3. OTURUM 26 Mart 2011 / 11:00 - 12:30

Transkript

KAMU MALİ YÖNETİMİ VE DENETİMİ
SEMPOZYUMU KİTABI
25 - 27 MART 2011
EGE ÜNİVERSİTESİ
1
2
ÖNSÖZ
Ülkemizin de içinde bulunduğu değişim sürecinde kamu yönetimi alanında da önemli düzenlemeler
ve dönüşümler gerçekleşmiştir. Bu kapsamda mali yönetim ve kontrol sistemi alanında köklü bir değişiklik
yapılarak, sistemin anayasası niteliğinde olan “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu” yürürlüğe
girmiş, mali yönetim ve kontrol sistemimiz bütünü ile yeni bir anlayış çerçevesinde değiştirilmiştir.
Yapılan değişiklik ve getirilen düzenlemelerle kamuda; stratejik planlama, performans programı, iç
kontrol, faaliyet raporları ve hesap verilebilirlik gibi yeni kavram, sistem ve süreçler getirilmiştir. Teorik
olarak iyi bir şekilde kurgulanmış olan Kanun, 2006 yılından bu yana beş yıllık bir uygulama süreci geçirmiş,
ancak etkinliği konusunda çeşitli sorunlarla karşılaşılmıştır.
Yasanın getirdiği reformların başarılı olması; bir işletme yönetimi tekniği olarak stratejik yönetimin,
kamuda başarılı şekilde uygulanmasıyla yakından ilgilidir. Bu nedenle, üst yönetimlerin süreçleri
benimseyip desteklemesi, tüm hiyerarşik kademelerin sürece katılmasının sağlanması çok önemlidir. Üst
yönetimin planlarını yürütebilmesi için bütçeleme, program kararlarını verebilme yetkisi ve yapabilirliği
gerekmektedir. Ayrıca stratejik yönetimin sürdürülebilirliği açısından SGB’lerin, tekniğin uygulanmasındaki
rolleri yeniden değerlendirilmeli, iç denetim birimlerinin işlevleri yeniden düzenlenmelidir.
Topluma öncü olan, bilimsel çalışmalarını ve birikimlerini, bilimsel rekabet ortamında kullanmak dışında
toplum ihtiyaçları için de kullanan bir kurum olarak Ege Üniversitesi, kamu yönetimi alanında böylesine
önemli olan bu kanunun akademik bir platformda her yönüyle irdelenerek, aksayan veya iyileştirmeye
ihtiyaç duyulan bölümlerinin tartışılması, bu konuda görüş ve öneri üretilmesi yönünde bir ihtiyacın
olduğunu tespit etmiştir. Bu nedenle, Maliye Bakanlığı’na sempozyum düzenleme önerisini götürmüştür.
Bakanlık’tan alınan destek ile, Üniversitelerimizin değerli akademisyenleri ve konu ile ilgili bireysel çalışmalar
yürüten, daha önce çeşitli üst yönetim görevlerinde bulunmuş veya halen görev yapan, alanında uzman
kişileri ve uygulamanın aktif olarak içerisinde bulunan tarafların (TBMM Plan Bütçe Komisyonu Üyeleri,
Sayıştay, Maliye Bakanlığı ve ilgili birimleri, DPT, Kamu İhale Kurumu, AB Genel Sekreterliği) bir araya geldiği,
kanunun detaylı bir şekilde tartışıldığı, yapılacak yeni reformlara ışık tutacak nitelikte görüş ve önerilerin
üretildiği “Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Sempozyumu” düzenlenmiştir.
Sempozyum sonucunda kanunun mevcut durumu, aksayan yönleri irdelenmiş ve olması gereken ideal
durum ile ilgili çok değerli görüş ve öneriler üretilmiştir. Sempozyumda sunulan görüş, öneri ve bildiriler
bu kitap ile derlenerek 5018 Sayılı Kanunun yeniden düzenlenmesi çalışmalarına önemli katkı sağlayacağı
inancıyla kamuoyunun bilgisine sunulmuştur.
Sempozyuma destek veren, emeği geçen, tüm katılımcılara en derin saygı ve şükranlarımı sunarım.
Prof. Dr. Candeğer YILMAZ
Rektör
3
4
İÇİNDEKİLER
SEMPOZYUM KURULLARI07
AÇILIŞ KONUŞMALARI09
Prof. Dr. Candeğer YILMAZ11
Naci AĞBAL13
Dr. Recai AKYEL15
Cahit KIRAÇ17
AÇILIŞ PANELİ
25 Mart 2011
5018 SAYILI YASANIN GENEL DEĞERLENDİRMESİ, AB NORMLARI VE DİĞER MEVZUATLAR İLE İLİŞKİSİ
19
Dr. Recai AKYEL21
Prof. Dr. Kamil MUTLUER23
5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNUNUN
GENEL DEĞERLENDİRMESİ VE AB NORMLARI VE DİĞER MEVZUATLA İLİŞKİSİ
Dr. Hasan GÜL35
KAMU HARCAMA YÖNETİM SİSTEMİ
Erhan USTA 40
MALİ REFORM SÜRECİ VE 5018 SAYILI KANUNUN GENEL DEĞERLENDİRMESİ
İsa COŞKUN51
5018 SAYILI YASANIN GENEL DEĞERLENDİRMESİ VE AB SÜRECİNDE MALİ KONTROL FASLI
Ahmet YÜCEL58
KAMU MALİ YÖNETİMİ REFORMU
1. OTURUM 25 Mart 2011 / 16:00 - 17:30
5018 SAYILI YASANIN HEDEFLERİ, AKSAYAN YÖNLERİ,ÇÖZÜM ÖNERİLERİ VE
II. DALGA MALİ REFORM ÇALIŞMALARI63
Prof. Dr. Atilla SEZGİN65
Prof. Dr. Ahmet Burçin YERELİ66
Prof. Dr. Birgül AYMAN GÜLER68
İlhan HATİPOĞLU71
Prof. Dr. OĞUZ OYAN74
Doç. Dr. Mehmet GÜNAL78
2. OTURUM
26 Mart 2011 / 09:30 - 11:00
KAMUDA STRATEJİK PLANLAMA81
Prof. Dr. Haluk SOYUER83
Doç. Dr. İbrahim Attila ACAR85
PLAN - BÜTÇE İLİŞKİSİ VE ÜNİVERSİTELERDE STRATEJİK PLANLAMA
Doç. Dr. Jülide KESKEN99
KAR AMACI GÜTMEYEN KURULUŞLARDA STRATEJİK PLANLAMA
Anıl YILMAZ
101
ÜLKE VE KURUM DÜZEYİNDE STRATEJİ YÖNETİMİ
3. OTURUM 26 Mart 2011 / 11:00 - 12:30
KAMUDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME VE ZORLUKLARI
Prof. Dr. Ahmet ACAR
Prof. Dr. Kâmil TÜĞEN ve Dr. Ahmet ÖZEN
107
109
110
TÜRKİYE’DE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ UYGULAMASININ DEĞERLENDİRİLMESİ
Prof. Dr. A. Kemal ÇELEBİ ve Doç. Dr. Birol KOVANCILAR
120
PERFORMANS ESASLI BÜTÇE: SORUNSAL BİR DEĞERLENDİRME
Doç. Dr. H. Hakan YILMAZ
125
YENİ MALİ YÖNETİM SİSTEMİ ÇERÇEVESİNDE PERFORMANS ESASLI BÜTÇE YAKLAŞIMI: NEYİ YAPTIK NEYİ YAPAMADIK?
Ertan ERÜZ
PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME ve ZORLUKLAR
5
130
PANEL 26 Mart 2011 / 13:30 - 15:00
STRATEJIK PLANLAMA VE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEMEDE
KARŞILAŞILAN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ
Prof. Dr. Fazıl TEKİN
Prof. Dr. Mehmet DURMAN
133
135
136
Prof. Dr. Engin ATAÇ
Prof. Dr. Ömer Faruk BATIREL
140
144
STRATEJİK PLANLAMA VE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEMEDE KARŞILAŞILAN SORUNLAR VE
ÇÖZÜM ÖNERİLERİ: YÜKSEKÖĞRETİMDE STRATEJİK PLANLAMA VE KALİTE GÜVENCESİ
TÜRKİYE’DE PERFORMANS BÜTÇE SİSTEMİ: SORUNLAR VE ÖNERİLER
4. OTURUM
26 Mart 2011 / 15:30 - 17:00
KAMUDA İÇ DENETİM VE İÇ KONTROL SİSTEMİ
Prof. Dr. Semra ÖNCÜ
Yrd. Doç. Dr. Semih BİLGE ve Doç. Dr. Murat KİRACI
147
149
150
Mehmet BÜLBÜL
171
KAMUDA İÇ DENETİME GEÇİŞ SÜRECİNDE İÇ DENETİMİN BAŞARIYLA UYGULANMASINDA
ROL OYNAYAN FAKTÖRLER: KAMU İÇ DENETÇİLERİ ÜZERİNE BİR ARAŞTIRMA
KAMUDA İÇ KONTROL SİSTEMİ
Cüneyt GÜLER
176
KAMUDA İÇ DENETİM
5. OTURUM
26 Mart 2011 / 17:00 - 18:30
DIŞ DENETİM, HESAP VERİLEBİLİRLİK, SORUMLULUK VE MALİ SAYDAMLIK
Prof. Dr. Davut AYDIN
Prof. Dr. Süreyya SAKINÇ
179
181
182
KAMU YÖNETİMLERİNDE SAYDAMLIK VE HESAP VERME SORUMLULUĞU KAVRAMSAL AÇIKLAMALAR
Doç. Dr. İsa SAĞBAŞ
190
KAMU MALİ YÖNETİM VE KONTROL KANUNU’NUN MALİ DİSİPLİN ÜZERİNDE ETKİSİ
Erol AKBULUT
192
KAMU MALİ YÖNETİMİNDE SAYIŞTAYIN ROLÜ
Ömer DUMAN
196
5018 SAYILI KANUNDA HESAP VEREBİLİRLİK
6. OTURUM 27 Mart 2011 / 09:30 -11:00
MUHASEBE, KESİN HESAP, RAPORLAMA VE KAMU ZARARI
Prof. Dr. Vedat PAZARLIOĞLU
Doç. Dr. Erdoğan ÖNER
199
201
202
KESİN HESAP
Doç. Dr. Türker SUSMUŞ
Eyüp KIZILKAYA
208
218
5018 SAYILI KANUNDA (MALİ) RAPORLAMA
KAPANIŞ PANELİ 27 Mart 2011 / 11:15 - 12:30
SEMPOZYUMUN GENEL DEĞERLENDİRMESİ VE SONUÇLARI
Prof.Dr. Candeğer YILMAZ
Prof. Dr. Attila SEZGİN
221
223
226
HESAP VERİLEBİLİRLİK VE ÖZERKLİK DENGESİ nin ÜNİVERSİTELER AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ
Erol AKBULUT
İlhan HATİPOĞLU
Doç Dr. H. Hakan YILMAZ
6
231
234
235
SEMPOZYUM KURULLARI
Onursal Başkan
Sempozyum Düzenleme Kurulu
Prof. Dr. Haluk SOYUER
Doç. Dr. Metin KARADAĞ
Yrd. Doç. Dr. Dilek DEMİRHAN
Strj. Gel. D. Bşk. Ahmet ACAR
Basın ve Halk. İlişk. Müd. Özlem ARINIK TOPUZ
Organizasyon Sekreteryası
Arş.Gör. A.Erhan ZALLUHOĞLU
Arş.Gör. Mengü H.ÖZAN
Arş.Gör. Gülçin GÜREL
Arş.Gör. Begüm YURTERİ
Bilim Kurulu
Prof. Dr. Ahmet ACAR Prof. Dr. Asuman ALTAY Prof. Dr. Engin ATAÇ Prof. Dr. Davut AYDIN
Prof. Dr. Ömer Faruk BATIREL Prof. Dr. Nuran CÖMERT Prof. Dr. Kemal ÇELEBİ Prof. Dr. Seyfullah ÇEVİK Prof. Dr. Mehmet DURMAN Prof. Dr. Nihat EDİZDOĞAN
Prof. Dr. Birgül AYMAN GÜLER Prof. Dr. Kamil MUTLUER Prof. Dr. Semra ÖNCÜ
Prof. Dr. Süreyya SAKINÇ Prof. Dr. Attila SEZGİN Prof. Dr. Selami SEZGİN
Prof. Dr. Haluk SOYUER Prof. Dr. Muhittin ŞİMŞEK Prof. Dr. Fazıl TEKİN Prof. Dr. Kamil TÜĞEN Prof. Dr. A. Burçin YERELİ Doç. Dr. İbrahim Atilla ACAR Doç. Dr. Metin KARADAĞ Doç. Dr. Erdoğan ÖNER Doç. Dr. Türker SUSMUŞ Doç. Dr. Recep TEKELİ Orta Doğu Teknik Üniversitesi
Dokuz Eylül Üniversitesi
Anadolu Üniversitesi
Anadolu Üniversitesi
Marmara Üniversitesi
Marmara Üniversitesi
Celal Bayar Üniversitesi
Gediz Üniversitesi
Sakarya Üniversitesi
Uludağ Üniversitesi
Ankara Üniversitesi
Bilkent Üniversitesi
Katip Çelebi Üniversitesi
İzmir Ekonomi Üniversitesi
Pamukkale Üniversitesi
Ege Üniversitesi
YÖK Yürütme Kurulu Üyesi
Osmangazi Üniversitesi
Hacettepe Üniversitesi
Süleyman Demirel Üniversitesi
Ege Üniversitesi
Maliye Bakanlığı Eski Müsteşarı
Ege Üniversitesi
Adnan Menderes Üniversitesi
7
8
AÇILIŞ KONUŞMALARI
25 Mart 2011 Cuma
Konuşmacılar
Ege Üniversitesi Rektörü
Naci AĞBAL
Maliye Bakanlığı Müsteşarı
Dr. Recai AKYEL
Sayıştay Başkanı
Cahit KIRAÇ
İzmir Valisi
Mehmet ŞİMŞEK*
Maliye Bakanı
* Programındaki ani değişiklik nedeniyle sempozyuma katılamamıştır.
9
10
Sayın Valim,
Sayın Milletvekillerim,
Sayın Sayıştay Başkanım,
Sayın Büyükşehir Belediyesi Başkan Vekilim,
Sayın Rektörlerim,
Sayın Müsteşarım,
Sayıştay Başkanlığı, Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı, Kamu İhale Kurumu ve Avrupa Birliği Genel Sekreterliği’nin Değerli Temsilcileri,
Değerli Öğretim Üyeleri,
Değerli Konuklarımız,
Sevgili Öğrenciler
Basınımızın Değerli Mensupları,
Sizleri şahsım ve Üniversitem adına saygılarımla selamlıyorum. Sempozyumumuza katılarak bizleri
onurlandırdığınız için içten teşekkürlerimi sunuyorum.
Dünya, 1980’li yıllardan itibaren hızlı bir değişim sürecinden geçmektedir. Şüphesiz değişimi tetikleyen,
etkileyen ve zorunlu kılan ekonomik, sosyal, siyasal, toplumsal, kültürel ve yapısal pek çok etken bulunmaktadır.
Genel anlamda küreselleşme olarak tanımlamakta olan bu süreç, ülkelerin ve toplumların hızlı ve köklü bir şekilde
değişimler yaşamasına yol açmıştır. Küreselleşme politikaları, ülkelerin ve toplumların birbirinden etkilenmesine ve
benzer özellikler sergilemesine de neden olmuştur.
Ülkemizde de 1980’li yıllardan itibaren karma ekonomik modelden liberal modele geçiş, değişim sürecinin
önemli bir tetikleyicisi olmuştur. Bu kapsamda çeşitli sektörlerde hızlı bir değişim yaşanmıştır. Değişimden etkilenen
kesimlerden biri de kamu sektörü olmuştur. Ancak, kamu sektöründeki değişim diğer sektörlere göre daha yavaş
ve aksak bir seyir izlemiştir. Zaman içerisinde “idari reformlar” adı altında çeşitli düzenlemeler yapılmış olsa da bu
düzenlemeler kamu yönetim sistemini mekanik yapısından kurtaramamıştır.
2000’li yıllardan itibaren Avrupa Birliğine uyum süreci, kamu yönetimi alanında değişime hız kazandıran
faktörlerden biri olmuştur. Bu kapsamda mali yönetim ve kontrol sistemi alanında köklü bir değişiklik yapılarak,
sistemin anayasası niteliğinde olan “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu” yürürlüğe girmiş ve mali
yönetim ve kontrol sistemimiz bütünü ile yeni bir anlayış çerçevesinde değiştirilmiştir.
Yapılan değişiklik ve getirilen düzenlemelerle kamuda; stratejik planlama, performans programı, iç kontrol,
faaliyet raporları ve hesap verilebilirlik gibi yeni kavram, sistem ve süreçler getirilerek 2006 yılından itibaren
uygulanmaya başlanmıştır.
5018, genel anlamda kamudaki mali yönetim ve süreçlerine ilişkin düzenlemeleri içeren bir kanun olarak
algılansa da aslında kamudaki yönetim sistemlerini ve yönetim sorumluluğunu değiştiren, kamunun kültürel ve
davranışsal olarak farklılaşmasını gerekli kılan bir kanundur.
5018 ile getirilen yeni kamu yönetim anlayışı;
• İdare etme anlayışından, YÖNETİŞİME,
• Bürokrasi merkezli yapıdan, BİREY VE TOPLUM MERKEZLİ YAPIYA,
• Tek taraflı belirleyiciden, ÇOK YÖNLÜ KATILIMA,
• Girdi odaklılıktan, SONUÇ ODAKLILIĞA,
11
• Hantal bürokrasiden, ETKİN YÖNETİME,
• Kapalılık ve gizlilik kültüründen, SAYDAMLIĞA,
• Hiyerarşi ve kurallara dayalı denetimden, PERFORMANSA VE HESAP VEREBİLİRLİĞE DAYALI ÇOK AKTÖRLÜ
DENETİM
süreçlerini kapsayan bir sistem olarak uygulanmaya başlanmıştır.
Kanunun içeriği, teorik olarak iyi bir şekilde kurgulanmış olsa da, kamu kurumlarındaki geçmiş 5 yıllık
uygulamasına bakıldığında, kanunun öngördüğü sistem ve süreçlerin etkin ve verimli bir şekilde uygulanamadığı
ve arzu edilen seviyede olmadığı görülmektedir.
Bu durumun belli başlı nedenleri şunlardır;
• Ülkemizde hizmet veren ile hizmet alan birey veya toplum kesimleri nezdinde oluşmuş kamu yönetimi ve kamu
kültürü anlayışı,
• Geleneksel kamu yönetimi sisteminin yarattığı statükoculuk, yeniliğe karşı direnç, inançsızlık, plan ve programsız
çalışma alışkanlıkları,
• Kamu kurumlarındaki örgütsel ve organizasyonel yapının yeni sistem çerçevesinde değiştirilememiş olması,
• Personel istihdamı, ücretlendirilmesi ve performans kriterlerine uygun yasal alt yapının düzenlenememiş
olması,
• Sistemi yapılandıracak ve işletecek nitelikli insan kaynağının sınırlı olması ve maddi olanakların yetersizliği.
Şüphesiz ki yapısal dönüşümleri, toplum kesimlerine benimsetmenin ve bu dönüşümleri gerçekleştirmenin
güçlükleri olacaktır. Bireyler gibi toplumların da alışkanlıklarını, değer yargılarını ve yılların birikimi kültürel yapılarını
değiştirmek her zaman güç olmuştur ve olmaktadır.
Bu güçlükler, dünyada yaşanan değişime uyum sağlamamıza engel teşkil etmemeli tam aksine, özgün ve
özellikli yapımızı da koruyarak ve geliştirerek, çağdaş ve demokratik dünya içerisine dahil olmalı ve gelişimimizi
sürekli kılmalıyız. Bu nedenledir ki 5018’in, toplum kesimleri ile - asgari de olsa – fikir birliği sağlanarak yeniden
gözden geçirilmesi gerekmektedir. Böylece, 5018’in getirdiği yapısal dönüşümler benimsenerek daha hızlı bir
şekilde hayata geçirilebilecektir.
Konuyu üniversiteler özeline indirgeyecek olursak; üniversitelerin içinde bulunduğu idari ve mali kısıtlılıklar
ve bağlılıklar, kendi örgüt yapısını, uyacağı kuralları, yürüteceği hizmetleri ve personel politikasını belirleme
gücündeki yetersizlik, verimliliği ve etkinliği azaltmakta, postmodern yönetim yaklaşımlarının hayata geçirilmesini
engellemekte, hizmet kalitesini olumsuz etkilemektedir.
Üniversiteler topluma öncü olan, bilimsel çalışmalarını ve birikimlerini toplum ihtiyaçları için kullanan proaktif
kurumlardır.
Kamu mali yapısını ve yönetim sistemini köklü bir biçimde değiştiren 5018 Sayılı Kanun, doğrudan ve dolaylı
olarak Ülkemizdeki toplum kesimlerinin tamamını ilgilendirmekte ve etkilemektedir. Böylesine önemli bir kanun
yapılanması konusunda akademik camianın sessiz kalması, sürece katkı koymaması, konuya yönelik bilimsel görüş
ve öneri üretmemesi düşünülemez.
İkinci Dalga Mali Reform Çalışmalarının yürütülmeye başlandığı bu süreçte, Ege Üniversitesi olarak akademik
sorumluluğumuz ve duyarlılığımız gereği konu ile ilgili ulusal düzeyde bir sempozyum düzenleyip, Ülkemizdeki
akademik camiayı ve süreç içerisinde aktif olarak yer alan idari kesimi buluşturarak, topluma karşı görevimizi yerine
getirmenin gayreti içerisindeyiz.
Bu sempozyum ile şekillenecek olan görüş ve önerilerin, İkinci Dalga Mali Reform Çalışmalarına ışık tutmasını ve
akademik birikim ile desteklenen bir reform sürecinin yaşanmasını temenni ediyorum.
Sempozyumumuzun düzenlenmesinden sonuçlanmasına kadar bizlere destek olan, cesaret veren, katkılarını
esirgemeyen ve emeği geçenlere sonsuz teşekkürlerimi sunuyorum.
Birlikte düşünüp, davranamazsak bu günü yaşayamazdık.
Başarılı ve verimli bir sempozyum geçmesi dileği ile saygılarımı sunarım.
12
Naci AĞBAL
Maliye Bakanlığı Müsteşarı
Sayın Valim, Sayın Sayıştay Başkanım, Sayın Rektörlerim, Ege Üniversitesinin ve diğer üniversitelerin
değerli hocaları, sevgili öğrenciler, konuşmama başlarken hepinizi saygıyla selamlıyorum. Ege Üniversitesi
tarafından düzenlenen ve ev sahipliği yapılan bu sempozyumun tüm taraflar için başarılı olmasını diliyorum.
5018 sayılı kanunun çıkışının 5.yıldönümünde başlatmış olduğumuz çalışmalar doğrultusunda eleştirel
bakış açısıyla neler yapabileceğimizi düşünürken Ege Üniversitesi Rektörü Prof. Dr. Candeğer YILMAZ
hocamız bizimle sempozyum konusunda görüşmeye geldi. Bu toplantı mevcut yasayı anlatan, yasanın
güzelliklerini, teorisini anlatan formatta olmasın, sistemin eksikliklerini, yanlışlarını, iyileştirilebilecek alanları
ortaya koyan ve eleştirel bakış açısıyla olsun dedik. Bunun bize geleceğe dönük faydalar sağlayacağını
belirtti. 5018 sayılı kanun reform sayılabilecek değişiklikleri yapmasına rağmen sistemin gelişmesi açısından
halen iyileştirilmesi gereken alanlar var.
Sempozyum sırasında görüşlerini sunacak olan hocalarımıza teşekkür ediyorum.
5018 sayılı yasanın baştan itibaren 5 yılını yaşamış biri olarak bazı görüşlerimi, bazı düşüncelerimi
sizlerle paylaşmak istiyorum. 5018 sayılı yasa, Türkiye’de Kamu Mali Yönetim ve Kontrol alanında reform
niteliği taşıyan bir kanundur. Aslında hazırlıkları 1990 yıllarına kadar uzanan uzun soluklu ve uluslar arası
kuruluşların içinde olduğu ve katkı sağladığı bir çalışmadır. Bir taraftan dünyadaki değişim, diğer taraftan
Türkiye’deki gelişme ve yenileşme mevcut Kamu Mali Yönetim ve Kontrol sistemini sürdürülemez hale
getirirken böylesi bir kanun hazırlama gereğini ortaya koydu. 3-4 yıllık bir hazırlık evresinden sonra 2003
yılında TBMM’ye geldi ve 2003 Aralık ayında onaylandı. Fakat tüm hükümleri 1.1.2005 tarihinde yürürlüğe
girdi. Ancak tümüyle 1.1.2006 tarihinden itibaren uygulamaya konuldu. 5018 sayılı kanuna uygun Orta
Vadeli Mali Plan, Orta Vadeli Program ilk defa bu dönemde hazırlandı.
5018 sayılı kanun reform niteliğinde bir kanundur, çünkü mevcut sistemi temelden değiştirmesi, bilinen
kavramları yeniden kurgulaması ve belirlenmiş, tanımlanmış rolleri değiştirmektedir. 5018 sayılı kanun
reform niteliğinde olma iddiası olan bir kanundur. 1927 yılından beri uygulanan eski kanunda; merkeziyetçi
bir yapı, mali anlamda güçsüz kalmış kamu idareleri, kısa dönemli bakış açısına sahip, ufku ve bakış açısı
yıllık olan merkezi planlama ve sonuçların takip edilmediği bir yapı vardı. Ayrıca hesap verilebilirlik, mali
saydamlık ve şeffaflık gibi kavramların olmadığı, dillendirilmediği, beklentinin olmadığı bir konumdaydı.
5018 sayılı kanun; hesap verebilirliği, saydamlığı, sorumluluğu ve uzun dönemli bakış açısını sisteme
getirmiştir. Hesap verebilirlik noktasında klasik yapının dışına çıkılmış ve bir kamuoyu denetimi anlayışı
getirmiştir. Hizmet alanların, kendilerine hizmet sunan kuruluşların stratejik planlarından, bütçelerinden,
performans programlarından haberdar olabilecekleri ve sorgulayabilecekleri ve hizmet alanların ilk defa
paydaş olarak tanımlandığı bir ortam yaratılmıştır.
