere Heyeti (ZN) Başkan: Polonya’nın AB üyeliği müzakereleri için hükümet murahhası • • • • Dışişleri Bakanlığı (MSZ) Polonya’nın AB üyeliği müzakereleri için hükümet murahhası AB ve üyelik müzakereleri departmanı Hükümet murahhasının personel desteği Müzakere sürecinin bakanlıklar arası koordinasyonu Avrupa ile Bütünleşme Komitesi Ofisi (UKIE) • Mevzuat uyum departmanı • Bütünleşme politikası departmanı Bakanlıklar AB departmanları Parlamento * Polonya Parlamentosu Avrupa ile Bütünleşme Komitesi * Polonya Parlamentosu Dışişleri Komitesi * Polonya Senatosu’nun Dışişleri ve Avrupa ile Bütünleşme Komitesi * AB mevzuatı uygulamalarının hızlandırılmasına yönelik Parlamentoda kurulan AB Mevzuatı Uyum Komisyonu (2000’de kuruldu) 143 3.3. Çek Cumhuriyeti Deneyimleri 125 Çek Cumhuriyeti’nin tam üyelik öncesi hazırlıklarını iki bölümde incelemek mümkündür. 1995–1998 dönemi müzakereler öncesi AB’ye hazırlıkları dönemidir 1998–2003 döneminde ise katılım müzakereleri üzerine odaklanılmıştır. 1995–1998 Dönemi Avrupa Anlaşması’nın uygulanmasına yönelik uygun koordinasyonu sağlamak için 1995’te içsel bir yapı oluşturulmuştur. Dışişleri Bakanlığı AB işlerinin koordinasyonundan sorumludur. Bahsi geçen Bakanlığa bu görev verilmeden önce Avrupa İşleri Bakanlığı’nın kurulması veya Başbakanlık Ofisi’nin bu işi yürütmesi üzerinde durulmuş ancak görev Dışişleri Bakanlığı’na tevdi edilmiştir. Bununla birlikte yeni bazı organların ihdası yoluna gidilmiştir. Avrupa Entegrasyon Konseyi: 1994 yılında, kurumsal yapılanma ve müktesebat uyumundan sorumlu olarak kurulmuş olan Avrupa Entegrasyon Komitesi’nin devamı niteliğindeki Konsey, müzakere sürecine ilişkin en yetkili kurumdur. Başbakan tarafından yönetilmektedir. Yardımcısı Dışişleri Bakanıdır. Konseyin daimi üyeleri; Başbakan Yardımcısı, Maliye, Ticaret ve Sanayi, Sosyal İşler, 125 Institutional Organisation of the Coordination of the EU Matters in the Czech Republic in the Preaccession Period, BXL Consulting, “AB Müzakere Sürecini Yönetmek İçin İdari Yapı Seminer, 28 Mart 2006, Ankara “Avrupa Birliği ile Katılım Müzakereleri Rehberi”, İKV Yayınları, 2005, İstanbul, s.25 144 Tarım Bakanları ile Yasama Konseyi Başkanıdır. İhtiyaç duyulduğunda diğer bakanlar, Çek Ulusal Bankası Başkanı ve Çek İstatistik Kurumu Başkanı Konsey toplantılarına davet edilmişlerdir. Bu Konsey, Avrupa Anlaşmasının uygulanması ve yasaların uyumlaştırılması sürecine ilişkin siyasi ve kavramsal belgelerin tartışılması ve istişare edilmesine dönük politik bir organ hüviyetini taşımaktadır. Tartışılan konular aynı zamanda AB-Çek Cumhuriyeti Ortaklık Konseyi toplantılarına da rehberlik etmiştir. Konsey karar verme organı olmamakla birlikte hükümet içinde danışmanlık işlevi görmüştür. Konseyde üzerinde anlaşılan konular büyük ölçüde Hükümet nezdinde de kabul görmüştür. Konsey, rutin hükümet toplantılarında tartışılmasına imkan olmayan bazı yüksek dereceli siyasi konuların sınırlı sayıda Bakanların arasında görüşülmesine imkan tanımıştır. Konseyin sekretaryası Dışişleri Bakanlığı tarafından yerine getirilmiştir. Avrupa Anlaşması’nın Uygulanmasına Yönelik Çalışma Komitesi: AB işlerinden sorumlu Dışişleri Bakanı Yardımcısı tarafından yönetilmiştir. Bakanlıklar, Çalışma Komitesi’nin toplantılarına Bakan Yardımcıları, Genel Müdürler, Direktörler gibi üst düzeyde katılmışlardır. Çalışma Komitesi, Avrupa Anlaşması’yla ilgili konuların iç koordinasyonundan sorumlu tutulmuş ve ayrıca AB-Çek Cumhuriyeti Ortaklık Konseyinin ve Hükümet Komitesinin toplantılarını hazırlamıştır. Uzman Çalışma Grupları: Çalışma Komitesinin kararı üzerine Bakanlıkların uzmanlarından oluşan çalışma gruplarıdır. Gruplar temel olarak Avrupa Anlaşmasıyla kurulan Alt Komiteler için belge hazırlamaktan ve Bakanlıklar arasında koordinasyonu 145 sağlamaktan sorumlu tutulmuşlardır. Çalışma grubunu, ilgili Bakanlıklar ile Çek Ulusal Bankası ve Çek İstatistik Kurumu uzmanlarından oluşturmakla beraber Dışişleri Bakanlığı, hazırlıkların mevcut durumunu genel bir bakış açısı sağlanmasını teminen çalışma gruplarının tüm faaliyetlerinde bulunmuştur. 1998–2003 Dönemi Aralık 1997’de AB, Çek Cumhuriyeti ile katılım müzakerelerinin açılmasına karar vermiştir. Bunun üzerine Hükümet, bir Dışişleri Bakan Yardımcısını katılım müzakereleri heyetinin Başkanı olarak görevlendirmiştir. Müzakere heyeti başkanının daha sonraki evrelerde Avrupa İşlerinden Sorumlu Genel Sekreterlik misyonunu da yüklendiği ve birinci Dışişleri Bakanı Yardımcısı olduğu görülmüştür. Ayrıca önceki dönemde olduğu gibi Çalışma Komitesinin Başkanlığı görevlerini de ifa etmiştir. Başmüzakereci, hükümet üyesi olmamasına rağmen hükümet toplantılarına katılma hakkına sahiptir ancak oy verme hakkı yoktur. Aynı zamanda Hükümet Komitesinin üyesidir. 1998’in başında müzakere heyeti kurulmuştur. Hükümet ilk olarak, tüm Bakanlıkların içinde yer alacağı bir müzakere ekibi kurmayı planlamıştır. Ancak 1995’te AB’ye üye olan yeni AB üye ülkelerinin tecrübelerine dayanarak sadece kilit öneme haiz Bakanlık temsilcilerinin yer aldığı bir müzakere heyeti kurulması kararlaştırılmıştır. Müzakere heyeti oluşturulurken Bakanlıkların çıkarlarının öncelikli temsil edileceği bir yapıdan kaçınılmıştır. Asıl amaç, bağlı oldukları Bakanlıklara değil, Başmüzakereciye 146 rapor verebilen ve sorumlulukları olan gerçek bir uzman ekibi oluşturmaktır. Müzakere Heyeti; Başmüzakereci, Çek Cumhuriyeti AB Daimi Temsilcisi, Dışişleri Bakanlığı AB Birim ve Bölüm Başkanları ile Maliye, Ticaret ve Sanayi, Adalet, İçişleri, Tarım, Çevre Bakanlıkları ile Çek Ulusal Bankası yetkililerinden oluşmaktadır. İlk etapta Müzakere Heyeti ayda bir kez Dışişleri Bakanlığında toplanmış ancak toplantıların oldukça resmi olduğu hemen anlaşılmış ve çalışmaların verimini arttırmak için daha esnek bir sistem oluşturulmuştur. Bu yapıda Dışişleri Bakanlığı mensupları önemli görevler yüklenmiş ve böylece daha esnek ve küçük merkezi bir ekip kurulmuştur. Bu ekip; AB’ye sunulacak belgeleri hazırlamak, strateji ve taktikleri ayrıntılı olarak belirlemek amacıyla haftada yaklaşık olarak 3 kez, sürecin sonunda ise günlük toplantılar yapmışlardır. Ekip, Dışişleri Bakanlığındaki AB Birimleri ve aynı zamanda konularına göre Bakanlık yetkilileri ile sağlam bir iletişim kanalına sahiptir. Bakanlıklardan gelen müzakere ekibinin üyeleri kurumlarıyla ilgili eylem ve koordinasyon adına önemli görevler ifa etmişlerdir. Yukarıda tanımlanan ve 1995-1998 yılları arasında tesis edilmiş olan koordinasyon üniteleri katılım müzakerelerinden kaynaklanan ihtiyaçlara göre yeniden düzenlenmiştir. Avrupa Entegrasyon Konseyi pozisyon belgeleri ve müzakere yetkisini de içeren AB üyeliği ve müzakerelerle ilgili hazırlıklara dair stratejik kararlara odaklanmıştır. Konseye yine Başbakan başkanlık etmiş ve Dışişleri Bakanı da başkan yardımcılığı görevini sürdürmüştür. Ancak konseye yeni daimi üyeler katılmışlardır. Bunlar; 147 Bölgesel Kalkınma, Adalet, İçişleri Bakanları ile Başmüzakereci ve Çek Ulusal Bankası Başkanı’dır. Konsey yaklaşık olarak ayda bir toplanmıştır. Avrupa Anlaşması’nın Uygulanması Yönelik Çalışma Komitesine Başmüzakerecinin başkanlığı devam etmiştir. Çalışma Komitesi bütün bakanlıklardan gelen yüksek seviyeli memurlarla yapılanmasına devam etmiştir. Bu kurul ayda bir veya iki kez toplanmıştır. Çalışma Komitesi, Hükümet Komitesi için taslaklar hazırlamış ve teknik konularla ilgilenmiştir. Uzman Çalışma Grupları ise istenilen tempoyu gösterememiş ve koordinasyon sağlanmasında güçlükler yaşanmıştır. Bu grupların yerini ad hoc gruplar almıştır. Brüksel’deki Çek Daimi Misyonu katılım müzakerelerinde çok önemli rol oynamıştır. Katılım konferansına ilişkin sekretaryayı sağlamıştır. AB Komisyonu, AB Konseyi Genel Sekreterliği ve üye Devletlerin Daimi Temsilcilikleriyle sürekli iletişim halinde olmuştur. Misyon, Dışişleri Bakanlığı ve diğer bakanlıklardan uzmanlar tarafından güçlendirilmiştir. Uzmanlar, Misyon Başkanlığı ve Dışişleri Bakanlığı emrinde bağlanmış ve teknik konularda ilgili Bakanlıklarla direkt temas halinde olmuşlardır. Çek yasalarının AB müktesebatına uyumunu takip etmek için bir Başbakan Yardımcısı görevlendirilmiştir. Başbakanlıkta, yasa tasarılarının AB müktesebatına uygunluk düzeyini değerlendirmek için özel bir bölüm kurulmuştur. Bu bölüm, Dışişleri Bakanlığı ve diğer bakanlıklarla yakın işbirliği içerisinde çalışmıştır. 148 Müzakere aşamasındaki idari yapılanmanın önemli ayaklarından biri, siyasi iradenin yansımasını teminen Parlamento’da ve Senato’da oluşturulmuştur. Senato bünyesinde 1998 yılında kurulan AB İşleri Komitesi’nin 11 üyesi bulunmaktadır. Avrupa entegrasyon sürecinin iç ve dış boyutlarına yoğunlaşmakla görevli Senato Komitesinin yanı sıra, Parlamento bünyesinde de 21 üyeden oluşan AB İşleri Komitesi oluşturulmuştur. 16 Mart 2003’te Katılım Anlaşması’nın imzalanmasından sonra üyelik öncesindeki bu koordinasyon mekanizması, AB üyeliğinin gereklerine göre gözden geçirilerek yeni dönemin ihtiyaçlarına cevap verecek şekilde re-organizasyona tabi tutulmuştur. 3.4. Türkiye’nin Müzakere Kapasitesi ve Geliştirilmesine Yönelik Öneriler Katılım müzakereleri sürecini etkileyen unsurlar, “dışsal” ve “değiştirilebilir” unsurlar olarak tanımlanabilir. “Dışsal unsurlar”, konjonktürel nedenlere bağlı olarak politik ve tarihsel çerçevenin belirlediği ve kısa vadede (ya da müzakere sürecinde veya hemen öncesinde) değiştirilmesi kabil olmayan, aday ülkenin üyeliği hakkındaki toplumsal psikolojik yaklaşımlar, uluslararası ortamda her türlü etkileşime açık karar mekanizmaları, ekonomik trendler olarak karşımıza çıkmaktadır. Örneğin 1 Mayıs 2004 tarihinde gerçekleşen “genişleme”nin sindirilmesi ve AB içi “derinleşme” süreci devam ederken, müktesebatın her geçen gün güncellenmesi, ilave değişiklikler geçirmesi ve 149 uyum sağlanması gereken mevzuat hacminin artması, yani AB’nin “hareketli bir hedef” olması dışsal bir unsurdur. “Değiştirilebilir unsurlar”, kısa veya orta vadede aday ülke veya AB’nin iradesine bağlı, müzakerelerle ilgili bürokratik, hukuksal veya eğitimsel altyapı ve müzakere stratejisi gibi sonucu doğrudan veya dolaylı olarak etkileme potansiyeli bulunan araçlardır.126 Bu ayrıma göre; Türkiye’nin müzakere sürecindeki kurumsal kapasitesi değiştirilebilir bir unsurdur ve bu nedenle çalışma konusu edilmiştir. Türkiye 3 Ekim 2005 tarihi itibarıyla yeni bir dönemece girmiştir. Söz konusu tarihten bu yana yaşanan 2 yıllık zamanın, bu sürecin idari kapasite bakımından değerlendirilmesi ve öneriler geliştirilmesi için yeterli bir zaman dilimi olduğu düşünülmektedir. Bu değerlendirmelerde, karşılaştırma yapma olanağı sağlaması bakımından Polonya ve Çek Cumhuriyeti deneyimlerinden örnekler verilmesinin yararlı olduğu düşünülmüştür. Bu ülkelerden Polonya, nüfus ve yüzölçümü itibarıyla ülkemiz için kıyas yapılmaya en müsait ülke konumundadır. Kaldı ki Polonya’nın müzakere sürecindeki başarısı aşikârdır. Polonya üyelik müzakerelerinde AB’yi en çok zorlayan ve en başarılı sonuçlar elde eden aday ülke olmuştur.127 Bununla birlikte, Avrupa Birliği, müzakerelere hazırlık sürecinde aday ülkeleri tek tip bir idari yapılanmaya yönlendirmemektedir. Aday ülkeler kendi koşullarını ve ihtiyaçlarını dikkate alarak en uygun ve en sağlıklı işleyecek idari yapıları oluşturmaktadır. Ancak aday ülkelerin 126 M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m., s.10-11 Serap Yıldız . “AB’nin Aday Ülkelerle Yürüttüğü Müzakere Sürecine İlişkin Deneyimler: Polonya Örneği” Küreselleşme ve AB ile Bütünleşme Sürecinde Türk Tarım Politikaları Sempozyumu, Gaziantep Ticaret Odası, 26 - 28 Haziran 2003. Tebliğ, s.11 127 150 yapılanmaları incelendiğinde hemen hepsinde belli ortak noktaların varlığı da gözlenmektedir.128 Müzakere sürecindeki başarının anahtarının, tam üyeliğe yönelik siyasi iradenin açık bir şekilde ortaya konulması ve teknik çalışmaları yürütmekle yükümlü kamu idaresinin bu iradeye dönük işlemleri olabildiğince hızlı, etkin ve verimli şekilde yerine getirmek olduğu düşünülmektedir. Polonya ve Çek Cumhuriyeti örneğinde müzakere mekanizmasının başında Başbakan olduğu görülmektedir. Sembolik dahi olsa, Başbakanın mekanizmanın başında yer alması o ülkenin AB’ye tam üyelik motivasyonunun en üst seviyede AB’ye, ilgili ülke devlet idaresine ve kamuoyuna ifade edilmesi anlamını taşımaktadır. Ülkemizde ise, müzakere yönetim mekanizmasının en fazla bakanlar tarafından temsil edildiği görülmektedir. AB ile ilişkilerimizin oldukça kaygan bir zeminde yürüdüğü, ne AB ne de Türkiye tarafından istikrarlı bir ilişki modeli geliştirilemediği bu süreçte tam üyelik iradesinin en üst seviyede tezahürüne yönelik bir açılım olması bakımından Başbakanın bu yapının başı olduğu vurgulanmalıdır. Polonya ve Çek Cumhuriyeti örneğinde Avrupa Entegrasyon Komitelerinin müzakere sürecinde kilit bir öneme sahip olduğu görülmüştür. Bu Komite, müzakere 128 Türkiye’nin Müzakere Çalışmalarını Yürütecek İdari Yapılanmasına İlişkin Öneriler, İKV, www.ikv.org.tr 151 sürecinin tümünden sorumlu en üst idari organıdır. Başbakan tarafından yönetilir ve ilgili Bakanlar da komite üyeleridir. Ülkemizde bu yapıya benzer yapıların; İç Koordinasyon ve Uyum Komitesi ile İzleme ve Yönlendirme Komitesi adıyla kurulduğunu görüyoruz. İç Koordinasyon ve Uyum Komitesi; kamu kurum ve kuruluşlarının görevleri çerçevesindeki, Avrupa Birliği mevzuatına uyum çalışmaları ile ilgili her türlü çalışmayı izlemek, değerlendirmek ve gerekli koordinasyonu sağlamak üzere Avrupa Birliği Genel Sekreterliği bünyesinde 2000 yılında kurulmuştur. Komite; Adalet, Milli Savunma, İçişleri, Dışişleri, Maliye, Milli Eğitim, Bayındırlık ve İskan, Sağlık, Ulaştırma, Tarım ve Köyişleri, Çalışma ve Sosyal Güvenlik, Sanayi ve Ticaret, Enerji ve Tabii Kaynaklar, Kültür, Turizm, Orman ve Çevre Bakanlıkları ile Devlet Planlanma Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Gümrük Müsteşarlığı ve Denizcilik Müsteşarlığı, Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanlığı, Merkez Bankası Başkanlığı, Sermaye Piyasası Kurulu Başkanlığı, Rekabet Kurumu Başkanlığı, Radyo Televizyon Üst Kurulu, Türk Standartlar Enstitüsü Başkanlığı, Türk Patent Enstitüsü Başkanlığı, Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı, Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu, Yüksek Öğretim Kurumu, müdür/başkan/başkan yardımcılarından teşekkül eder. 152 müsteşar yardımcısı/genel Kuruluş yönetmeliğine129 göre ayda en az bir kere toplanması gereken komite halihazırda işlevsiz kalmıştır. İzleme ve Yönlendirme Komitesi (İYK) ise müzakerelerin başlamasından sonra tesis edilmiştir. İYK; Başbakanlık, Dışişleri Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği ile Türkiye’nin AB Nezdindeki Daimi Temsilciliği yetkililerinden oluşmaktadır. Söz konusu Komite, Ülkemiz müzakere sürecinin tümünün izlemesi ve yönlendirilmesi bakımından sorumlu kılınmıştır. Bu komitenin şu ana kadarki çalışmaların büyük kısmını takip ettiği söylenebilir ancak yönlendirme işlevini tam anlamıyla ifa ettiğini söylemek oldukça güçtür. Kaldı ki, İYK’nın “yönlendirme” fonksiyonunu ifa edebilmesi için bazı yetki ve sorumluluklarla donatılması gerekmektedir. Aksi takdirde, en fazla Müsteşar Yardımcısı seviyesinde toplanan bu komitenin diğer kurumları yönlendirebilmesi oldukça güç görünmektedir. Diğer taraftan İYK çok başlı bir yapıya tekabül etmektedir. Bu komitenin sekretaryasının hangi kurum tarafından yürütüldüğü ya da yürütüleceği belirlenmemiştir. Örneğin; kurumlar müzakere süreci ile ilgili yaptıkları yazışmaları tüm İYK üyesi kurumlara göndermek durumunda kalmakta ve bu nedenle AB sürecinin hızlı bir şeklide yürütülmesi için azaltılması gereken bürokrasi ve kırtasiyecilik artmaktadır. Oysaki Türkiye'yi AB üyeliğine taşıyacak olan müzakere süreci ve yapılması gereken işler Türk bürokrasisinde yaygın olan yetki paylaşımı çekişmelerini kaldıramayacak kadar önemli 129 Avrupa Birliği Genel Sekreterliği İç Koordinasyon ve Uyum Komitesi'nin Çalışma Esas ve Usulleri Hakkında Yönetmelik, RG.no:24152, tarih:25.08.2000 153 ve acildir. Yeni yapılanmada, deneyim sahibi Dışişleri Bakanlığı AB Genel Müdürlüğü’nün, Temmuz 2000'den bu yana eşgüdümden sorumlu Avrupa Birliği Genel Sekreterliği'nin ve Gümrük Birliği müzakerelerini yapmış olan Dış Ticaret ve Gümrüklerden sorumlu birimlerin öncelikli rolü olması en doğal olanıdır.130 İYK’nın yerine isminin içinde AB entegrasyon süreciyle ilgili olduğuna dair kelimelerin de yer alacağı, Başbakan tarafından başkanlık edilecek ve üyeleri Bakanlar arasından seçilecek, izleme faaliyetinin yanı sıra, değerlendirme, yönlendirme ve en önemlisi müzakere süreciyle ilgili karar verme mekanizmalarına etki edebilecek bir yapının oluşturulması elzem görülmektedir. Bu yapının gerekliliği şu ana kadar yeterince anlaşılamamıştır. Bunun sebebi olarak, 3 Ekim 2005 tarihinden bu yana yürütülen faaliyetlerin tarama toplantıları şeklinde cereyan eden ve herhangi bir karar alınması gerekmeyen hususlardan oluşmasıdır. Tarama sürecini Türkiye başarılı bir şekilde geçirmiştir ancak asıl zorlanacağımız ve reform niteliğindeki kararların alınacağı süreç yeni başlamaktadır. AB Komisyonu tarafından bu tarama toplantıları neticesinde hazırlanan ve bazı fasıllarda müzakere açılış kriterlerinin de yer aldığı tarama sonu raporları elimize ulaşmaktadır. Şu ana kadar 19 fasılda tarama sonu raporu Türkiye’ye bildirilmiştir. Bu raporlar ile açılış ve kapanış kriterlerinde yer alan hususların yerine getirilmesi için siyasi iradenin devreye girmesi kaçınılmazdır. Aksi takdirde müesses nizamın korunmasına dönük refleksleri ağır basan bürokratik yapılardan bu kararları vermesini beklemek oldukça güçtür. Şu anki yapıda bürokrasiye havale edildiği izlenimi veren AB müzakere sürecinin, siyasi iradenin tam anlamıyla yansıtılacağı güçlü bir 130 Cengiz AKTAR, Müzakere ve Hazırlık İçin Yeni Yapılanma, Baraka Dergisi, Ocak 2005, s.2 154 komite tarafından kontrol altına alınılmasının kaçınılmaz olduğu değerlendirilmektedir. Kurulacak bu komite; halihazırda özellikle Kopenhag siyasi kriterlerini uyumu gözeten ve Dışişleri, İçişleri, Adalet Bakanları ile Başmüzakereciden oluşan “Reform İzleme Grubu”nun da fonksiyonlarını da güçlü bir şekilde ifa etmelidir. Ayrıca, bu komiteyi bilgi ve doküman olarak sürekli destekleyecek ve aynı zamanda sekreterya hizmetini görecek bir yapının da tesis edilmesi gerekecektir. Bu yapı için en uygun formülün, hâlihazırdaki Genel Sekreterliğin (ABGS) insan kaynakları bakımından güçlendirilmiş hali olduğu düşünülmektedir. ABGS’nin, 60. Hükümetin kurulması ile birlikte Dışişleri Bakanlığına bağlanması131 olumlu bir gelişme olarak görülmektedir. Bu süreçte Dışişleri Bakanlığı’nın da tecrübe ve birikimlerini ortaya koyması gerekmektedir. Ancak Türkiye'de Dışişleri Bakanlığı’nın eşgüdümden daha üst bir konumda olması kolay olamayacaktır. Bunun üç temel nedeni vardır: İlkin idari anlamda Dışişleri Bakanlığı da, örneğin Tarım Bakanlığı gibi kendi konusunda AB uyumundan sorumlu bir bakanlıktır ve diğer bakanlıklardan ne daha fazla ne de daha az icracıdır. İkinci neden içerikle ilgilidir: Eşgüdüm sorumluluğundan daha üst bir konumda olacak olan bir Dışişleri Bakanlığı’nın tüm müktesebat konularında teknik donanımı olmaması sorunlara gebedir. Üçüncüsü ve öncekiyle ilintili olarak, Türkiye gibi çok farklı coğrafyalarda mevcut ve ağırlığı giderek artan bir ülkenin Dışişleri Bakanlığı'nın aynı 131 Bazı Kuruluşların Bağlı ve İlgili Olduğu Bakanlıkların Değiştirilmesine Dair Tezkere, RG:31.08.2007, 26629 155 anda çok yoğun bir mesai gerektirecek AB çalışmalarına kendisini vakfetmesi zor olacaktır.132 Polonya ve Çek Cumhuriyeti örneğinde yer alan müzakere heyeti de sürecin önemli bir parçası olmuştur. Ülkemizde ise Müzakere Heyeti Başkanı ve Başmüzakereci var olmakla birlikte müzakere heyeti henüz kurulmamıştır. Bu heyetin oluşturulmamış olması bir yana, müzakere edilmesi gereken bir konu olması halinde, bu görevin kim tarafından yürütüleceği teorik düzeyde dahi belli değildir. Bu belirsizliğin bertaraf edilmesi için müzakere heyetinin tesisinin gerekli olduğu düşünülmektedir. Müzakereleri yürütecek heyetin, her biri ayrı bir teknik bilgi ve donanımı gerektiren müzakere konu başlıklarına hakim, AB ile müzakere usullerine ilişkin deneyimli kişilerden oluşması gerekmektedir. Müzakere Heyeti’nin, etkinliğin ve sürekliliğin sağlanabilmesi açısından olabildiğince sınırlı sayıda ve müzakere konu başlıklarına göre değişen üyeler ve sabit üyeler şeklinde iki tür üyeden oluşması yararlı olacaktır. Dışişleri ve Maliye Bakanlığı yetkilileri ile Türkiye’nin AB nezdindeki daimi temsilcisinin heyetin daimi üyeleri olması, müzakere konu başlığına göre değişen heyet üyelerinin ise ilgili alanda oluşturulan çalışma komitesi ve (gerekli durumlarda) alt çalışma gruplarında yer alan, bakanlık ve kamu kurumu yetkilileri, STK ve/veya özel sektör temsilcisinden oluşması uygun olacaktır.133 Özel sektörün çalışma gruplarında ve 132 A.g.m s.2 Türkiye’nin Müzakere Çalışmalarını Yürütecek İdari Yapılanmasına İlişkin Öneriler, İKV, www.ikv.org.tr 133 156 danışma mekanizmalarında yer alması suretiyle dengeli ve ekonomik çıkarları yansıtan bir yapı oluşturulabilir.134 Bu süreçte fasıl bazında uzmanlaşmış çalışma gruplarına ihtiyaç duyulmaktadır. Bu ihtiyaca binaen 20 Kasım 2006 tarihinde Başmüzakereci başkanlığında; İzleme ve Yönlendirme Komitesi (İYK) üyeleri, tarama heyeti başkanları ve tarama heyeti başkanlığını yürüten kurumların AB daimi temas noktalarının katılım sağladığı toplantıda, konu itibarıyla yakın fasıllardan oluşturulacak ve söz konusu fasıllarda bundan sonraki çalışmaların planlamasının yapılacağı “Müzakere Fasılları Çalışma Grupları”nın tesisine ve bu grupların AB Genel Sekreteri başkanlığında çalışmalarını yürütmesine karar verilmiştir. Bu kapsamda 9 tane çalışma grubu kurulmuştur. Bu gruplar aşağıdaki tabloda yer aldığı gibidir: Tablo 2: Müzakere Fasılları Çalışma Grupları Çalışma Grubu 1 No’lu Çalışma Grubu 2 No’lu Çalışma Grubu 3 No’lu Çalışma Grubu 4 No’lu Çalışma Grubu Çalışma Grubunda Yer Alan Fasıllar Tarım ve Kırsal Kalkınma Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı Balıkçılık Çevre, Enerji Taşımacılık Politikası Trans Avrupa Şebekeleri Sosyal Politika ve İstihdam Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu İstatistik Vergilendirme, Mali Kontrol Mali ve Bütçesel Hükümler 134 Can BAYDAROL, Özel Sektör Müzakerelerde Danışma Rolü Üstlenmeli, Referans Gazetesi, 11.06.2005 157 Çalışma Grubu 5 No’lu Çalışma Grubu 6 No’lu Çalışma Grubu 7 No’lu Çalışma Grubu 8 No’lu Çalışma Grubu 9 No’lu Çalışma Grubu Çalışma Grubunda Yer Alan Fasıllar Sermayenin Serbest Dolaşımı Mali Hizmetler Ekonomik ve Parasal Birlik Malların Serbest Dolaşımı Gümrük Birliği Fikri Mülkiyet Hukuku Dış İlişkiler Tüketici ve Sağlığın Korunması Rekabet Politikası İşletmeler ve Sanayi Politikası İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi İşçilerin Serbest Dolaşımı Kamu Alımları Şirketler Hukuku Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Yargı ve Temel Haklar Dış Güvenlik ve Savunma Politikaları Bilgi Toplumu ve Medya 9 No’lu Çalışma Grubu toplantısında; Adalet, Özgürlük ve Güvenlik faslı çalışmalarının genel koordinasyonunun Dışişleri Bakanlığı tarafından yürütülmesine karar verilmiştir. Bunun için bir büyükelçi başkanlığında “AB Müzakere Süreci Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Koordinatörlüğü” kurulmuştur. Bu fasılda görevli kurumlarla yapılan istişareler neticesinde; Adalet, Özgürlük ve Güvenlik faslı çalışmalarının 10 alt çalışma grubu oluşturularak sürdürülmesine karar verilmiştir. Bu çalışma grupları; İltica ve Göç, Dış Sınırlar, Geri Kabul Anlaşması, Terörizmle Mücadele, Örgütlü Suçlarla Mücadele, Uyuşturucu ile Mücadele, Polis İşbirliği, Gümrük İşbirliği, Cezai ve Hukuki Konularda Adli İşbirliği, Vize Politikası/Schengen konularında oluşturulmuş ve her bir alt çalışma grubunun koordinatör kurumu belirlenmiştir. Söz konusu Alt Çalışma Grupları ve Koordinatör kurumları tablodaki gibidir: 158 Tablo 3: Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı Alt Çalışma Grupları ve Koordinatör Kurumlar Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı Alt Koordinatör Kurum Çalışma Grupları İltica ve Göç İçişleri Bakanlığı Dış Sınırlar İçişleri Bakanlığı Geri Kabul Anlaşması Dışişleri Bakanlığı Terörizmle Mücadele Başbakanlık Örgütlü Suçlarla Mücadele İçişleri Bakanlığı Uyuşturucu ile Mücadele İçişleri Bakanlığı Polis İşbirliği İçişleri Bakanlığı Gümrük İşbirliği Gümrük Müsteşarlığı Cezai ve Hukuki Konularda Adli İşbirliği Adalet Bakanlığı Vize Politikası/Schengen Dışişleri Bakanlığı Bu çalışma grupları kuruluşlarından bu yana geçen yaklaşık bir senelik süreçte sadece birkaç kez toplantı yapabilmişlerdir. Bu grupların çalışmaları iyi bir koordinasyon sağlanması suretiyle canlandırılmalı ve sürecin teknik işlerini yürütmekle görevlendirilmelidir. Bu grupların en önemli işlevi; gerekli mevzuat uyumunun tespit etmek, geçiş dönemi taleplerini de içeren taslak müzakere pozisyon belgelerini hazırlamak ve Ülkemiz pozisyonunu Düzenleyici Etki Analizleri (DEA) vasıtasıyla 159 tahkim etmek olmalıdır. Bu süreçte DEA çok önemli bir yere sahip olacağından çalışmanın bu bölümünde ayrıntılı olarak incelenmesinde fayda görülmektedir. Düzenleyici etki analizleri politika değişiklikleri ve yeni mevzuat hazırlıklarının ve hükümet politikalarının hazırlanmasının bir parçası olup birçok OECD ve AB ülkesinde yasal zorunluluktur.135 Düzenleyici etki analizleri karar vericilerin nihai kararlarını almadan önce önerilen mevzuat ve politika değişikliklerinin etkisini değerlendirmeyi amaçlar. Objektif ve siyasi etkiden bağımsız olmayı gerektirir. Karar alıcılara rehberlik sağlar ama kararın kendisi değildir. İngiltere’de 1980’li yıllarda başlamış ve Brüksel menşeli sosyal direktifler üzerine yoğunlaşmıştır. Almanya’da sistem Ekonomi Bakanlığı tarafından kontrol edilir ve bütçe, fiyat ve tüketici endeksi üzerine yoğunlaşır.136 AB kurumlarında 2002’den itibaren kullanılması zorunlu hale gelmiştir.137 Hükümet kararlarına yardım etmenin yanında etki değerlendirmesi, iş çevrelerine erken ve uygun bilgiyi sağlayarak değişikliklere uyum sağlamasına ve diğer sosyal grupların üyelerini değişikliğe hazırlamalarında yardım eder. Eğer iyi ve açık bir şekilde yapılırsa kamunun politika değişikliklerini kabulünde yardımcı olur. Düzenleyici etki analizleri yapılırken önlemin gerekli olduğunun teyit edilmesi, alternatif politikaların dikkate alınması, uygulamada en etkin kurumsal çözümün hesaba katılması, bütün 135 Müzakere Sürecinin Olmazsa Olmaz Aracı: Düzenleyici Etki Analizleri Semineri, 08.02.2006, İKV S.Yıldız, a.g.tebliğ 137 Müzakere Sürecinin Olmazsa Olmaz Aracı: Düzenleyici Etki Analizleri Semineri, 08.02.2006, İKV 136 160 yararların ve farklı uygulama senaryolarının genel maliyetlerinin değerlendirilmesi gerekmektedir. Ülkemiz, Topluluk müktesebatını yakın bir gelecekte uyarlamayı ve uygulamayı üstlenmiştir. Bu nedenle; İdarenin ulaşılması gerekli hedefler belirlendiği için hareketsiz kalma şansı yoktur. Kırılgan siyasal, ekonomik ve sosyal yapımız, müzakere sürecinde etki değerlendirmesini zorunlu kılmaktadır. Özellikle uyum düzeyinin zor ve oldukça maliyetli olduğu tarım, çevre, bölgesel politika, enerji, ulaştırma, sosyal politika gibi alanlarda bu analizlere başvurulmalıdır.138 Düzenleyici etki analizinin başlıca hedefleri şunlardır: AB müktesebatını en etkin şekilde yerli ekonominin ve toplumun ihtiyaçlarına yaklaştırmak, Müktesebatın uygulanmasında öncelikleri ve zamanlamayı belirlemede yardımcı olmak, Müktesebatın uygulanması maliyetini minimize etmek, Durum tespitine, geçiş süreçlerine ihtiyaç duyulan alanların ve optimal geçiş süreçlerinin belirlenmesine yardımcı olmak, Düzenlemelerin bütçe üzerindeki etkilerinin değerlendirilmesi, İş çevrelerini ve toplumdaki diğer grupların tam üyeliğe olabildiğince kısa sürede hazırlanmasına katkıda bulunmak. 