Özellikle 2002 yılından itibaren maliye politikasının ekonomi politikalarının çok etkin bir aracı haline
gelmesi için çaba sarf edildi. Ekonomi konularında sağlanan başarılarda, maliye politikasının 5018 sayılı
kanunun da etkisiyle ciddi katkıları olmuştur. Global krizin görüldüğü 2009 yılı hariç, kamu maliyesi yapısal
olarak; bütçe açıklarının azaldığı, kamu borç stokunun düşürüldüğü, bütçede kaynak dağılımının daha
etkin, daha verimli yapıldığı bir dönem olmuştur. 2010 yılından itibaren kamu maliyesi kendisini hızlı bir
şekilde toparlamıştır. 5018 sayılı kanun içindeki yapı taşları, kamu kurumlarının harcama tavanları, stratejik
* Katılımcı yazılı bir metne bağlı olmadan konuşma yaptığından sempozyum görsel kayıtlarından deşifre edilmiştir.
13
planlama, performans programları kamu maliyesi için yol gösterici olmuştur. 5018 sayılı kanun; kamu ihale
kanunu, bankacılık kanunu, kamu borç yönetimi kanunu, sosyal güvenlik reformu kanunu ile birlikte kamu
maliyesinde yapısal dönüşümün unsuru olmuştur. Global krizin etkilerinin az olmasında bu değişikliklerin
önemli etkisi olmuştur.
5018 sayılı kanunun uygulamasında önemli gördüğümüz eksikliklerin bazılarını şöyle özetleyebiliriz.
Kamu idarelerinde stratejik plan ve performans programlarını yapıyormuşuz gibi bir görüntü görüntü
ortaya çıkmaktadır. Sadece plan yapmakla yetiniyoruz. Planların gerçekçi olması ve stratejik planlarla
bütçelerin ilişkisini kurmak gerekmektedir. Performans programları şablonları alırken ileri ülkeleri model
aldık, ancak bunun ayağı yere basmayan bir yaklaşım olduğunu düşünüyorum. Ayrıca çok fazla sayıda ve
takip edemeyeceğimiz performans hedefleri koyduk. Strateji Geliştirme Başkanlıklarını kamu idarelerinde
kurduk, bu yeni sistemin gizli kahramanları bu birimlerde çalışan kişilerdir. Sıfırdan hiç birikimleri olmayan
bir alanda, çok güzel yönetim bilgi sistemleri ve iç kontrol sistemleri geliştirdiler. Ancak bu personelin özlük
haklarının geliştirilmesi, idari kapasitenin geliştirilmesi ve iyi uygulamalarının yaygınlaştırılması konusunda
eksikliklerimiz bulunmaktadır. Faaliyet raporlarının hizmetten yararlananların yakından takip edebileceği
ve eleştirebileceği bir duruma gelmesi beklentimiz gerçekleşmedi. Çünkü biz Maliye Bakanlığı olarak klasik
içerik belirledik, bu nedenle hesap verilebilirliğin en temel boyutu olarak faaliyet raporları içerik olarak
geliştirilmelidir. Bu konuda yasal, idari ve teknik çalışmalar sürmektedir.
Kamu maliyesinin akademik tarafı ile uygulama tarafı arasında ciddi duvarlar var. Birlikte çalışmayı
beceremiyoruz. Faaliyet raporlarının uluslar arası standartlarındaki kalitesi ile kamu kurumlarının faaliyet
raporları kalitesi konusunda akademik araştırmalar yapılsın veya biz Maliye olarak; kamu muhasebe
sistemi, kamu istatistikleri yada uygulamalar ile elimizdeki veri stoğunu üniversitelere açalım, onlar bize
akademik perspektif içinde bir bakış açısı versinler veya biz üniversitelere değer katacak çalışmalara girelim.
Üniversitelerin iktisadi ve idari bilimler fakülteleri ve maliye bölümleri ile DPT, Maliye Bakanlığı gibi ilgili
kamu kurumlarının ortak platform geliştirmesi gerekiyor. 5018 sayılı kanun ile getirilen dinamikler ve
mekanizmalar eskidi, gelişmiş ülkelerde kamu maliyesi hususlarında farklı konular konuşuluyor. Biz gelişmiş
ülkelere göre daha geriden geliyoruz. Sürekli geriden gelmeye mahkum olmadan üniversitelerin proaktif
bir yaklaşımla bu isteklerimize destek vermesi gerekiyor.
Toplantının verimli olması dileğiyle tüm katılımcılara teşekkür ediyorum.
14
Dr. Recai AKYEL
Sayın Valim, Sayın Milletvekillerim, Sayın Müsteşarım, Sayın Rektörüm, saygıdeğer bilim insanları,
kıymetli hanımefendiler ve beyefendiler, sevgili öğrenciler, sizleri şahsım ve kurumum adına saygıyla
selamlıyorum.
Ege Üniversitesi Rektörümüze, Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Sempozyumu organizasyonu nedeniyle
teşekkür ediyorum. Ayrıca, siz değerli bilim insanları ile birlikte bu konuları konuşmaktan, güzel kentimiz
İzmir’in büyüleyici havasını teneffüs etme fırsatı bulmaktan dolayı mutlu olduğumu da ifade etmek
istiyorum.
Üniversitelerimizdeki bilim insanlarının, Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi ile ilgili konularla ilgilenmeleri
ve kamu yönetimi ile ilgili fikirler üretmeleri kamu yöneticilerine katkı sağlamaktadır. Şahsen, Sayıştay’ın yetki
ve sorumluluk alanı ile ilgili her türlü akademik ve bilimsel çalışmayı, büyük bir memnuniyetle karşıladığımı
ifade etmek istiyorum. Umuyorum ki, Ege Üniversitesi Rektörümüzün bu güzel organizasyonunun
benzerlerini diğer üniversite rektörlerimiz de gerçekleştirirler. Ayrıca, biraz önce sunumda ifade edildiği
şekilde, çalışma üreten Ege Üniversitesini kutluyorum.
Saygı değer katılımcılar, Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi anlayışının ülkenin genel kamu yönetimi
anlayışının bir parçası olduğu, ülkenin benimsemiş olduğu genel kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde
Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi anlayışının benimsendiği unutulmamalıdır. Bu yüzden, Kamu Mali
Yönetimi ve Denetimi sistemi değerlendirilirken, ülkenin genel kamu yönetimi anlayışının ve sisteminin
çok iyi değerlendirilmesi ve özümsenmesi gerekmektedir.
Günümüzde, Türk Kamu Yönetimi ve Denetimi Sistemi üç temel yasa ile şekillenmiştir. Bu yasalar;
2004 yılı sonrası değişiklikleri ile birlikte Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, 2003 tarihli 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 2009 tarihli 6085 sayılı Sayıştay Kanunudur. 2003 yılından sonra
şekillenmeye başlayan Türk Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi anlayışı, Ülkemizin genel kamu yönetimi
anlayışı çerçevesinde benimsediği yeni kamu yönetimi anlayışı olan yönetişim anlayışının iyi yönetim ve
yönetişim uygulamalarının mali yönetime yansımasıdır. Mevcut kamu mali yönetimi ve denetimi sistemini,
yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde değerlendirmeliyiz. Önceki dönem Türk Kamu Mali Yönetimini
düzenleyen Muhasebe-i Umumiye Kanunu, bürokratik kamu yönetimi anlayışının bir yansımasıydı. 1927
yılında yürürlüğe giren 1050 sayılı Kanun ilkeleri, aslında 1912 yılından itibaren ülkemizde uygulanmaya
başlanmıştır. Bu dönem, bürokratik yönetim anlayışının küresel düzeyde etkili olduğu bir dönemdir. Genel
kamu yönetimi anlayışı, bürokratik kamu yönetiminden yeni kamu yönetimi ve yönetişim anlayışına
geçerken, kamu mali yönetim alanında 1050 sayılı Kanun anlayışından, 5018 sayılı kanun anlayışına
geçilmiştir.
Bürokratik kamu yönetiminden yeni kamu yönetimi anlayışına ve sistemine geçiş evrenseldir. Bunun
geriye dönüşü mümkün değildir. Genel kamu yönetimi anlayışındaki bu dönüşüm, zorunlu olarak Kamu
Mali Yönetimi ve Denetimi anlayışına da yansımakta ve dönüştürmektedir.
Türk Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi’ni düzenleyen 5018 sayılı Kanunun, 2003 yılında kabulü aslında bir
ulusal tercihtir. Bu ulusal tercihi gerektiren iç ve dış gerekçeler vardır. Durup dururken gerekçesiz reformlara
gidilmez. Zira reformlar her bakımdan sıkıntılı, zahmetli ve risklidir. Zorunluluklar olmadıkça, bu zahmetlere
katlanılmaz.
15
Saygı değer katılımcılar, 5018 sayılı Kanunun belli misyonu, vizyonu, amaçları ve hedefleri vardır. Bir de
bunların gerçekleştirilmesi için belirlenen araçlar, usuller ve prosedürler vardır. Gelişen ve değişen şartlara
göre bu araçlar, usuller ve prosedürler her zaman gözden geçirilmelidir ve tartışılmalıdır. Ancak misyon,
vizyon ve amaçlar hususunda daha dikkatli olunmalıdır. Zira bu hususların küresel ve ulusal genel kamu
yönetimi anlayışıyla bağlantıları vardır.
Bürokratik yönetim anlayışının bir yansıması olan 1050 sayılı Kanunun, çok uzun yıllar ülkemizde
uygulanmış olması, kamu mali yönetimde belirli anlayışı, alışkanlığı ve kültürü oluşturmuştur. Bunun
etkisinden kurtulmak ve yeni anlayışa geçmek kolay olmamaktadır. Ayrıca, 5018 sayılı Kanunun misyonu,
vizyonu ve amaçları henüz kamu yönetimi açısından algılanamamıştır. Kanunun ruhunu anlamaya
çalışmaktan önce, kanunun düzenlediği usuller ve prosedürler tartışılmaya başlanmıştır. 5018 sayılı Kanunun
en büyük eksikliği, henüz ruhunun ve amaçlarının üzerinde tartışma olmamasıdır. Diğer bir eksiklik ise
5018 sayılı Kanunun henüz kendi ruhuna uygun ikincil düzenlemelere sahip olmaması ve uygulanmamış
olmasıdır.
5018 sayılı Kanun, 2006 yılında tüm maddeleri ile birlikte yürürlüğe girmiş olmasına rağmen, kurumların
henüz yerine getirmedikleri hususlar bulunmaktadır. Kanun kurumlara inisiyatif vermektedir. Kurumlar,
mali konulardaki bilgi ve eksiklikleri nedeniyle bu inisiyatifleri kullanamamaktadırlar. Bu durum, eskiye
dönüş riskleri oluşturmaktadır. Kurumlar, iç kontrol ve iç denetim sistemlerini etkin bir şekilde tesis etmeli;
faaliyet raporlarını inovasyon çerçevesinde özgün olarak hazırlamalı ve diğer hususları bir an önce yerine
getirme çabası içerisinde olmalıdır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun kurduğu Türk Kamu Mali Yönetiminin temel
ilkeleri olarak; tüm mali işlemlerin kayda alınması, tüm mali işlemlerin hukuka uygun yapılması, kamu
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması, mali saydamlığın sağlanması, aktörlerin yönetime
katılımının sağlanması, aktörlerin hesap vermesinin sağlanması, stratejik bakış açısına sahip olunması,
performansa dayalı bütçeleme, çok yıllı bütçeleme etkin bir iç denetim sistemi kurulması ve geniş kapsamlı
dış denetim sistemi kurulmasını sayabiliriz. Ülkemizde dış denetim sistemini düzenleyen yasal çerçeve
şöyledir; Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 160’ıncı, 164’üncü ve 165’inci maddeleri, 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 68’inci maddesi ve diğer ilgili maddeleri ile 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’dur.
Türk denetim sistemini anlayabilmek için bu yasal çerçeveyi iyi özümsemek gerekmektedir.
Türkiye Cumhuriyeti Sayıştayı, kamuda hesap verme sorumluluğu esasları çerçevesinde kamu
idarelerinin etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak çalışması ve kamu kaynaklarının öngörülen
amaç, hedef, kanunlar ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olarak elde edilmesi, muhafaza edilmesi ve
kullanılabilmesi için Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetim yapmaktadır. Sayıştay, sorumluların hesap
ve işlemlerini kesin hükme bağlamaktadır. Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve kesin hükme bağlama
işlevlerini yapmaktadır.
Sayıştay denetimlerinin yeni dönemde, 5018 sayılı Kanunun gereklerinin etkin gerçekleştirilmesine
katkı sağlayacağını ve usulsüzlüklerle mücadelede büyük rolü olacağını ifade etmek istiyorum.
Saygı değer bilim insanları ve kıymetli katılımcılar, nihai amacı insanın mutluluğu ve toplumun huzuru
olan, şeffaf ve hesap verilebilir bir kamu mali yönetim anlayışının oluşumuna yönelik yasal düzenlemelerin
dinamikliği kabul edilmeli ve sürekli gözden geçirilmelidir.
Her şeyin değiştiği dünyevi gerçeklik altında, genelde kamu yönetimi anlayışının, özelde kamu
mali yönetimi anlayışının ve ilgili yasaların değişmemesini düşünmek mümkün değildir. Her değişimi
zorunluluklar ve gereksinimler doğurur. Yeni kamu mail yönetimi anlayışını da bu bağlamda değerlendirmek
gerekir. 5018 sayılı Kanun da diğer kanunlar gibi toplumun huzurunu ve zenginliğini amaçlamaktadır. Bu
duygu ve düşünceler ile birlikte, Ege Üniversitesi Rektörümüze bu güzel organizasyon nedeniyle tekrar
teşekkür ediyorum.
16
Cahit KIRAÇ
İzmir Valisi
Sayın Sayıştay Başkanımız, bu sempozyum münasebetiyle aramızda bulunan Değerli Milletvekillerimiz,
Sayın Maliye Bakanlığı Müsteşarımız, Sayın Rektörüm, Değerli Büyükşehir Belediyesi Başkan Vekilimiz, Ege
Üniversitemiz ve diğer üniversitelerden, kamu kuruşlarından bu sempozyum için aramızda bulunan değerli
mesai arkadaşlarımız, maliye Bakanlığımızdan, Sayıştayımızdan, Kamu İhalesi Kurumundan sempozyum
münasebetiyle aramızda bulunan değerli katılımcılar, saygıdeğer hanımefendiler ve beyefendiler, sevgili
basın mensupları, Ülkemizin köklü üniversitelerinden birisi olan Ege Üniversitemizin İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültesi tarafından organize edilen “Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Sempozyumu” münasebetiyle
birlikteyiz. Özellikle dışarıdan gelen bütün misafirlere, Sayın Sayıştay Başkanımızın şahsında hoş geldiniz
diyor, hepinizi saygıyla selamlıyorum.
Ege Üniversitemiz; öğrencisi, akademik personeli, gerçekleştirdiği bilimsel toplantılar ve yayınları
ile bilimsel düşüncenin ve kültürel hayatın zenginleşmesini sağlayan, toplumsal gelişmeyi yönlendiren,
ilimizin ve ülkemizin gurur kaynağı olan güzide bir kurumumuzdur. Bu güzide kurumumuz tarafından
organize edilen bugünkü sempozyumun gerçekleşmesinde emeği geçenlere özellikle, Sayın Rektörümüzün
şahsında teşekkür ediyorum. Üç gün sürecek sempozyumda 5018 sayılı kanunun genel değerlendirilmesi
ve diğer mevzuatlarla uygunluğu, performans esaslı bütçeleme, iç denetim ve iç kontrol sistemi, dış
denetim, stratejik planlama, hesap verilebilirlik, sorumluluk ve mali saydamlık, muhasebe, raporlama ve
kamu zararları konularının ele alınacağını, programın detaylarında görebiliyoruz. Bu konular hakkında, ilgili
akademisyenler ve uygulamacılar görüşlerini, önerilerini, fikirlerini ve eleştirilerini bizlerle paylaşacaklar.
5018 sayılı kanun 5 yıllık geçmişiyle olumlu sonuçlar vermekle birlikte, bu sempozyumda bilim
insanlarımızca ve konunun uzmanlarınca dile getirilecek hususlar gelecekteki uygulamalara da ayrıca ışık
tutacaktır. Dolayısıyla böylesine geniş perspektifle konuyla alakalı engin deneyim ve bilgi birikimlerini
sempozyum vesilesiyle bizlerle paylaşacak saygıdeğer katılımcılara ve uzmanlarımıza ayrıca şükranlarımı
sunuyorum.
Değerli katılımcılar, bildiğiniz gibi bir sosyal hukuk devleti olan Türkiye Cumhuriyetinin en temel
amaçlarından birisi, ekonomik kalkınmayı sosyal adaletten vazgeçmeden gerçekleştirmek, toplumun refah
seviyesini yükseltmektir. Bu amacı gerçekleştirmeyi sağlayacak araçlardan birisi de hiç şüphesiz ki kamu
mali kaynaklarının rasyonel kullanımı hususudur. Esasen günümüzün çağdaş devlet anlayışında, kamu
kaynaklarının daha iyi ve rasyonel kullanımı konusu ön plana çıkmaktadır. Bu kaynakların etkin, ekonomik
ve verimli bir şekilde kullanılması anlayışının hakim kılınması esas alınmaktadır.
Bu nedenle ülkemizde özellikle son yıllarda ekonomik ve sosyal yapımızda iyileştirmeler sağlayarak
refahın artırılmasını amaçlayan çeşitli alanlardaki yasal düzenlemeler ve reformların uygulamaya
konulduğunu da hep birlikte görüyoruz. Bunlardan birisi de benden önceki konuşmacıların da ifade ettiği
gibi 2006 yılında uygulamaya başlanan ve kamu mali yönetim sisteminde kamu kaynaklarının kullanımı ve
denetimi konularında çok önemli yenilikler getiren 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunudur.
Kamu mali sistemimizin anayasası olarak kabul edilen söz konusu kanun, sistemimizin yapısını ve
işleyişini yeni bir anlayışla ele almak suretiyle sistemin temel esaslarını düzenlemekte, kamu bütçesinin
hazırlama, uygulama, kontrol işlemlerinin nasıl yapılacağını, mali işleyişinin muhasebeleştirmesinin ve
raporlanmasının nasıl şekillendirileceğini içermektedir. Kanun ile kamu kaynaklarının etkin ve verimli şekilde
17
kullanılması, çok yıllı ve performansa dayalı bütçe sistemine geçilmesi, mali kontrol görev ve yetkisinin ilgili
idarelere devredilmesi, mali saydamlık ve hesap verilebilirlik ilkesinin öngörülmesi, kamu harcamalarının
iç ve dış denetimi ile düzenlenmesi yanında bütçe ve muhasebe uygulamalarında birlik ve bütünlüğün
sağlanması yönünde de temel düzenlemeleri ana hedef olarak seçmiştir.
Uluslar arası standartlar ve Avrupa Birliği normları ile Ülkemizin mali sistemini uyumlu hale getirmek
amacı ile yapılan bu düzenlemelerde yeni bir kamu yönetimi anlayışı da aranmaktadır. Bu düzenlemelerin
sistemimize getirdiği olumlu ve olumsuz yönlerinin, yapılan uygulamaların günümüze yansımalarının ve
gelecekte ele alınması gereken konularının detayı bu sempozyumda ele alınıp ilgili sunucular tarafından
bizlerle paylaşılacaktır.
Bildiğiniz gibi iyi işleyen bir mali kontrol sistemi kamu kaynaklarının en iyi şekilde kullanılmasında
ön şart olarak görülmektedir. 5018 sayılı kanun, kamu kaynaklarının verimli kullanılıp kullanılmadığı
konusunda da ilgili tüm taraflara güvence sağladığı bilinmektedir. Dolayısıyla mali kontrol sisteminin etkin
bir şekilde uygulanması, kanunun diğer hükümlerinin de uygulamadaki etkinliğini ve başarısını artıracaktır.
Tabi ki kanunun iyi uygulanması kamu idarelerindeki idari kapasitelerin geliştirilmesiyle paralel olarak
görülmelidir. İnsan unsurunu ihmal edilerek yapılan hiçbir düzenlemenin sağlıklı sonuç vermeyeceğini
biliyoruz. Bu nedenle kamu mali yönetim ve kontrol sürecindeki aktörler ve kamuoyu bileşiminden oluşan
insan faktörünün hesaba katılması başarı şansı için en önemli ayaktır. Bunun dışında stratejik planlama ve
performans esaslı bütçeleme esaslarının geliştirilmesi, uygulamanın saydamlığı ve uygulama sonuçlarının
denetimi açısından da önemli olduğunu fikirlerinize ve bilgilerinize sunmak istiyorum. Ayrıca harcama
sonrası dış denetim görevinin anayasal bir kurum olan Sayıştayımıza verilmiş olmasını da kamu mali sistemi
açısından önemli bir güvence olarak değerlendiriyorum.
Bildiğiniz gibi dünyada son yıllarda hızlı bir değişim süreci yaşanmakta, bu değişim; tüm alanları,
idareyi ve idarenin temel dayanaklarını da etkilemektedir. Dolayısıyla günümüzde yönetimle ilgili daha
önce büyük ve yaygın kabul gören prensipler yeniden gözden geçirilmekte, mevcut bürokratik yapı ve
model sorgulanmaktadır. Kamusal hizmetler artık toplumsal refahın maksimizasyonu bağlamında ele
alınıp irdelenmektedir. Bu nedenle ülkemizi, geleceğin güçlü dünyasında hak ettiği konuma taşımak için
mevcut kaynakları ve potansiyeli rasyonel kullanmamız büyük bir önem taşımaktadır. Devletin ekonomik
faaliyetlerini gerçekleştirme araçlarından en önemlilerinden birisi olan kamu mali yönetimi ve kontrolü
hususundaki başarımız, ekonomik ve sosyal gelişmişliğimiz açısından da olumlu sonuçlar doğuracak,
ülkemizin dünyadaki konumunu çok daha güçlendirecektir. Bu duygu ve düşüncelerle sempozyumun
ülkemize, ülkemizin kaynaklarının daha etkin kullanılmasına, israfın önlenmesine ve gelecekte rekabet
içerisinde olan dünyadaki hak ettiğimiz yere ulaşmaya, gösterdiğimiz hedeflere, dünyanın ilk on ekonomisi
içine girmeye ve muassır medeniyetler seviyesi üzerindeki hedefe ulaşmamıza vesile olacak ışıkların
doğmasına vesile olmasını temenni ediyor, hepinize saygılar sunuyorum.
18
AÇILIŞ PANELİ
5018 SAYILI YASANIN GENEL DEĞERLENDİRMESİ, AB NORMLARI VE DİĞER
MEVZUATLAR İLE İLİŞKİSİ
25 Mart 2011 Cuma
Oturum Başkanı
Dr. Recai AKYEL
Konuşmacılar
Prof. Dr. Kamil MUTLUER
Bilkent Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Genel Değerlendirmesi ve AB Normları ve Diğer
Mevzuatla İlişkisi
Dr. Hasan GÜL
Kamu İhale Kurumu Başkanı
Kamu Harcama Yönetim Sistemi
Erhan USTA
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşar Yardımcısı
Mali Reform Süreci ve 5018 Sayılı Kanunun Genel Değerlendirmesi
İsa COŞKUN
Maliye Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı
5018 Sayılı Yasanın Genel Değerlendirmesi ve AB Sürecinde Mali Kontrol Faslı
Ahmet YÜCEL
Avrupa Birliği Genel Sekreter Yardımcısı
Kamu Mali Yönetimi Reformu
19
20
Dr. Recai AKYEL
Sayın Valim, Sayın milletvekilleri, Müsteşarım, Rektörüm, saygıdeğer bilim insanları, kıymetli
hanımefendiler ve beyefendiler, sevgili öğrenciler, sizleri şahsım ve kurumum adına saygıyla selamlıyorum.
Ege Üniversitesi Rektörümüze, Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Sempozyumu organizasyonu nedeniyle
teşekkür ediyorum. Ayrıca siz değerli bilim insanları ile birlikte bu konuları konuşmaktan, güzel kentimiz
İzmir’in büyüleyici havasını teneffüs etme fırsatı bulmaktan dolayı mutlu olduğumu ifade etmek istiyorum.
Üniversitelerimizin bilim insanlarının kamu mali yönetimi ve denetimi gibi konularla ilgilenmeleri, kamu
yönetimi ile ilgili fikirler üretmeleri kamu yöneticilerine katkı sağlamaktadır. Şahsen, Sayıştayın yetki ve
sorumluluk alanıyla ilgili her türlü akademik ve bilimsel çalışmayı büyük bir memnuniyetle karşıladığımı ifade
etmek istiyorum. Umuyorum ki, Ege Üniversitesi Rektörümüzün bu güzel organizasyonunun benzerlerini
diğer üniversite rektörlerimiz de gerçekleştirirler. Ayrıca biraz önce sunumda ifade edildiği şekilde çalışma
üreten Ege Üniversitesi’ni kutluyorum.
Saygıdeğer katılımcılar, kamu mali yönetimi ve denetimi anlayışının ülkenin genel kamu yönetimi
anlayışının bir parçası olduğu, ülkenin benimsemiş olduğu genel kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde
kamu mali yönetimi ve denetimi anlayışının benimsendiği unutulmamalıdır. Bu yüzden, kamu yönetimi ve
denetimi anlayışı ve sistemi değerlendirilirken ülkenin genel kamu yönetimi anlayışının ve sisteminin çok
iyi anlaşılması ve özümsenmesi gerekmektedir. Günümüzde, Türk Kamu Yönetimi ve Denetimi Sistemi üç
temel yasayla şekillenmiştir: 2004 yılında – sonraki değişiklikleriyle birlikte - Türkiye Cumhuriyeti Anayasası,
2003 tarihli 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 2009 tarihli 6085 sayılı Sayıştay Kanunu.
2003 yılından sonra şekillenmeye başlayan Türk kamu mali yönetimi ve denetimi anlayışı, ülkemizin genel
kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde benimsediği yeni kamu yönetimi anlayışının, yönetişim anlayışının,
yönetişim uygulamalarının mali yönetime yansımasıdır. Mevcut kamu mali yönetimi ve denetimi sistemini
yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde değerlendirmeliyiz. Önceki dönem Türk mali yönetimini
düzenleyen Muhasebe –i Umumiye Kanunu bürokratik kamu yönetimi anlayışının bir yansımasıydı. 1927
yılında yürürlüğe giren 1050 sayılı Kanun ilkeleri aslında 1912 yılından itibaren ülkemizde uygulanmaya
başlanmıştı. Bu dönem, bürokratik yönetim anlayışının küresel düzeyde etkili olduğu bir dönemdir. Genel
kamu yönetimi anlayışında, bürokratik kamu yönetimi anlayışından yeni kamu yönetimi anlayışına yönetişim anlayışına - geçerken kamu yönetimi anlayışında da 1050 sayılı Kanun anlayışından 5018
sayılı Kanun anlayışına geçilmiştir. Bürokratik kamu yönetimi anlayışından yönetişim anlayışına, yeni
kamu yönetimi anlayışına geçiş küreseldir ve evrenseldir. Bunun geriye dönüşü mümkün değildir. Genel
kamu yönetimi anlayışındaki bu dönüşüm zorunlu olarak kamu mali yönetimi ve denetimi anlayışını da
dönüştürmektedir. Türk kamu mali yönetimi ve denetimini düzenleyen 5018 sayılı Kanunun 2003 yılında
kabulü aslında bir ulusal tercihtir. Bu ulusal tercihi gerektiren iç ve dış gerekçeler vardır. Durup dururken ve
gerekçesiz reformlara gidilmez. Zira reformlar her bakımdan sıkıntılıdır, zahmetlidir ve risklidir.
Saygıdeğer katılımcılar, 5018 sayılı Kanunun belli misyonu, vizyonu, amaçları ve hedefleri vardır. Bir de
bunların gerçekleştirilmesi için belirlenen araçlar, usuller ve prosedürler vardır. Gelişen ve değişen şartlara
göre bu araçlar, usuller ve prosedürler her zaman gözden geçirilmelidir ve tartışılmalıdır. Ancak misyon,
vizyon ve amaçlar hususunda daha dikkatli olunmalıdır. Zira bu hususların, küresel ve ulusal genel kamu
yönetimi anlayışıyla bağlantıları vardır. Bürokratik yönetim anlayışının bir yansıması olan 1050 sayılı Kanunun
çok uzun yıllar ülkemizde uygulanmış olması kamu mali yönetiminde belirli anlayışı, alışkanlığı ve kültürü
21
oluşturmuştur. Bunun etkisinden kurtulmak ve yeni anlayışa geçmek kolay olmamaktadır. Ayrıca, 5018
sayılı Kanunun misyonu, vizyonu ve amaçları henüz kamu yönetimi açısından algılanamamıştır. Kanunun
ruhunu anlamaya çalışmaktan önce kanunun düzenlediği usuller ve prosedürler tartışılmaya başlanmıştır.
5018 sayılı Kanunun en büyük eksikliği henüz ruhunun ve amaçlarının üzerinde tartışma olmamasıdır. Diğer
bir eksiklik ise 5018 sayılı Kanunun henüz kendi ruhuna uygun ikincil düzenlemelere sahip olamaması ve
uygulanmamasıdır. 5018 sayılı Kanun 2006 yılında tüm maddeleri ile birlikte yürürlüğe girmiş olmasına
rağmen kurumların yerine getirmedikleri hususlar bulunmaktadır. Kanun kurumlara inisiyatif vermektedir.
Kurumlar mali konulardaki bilgi ve deneyim eksiklikleri nedeni ile bu inisiyatifleri kullanamamaktadırlar. Bu
durum eskiye dönüş riskleri oluşturmaktadır. Kurumlar iç kontrol ve iç denetim sistemlerini etkin bir şekilde
tesis etmeli, faaliyet raporlarını innovasyon çerçevesinde özgün olarak hazırlamalı ve diğer hususları da bir
an önce yerine getirme çabası içerisinde olmalıdırlar.
Değerli katılımcılar, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun kurduğu Türk kamu mali
yönetiminin temel ilkeleri olarak tüm mali işlemlerin kayda alınması tüm mali işlemlerin hukuka uygun
yapılması, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması, mali saydamlığın sağlanması,
aktörlerin yönetime katılımının sağlanması, aktörlerin hesap vermesinin sağlanması, stratejik bakış açısına
sahip olunması, performansa dayalı bütçeleme, çok yıllı bütçeleme, etkin bir iç denetim sistemi kurulması ve
geniş kapsamlı bir dış denetim sistemi kurulmasını sayabiliriz. Ülkemizde dış denetim sistemini düzenleyen
yasal çerçeve şöyledir: Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 160., 164. ve 165. maddeleri, 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 68. maddesi ve diğer ilgili maddeleri, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’dur.
Türk yüksek denetim sistemini anlayabilmek için bu yasal çerçeveyi iyi anlamak gerekmektedir. Türkiye
Cumhuriyeti Sayıştayı kamuda hesap verme sorumluluğu esasları çerçevesinde kamu idarelerinin etkili,
ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak çalışması ve kamu kaynaklarının öngörülen amaç, hedef, kanunlar
ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olarak elde edilmesi, muhafaza edilmesi ve kullanılması için Türkiye
Büyük Millet Meclisi adına denetim yapmaktadır. Sayıştay, sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme
bağlamaktadır. Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve kesin hükme bağlama işlerini yapmaktadır.
Sayıştay denetimlerini yeni dönemde 5018 sayılı Kanunun gereklerinin etkin gerçekleştirilmesine katkı
sağlayacağını ve usulsüzlüklerle mücadelede büyük rolü olacağını ifade etmek istiyorum.
Saygıdeğer bilim insanları, kıymetli katılımcılar nihai amacın insanın mutluluğu olduğu, toplumun
huzuru olduğu, şeffaf ve hesap verebilir bir kamu mali yönetimi anlayışının oluşturulması çerçevesinde
yasal düzenlemelerin dinamikliği kabul edilmeli ve sürekli gözden geçirilmelidir. Her şeyin değişmekte
olduğu bir dünyevi gerçeklik altında yasaların değişmemesini düşünmek mümkün değildir. 5018 sayılı
Kanun da diğer kanunlar gibi toplumun huzurunu ve zenginliğini amaçlamaktadır. Bu duygu ve düşünceler
ile birlikte Ege Üniversitesi Rektörümüze bu güzel organizasyon nedeniyle tekrar teşekkür ediyorum. Ayrıca
İzmir Valimize ve Konak Kaymakamımıza yakın ilgilerinden dolayı şükranlarımı sunuyorum. Sizlere saygı ve
sevgilerimi arz ediyorum. Sevgili öğrencilere mutlu gelecekler diliyorum. İyi günler diliyorum.
22
Prof. Dr. Kamil MUTLUER
Bilkent Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi
5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNUNUN GENEL DEĞERLENDİRMESİ
VE AB NORMLARI VE DİĞER MEVZUATLA İLİŞKİSİ
Sayın başkan ve değerli izleyenler hepinizi saygıyla selamlıyorum.
Giriş:
Kamu harcamaları, 1900’lü yılların son çeyreğinde Dünya’da üzerinde en çok durulan mali konulardan
biri olmuştur. Bu konu, teorik tartışmalarda ve ülke uygulamaları ile ilgili olarak getirilmesi düşünülen model
çalışmalarında, kamu gelirlerinden daha fazla odak noktası oluşturmuştur.
Sözü edilen zaman dilimi içinde birçok kuruluş ve maliyeci kamu harcamalarının yerli yerinde
harcanmasına ilişkin çalışmalarda bulunmuştur. O zamanki Fransa Parlamentosu Başkanı da, 1999 yılında
bu konuda bir rapor hazırlatmıştır. Fransız Parlamentosu Başkanı’nın hazırlattığı “ Kamu Harcamalarında
Etkinlik ve Verimlilik” adlı bu çalışmanın ön sözünde “ Bundan sonra nasıl daha çok vergi alınır değil, nasıl
daha iyi harcama yapılabilir konularında eğitmek gerekir.” ifadesi yer almıştır. Bu ifade, o dönemde kamu
harcamalarının verimliliği konusuna ne derece önem verildiğini çok açık bir şekilde göstermektedir.
Öte taraftan, bu ve buna benzer çalışmalar ülkelerin mali yapılarının yeniden şekillendirilmesine de etki
yapmış ve birçok ülke kendi mali düzenlemelerini ona göre şekillendirmiştir. Bu yeniden yapılandırılmalarda
ülkelerden pek çoğu başarı da sağlamıştır.
Kamu mali düzeninin sağlanmasında 1927 tarihli Muhasebe-i Umumiye Kanunu Türkiye’de uzun süre
uygulama alanı bulmuştur. Bu arada yukarıda değinilen değişim akımından ülkemiz de etkilenmiş ve
1900’lü yılların sonunda yeni bir harcama sistemine geçilmesi çalışmaları hız kazanmıştır. Bu çalışmalara
IMF ve Dünya Bankası gibi kuruluşlar da katılmıştır.
2003 yılında da, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Hazırlanarak 1050 sayılı Kanunun
yerini almak üzere yürürlüğe konulmuştur.
5018 sayılı Kanun, gerçekleştirilmesi istenilen amaçlar bakımından 1050 sayılı Kanundan oldukça farklı
düzenlemeler içermektedir. Her yeni getirilen düzenlemede olduğu gibi uygulamada bu düzenlemeler de,
değişik görüşlerin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Yani değişik kesimlerce 1050 sayılı Kanun ile 5018
sayılı Kanun biri biriyle karşılaştırılmış ve yeni düzenlemeler tartışma konusu yapılmıştır.
Getirilen 5018 sayılı Kanuna, yukarıda belirtildiği üzere IMF, Dünya Bankası ve AB gibi kuruluşların
düşünceleri de etkili olmuştur.
Biz bu yazımızda önce 5018 sayılı Kanunun genel bir değerlendirmesini yapmaya çalışacak ve yeni
değişikliklerin AB normları ile uyumunun ne olduğunu belirtmeye gayret edeceğiz. 5018 sayılı Kanunun
yerli yerinde uygulanabilesi için, diğer bazı mevzuatla da yakın ilişkisinin olduğu açıktır. Yazımızın sonunda
da bunları kısaca ele alacağız.
23
1. 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNUNUN GENEL DEĞERLENDİRMESİ
1.1. 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNUNUN AMAÇLARI
YÖNETİMİNDE YAŞANAN GENEL SORUNLAR
1050 sayılı Kanun döneminde mevcut olan sakıncaları ortadan kaldırılmak düşüncesiyle, 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bütçe sisteminde birçok yenilik getirilmek istemiştir.
Söz konusu değişiklikleri; kamu maliyesinin temel ilkeleri ve kamu kaynağının kullanması bakımından
olan değişiklikler şeklinde iki alt başlık halinde toplamak gerekir.
1.1.1. Kamu Maliyesinin Temel İlkeleri Bakımından Düşünülen Amaçlar
Kamu maliyesinin temel ilkeleri bakımından düşünülen amaçları esas olarak şu şekilde sıralamak gerekir:
- Kamu idarelerinin harcamalarında etkinlik, ekonomiklik ve verimlilik sağlamak amacıyla stratejik
planlama ve performans esaslı bütçe sistemi getirilmiştir.
- Bütçe hazırlanama ve uygulama sürecinde etkinliğin sağlanması için çok yıllı bütçeleme sistemine
geçilmiştir.
- Bütçe hakkının en iyi kullanılmasını sağlamak amacıyla bütçenin kapsamı genişletilmiştir. Böylece,
harcamaların parlamentonun bilgi ve denetimine tabi olması sağlanmak istenmiştir. Yani, merkezi yönetim
bütçesi kapsamındaki kamu idareleri (genel bütçeli, özel bütçeli ve düzenleyici ve denetleyici kurumlar),
sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin,
mali yönetim ve kontrolü kapsam içine alınmıştır.
- Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçede yer almasının sağlanması arzulanmış ve bunun için
de bütçe dışında gelir elde edilmesi ve gider yapılması önlenmek istenmiştir. Yani, bütçelerde genellik ve
birlik ilkesinin tam anlamıyla uygulamaya geçirilmesi düşünülmüştür.
- Harcayıcı kuruluşlara harcama öncesi esneklik verilmek istenmiş, diğer bir ifadeyle harcamalara
uygulanan harcama öncesi vize ve tescil işlemleri kaldırılmak ve harcama sonrası denetimin etkili hale
getirilmesi yolu tercih edilmiştir.
- Kamuda kullanılan muhasebe de aynilik sağlanmak arzu edilmiş ve istatistik biliminden yararlanılması
düşünülmüştür.
Yukarıda sıralanan hususları özetlemek gerekirse, bu amaçları gerçekleştirmek suretiyle; bütçe birliğinin
sağlanması, mali saydamlık ve hesap verilebilirliğin uygulanması, kamu kaynaklarının kullanılmasında
etkinlik ekonomiklik ve verimliliğin uygulamaya geçirilmesi ve kamu idarelerine uygulamada geniş inisiyatif
sağlanması, istenilmektedir.
1.1.2. Kamu Kaynağının Kullanımı Bakımından Amaçlar
Kamu kaynaklarının kullanılmasında benimsenen dört temel ilke bulunmaktadır. Bunlar;
- Mali saydamlık,
- Hesap verme sorumluluğu,
- Performans esaslı bütçeleme,
- Çok yıllı bütçe uygulaması,
dır.
Yukarıda belirtilen amaçlardan, söz konusu kanunun çok değişik amaçlarının var olduğu görülmektedir.
Ancak bu amaçlardan; performans esaslı bütçenin getirilmek istenmesi, genellik ve birlik ilkesinden
sapılmaması gerekliliği, harcayıcı kuruluşlara harcama öncesi esneklik kazandırmak ve harcama sonrası
denetime ağırlık verilmesi ile mali saydamlık ve hesap verilebilirliğin ihmal edilmemesi, diğer amaçlardan
çok daha önemli görülmektedir. Bu bakımdan burada esas olarak bu konular üzerinde durulacaktır
24
1.2. PERFORMANS BÜTÇE SİSTEMİ
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Bütçe Kanunu ile performans bütçe sistemine geçilmiştir. Bu nedenle
burada önce performans bütçe sisteminin niteliğinden kısaca söz etmek gerekir.
Adından da anlaşılacağı gibi performans bütçe sisteminde, çıktı ve sonuç esastır. Bu bütçe sistemi,
üç kademede gerçekleştirilir. Bunların birincisi, bütçelerin yapılacak işlere göre sınıflandırılmasıdır. İkinci
aşama, tespit edilen işlerin maliyetinin tespit edilmesidir. Üçüncü ve son aşama ise, elde edilen çıktı ve
sonuçların değerlendirilmesidir.
Her sistemde olduğu gibi bu istemin de yararlı ve sakıncalı yanları bulunmaktadır.
- Sistemin yararlı yanlarını; bütçe devresi sonunda ilgili idarenin ve harcayıcı kişinin performansını ortaya
çıkarması, hesap verme mekanizması için gerekli ortamın sağlaması, şeklinde özetlenebilir.
- Sistemin sakıncalarını ise; uygulayıcıların genellikle sistemi benimsememeleri, istenilen sonuca
ulaşmanın uzmanlık istemesi, performans ölçütlerinin her zaman gerçeği yansıtmaması ve performansı
ölçmenin oldukça ağır iş yükü getirmesi, şeklinde özetlenebilir.
Dünyada standart bir performans esaslı bütçeleme sistemi kabul edilmiş olduğunu söylemek mümkün
değildir. Ancak uygulamalarda karşılaşılan başlıca sistemler;
- Stratejik plân ile bütünleştirilmiş performans bütçe modeli,
- Performans sözleşmesine dayalı modeller,
- Bütçe formatına ( kanun yapısına )dönüştürülmüş modeller,
şeklinde ifade edilebilir.
5018 sayılı Kanunla getirilmiş olan performans bütçe sisteminin ne olduğunu belirleyen ve “ Stratejik
Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme” başlığını taşıyan Kanunun 9. maddesinde özetle şu hususlara yer
verilmiştir:
- Kamu idareleri, geleceğe ilişkin vizyon ve misyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir
hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin
izleme ve değerlendirilmesini yapmak amacıyla katılımcı yönetimlerle stratejik plânlarını hazırlar.
- Kamu idareleri, bütçeleri ile kaynak tahsislerini, stratejik plânlarına, yıllık hedef ve amaçları ile performans
göstergelerine dayandırmak zorundadır.
- Kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacını, performans hedef ve
göstergelerini içeren performans programları hazırlar.
- Maliye Bakanlığı, DPT Müsteşarlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan
performans göstergeleri, kuruluşun bütçelerinde yer alır.
- Performans denetimleri bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilir.
Bu kısa açıklamadan anlaşılacağı üzere Türk Performans Bütçe Sistemi, daha çok yukarıda belirtilen
birinci uygulama şeklinde daha uygun bulunmaktadır. Yani sistem, stratejik plân ile bütünleştirilmiş
performans bütçe sistemine daha yakın bulunmaktadır.
Bütçe yılı sonunda kurumların yapmış oldukları stratejik plân ve programlar dikkate alarak hazırlanmış
olan faaliyet raporları üzerine, Sayıştay performans denetimi yapar. Bu denetim, daha sonra Parlamentoda
sonuçlandırılır. Sözü edilen denetim şekli, kanuni dayanağını 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu’nun 41. maddesinde bulmaktadır.
Bu hususta konunun biraz ayrıntısına inebilmek için, Kanunun “Faaliyet Raporları” başlığını taşıyan ilgili
maddesine kısaca değinmek gerekir.
Sözü edilen maddeyi şöylece özetleyebiliriz:
- Üst yöneticiler, hesap verme zorunluluğu çerçevesinde her yıl idarenin faaliyet sonuçlarını gösteren
idare faaliyet raporlarını hazırlar.
- Hazırlanan idare faaliyet raporları, kamuoyuna açıklanır.
25
- Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının birer
örneğini Sayıştay’a ve Maliye Bakanlığına gönderir.
- Mahalli idarelerce hazırlanan faaliyet raporlarının birer örneği de Sayıştay ve İçişleri Bakanlığına gönderilir.
İçişleri Bakanlığı raporları ve rapor üzerindeki görüşlerini dikkate alarak Mahalli İdareler Genel Faaliyet
Raporunu hazırlayarak örneklerini Sayıştay’a ve Maliye Bakanlığına gönderir.
- Maliye Bakanlığının kendisine gönderilen tüm raporları dikkate almak suretiyle Genel Faaliyet Raporu
Hazırlar ve Genel Faaliyet Raporlarını kamuoyuna açıklar. Raporun bir örneği de Sayıştay’a gönderilir.
- Sayıştay, mahalli idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporunu
ve Genel Faaliyet Raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle TBMM’ye
sunar.
- TBMM bu raporlar ve yapılan değerlendirme çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına
ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici
veya görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunludur.
İdare faaliyet raporu, kullanılan kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile birlikte meydana gelen
sapmaların nedenlerini, varlık ve yükümlülükleri içeren mali bilgileri, stratejik plân ve performans programı
uyarınca yürütülen faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek şekilde hazırlanır.
Görüldüğü üzere Sayıştay tarafından gerçekleştirilen performans denetimi, her yıl tekrarlanan periyodik
bir denetimdir.
Sayıştay tarafından TBMM’ye intikal ettirilen faaliyet raporları da, usulüne göre burada performans
denetimine tabi tutulur.
Görüldüğü üzere performans denetimi, uzmanlık isteyen ve oldukça karışık bir görünüm arz eden bir
denetim şeklidir. Rapor sayılarının çokluğu ve dolayısıyla bütçe uygulayıcılarının yükünü fazlaştırması,
performans bütçe sistemine karşı olan direnci doğal olarak artıracaktır. Bu da sistemin uygulama şansını
zedeleyebilecektir.
1.3. BÜTÇEDE GENELLİK VE BİRLİK İLKESİ VE BU İLKELERDEN SAPMALAR
İki yüz yılı aşkın süreden beri bütçe ilkeleri üzerinde durulmaktadır. Bu bakımdan, bütçe ilkelerinin teorik alt
yapısının olduğu ifade edilebilir. Bu nedenle, bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve denetlenmesiyle ilgili
olarak yasal düzenlemelerin yapılmasında, ortaya konulmuş olan bütçe ilkelerinden yararlanmak kaçınılmazdır.
Söz konusu ilkelerden genellik ve birlik ilkesi, özellikle üzerinde durulması gereken ilkelerdir. Bu iki ilke,
bütçe hakkının bir bakıma olmazsa olmaz unsurlarıdır. Bu nedenle, genellik ve birlik ilkesinin esaslarını ve
uygulamalarını hatırlamak gerekir.
1.3.1 Genellik ve Birlik İlkesi
1.3.1.1.Genellik İlkesinin Esasları
Bütçenin genellik ilkesi, “hazine birliğini” ifade eder. Diğer bir ifade ile genellik ilkesi, devletin tüm gelir ve
giderlerinin eksiksiz olarak bütçelerde yer almasını sağlar.
Esasında genellik ilkesi iki temel usul üzerine oturur. Bunlardan birisi, gayri safi usul; diğeri de adem-i tahsis
usulüdür.
Gayri safi usulde, gelirlerden giderler ve giderlerden gelirler indirilmeden devlete ilişkin tüm gelir ve
giderlerin bütçelerde gayri safi olarak gösterilmesi esastır. İlk bakışta, gayri safi usulün genellik ilkesinden başka
bir şey olmadığı, yani her iki ilkenin biri birinin aynısı olduğu ifade edilebilir. Ancak konu üzerinde biraz daha
ayrıntılı olarak düşünüldüğünde, genellik ilkesi için gayri safi usulün gerekli olduğunu, ancak bunun genellik
ilkesini sağlamada yeterli olmadığını söylemek gerekir. Çünkü, genellik ilkesine göre hazırlanmış bütçelerde
bazen gelirlerin arkasına giderlerin ve bazen de giderlerin arkasına gelirlerin saklanması mümkündür.
26
Genellik ilkesini tamamlayan ikinci ilke ise, adem-i tahsis yöntemidir. Bu ilke, belirli gelirlerin belirli
giderlere tahsis edilmemesi esasına dayanır.
Yani genellik ilkesi, gayri safi usul ve adem-i tahsis usullerini içerir.
Sosyal alandaki görüşlerin ve görüşlere dayanılarak gerçekleştirilen uygulamaların, bazen olumlu bazen
de olumsuz yanları bulunabilir. Konuya bu açıdan baktığımızda, genellik ve ademi tahsis ilkelerinin yararlı
ve sakıncalı yanları bulunabilir.
Gayri safi usulün yararlı ve sakıncalı yanlarını şu şekilde özetleyebiliriz:
- Gayri safi usulün aksini oluşturan safi usulde, kamunun tüm gelir ve giderlerinin parlamentodan
geçirilmesi mümkün olmaması nedeniyle, bütçe hakkı eksiksiz olarak kullanılamaz. Yani bütçelerin ve kamu
harcamalarının gerçek büyüklüğünün gizlenmesi ve gerek hukukilik gerek performans denetimlerinin
gereği şekilde yapılamaması ortaya çıkar. Bunun sonucunda da ülkede yolsuzluklar ve harcamalardaki
verimsizlikler artar ve bazı gelirlerin arkasına giderler bazı giderlerin arkasına gelirler gizlenebileceğinden
bütçelerdeki saydamlık ve dolayısıyla da hesap verilebilirlik ortadan kalkar. Diğer yandan, bütçeler ile
kaynak dağılımı ve kaynak tahsislerinin gereği şekilde yapılamaması da ortaya çıkar. Gayri safi usul, safi
usulün sözü edilen bu sakıncalarını ortadan kaldırır.
- Gayri safi usulün sakıncalı yanı ise, ödenek verilmesiyle gerçekleştirilen kamu hizmetlerinin gerçek
maliyetlerini bulabilmenin mümkün olmaması şeklinde belirir.
Adem-i tahsis usulünün de kendine göre yararlı ve sakıncalı yanları bulunur.
- Tahsis usulü uygulanması sonucunda uygulamada değişik bütçeler ortaya çıkar. Bunun sonucunda da;
kamudaki mali idare ve denetim ortadan kalkar, hizmet kuruluşları arasında bazılarının ön plana çıkması
sonucu ortaya çıkacağından kamu idareleri arasında bazı anlaşmazlıklar meydana gelir. Kamu kurumları
öz sermayelerini artırma konusunda aşırılığa gideceğinden hizmetten yararlananlara ağır mali yük gelir ve
bunun sonucunda da kamu hizmetlerinden gereği şekilde yararlanabilme engellenir. Adem-i tahsis usulü,
tahsis usulünün sözü edilen sakıncalarını ortadan kaldırır.
- Adem-i tahsis usulünün doğal olarak sakıncalı yanları da vardır. Yani bazen de tahsis usulü daha yararlı
olabilir. Diğer bir ifadeyle, ademi tahsis usulünün sakıncalı yanları tahsis usulünün yararları şeklinde ortaya
çıkabilir. Tahsis usulünde; hizmet yapanların yetki ve sorumlulukları artacağı için, hizmetler daha iyi bir
şekilde görülebilir, hizmetler arasında ayırım yapmak mümkün hale geleceğinden kamu kurumlarının öz
sermayelerin artırmaları kolaylaşabilir ve böylece hizmet kalitesi artabilir. Adem-i tahsis usulünde bunları
bulmak mümkün değildir.
Sonuçta, kamuda başkasının parasının başkası adına harcanması esası dikkate alınarak sözü edilen
hususlar birlikte değerlendirildiğinde, gayri safi usul ve adem-i tahsis usulünün daha yararlı sonuçlar ortaya
çıkardığı ifade edilebilir.
5018 sayılı Kanun, genellik ilkesine ilişkin olarak Bütçe İlkeleri başlığını taşıyan 13. maddesine bazı
düzenlemeler getirmiştir. . Bu düzenlemelerde; tüm gelir ve giderlerin gayri safi olarak bütçede yer alması
esas alınmakta, belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi kabul edilmekte ve kamu idarelerinin
tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilmesi, birkaç istisna dışında öngörülmektedir.