138 A.g. seminer 161 Düzenleyici Etki Analizi, 17.02.2006 tarih ve 26083 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve 17.02.2007 tarihi itibarıyla yürürlüğe giren “Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” ile Türk Mevzuatına girmiştir. Bu yönetmeliğin 24.maddesinde; milli güvenliği ilgilendiren konular ile bütçe ve kesin hesap kanunları ve kanun hükmünde kararnameler hariç olmak üzere, 17.2.2007 tarihinden itibaren hazırlanacak kanun ve kanun hükmünde kararnameler ile Başbakanlıkça uygun görülecek diğer düzenleyici işlemler için DEA yapılması öngörülmektedir. Bu konuya açıklık getirmek için 2 Nisan 2007 tarihinde bir Başbakanlık Genelgesi ve Düzenleyici Etki Analizi Rehberi yayımlanmıştır. Bu genelgeye göre: mezkûr Yönetmelik kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşları, kendi bünyelerinde yapılacak DEA ile ilgili idari kapasite oluşturmak, kalitenin tesisi ve Başbakanlıkta oluşturulan Daha İyi Düzenleme Grubu ile koordinasyonu sağlamak üzere bir birim tespit edecekler, görevlerini yaparken Düzenleyici Etki Analizi Rehberi’ne göre hareket edeceklerdir. Katılım müzakerelerinin niteliğini ve süreci doğru algılamak, uluslararası müzakere tekniklerinden farklı noktalar üzerinde yoğunlaşacak bir gözden geçirme ile buna göre önceden yapılmış hazırlıkları zorunlu kılmaktadır. Böylesine önemli konulardaki görüşmelerde başarılı olmak, iyi müzakereciliğin yanı sıra; ülke çıkarı kavramının net bir biçimde önceden belirlenmiş olması, bunun AB tarafına 162 anlatılabilmesi ve bu konuda başta Komisyon olmak üzere AB’nin ikna edilebilmesine bağlıdır.139 Hâlihazırda, hangi konuların müzakereye gerek duymaksızın uyumlaştırılacağı, hangilerinin müzakere konusu edileceği, hangi konularda derogasyon veya geçiş dönemi talep edileceği konularında kapsamlı bir çalışma da mevcut değildir. Doğal olarak tüm kurumlar kendi yetki ve sorumluluk alanına giren konularda derogasyon veya geçiş dönemi talep edeceklerdir. Ancak AB’nin daha önceki genişleme tecrübelerinde aday ülkelere tanıdığı derogasyonların sayısı göz önünde tutulduğunda sınırsız bir deragosyon hakkımızın olmadığı, bu süreçte aslolanın üyesi olmak istediğimiz Birliğin kurallarını uyumlaştırmak ve uygulamak olduğu, ve talep edilecek derogasyonların çok dikkatli bir şekilde seçilmesinin zorunluluk arz ettiği bilinmelidir. İlkesel olarak AB ile müzakereler sırasında kalıcı kısıtlamalar elde etmek imkansızdır. Ayrıca, geçici bir dönemi uzatmak da çok zordur.140 Müzakere pozisyonundaki adayın kendisi için hayati önem taşıyan konuları öncelikle tespit etmesi ve dersine iyi hazırlanması halinde, AB’nin başlangıçta son derece katı tutum izlediği konularda bile sonradan esnek davranabildiği de görülmektedir. AB’nin yeni üyeleri bazı alanlardaki geçiş süreci taleplerini DEA ile savunmak suretiyle AB’den geçiş süreci kazanmışlardır. Örneğin; Polonya sigara fiyatlarında uyguladığı düşük ÖTV oranını korumak için 5 yıllık geçiş dönemi talep 139 140 M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m., s.38 Türkiye, İsveç ve AB Deneyimler ve Beklentiler, İsveç Araştırma Enstitüsü, 2007, s.79 163 etmiştir. Ancak, ucuz sigaraların ülkelerine girmesinden çekinen Almanya ve Avusturya’nın itirazları ile bu talep AB tarafından reddedilmiştir. Bunun üzerine Polonya Maliye Bakanlığı, sigara endüstrisi ile bir DEA yaparak, geçiş dönemi olmaksızın gerçekleştirilecek uyumun kaçak sigara tüketimini ve kayıt dışı ekonomiyi arttıracağı, istihdama olumsuz etki edeceği ve enflasyonu canlandıracağı tespit etmiş ve 5 yıllık geçiş dönemi talebini AB’ye kabul ettirmiştir.141 Polonya’nın tarım başlığı konusunda doğrudan gelir desteklerine ilişkin müzakere başarısı da tüm aday ülkelere fayda sağlamıştır. AB tarafının başlangıçta verilmesine tamamen karşı çıktığı doğrudan gelir desteklerinin, büyük ölçüde bu ülke sayesinde aday ülke çiftçilerine aşamalı bir yaklaşımla da olsa verilmesi kabul edilmiş, müzakerelerin son aşaması ise gelir desteklerinin arttırılması suretiyle tamamlanmıştır.142 Yine Polonya, “sermayenin serbest dolaşım” başlığı altında emlak fiyatlarının ucuzluğunu gerekçe göstererek yabancıların ülkesinde mülk edinmesi konusunda kendisine uzun geçiş dönemleri elde etmiştir. Bu bağlamda, yabancıların ikinci konut edinmesi hususunda Polonya’nın yanı sıra Bulgaristan, Kıbrıs, Çek Cumhuriyeti ve Macaristan 5 yıllık geçiş dönemi elde etmişlerdir. Tarım alanları ve ormanlara yatırım ve mülk edinme konusunda AB’ye kabul ettirilen derogasyon Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Macaristan ve Slovakya için de 7 yıl olmakla birlikte; 141 142 a.g. seminer S.Yıldız, a.g.tebliğ 164 Polonya’nın elde ettiği 12 yıllık geçiş dönemi143, müzakere süreci sonunda bir ülkenin AB’den elde edebildiği en önemli tavizler arasında gösterilmektedir. Bu durumda, AB müzakere sürecinde oyunun kuralına göre oynanması başarıyı getirse de, aslında başarı, tamamen iyi hazırlanmaya ve kurumsal yapının gerektiği şekilde tesis edilmiş olmasına bağlıdır.144 Bu çalışmaların sağlıklı bir şekilde yürütülebilmesi için Düzenleyici Etki Analizlerine ihtiyaç duyulmaktadır. Müzakerelerin amacı, AB’ye en yüksek düzeyde uyum sağlamak olmakla birlikte, Türkiye’nin kendine özgü gerçekleri, rekabet avantajları ve kırılganlıkları dikkate alındığında, belli konu başlıklarının gündeme getirilmesinde zamanlama çok önemli olup; bazen belli geçiş dönemleri dahilinde, gerekli ön hazırlıkların tamamlanmasının ardından bu başlıklara öncelik vermek daha doğru olacaktır. Doğu Avrupa ülkeleri hazırladıkları “Etki Analizi” raporları sayesinde müzakerelerden karlı çıkmayı başarmışlardır. Türkiye için müzakerelerde karşı tarafa sunulacak etki analizlerinin önceden belirlenmesi ve süratle hazırlanması gerekmektedir. Türkiye’nin müzakereler esnasında pozisyon belirlenirken Sivil Toplum Kuruluşları vasıtasıyla toplumun mümkün olan en geniş kesiminden görüş istenmesi büyük önem taşımaktadır.145 Bununla birlikte, müzakere sürecinde çok önemli bir yer tutan veya tutması gereken sivil toplum diyalogu istenen düzeyde değildir.146 143 Communication from the Commission on the Action Plans for administrative and judicial capacity, and the monitoring of commitments made by the nogatiating countries in the accession negotions, COM(2002) 256 final, 5/6/2002 s.15 144 M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m., s.38 145 1 Ocak 2010 Tarihinde Avrupa Birliği Tam Üyelik Hedefine Doğru: Güçlü Demokrasi-Güçlü Sosyal Yapı-Güçlü Ekonomi, TÜSİAD Yayınları, 2007 146 Yaşar YAKIŞ, Yeni Yıldız Dergisi, Kasım 2006, sayı:1, 165 Müzakere çalışmalarının organizasyonunda, AB ve Türk mevzuatı arasında analitik inceleme yapmak üzere 2000 yılında kurulmuş olan alt komitelerin bu zamana kadar olan çalışma ve deneyimlerinden de faydalanılmalıdır. Katılım ortaklığının öncelikleri ve mevzuatın yaklaştırılması konularındaki gelişmeleri izlemek ve Ortaklık Komitesi’ne yardımcı olmak amacıyla, 3/2000 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı ile 8 adet alt komite kurulmuştur. Ortaklık Komitesi’ne bağlı çalışan ve tüm toplantıları hakkında rapor sunmakla yükümlü olan söz konusu alt komiteler şunlardır: • 1 No’lu Tarım ve Balıkçılık Alt Komitesi • 2 No’lu Tek Pazar, Dış Ticaret ve Rekabet Alt Komitesi • 3 No’lu Ticaret, Sanayi ve AKÇT Ürünleri Alt Komitesi • 4 No’lu Ekonomik ve Parasal Birlik-İstatistik Alt Komitesi • 5 No’lu Teknolojik Yenilik ve Eğitim Alt Komitesi • 6 No’lu Ulaştırma, Çevre, Enerji ve Trans-Avrupa Şebekeleri Alt Komitesi • 7 No’lu Bölgesel Gelişme, İstihdam ve Sosyal Politika Alt Komitesi • 8 No’lu Gümrükler, Vergilendirme, Uyuşturucu ve Kara Paranın Aklanması Alt Komitesi Müzakere süreci ile ilgili merkezi yapılanmanın yanı sıra bu süreçte önemli görevlerden biri de kurumlara düşmektedir. Mevzuat uyum taslaklarını ve uygulamayı yürütecek olan kurumlardır. Bu yüzden merkezi yapının kurumlarla iyi bir işbirliği ve koordinasyon ortamını yakalaması gerekmektedir. Merkezi yapı ile kurumlar arasında hızlı bir bilgi akış sisteminin oluşturulması, irtibat noktalarının belirlenmesi önem arz etmektedir. Hâlihazırdaki yapılanmada tüm kurumların müsteşar yardımcısı düzeyinde 166 “AB Daimi Temas Noktaları” bulunmakla birlikte bu yapının verimli bir şekilde işlediğini söylemek güçtür. Kurumların temas noktalarının belirlemesindeki tek kriter müsteşar yardımcısı görevlendirmeler statüsüne yapılırken, haiz kişinin olunması olarak statüsünden belirlenmiştir. ziyade AB Bu tür konularındaki deneyimlerine, mesleki becerilerine ve kişisel olarak bu görevi isteyip istemediğine dikkat edilmesi gerektiği düşünülmektedir. Aksi takdirde, iş yoğunluğu oldukça fazla olan bu üst düzey yöneticilerden, AB işleri ile gerektiği şekilde ilgilenmesini beklemek oldukça zordur. Ayrıca, AB işleri ile ilgili yeterli insan kaynaklarının oluşumuna yönelik stratejilerin geliştirilmesi ve zaman geçirilmeden uygulamaya sokulması gerekmektedir. Bu süreçte insan kaynakları faktörü çok önemlidir. Sadece yabancı bir lisana hakim olmak bu konunun uzmanı olmak için yeterli değildir. AB sistematiğini bilen, bu konularda tecrübe sahibi ve mesleki özellikleriyle temayüz etmiş kişilerin sürece yön vermesine özen gösterilmesi gerekmektedir. AB süreci siyasi boyutları ve uzantıları olan bir süreçtir. Bu nedenle, AB işlerinde görevlendirilecek personelin en azından şahsi siyasi görüşlerini işinden ayırt edebilecek ve bu görüşlerinin sürecin işlemesine olumsuz etki oluşturmayacak yapıda olanlardan seçilmesine özen gösterilmelidir. Mevzuat çalışmaları veya idari yapı iyileştirmelerinde zaman zaman karşılaşılan durumlar göstermektedir ki, kimi kamu yöneticilerinin siyasal bir hedef olan AB üyeliğine kişisel 167 olarak inanmamalarının bir sonucu olarak, uyumun sağlanmasında gecikmeler yaşanabilmektedir.147 Müzakere sürecinde parlamentoların önemi de yadsınamaz. Çünkü kanun değişikliklerini yapacak olan mercii parlamentolardır. Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin (TBMM) adaylık statüsü alınıncaya kadar olan, Kopenhag siyasi kriterlerine uyuma yönelik performansı dikkat çekicidir. Bundan sonraki süreçte ise AB müktesebatının tümüne yönelik uyum çalışmalarının ve teknik düzenlemelerin TBMM gündemini büyük oranda işgal edeceği aşikardır. Burada AB Uyum Komisyonu’na büyük görev düşmektedir. AB uyumuna yönelik yasa tasarı ve taslaklarının öncelikli görüşülmesi sağlanmalıdır. Yasama ve yürütme organlarının ahenk içinde çalışması süreci olumlu olarak etkileyecektir. 9. Kalkınma Planı’nda “kısa bir zaman içinde çok sayıda hukuki düzenlemenin yapılmasını gerektirecek olan katılım sürecinde, TBMM’nin etkin bir şekilde bilgilendirilmesi ve uyumun gerektirdiği hızda karar alabilmesi için gerekli tedbirler alınacağı” ifade edilmiştir.148 Ayrıca, AB Uyum Komisyonu'nun, Avrupa Parlamentosu ile TBMM arasında 25 AB'li ve 25 Türk üyeden oluşan Karma Parlamento Komisyonu (KPK) ile yakın ilişkide olması Avrupa Parlamentosu'nun Türkiye'nin uyum ve hazırlık çalışmaları konusundaki bilgi ve kolaylaştırıcı işlevine büyük katkılar sağlayacaktır. Bu anlamda mümkün olduğu ölçüde TBMM Uyum Komisyonu üyelerinin aynı zamanda KPK üyesi olması yararlı olacaktır.149 147 M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m., s.26 Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), s.22 149 C.AKTAR, a.g.m, s.2 148 168 AB müzakere sürecinin sadece kamu kurumları tarafından yürütülecek bir eylem olarak görülmesi yanlıştır. AB tam üyeliğinin sonuçları sadece kamu kesimini değil toplumun tümünü etkileyecektir. Bu nedenle, toplumun örgütlenmiş yapıları (STK’lar), özel sektör temsilcileri, üniversiteler, düşünce ve strateji kuruluşlarının da süreçte yer alması ve karar verici mekanizmalara dahil edilmesi gerekmektedir. İKV tarafından oluşturulan ve AB uyum sürecine destek amacıyla farklı kesimleri temsil eden STK’ların katıldığı “Türkiye Platformu” bu işlevi gerçekleştirecek bir yapı olarak düşünülebilir.150 Diğer taraftan, AB müzakere ve hazırlık çalışmalarının bir "dış ilişki" olarak algılanma tehlikesiyle karşı karşıyadır. Ancak, AB süreci gibi katılımcı, şeffaf ve ancak topluma mal oldukça somutlaşacak bir dönemde bu algılamanın sürdürülmesi mümkün gözükmemektedir.151 Unutulmamalıdır ki, bu süreçte müzakerelerin %95’i ülke içinde yapılacaktır.152 Türkiye kendi kamuoyu, AB kurumları ve üye ülkeler nezdinde sağlam bir iletişim stratejisine sahip olmalıdır. Bu süreçte, kendimizi iyi ifade etmek, yapılanları anlatmak ve Avrupa kamuoyunun desteğini kazanmak yadsınamaz bir öneme sahiptir. Türkiye’de AB üyeliği kapsamında yaşanan köklü hukuki, siyasal ve toplumsal dönüşüm, Türk toplumunun pek çok kesiminin direncini beraberinde getirebilir. Bununla birlikte kamuoyunun AB üyeliğine verdiği desteğin ve reform sürecinin devamı ülkenin AB’ye 150 Rıdvan KARLUK, Avrupa Birliği ve Türkiye, Beta, 2005, s.866 C.AKTAR, a.g.m, s.1 152 Türkiye’nin Katılım Süreci Semineri, DG Enlargement Türkiye Ekibi, 12.12.2005, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, www.avrupa.info.tr 151 169 katılım sürecinin getirdiği ivmenin korunmasına bağlı olacaktır.153 Her alanda köklü değişiklikler getirecek bu projenin hızlı ve başarılı bir şekilde yürütülebilmesi, toplumun tüm kesimlerince benimsenmesi ve desteklenmesiyle mümkündür. Bu nedenle müzakerelerin basından sonuna kadar olan dönemde yürütülen çalışmalarda açıklık, şeffaflık ve geniş katılımlı mutabakat esas alınmalıdır.154 Müzakere sürecinin başlaması ile birlikte bu alandaki boşluğu kapatmak için “Avrupa Birliği İletişim Grubu” tesis edilmiştir. Birkaç bakandan ve teknik personelden oluşan bu grubun amacının iç ve dış iletişim kanallarını oluşturmak; sivil toplum kuruluşları, yerli ve yabancı medya kuruluşları ile yakın temas içinde çalışmak olduğu zikredilse de155 şu ana kadar kayda değer herhangi bir çalışma yapıldığını söylemek güçtür. AB iletişim stratejisini geliştirmek için 24 saat AB konularında yayın yapacak bir TV kanalı kurulması düşünülmelidir.156 Katılım müzakerelerinin bu kritik döneminde süreci iyi analiz etmek, muğlak kalan noktaların ve yanlış bilgilendirmelerin aydınlatılması için çalışmak büyük önem taşımaktadır.157 Toplumun bu yöndeki talep ve beklentileri, diğer taraftan Gümrük Birliği çerçevesinde Topluluk müktesebatının 3 önemli ana başlığını müzakere etmiş bulunan bürokrasinin deneyimleri, yapılması gereken muazzam boyutlardaki işleri kotarmak için Türkiye’nin elindeki değerli ve sağlam dinamiklerdir. Artık ivedilikle yapılması gereken, şu sırada atıl bekleyen iç dinamiklerin harekete geçmesini sağlamak amacıyla 153 Bağımsız Türkiye Komisyonu Raporu,s.29, www.independentcommissiononturkey.org Türkiye’nin Müzakere Çalışmalarını Yürütecek İdari Yapılanmasına İlişkin Öneriler, İKV, www.ikv.org.tr 155 Başmüzakereci Ali Babacan’ın Avrupa Birliği Katılım Sürecine İlişkin Basın Toplantısı, 12.10.2005 156 Cengiz AKTAR, “Avrupa Birliği İşleri Yeniden?”, Vatan Gazetesi, 15.08.2007 157 Nathalie TOCCI, AB-Türkiye Çalışmalarında Netlik Arayışları, AB Bülteni, TESEV, Aralık 2006 154 170 AB konusunda yoğun bilgilendirme çalışmalarını kamu ve sivil girişimler tarafından yürütülmesidir.158 Sürecin başından itibaren son kullanıcıların işe dahil olmaları, gerek müzakere/uyum/uygulama çalışmalarının etkin olması ve sonuç vermesi açısından, gerek AB'nin topluma gerçek anlamda mâl olması açısından yararlı olacaktır. Örneğin; Balıkçılık Politikası müzakere ve uyum çalışmaları esnasında Balıkçılık Kooperatifleri ne kadar sürece dahil edilirlerse yeni politikaların hayata geçirilmesi o kadar kolaylaşacak, balıkçılar balıkçılık mevzuatını o kadar sahipleneceklerdir. Yüzyıllardır yapıldığı gibi karar ve yasaların yukarıdan aşağıya empoze edildiği bir yapılanma biçiminde elbette bu işler kolay olmayacaktır. Ama bu olmazsa da, tartışılmaz koşul ve yaptırımlarla dolu AB mevzuatının hazmedilmesi zorlaşacak ve süreç tökezleyebilecektir. AB süreci, birey ve toplum hayatının neredeyse her veçhesiyle ilgili bir yenilik ve değişiklik arz ettiği ölçüde toplumsal sorumluluk ve sahiplenme gerektiren bir niteliktedir. Nitekim son genişleme dalgasındaki ülkeler arasında Bulgaristan, Estonya, Kıbrıs, Slovakya ve Slovenya toplumlarını müzakere ve hazırlık çalışmalarına başından itibaren dahil etmişlerdir. Bu amaç doğrultusunda, ülkemizde kamu ile toplum arasında eşgüdümün yapılandırılması gerekmektedir. Her müzakere konusu ayrı başlıklarla, kamu ile toplum arasında bir ortak anlayış ya da ulusal müzakere pozisyonunun oluşturulmasını sağlayacak şekilde işlemelidir.159 158 159 Cengiz AKTAR, Avrupa Okumaları, Kanat, 2003, s.123 C.AKTAR, a.g.m, s.1-2 171 Bu süreçte, strateji ve düşünce kuruluşlarına da büyük görev düşmektedir. AB üyeliği ile ilgili stratejik analizlerin yapılacağı hükümet dışı düşünce kuruluşlarına önem verilmelidir. Bu kuruluşlar içinde İktisadi Kalkınma Vakfı (İKV), Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etütler Vakfı (TESEV) ve Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı (TEPAV) ön planda yer almakta olup, sayılarının ve kalitelerinin arttırılması için çaba sarf edilmelidir. Müzakere süreci kurumsal yapılanmasına; yetki, görev ve sorumlulukların paylaşımına; iletişim planlarına dair bütüncül bir strateji planı hazırlanmalıdır. Her nasıl ki AB tarafı genişleme strateji hazırlamak suretiyle bu konudaki hedef ve planlarını kamuoyu ile paylaşıyorsa, Türkiye de tüm ilgili tarafların uzlaşması ile oluşturacağı AB Katılım Stratejisini hazırlamalı ve Türk kamuoyu ve AB tarafına bunu deklare etmelidir. Bu strateji aynı zamanda Türkiye’nin yol haritasını teşkil etmeli, uzlaşmaya dayanan bir belge olacağı için tüm ilgili taraflar stratejik hedeflere kilitlenmelidir. Bu konuda yapılacak çok şey ve kat edilecek çok mesafe vardır. Ancak, daha önce de zikredildiği gibi AB müzakere sürecinin kilit noktası öncelikle güçlü siyasi iradenin tesisidir. 172 3.5. Gümrük Müsteşarlığı Müzakere Kapasitesi ve Geliştirilmesine Yönelik Öneriler Gümrük Müsteşarlığı diğer tüm kamu kurum ve kuruluşları gibi AB ile ilgili alanda Hükümetin genel politikasını uygulamaya yönelik tedbirleri almak, uyum ve uygulama çalışmaları ile ilgili işleri yürütmekle mükellef kılınmıştır.160 Gümrük Müsteşarlığı’nın katılım sağlayacağı tarama ve müzakere çalışmalarını yürütmek için yeni bir yapılanmaya ihtiyaç duyulmuştur. Çünkü, AB ile ilişkiler uzun yıllardır devam etmesine rağmen, tarama ve müzakere süreci günümüze kadar gerçekleştirilen uyum çalışmalarının tümünün değerlendirileceği bir döneme tekabül etmektedir. Yoğun bir çalışma temposu gerektiren bu sürecin başarılı bir şekilde kotarılması için etkin, verimli, hızlı çalışabilen ve konunun uzmanlarından teşekkül edecek çalışma grupları gerekli görülmüştür. Yapılan değerlendirmeler neticesinde, söz konusu ihtiyaca binaen, her bir fasılda çalışmaların yürütülmesini teminen “Tarama ve Çalışma Grupları” kurulması kararlaştırılmıştır. İlk aşamada, 7 müktesebat başlığı (Malların Serbest Dolaşımı, Fikri Mülkiyet Hukuku, Ulaştırma Politikası, İstatistik, Adalet-Özgürlük ve Güvenlik, Çevre, Gümrük Birliği) için Müsteşarlık Makamının onayı ile Ocak 2006’da tarama ve çalışma grubu tesis edilmiştir. Ancak, daha önce ifade edildiği gibi, bu 7 fasılın Gümrük Müsteşarlığı’nın tüm görev ve yetki sahasını kapsamadığı düşünülmüş ve belirlenen 9 160 485 Sayılı Gümrük Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK, RG: 13.07.1993, No:21636 173 fasılda daha (Bilgi Toplumu ve Medya, Gıda Güvenliği-Veterinerlik ve Bitki Sağlığı, Balıkçılık, Vergilendirme, Şirketler ve Sanayi Politikası, Trans-Avrupa Şebekeleri, Dış İlişkiler, Mali Kontrol, Mali ve Bütçesel Hükümler) çalışmaların yürütülmesini teminen Nisan 2006’da çalışma grubu kurulması yoluna gidilmiştir. Çalışma gruplarının oluşturulmasında, ilgili birimlerin tümünün yer alması hususuna özen gösterilmiştir. Her bir çalışma grubu için koordinatör belirlenmiş ve çalışmaların koordinatörün gözetiminde gerçekleştirilmesi sağlanmıştır. Tarama ve Çalışma Gruplarının kompozisyonu aşağıdaki tablodaki gibidir: Tablo 4: Gümrük Müsteşarlığı Tarama ve Çalışma Grupları (Sayılar; Birimlerin temsilci sayılarını, Altı çizili Birim ise grup koordinatörünün bağlı olduğu Birimi temsil etmektedir) Gümrük Birliği Faslı Teftiş Kurulu Başkanlığı (1) Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (13) Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü (3) Gümrükler Kontrol Genel Müdürlüğü (1) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (11) Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı (1) Personel Dairesi Başkanlığı (1) Eğitim Dairesi Başkanlığı (1) İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığı (1) Muhabere ve Elektronik Dairesi Başkanlığı (2) Toplam: 36 Personel Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı Teftiş Kurulu Başkanlığı (1) Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (2) Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü (7) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (2) Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı (1) Muhabere ve Elektronik Dairesi Başkanlığı (2) Toplam: 16 Personel 174 Malların Serbest Dolaşımı Faslı Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (4) Gümrükler Kontrol Genel Müdürlüğü (1) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (2) Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı (1) Toplam: 9 Personel Fikri Mülkiyet Hukuku Faslı Teftiş Kurulu Başkanlığı (2) Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (5) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (2) Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı (1) Toplam: 11 Personel Ulaştırma Politikası Faslı Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (1) Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü (1) Gümrükler Kontrol Genel Müdürlüğü (3) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (2) Toplam: 8 Personel İstatistik Faslı Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (3) Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü (1) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (2) Muhabere ve Elektronik Dairesi Başkanlığı (2) Toplam: 8 Personel Çevre Faslı Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (3) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (2) Toplam: 6 Personel Dış İlişkiler Faslı Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (1) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (2) Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı (1) Toplam: 5 Personel Mali Kontrol Faslı Teftiş Kurulu Başkanlığı (1) Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (2) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (1) Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı (1) Toplam: 6 Personel Trans-Avrupa Şebekeleri Faslı Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (2) Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü (1) Gümrükler Kontrol Genel Müdürlüğü (2) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (2) Toplam: 8 Personel Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı Faslı Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (2) Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü (1) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (1) Toplam: 5 Personel Balıkçılık Faslı Gümrükler Genel Müdürlüğü (2) Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü (1) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (1) Toplam: 4 Personel 175 Mali ve Bütçesel Hükümler Faslı Teftiş Kurulu Başkanlığı (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (2) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (1) Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı (1) İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığı (1) Vergilendirme Faslı Teftiş Kurulu Başkanlığı (1) Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (3) Gümrükler Kontrol Genel Müdürlüğü (2) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (2) Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı (1) Toplam: 10 Personel Toplam: 6 Personel Şirketler ve Sanayi Politikası Faslı Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (2) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (1) Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı (1) Bilgi Toplumu ve Medya Faslı Hukuk Müşavirliği (1) Gümrükler Genel Müdürlüğü (1) AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü (1) Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı (1) Muhabere ve Elektronik Dairesi Başkanlığı (3) Toplam: 5 Personel Toplam: 7 Personel Tabloda yer aldığı gibi Gümrük Müsteşarlığı toplam 150 uzman personeli ile müzakere sürecini yürütmektedir. Gümrük Müsteşarlığı kendi bünyesinde çalışma gruplarına sahip olduğu gibi kurumlararası oluşturulan çalışma grup çalışmalarına da katılım sağlamaktadır. Müsteşarlık; bundan önceki bölümde bahsi geçen ve toplam sayısı 9 olan Müzakere Fasılları Çalışma Gruplarının 6’sında (1,2,3,4,6 ve 9) yer almaktadır. Bu çalışma grupları ilk toplantılarını Aralık 2006’da AB Genel Sekreteri Başkanlığı’nda gerçekleştirmişlerdir. Söz konusu toplantılarda; tarama sonrası AB uyum çalışmalarında gelinen nihai nokta ile bundan sonra özellikle açılış kriterlerine yönelik yapılması gereken çalışmalar hakkında görüşülmüştür. 176 6 No’lu Çalışma Grubu toplantısına Gümrük Müsteşarlığı’nın yanı sıra Dış Ticaret Müsteşarlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Adalet Bakanlığı ve Türk Patent Enstitüsü gibi kurumlar katılmıştır. Gümrük Birliği faslı çalışmaları Gümrük Müsteşarlığınca, Malların Serbest Dolaşımı ve Dış İlişkiler faslı çalışmaları Dış Ticaret Müsteşarlığınca, Fikri Mülkiyet Hukuku faslı ise Kültür ve Turizm Bakanlığı ve Türk Patent Enstitüsünce sunulmuştur. Toplantı neticesinde Malların Serbest Dolaşımı ve Fikri Mülkiyet Hukuku fasıllarına ilişkin belli olan veya getirilmesi muhtemel olan müzakere açılış kriterlerine ilişkin eylem planlarının hazırlanmasına karar verilmiştir. Bu iki fasılda eylem planı hazırlıkları sürdürülmektedir. Gümrük Müsteşarlığı; Adalet, Özgürlük ve Güvenlik faslı alt çalışma gruplarından Gümrük İşbirliği Çalışma Grubu koordinatörlüğünün yürütmenin yanı sıra İltica ve Göç, Dış Sınırlar, Terörizmle Mücadele, Örgütlü Suçlarla Mücadele, Uyuşturucu ile Mücadele, Polis İşbirliği Alt Çalışma Gruplarının da üyeliğini sürdürmektedir. Gümrük İşbirliği Çalışma Grubu ilk toplantısı; 28 Mayıs 2007 tarihinde İçişleri Bakanlığı (Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı) ve Dışişleri Bakanlığı temsilcilerinin katılımı ile gerçekleştirilmiştir. 177 Gümrük Müsteşarlığı başkanlığında Söz konusu toplantıda, Gümrük Müsteşarlığı ve İçişleri Bakanlığı arasında gerçekleştirilmesi öngörülen “Kaçakçılıkla Mücadele Alanında İşbirliği Protokolü”ne ilişkin hazırlık çalışmalarının Gümrük Müsteşarlığı tarafından yürütülmesi ve bu çalışma neticesinde oluşturulacak taslak protokolün çalışma grubu üyelerinin görüş ve önerilerine açılması hususlarında mutabık kalınmıştır. Bu kapsamda, 29 Kasım 1996 tarihli “Uyuşturucularla Mücadelede Polis/Gümrük Anlaşmalarının Tanzimi”ne ilişkin AB Konseyi İlke Kararının da dikkate alınması suretiyle Gümrük Müsteşarlığınca tarafından hazırlanan taslak protokol Eylül 2007’de ilgili kurumların görüş ve önerilerine açılmıştır. Müsteşarlık ayrıca önceki bölümde zikredilen 8 alt komitenin 4’ünde çalışmalara katılmakta olup bu alt komiteler ve AB Komisyonu temsilcileri ile gerçekleştirilen son toplantı tarihi şöyledir: • 8 No’lu Gümrükler, Vergilendirme, Uyuşturucu ve Kara Paranın Aklanması Alt Komitesi: 5 Aralık 2006 • 2 No’lu Tek Pazar, Dış Ticaret ve Rekabet Alt Komitesi: 16 Ocak 2007 • 4 No’lu Ekonomik ve Parasal Birlik-İstatistik Alt Komitesi: 18 Ocak 2007 • 6 No’lu Ulaştırma, Çevre, Enerji ve Trans-Avrupa Şebekeleri Alt Komitesi. 22– 23 Şubat 2007 178 Gümrük Müsteşarlığı’nın müzakere süreci ile ilgili çalışmalarını daha etkin ve verimli yürütebilmesi için; Tarama ve Çalışma Gruplarında “ekip ruhu”nun tesis edilmesi gerekmektedir. Müzakere sürecinden bu yana grupların başarılı çalışmalar gerçekleştirdiği gözlenmekle birlikte, ekip ruhunun tam olarak oluşmadığı görülmektedir. Kendini ekibin bir parçası olarak gör(e)meyen grup üyeleri kendi görev alanına giren konularda çalışma yapmakla birlikte, grubun tüm çalışmaları hakkında bir bilgi ve fikir sahibi olamamaktadır. Bu yüzden gruplar içinde iletişim kanallarının oluşturulması ve sürekli açık kalması sağlanmalıdır. Takım çalışmasının oluşturulması için takım liderlerine büyük görev düşmektedir. Tarama ve Çalışma Gruplarının motivasyonu sağlanmalı ve devam ettirilmelidir. Çalışmaların başarılı olması için görevlilerin motivasyon derecesinin yüksek olması gerekir. Yine burada takım liderinin motive edici söz ve davranışları ön plana çıkmaktadır. Müzakere sürecinin uzun vadeli bir süreç olması nedeniyle çalışmaların dönemsel nitelikte değil süreklilik arz eden nitelikte olduğu fikrinin yerleşmesi gerekmektedir. Müzakere süreci uzun soluklu ve sabır isteyen bir süreçtir. Kimi zaman siyasi atmosferin de etkisi ile süreçle ilgili faaliyetlerde yoğunlaşma olduğu, kimi zamansa durgun dönemler yaşandığı görülmektedir. Bu istikrarsız durum, çalışmalardaki motivasyonu olumsuz yönde etkilememeli ve teknik çalışmalar sürekli devam ettirilmelidir. 