1.3.1.2. Birlik İlkesi
Bütçede birlik ilkesinin anlamı, Devletin tüm gelir ve giderlerinin tek bir bütçede yer almasıdır. Bu ifadeye
göre, birlik ilkesi ile yukarıda sözü edilen genellik ilkesinin büyük benzerlik içinde olduğu söylenebilir.
Ancak, bu iki ilke arasında önemli bir fark vardır. Yani, genellik ilkesinde, devletin bütün gelir ve giderleri
için gayri safi usul ve adem-i tahsis usulü uygulayarak, devlet gelir ve giderlerine bütçede ver vermek esas
olduğu halde; birlik ilkesinde, bu ilkeler dikkate alınarak veya alınmadan devletin gelir ve giderlerini tek
bütçede toplamak mümkündür. Adı geçen ilkeler içinde gelir ve giderlerin tek bütçede toplanması halinde
27
genellik ilkesi ile birlik ilkesi aynileşir. Ancak, bazı hizmetlerin tahsis usulü uygulanarak yürütülmesi veya safi
usul yöntemine yer verilerek gelir ve giderler için tek bütçe yapılması durumunda ise, genellik ilkesi birlik
ilkesinden ayrılır. Diğer bir anlatımla genellik ilkesi, içerik bakımından birliği; birlik ilkesi ise, şekil yönünden
tekliği ifade eder.
Ancak burada bütçenin birlik ilkesinin sadece şekil bakımından önemli olduğu, sonuca etki yapacak her
hangi bir önemi bulunmadığını söylemek de doğru değildir. Ortaya konulmuş olan diğer bütçe ilkelerinin
hakkıyla gerçekleştirilebilmesi, birlik ilkesine uyulmakla sağlanabilir. Yani günümüz kamu yönetiminde,
şeffaflık, hesap verilebilirlik ve idare edebilir olmaya ulaşabilmede, birlik ilkesinin çok önemli rolü
bulunmaktadır. Bu bakımdan birlik ilkesi, klasik ve modern maliyecilerin vazgeçemedikleri bir ilkedir.
Özetle birlik ilkesinin yararlı yanları; Devletin mali durumunun tümünün kavranmasına yardımcı olduğu,
kamu gelirlerinin ne ölçüde kamu harcamalarını karşılayabildiği, bu sonuçların bütçenin yasama tarafından
denetlenmesine yardımcı olabileceği, bu sayede gelecek için plan ve programların yapılabileceği ve
kamuoyuna istenilen bilgilerin aktarılabileceği, şeklinde sıralanabilir.
Birlik ilkesi, genellikle kabul gören bir bütçe ilkesi olmasına rağmen, gerek kamunun ürettiği mal ve
hizmetlerin özelliği ve gerek ülkelerin siyasi yapılanma biçimlerinin gereksinmeleri dolayısıyla, bu ilkeden
bazı sapmalar olmaktadır. Ülkemizde bu sapmalara; katma bütçeler, yerel yönetim kurumlarının bütçeleri,
özerk bütçeler, döner sermayeli kuruluşların bütçeleri, fonlar ve kamu iktisadi teşebbüsleri bütçeleri, örnek
olarak gösterilebilir. Ayıca, olağanüstü bütçe uygulamaları da birlik ilkesinden sapmayı gösteren diğer bir
örnektir.
1050 sayılı Kanun zamanında ortaya çıkan ve istisna oluşturan bütçelerin uygulamalarına, 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile mümkün olduğunca son verilmek istenmiştir. Buna göre,
merkezi yönetim bütçe kanunu, genel yönetim içinde yer alan sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idare
kuruluşları bütçeleri dışında kalan merkezi yönetime tabi tüm kurumların bütçelerini tek çatı altında
toplamak suretiyle, TBMM’nin bunlar üzerindeki onayını zorunlu kılmıştır. Ayrıca, sosyal güvenlik kurumları
ile mahalli idarelerin bütçeleri hakkında da gerekli bilgilerin merkezi yönetim bütçe kanunu tasarılarına
eklenmek suretiyle, bunları TBMM’ye sunma zorunluluğu getirmiştir.
1.3.2. Genellik ve Birlik İlkesinden Sapmalar
1.3.2.1. Mevcut Olan Sapmalar
5018 sayılı Kanunun en önemli amaçlarından birinin de genellik ve birlik ilkesinden sapılmadan
bütçelerin hazırlanarak görüşülmesi, uygulanması ve denetiminin gerçekleştirilmesi olduğunu yukarıda
belirtmiş bulunmaktayız.
2003 yılından 2010 yılına kadar geçen süre içinde, daha önceleri olduğu gibi genellik ve birlik ilkesini
ihlal eden döner sermayeler, fonlar ve diğer bazı kuruluşlardaki gelişmelerin, kanunun ilkeleri doğrultuda
geliştiğini söylemek pek mümkün olmamıştır. 2003 yılında Merkezi Yönetim kapsamında bulunan döner
sermaye gelirlerinin Merkezi Yönetim Bütçesi içindeki payı, yüzde 8,04 iken; 2010 yılında bu oran yüzde
10,34’e yükselmiştir. Aynı şekilde döner sermaye giderleri de, yüzde 4,79’dan yüzde 8,20’ye çıkmıştır. Fonların
gelir ve giderleri de birkaç istisna dışında aynı şekilde gelişim göstermiştir. 2003 yılında belli başlı fon
(Özelleştirme Fonu, Sosyal Yardımlaşmayı ve Dayanışmayı Teşvik Fonu, Savunma Sanayi Destekleme Fonu
ve Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu) gelirlerinin Merkezi Yönetim Bütçesi içindeki oranı, yüzde 1,92 den;
2010 yılında yüzde 2,99’a çıkmıştır. Aynı dönemde giderleri de oran olarak aynı düzeyde kalmıştır, denilebilir.
Bu gelişme, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun olması gerektiğini benimseyen genellik
ve birlik ilkesinden büyük çapta sapmaların olduğunu açık olarak göstermektedir.
28
1.3.2.2. Gelecekte Olabilecek Sapmalar
Bilindiği üzere pek yakında 5947 sayılı Üniversite ve Sağlık Personelinin Tam Gün Çalışma ve Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun yürürlüğe girmiştir. Bu Kanun, birçok kanunda değişiklik
yapmakta ve kısaca belirtmek gerekirse sözü edilen kanunlardaki uygulamalar döner sermayeler üzerine
oturtulmak istenmektedir. Oysa döner sermayeler ve bu gibi uygulamaların, genellik ve birlik ilkelerinden
sapmalara neden olacağı ve TBMM’ye ait olan bütçe hakkını ihlal ettiği bilinen bir gerçektir. Bu durumun,
5018 sayılı Kanunun ana ilkelerine ters düştüğü açık şekilde ortadadır. Özetle söylemek gerekirse, bu
gidişatla, gelecekte döner sermayelerin daha da güçleneceği ve yaygınlaşacağı ortaya çıkmaktadır.
Diğer yandan, kamu harcama ve gelirlerini TBMM denetimi kapsamı dışına taşıyan diğer bazı kurumların
uygulamalarının da yayıldığını söylemek mümkündür.
1.4. BÜTÇELERİN ŞEFFAFLIK VE HESAP VERİLEBİLİRLİĞİ
Bütçelerin esas olarak dört niteliği bulunur. Bunlardan birincisi, bütçelerin siyasi niteliğidir. Diğer ikisi ise,
hukuki ve ekonomik-mali niteliğidir. Bütçelerin dördüncü ve son niteliği de denetim niteliğidir. Bu nitelikler
içinde yer alan bütçelerin siyasi niteliği ile denetim niteliğinin, şeffaflık ve hesap verilebilirlik ilkesi ile yakın
ilişkisi bulunmaktadır. Bu bakımdan burada bu nitelikler üzerinde kısaca durulması gerekir.
1.4.1. Bütçenin Siyasi Niteliği
Devlet bütçelerinin başlangıcı, 1215 yılına kadar gider. Bu tarihte İngiltere’de Manga-Carta adıyla
anılan fermanla vergilerin ancak kanunla alınabileceği kabul edilmiştir. Yani, bu fermanla kralın keyfi vergi
alma yetkilerine sınırlama getirilmiştir. On Yedinci Yüzyılın sonlarından itibaren de kamu harcamalarının
yasal düzeleme içinde yapılması gerçekleştirilmiştir. Böylece kamu gelir ve giderlerinin yapılabilmesinin
vatandaşlara ait olacağı düşünülmüştür. Yani “bütçe hakkı” nın ülke vatandaşlarına ait olduğu kabul
edilmiştir. İngiltere’de başlayan bu akım, daha sonra demokratik olarak yönetilen tüm ülkelere yayılmıştır.
Doğal olarak bütçe hakkını halkın bizzat kendisinin kullanması mümkün değildir. Bunu ancak seçtiği
parlamenterler aracılığı ile kullanabilir. Teorik olarak denilebilir ki, halkın temsilcilerinin seçiminde de,
seçilenlerin gerçekleştireceği hizmetlerin değerlendirilmesi önemli rol oynar.
Daha sonra parlamento, yaptığı bütçe ile ödenekleri yürütme organına devir eder. Yürütme organı
bütçeyi uygular. Uygulama sonrasında da yürütme, kendisine ödenek tahsis eden parlamentoya ödeneklerin
kullanılması ile ilgili olarak hesap verir.
Son zamanlarda söz konusu hesap verme şeklinde bazı değişiklikler yapılmıştır. Kamu mali yönetimi
adeta özel kesim yönetim şekline döndürülmeye çalışılmıştır. Yürütmenin başında olanlar, yani bakanlar,
yapılan stratejik planlar ile programların gerçekleşmesi için üst yöneticilerine bütçenin kullanımını devir
eder. Üst yöneticiler de ödenekleri kullandıktan sonra, yani bütçe yılı sona erdiğinde, ödeneklerin plân
ve programlar doğrultusunda kullanılıp kullanılmadığı konusunda ilgili bakanlara hesap verir. Bu hesap
verme, yürütmenin parlamentoya hesap vermenin alt yapısını meydana getirir. Bakan da doğal olarak
parlamentoya karşı sorumludur.
En son hesap verme şekli ise, parlamentonun kendisini seçenlere hesap verme şeklidir. Sözü edilen
hesap verme şekli, tabii ki seçim zamanlarında gerçekleşir. Yani kamu kaynaklarının seçimden önce söz
verildiği şekilde kullanıp kullanmadığı halka anlatılır. Halk da yapılanları dikkate alarak yapılacak seçimde
oyunu ona göre kullanır. Tabii ki bu mekanizmanın anlatılan şekilde işlemesi, halkın eğitim ve ekonomik
bakımından yeterince gelişmişliği ile yakından ilgilidir.
29
1.4.2. Bütçenin Denetim Niteliği
Kamu kaynaklarının hukuki ve performans yönünden yenerince denetlenmesi, bütçelerin amacının
gerçekleşmesinde önemli rol oynar. Bu bakımdan olması gerekli şekilde yapılan denetim, kamu ekonomisinin
başarısında önemli rol oynar.
Önceleri harcamaların hukuki denetimi, ülkelerin genelde uyguladıkları denetim şekliydi. Yani harcamaların
mevzuata uygun şekilde yapılıp yapılmadığı esas denetim şeklini meydana getiriyordu.
Son zamanlarda kaynakların etkin, verimli ve ekonomiklik bakımdan denetimi, yani performans denetimi de,
hukuki denetim kadar önem kazanmaya başladı. Diğer bir ifadeyle son zamanlarda sadece harcamaların mevzuata
uygun olması yeterli görülmemiş, hukuki denetim ile birlikte performans denetiminin gerekliliği de tüm dünya
ülkelerinde kabul görmeye başlamıştır.
1.4.2.1. Şeffaflık ve Hesap Verilebilirliğin Gerçekleşebilirlik Sorunu
Yukarıda belirtildiği üzere bütçenin siyasi niteliği iki hesap verme şeklini kapsamaktadır. Bunlardan birisi,
yürütmenin yasamaya kaşı hesap vermesi; diğeri de, yasamanın halka hesap vermesidir.
1.4.2.1.1. Yürütmenin Yasamaya Hesap Vermesi
Bu kanun, bir bakıma özel sektör uygulamasını kamu yönetimine taşımak istemektedir. Yani, işletme
sahibinin işletme CEO’suna hedefleri ve kaynağı verip, yılsonunda da ondan hesap sorması uygulamasını kamuda
uygulamak istemektedir. Ancak bu uygulamanın istenileni verebilmesi için, yasama ve yürütmenin birbirinden
tamamen bağımsız olması gerekir. Kağıt üzerinde olan böyle bir bağımsızlık var gibi görünse de, yani kuvvetler
ayrılığı ilkesinin varlığı olduğu ileri sürülse de, teorik olarak var olan ayrılık uygulamada görülmemektedir. Çünkü
yürütmeyi oluşturan bakanlıkların başında yasama organı üyesi olan bakanlar bulunmaktadır. Bu da yasama
organının yürütmeden tam anlamıyla hesap sorulmasını engellemektedir.
Öte taraftan, bu denetim şeklinin işleyebilmesi, parlamentonun etkin bir çıktı denetimi yapmasına
bağlıdır. Bugün harcama öncesi denetim kaldırılmış, buna karşılık zaten yetersiz olan harcama sonrası denetim
etkinleştirilememiştir. Bu durum da, çok gerekli olan parlamenter denetim mekanizmasını tamamen etkisiz hale
getirmektedir.
1.4.2.1.2. Yasamanın Halka Hesap Vermesi
Yukarıda ifade edildiği üzere bütçe hakkı bizzat halkın kendisi tarafından kullanılamadığından, halkın temsilcileri
tarafından kullanılır. Seçilmiş olan halkın temsilcileri de seçim zamanlarında kendini seçenlere hesap verir.
Bu mekanizmanın işleyebilmesi için, halkın gerçek anlamada eğitilmiş ve ekonomik bakımdan bağımsız olması
gerekir. Halkın söz konusu niteliklere sahip olarak objektif şekilde karar verebilme yeteneklerinden yoksun olmaları
halinde, doğal olarak seçim zamanında bu mekanizma tam olarak işlemeyecek ve verilecek oylar daha başka etkiler
altında kalabilecektir.
Verilen bu bilgilere göre Türkiye’de bütçenin siyasi niteliğinin tam olarak işleyebildiğini, yani halkın hükümetlerin
bütçe performanslarını dikkate alarak oy kullandıklarını söylemek pek mümkün değildir.
1.5. HARCAMA ÖNCESİ DENETİMİN KALDIRILMASI VE HARCAMA SONRASI
DENETİME AĞIRLIK VERİLMESİ
Belirtilmiş olduğu gibi çağdaş yönetim anlayışında, yöneticilere harcama öncesi serbestlik vermek ve harcama
sonrasında onların işlemlerini olması gereken şekilde denetime tabi tutmak, esas olmaktadır. Bu düşünceden
hareket edilerek, 1050 sayılı Kanunda var olan harcama öncesi Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmekte olan
taahhüt ve sözleşme tasarılarının vize işlemleri ile Sayıştay’ın tarafından uygulanmakta olan ödenek kullanımına
ilişkin vize ve taahhüt sözleşmelerin tescil işlemleri kaldırılmıştır. Buna karşılık, 5018 sayılı Kanunla harcama sonrası
denetime ağırlık verilmesi ilke olarak kabul edilmiştir.
30
Bugüne kadar harcamaların parlamento tarafından denetimi, esas olarak Plân ve Bütçe Komisyonu tarafından
kesin hesap denetimi şeklinde yapılmaktadır. Plân ve Bütçe Komisyonu, iş yükü çok ağır olan bir komisyondur.
Bütçeyi yapma yanında, mali ilişkisi olan her türlü kanun tasarı ve teklifleri de bu komisyonda görüşülmektedir. Bu
bakımdan etkin bir kesin hesap denetimi yapmaya zamanı kalmamaktadır.
Böyle bir iş yükü altında olan bu komisyona ayrıca denetim şekli özellik arz eden performans denetim görevi
de verilmesi, üzerinde durulabilecek ve önlem alınmasını gerektirecek bir konuyu meydana getirmektedir. Bu
bakımdan TBMM’de de bu konu üzerinde durulmuştur.
Üzerinde durulan konuyla ilgili olarak, Parlamentonun hukuki ve performans denetimini etkinleştirme yönünde
iki görüş ortaya çıkmıştır.
- Bu görüşlerden birincisi, Meclis İç Tüzüğünde değişiklik yapılarak Plân ve Bütçe Komisyonuna bağlı bir alt
komisyon oluşturma şeklidir. TBMM’de esas olarak bu şekil benimsenmiş ve bunun sağlanmasına çalışılmaktadır.
Böyle bir oluşumla, kesin hesap denetimi ve performans denetimi önce bu alt komisyon katında gerçekleştirilecek
ve daha sonra da konu Plân ve Bütçe Komisyonuna intikal ettirilecektir.
- Diğer bir görüş ise, Plân ve Bütçe Komisyonundan ayrı olarak, sözü edilen denetimleri gerçekleştirecek ayrı bir
komisyon oluşturma şeklinde ortaya çıkmaktadır. Tabii ki bu oluşum şeklinin sağlanabilmesi Anayasa değişikliğini
zaruri kılmaktadır.
Her sistemde olduğu gibi burada da her iki sistemin yararlı ve sakıncalı yanları bulunmaktadır. Kanımızca ikinci
sistem, etkili bir denetimi gerçekleştirme bakımından daha uygun bulunmaktadır. Bu konunun yeniden tartışılması
ve ona göre karar verilesi gerekir.
Ancak bugün, harcama öncesi denetimlerin kaldırılmasına karşılık, hakkıyla gerçekleştirilemeyen kesin hesap
denetiminin hala etkin hale getirilemediğini ve performans denetiminin de henüz yapılamadığını kabul etmek ve
bunun da harcamalarda doğal olarak keyfiliği artırdığını ifade etmek gerekmektedir.
2. AVRUPA BİRLİĞİ NORMLARI İLE 5018 SAYILI KANUN ARASINDAKİ İLİŞKİ
Yukarıda belirtmiş olduğumuz gibi 5018 sayılı Kanunun hazırlanmasında IMF, Dünya Bankası ile Avrupa
Birliği’nin görüşleri büyük çapta etkili olmuştur.
Avrupa Komisyonu’nun hazırlamış olduğu ilerleme raporunda, Türk kamu mali yönetimine ilişkin olarak
Komisyonun görüşleri de şu şekilde belirlenmiştir:
- Türk bütçesine ilişkin bütçe uygulamaları birçok açıdan Avrupa Birliği’nde uygulanan standartlara uygun
değildir.
- TBMM’ye sunulan bütçelere döner sermayeler ve bütçe dışı fonlar dahil edilmemiştir.
- Harcamaların kontrolünde kullanılan mekanizmalar etkin değildir.
- Otomasyona dayalı muhasebe sistemi oluşturulmalıdır.
- Mali yönetime ilişkin aynı türden sorumluluklar, çok fazla kurum/birim arasında dağıtılmış, tek elde
toplanamamıştır. Yönetsel sorumluluklar açıkça tanımlanmamıştır.
- Bütün harcamacı kurumlarda üst yöneticiye bağlı olarak denetim yapan iç denetçiler yoktur.
- İç denetim sistemini koordine etmek üzere merkezi uyumlaştırma birimi (İç Denetim Koordinasyon Kurulu)
kurulmalıdır.
- Denetim ile teftiş ve soruşturma birbirinden ayrılmak suretiyle denetimin sürekli olarak ifa edilen bir meslek ve
görev olduğu bilinci ve anlayışı yerleştirilmelidir.
Görüldüğü üzere, adı geçen üç kuruluşun sorunlara bakış açılarında büyük bir benzerlik bulunmaktadır. Bu
sorunlar ve sorunlara çözüm olarak ileri sürülen öneriler, Türk kamu mali yönetimi tarafından da benimsenmiştir. Bu
bakımdan mevcut sistemin değiştirilmesi yönünde önemli ölçüde çaba sarf edilmiş ve mevcut sistem 5018 sayılı
Kanun ile bütünüyle adı geçen kuruluşların görüşleri doğrultusunda değiştirilmeye çalışılmıştır.
31
3. 5018 SAYILI KANUNUN DİĞER MEVZUATLA İLİŞKİSİ
3.1. TC Anayasası İle İlişkisi
1982 T.C. Anayasası’nın Mali ve Ekonomik Hükümler Başlığı altındaki 161-165 maddeleri mali
düzenlemelere ayrılmıştır.
Cumhuriyet döneminde söz konusu düzenlemelere ilk kez, 1924 Anayasası’nda yer verilmiştir. Hemen
hemen aynı düzenlemeler, 1961 Anayasası’nda da yer almıştır. 1982 Anayasası da, söz konusu hükümlerde
gerçek anlamda herhangi bir değişiklik yapmadan önceki anayasalarda mevcut olan hükümleri aynen
kabul etmiştir, denilebilir.
Doğal olarak anayasaların çok sık değişmemesi ana ilke olması gerekir. Ancak, devlet dinamik bir
varlıktır. Devletin dinamik bir varlık olması, sık olmasa da olması gereken bazı hususların anayasalarda
değişiklikler yapılmasını zaruri kılar.
Nitekim yukarıda belirtildiği üzere, gerek dünyanın pek çok ülkesinde gerek ülkemizde, kamu
mali yönetimi ve bütçelerler ilişkin olarak kapsamı ve çok önemli değişiklikler gerçekleştirilmiştir. Bu
değişikliklerden bazılarının anayasa ile güvence altına alınması yararlı olacaktır. Özellikle kamu kaynaklarının
verimli kullanımı ve harcamaların gerek hukuki gerek performans denetimini etkili bir şekilde yapılmasını
sağlayabilecek bazı değişikliklerin Anayasada yer alması gerekir. Oysa belirtilmiş olduğu gibi, 1924
Anayasası’ndan beri bu konuda değinilen anlamda değişiklikler gerçekleştirilmemiştir.
Bu durum da kamu kaynaklarının kullanımında bazı sakıncalı sonuçların ortaya çıkmasına neden
olmaktadır.
3.2. Sayıştay Kanunu İle İlişkisi
5018 sayılı Kanun, bir ana kanun olması dolayısıyla, doğal olarak diğer bazı kanunlarla ilişki halindedir.
Ancak 5018 sayılı Kanunun ilişkili olduğu kanunların başında Sayıştay Kanunu gelmektedir.
Sayıştay tarihi bir kurumdur. Bu kurum, ilk kez 1862 tarihinde kurulmuştur. Aradan geçen zaman
dilimi içinde Sayıştay’ın yapılandırılmasında doğal olarak bazı değişiklikler yapılmıştır. 1050 sayılı Kanun
ve o zamanın şartları dikkate alınarak Sayıştay Kanunu üzerinde yapılan kapsamlı değişiklik, esas olarak
1968 yılında 832 sayılı Kanun ile geçekleştirilmiştir. Aradan geçen zaman içinde de günün ihtiyaçlarını
karşılamadığı ileri sürülerek eleştiri konusu yapılmaya başlamıştır.
Bu bakımdan 6085 sayılı Sayıştay Kanunu kabul edilerek yürürlüğe girmiştir. Bu Kanunun özet olarak
amacı; kamuda hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık çerçevesinde, kamu idarelerinin etkili,
ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak çalışmasını ve kamu kaynaklarının bu amaçlar doğrultusunda
kullanımını sağlamak amacıyla, TBMM adına yapılacak denetimleri gerçekleştirmek ve sorumluların hesap
ve işlemlerini kesin hükme bağlamak, şeklinde belirlenmiştir.
Ayrıntısına girmeden, 6085 sayılı Kanunun, 5018 sayılı Kanunun ilkelerinin gerçekleştirmek üzere
yasalaştırıldığını söylemek mümkündür. Gecikmeli de olsa ayrıntılar bir yana bırakılarak böyle bir Sayıştay
Kanununun yürürlüğe girmesi yerinde olmuştur.
Kanun hakkında çok şey söylemek mümkündür. Ancak burada özelikle iki husus üzerinde durmak,
sanırız önemli olacaktır.
- Bunlardan birisi, biran önce Sayıştay’ın özellikle performans denetimini de hakkıyla yapacak şekilde
teşkilatlandırılmasıdır.
- Diğeri de mahalli harcamaların yerinden denetimini sağlayacak organizasyonlara başlamaktır. Yani Bölge
Sayıştaylarının kurulmasını sağlamaktır. Kanımızca böylece mahalli harcamaların yerinde denetlenmesinin
birçok yararları olacaktır. Özellikle Türkiye gibi büyük bir toprağa sahip ülkelerde her şeyi merkezden
yapmaya kalkışmak, işlemlerin aksamasına neden olmaktadır. Bu tür bir girişimle söz konusu olabilecek
sakıncalar ortadan kaldırılabilecektir.
32
3.3. Mahalli İdareler Bakanlığının Kurulması
Bugün mahalli idareler çeşitli bakımlardan İç İşleri Bakanlığı bünyesinde yer almaktadır. Oysa İç İşleri
Bakanlığı, esas olarak iç güvenliği sağlamlayacak şekilde organize edilmiş ve görev alanı son derece geniş olan
bir kuruluştur. Mahalli idarelerin ayrı bir bakanlık kurularak bazı bakımlardan kurulacak bakanlığa bağlanması
için iki neden ileri sürülebilir:
- Bu nedenlerden biri, mahalli idare harcamalarının toplam kamu harcamaları içinde çok büyük yer tutmasıdır.
- İkinci neden de, mahalli idarelerin harcamalarının performans denetimlerinin hakkıyla yapılabilmesinin
sağlanmasıdır.
- Kurulacak bir Mahalli İdareler Bakanlığı sanırız bu konularda daha etkili olabilecektir.