179 Her çalışma grubu faaliyetleriyle ilgili dosyalama sistemi oluşturmalıdır. AB müzakere sürecinde kurumsal hafızanın oluşumuna dikkat edilmelidir. Görev değişimi olduğunda görevi devralanlar geçmişle ilgili tüm bilgi ve belgelere kolaylıkla ulaşabilmelidir. Süreçle ilgili gruplar bazında, gruplar arası ve AB Daimi Temas Noktasının başkanlığında grup koordinatörleriyle periyodik değerlendirme toplantılarının yapılması, geçmişte yapılanların tespit edilmesi ve geleceğe yönelik politikaların belirlenmesi gerekmektedir. Mevzuat çalışmalarında AB perspektifinin yakalanması gerekmektedir. AB’ye aday bir ülkenin mevzuat çalışmalarında AB’ye tam üyelik hedefinin göz önünde tutulması, mevzuatın sık sık değişmesinin önlenmesine ve mükerreriyetten kaçınılmasına yardımcı olacaktır. Ayrıca, AB Müktesebatına Uyum Programı ve İş ve Yönetim Planı’nda (Türk Gümrüklerinin İş Stratejisi ve Ulusal Eylem Planı) yer alan vadelere göre çalışmaların programlaması yapılmalıdır. Çalışmaların iş takvimlerine ve eylem planlarına dayandırılması süreci kolaylaştıracaktır. Bu sürecin Müsteşarlığın tüm birimlerini ilgilendiren ve ortak aklın hakim olması gereken bir süreç olduğu gözden kaçırılmamalıdır. Müzakere süreci, tek bir Genel Müdürlüğün veya tek bir Şube Müdürlüğünün görevi olarak görülmemelidir. Elbette sürecin genel koordinasyonu bir birim tarafından gerçekleştirilmelidir ve halihazırda bu görev AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü’ne verilmiştir. Ancak, bazı durumlarda 180 genel koordinasyondan ötesine geçilmesinin yetki ve sorumluluk bakımından imkansız olduğu durumlarda dahi diğer yetkili ve sorumlu birimlerin konuyla ilgili çalışma yapmaktan imtina ettiği gözlemlenebilmektedir. Bu durumlarda özel olarak koordinasyon birimlerinin genel olarak ise Müsteşarlığın zor durumda kaldığı unutulmamalıdır. Bu nedenle bundan sonraki çalışmalarda bütüncül bir makro bakış açısının geliştirilmesinin zorunlu olduğu düşünülmektedir. Ayrıca, AB işleri Müsteşarlığın tüm birimleri tarafından birincil önemde görülmeli ve bu birimlerin AB işleri ile ilgilenen bölümleri insan kaynakları açısından güçlendirilmelidir. Düzenleyici Etki Analizleriyle ilgili çalışmalara vakit kaybetmeden başlanılmalıdır. Yasal zorunluluk haline gelmiş bulunan bu analiz çalışmalarının hangi konularda yoğunlaşacağına ve nasıl yapılacağına karar verilmesi, en azından araştırmaların başlatılması gerekmektedir. Müzakere süreci merkezi yapılanması için geliştirilen önerilerin mikro düzeyde uygulamaları kurumlar bazında da bürokratik katmanlaşmaya sebebiyet vermeden oluşturulmalıdır. Müsteşarlık bünyesinde, başkanlığını Gümrük Müsteşarının ve başkan yardımcılığını AB Daimi Temas Noktasının yapacağı, Müsteşar Yardımcıları, Genel Müdürler ve ilgili Uzmanlardan oluşan “AB Uyum Çalışmaları Değerlendirme ve Yönlendirme Komitesi” kurulmalıdır. Bu komite, Müsteşarlığın müzakere süreci ile ilgili politikalarına istişareye ve uzlaşmaya dayalı olarak nihai şeklinin verileceği karar mercii şeklinde örgütlenmelidir. Komite 2 ayda bir periyodik olarak ve olağanüstü gündem maddesine dayalı olarak Müsteşarın talimatıyla her zaman toplanabilmelidir. Bu 181 Komite, Müsteşarlık yüksek idare kadrosunun AB süreciyle ilgili faaliyetlerden sürekli olarak haberdar olmasına ve sürecin en üst düzeyde sahiplenildiği algılamasının oluşmasına vesile olacaktır Komitenin sekretaryası AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmeli, teknik destek ise çalışma grupları tarafından verilmelidir. Türk İdare Sisteminde üst-ast ilişkileri çok katı bir yapılanma şeklinde tezahür etmiş olup, teknik konuların mutfağında çalışan teknokrat kadronun dahi tek başına inisiyatif alması mümkün olamamaktadır. Bu durum, uzman kadroların çalışma azmini kırabilmektedir. Bu nedenle; uzmanlaşma olgusuna özel önem atfedilmeli, konunun uzmanları tarafından geliştirilen öneri, bilgi ve belgelere klasik üst-ast ilişkisi içinde yaklaşılmamalıdır. AB müzakere sürecinin başarısının, bu konuda tesis edilecek doğru bir insan kaynakları politikasına bağlı olduğu unutulmamalıdır. Müsteşarlığın son 10 yılda oluşturduğu oldukça tecrübeli uzman kadrosunun, müzakere sürecinin gerektirdiği insan kaynaklarına cevap verebileceği çok açıktır. Sorumlulukları oldukça büyük olan bu kadroların yetki ile de donatılmasının ve süreçte asli fonksiyon ifa etmesinin gerekli olduğu düşünülmektedir. 182 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM: GELECEĞE DÖNÜK BİR PROJEKSİYON DENEMESİ : “AB ÜYESİ TÜRKİYE’NİN GÜMRÜKLERİ” Türk Gümrük İdaresi; ülkemiz için hazırlanan ilerleme raporlarında da belirtildiği üzere, AB standartlarına en yakın kurumlar arasındadır. Kimi görüşlere göre ise Gümrük Müsteşarlığı; kendisini AB’ye en fazla uyarlamış kurumdur.161 Bu gelişim de AB-Türkiye Gümrük Birliği’nin etkisi yadsınamaz olmakla birlikte, Türk Gümrük İdaresi’nin gelişime ve yeniliklere açık yapısı da AB standartlarına yaklaşmasında önemli bir etken olmuştur ve olmaya devam etmektedir. Zaten gümrük idareleri, hizmet alıcılarla doğrudan ilişki içinde olması ve yapılan işin niteliği bağlı olarak hızlı ve verimli bir iş akışı sağlanması gerektiğinden standartlarını geliştirmek zorundadır Dünya genelindeki dış ticaret hacmi ve hızı her geçen gün artmaktadır. Buna paralel olarak ticareti kolaylaştırıcı çabaların da yükseldiği görülmektedir. Türk Gümrük İdaresi; “yasal ticaretin hızlandırılması, yasa dışı ticaretin engellenmesi” olarak formüle edilebilecek misyonuna yönelik olarak özellikle otomasyona dayanan idari kapasite geliştirme çabalarını sürdürmektedir. Bu faaliyetlerin müzakere süreci ile birlikte artarak devam etmesi ise Türk Gümrüklerinin vizyonunu oluşturmaktadır. 161 Volkan VURAL, Gümrük Birliği ve Tam Üyeliğe Hazırlık Sürecinin Değerlendirilmesi, Dünya Gümrük Etkinlikleri İstanbul Paneli, 2001, Gümrük Vakfı Yayını, s.63 183 Peki, AB üyesi olmuş bir Türkiye’nin Gümrük İdaresi nasıl olacaktır? Bu soruya tam bir cevap bulmak elbette ki zordur. Genel bir cevap vermek gerekirse; AB üyesi Türkiye’nin Gümrükleri; AB gümrük mevzuatını eksiksiz uygulayacak ve AB standartlarında gümrük hizmeti üretecek bir gümrük idaresi olacaktır. Daha doğrusu olmalıdır. Olmalıdır; çünkü her alanda olduğu gibi gümrük alanında da bu iki fonksiyonu ifa edemeyecek bir yapı ile AB üyesi olmak mümkün görünmemektedir. AB yükümlülüklerinden bağımsız olarak düşünüldüğünde, etkin bir kamu idaresinin; iş akışlarını yeniden düzenlemiş, proaktif çalışmaya, çözüm üretmeye ve görevlilerinin inisiyatif almasına olanak tanıyan, mevzuatını yenilemiş, bilgisayarlaşmanın bütün sorunların çözümü olduğunu düşünmeyen, bilgisayarların ürettiği bilgileri iyileştirme çalışmalarında girdi olarak kullanan, modern bir organizasyona sahip, görev dağılımı ve ücret seviyelerinin tespitinde basit memuriyet kurallarını aşmış, ilgili diğer kamu kurumları ile işbirliği ve eşgüdümün öneminin idrakinde olmasının bekleneceği aşikardır. AB’nin kurumsal yapı için yarattığı değişim zorunluluğu da, yukarıda sayılan ilkelere paraleldir ve geleneksel çalışma yöntemlerinden ve ilişkilerinden arınmayı gerektirir.162 Aday ülkelerin müktesebatı doğru bir şekilde uygulayabilmesini teminen Komisyonun diğer tüm ilgili birimlerinin katkılarıyla AB Komisyonu Genişleme Genel Müdürlüğü 162 (DG Enlargement) tarafından M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m., s.25 184 oluşturulmuş “AB Müktesebatının Uygulanması İçin Gereken Ana İdari Yapılar”163 adlı belge AB üyesi Türkiye’nin Gümrükleri konusunda bize fikir verebilecek yegâne belgelerden biridir. Bu belgede; müktesebatın tüm başlıkları için; müktesebatta açık bir şekilde öngörülen idari yapılar ile müktesebatta açık bir şekilde öngörülmeyen ancak müktesebatın etkin bir biçimde uygulanabilmesi için gerekli olan idari yapılar, bu yapıların her birinin gerçekleştirmesi gereken temel görevler ile bu yapıların görevlerini yerine getirebilmek için sahip olmaları gereken temel özellikler belirtilmekte ve idari kapasitesinin değerlendirilmesinde temel alınabilecek bir dizi kriter sunmaktadır. Bununla birlikte; bu belge bilgilendirme ve rehber olma niteliğindedir. AB ve aday ülkeler için bağlayıcılık taşımamaktadır. Söz konusu belgenin, AB müktesebatını uygulayabilecek bir gümrük idaresinin niteliklerini ayrıntıları ile betimleyen Customs Blueprints164in özeti niteliğindeki Gümrükler ile ilgili kısmının, AB üyesi bir Türkiye’nin Gümrüklerine bir model olarak ışık tutacağı düşünülmektedir. 163 Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis, Informal Working Document For Information Purposes Only, European Commission (last update: 2005), www.ec.europa.eu 164 European Commission, Customs Blueprints – Customs Pre-Accession Strategy, DG TAXUD. Gümrük Mavi Kitapçıkları (Customs Blueprints), Avrupa Topluluk mevzuatı ve standartlarıyla uyumlu ve etkin bir gümrük idaresi oluşturabilmelerini teminen aday ülkelere yönelik olarak 1998’de yayımlanmıştır. Bu uygulama, Avrupa Ortak Pazarı içerisindeki modern bir gümrük yönetimi için her biri en iyi uygulamayı (best practice) temsil eden 13 gümrük kitapçığını kapsar. Bu kitapçıklar, her gümrük işleminde ölçülebilir başarı standartlarıyla aday ülkelerin gümrük hizmetlerinde işlevsel kapasitenin gelişimine rehberlik eder. Bunlar, aday ülkelerin işlevsel kapasitesini, organizasyon ve yönetimini, eğitimini, ticari çeşitliliğini, alt yapısını ve teçhizatları için gerekli minimum ihtiyaçlarını karşılar. Ayrıca mevzuat tarafından açıkça ihtiyaç duyulan yönetim yapı dizisini kapsar; buna ek olarak açık olarak belirtilmeyen ama mevzuatın etkin olarak uygulanması için gerekli olan yapıları da belirtir. Kitapçıklar, AB üye devletlerinin işbirliği ve onayıyla AB Komisyonu’nun Vergilendirme ve Gümrük Birliği Komiserliği tarafından hazırlanmıştır. Bu kitapçıklar, hem üye devletlerin reform süreçlerini tamamlamaları için hem de aday devletlerin işlevsel kapasitesindeki eksiklikleri kıyaslamak için bir rehber niteliği taşımışlardır. Bunlar ayrıca doğrudan teknik yardım da sağlar. Bu kitapçıkların temelinde katılım öncesinde boşluk ve ihtiyaç analizlerinin yapılması, olması gerekenle karşılaştırmalar yaparak 185 4.1. Model Olarak Gümrükler Gümrük Birliği mevzuatının uygulanması için her üye devletin, gümrük kurallarını yerinde ve uygulama birliği içinde uygulayacak etkin gümrük idarelerine ihtiyacı vardır. Gümrük otoriteleri güçlü bir kontrol gücüne ve kurallara tabi mükelleflerin ise müracaat hakkına sahip olmaları gerekir. Gümrük kurallarını yerinde ve uygulama birliği içinde uygulanmasının sağlanması; merkezi bir gümrük idaresinin yanı sıra, kara, hava ve deniz sınırlarının da içinde bulunduğu bölgesel ve yerel seviyelerdeki operasyonel işlemlerin gerçekleştirmesi için taşra teşkilatını zorunlu kılmaktadır. Bu birimler arasındaki roller, sorumluluklar ve bağlantılar kesin olarak tanımlanmalı ve şeffaf olmalıdır. Birlik sınırları içerisindeki her noktada gümrük düzenlemelerinin uyumlu bir şekilde uygulanması gerekmektedir. Bu bağlamda ulusal gümrük idareleri arasında yakın işbirliği ve karşılıklı idari yardımlaşma, bunun yanında iç operasyonel sistemleri içeren bilgisayarlarla donatılmış sistemlerin geliştirilmesi kati önem arz etmektedir. Gümrük idarelerinin tam olarak yerine getirmesi gereken başlıca fonksiyonlar şu şekildedir: AB Mevzuatının uygulanmasını sağlamak, yönetsel/işlevsel (IT) kapasitedeki eksiklikleri belirlenmesi ve aday ülkenin hazır olup olmama durumunu değerlendirmesi amaçları yatmaktadır. 186 Birliğin kaynaklarının ulusal ve Topluluk düzeyinde düzgün olarak toplanmasını, hesaplara kaydedilmesini, ödemelerin yapılmasını, rapor edilmesini ve denetlemenin yapılmasını sağlamak. Gümrük İdaresinin bu fonksiyonu başarıyla ifa edebilmesi için; ¾ Mükelleflerin gümrük gelirlerine ilişkin yükümlülüklerini kaydeden bir sistemin varlığı, ¾ Nakit, ertelenmiş ve diğer gümrük ödemeleriyle ilgili ödeme hesaplama sistemlerinin varlığı, ¾ Hesaplama ve gelir dağıtım işlemlerinin kesin olarak tanımlanması, yönetilmesi ile ulusal ve Topluluk standartlarıyla bütünleştirilmesi, ¾ Gümrük gelirlerinin kaydı, işlemleri, hesaplama ve dağıtım faaliyetlerinin entegre gümrük bilgi sisteminin modüllerini oluşturması gerekmektedir. Birlik gelirlerinin toplanması sağlanırken meşru yolcu ve ticaretin akışını kolaylaştırmak ve buna ek olarak Avrupa Birliği vatandaşlarının sosyal güvenliği için sınır ve iç saha kontrolünün sağlamak. Bu kontrolün nitelikleri şu şekildedir: ¾ Kontroller; istihbari risk analizi ve seçme tekniklerine (selectivity) dayalıdır, ¾ Kontroller; sistematik, kapsamlı, esnek ve sürekli olarak uygulanır, ¾ Kontroller; ilgili uluslar arası anlaşmalar, ticaret ve gümrük anlaşmalarını dikkate alır. 187 Kaçakçılığın tespiti, önlenmesi ve araştırılmasının sağlanması ile suçluların takibatını sağlamak; yasaların tutarlı olarak uygulanması vasıtasıyla ulusal ve Topluluk mevzuatına riayeti güçlendirmek. Bunun için; ¾ Kontrollerin istihbari risk analizi ve seçicilik (selectivity) tekniklerine dayanması, ¾ Diğer kolluk kuvvetleri ile yeterli seviyede işbirliği sağlanması ile etkin ve verimli çalışan bir savcılık ve mahkeme mekanizmasının varlığı, ¾ Soruşturma ve kolluk faaliyetlerine destek olan kapsamlı bir istihbarat ve bilgi sistemi kurulumu gereklidir. Gümrük idarelerinin bu sayılan fonksiyonların hakkıyla ifası için şu koşullar sağlanmalıdır: • Gümrük idaresinin idari yapıları da içeren organizasyonun sağlam bir hukuki alt yapısı olmalıdır, • Operasyonel personel için mevzuatın uygulanmasının detaylı olarak açıklandığı somut bilgi ve belgeler olmalıdır, • Gümrük idaresi bağımsız denetime tabi olmalıdır, • Gümrük personeli tamamen yasalar doğrultusunda çalışmalı ve görevlerini adil, tarafsız, dürüst, güvenilir ve profesyonel anlamda yerine getirmelidir, 188 • Personelin düzenli olarak eğitimini sağlayan bir eğitim stratejisi yerleştirilmelidir. Bu stratejiye AB uygulamalarına odaklanan Gümrükler 2007 Programına165 katılım da dahil olmalıdır. • Bir gümrük idaresinde olması gerekli nitelikli personel istihdamını sağlamak için gümrük idaresi uygun bir insan kaynakları politikasına sahip olmalıdır, • Etkin ve uyumlu bir suçu önleme ve cezalandırma rejimi sağlanmalıdır. Cezalar hukuka aykırı eylemlerle mücadele için yeterince güçlü olurken aynı zamanda suçla orantılı olmalıdır, • Zaman limitleriyle birlikte bir temyiz prosedürü kurulmalı ve kamuya ilan edilmelidir, • Ulusal düzeyde diğer kolluk kuvvetleriyle etkin işbirliği sağlanmalı, Topluluk düzeyinde ve uluslararası düzeyde diğer gümrük idareleriyle karşılıklı idari yardımlaşma ve işbirliği geliştirilmeli; kaçakçılıkla mücadele için geliştirilen başta Gümrük Bilgi Sistemi (CIS) olmak üzere IT sistemlerinden faydalanılmalıdır, • Ekonomik operatörlerle iletişim kanalları sağlanmalıdır, • Gümrük idaresi iyi işleyen gümrük laboratuarlarına sahip olmalıdır, • Modern teknolojiyi kullanarak transit işlemlerin etkin kontrolünü sağlayarak yasal ticareti kolaylaştıran ve Topluluk Ortak Transit Anlaşmasına dayanan uygun bir 165 Türkiye’nin Topluluk Programlarına Katılımına Dair Çerçeve Anlaşması 1 Eylül 2002 tarih ve 24863 sayılı Resmi Gazete’de; Topluluk Programlarından Customs 2007 Programına katılım sağlanmasına dair Mutabakat Zaptı ise 4 Temmuz 2003 tarih ve 25158 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Anılan program kapsamında Gümrük Müsteşarlığı da 2003 yılından itibaren program bünyesindeki faaliyetlere katılım sağlamıştır. 