Sonuç:
Sonuç olarak 5018 sayılı Kanunun değerlendirilmesiyle ilgili şunları söyleyebiliriz:
Bir konu üzerinde değişiklik yapılırken üç husus üzerinde durulması gerekir. Üzerinde durulması
gereken hususlardan biri, o konuda o güne kadar ileri sürülmüş bilimsel görüşlerin, konunun uygulamaya
aktarılışında mutlaka gözden uzak tutulmamasıdır. Üzerinde durulması gereken ikinci husus da, yabancı ülke
uygulamalarından gereği şekilde yararlanmaktır. Ortaya konulan düzenlemeler insan odaklı olduğu için insan
unsurunu hiçbir zaman göz ardı etmemek de, üzerinde durulması gereken üçüncü ve en önemli bir unsuru
meydana getirir. Sözü edilen bu konulardan bir veya birkaçının eksik olması halinde konunun başarı şansı
ortadan kalkar, demek pek yanlış olmayacaktır.
Bu açıdan bakıldığında, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nu genel olarak şu şekilde
değerlendirmek mümkündür:
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, bütçe ilkelerini içinde toplayan oldukça kapsamlı teorik bir alt
yapıya sahiptir. Öte taraftan bu kanun, birçok yabancı ülke uygulamaları örnek alınarak kaleme alınmıştır. Bu
açıdan, hükümlerin normlaştırılmasındaki mevcut olan bazı aksaklıklar bir yana, kanunu eleştirmek pek doğru
olamayabilir. Ancak, yukarıda sözü edilen üçüncü hususun, bu kanunun yürürlüğe girmesinde etkili olduğunu
söylemek mümkün değildir. 1050 sayılı Kanunu eleştirenler ve onun yerine yeni bir kanun getirilmesinin gerekli
olduğunu savunanlar dahi, bugün 5018 sayılı Kanunu şiddetle eleştirmekte ve hatta 1050 sayılı Kanunun daha
iyi bir kanun olduğunu dahi ileri sürmektedirler.
Öte taraftan, 5018 sayılı Kanun hakkında genel olarak şunları söyleyebiliriz:
- Kişiler, kamu parasını harcarken bu paraları kendi parası gibi görmezler. Diğer bir ifadeyle, harcanan para
karşılığı elde edilen mal ve hizmetlerin fiyat ve kaliteleri onlar için hiç de önemli değildir. Bu da harcamalardan
performans sağlanmasını güçleştirmektedir.
- Kamu kaynağını kullananlar, bütçe sistemlerinin basit olmasını arzu ederler 1050 sayılı Kanun, klasik bütçe
sistemini benimsemiştir. Klasik bütçelerin hazırlanma ve uygulamaları oldukça kolaydır. 5018 sayılı Kanunun
benimsemiş olduğu performans bütçeler ise, oldukça zor hazırlanmakta ve uygulanmaktadır. Özellikle bizim
sistemimizde rapor sayılarının fazlalığı bütçelerin hazırlanmasını çok zor hale getirmektedir. Bu da uygulayıcıları
doğal olarak sözü edilen raporları titizlikle hazırlamaktan alıkoyacaktır. Öte taraftan, aynı şeyleri bütçelerin
uygulanması ve denetimi bakımından da söylemek mümkündür.
- Bütçe hakkının sağlanmasında genellik ve birlik ilkesinin çok önemli rol oynadığına ve 5018 sayılı Kanunun
bunun sağlanabilmesi için kanuna önemli hükümleri koymuş olduğuna, yukarıda değinmiştik. Ancak kanunun
bugün sözü edilen bu önemli ilkesi pek uygulanmamakta ve gene eskiden olduğu gibi harcamaların bir
kısmının parlamentonun bilgisi dışında yapılmasına devam edilmektedir. Yani bugün de döner sermaye ve
fonların büyüklükleri azaltılamamış bulunmaktadır. Yukarıda bu konuda verilen bu örnekler, bugün de birlik
ve genellik ilkesine uyulmadığını göstermekte, bunun da bütçe hakkının ihlal edildiğini açık bir şekilde ortaya
koymaktadır.
33
- 5018 sayılı Kanun harcama öncesi denetimi kaldırmak ve harcama sonrası denetine ağırlık vermek
istemiştir. Bu ilkeye dayanılarak da harcama öncesi denetim kaldırılmıştır. Ancak, harcama öncesi denetimin
kaldırılmasına rağmen, harcama sonrası denetim etkili hale getirilememiştir. Bu durum kamu harcamalarının
etkinliğini kaldırabilecektir.
- Bütçenin siyasi ve idari denetimi ile ilgili olarak yukarıda bilgi verilmeye çalışılmıştır. Bu denetimlerden
ilki, uygulayıcıların parlamentoya hesap vermesidir. Bugün bunun tam anlamıyla gerçekleştiğini söylemek,
sanırız pek mümkün değildir. Çünkü bakanlıkların başında bulunan bakanın, parlamentonun ve iktidar
partisinin bir üyesi olması ve mali ve idari sorumluluğunun bulunmaması, bu söylenenleri kanıtlar
niteliktedir. Mevcut olan siyasi sorumluğun ise, ne derece etkili olduğu tartışılabilir. Çünkü seçmenlerin
seçim zamanlarında oy kullanırken, objektif ölçütlerin etkili oluğunu söylemek pek mümkün değildir.
Yukarıda AB’nin Türk mali yönetimine ilişkin görüşlerine değinmiş bulunmaktayız. Bu görüşlerle, 5018
sayılı Kanunun getirmiş olduğu düzenlemeler arasında esasta bir fark bulunmamaktadır. Öte taraftan aynı
şeyleri, IMF ile Dünya Bankasının görüşleri için de söylemek mümkündür.
5018 sayılı Kanun ile diğer mevzuat arasındaki ilişkiden de yukarıda söz ettik. Bu konuda esas olarak
söylenecek şeylerin; getirilen hükümlerin T.C. Anayasası ile güvence altına alınması, Sayıştay’ın performans
denetimini de hakkıyla yapabilecek şekilde yapılandırılması ve bir Mahalli İdareler Bakanlığının kurulması
olduğunu söylemek mümkündür.
Ancak performans bütçe sistemi esas olarak insan odaklı bir sistemidir. Bunu hiçbir zamana göz ardı
etmemek gerekir. Yani sistemin başarısı, sistemi uygulayanların isteğinden kaynaklanacaktır.
Böyle bir toplantıyı düzenleyenlere teşekkür ediyorum. Saygılar sunarım.
34
Dr. Hasan GÜL
Kamu İhale Kurumu Başkanı
KAMU HARCAMA YÖNETİM SİSTEMİ
Sayın Vekilim, değerli hocalarım, değerli katılımcılar sözlerime başlamadan önce hepinizi saygıyla
selamlıyorum.
Kamu harcama yönetim sistemi, kamu kaynaklarının yönetimiyle ilgili kararların nasıl alınacağına ve
uygulanacağına ilişkin kuralları ve yöntemleri içerir.
Sistem dört ana unsurdan oluşur:
• Politika ve önceliklerin belirlenmesi (planlama),
• Kamu kaynaklarının belirlenen politikalara uygun olarak tahsis edilmesi (Bütçeleme süreci),
• Harcamanın gerçekleştirilmesi (İhale süreci),
• Kontrol ve denetim mekanizmaları,
İyi işleyen bir kamu harcama sisteminin özellikleri:
• Mali disiplini gözetir,
• Kamu kaynaklarını ekonomik ve sosyal politika hedeflerine göre tahsis eder,
• Kaynakların etkin ve verimli olarak kullanılmasını sağlar,
• Kamu görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlar,
• Mali saydamlığı sağlar,
• Kamu harcama sisteminin iyi işlemesi oluşturulan kurumsal kapasiteye ve yasal çerçeveye bağlıdır.
KAMU ALIMLARININ HACMİ VE ÖNEMİ
KAMU ALIMI NEDİR?
• Kamu alımı, kamu idarelerinin görevlerini yerine getirmek için ihtiyaç duydukları yapım işleri ile mal ve hizmetleri dışarıdan temin etmeleri sürecidir,
• Kamu kurumları; mal, hizmet ve yapım işlerinin teminine yönelik temel ekonomik faaliyetlerini artan bir oranda özel sektöre devretmektedir,
• Kamu alım süreci, ihtiyaç tespiti ile gerekli kaynağın sağlanması dahil, alımın planlanmasıyla başlar,
• Bunu ihtiyacın tanımlanması ve ihtiyacın temininde uygulanacak usulün seçilmesi izler,
• Daha sonraki aşama alımın gerçekleştirilmesi sürecini içerir,
• Son aşama ise sözleşme yönetimini kapsar.
KAMU ALIMLARI ALANINA İLİŞKİN BAZI BİLGİLER (YAKLAŞIK)
• Yıllık ihale sayısı: 130.000
• Yıllık imzalanan sözleşme sayısı: 170.000
• Alım yapan idare sayısı: 20.000
• İhaleye teklif veren istekli sayısı: 100.000
• Kamu alımlarının büyüklüğü: 100 milyar TL
• Kuruma yapılan şikayet başvuru sayısı: 4.300
* Katılımcının sempozyum sırasında yapmış olduğu power point sunumdan aktarılmıştır. Sunum Ek 1’de yer almaktadır. syf: 241-244
35
DÜNYADA KAMU ALIM SİSTEMLERİ
• Artan önemi sonucu kamu alımları alanı, kaynak kullanımında etkinliği artırmak amacıyla, global düzeyde reforma tabi tutulmuştur.
• Birleşmiş Milletler tarafından, 1993 ve 1994 yıllarında UNCITRAL Model Kanun kabul edilmiştir.
• Dünya Bankası ve Avrupa Birliği gibi kamu yatırımları için ülkelere fon sağlayan kuruluşlar tarafından da kamu alımlarına ilişkin kurallar belirlenmiştir.
• Reformların amacı, uluslararası rekabetin ülkelerin toplam refahını artıracağı kabulünden hareketle, kamu alımlarına yönelik piyasaların daha liberal hale getirilmesidir.
AB ÜLKELERİNDE KAMU ALIM SİSTEMLERİ
• AB’nin hedefi, özellikle eşik değerleri aşan kamu alımları için rekabetçi, saydam ve ayrımcı uygulamalar
içermeyen bir kamu alımları piyasasının oluşturulması ve bu alanda oluşabilecek ihtilafların çözümüne yönelik hızlı ve etkin bir inceleme mekanizmasının kurulmasıdır,
• Mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini düzenleyen direktif: 2004/18/EC
• Sektörel (su, enerji, ulaştırma, posta) faaliyetlere yönelik alımları düzenleyen direktif: 2004/17/EC
• Mal ve hizmet alımları ile yapım işlerine ilişkin ihtilafların çözümünü düzenleyen direktif: 89/665/EEC (2007/66/EC ile değişik)
• Sektörel faaliyetlere yönelik alımlara ilişkin ihtilafların çözümünü düzenleyen direktif: 92/13/EEC (2007/66/EC ile değişik).
TÜRKİYE’DE KAMU ALIM SİSTEMLERİ
1857 tarihli Nizamname.
• 22.04.1925 tarihli ve 661 sayılı Müzayede, Münakasa ve İhalat Kanunu.
• 10.12.1934 tarihli ve 2490 sayılı Artırma Eksiltme ve İhale Kanunu.
• 01.01.1984 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu.
• 04.01.2002 tarih ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile 05.01.2002 tarih ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu.
4734 sayılı Kanun ile kamu alımları sistemimizde köklü değişiklikler yapılmıştır. Kanunun temel amacı
daha şeffaf ve rekabete dayalı bir sistemin kurulmasıdır. 4734 sayılı Kanunla, Kamu alım sistemimizde yapılan
değişikliklerden birisi de, Kamu İhale Kurumunun kurulmasıdır. Kamu İhale Kurumu kamu alımları alanında
hem düzenleyici hem de ihale sürecindeki şikayetleri sonuçlandıran bir kurum olarak görev yapmaktadır.
KAMU İHALE KURUMUNDAN BEKLENENLER
Kamu İhale Kurumunun Kurulma sebepleri:
• Mevzuat düzenlemelerinin tek elden, hızlı ve etkin bir şekilde yürütülmesi
• İhale işlemlerinde uygulama birliği sağlanması
• Kamu ihale eğitimi verilmesi
• Kamu alımları alanına ilişkin bilgilerin tek elde toplanması
• Şikayet başvurularının hızlı ve etkin bir şekilde sonuçlandırılmasıdır.
TÜRK KAMU ALIMLARI SİSTEMİNİN AB MEVZUATI KARŞISINDAKİ DURUMU
Kamu alımları faslına ilişkin katılım müzakereleri kapsamında 17 Mayıs 2006 tarihinde Avusturya Dönem
Başkanlığı tarafından Türkiye’ye iletilen açılış kriterleri:
• Kamu alımlarına ilişkin her alanda tutarlı bir politika izlenmesini temin edecek ve uygulamayı yönlendirecek bir kurumun görevlendirilmesi,
36
• Kamu alımlarına ilişkin mevzuat uyumunun sağlanmasına ve kurumsal kapasitenin oluşturulmasına yönelik takvim ve aşamaları da içeren strateji belgesinin oluşturulması,
• Mevzuatta AB ile uyumlu olmayan istisnaların kaldırılması ve Kamu İhale Kanununun kapsamının AB mevzuatı ile uyumlu hale getirilmesi.
HARCAMA ESASLARI: 5018-4734
Temel İlkeler
5018 (md. 5, 7, 8, 9)
• Kamu mali yönetimi mali disiplini sağlar,
• Mali saydamlık esastır,
• Yetkililer; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasından sorumludur
(Hesap verme sorumluluğu),
• İdareler bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu
ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar.
4734 (md. 5)
• İdareler; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların
uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla
sorumludur,
• Aralarında doğal bağlantı olmadığı sürece mal, hizmet ve yapım işleri bir arada ihale edilemez,
• Eşik değerin altında kalmak amacıyla mal, hizmet ve yapım işleri kısımlara bölünemez.
Ödenek Kullanımı
5018 (md. 20, 26, 27, 28)
• Harcama yetkilileri tahsis edilen ödenekler dahilinde yüklenmeye girebilirler (Ödenek üstü harcama
yapılamaz),
• Belirli şartlar dahilinde ertesi yıla ve gelecek yıllara yaygın yüklenmelere girilebilir,
4734 (md. 5, 62)
• Ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamaz,
• Birden fazla yılı kapsayan işlerde ilk yıl için öngörülen ödenek proje maliyetinin %10’undan az olamaz.
Yıllara yaygın yüklenme
5018 (md. 27, 28)
• Niteliğinden dolayı mali yılla sınırlı tutulamayan ve sürekliliği bulunan iş ve hizmetler için yüklenme
süresi on iki ayı aşmamak üzere, ertesi yıla geçen yüklenmelere girişilebilir,
• Bir mali yıl içinde tamamlanması mümkün olmayan yatırım projeleri için gelecek yıllara yaygın
yüklenmeye girişilebilir,
• Kanunun 28. maddesinde sayılan mal ve hizmetlerin temini için üç yılı geçmemek üzere Maliye
Bakanlığının uygun görüşünün alınması kaydıyla, finansal kiralamada ise dört yıl olmak üzere gelecek
yıllara yaygın yüklenmeye girişilebilir.
4734 (ek md. 2)
• Süresi kırksekiz ayı aşmamak üzere çerçeve anlaşma imzalanır.
37
Harcama yetkilisi-İhale yetkilisi
5018 (md. 31)
• Harcama birimi, kamu idare bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birimdir,
• Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür,
• Harcama yetkilisi, bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisidir,
• Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.
4734 (md. 4)
• İhale yetkilisi; idarenin, ihale ve harcama yapma yetki ve sorumluluğuna sahip kişi ve kurullarıdır,
• İhale yetkilisinin ilgili mevzuatında özel olarak belirlendiği haller dışında harcama yetkilileri aynı
zamanda ihale yetkilisidir,
5018 (md. 62)
• İdarenin tamamını ilgilendiren harcamalar destek hizmetlerini yürüten birim tarafından gerçekleştirilir,
• Destek hizmetleri birimi, harcama birimlerinin ihtiyaçlarını birleştirmek suretiyle 4734 sayılı Kanun
hükümleri çerçevesinde karşılayabilirler,
• Sadece ilgili harcama birimlerini ilgilendiren harcamalar ise harcama birimleri tarafından gerçekleştirilir,
• Harcama yetkilileri, ihale yetkisiyle sınırlı olmak üzere harcama yetkilerini, üst yöneticiden onay almak
suretiyle idarenin destek hizmetlerini yürüten birim yöneticilerine devredebilirler.
Denetim esasları
5018 (md. 58)
Ön mali kontrol
• Harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile mali hizmetler
birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar,
• Ön mali kontrol süreci, mali karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin
gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur,
• Ön mali kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliğe haiz olup,
mali karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir.
4734 (md. 54, 55, 56, 57)
İhalelere yönelik başvurular
• İhale sürecindeki hukuka aykırı işlem ve eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya
zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabilecekler, idareye
şikayet başvurusu ve Kamu İhale Kurumuna itirazen şikayet başvurusunda bulunabilirler,
• Kurum tarafından verilen nihai kararlar Türkiye Cumhuriyeti Mahkemelerinde dava konusu edilebilir.
Denetim esasları-Ön mali kontrol
İhale kararının onaylanmasından sonra, ön mali kontrol aşamasında uygun görüş verilmediği ve ihale
yetkilisinin bu görüşe katıldığı durumlarda;
• Düzeltici işlem tesis edilemeyecek durumlarda, İhale yetkilisince ihalenin iptaline karar verilebilir,
• Tespit edilen hukuka aykırılıkların düzeltici işlem tesis edilmesini gerektirdiği durumlarda, ihale
yetkilisinin ihaleyi onaylama kararını iptal etmesinden sonra ihale komisyonu tekrar toplanarak daha
önce aldığı kararı değiştirebilir veya kararında ısrar edebilir,
(Kamu İhale Kurulunun 25.10.2010 tarih ve DK.D-162 sayılı kararı)
38
Sorumluluk
5018 (md. 70, 71)
• Ödenek üstü harcama yapan harcama yetililerine para cezası verilir,
• Kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte
ilgililerden tahsil edilir,
• Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım
ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında
bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş,
imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fillere ilişkin
hükümleri uygulanır.
4734 (md. 60)
• İhale yetkilisi ile ihale komisyonlarının başkan ve üyeleri ile ilgililerin; 17. maddede belirtilen fiil ve
davranışlarda bulunduklarının, görevlerini kanuni gereklere uygun veya tarafsızlıkla yapmadıklarının,
taraflardan birinin zararına yol açacak ihmalde veya kusurlu hareketlerde bulunduklarının tespiti
halinde haklarında disiplin cezası uygulanır ve ceza kovuşturması yapılır,
• Ceza ile birlikte tarafların uğradıkları zarar ve ziyan tazmin ettirilir,
• Bu kişiler, bu Kanun kapsamına giren işlerde görevlendirilemezler,
• Kanunun 5 ve 62. maddesinde belirtilen kurallara aykırı olarak ihaleye çıkılmasına izin verenler hakkında
da bu müeyyideler uygulanır.
SONUÇ
• Kamu alımları sistemi kamu harcama yönetim sisteminin en önemli parçalarından birisidir,
• Kamu alımlarının önemi Dünyada ve Türkiye’de giderek artmaktadır,
• Türk kamu alımları sistemi AB mevzuatı ve uluslar arası iyi uygulamalarla büyük ölçüde uyumludur,
• Kamu İhale Kanunu ile Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyumlu bir bütün oluşturmaktadır.
Sabrınız için hepinize teşekkür ediyorum.
39
Erhan USTA
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşar Yardımcısı
MALİ REFORM SÜRECİ VE 5018 SAYILI KANUNUN GENEL DEĞERLENDİRMESİ
Sayın Rektörüm, Sayın Milletvekilim, değerli katılımcılar ülkemizin çok güzel bir şehrinde, seçkin bir
üniversitesinde sizlerle birlikte olmaktan duyduğum memnuniyeti ifade ederek sözlerime başlamak
istiyorum. Bu vesileyle hepinize saygılar sunarım.
Sayın Rektörüm, Sayın Milletvekilim, değerli katılımcılar ülkemizin çok güzel bir şehrinde, seçkin bir
üniversitesinde sizlerle birlikte olmaktan duyduğum memnuniyeti ifade ederek sözlerime başlamak
istiyorum. Bu vesileyle hepinize saygılar sunarım. 90’lı yıllardan bu yana yeni kamu yönetimi anlayışı ve
küreselleşme olgusu çerçevesinde pek çok ülkede kamu yönetimi reformları gerçekleştirilmiştir. Bu reformları
kaçınılmaz kılan etkenler; artan kamu harcamalarının bütçe üzerine getirdiği yük sonucunda ortaya çıkan
ekonomik krizler, kamu kesiminin performansının yetersiz kalması nedeniyle vatandaşların beklentilerinin
tam olarak karşılanamaması, bilgi ve iletişim teknolojilerinde yaşanan hızlı değişim ve uluslararası alanda
yaşanan gelişmeler olarak sıralanabilir. Söz konusu reformlarının amaçları kısaca mali disiplinin sağlanması,
kaynakların stratejik öncelikler doğrultusunda tahsisi ile kamuda etkinlik, mali saydamlık ve hesap verme
sorumluluğunun geliştirilmesi şeklinde ifade edilebilir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Türkiye’de 2000’li yıllarda gerçekleştirilen mali reform
sürecinin omurgasını oluşturmaktadır. Bu kanun ile şeffaflığın ve hesapverebilirliğin güçlendirilmesi, mali
disiplinin sağlanması ve etkin bir denetim sisteminin tesisi amaçlanmıştır. Ancak, getirdiği yenilik ve
iyileşmelerin yanı sıra 5018 sayılı Kanunun gerek hazırlanması gerekse uygulanması sürecinde bir takım
problemlerle de karşılaşılmıştır. Bu çalışmada, mali reformu zorunlu kılan nedenler, yeni kamu mali yönetim
anlayışı ve bu kapsamda gerçekleştirilen reformlar ile mali yönetimin kalitesinin artırılması için atılması
gereken adımlar anlatılmaktadır.
Mali Reformu Zorunlu Kılan Nedenler
Yüksek Kamu Açıkları;
Mali reformları zorunlu kılan nedenlerin başında, kamu gelir ve giderleri arasında dengenin
sağlanamamış olması nedeniyle verilen yüksek kamu açıkları ve sürdürülemez hale gelen kamu iç borç
dinamiği gelmektedir. Kamu kesimi genel dengesi 1990-2001 yılları arasında GSYH’ya oran olarak ortalama
yüzde 7,4 oranında açık vermiştir. Benzer şekilde, toplam kamu brüt borç stoku yıllar itibarıyla artış göstermiş
ve 2001 yılında GSYH’ya oran yüzde 78,9 olarak gerçekleşmiştir. Yüksek kamu açıkları ve borç stokunun,
siyasi istikrarsızlık ve kamu mali yönetimindeki yapısal eksikliklerle birleşince gerek iktisadi gerekse sosyal
olarak olumsuz sonuçları olmuştur.
Sosyal Güvenlik Sistemindeki Sorunlar;
Özellikle 1990’lı yılların ortalarında emeklilik yaşına ilişkin olarak gerçekleştirilen popülist siyasi
müdahaleler ve sosyal güvenlik fonlarının etkin olmayan bir şekilde yönetilmesi sonucunda, sosyal güvenlik
sisteminin finansmanı amacıyla özel kesimden ve kamu kesiminden elde edilen prim tahsilatları ile sosyal
güvenlik harcamaları arasındaki denge bozulmuştur. Buna ilave olarak, yaşanan krizlerin istihdam ve
40
dolayısıyla sosyal güvenlik sistemi üzerinde olumsuz etkileri olmuştur. Bu durum kaçınılmaz olarak sosyal
güvenlik kurumlarına yapılan açık transferlerinin artması sonucunu doğurmuş, sistem kamu maliyesinde
önemli bir yük oluşturmaya başlamıştır.
Bütçe Kapsamının Darlığı ve Bütçe Dışı Harcama Kanalları;
1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununun yürürlükte olduğu dönemde mali yönetim sisteminin ve
bütçenin kapsamı dar kalmıştır. Türkiye’de konsolide bütçeyi oluşturan genel bütçeye dahil daireler
ve katma bütçeli idarelerin yanı sıra, bunlara bağlı döner sermayeli işletmeler ve fonlar ile mahalli idare
bütçeleri ve kanunla kurulan kamu tüzel kişiliğini haiz idarelerin bütçeleri olmak üzere değişik bütçe türleri
oluşturulmuştur. Bunlardan sadece genel ve katma bütçeler kanunla yürürlüğe konulmuş, diğer bütçeler
yetkili idari merciler tarafından onaylanarak yürürlüğe girmiştir. Bu durum bütçe birliği ilkesinin gereğinin
layıkıyla yerine getirilmesine ve Parlamentonun bütçe hakkını eksiksiz olarak kullanmasına engel olmuştur.
Bütçeleştirilmeyen Mali ve Yarı-Mali İşlemler;
2000’li yıllar öncesinde, bütçe hesaplarının saydamlıktan giderek uzaklaştığı görülmektedir. Bu
dönemde fon ve döner sermaye uygulamaları bütçe kapsamı dışına çıkışın teknik bir aracı haline gelmiş,
yoğunlaşan özel-gelir özel ödenek uygulamalarıyla bütçe sisteminin esnekliği giderek zayıflamıştır. Bu
dönemde devlet borçlarının muhasebeleştirilmesinde de önemli sıkıntılarla karşılaşılmış özellikle dış
borçların bütçeleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi saydamlıktan oldukça uzaklaşmıştır. Buna ilave olarak,
koşullu yükümlülüklere ve yarı-mali işlemlere ilişkin risklerin bütçe sistemi çerçevesinde ele alınmadığı
görülmektedir.
Muhasebe ve İstatistik Sistemindeki Zayıflıklar;
1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununun yürürlükte kaldığı süre içerisinde uygulanmakta olan bütçe
kodlama yapısı uluslararası standartlar çerçevesinde detaylı analizler ve karşılaştırmalar yapılmasına olanak
vermemekteydi. 1970’li yıllardan beri uygulanmaya çalışılan program bütçe sistematiği ve sınıflandırmasının
mali sisteme entegre edilemediği ve başarısızlığa uğradığı görülmektedir. Buna ilave olarak kamu kesiminin
alt kurumsal birimlerinde farklı muhasebe teknikleri ve farklı sınıflandırma tarzları kullanılması bu dönemde
konsolide hesapların oluşturulması konusunda önemli sıkıntılara yol açmıştır.
Güçlü Bir Raporlama Sisteminin Mevcut Olmaması;
Eski devlet muhasebe sistemiyle kamu gelir ve giderleri konusunda yöneticilere, karar alıcılara ve
topluma yeterli ve doğru bilgi sunmak mümkün olmamıştır. Devletin varlıklarıyla ilgili kayıt ve kontrol
sistemi, yeterli etkinlik düzeyine ulaşamamıştır. Ayrıca devletin taahhütleri konusunda tam bir bilgi seti
ortaya konulamamıştır.
Denetim Sistemindeki Zafiyetler;
Türk bütçe sisteminde denetim esas itibarıyla mevzuata uygunluğun denetimi şeklinde yapılmış,
kaynakların kullanımının etkinlik ve verimlilik açısından denetimi ihmal edilmiştir. Yapılan denetimlerin
risk, sistem ve performans denetimi yerine sadece mevzuata uygunluk denetimine odaklanması, denetim
sürecini etkinlikten uzaklaştırmıştır. Ayrıca Sayıştay’ın denetim kapsamı dar kalmıştır.
Harcamacı Kuruluşların Kapasitelerinin Geliştirilmesi İhtiyacı;
Harcamacı kuruluşlarda politika oluşturma kapasitesi yetersiz kalmış, politika ve planların bütçe
ile bağlantısı yeterince güçlü bir şeklide kurulamamıştır. Kamu idarelerince belirlenen politika, amaç ve
41
hedeflerin maliyeti doğru ve kapsamlı bir şekilde tespit edilmemiş, sağlıklı bir önceliklendirme yapılmamıştır.
Harcamacı kuruluşlarda mali saydamlık ve hesap verebilirlik kavramlarına ilişkin gerekli bilinç ve yetkinlik
düzeyine ulaşılamamıştır.
Piyasaların Serbestleştirilmesi ve Düzenlenmesi İhtiyacı;
Kamunun ekonomi üzerinde belirleyici ve baskın rol oynaması, piyasa mekanizmasının işleyişinde sorunlara
yol açmış ve buna bağlı olarak kaynakların etkin şekilde dağılımına engel teşkil etmiştir. Artan kamu harcamaları
ve kamu borç stoku, özel sektöre gerekli mali kaynakların aktarılmasına ve dolayısıyla özel kesim temelli
sürdürülebilir bir büyüme ortamına geçilmesine izin vermemiştir. Buna ilave olarak, özelleştirme sonrasında
özellikle doğal tekel özelliği taşıyan sektörlere ve ekonominin genelini ilgilendiren alanlara yönelik piyasaların
düzgün işleyebilmesi amacıyla düzenleyici ve denetleyici mekanizmaların oluşturulması ihtiyacı oluşmuştur.
Kamu İşletmelerinin Ticari Alandaki Ağırlığı;
Etkin olmayan bir şekilde yönetilen ve politik müdahalelere açık olan kamu işletmeleri genel ekonomi
içerisinde önemli yer tutmaktaydı. Alınan politik kararlar sonucunda KİT sisteminde rasyonel fiyatlama ve
doğru istihdam politikaları uygulanamamış ve sistem zamanla mali yükümlülüklerini yerine getiremez hale
gelmiştir.
Mali Reform Sürecinin Arka Planı
Ülkemizde mali reform süreci ve bu konuda ortaya konulan inisiyatifler arka planda gerçekleştirilen
önemli çalışmalara ve politika dokümanlarına dayanmaktadır. Bu süreçte sıkılıkla vurgu yapılan temel politika
dokümanları aşağıda sıralanmaktadır.
• Dünya Bankası, Kamu Mali Yönetimi Projesi, 1995.
• Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık ÖİK Raporu, 2000.
• Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2001.
• Dünya Bankası, Kamu Harcamaları ve Kurumsal Gözden Geçirme (PEIR) Raporu. 2001.
• Uluslararası Para Fonu ile gerçekleştirilen 17. ve 18. Stand-By Düzenlemeleri 1999, 2002.
5018 Sayılı Kanunun Yasalaşması ve Uygulanması Sürecinde
Karşılaşılan Genel Sorunlar:
5018 sayılı Kanunun yasalaşması sürecinde bir takım kurumsal zorluklarla karşılaşılmıştır. Bu zorlulukların
başında 5018 sayılı Kanunun hazırlanması sürecinde ortaya çıkan kurumsal çatışmalar gelmektedir. Söz konusu
kurumsal çatışmaların temelinde 5018 sayılı Kanunla getirilmeye çalışılan yeni kamu mali yönetimi anlayışının
belirli kurumsal baskı grupları tarafından tehdit olarak algılanması yatmaktadır. Bu nedenle, reform sürecine
müdahil olan farklı kurumlar reformun ana unsurlarını kendi algı ve beklentileri doğrultusunda şekillendirmeye
çalışmış ve yasalaşma sürecinde Kanunun bütünlüğü zedelenmiştir.
Kanunun uygulanması için bir geçiş döneminin öngörülmemiş olması ve daha öncesinde pilot
uygulamalara gereken önemin verilmemiş olması uygulama sürecinde zorluklarla karşılaşılmasına neden
olmuştur. Yeni kamu mali yönetim anlayışının ve stratejik yönetim perspektifinin yerleştirilememiş olması
süreç algısında ve ortaya konulan temel dokümanların niteliğinde önemli sorunlara yol açmıştır. Bu süreçte
stratejik planlara ve performans hedeflerine dayandırılması gereken faaliyet raporları stratejik planlardan ve
performans hedeflerinden önce hazırlanmaya ve yayımlanmaya başlamıştır. Ayrıca söz konusu dokümanlarda
kurumun ortaya koyduğu faaliyet sonuçlarının stratejik hedeflerini ne ölçüde karşıladığı görülmemekte olup,
bu dökümanlar bütçe uygulama sonuçları bilgisinin ötesine geçememiştir.
42
Yukarıda ifade edilen problemlerin temelinde eski mali yönetim anlayışının katılığı yatmaktadır. Bu
süreçte yapılan reformların ve yeni kamu mali yönetim anlayışının uzun süren ve eğitimlerle desteklenen
bir yaklaşımla zaman içerisinde yerleşeceği görülmektedir.
5018 sayılı Kanunla Sayıştay denetiminin kapsamı genişletilmiş ve genel yönetim kapsamında yer
alan tüm idareler Sayıştay denetimine tabi tutulmuştur. Ancak, denetim kapsamı genişletilen Sayıştay’ın,
bu doğrultuda yeniden yapılandırılmasını ve dış denetim açısından gözetim ve koordinasyon rolünü ve
iç denetçilerle ilişkisini yeniden tanımlanmasını düzenleyecek yeni bir Sayıştay Kanununun hazırlanması
ve yasalaşması gecikmiştir. Bunun sonucunda, 5018 sayılı Kanunun dış denetime ilişkin hükümlerinin
uygulanmasında aksamalar meydana gelmiştir.
5018 sayılı Kanunun uygulamasında karşılaşılan diğer bir sorun ise, yılı bütçe kanunlarına konulan
istisnalardır. Söz konusu istisnalar, bütçe uygulamasına ilişkin hükümleri işlevsiz hale getirmektedir.
Örneğin, 2009 yılı merkezi yönetim bütçe harcamaları yıl sonu gerçekleşmeleri, bütçe ödeneğinin 8,1
milyar TL üzerindedir. Faiz giderlerinin, başlangıç ödeneğinin 4,3 milyar TL altında gerçekleştiği göz önünde
bulundurulduğunda, faiz hariç bütçe giderlerinin ödeneğinin 12,4 milyar TL üzerine çıktığı görülmektedir.
Benzer şekilde, 2010 yılında da faiz hariç bütçe giderleri bütçe ödeneğinin 15,1 milyar TL üzerinde
gerçekleşmiştir. Bu harcamaların TBMM onayı olmadan yapılması, Parlamentonun bütçe hakkı ilkesine ve
reformun ruhuna uygun değildir.
Mali Reform Süreci
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu mali reform sürecinin çok önemli bir ayağını
oluşturmakla birlikte, şüphesiz kamu maliyesinin dönüşümünde diğer birçok düzenleme bütünleyici
rol oynamıştır. 5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesinin yanında, yerel yönetimler, sosyal güvenlik ve
bankacılık reformlarının hayata geçirilmesi, piyasaların serbestleştirilmesi ve düzenlenmesi, 4749 sayılı
Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ve 6085 sayılı Sayıştay Kanununun
kabulü ile yeni bir kamu ihale mevzuatının hazırlanması bir bütün olarak güçlü bir kamu mali sistemine
geçişin yolunu açmıştır.
Yerel Yönetimler Reformu
Yerel yönetimlerin mali yapısının giderek bozulması ve 1930’lu yıllardan kalma düzenlemelerin mevcut
ihtiyaçlara cevap vermemesi yerel yönetimlere ilişkin yeni düzenlemeler yapılmasını gerekli kılmıştır. Yerel
yönetin reformu kapsamında; öncelikle yerel yönetimlere ilişkin temel düzenlemeler olan 5393 sayılı
Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 5355 sayılı
Mahalli İdare Birlikleri Kanunu kabul edilmiştir. 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe
Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanunla, yerel yönetimlerin merkezi yönetimden aldıkları
transfer gelirleri artırılmış ve bu payların dağıtım sistemi değiştirilmiştir. Yerel Yönetimlerin 2004 yılı sonu
itibarıyla kamuya olan borçları yapılandırılmıştır. Yeni düzenlemelerle yerel yönetimlerin mali yönden
güçlendirilmesi, idari yapılarının etkinleştirilmesi, yeni kamu mali yönetim uygulamalarına uyum sağlamaları
ve kamu hizmetlerinin sunumunda yerel yönetimlerin daha fazla söz sahibi olmaları hedeflenmiştir.
Sosyal Güvenlik Reformu
Türkiye’de Sosyal Güvenlik Sistemi önceki dönemlerde uygulanan yanlış politikaların yanı sıra ekonomik
istikrarsızlıklarla beraber aktüeryal sürdürülebilirlik açısından ciddi sıkıntılara sahipti. Emeklilik yaşının
düşüklüğü, aylık bağlama oranının yüksekliği, farklı norm ve standartlara sahip sosyal güvenlik kurumlarının
varlığı, kurumların etkin yönetilememesi ve sağlık harcamalarındaki yüksek oranlı artışlar sistemin en
önemli sorunlarını oluşturmaktaydı.
43
2006 yılı ve sonrasında yapılan reformla farklı norm ve standartlarda hizmet sunan sosyal güvenlik
kurumları tek çatı altında birleştirilmiş, teknolojiyle desteklenmiş etkin yönetilecek bir kurum yapısı kurulmuş
ve Genel Sağlık Sigortası uygulamasına geçilmiştir. Sistemin aktüeryal sürdürülebilirliğini sağlayacak
parametrik reformlar çerçevesinde, emeklilik yaşı sisteme yeni girenler için kademeli olarak yükseltilmiş,
aylık bağlama oranı düşürülmüş, prim oranları yeniden belirlenmiştir. Sağlık kapsamının ve sunumunun
genişlemesi ile beraber sağlık harcamalarında yaşanan artışlar kontrol altına alınmaya başlanmıştır.
Bankacılık Reformu
Kamu sahipliğinden dolayı sınırsız garanti algısı bulunan, efektif çalışmayan ve sistemde oldukça büyük
bir yeri olan kamu bankaları bankacılık sistemini olumsuz yönde etkilemiştir. Hayata geçirilen reformlarla,
kamu bankalarının finansal piyasalardaki bozucu etkisinin büyük oranda yok edilmesi ve böylece bankacılık
sisteminin piyasa ekonomisi çerçevesinde işlemesi hedeflenmiş, kamu bankalarının önceki dönemlere göre
daha etkin çalışmaya başlaması sağlanmıştır. Benzer şekilde, Bankacılık Kanununda, 2001 yılında yaşanan
krizle birlikte ortaya çıkan usulsüzlüklerin önüne geçmeye yönelik düzenlemeler yapılmıştır.
Mali alanda gerçekleştirilen bir diğer önemli reform Merkez Bankasının kurumsal bağımsızlığının
sağlanmasıdır. Merkez Bankasının temel amacının “fiyat istikrarını sağlamak” olarak belirlenmesi, bu
konuda atılan en önemli adım olmuştur. 4651 sayılı Kanunla, Merkez Bankasının araç bağımsızlığı tam
olarak sağlanmış ve Bankaya, fiyat istikrarını sağlamak için uygulayacağı politikayı doğrudan belirleme
yetkisi tanınmıştır. Merkez Bankasının bağımsızlığı üzerinde önemli bir baskı yaratan kamu açıklarının
parasallaştırılması söz konusu yasayla kaldırılmış; Bankanın, Hazine ile kamu kurum ve kuruluşlarına avans
vermesi, kredi açması, Hazine ve diğer kamu kurumlarının borçlanma araçlarını birincil piyasada satın
alması yasaklanmıştır.
Piyasaların Serbestleştirilmesi
Özelleştirme sonrasında özellikle doğal tekel özelliği taşıyan sektörlere ve ekonominin genelini
ilgilendiren alanlara yönelik piyasaların düzgün işleyebilmesi amacıyla telekomünikasyon, enerji, tütün,
bankacılık, radyo-televizyon yayıncılığı, sermaye piyasaları, rekabet ve kamu ihaleleri alanlarında toplam
sekiz adet özerk ve bağımsız nitelikte düzenleyici ve denetleyici kurullar ve kurumlar oluşturulmuştur. Bu
anlamda, yasal mevzuat çerçevesinde piyasa aktörleri arasında kamu-özel sektör, yerli-yabancı girişimci
ayrımı yapmaksızın eşit mesafede kalınarak piyasaların etkin şekilde işlemesi sağlanmıştır.
Kamu Finansmanı ve Borç Yönetimi Kanunu
Türkiye’de kamu borç yönetimi 2002 tarihinde yayımlanan 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç
Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun uyarınca yürütülmektedir. Söz konusu Kanunla, borçlanma ve
borç yönetimi konularında dağınık halde bulunan mevzuat tek bir çatı altında toplanmış ve borçlanmada
disiplinin sağlanması amacıyla düzenlemeler yapılmıştır. Borçlanmaya ve verilecek garantilere yasal
sınırlama getirilmiştir. Hazine alacaklarının takip ve tahsiline ilişkin düzenlemeler getirilmiş, dış proje
kredilerinin bütçeleştirilmesine imkân sağlanmıştır. Saydam ve hesap verilebilir bir borçlanma politikası ilke
olarak kabul edilmiş ve Kanunun uygulamaya girmesiyle birlikte borç yönetiminde şeffaflığın sağlanması
ve kamuoyunun bilgilendirilmesi amacıyla, üçer aylık dönemler itibarıyla Kamu Borç Yönetim Raporları
yayımlanmaya başlamıştır.
44
Sayıştay Kanunu
5018 sayılı Kanunun üç temel sacayağından birisi dış denetim sistemi olmuştur. Yeni kamu mali yönetim
sisteminin diğer unsurları olan iç kontrol ve iç denetim sistemleri ile dış denetim organizasyonel yapıda
birbirlerini destekleyecek şekilde kurgulanmıştır. Bu çerçevede 5018 sayılı Kanunun özünde Sayıştay’ın
kendisini yeni kamu mali yönetim anlayışının gerekleri doğrultusunda yapılandıracağı varsayımı hâkimdir.
Bu bağlamda Sayıştay Kanunu sitemin bütün unsurlarıyla birlikte eksiksiz olarak işlemesi için temel bir
gerekliliktir.
6085 sayılı Sayıştay Kanununda uluslararası standartlar çerçevesinde Sayıştay’ın denetim alanının
genişletilmesine ve organizasyon yapısının tekrar düzenlenmesine ilişkin ayrıntılı hükümler yer almaktadır.
Bu yönüyle Sayıştay Kanunun yasalaşması iç denetim, iç kontrol ve dış denetim sistemlerinin birbirlerini
destekler mahiyette olacağı anlamına gelmektedir.
Kamu İhale Mevzuatı
2886 sayılı Devlet İhale Kanununun günümüzün değişen ve gelişen koşullarına cevap verememesi,
uygulamada ortaya çıkan aksaklıkları gidermede yetersiz kalması, kamu kaynağı kullanan idarelerin
bütün kamu alımlarını kapsamaması, isteklilerde aranacak nitelikler konusunda açıklık olmaması, subjektif
uygulamalara meydan vermesi, AB ve uluslararası ihale uygulamalarına paralellik göstermemesi gibi
nedenlerle kamu ihale sistemimiz eleştirilere maruz kalmıştır.
Etkin, saydam ve iyi işleyen bir rekabet ortamını içeren kamu ihale sisteminin oluşturulması amacıyla
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu 2003 yılından itibaren
yürürlüğe girmiş, söz konusu Kanunlara ilişkin ikincil mevzuatı hazırlamak, geliştirmek ve uygulamayı
yönlendirmek üzere 2002 yılında Kamu İhale Kurumu kurulmuştur. Kamu İhale Kanunu kapsamında
yapılan alımlara ilişkin tüm ihale ilanları ile bu ihalelerin kimin üzerinde kaldığına ilişkin sonuç bilgilerinin
Kamu İhale Bülteninde yayımlanması öngörülmüş, böylece ihalelere katılımın artırılması, rekabetçi bir
ihale ortamının oluşturulması, ihalelerde kamuoyu denetiminin en üst seviyeye çıkarılması, usulsüzlük ve
yolsuzlukların önüne geçilebilmesi hedeflenmiştir.
5018 Sayılı Kanunun Temel Eksenleri
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu; şeffaflığın ve hesapverebilirliğin güçlendirilmesi, mali
disiplinin ve bütçe uygulamalarında etkinliğin sağlanması, hedef-sonuç odaklı bir mali yönetim anlayışının
benimsenmesi ve kaynak tahsisi sürecinde etkinliğin sağlanması, çağdaş bir iç kontrol ortamının tesisi ve
sistem odaklı bir denetim anlayışının geliştirilmesi ile dış denetim sisteminin güçlendirilmesi olmak üzere
beş temel eksen üzerine tesis edilmiştir.
Şeffaflığın ve Hesapverebilirliğin Güçlendirilmesi
Şeffaflığın ve hesapverebilirliğin güçlendirilmesi kapsamında; farklı uygulama usul ve esaslarına
sahip bütçe türlerinin bütçe birliği ilkesinin gereğini yerine getirecek şekilde yeniden düzenlenerek
Parlamentonun bütçe hakkının güçlendirilmesi ve bütçe kapsamının genişletilmesi amaçlanmıştır. Benzer
şekilde, gelişmiş muhasebe, hesap ve raporlama sistemleri, kamuoyunun gerektiği şekilde ve zamanında
bilgilendirilmesi, yetki, rol ve sorumlulukların net olması söz konusu eksen çerçevesinde varılmak istenen
diğer hedeflerdir.
5018 sayılı Kanunun hayata geçirilmesinden önce, bir çok fon tasfiye edilmiş ve döner sermayelerin
sayısı azaltılmıştır. 2000 ve 2001 yıllarında 61 tanesi bütçe dışı fon ve 8 tanesi bütçe içi fon olmak üzere
toplam 69 fon tasfiye edilmiştir. Bunun sonucunda, kamu mali sisteminde şeffaflık, bütçe birliği ve adem-i
tahsis ilkeleri büyük ölçüde sağlanmıştır. Diğer taraftan tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilmiş ve
45
kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma esasına dayalı analitik bütçe sınıflandırması uygulanmaya
başlanmıştır. Analitik Bütçe Sınıflandırmasının kamu idarelerine yaygınlaştırılmasıyla birlikte analize elverişli
istatistiki veriler üretilmesine olanak sağlanmıştır. 5217 sayılı Kanunla, kamu maliyesinde disiplini bozan ve
saydamlığı azaltan özel gelir-özel ödenek uygulamaları sınırlandırılmış, devlete ait tüm gelir ve giderlerin
tek bir bütçede yer almasını öngören “bütçede birlik” ilkesinin uygulanabilirliği artırılmıştır.
5018 sayılı Kanunla bütçe türleri uluslararası standartlara göre yeniden belirlenerek tanımlanmış, bu
sayede uluslararası karşılaştırmalar yapılabilmesine olanak sağlanmıştır. Gelinen son nokta itibarıyla, genel
bütçe, özel bütçe, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, sosyal güvenlik kurumu bütçesi ve mahalli
idare bütçesi olmak üzere toplam beş bütçe türü bulunmaktadır. Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısı
adı altında TBMM’nin onayına sunulan merkezi yönetim bütçesi; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri
(I sayılı cetvel), özel bütçeli idareler (II sayılı cetvel) ve düzenleyici ve denetleyici kurumlar (III sayılı cetvel)
toplamından oluşmaktadır. 2006 yılı öncesinde konsolide bütçeden transfer alabilen 25 özerk bütçeli
kuruluş, özel bütçeli kuruluşlar kapsamına alınarak II sayılı cetvelde gösterilirken, eski sistemde bütçe
kapsamında yer almayan fakat gelir fazlalarını konsolide bütçeye transfer eden 8 adet düzenleyici ve
denetleyici kurum, III sayılı cetvel kapsamına alınmışlardır. Ayrıca, eski tanımda konsolide bütçeye dahil
edilmeyen ve üniversitelerle bağlantılı olarak çalışan sağlık, sosyal ve kültürel merkezler, merkezi yönetim
bütçesi kapsamı içinde, özel bütçeli kuruluşlar arasında yer almaya başlamıştır. Yıllık programlarla öteden
beri TBMM’nin bilgisine sunulan mahalli idare, fon, döner sermaye ve sosyal güvenlik hesapları ise bütçe
gerekçesine eklenmiştir.
Kamu mali yönetimine ilişkin politikaların oluşturulmasında ve analizinde büyük önem taşıyan kamu
maliyesine ilişkin istatistiklerin tüm kamu sektörünü kapsaması ve uluslararası standartlara uygun, kaliteli
ve zamanında erişilebilir hale getirilmesi temel hedefi doğrultusunda, 5018 sayılı Kanunda genel yönetim
kapsamındaki kamu idarelerinin uygulayacağı muhasebe ve raporlama standartlarını belirleme görevi çeşitli
kuruluş temsilcilerinin katılımıyla oluşturulan Devlet Muhasebesi Standartları Kuruluna, mali istatistiklerin
derlenmesi ve düzenli bir şekilde kamuoyuna sunulması görevi ise Maliye Bakanlığına verilmiştir.
2005 yılında 5018 sayılı Kanunda yapılan değişiklik ile kamu idarelerine her yıl yıllık faaliyet raporu
hazırlanması, hazırlanan raporların kamuoyuna açıklanması ve raporların birer örneğini Sayıştay, Maliye
Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığı gibi ilgili üst mercilere gönderilmesi sorumluluğu getirilmiştir.
Şeffaflığın ve hesapverebilirliğin güçlendirilmesi ekseninde önemli ilerleme kaydedilmiş olmakla
birlikte, bir takım sorunlar ve geliştirilmesi gereken alanlar karşımıza çıkmaktadır. Sorunların başında
saydamlığın zedelenmesine yol açan bütçe hesaplarıyla ilişkilendirilmeksizin yapılan mahsuplaştırma ve
terkin uygulamaları gelmektedir. KİT’lerin Hazine Müsteşarlığı tarafından üstlenilen borçları karşılığında ilgili
yıl bütçe kanunlarıyla ilişkisi kurulmaksızın özel tertip devlet iç borçlanma senedi ihraç edilmesi, Hazinenin
TMSF’den olan alacaklarının, ilgili yıl bütçesine gider yazılmadan terkin edilmesi, Hazine tarafından
yurtdışından sağlanarak bazı KİT’lere ikraz edilen kredilerin anapara ve faiz borç tutarlarının Hazineden
olan görev zararı alacaklarına veya ödenmemiş sermayelerine mahsup edilmesi bu tür uygulamalara örnek
teşkil etmektedir.
Bu kapsamda, karşımıza çıkan bir diğer sorun vergi harcamalarının raporlanması ile ilgilidir. Bütçe
Kanunlarına eklenen vergi harcaması listesinde sadece cari yıla ilişkin tahminler yer almakta, vergi
harcamalarının gerçekleşmesine ilişkin düzenli bir raporlama yapılmamaktadır. Buna ilave olarak vergi
harcamalarının kapsamının ne olduğu konusunda da belirsizlikler bulunmaktadır.
Şeffaflığın ve hesapverebilirliğin güçlendirilmesi ekseninde; mali istatistiklerin uluslararası standartlar
çerçevesinde güçlendirilmesi, kesin hesap sistematiğinin geliştirilmesi ile faaliyet raporlarının hesap
verebilirliğin güçlenmesine daha fazla katkı vermesinin sağlanması geliştirilebilecek alanlar olarak sayılabilir.
46
Mali Disiplinin ve Bütçe Uygulamalarında Etkinliğin Sağlanması
Mali disiplinin ve bütçe uygulamalarında etkinliğin sağlanması kapsamında; bütçenin hazırlanması,
sunulması, görüşülmesi ve yasalaşması yeniden düzenlenmiş, yedek ödenek, örtülü ödenek, ödenek
aktarma ve yıllara sari yüklenme uygulamaları belirli bir sistematiğe bağlanmıştır. Geçmiş dönemlerde yıllık
olarak hazırlanan ve çok yıllı bir perspektifi içermeyen bütçelerin, Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali
Plana dayalı olarak, izleyen iki yılın bütçe tahminlerine de yer verilmek suretiyle hazırlanması öngörülmüş
ve dolayısıyla bütçe politikalarının öngörülebilirliği artırılmıştır. Çok yıllı bütçeleme sistemiyle orta vadeli
mali karar alma süreçleri geliştirilmiş, uygulanan harcama ve gelir politikalarının ilgili mali yıldaki etkilerinin
ötesinde orta vadede doğuracağı sonuçların değerlendirilmesine imkan sağlanmıştır. Bunlara ilave olarak,
5018 sayılı Kanun ile kamu yatırım programının rasyonelleştirilmesine yönelik önemli bir adım atılmıştır.