189 transit sistemi (NCTS-New Computerised Transit System, CCN/CCI-Common Communications Network/Common Systems Interface) bulunmalıdır, • Topluluk Entegre Tarife Yönetim Sistemine (ITMS) dahil olunmalıdır. Bunun için; Entegre Topluluk Tarifesi Sistemi (TARIC), Tarife Kotalarının, Tabanlarının ve Gözetim Altındaki Eşyanın Yönetimi Sistemi (TQS), Avrupa Bağlayıcı Tarife Bilgisi Sistemi (EBTI), Gümrük İşlem Prosedürleri için Bilgi Sistemi (ISPP), Model Yönetim Sistemi (SMS), Avrupa Kimyasal Maddeler Gümrük Envanteri (ECICS) gibi bilgi teknolojilerine dayanan sistemlere entegre olunmalıdır, • Topluluk Gümrük Kodu’nun modernizasyonu ve güvenli ilkelerine göre şekillenen yeni IT projelerine önem verilmelidir. Bunun için; Otomasyonlu İhracat ve İthalat Kontrol Sistemleri (AES/AIS), Yetkilendirilmiş Ekonomik Operatör (AEO) ve Risk Bilgi Yönetimi Uygulaması (RIF) projelerinin geliştirilmesi çalışmalarına katılım sağlanmalıdır, • Gümrük idareleri ile diğer idareler veya aynı üye devlet içerisindeki gümrük işlemlerinde yer alan birimler arasındaki işbirliğinin gelişimine çaba gösterilmeli, ortak gümrük bilgi portalı ve gümrükle ilgili tüm işlemlere tek noktadan ulaşım gibi sistemler geliştirilmelidir. Tüm bu sayılan idari yapılar ve bu yapıların düzgün işlemesi için gereken sistemler ideal bir gümrük idaresinin çerçevesini çizmektedir. Bu çerçeveden de anlaşılacağı üzere AB’nin modern gümrük idareleri; AB müktesebatının tam olarak uygulanmasını sağlayan, hukuki altyapısını tamamlamış; risk analizlerine dayanan iyi 190 düzenlenmiş kontrol yetkileriyle donatılmış; AB gümrük gelirlerine ilişkin idari kapasitesini oluşturmuş; operasyonel kabiliyetleri olan; mükellefler ve ticaret erbabı ile iletişim kanalları açık; insan kaynakları politikasına ve personelinin sürekli gelişimine önem veren; teknik donanıma sahip; otomasyonunu ve AB sistemlerine teknolojik entegrasyonunu tamamlamış; işbirliğine özen gösteren, açık, şeffaf, etik bir yapıyı zorunlu kılmaktadır. Türk Gümrük İdaresi; bu hedeflere yaklaşabilmek için eylem planını oluşturmuş bir idaredir. 4.2. Türk Gümrüklerinin İş Stratejisi ve Ulusal Eylem Planı Gümrük Müsteşarlığı ile Alman Gümrük İdaresi arasında Nisan 2005-Eylül 2006 tarihlerinde gerçekleştirilen Twinning Projesi kapsamında, önümüzdeki dönemlerde modern ve etkili bir yapı kurmak ile AB fonlarından artan oranda yararlanabilmek amacıyla bir İş ve Yönetim Planı (Türk Gümrüklerinin İş Stratejisi ve Ulusal Eylem Planı) hazırlanmıştır. Söz konusu plan, 29 Aralık 2006 tarihinde Gümrüklerden Sorumlu Devlet Bakanı tarafından imzalanmıştır. İş ve Yönetim Planı 5 bölümden oluşmaktadır: Giriş: Bu bölümde; planın oluşum süreci, arka plan, tarihçe, mevcut durum hakkında bilgiler verilerek geleceğe yönelik bir projeksiyon çizilmiştir. Buna göre Gümrük Müsteşarlığı’nın geleceği şu başlıklarda şekillenecektir: 191 AB ile ilişkiler - Tam üyelik süreci ve AB standartlarıyla uyumlu hizmet - AB’ye tam üyelik müzakerelerinin başarıya ulaşması için azami katkı - AB Gümrük mevzuatı ve uygulamasıyla tam uyum - AB dış ticaret rejiminin etkili uygulaması - AB’nin gümrük hizmetleri ve karşılıklı idari yardım alanında imzaladığı anlaşmalara katılım sağlama E-Gümrük - Yasal ticareti kolaylaştırma, yasadışı ticarete engel - Uluslararası standartlarla uyumlu bir şekilde eğitilmiş nitelikli uzman personel - Yüksek teknoloji araçlarını kullanmak ve mevcut istihbarat ağını geliştirmek Mükellef odaklı Gümrük hizmetleri - Amatör ruh, profesyonel hizmet - Daha iyi hizmet için nitelikli personel istihdamı - Sanal ortamda Gümrük Akademisi - Her yıl personelin yaklaşık % 35’ini eğitmek Şeffaflık ve hesap verebilirlik - Nitelikli hizmet ve yönetim için çağdaş kurallar - Hızlı, esnek, kararlı, tutarlı ve adil bir Gümrük İdaresi - Hızlı ve esnek bir yönetim 192 - Kamuoyuna karşı şeffaflık Misyon, Vizyon ve Değerler: İş ve Yönetim Planına göre Gümrük Müsteşarlığı’nın vizyonu; “Bölgesinde öncülük edebilen bir Gümrük İdaresi oluşturmak ve uluslararası gümrük camiasında yaratıcılığı, ilericiliği, profesyonel çalışma ilkeleri ve yaklaşımı ile bir model olmak”, Misyonu; “Etkili kontrol mekanizmalarıyla uluslararası yolcu ve eşya hareketindeki gümrük işlemlerinin kolaylaştırılması ve basitleştirilmesini sağlayarak, Türkiye’nin AB’ye tam üyeliğini hızlandırmak”, Değerleri; • Hukukun üstünlüğüne bağlılık • Özel menfaatlerin üzerinde yer alan dürüstlük ve doğruluk • Karar vermede ve bütün eylemlerde sorumluluk ve açıklık • Resmi görevleri yerine getirirken siyasi tarafsızlık • Kamusal işlevleri ifa ederken tarafsızlık • Topluma hizmet etmede fedakârlık ve çalışkanlık Olarak belirlenmiştir. Genel Hedefler: • AB Gümrük Mevzuatının uygulanmasını sağlayacak istikrarlı ve kapsamlı bir hukuki sistem kurmak için yasal ve düzenleyici çerçevenin iyileştirilmesi. 193 • Gümrük Müsteşarlığı’nın yöntem ve uygulamalarının AB ile paralelliğinin sağlanması amacıyla, Müsteşarlığın organizasyonel ve idari kapasitesinin iyileştirilmesi. • Personelin idarenin en yüksek değerini oluşturduğu göz önünde bulundurularak, Gümrük Müsteşarlığının kendine verilen görevleri daha etkili ve verimli bir şekilde yerine getirebilmesi amacıyla İnsan Kaynakları Politikası’nın geliştirilmesi. • Gümrük idaresinin iş stratejisini bir bütün olarak destekleyecek ve iş performansının iyileştirilmesine katkıda bulunacak bir eğitim sisteminin geliştirilmesi. • Sınır ve ülke içi gümrük kontrollerinin güçlendirilmesi. • Gümrük işlemlerinin teknik açıdan desteklenmesi için Gümrük laboratuarlarının bilimsel çalışma yöntemlerinin modernleştirilmesi. • Değişen ulusal ve uluslararası gereklilikleri karşılayabilmek için mevcut Bilgi İşlem hizmetlerinin geliştirilmesi. • Gümrük İdarelerinin fiziki alt ve üst yapı bakımından geliştirilmesi. Stratejik Hedefler Mevzuat Türk gümrük mevzuatının AB gümrük mevzuatına tam uyumunun sağlanması Sonradan kontrolü oluşturacak mevzuatın geliştirilmesi Gümrük personelince yerine getirilen işlem ve görevleri kapsayan Çalışma Talimatı hazırlanması Yasal düzenlemelerin sadeleştirilmesi 194 Organizasyon ve Yönetim İdarenin teşkilat, yapı, organizasyon ve yerinin operasyonel taleplere cevap verebilecek şekilde belirlenmesi ve değişikliklere uyum sağlayacak esnek bir yapıya kavuşturulması. İdarenin merkez ve taşra birimlerinin görev ve sorumlulukları ile aralarındaki bağın açıkça tanımlanması. Sonradan kontrolün sistematik bir şekilde uygulanmasını sağlayacak organizasyon yapısının geliştirilmesi. Fikri mülkiyet haklarının korunmasına ilişkin önlemlerin geliştirilmesi. Gümrük idaresi ve faaliyetleri hakkında kamuoyunun bilgilendirilmesi. İnsan Kaynakları Yönetimi Gümrük idaresinin yapısı içerisinde işlevleri, rolleri ve sorumlulukları tanımlayan bir İnsan Kaynakları Yönetimi (İKY) sisteminin oluşturulması. İdarenin, dosyalama işlemleri de dahil olmak üzere etkin çalışmasını ve sonuç almasını sağlayabilmek amacıyla gerekli düzeyde ve nitelikte personel istihdamı ve dağılımına yönelik bir İKY sisteminin geliştirilmesi. Gümrük idaresi için şeffaf yönetim ve idare esaslarını oluşturacak, çalışanların kariyer yükselmelerini objektif kriterler çerçevesinde sağlayacak bir İKY sisteminin geliştirilmesi. Bütün çalışanların motivasyonunu arttıracak ve onların iş tatminini sağlayacak şartların geliştirilmesi. 195 Eğitim Gümrük idaresi içinde kurum içi eğitim faaliyetlerine ilişkin bilimsel standartların elde edilmesi ve sistematik olarak bir bütün içerisinde sürekliliğin sağlanması. Ankara ve İstanbul’da Eğitim merkezlerinin kurulması. Sınır ve ülke içi gümrük kontrolleri Sınır gümrük kontrollerinin güçlendirilmesi. Sonradan kontrolün sistematik olarak uygulanması Gümrük Müsteşarlığı risk yönetimi stratejisi hazırlanması ve Risk Analizleri Dairesi Başkanlığı oluşturulması. Gümrük Laboratuarları Gümrük Laboratuarlarının, uluslararası standartları karşılamak için, bilimsel metotlarla çalışmasının geliştirilmesi. Gümrük Laboratuarlarının, uluslararası standartları karşılamak için, idari yapısının geliştirilmesi. Bilgi İşlem Hizmetleri Gümrük İdaresinde hedeflerin başarılmasını destekleyecek Bilgi İşlem (Bİ) stratejisinin daha ileri düzeyde oluşturulması ve düzenli olarak güncellenmesi. Gümrük İdaresi, diğer kamu idareleri, AB ve mükelleflerin kullanıcı ihtiyaçlarını karşılayan gümrük Bİ sistemlerinin daha ileri düzeyde oluşturulması ve düzenli olarak güncellenmesi. 196 Gümrük İdarelerine iş takip edenlerin giriş çıkışlarının elektronik ortamda kontrol altına alınması Gümrük İdarelerinin fiziki alt ve üst yapı bakımından geliştirilmesi Müsteşarlık Merkez Hizmet Binasının yapılması Kara sınır kapıları ve belli ölçekte işlem hacmine sahip gümrük idareleri başta olmak üzere tüm gümrük idarelerinin fiziki ve teknik altyapılarının iyileştirilmesi ve geliştirilmesi Planda yer alan stratejik hedefler, sadece başlıklar itibariyle verilmemiş, bu hedeflerin açılımları yapılmıştır. Her bir stratejik hedefin alt bileşenleri, bu hedefin amacı, sorumlu birimi, hangi tarihte sonuçlandırılacağı ve notlar bölümleri ile detaylandırılarak plana tam olarak bir yol haritası niteliği kazandırılmıştır. Bu eylem planın uygulanması neticesinde AB üyesi Türkiye’nin modern Gümrükleri oluşturulacaktır. 4.3. Modern Gümrüklerin Anahtarı: AB Projeleri Ülkemizin Avrupa Birliği üyeliğine adaylık sürecinde, "Katılım Ortaklığı Belgesi" ve "İlerleme Raporları"nda ifade edilen hususlar ve "Ulusal Program" çerçevesinde üstlendiği taahhütleri yerine getirmeye yönelik çalışmalarında destek sağlamak üzere, Avrupa Birliği tarafından 17 Aralık 2001 tarih ve 2500/2001 sayılı Konsey Tüzüğü çerçevesinde Katılım Öncesi Mali Yardım sağlanmaktadır. Mali 197 yardımların kullanılabilmesi için AB prosedürleri çerçevesinde oluşturulması gereken Merkezi Olmayan Yapılanma Sistemi 2001 yılında kurulmuştur.166 AB projeleri genel olarak şu hedefler doğrultusunda kullanılmaktadır;167 1. Müktesebat uyumu (siyasi ve ekonomik kriterlere uyum konuları ve STK’lara sağlanan destekler de dahil olmak üzere) 2. Müktesebat uyumu için gerekli idari kapasite oluşturulması ve bunun için gerekli yatırım ihtiyacı 3. Ekonomik ve sosyal uyum projeleri (bölgesel kalkınma, sınır ötesi işbirliği ve KOBİ projeleri) Bu çerçevede, Gümrük Müsteşarlığı’nın Katılım Öncesi Mali Yardım başlığı altında, 2003 yılı için 6,875,000 Euro, 2004 yılı için 22.572.300 Euro ve 2006 yılı için 19.027.139 Euro tutarında Avrupa Komisyonu tarafından kabul edilen projesi bulunmaktadır. 2004 ve 2006 yılı proje önerileri için öngörülen meblağ katılım öncesi mali yardım kapsamında tek bir kuruma verilen en yüksek değerlerden birini teşkil etmektedir. Kabul edilmiş ve uygulanmakta olan proje bütçe bedellerinin oldukça yüksek meblağlarda olması ve proje sürecinin yoğun ve birimler arası aktif eşgüdümlü çalışmayı gerektirmesi nedeniyle yeni bir yapılanma gereksinimi ortaya çıkmış; bu bağlamda 166 Merkezi olmayan uygulama sistemine ilişkin düzenlemeleri yapmak üzere, 18 Temmuz 2001 tarih ve 2001/41 sayılı Başbakanlık Genelgesi yayımlanmıştır. Mali işbirliğinin değişik evrelerinin farklı birimler ve kişilerce uygulanmasını ve denetlenmesini öngören Genelge hükümleri uyarınca sistem, Ulusal Mali Yardım Koordinatörü, Mali İşbirliği Komitesi, Ulusal Fon ve Ulusal Yetkilendirme Görevlisi, Ortak İzleme Komitesi ve Merkezi Finans ve İhale Birimi gibi unsurlardan oluşmaktadır. 167 Katılım Öncesi Mali Yardımlar, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, www.abgs.gov.tr 198 Müsteşarlık bünyesinde “Avrupa Birliği Projeleri Uygulama Koordinatörlüğü” ve Koordinatöre bağlı olarak görev yapacak müstakil yapıda bir “Avrupa Birliği Projeleri Uygulama Birimi” oluşturulması 2006 yılında kararlaştırılmıştır. 2003 yılı programlamasında; yasadışı eşya, araç ve insan trafiğinin ülke giriş ve çıkış kapılarında etkin bir şekilde önlenmesi amacıyla, gümrük sahalarında kapalı devre televizyon, plaka okuma, araç izleme gibi takip ve değerlendirme sistemleri kurmayı amaçlayan ‘GÜMSİS’(Gümrük Kapıları Güvenlik Sistemleri) projesi kapsamında çeşitli sınır kapı ve limanlarımızın söz konusu sistemlerle donatılması planlanmıştır. 2003 yılı Programlaması kapsamında ayrıca, ‘Eşleştirme (Twinning) Projesi’ de kabul edilmiştir. Projenin genel amacı “Gümrük Birliği aşamasında ve katılım öncesi dönem itibariyle Türk Gümrük İdaresi’nin yasal ve idari kapasitesini artırmak” olarak belirlenmiştir. Söz konusu proje, ‘Mevzuat Uyum Çalışmaları’, ‘İdari Kapasitenin İyileştirilmesi’ ve ‘Eğitim sisteminin İyileştirilmesi’ olarak 3 alt proje ile faaliyetlerini tamamlamıştır. 2004 yılı projesi ise “Gümrük Laboratuarları, Gümrük IT Sistemleri, Gümrük Muhafaza ile Gümrük Arşiv ve Afet Merkezi” olmak üzere 4 alt projeden oluşmuştur. Gümrük Laboratuarları Alt Projesi ile eşyanın uluslararası standartlarda, sağlıklı bir şekilde analizinin ve sınıflandırılmasının yapılabilmesi ile dış ticaret önlemlerinin tam anlamıyla uygulanabilmesi amacıyla İstanbul Bölge Laboratuarına yönelik teknik ve eğitim desteği sağlanması amaçlanmaktadır. Gümrük Muhafaza Alt Projesiyle de, genişleme sürecindeki AB’nin dış sınırlarının korunması ve kontrolüne yönelik sorumlulukların yerine getirilmesi amacıyla gümrük muhafaza çalışmalarında idari 199 kapasitenin artırılması ve alt yapının yenilenmesi amaçlanmaktadır. Bu kapsamda, x-ray cihazı alımı, Risk Yönetimi Birimi ile Kaçakçılıkla Mücadele, İstihbarat ve Narkotik Birimleri oluşturulması ve soğuk hava depolu arama hangarları için ekipman alımı çalışmalarının bir kısmı tamamlanmış olup, tüm proje içeriği 2007 Kasım ayı itibariyle tamamlanmış olacaktır. Gümrük Arşiv ve Afet Merkezi Alt Projesi ise, bilgisayar destekli modern bir arşiv merkezine sahip olunması ve bu merkezde gerek vergi tahsiline yönelik gümrük belgelerinin, gerekse geçici eşya giriş ve çıkışları ile ilgili belgeler ile Müsteşarlık Birimlerinin diğer evraklarının yasal süreçler içinde arşivlenmesi ve bu belgelere istenildiğinde kolayca ulaşılması hedeflenmiştir. Bu kapsamda, bilgisayar destekli ertelenmiş kontrol belgelerinin toplanması, kurum arşivi ve afet merkezi olarak kullanılması amacıyla Ankara’da ‘Arşiv Merkezi’ inşaatı devam etmektedir. “AB’nin Gümrük IT (Bilgi Teknolojisi) Sistemlerine Uyum Alt Projesi” kapsamında ise, Gümrük Müsteşarlığı’nın bilgi teknolojisi sistemlerinin AB sistemleriyle uyumlu hale getirilmesi amacıyla BİLGE’nin revize edilmesini ve ilgili sistemlerle bağlantı oluşturulması planlanmıştır. Söz konusu bileşen AB Komisyonu tarafından tam üyelik öncesi uyum gerekliliği olarak belirlenmiş ve tüm AB üyesi ülkelerce kabul edilmiş uygulamalar olup, son dönemlerde önemle üzerinde durulan ‘egümrük’ uygulamasının alt bileşenlerinden oluşmaktadır. Türkiye’nin adaylık statüsünün resmen benimsenmesini takip eden dönem içinde e-gümrük esaslı projelerin sunulması AB Komisyonu tarafından da tavsiye edilmiştir. 200 Bu kapsamda, Gümrük Müsteşarlığı’nın bilgi teknolojisi sistemlerinin AB sistemleriyle uyumlu hale getirilmesi amacıyla BİLGE’nin revize edilmesi ile CCN/CSI (Ortak İletişim Ağı ve Arayüz Bağlantısı) sistemleri, NCTS (Yeni Bilgisayarlı Transit Sistemi), TARIC ve diğer tarifeyle ilgili sistemlerle bağlantı oluşturulması amaçlanmıştır. Anılan sistemlerin BİLGE ile entegrasyonu için gereken bütçe 2004 yılı projesi kapsamında 8.242.500 Euro olarak belirlenmiştir. Ancak, 6-9 Eylül 2005 tarihlerinde AB Komisyonu tarafından gerçekleştirilen çalışma ziyareti sonucunda, IT bileşeninin içeriği konusunda bazı değişiklikler gündeme gelmiştir. Bu çerçevede, CCN/CSI olarak bilinen ve AB Komisyonu ile tüm üye ülkeleri aynı sisteme uyarlayan ve on-line bağlantı sağlayan ara-yüz uygulamasıyla, ortak transit uygulaması için gerekli teknik alt yapıyı sağlayan NCTS bağlantısının 2006 döneminde sunulmasının uygun olacağına ve bu nedenle de proje bedelinin 2.3 milyon Euro olarak düzenlenip, kalan miktarın 2006 Programlama yılında kullanılmasına karar verilmiştir. Sonuç itibariyle 2006 programlaması döneminde Türk Gümrük İdaresi AB Komisyonu’na toplam bütçe bedeli 19.027.139 Euro olan yeni bir proje paketi sunmuştur. AB uygulamalarına ileri düzeyde uyumu amaçlayan yeni proje önerisi yukarıda değinilen AB IT sistemlerine tam uyumu, CCN/CSI alt yapılarına, NCTS’e ve TARIC’e bağlantıyı (ITMS olarak bilinen Birleşik Tarife Yönetimi Sisteminin tüm alt bileşenleri dahil), sınır kontrollerinin güçlendirilmesini, kaçakçılıkla etkin mücadeleyi ve AB’nin sonradan kontrol mekanizmasına uyumu hedeflemektedir. Mevcut paket içinde IT bileşeninin bütçe payı ise 9.977.139 Euro’dur. 201 2004 proje paketinin uygulaması AB proje döngüsü kuralları gereği 2007 Kasım ayında sona ermektedir. Bu kapsamda, proje içeriğinde yer alan faaliyetler tamamlanmış olacaktır. 2006 proje faaliyetlerinin ise ihale çalışmaları başlatılmış bulunmaktadır. Bu çerçevede, özellikle IT bileşeninin ihale dosyalarının hazırlanması amacıyla yine AB kaynaklarından sağlanan finansman aracılığıyla teknik bir ekip tarafından ihale dosyaları hazırlığına 2007 Ağustos ayında başlanmıştır. AB destekli projelerin ihaleleri ve dolayısıyla tüm mali boyutu Merkezi Finans ve İhale Birimi (MFİB) tarafından yürütülmektedir. İhale duyurularının AB’nin tüm üye ve aday ülkeleri ile Pan-Avrupa Menşe Kümülasyonu dahilinde bulunan ülkelere de yapılması bir zorunluluktur. AB genelinde eşit rekabet kuralları dikkate alınarak yapılan ihalelerin teklif değerlendirme komitelerine sadece yararlanıcı kurum temsilcileri değil ilgili diğer kurumlardan ya da konuyla ilgili üniversite ve/veya bilimsel kuruluşlardan da temsilci davet edilmektedir. Ayrıca, Gümrük Birliği faslı tarama sonu raporunda ve ilerleme raporlarında belirtilen otomasyonun geliştirilmesi gereğinin AB ile müzakere sürecinde tamamlanması ve revize edilmesi gereken Müsteşarlık bilgi teknolojisi alt yapısı için gerekli olan mali kaynağın AB hibelerinden karşılanması önemli bir husustur. Yukarıda vurgulanan 2004 ve 2006 proje paketlerinde yer alan ve sadece BİLGE’nin revizyonu ile AB IT alt sistemlerine uyum için AB’den temin edilen kaynak 9.977.139+2.262.000=12.239.139 Euro tutarındadır. Bu miktarın sadece yatırım bölümüne (ekipman alımı gibi) denk gelen miktarının %25’i ulusal bütçeden 202 karşılanmakta olup, bu kural tüm AB projeleri için geçerlidir. Bunun yanı sıra, şu anda devam eden ve 2007 Kasım ayında sona erecek olan BİLGE’nin web tabanına aktarılması için danışmanlık hizmeti projesinin maliyeti hizmet sözleşmesi olması nedeniyle tamamen AB kaynaklarından karşılanmaktadır. 203 SONUÇ Bu çalışmada, 3 Ekim 2005 tarihi itibariyle AB ile yeni bir ivme kazanan ilişkilerimizin Gümrüklere yansıması, bu süreçte Türk Gümrük İdaresinin neler yaptığı ve neler yapması gerektiği, hem Türkiye’nin hem de Gümrük İdaresinin bu süreci daha iyi nasıl yönetebileceği ile AB üyesi bir Türkiye’nin Gümrüklerinin nasıl olması gerektiği üzerinde durulmaya gayret gösterilmiştir. Önceki bölümlerde de zikredildiği gibi Türk Gümrük İdaresi, AB uyum düzeyinde oldukça mesafe kat etmiş bulunmaktadır. Bu yüksek uyum düzeyinin yakalanmasında AB-Türkiye Gümrük Birliği’nin etkisi yadsınamaz. Ancak, anlaşmalar ne kadar mükemmel hazırlanmış olursa olsun, adaptasyon ve uygulama kapasitesine sahip olmayan kurumsal yapıların bu anlaşmaları başarıyla hayata geçirme şansı azdır. Türk Gümrük İdaresi kısıtlı imkanlar ve toplum nezdindeki olumsuz algılamalara rağmen özellikle AB uyum sürecinde üstüne düşen vazifeleri hakkıyla yerine getirmek için çaba sarf eden bir kurumdur. Çalışmanın ilgili bölümünde yer alan eleştiri noktaları ile öneriler, nihai tahlilde başarılı olarak nitelendirilebilecek bir yapının çok daha etkin ve verimli çalışmasına vesile olması amacına matuftur. Bununla birlikte, Gümrük İdaresi sağlıklı ve iyi işleyen bir iletişim stratejisine sahip olamadığı için başarılı iş ve eylemleri gölgede kalmakta ve kamuoyunda yer etmiş menfi algılama biçiminin kırılmasında zorluklar yaşanmaktadır. 204 AB üyelik sürecinin, hem Türkiye’nin hem de Türk Gümrük İdaresi’nin yapısal sorunlarının çözümüne katkı sağlayan bir fırsata dönüştürülme stratejisi, bu sürecin temel dinamiklerinden biri olabilmelidir. Çünkü bu süreç, geniş ölçekli değişim ve gelişimi ifade etmektedir. Bu gelişimin ülkenin tüm kurumlarını ve tüm coğrafyasının kapsayan olabildiğince yeknesak bir şekilde tezahür etmesi büyük önem taşımaktadır. Türk Gümrük İdaresi de, merkez ve taşra birimlerinin tümü itibariyle bu sürece hazır olmalıdır. AB projesinin herhangi bir “dış ilişkiler” konusu olmadığı, aslında büyük oranda ülke içinde müzakere yapıldığı, müzakereleri yürütenlerin genelde dar bir çevre olmasına rağmen sonuçlarının tüm vatandaşlara teşmil edeceği ve uygulamanın da en az mevzuat uyumu kadar önemli olduğu unutulmamalıdır. Türkiye’nin statüsü 3 Ekim 2005 tarihi itibariyle sadece aday ülke değil, “müzakere eden aday ülke”dir ve bu müzakerelerin nihai hedefi Müzakere Çerçeve Belgesinde de belirtildiği üzere tam üyeliktir. Bununla birlikte, bu farkın ne siyasi katmanlarda ne Türk Kamu İdaresinde ne de kamuoyu nezdinde yeterince anlaşıldığını söylemek zordur. Geçmiş genişleme tecrübeleri incelendiğinde; müzakere sürecinin aday ülkelerde çok aktif bir şekilde geçirildiği, tüm kurum ve kuruluşların tam üyelik hedefine seferberlik ruhu ile yaklaştığı ve bazı ülkelerde partiler üstü bir konsensüsle hareket edildiği gözlemlenmektedir. Örneğin; müzakerelerde en başarılı aday ülke örneklerinden biri olan Macaristan’da Parlamento’daki tüm siyasi partiler, ortak bir bildiri yayınlayarak AB’ye uyum yönünde 205 gerçekleştirilmesi gereken yasal düzenlemelerin hızla tamamlanması için gerekli katkıyı sağlayacaklarını taahhüt etmişlerdir.168 Türkiye, yaklaşık 50 yıldır AB ile sıkı ilişkiler içindedir. Ankara Anlaşması imza töreninde dönemin Avrupa Komisyonu Başkanı Hallstein’ın da belirttiği gibi; “Türkiye geleceğini Avrupa Toplulukları ile sıkı bir şekilde bağlamıştır”169 Ülkemiz, AB’ye 20 yıl önce tam üyelik başvurusunda bulunmuş olup, 8 yıldır aday ülkedir ve son iki yıldır müzakere süreci içindedir. Maalesef Türkiye, AB ile ilk ilişkiyi kuran fakat hala üye olamayan tek ülke konumundadır.170 Ayrıca, müzakere hızının da diğer ülkelerle karşılaştırıldığında oldukça yavaş olduğu gözlenebilmektedir. Ülkemiz yönünden bu problemlerin çözümünde temel kıstaslardan birinin, bu konuda güçlü bir siyasi tavrın ve iradenin ortaya konulması olduğu düşünülmektedir. Siyasi irade, Türkiye’nin AB’ye tam üyelik hedefini güçlü bir şekilde vurgulamalı, bu hususta zaman zaman hasıl olabilen tereddütleri bertaraf edebilmelidir. Bu tavrın açık ve net olarak deklarasyonu, devlet ve hükümet politikalarını yürütmekle mükellef kamu idaresinin, AB uyumuyla ilgili işleri birincil önceliklerinden biri olarak görmesini sağlayacaktır. Aksi halde, siyasal olarak sahiplenilmeyen bir projenin bürokratik katmanlarda sahiplenilmesini beklemek çok iyimser bir yaklaşım olacaktır. 168 R. KARLUK, a.g.e., s.866 Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Katılım Süreci: AB Mevzuatına Uyumun Ekonomik, Siyasi ve Sosyal Yaşama Etkileri, İKV Yayınları, 2001, İstanbul, s.1 170 Faruk ŞEN, Türkiye-AB İlişkilerinde Dış Etkenler, Ümit, 2005, s.9 169 206 Son zamanlarda öne sürülen tezlerden birisi de “AB’nin fasılları açıp açmadığına bakmadan Türkiye’nin kendi rotasını çizeceğidir.” Bu anlayış AB sürecine verilen önemi vurgulamakla birlikte, AB katılım sürecinin tek taraflı yürütülemeyeceği, karşılıklı bir etkileşim içinde yürütülmesi gerektiği de unutulmamalıdır. Bu süreçte, çok sayıda toplumsal ve ekonomik aktörün yer almasına özen gösterilmelidir. Bu aktörlerin karar verici mekanizmalara etkin müdahalelerde bulunabilmelerinin yasal ve pratik yolları oluşturulmalıdır. Türkiye-AB ilişkileri; çokaktörlü, çok değişkenli ve çok-boyutlu bir müzakere sürecinin başlamasıyla, hem içerdiği karmaşık yapı, hem de toplumsal ilişkilerde yaratacağı sonuçlar açısından tüm toplumsal katmanları ilgilendiren bir niteliğe bürünmüştür.171 AB müzakere sürecinin daha iyi yönetilmesine yönelik önerilerin bugünden yarına hayata geçmesi elbette mümkün değildir. Ancak, kararlılıkla eyleme geçilmeyen her gün, ülkemizin müzakere sürecinin uzamasına sebep olacaktır. Aday ülkenin özelliği ve kendi koşulları göz önünde bulundurularak yürütülen müzakerenin hızı, ülkenin çözüm bekleyen konularının karmaşıklık derecelerine ve hazırlık düzeylerine bağlı olarak değişmektedir. Örneğin, İspanya ve Portekiz’in katılım müzakereleri 1978–79 yıllarında başlayıp 1986’da sonuçlanmışken; Avusturya, İsveç ve Finlandiya ile Şubat 1993’de başlayan müzakereler 1995’te katılım ile sonuçlanmıştır. Bu nedenle müzakere 171 Fuat KEYMAN, “Küreselleşme, Demokratikleşme ve Türkiye-AB İlişkileri”, AB Yolunda Türkiye Müzakere Sürecinin Ekonomi Politiği, Alfa-Aktüel, 2006, s.11 207 sürecinin uzunluğunu tahmin etmek için somut bir gösterge bulunmamaktadır.172 5. genişleme dalgasındaki ülkeler için 5 yılda tamamlanmış müzakere sürecinin173, Ülkemiz için 10-15’li yıllara uzamasının kamuoyunda ve Türk Kamu Yönetimi’nde olumsuz etkilere yol açması kuvvetle muhtemeldir. Üyeliğin gecikmesi, Türkiye’nin Gümrük Birliği ile içine girdiği “geçici ve kararsız durumdan”174 kurtulmasının gecikmesi anlamına da gelmektedir. Teknik boyutu itibariyle müzakerelerin hızı ve tamamlanması Türkiye’nin gerekli reformları yapma kapasitesine bağlıdır.175 AB üyelik süreci herhangi bir uluslararası kuruluşa üyelikle bir tutulmamalıdır. Çünkü bu süreç, çok çetin bir hazırlık ve değişim sürecine tekabül eden bir toplum projesidir.176 Bu projeye dair kapsamlı bir stratejik plana sahip olunmalıdır. AB tam üyeliği için gerçekçi bir tarih belirlenmesi, hazırlanmasının uygun olacağının düşünüldüğü stratejik yol haritasının bu tarihe göre şekillendirilmesi yararlı olacaktır. Nisan 2007’de açıklanan ve 2007-2013 yılları arasında gerçekleştirilecek birincil ve ikincil mevzuat uyumunun takvimlendirildiği AB Müktesebatına Uyum Programı tarzı çalışmalar önemli ve faydalıdır ancak yeterli oduğunu söylemek güçtür. Bu tür çalışmaların, uygulama ve idari kapasite boyutlarını da içeren daha kapsamlı eylem planlarına dönüştürülmesi, en azından Bakanlar Kurulu ve Parlamento’da kabul edilip Resmi Gazete yayımlanmak suretiyle resmi ve bağlayıcı nitelik kazanması gerekmektedir. Aksi takdirde, programda yer alan hedeflere ne oranda ulaşıldığını ölçecek hiçbir denetim 172 M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m., s.8 5.Genişlemeye Dahil Ülkelerin Müzakere Açılış ve Kapanış Tarihleri, İKV, www.ikv.org.tr 174 M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, a.g.m., s.21 175 Frequently asked questions about the accession negatiations and Turkey-EU relations, MEMO/05/227, 29.06.2005, Avrupa Komisyonu, 176 C. AKTAR, a.g.e., s.120 173 208 mekanizması öngörülmediği için programda yer alan planların iyi niyetli birer öneri olarak kaldığı yüzlerce çalışmanın akıbetine uğraması muhtemeldir. Türk Gümrük Teşkilatının da, müzakere sürecinin doğru yönetilmesi ile birlikte bu süreçten kazançlı çıkma ihtimali yüksektir. Gümrük Birliği tarama sonu raporunda da belirtildiği üzere, Türkiye’nin AB’ye katılımı ile