Yeni kamu yatırım projesi teklifleri için fayda-maliyet, maliyet-etkinlik ve yapılabilirlik analizlerinin yapılması
öngörülmüş ve DPT Müsteşarlığı tarafından incelenerek yapılabilirliği onaylanmamış projelerin yatırım
programına alınmaması hükme bağlanmıştır. Bu düzenlemeyle kamu yatırım programının rasyonelliğini
kaybetmesinin nedenlerinden bir tanesi olan yeterli nitelikteki fizibilite etütleri hazırlanmadan yatırım
programına proje alınmasının önüne geçilmiştir.
Mali disiplinin ve bütçe uygulamalarında etkinliğin sağlanması ekseninde karşımıza çıkan en önemli
sorun, yılı bütçe kanunlarına konulan istisnalarla, bütçe uygulamasına ilişkin hükümlerin işlevsiz hale
getirilmesi ve bütçe hakkının zayıflatılmasıdır. Bu tür istisna ve muafiyetler TBMM tarafından onaylanan
bütçe ile gerçekleşen bütçe rakamları arasında önemli farklılıkların ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Bu
bağlamda söz konusu uygulamalar bütçe hakkına yönelik ciddi bir suiistimalin ve yetki gaspının ortaya
çıkması sonucunu doğurmaktadır. Bu düzenlemelere bütçe kanunu içerisindeki muhtelif maddelerde veya
kısmen ya da tamamen uygulanmayacak hükümler başlıkları altında rastlanılabileceği gibi E-cetvelinde de
rastlanılabilmektedir. Bu eksende karşılaşılan diğer bir sorun da; bütçelerin alınan kararların orta vadede
ortaya çıkaracağı sonuçları da değerlendirilerek, çok yıllı bir perspektifle hazırlanmasını öngören çok yıllı
bütçeleme sisteminin yalnızca ilk yıla odaklı olarak yürütülmesidir.
Maliyet ve yapılabilirlik analizlerinin öngörülen amaçları karşılayacak şekilde daha kaliteli hale
getirilmesi ile yedek ödeneklerin kullanımında şeffaflığın artırılması bu eksende geliştirilebilecek alanlar
olarak sayılabilir.
Hedef-Sonuç Odaklı Mali Yönetim Anlayışının Benimsenmesi ve Kaynak Tahsisi Sürecinde
Etkinliğin Sağlanması
Hedef-sonuç odaklı mali yönetim anlayışının benimsenmesi ve kaynak tahsisi sürecinde etkinliğin
sağlanması kapsamında; kaynak tahsisin girdilerle birlikte çıktılar ve performansa odaklı hale getirilmesi,
plan-program ve bütçe ilişkisinin güçlendirilmesi ile ulusal ve kurumsal önceliklerin bağdaştırılması
amaçlanmıştır. Benzer şekilde, kamu idarelerinde gelişmiş bir politika oluşturma ve uygulama kapasitesi
ile kamu kaynaklarının etki analizleri yapılarak, stratejik öncelikler çerçevesinde kullanımı söz konusu eksen
çerçevesinde varılmak istenen diğer hedeflerdir.
Bu kapsamda, 5018 sayılı Kanunla 2006 yılında başlatılan ve 2010 yılında tamamlanan çalışmalarda
kamuda çok yıllı stratejik plan, yıllık performans programı ve faaliyet raporu uygulaması yerleştirilmiştir.
Mayıs 2010 itibarıyla stratejik plan hazırlaması gereken 145 merkezi kamu idaresinden 137’si stratejik
planlarını uygulamaya geçirmişlerdir. Harcamacı kuruluşlar modern karar alma ve politika tasarlama
süreçleri konusunda bilinçlendirilmiş, kurumların kaynak tahsis sürecinde daha fazla inisiyatif alması
sağlanmış ve mali hizmetler konusunda insan kaynakları güçlendirilmiştir.
Dünyada uygulanan program bütçe sistemi zaman içerisinde gelişerek yeni unsurların da eklenmesiyle
performans esaslı bütçeleme adını almıştır. 5018 sayılı Kanunla getirilen stratejik planlama ve performans
47
esaslı bütçeleme reformları doğrultusunda bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin artırılması
hedeflenmiştir.
5436 sayılı Kanunla Ocak 2006’da kamu idarelerinde strateji geliştirme birimleri kurulmuştur. Bu birimler,
performans yönetimi bağlamında politika oluşturma, performansa dair veri alt yapısı oluşturma ve gösterge
geliştirme, stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu çalışmalarını koordine etme, iç kontrol
sistemini geliştirme ve üst yönetime danışmanlık yapma gibi önemli fonksiyon ve görevler üstlenmiştir.
Hedef-sonuç odaklı mali yönetim anlayışının benimsenmesi ve kaynak tahsisi sürecinde etkinliğin
sağlanması ekseninde bir takım sorunlarla karşılaşılmaktadır. Bunlardan ilki, kaynak tahsislerinin yapılması
ve programların izlenmesi sürecinde faydalanılabilecek program bazlı sınıflandırmanın olmaması ve planprogram ve bütçe ilişkisinin zayıf kalmasıdır. Bilindiği üzere Kalkınma Planı, Orta Vadeli Program ve Yıllık
Programda yer alan konular, politika ve temel gelişme eksenleri itibarıyla belirlenmekte ancak Orta Vadeli
Mali Plan ve bütçe dokümanları Analitik Bütçe Sınıflandırmasına göre hazırlanmaktadır. Bu çerçevede,
Analitik Bütçe Sınıflandırmasının program yapısını ve gelişme eksenlerini içerecek şekilde yeniden gözden
geçirilmesi gerekmektedir.
Bu bağlamda karşılaşılan bir diğer sorun, strateji geliştirme birimlerinin ait oldukları kurumları
temsilde zayıf kalmaları ve idarelerin kendilerinin yerine getirmeleri gereken bazı görevleri bu birimlerden
beklemeleridir. Strateji geliştirme birimleri genel olarak stratejik plan, performans programı ve faaliyet
raporlarının hazırlanmasını koordine etmektedir. İdarelerin orta ve uzun vadeli strateji ve politikalarını
belirlemek, performans ve kalite ölçütleri geliştirmek gibi görevleri tam olarak yerine getirmeleri
kurumsal kapasitenin geliştirilmesiyle mümkün olacaktır. Özellikle yöneticilerin liderliği, yeni mali yönetim
mevzuatına hakimiyet ve uyum, insan kaynakları, reformun gerektirdiği örgütlenme ile imaj ve algı yönetimi
geliştirilmesi gereken başlıca alanlardır.
Ülkemizde program bütçe sisteminin uygulamaya başlandığı ilk yıllarından itibaren tam olarak
uygulamaya geçirilemeyen üç unsurunun (gerekçe, ödeneklendirme ve program analizi) yeni performans
esaslı bütçeleme anlayışıyla birlikte ele alınması ve hayata geçirilmesi gerekmektedir. Stratejik planlar,
performans programları ve faaliyet raporları gibi dokümanların bütçe sürecine daha fazla katkı verecek
şekilde; bütçe sürecinin ise söz konusu dokümanlar çerçevesinde ilerlemesini teminen geliştirilmesi
gerekmektedir. Son olarak, idarelerin stratejik planlarında yer alan hedeflerini gerçekleştirememe
durumunda uygulanacak yaptırımların açık bir şekilde belirlenmesi gerekmektedir.
Çağdaş İç Kontrol Ortamının Tesisi ve Sistem Odaklı Denetim Anlayışının Geliştirilmesi
Çağdaş iç kontrol ortamının tesisi ve sistem odaklı denetim anlayışının geliştirilmesi kapsamında;
kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yönetilmesi, karar
alma, politika oluşturma ve izleme için düzenli, zamanında ve güvenilir rapor ve bilgi edinilmesi, yönetsel
sorumluluğun güçlendirilmesi amaçlanmıştır. Yönetimin bir parçası olarak denetim anlayışının ve alternatif
denetim yaklaşımlarının benimsenmesi ile kamu kurumları arasında ortak uygulama ve standart birliğinin
sağlanması varılmak istenilen diğer hedeflerdir.
Bu kapsamda, 5018 sayılı Kanun çerçevesinde uygulanmakta olan kamu mali yönetimi sistemiyle
kamu idarelerinin bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde inisiyatifleri artırılmış, mali yönetim ve kontrol
sistemi alanındaki görev, yetki ve sorumlulukları yeniden düzenlenmiştir. Mali yönetim alanında siyasi,
idari ve mali sorumluluk birbirinden ayrılmıştır. Çağdaş bir iç kontrol ortamının kurulması ve süreç bazlı bir
kontrol yaklaşımı konusunda bilinçlilik artırılmış, kamu idarelerinin bütçe hazırlama ve uygulamaya ilişkin
görevlerinin yanı sıra iç kontrol ve iç denetim faaliyetlerini yerine getirmek üzere yeni bir yapılanmaya
gitmeleri öngörülmüştür. Bunlara ilave olarak, klasik girdi bazlı ve şüphe odaklı denetim anlayışından,
yönetimin bir unsuru olan denetim anlayışına geçiş konusunda ilerleme kaydedilmiş, uygunluk ve mali
48
denetimler dışında risk bazlı performans denetimi, sistem ve bilgi teknolojileri denetimi gibi alternatif
modern denetim yaklaşımları benimsenmiştir. Merkezi uyumlaştırma birimleri yardımıyla uygulama ve
standart birliği güçlendirilmiştir.
İç kontrol alanında üst kurumsal yapının ve ikincil mevzuatın oluşturulmasına paralel olarak sistemin
uygulama tarafının geliştirilmesi gerekmektedir. Bu bağlamda, iç denetim ve teftiş kurulları arasındaki
görev, yetki ve sorumlulukların dağılımı net bir şekilde ortaya konularak bu konuda anlayış ve kavram
birliği sağlanmalıdır. Yeni kamu mali yönetim ve kontrol anlayışı yönetsel sorumluluğa dayandığından üst
yöneticilerin farkındalık düzeyi artırılmalı, kamu kurum ve kuruluşlarında klasik denetim anlayışının çizdiği
çerçeve aşılmalıdır. Strateji Geliştirme Birimlerinin kapasitesinin geliştirilmesi ve ilgili kamu idaresinin diğer
birimleriyle koordinasyonunun artırılması gerekmektedir. İç Denetim Koordinasyon Kurulu, kamu iç denetim
sistemini geliştirmek, koordine etmek ve rehberlik sağlamak üzere, İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma
Birimi işlevini 5018 sayılı Kanunda belirtildiği gibi, bağımsız ve tarafsız bir organ olarak yerine getirecek
şekilde yeniden yapılandırılmalıdır. Ayrıca, iç denetimin etkin bir şekilde çalışması açısından iç denetim
atamalarının artırılması gerekmektedir.
Dış Denetim Sisteminin Güçlendirilmesi
Dış denetim sisteminin güçlendirilmesi ekseninde; TBMM’nin kaynak kullanımında etkinlik konusunda
inisiyatifinin artırılması, dış denetim sisteminin iç kontrol ortamını destekler nitelikte olması, performans
denetimlerinin hayata geçirilmesi, uluslararası denetim standartlarının benimsenmesi ile bağımsız dış
denetim faaliyeti sonucunda kamu kurum ve kuruluşlarının ürettikleri çıktılara ve mali bilgilere makul
güvence sağlanması amaçlanmıştır.
Bu bağlamda; 5018 sayılı Kanunla Sayıştay denetiminin kapsamı genişletilmiş ve genel yönetim
kapsamında yer alan tüm idareler Sayıştay denetimine tabi tutulmuştur. Bu doğrultuda, Sayıştay’ın yeniden
yapılandırılması ve dış denetim açısından gözetim ve koordinasyon rolünün ve iç denetçilerle ilişkisinin
açık bir şekilde tanımlanması amacıyla hazırlanan 6085 sayılı Sayıştay Kanunu TBMM’de kabul edilerek
yasalaşmıştır. Buna ilave olarak, performans denetimleri konusunda bilinç düzeyi artırılmış, dış denetimin
kapsamı genişletilmiş ve uluslararası denetim standartları benimsenmiştir.
Kaydedilen ilerlemelere rağmen, performans denetiminin istenilen düzeyde olmadığı ve güçlendirilmesi
gerektiği görülmektedir. Benzer şekilde, dış denetim sistemi ile iç denetim arasındaki bağın güçlendirilmesi
gerekmektedir. Dış denetim sistemi ile TBMM arasındaki organik bağın sistematik temeller üzerine kurulması
gerekmektedir. Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan Sayıştay raporlarının görüşülme esas ve usullerinin
Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünde düzenlenmesi gerekmektedir. Bu kapsamda, performans
denetimi raporları, genel uygunluk bildirimi ve kesin hesap gibi işlemlerin TBMM tarafından daha kapsamlı
bir şekilde incelenmesi sağlanmalıdır.
Sonuç
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, ülkemizde son yıllarda hayata geçirilen en önemli
reformlardan biridir. Söz konusu Kanunun yürürlüğe girmesi ile birlikte Türkiye’de kamu maliyesi sağlam bir
zemine kavuşmuştur. Hedef-sonuç odaklılık, şeffaflık, hesapverebilirlik ve güçlü iç kontrol ve dış denetim
konularında önemli bir farkındalık yaratılmış, bu kavramları esas alan bir kamu mali sisteminin temelleri
atılmıştır. Bütçe süreci, bütçe birliği ve adem-i tahsis ilkelerinin gereklerini yerine getirecek şekilde çok
yıllı bir perspektifle yeniden düzenlenmiş, Parlamento’nun bütçe hakkı güçlendirilmiştir. Yönetimin bir
unsuru olan denetim anlayışı yerleşmeye başlamış, denetimin kapsamı genişletilmiştir. Kurumsal yetki ve
sorumluluklar daha açık bir şekilde tanımlanmıştır.
49
5018 sayılı Kanunla kamu mali yönetiminde çok önemli ilerleme kaydedilmiş olmakla birlikte, çözülmesi
gereken sorunlar ve geliştirilmesi gereken uygulamalar mevcuttur. Bu bağlamda, Kalkınma Planı, Orta
Vadeli Program ve Yıllık Program gibi üst politika dokümanlarının bağlayıcılığı artırılmalı; stratejik plan,
performans programı ve bütçe arasındaki bağ güçlendirilmelidir. Parlamento’nun bütçe hakkını zayıflatacak
ve şeffaflığı zedeleyecek her türlü düzenlemeden kaçınılmalıdır. Performans denetimi perspektifi
geliştirilmeli, denetim sistemleri arasındaki bağ güçlendirilmelidir. Reform sürecinin artan hız ve kararlılıkla
sürdürülmesi, sağlanan ilerlemelerin kalıcı hale getirilmesi açısından kritik öneme sahiptir. Bu doğrultuda,
kamu kesiminde performansın geliştirilmesi için gerekli olan ikinci nesil reformlara devam edilmesi büyük
önem taşımaktadır.
Beni dinlediğiniz ve sabrınız için hepinize teşekkür ederim. Saygılar sunuyorum.
50
İsa COŞKUN
Maliye Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı
5018 SAYILI YASANIN GENEL DEĞERLENDİRMESİ VE AB SÜRECİNDE MALİ KONTROL FASLI
Sayın Milletvekilim, Sayın Rektörüm, Sayın Başkanım, değerli hocalarım, sevgili öğrenciler, değerli
katılımcılar öncelikle hepinizi saygıyla selamlıyorum.
1. AB Üyelik Süreci ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
19 Mart 2001 tarihinde “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı”
ile “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması,
Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar Bakanlar Kurulunca kabul edilmiştir.
24 Mart 2001 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan Ulusal Programın Mali Kontrol başlığı altında şu
ifadelere yer verilmiştir:
“1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununun bugünün ihtiyaçlarına cevap vermemesi ve uygulama
kapsamının dar olması sonucunda, yeni bir çerçeve düzenleme yapılması kaçınılmaz görülmektedir.
Bu düzenleme, kamusal hizmetlerin üretilmesi sürecinde etkinliğin ve verimliliğin artırılabilmesi, makro
disiplinin sağlanması ve AB normlarına uyum sağlanması açısından da önem taşımaktadır.
Bu kapsamda:
• Kamuda muhasebe birliği ilkesi kanuna dahil edilmeli,
• Bütçenin uygulanmasında, cezai sorumluluklar, uygulama prosedürüne dahil olan tüm yetkilileri
kapsar hale getirilmeli,
• Bütçe sadeleştirilmeli, bütçe ile ilgisi olmayan hükümler mümkün olduğunca ayıklanmalıdır.
23 Haziran 2003 tarihinde Bakanlar Kurulunca kabul edilen Ulusal Programın Mali Kontrol başlığında da
yukarıda yer alan 3 öncelik belirtilmiş ve bunlar detaylı birer takvime bağlanmıştır.
Birinci öncelik çerçevesinde, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanun Tasarısı”nın 2003 yılının 3.
çeyreğinde yasalaşması ve yürürlüğe girmesi takvime bağlanmıştır.
Nitekim 1927 yılından bu yana 1050 sayılı Kanunla yürütülen Türk kamu mali yönetim sistemini AB
müktesebatı ve uluslararası standartlar çerçevesinde yeniden düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi
ve Kontrol Kanunu 24 Aralık 2003 tarihinde Resmi Gazetede yayımlanmış, 2006 yılından itibaren ise tüm
hükümleriyle uygulamaya geçmiştir.
2. 5018 sayılı Yasanın Getirdikleri
5018 sayılı Kanun ile mali yönetim sisteminde köklü değişiklikler yapılmıştır. Yeni kamu mali yönetim
anlayışı;
• Stratejik amaçlara; kaynaklarını etkili, ekonomik ve verimli kullanmak suretiyle ulaşan,
• Faaliyetlerini fayda-maliyet ve etkinlik analizlerine dayandıran,
• İç kontrol sistemini yerleştirmiş,
• Hesap verebilir, saydam ve sorumluluğunun bilincinde olan kamu idareleri öngörmüştür.
Bu kanunla ayrıca;
• Harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulmuş,
51
• Kamu mali yönetiminde görev, yetki ve sorumluluklar açık bir şekilde tanımlanmış,
• Yetki-sorumluluk dengesi yeniden kurulmuş ve
• Kaynakların stratejik önceliklere göre tahsisi ve kullanılması öngörülmüştür.
5018 sayılı Yasanın getirdiği yeniliklerin belli başlılarına aşağıda kısaca yer verilmiştir:
İdarelere inisiyatif verilmesi
Bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde kamu idarelerine önemli esneklikler getirilmiş, kamu idarelerinin
bütçe sürecindeki görev, yetki ve sorumlulukları yeniden düzenlenmiştir.
Bütçenin Kapsamı
1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu, genel bütçeli idareler ile özel mevzuatlarındaki hükümler
saklı kalmak üzere, katma ve özel bütçeli dairelerin mali yönetimiyle denetimini kapsamasına rağmen,
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal
güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali
yönetim ve kontrolünü kapsar.
Çok Yıllı Bütçeleme
Dar anlamda, çok yıllı bir süreç için devlet gelirlerini ve ödenek miktarlarını belirleyen bütçe olarak
tanımlanmaktadır. Ancak çok yıllı bütçelemenin, sonraki birkaç yılın ödeneğinin planlanması olmadığının
altını da çizmekte fayda vardır. Dünya Bankası kaynaklarında “orta vadeli harcama sistemi (Medium Term
Expenditure Framework-MTEF)” olarak adlandırılan çok yıllı bütçeleme, yıllık bütçe sürecinin özellikle çok
yıllı gelir ve harcama tahminleri veya çok yıllı bir mali plan gibi çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirildiği,
politika-plan-bütçe bağlantısının gerçekleştirildiği bir bütçe yaklaşımı şeklinde ifade edilmektedir. Diğer bir
deyişle, çok yıllı bütçeleme orta vadeli hedefler ile yıllık bütçeler arasında bir köprü görevi görmelidir.
Ortak muhasebe sistemi
Genel yönetim kapsamındaki tüm kamu idarelerinde ortak muhasebe ve raporlama standartları ile
çerçeve hesap planı uygulanmaya başlanmıştır.
İç denetim
Denetimde uzmanlaşmanın önü açılmak suretiyle belirli kuralları ve standartları olan, sürekli işleyen,
ilgili kamu idaresinin içinde yer alan bir iç denetim sistemi oluşturulmuştur.
Dış Denetimin Kapsamı
Bütçenin kapsamının genişlemesi paralelinde dış denetimin kapsamı da genişlemiş oldu. 5018 sayılı
Kanun, 68. maddesiyle dış denetime tabi olan kurumları “genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri”
şeklinde düzenlemesiyle 5018 sayılı Kanun’un kapsamını dış denetimin de kapsamı olarak belirlemiştir.
3. 5018 Sayılı Yasanın Uygulanması
3.1. İlerleme Kaydedilen Alanlar
2006 yılından bu yana geçen beş yıllık sürede 5018 Sayılı Yasa uygulamaları çerçevesinde ilerleme
kaydedilen alanları şu şekilde saymak mümkündür:
• Etkililik, ekonomiklik ve verimlilik kamuda temel anlayış haline geldi.
• Orta vadeli harcama sistemine geçildi.
52
• Orta Vadeli Programlar (OVP) ve Orta Vadeli Mali Planlar (OVMP)
• Çok yıllı bütçeler
• Stratejik yönetim kültürü giderek yaygınlaştı.
• Stratejik planlar
• Performans programları
• Faaliyet raporları
• İdarelerin mali yönetim ve kontrol yetkisi arttı.
• Bütçe
• İç kontrol
• İç denetim
• Mali saydamlık ve hesap verebilirlik alanında ilerleme sağlandı.
• Kesin hesap kanunu
• Mali durum ve beklentiler raporu
• Mali istatistikler
Orta vadeli harcama sistemine geçildi.
Çok yıllı bütçeleme süreci genelde gelecek yıl bütçesi ile takip eden iki yılın bütçesini kapsamaktadır.
Bu süreç temelde üç yapı üzerine kurulmuştur. Birincisi, makroekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu
harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan aşağıya tahmin edilmesi; ikincisi, hem devam
etmekte olan, hem de yeni uygulanacak olan faaliyet ve projelerin maliyetlerinin aşağıdan yukarıya
doğru tahmin edilmesi; üçüncüsü ise, toplam kaynaklarla bu maliyetleri karşılaştıran bir süreçtir. Böyle
bir uygulamanın getirdiği en önemli yenilik sunulacak kamu hizmetlerinin büyüklüğünün, eldeki mevcut
kaynaklara göre çerçevesinin çizilmesi, bir diğer deyişle karar alma mekanizması ile eldeki kaynak
paketinin sıkı bir ilişki içinde olması ve bunun doğal bir sonucu olarak da kaynakların belirlenen
stratejik önceliklere göre dağıtımının yapılmasıdır.
Stratejik yönetim kültürü giderek yaygınlaştı.
5018 sayılı Kanun çerçevesinde kamu idarelerinde stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeye
yönelik çalışmalar halen devam etmektedir. Uygulama “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul
ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”te belirlenen geçiş programı dahilinde yaygınlaştırılmaktadır. Bu kapsamda,
yüz elliye yakın kamu idaresi stratejik plan çalışmalarını tamamlamış ve uygulamaya başlamışlardır.
Böylelikle, birçok kamu idaresi varlık sebebini sorgulamış ve orta vadede nerede olması gerektiği konusunda
kurumsal farkındalık sağlamıştır. Performans programları ile birlikte kaynak dağıtımında faaliyet bazlı
bütçeleme ön plana çıkmış ve kaynakların daha etkin ve rasyonel bir biçimde dağıtım ve kullanımına ilişkin
olarak idarelerde anlayış değişikliği yaşanmaktadır.
İdarelerin mali yönetim ve kontrol yetkisi arttı.
5018 Sayılı Kanunla bütçe hazırlama ve uygulama süreçlerinde kamu idarelerine yetki devrinde
bulunulmuştur. Strateji geliştirme birimleri kurulmuş ve bu Kanunla getirilen yeni mali yönetim anlayışının
kamu idarelerinde yerleştirilmesi kapsamında koordinatör birim rolü verilmiştir. Özellikle bütçe hazırlık ve
uygulama süreçlerinde kamu idarelerine inisiyatif verilerek Kanunun ruhunu oluşturan hesap verme
sorumluluğu için yetki-sorumluluk dengesi sağlanmıştır. Bunun yanında, kamu idareleri bünyesinde
iç kontrol ve iç denetim sistemlerinin kurulması öngörülerek kendi faaliyetlerini bizzat kendileri
düzenleme, kontrol etme ve denetleme yetkisine sahip olmuşlardır.
53
Mali saydamlık ve hesap verebilirlik alanında ilerleme sağlandı.
5018 sayılı Kanunun 7. maddesinde mali saydamlık ve 8. maddesinde hesap verme sorumluluğu ilkeleri
düzenlenmiş ve Kanunun amacının açıklandığı 1. maddesi başta olmak üzere pek çok farklı maddede bu
ilkelere atıf yapılmıştır. Bunun yanında, stratejik planlar, performans programları, faaliyet raporları, mali
durum ve beklentiler raporları ve mali istatistikler mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkelerinin en
somut araçları olarak ortaya çıkmaktadır.
3.2. Güçlendirilmesi Gereken Alanlar
Kamu mali yönetim reformunun mevzuat temelini oluşturan 5018 Sayılı Kanunun beş yıllık uygulama
süreci değerlendirildiğinde; yeni unsurlar ve anlayışın hayata geçirilmesi kapsamında birçok proje, çalışma
ve işbirliği yapıldığı görülmektedir. Tüm bu çalışmaların sonucunda reformun yaygınlaşması adına pek çok
olumlu kazanım elde edilmiştir.
Bununla birlikte, aşağıdaki alanlarda çalışmalar yapılmaya devam edilmesi, bu alanların güçlendirilmesi
gerektiği de düşünülmektedir;
• Mali yönetim ve iç kontrol alanlarında teknik ve idari kapasitenin artırılması,
• Politika analizi ve fayda-maliyet analizi kapasitelerinin oluşturulması,
• Politika-plan-bütçe-uygulama bağlantısının güçlendirilmesi,
• Yönetim bilgi sistemleri bağlamında karar verme mekanizmasının güçlendirilmesi.