birlikte ülkemiz sınırları AB sınırlarını teşkil edeceğinden, Türk Gümrükleri aynı zamanda AB sınır gümrükleri halini alacaktır. Türk Gümrük İdaresi, Türkiye’nin tam üyeliği ile yaklaşık 550 milyon AB vatandaşının güvenliği ile AB’nin dış ticaret akışının kontrolünden doğrudan sorumlu olacaktır. Bu denli ağır bir sorumluluğun altına girecek bir idarenin AB uyum çalışmalarında bu vizyonun yakalanması ile idari kapasitesini bu hedefe göre geliştirmesi ve şekillendirmesi büyük önem taşımaktadır. Türk modernleşme projesinin çok önemli bir ayağı olan AB tam üyelik hedefi; hem Ülkemiz hem Gümrük Teşkilatımız için bir manivela olarak düşünülmelidir. Unutulmamalıdır ki, Türkiye-AB ilişkileri artık Türkiye’de devlet/toplum/birey ilişkilerinin düzenlenmesinin kurucu çerçevelerinden birini oluşturmaktadır.177 Bu süreçte alınacak kararlara ve hayata geçirilecek uygulamalara ilişkin olarak ilgili taraflarla istişare ve uzlaşma ortamının yakalanması önem taşımaktadır. Ülkemizin ve Gümrük Teşkilatımızın bu alanda da rüştünü ispatlaması ile güçlü Türkiye hedefine bir adım daha yaklaşılacak ve ülkemiz vatandaşlarının da en doğal 177 F.KEYMAN, a.g.m., s.23 209 hakkı olan “modern standartlarda en iyi hizmeti alma” olgusu hayata geçirilebilecektir. Bu itibarla; bu sürecin en önemli hedefinin “AB üyesi olmak” değil, uzun yılların deneyimleriyle oluşan AB müktesebatı ve uygulamalarına dair standartlara ulaşmak olması gerektiği düşünülmektedir. Bu noktada; üyelik süreci bu hedefe ulaşmada kolaylaştırıcı bir etkenden, tam üyelik ise bu hedefin gerçekleşmesinin sembolik bir sonucu olmaktan öte bir anlam taşımamaktadır. “Bugünün koşullarında, Avrupa adı aslında bir simgedir. AB, birtakım değerleri sindirmek ve birtakım ilkelere uyarak yaşamak üzere, birtakım kuralları uluslararası ölçülerde benimseme anlamına gelmektedir. Avrupalılık bitmiş bir şey değil, devam eden bir süreçtir ve bir kıtanın coğrafi sınırlarıyla sınırlı bir bütünlük değildir. Onu bir “yeryüzü cenneti” olarak görmemek gerekir ancak ödüllerinin yanı sıra gerektirdiği uğraş, çaba ve mücadeleyle de heyecan verici bir süreçtir”.178 Sonuç olarak, müzakere sürecinin iyi yönetilmesiyle birlikte, bu sürecin Ülkemiz ve Gümrük İdaremize yarar sağlayacağı açıktır. Ancak, bu çalışma sürecin teknik olarak değerlendirilmesine yönelik olup, diğer şartların sabit olduğu varsayımından hareket edilmiştir. Dolayısıyla, çalışmada yer alan değer yargıları ve öneriler bu sürecin teknik boyutuna yöneliktir. Elbette ki, AB üyelik süreci sadece teknik değişime indirgenemez. Bu nedenle, bu sürecin teknik boyutunun dışında kalan siyasi, ekonomik, sosyal ve kültürel sonuçlarının da dikkate alınması, sürecin zikredilen yapılara etkilerinin araştırılması ve tartışılması büyük önem taşımaktadır. 178 Murat BELGE, Yaklaştıkça Uzaklaşıyor mu? AB ve Türkiye, Birikim, 2003, s.17 210 KAYNAKÇA KİTAPLAR 9 AKTAR Cengiz, “Avrupa Okumaları”, İstanbul, Kanat, 2003 9 “Avrupa Birliği’nin Gümrük Birliği, Malların Serbest Dolaşımı, Ortak Dış Ticaret Politikaları ve Türkiye’nin Uyumu”,İstanbul, İKV Yayınları, 2002 9 “Avrupa Birliği Genişleme Sürecinde Türkiye”, Ankara, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu Yayınları, 2003 9 “Avrupa Birliği ile Katılım Müzakereleri Rehberi”, İstanbul, İKV Yayınları, 2005 9 BELGE Murat, “Yaklaştıkça Uzaklaşıyor mu? AB ve Türkiye”, İstanbul, Birikim, 2003 9 BİLİCİ Nurettin, “Türkiye-AB İlişkileri, Genel Bilgiler, İktisadi-Mali Konular, Vergilendirme”, Ankara, Seçkin, 2004 9 DEDEOĞLU Beril, “Dünden Bugüne Avrupa Birliği”, İstanbul, Boyut, 2003 9 DİRLİK Didem, “Gümrük Birliği Süreci ve Türk Gümrük Mevzuatının Avrupa Topluluğu Gümrük Mevzuatına Uyumlaştırılması”,Ankara, Gümrük Müsteşarlığı Yayınları, 1998 9 GÖKDERE Ahmet, “Gümrük Birliği Açısından Avrupa Topluluğu ve Türkiye İlişkileri”,Ankara, ATAUM, 1989 9 GÜMRÜKÇÜ Harun, “Türkiye ve AB, İlişkinin Unutulan Yönleri, Dünü ve Bugünü”, İstanbul, Beta, 2002 9 KALEAĞASI Bahadır, “Avrupa Yolunun Haritası”, İstanbul, Dünya, 2003 9 KARLUK Rıdvan, “Avrupa Birliği ve Türkiye”, İstanbul, Beta, 2005 211 9 “Küresel Boyutta Sınai Mülkiyet Hakları ve Türkiye’nin AB’ye Uyumu”, İstanbul, İKV Yayınları, 2007 9 KILIÇBAY Mehmet Ali, “Biz Zaten Avrupalıyız”, Ankara, İmge, 2005 9 SOĞUK Handan, UYANUSTA Esra., Gümrük Birliği’nin Türkiye Ekonomisi Üzerine Etkileri, İKV Yayınları, İstanbul, 2004 9 ŞEN Faruk, “Türkiye-AB İlişkilerinde Dış Etkenler”, Ankara, Ümit, 2005 9 “Türkiye, İsveç ve AB Deneyimler ve Beklentiler”, İsveç Araştırma Enstitüsü, İstanbul, 2007 9 “Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Katılım Süreci: AB Mevzuatına Uyumun Ekonomik, Siyasi ve Sosyal Yaşama Etkileri”, İstanbul, İKV Yayınları, 2001 9 VURAL Volkan, “Gümrük Birliği ve Tam Üyeliğe Hazırlık Sürecinin Değerlendirilmesi”, Dünya Gümrük Etkinlikleri İstanbul Paneli, Ankara, Gümrük Vakfı Yayınları, 2001 9 “1 Ocak 2014 Tarihinde Avrupa Birliği Tam Üyelik Hedefine Doğru: Güçlü Demokrasi-Güçlü Sosyal Yapı-Güçlü Ekonomi”,İstanbul, TÜSİAD Yayınları, 2007 MAKALELER 9 AKTAN C.Can, “İyi Yönetişim”, www.canaktan.org 9 AKTAR Cengiz, “Müzakere ve Hazırlık İçin Yeni Yapılanma”, İstanbul, Baraka Dergisi, Ocak 2005 9 AKTAR, Cengiz, “Avrupa Birliği İşleri Yeniden?”, Vatan Gazetesi, 15.08.2007 212 9 ATAKAN Mehtap, DİRLİK Didem, TOKGÖZ Kerim, “AB Üyelik Provası: Katılım Müzakerelerinde Kurumsal Yapılanma İhtiyacı”, Gümrükte Uzman Görüş, Ankara, Sayı 9-10, 2005 9 BAYDAROL Can, “Özel Sektör Müzakerelerde Danışma Rolü Üstlenmeli”, Referans Gazetesi, 11.06.2005 9 BAYKAL, Hülya, “Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Uyum Yönetimi”, www.ahmetfidan.com 9 KEYMAN Fuat, “Küreselleşme, Demokratikleşme ve Türkiye-AB İlişkileri”, AB Yolunda Türkiye Müzakere Sürecinin Ekonomi Politiği, Alfa-Aktüel, İstanbul, 2006 9 NICOLAIDES Phedon, DEN TEULING Anne-Mieke, “The Enlargement of the European Union:Prerequisites for Successful Conclusion of the Accesion Negotiations”, Maastricht, Eipascope, Europan Institute of Public Administration , 2001/1 9 NICOLAIDES Phedon, “Preparing for EU Membership: The Paradox of Doing What the EU Does Not Require You to Do”, Maastricht, Eipascope, Europan Institute of Public Administration, 2003/2 9 NICOLAIDES Phedon, “Enlargement of the EU and Effective Implementation of Community Rules: An Integration-Based Approach”, European Institute of Public Administration, Maastricht, December 1999 9 PAKSOY H.Mustafa, “AB-Türkiye İlişkilerinin Gelişimi”, Avrupa Birliği Ortak Politikalar ve Türkiye, İstanbul, Beta, 2003 9 SELLY Antony, “Research Paper on Duty Free Shopping”, House of Common Library, 1996, www.parliament.uk 213 9 SUNGAR Murat, “Türkiye-AB Katılım Müzakereleri, Bölgesel Gelişim ve Kamu Yönetimine Olası Etkileri”, Turkish Policy Quarterly, 2004 9 TOCCI Nathalie, “AB-Türkiye Çalışmalarında Netlik Arayışları”, AB Bülteni, TESEV, 2006 9 “Türkiye-AB İlişkilerindeki Gelişmeler ve AB ile Dış Ticaretimiz”, DTM AB Genel Müdürlüğü, Dış Ticaret Dergisi, Ankara, 2003 9 YAKIŞ Yaşar, “Yayın Kurulu Başkanından”, Yeni Yıldız, Ankara, sayı:1, Kasım 2006 9 YILDIRIM Ertuğrul., DURA Cihan., Gümrük Birliği’nin Türkiye Ekonomisi Üzerindeki Etkileri Konusundaki Literatüre Bir Bakış, Erciyes Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı:28, Ocak-Haziran 2007 MEVZUAT 9 Avrupa Birliği Genel Sekreterliği İç Koordinasyon ve Uyum Komitesi'nin Çalışma Esas ve Usulleri Hakkında Yönetmelik, RG. No:24152, tarih:25.08.2000 9 Avrupa Birliği’nin Genişlemesinin Ardından Türkiye ile Avrupa Ekonomik Topluluğu Arasında Bir Ortaklık Yaratan Anlaşmaya Ek Protokol 9 Bazı Kuruluşların Bağlı ve İlgili Olduğu Bakanlıkların Değiştirilmesine Dair Tezkere, RG:31.08.2007, 26629 9 60’ıncı Hükümet Programı 9 Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013) 9 Gümrük Müsteşarlığı İş ve Yönetim Planı, 2006 214 9 Gümrüksüz Satış Mağazaları Yönetmeliği, RG No:26138 tarih:13.10.2006 9 T.C.Anayasası 9 Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı (2007-2013) 9 Türkiye’nin Kıbrıs’la İlgili Ek Protokole İlişkin Deklarasyonu 9 2007-2011 Resmi İstatistik Programı 9 485 Sayılı Gümrük Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK, RG: 13.07.1993, No:21636 SEMİNERLER 9 “AB Müzakere Sürecini Yönetmek İçin İdari Yapı Semineri”, Ankara, 28 Mart 2006, 9 “Müzakere Sürecinin Olmazsa Olmaz Aracı: Düzenleyici Etki Analizleri Semineri”, İstanbul, 08.02.2006, 9 “Türkiye’nin Katılım Süreci Semineri”, Ankara, 12.12.2005, 9 “AB’nin Aday Ülkelerle Yürüttüğü Müzakere Sürecine İlişkin Deneyimler: Polonya Örneği” Küreselleşme ve AB ile Bütünleşme Sürecinde Türk Tarım Politikaları Sempozyumu, Gaziantep Ticaret Odası, 26 - 28 Haziran 2003. Tebliğ İNTERNET KAYNAKLI DOKÜMANLAR 9 “Avrupa Birliği Ortak Ticaret Politikası”, İKV, www.ikv.org.tr 9 “AB Müktesebatı”, İKV, www.ikv.org.tr 9 “AB Müktesebatı”, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, www.avrupa.info.tr 215 9 “Avrupa Birliği’nde ve Türkiye’de Serbest Bölge Uygulamaları”, İKV, www.ikv.org.tr 9 “AB Müktesebatına Uyum Programı Değerlendirme Notu”, TEPAV Dış Politika Etütleri, www.tepav.org.tr 9 “AB Müktesebatına Uyum Programı Değerlendirmesi”, İKV, www.ikv.org.tr 9 “AB Müktesebatının Uygulanması İçin Gerekli ‘İdari Kapasite’ ve Türkiye’nin Durumu”, ABGS, www.abgs.gov.tr 9 “Gümrük Birliği”, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, www.avrupa.info.tr 9 “Katılım Öncesi Mali Yardımlar”, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, www.abgs.gov.tr 9 “Katılım Müzakereleri”, İKV, www.ikv.org.tr 9 “Müzakere Süreci”, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, www.abgs.gov.tr 9 “Müzakere Çerçeve Belgesi Değerlendirmesi”, İKV, www.ikv.org.tr 9 “Türk Dış Politikası Genel Görünümü”, www.mfa.gov.tr 9 “Türkiye-AB İlişkileri”, DTM, www.dtm.gov.tr 9 “Türkiye-AB İlişkileri”, İKV, www.ikv.org.tr 9 “Türkiye-AB Gümrük Birliği”, Dışişleri Bakanlığı, www.mfa.gov.tr 9 “Türkiye-AB İlişkileri”, İKV, www.ikv.org.tr 9 “Türkiye-AB İlişkileri”, DPT, www.dpt.gov.tr 9 “Türkiye’nin Müzakere Çalışmalarını Yürütecek İdari Yapılanmasına İlişkin Öneriler”, İKV, www.ikv.org.tr 9 “5. Genişlemeyle Üye Olan Ülkelerin Fasıllar İtibariyle Müzakere Açılış ve Geçici Kapanış Tarihleri”, İKV, www.ikv.org.tr 216 AB DOKUMANLARI 9 2005 Katılım Ortaklığı Belgesi, Kasım 2005 9 2005 Türkiye İlerleme Raporu, Avrupa Komisyonu, Kasım 2005 9 2006 Türkiye İlerleme Raporu, Avrupa Komisyonu, Kasım 2006 9 2006-2007 Yılları Genişleme Stratejisi, Avrupa Komisyonu, Kasım 2006 9 Bağımsız Türkiye Komisyonu Raporu, www.independentcommissiononturkey.org 9 Communication from the Commission on the Action Plans for administrative and judicial capacity, and the monitoring of commitments made by the nogatiating countries in the accession negotions, COM(2002) 256 final, 5/6/2002 9 Customs Blueprints – Customs Pre-Accession Strategy, DG TAXUD, Avrupa Komisyonu 9 European Principles for Public Administration, 1999, SIGMA Papers: No.27 9 Frequently asked questions about the accession negatiations and Turkey-EU relations, Avrupa Komisyonu 9 Glossary, Avrupa Komisyonu 9 Hırvatistan İçin Müzakere Çerçeve Belgesi, Avrupa Birliği Konseyi, Ekim 2005 9 How does a country join the EU, European Commission, www.ec.europa.eu 9 Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis, Informal Working Document for Information Purposes Only, Avrupa Komisyonu, 9 Report on the Results of the negotiations on the accession of Cyprus, Malta, Hungary, Poland, the Slovak Republic, Latvia, Estonia, Lithuania, the Czech Republic and Slovenia to the European Union, Avrupa Komisyonu 217 9 Roma Antlaşması 9 Sekiz Başlıkta Müzakerelerin Açılmamasına İlişkin Tavsiye Kararı, Avrupa Komisyonu 9 Türkiye için Müzakere Çerçeve Belgesi, Avrupa Birliği Konseyi, Ekim 2005 9 Türkiye Tarama Sonu Raporları, Avrupa Komisyonu BASIN BİLDİRİLERİ 9 Başmüzakereci Ali Babacan’ın Avrupa Birliği Katılım Sürecine İlişkin Basın Toplantısı, 12.10.2005, 9 Dışişleri Bakanı ve Başmüzakereci Ali Babacan’ın 17 Eylül 2007 tarihli AB Katılım Süreci Ara Değerlendirme Toplantısına ilişkin Basın Bildirisi, 218 219 ÖZET Ülkemiz, Avrupa Birliği ile ilişkilerin temelinin atıldığı 1959 yılından itibaren tam 46 yıl sonra katılım müzakerelerine başlayabilmiştir. Bu kadar uzun bir süre geçmesine rağmen, AB tam üyelik hedefinden taviz verilmemesi, bu hedefin Türk modernleşmesinin en somut paradigmalarından biri olduğunun kanıtıdır. AB üyelik süreci, 3 Ekim 2005 tarihi itibariyle yeni bir boyut kazanmıştır. Bu tarihten itibaren AB müktesebatının tam olarak üstlenilmesi gerektiğinden, ülkemizin çok kapsamlı idari, iktisadi ve sosyal değişimlerle karşılaşması muhtemeldir. Bu sürecin en önemli değişkenlerinden birini ise müzakere sürecinin doğru bir şekilde yönetilebilmesi oluşturmaktadır. Doğru yönetilemeyen veya eylemsizlik üzerine inşa edilen bir müzakere süreci, “müzakere eden aday ülke” kavramını anlamsızlaştırmaktadır. Bu çalışma, müzakere sürecinin daha iyi nasıl yönetilebileceği ile bu sürecin Gümrüklere olan etkilerinin neler olduğu/olacağı sorularına cevap bulma çabasının bir ürünüdür. III RESUME La Turquie a pu commencer à négocier pour l’adhésion à l’Union Européenne le 3 Octobre 2005, bien plus de quatre décennies après sa demande d’association à la Communauté Economique Européenne en juillet 1959. En dépit de cette longue durée passée depuis sa demande d’adhésion, l’objectif de la Turquie pour l’adhésion continue, ce qui approuve que la motivation d’être un pays membre de l’EU est un paradigme primaire de projet de modernisation turque. Le 3 Octobre 2005 est marqué par l’ouverture des négociations d’adhésion, où on a atteint une nouvelle dimension dans ce processus. Puisque la Turquie doit accepter complètement l’acquis communautaire à partir de cette date-là, elle rencontrera de grandes transformations économiques, sociales et administratives. Dans ce processus, la Turquie doit assurer la direction correcte des négociations d’adhésion. Sinon, le concept d’etre un pays qui négocie perdera son sens. Ce travail est le produit de s’efforcer de trouver les réponses à ces questions : comment la Turquie peut diriger plus efficacement ce processus et quelles sont/seront les effets des négociations d’adhésion sur les douanes. IV