Mali Yönetim ve İç Kontrol Alanlarında Teknik ve İdari Kapasitenin Artırılması
5018 Sayılı Kanunla birlikte idarelere inisiyatif verilmesi bazı uygulama sorunlarına da neden olmuştur.
Daha önce Maliye Bakanlığı tarafından yürütülen harcama öncesi kontrol görevleri 2006 yılından itibaren
kamu idarelerine devredilmiştir. Buna müteakip idarelerde mali yönetim ve iç kontrol alanlarında teknik ve
idari kapasite yetersizliği yaşandığı gözlenmiştir.
Yeni kamu mali yönetim anlayışının getirdiği yönetim sorumluluğu ilkesinin tüm kamu yöneticileri
tarafından benimsenmesi ve uygulamada hesap verebilirliğin temel unsuru haline gelmesi gerekmektedir.
Böylelikle, İç kontrol sisteminin kurulması ve uygulamaya alınmasında yaşanan yapısal sorunların ortadan
kalkacağını ve iç kontrol eylem planlarının kalitesinin ve uygulanabilirliğinin artacağı düşünülmektedir.
Politika Analizi ve Fayda-Maliyet Analizi Kapasitelerinin Oluşturulması
Yönetsel kararların stratejik planlara dayanan, orta ve uzun vadeli bakış açısıyla şekillendirilmesi,
uygulanacak politikaların maliyeti, etkilediği kesimler ve fırsat maliyetinin ortaya konması adımlarını içeren
politika oluşturma süreci ve buna ilişkin idari kapasitenin geliştirilmesi, reformun en önemli unsurlarından
birisidir.
5018 Sayılı Kanunun “Kamu Maliyesinin Temel İlkeleri” başlıklı 5. maddesinde “Kamu idarelerinin mal ve
hizmet üretimi ile ihtiyaçlarının karşılanmasında, ekonomik veya sosyal verimlilik ilkelerine uygun olarak
maliyet-fayda veya maliyet-etkinlik ile gerekli görülen diğer ekonomik ve sosyal analizlerin yapılması
esastır.” hükmü yer almaktadır. Yine Kanunun “Bütçe İlkeleri” başlıklı 13. maddesinde “Bütçeler kalkınma
planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile
performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir.” hükmü yer
almaktadır. Buna karşılık, idarelerde sözü edilen analiz tekniklerinin uygulanabilmesine yönelik kapasite
yeterince oluşturulamamıştır.
Mevcut durumda, idarelerin uygulama alanlarına ilişkin olarak belirleyecekleri politikaların birçoğu halen
gerekli analiz ve değerlendirme süreçlerinden geçmemektedir.
54
Politika-Plan-Bütçe-Uygulama Bağlantısının Güçlendirilmesi
5018 Sayılı Kanun ile plan-bütçe-uygulama bağlantısının kuvvetlendirilmesi ve böylelikle daha rasyonel
kaynak dağıtımı amaçlanmıştır. Bu doğrultuda beş yıllık uygulama sürecinde birçok olumlu adım atılmasına
rağmen, stratejik planların sahiplenilmemesi, uygulama alanı olan performans bütçe anlayışının yeterince
benimsenmemesi ve eski bütçe anlayışının devam etmesi bu bağlantının tam olarak hayata geçirilmesinde
engel teşkil etmektedir.
Etkin bir politika oluşturma, planlama ve bütçeleme süreci aşağıdaki şekilde işlemelidir;
1. Aşama: Hükümet belirli sektörler itibarıyla politikalarını ve önceliklerini belirler.
2. Aşama: Bu politikaların ve önceliklerin gerçekleştirilmesine yönelik olarak amaçlar ve stratejiler ile kullanılabilir kaynaklar ortaya konulur.
3. Aşama: Bu politika, amaç ve kullanılabilir kaynaklara uygun olarak belirli sektörlere yönelik olarak bir bütçe hazırlanır.
4. Aşama: Belirlenmiş kamusal faaliyetlerin gerçekleştirilmesi için gelirlerin toplanması, gerekli personel
ve kaynağın harekete geçirilmesini de içeren bütçe uygulaması gerçekleştirilir.
5. Aşama: Faaliyetler izlenir ve muhasebe kayıtları tutulur.
6. Aşama: Faaliyetlerin etkinliği değerlendirilir ve uygulamalar denetlenir.
Yönetim Bilgi Sistemleri Bağlamında Karar Verme Mekanizmasının Güçlendirilmesi
Bilgi toplumuna dönüşümün ve sürekli gelişen teknolojik olanakların devletlerin bakış açısını ve yönetim
anlayışını da etkilemesi kaçınılmaz olmuştur. Bu gelişmeler, tüm dünyayı olduğu gibi ülkemizi de etkisi
altına almıştır. Ülkemizin bilgi toplumuna dönüşmesi süreci kamuda da yenilenme sürecini hızlandırmış ve
yeni kavramları gündemimize yerleştirmiştir. Kamu yönetimi reformu kapsamında yönetim bilgi sistemleri
(YBS) çerçevesinde karar alma süreçlerinin desteklenmesi öngörülmektedir.
Teknolojik gelişmeler ve e-hizmet anlayışının gelişmesine paralel olarak karar verme ve değerlendirme
aşamaları, yöneticilerin teknolojinin imkanlarından yararlanmalarını gerektirmektedir. Bu kapsamda
değerlendirme yapabilecekleri bilgi setlerini onlara sunan yönetim bilgi sistemlerine ihtiyaç duymaktadırlar.
Sonuç olarak; Yeniden yapılanma bir denge durumundan yeni bir denge durumuna sıçramayı, bu
sıçrama yapılırken geçici olarak dengenin bozulmasını gerektiren bir değişim sürecini ifade etmektedir.
Bütün değişim çabalarına benzer şekilde bu yeni anlayışın da hayata geçirilmesinde; sancılı boyutlar
olabilecek, uzun vadeli bir perspektif, liderlik ve sürekli destek gerekecektir. Yukarıda bahsedilen alanlarda
halihazırda kamu idarelerimiz pek çok proje yürütmekte ve işbirliği olanaklarını hayata geçirmektedirler. Bu
proje ve girişimlerin sonucunda bu alanların hızlı bir biçimde güçleneceğini öngörmekteyiz.
4. Mali Kontrol Faslı
4.1. Kapsam
Mali Kontrol Faslı Kamu İç Mali Kontrol (KİMK), Dış Denetim, AB Mali Çıkarlarının Korunması ve Avro’nun
Sahteciliğe Karşı Korunması olmak üzere dört temel alandan oluşmaktadır.
Bu fasıldaki müktesebat özellikle;
• Etkili ve şeffaf mali yönetim ve kontrol sistemlerini,
• İşlevsel açıdan bağımsız iç denetim sistemlerini,
• Bu iki alandaki yöntemlerin koordinasyonundan ve uyumlaştırılmasından sorumlu merkezi
uyumlaştırma birimlerini,
• Bağımsız bir dış denetimi,
55
• AB fonları için uygun bir mali kontrol mekanizmasını,
• AB’nin mali çıkarlarını etkili ve eşit bir şekilde savunacak idari kapasiteye sahip olunmasını,
• Avro’nun sahteciliğe karşı korunması için gerekli yasal ve idari uyumun en geç katılımın ilk günü
itibariyle uygulanmaya başlanmasını gerekli kılmaktadır.
4.2. Süreç
Mali Kontrol faslındaki Tanıtıcı Tarama Toplantısı 18 Mayıs 2006, Ayrıntılı Tarama Toplantısı ise 30 Haziran
2006 tarihinde Brüksel’de gerçekleştirilmiştir.
Tarama toplantılarının ardından Avrupa Komisyonu tarafından sunulan raporda Faslın açılış kriteri
olmaksızın müzakerelere açılması önerilmiştir.
26 Haziran 2007 tarihinde Brüksel’de gerçekleştirilen Hükümetler Arası Konferans’ta 32 No’lu Mali
Kontrol Faslında müzakerelerin açılmasına karar verilmiştir.
Müzakerelerin tamamlanması için yedi adet kapanış kriteri belirlenmiştir.
4.3. Kapanış Kriterleri
Birinci Kapanış Kriteri: “Kabul edilecek kapsamlı Kamu İç Mali Kontrol Politika Belgesi’ne uygun
olarak KİMK mevzuatı ve ilgili politikaların kabulü ve uygulanması ve bunun yeterli uygulama kapasitesi ile
desteklenmesi.”
Türk kamu iç mali kontrol sisteminin güçlendirilmesi ve uluslararası kontrol ve denetim standartları ile
AB uygulamalarına uyumlu hale getirilmesi yönündeki yasal ve idari düzenlemelere referans oluşturan ilk
KİMK Politika Belgesi 18 Mart 2002 tarihinde Maliye Bakanı tarafından imzalanmış ve Avrupa Komisyonuna
gönderilmiştir.
Avrupa Komisyonu, 2002 KİMK Politika Belgesinin ve ilgili Eylem Planının güncellenmesini istemektedir.
İlerleme Raporlarında da belirtildiği üzere güncellenecek Politika Belgesinin;
• İç denetim ile teftişin görev ve sorumluluklarının ayrılması ve fonksiyonlarının daha açık hale getirilmesi,
• Ulusal bütçe ile AB mali yardımlarının iç denetiminin uyumlaştırılması,
• Ön mali kontrol ve harcama sonrası mali kontrolün tanımlanması,
• İç denetim için daimi bir Merkezi Uyumlaştırma Biriminin kurulması,
• Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Birimi ile Strateji Geliştirme Birimleri arasındaki
ilişkilerin belirlenmesi
konularını kapsaması gerekmektedir. Belgenin güncellenmesini müteakip, KİMK mevzuatının da gözden
geçirilmesi ve gerekli değişiklik ve güncellemelerin yapılması gerekmektedir.
KİMK Politika Belgesinin güncellenmesine ilişkin çalışmalar devam etmektedir. KİMK Politika Belgesi’nin
nihai hale getirilerek Komisyon’un görüşünün alınmasının ardından Bakanlar Kurulu Kararı ile kabul edilmesi
gerekmektedir.
İkinci Kapanış Kriteri: “Sayıştay’ın INTOSAI standartları ve kurallarına göre görevini yerine getirmesinin
sağlanması için politikaların ve mevzuatın kabulü ve uygulanması.”
İkinci kapanış kriteri, Sayıştay Kanunu’nun 3 Aralık 2010 tarihinde TBMM Genel Kurulu’nda kabul edilerek
yasalaşması ile karşılanmıştır.
56
Üçüncü Kapanış Kriteri: “Türk Ceza Kanunu’nun AB mali çıkarlarının korunması (PIF) Konvansiyonu ve
Protokolleri ile uyumunun sağlanması.”
Üçüncü kapanış kriteri; üye devletlerin, AB mali çıkarlarını tehdit eden dolandırıcılıkla mücadele
için kendi mali çıkarlarını tehdit eden dolandırıcılıkla mücadelede aldıkları önlemlerin aynısını almasını
gerektirmektedir. 14 Mayıs 2008 tarihinde Komisyon’la yapılan teknik toplantı sonucunda, bu alandaki Türk
mevzuatının AB mevzuatı ile uyumlu olduğu anlaşılmıştır. Komisyon uygulamayı izleyecektir.
Dördüncü Kapanış Kriteri: “AB fonlarına ilişkin usulsüzlük ve dolandırıcılık vakalarının Avrupa
Dolandırıcılıkla Mücadele Ofisi’ne (OLAF) bildirilmesi için Dolandırıcılıkla Mücadele Koordinasyon Yapısı’nın
(AFCOS) kurulması.”
Bu kriter; OLAF ile işbirliği, dolandırıcılıkla mücadelenin koordinasyonu ve önerilen koordinasyon birimi
ve AB mali çıkarlarının Türkiye’de korunmasına ilişkin hükümlerin belirgin hale getirilmesi hususlarını
kapsamaktadır.
5 Aralık 2009 tarih ve 27423 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2009/19 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile
Başbakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığı AFCOS olarak belirlenmiştir. Böylece, bu kriter karşılanmıştır.
Beşinci ve Altıncı Kapanış Kriteri:
• Avro’nun sahteciliğe karşı korunmasını sağlamak üzere, “Ulusal Merkez Ofis”, “Ulusal Analiz Merkezi” ve
“Madeni Para Ulusal Analiz Merkezi”nin kurulması ve diğer üye ülkeler ve AB ile işbirliği yapılması,
• Sahte paraları dolaşımdan çekmeyen mali kurumlara karşı yaptırım getirilmesi,
• Avro madeni para benzeri madalya ve bozuk paralara karşı yaptırım getirilmesidir.
Söz konusu kriterlere ilişkin olarak;
Halihazırda Merkez Bankası Ulusal Analiz Merkezi, Darphane ise Madeni Para Ulusal Analiz Merkezi
görevini fiilen yerine getirmektedir. İçişleri Bakanlığı’nın Interpol, Europol, Sirene Daire Başkanlığı da Bakan
onayı ile Ulusal Merkez Ofis olarak belirlenmiştir. Ancak bu kurumların resmen atanması gerekmektedir. Sahte paraları dolaşımdan çekmeyen mali kuruluşlara yaptırım getirilmesi konusunda ise ilgili mevzuatın
çıkarılması çalışmalarına devam edilmektedir.
Beşinci ve altıncı kriterlerle ilgili unsurların tam üyelikten hemen önce yerine getirilmesi beklenmektedir.
Yedinci Kapanış Kriteri: “Türkiye’nin Ortaklık Anlaşmasına Ekli Protokol’ün ayrımcılık yapılmaksızın
tam olarak uygulanması.”
Yedinci kapanış kriteri; Türkiye’nin, Ortaklık Anlaşmasına ekli protokolün tam anlamıyla ayrımcılık
yapılmaksızın uygulanması yükümlülüğünü yerine getirmiş olması, yani Güney Kıbrıs’a limanların açılması
ile ilgili hükümdür.
Güney Kıbrıs Rum Yönetimi ile ilgili bu hüküm doğrudan fasıl ile ilgili olmayıp, bu siyasi kriter tüm
fasıllarda kapanış kriterleri arasında yer almaktadır.
Dinlediğiniz için teşekkür ederim.
57
Ahmet YÜCEL
Avrupa Birliği Genel Sekreter Yardımcısı
Sayın Başkan, değerli Katılımcılar, hepinizi saygıyla selamlıyorum.
Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Sempozyumu’na davetiniz için Avrupa Birliği Genel Sekreterliği
adına teşekkür etmek isterim.
KAMU MALİ YÖNETİMİ REFORMU
Bildiğiniz gibi, AB’ye üyelik sürecinde ülkemiz her alanda önemli bir dönüşüm ve değişim sürecine
girmiştir. Özellikle “aday ülke” statüsü kazandığımız 1999 yılından itibaren ülkemizde yaşanan reform süreci
ivme kazanmış ve pek çok alanda önemli yapısal reformlar hayata geçirilmiştir. Bu reform alanlarının en
önemlilerinden birisi de bugünkü Sempozyum’un da konusunu oluşturan “kamu mali yönetimi reformu” dur.
Bahse konu reformun, Avrupa Birliği süreci ile bağlantılı biri siyasi diğeri teknik olmak üzere iki boyutu
bulunmaktadır. Siyasi boyutu açısından bakıldığında genel anlamda, kamu mali yönetimi reformu
ülkemizde demokratik sistemin güçlendirilmesine hizmet etmektedir. Teknik yönden ise bu konu, AB’ye
tam üyelik müzakerelerinde 32 nolu Mali Kontrol Faslı kapsamında ağırlıklı bir yer teşkil etmektedir.
Demokratik sistemin güçlendirilmesi yönünden kamu mali yönetimi reformu:
Demokratik sistemleri diğer yönetim sistemlerden ayıran en belirleyici özelliklerin başında hiç şüphesiz
“saydamlık” ve “halka hesap verme” ilkeleri gelmektedir.
Uluslararası ve AB standartlarına uygun bir kamu mali yönetimi sistemi de aynı ilkeler üzerine inşa
edilmiştir.
Kamu kaynakları ağırlıklı olarak halktan toplanan vergilerden oluşmaktadır. Başka bir ifadeyle, kamunun
kullandığı kaynak vatandaşın parasıdır. Dolayısıyla, Parlamento’nun ve kamuoyunun, kamuda kimin ne
yaptığını bilmesi, kaynakların nasıl kullanıldığına ilişkin bilgilere tam, doğru ve zamanında ulaşabilmesi
çağdaş bir kamu mali yönetiminin ve çağdaş bir demokratik hukuk sistemin gereğidir.
Bunun yolu ise kamu mali yönetimi sisteminin saydamlığından geçmektedir. Bu beraberinde yönetim
sorumluluğu ve hesap verebilirlik ilkelerini de getirir ki bu ilkeler de ancak iç denetim ve dış denetim yoluyla
sağlanır. Bu prensiplerin hayata geçirilmesi sayesinde kamu kaynaklarının usulüne ve amacına uygun bir
şekilde etkin, etkili ve ekonomik kullanılması güvence altına alınmış olur.
Bu yaklaşımın benimsenmesi kamu mali yönetiminde yolsuzluk, usulsüzlük, verimsizlik ve kötüye
kullanımı engeller, israfı önler. Böylelikle, devlete olan güven artar, saydamlık demokrasiden beslenir ve
saydamlık demokrasiyi besler.
Özetle, kamu mali yönetiminde saydamlık ve halka hesap verme anlayışı, Avrupa Birliği’nin kurucu
değerlerinden demokratik hukuk devleti ilkesinin ülkemizde daha da geliştirilmesi amacına hizmet eder.
32 No’lu Mali Kontrol Faslı yönünden kamu mali yönetimi reformu:
AB müktesebatı açısından değerlendirildiğinde, Kamu Mali Yönetimi Reformu 32 Nolu Mali Kontrol
Faslı çerçevesinde ele alınmaktadır. Söz konusu fasıl bildiğiniz gibi 26 Haziran 2007 tarihinde müzakerelere
açılmıştır.
Bütün Fasılların kapanışında önümüze, siyasi bir engel olarak Kıbrıs konusu çıkarılmaktadır. Mali Kontrol
58
Faslında altı adet teknik kapanış kriteri belirlenmiş olup, bu kriterlerden ikisi doğrudan kamu iç mali
kontrolü sistemi ve dış denetim konusu ile ilgilidir.
Bu kriterler:
• Yeterli uygulama kapasitesi ile desteklenmiş ve kapsamlı bir Kamu İç Mali Kontrolü Politika Belgesi
ile belirlenmiş politikalar ile uyumlu Kamu İç Mali Kontrolü (Public Internal Financial Control (PIFC))
mevzuatının benimsenmesi ve uygulanması,
• Sayıştay’ın INTOSAI standartları ve rehberleri ile uyumlu işleyişini garanti edecek politikaların ve
mevzuatın uygulamasının benimsenmesidir.
Müzakere sürecinde bütün aday ülkelerden beklendiği gibi, bu kapanış kriterleri ile Türkiye’den de esasen
bu alandaki uluslararası standartları ve AB uygulamalarını benimsemesi ve uygulaması beklenmektedir.
Bu noktada söz konusu standart ve AB uygulamalarına temel ilkeler açısından değinmek istiyorum.
Uluslararası Standartlar ve AB Uygulamaları
Kamu iç mali kontrol alanında Avrupa Birliği düzeyinde yeknesak bir uygulama bulunmamaktadır.
Bu alandaki kurumsal işleyiş ülkelerin idari yapılarıyla doğrudan ilgilidir. Temel olarak Güney Avrupa ve
Kuzey Avrupa yaklaşımlarından bahsetmek mümkündür.
Fransa ve Portekiz gibi bazı Güney Avrupa ülkelerinde, 2000’lerin ortalarına kadar yaygın bir biçimde
merkeziyetçi bir model uygulanmıştır. Güney Avrupa modelinde, harcama öncesi kontrol, harcamacı
kurumun dışındaki başka bir kurum tarafından yürütülür. Örneğin Maliye Bakanlığı ön mali kontrol yoluyla
doğrudan kamu idarelerinin her harcama işlemine müdahale eder. İç denetim de, Maliye Bakanlığına bağlı
olarak çalışan denetim elemanları tarafından yerine getirilir. İç denetim faaliyeti performans denetiminden
ziyade mali denetim şeklinde cereyan eder. Bu sistemde önemli olan mali işlemlerin mevzuata uygunluğudur.
Buna karşılık, İngiltere, Hollanda, İsveç gibi ülkelerde geçerli Kuzey Avrupa modelinde ise merkezi olmayan
bir yaklaşım benimsenmiştir. Bu modelde “yönetim sorumluluğu” ilkesi önemlidir. Yani kamu kaynaklarının
kullanımından, harcamacı kamu idaresi sorumludur. Başka bir deyişle, kamu idaresi kendi bütçesine ve
faaliyetlerine ilişkin tüm sorumluluğu üstlenmektedir. Her bir kamu idaresinin kendi iç denetim mekanizması,
iç denetçileri mevcuttur. İç denetim, sistemler ve süreçler üzerinde yoğunlaşır. Bu süreçte Maliye Bakanlığı
standartları belirler ve iç denetimi koordine eder. Denetim faaliyetleri ise performans denetimi üzerinde
yoğunlaşmaktadır.
2000 yılından başlayarak Güney Avrupa modelini uygulayan birçok ülkede kamu mali yönetim ve
kontrol sisteminde Kuzey Avrupa Modeline doğru bir değişim gözlenmiştir.
Bu değişim sonucu, Güney ve Kuzey modeli şeklindeki bu ikili ayrım giderek geçerliliğini yitirmeye
başlamıştır. Güney ülkelerdeki değişime benzer şekilde Avrupa Komisyonu da 2002 yılında mali yönetim ve
kontrol sisteminde reforma gitmiştir.
• Eski merkezi sistemde mali yönetim ve kontrol sistemi Avrupa Komisyonu Mali Kontrol Genel Müdürlüğü
tarafından yürütülmekteydi. İç kontrol ve iç denetim faaliyeti de bu Genel Müdürlük içindeki bir birim
tarafından yerine getirilmekteydi. Yani iç kontrol ve iç denetim fonksiyonları ayrıştırılmamıştı.
• 2002 sonrası hayata geçirilen reformla AB mali yönetiminde kurallar basitleştirilmiş, saydamlık
sağlanmış, merkezi olmayan yapılanma sonucu harcamacı birimler faaliyetlerine ilişkin yetki ve
sorumluluk üstlenmiş, yani sorumluluk Komisyonun Genel Müdürlüklerine bırakılmıştır.
• Yeni sistemde her işlem için merkezin ön mali kontrolü ve merkezden vize alınması uygulamasına son
verilmiştir. Yetki ve sorumluluk genel müdürlük ve birimlere bırakılmıştır. Genel müdürlük ve birimler
bünyesinde kurulan iç kontrol ve iç denetim mekanizmaları ve yayınlanan yıllık faaliyet raporları ve
güvence beyanları ile sistemin etkin ve iyi işleyişi güvence altına alınmıştır.
• Kurallar, prosedürler ve standartlar yönünden iç kontrol uyumlaştırılması için merkezi mali hizmet
birimi kurulmuştur.
59
• İç denetimin uyumlaştırılması için Merkezi İç Denetim Birimi oluşturulmuştur.
• Bunların dışında Avrupa komisyonu 2005 yılında muhasebe sisteminde değişikliğe gitmiş ve uluslar
arası muhasebe standartları ile uyumlu tahakkuk esaslı sisteme geçmiştir.
Özetle, Kamu mali yönetim ve kontrol sistemine ilişkin uluslararası ilkeler ve Kuzey Avrupa modeline
hakim anlayış bugün itibariyle hemen hemen bütün AB üyesi ülkeler ve AB tarafından benimsemekte ve
uygulamaktadır.
Ancak her üye ülkenin devlet geleneği ve idari yapısındaki farklılıklardan ötürü, kamu iç mali kontrol
sistemlerinin ülkeden ülkeye farklılık arz etmekte olduğunu bir kez daha vurgulamakta fayda görüyorum.
Burada önemli olan husus, temel prensiplerin tüm ülkelerde uygulanıyor olmasıdır.
Bu çerçevede, aday ülkelerin de bu alandaki uluslararası standartları ve ilkeleri benimsemeleri
gerekmekle birlikte, kendi kamu idari yapılarına en uygun sistemi oluşturma imkanları mevcuttur.
AB ve Uluslararası standartlar çerçevesinde temel ilke ve eğilimleri özetleyecek olursak:
• Mali yönetim ve kontrol sisteminde merkezi olmayan bir yapılanmaya gidilmesi,
• Kamu kaynaklarının kullanımında yetki ve sorumlulukların tek merkezde toplanmayarak, kamu
idarelerine verilmesi,
• Şeffaflık ve hesap verebilirliğin sağlanması,
• Kamu gelir ve giderinin tümünün bütçe içine alınması,
• Uluslararası muhasebecilik standartlarına uygun bir kamu muhasebe sisteminin geliştirilmesi,
• Sisteme dahil tüm kamu yönetici ve çalışanların sorumluluk ve görev çerçevesinin belirlenmesi ve bu
çerçevede etik kuralların geliştirilmesi,
• Kamu idarelerinin faaliyetleri için etkin bir raporlama sisteminin oluşturulması,
• Güvence bildiriminin yapılması,
• Tüm kamu idarelerinde iç denetimden sorumlu, işlevsel açıdan bağımsız, iç denetim birimlerinin
oluşturulması,
• Performans denetiminin yapılması,
• Kurallar, usuller ve standartlar açısından iç kontrol sistemi ile iç denetim sisteminin kendi içerisinde
uyumlaştırılması,
• Dış denetimin tüm kamu idareleri ve harcamalarını kapsaması,
• Parlamento adına Sayıştayların uluslararası denetim standartlarına uygun olarak mali, performans ve
uygunluk denetimlerini yapma yetkisinin olması temel prensipler olarak öne çıkmaktadır.
Türkiye’nin de AB’ye üyelik sürecinde bu ilkelere uygun bir Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sistemine
sahip olması beklenmektedir.
Müzakere Sürecinde AB’nin Tutumu
Büyük bir memnuniyetle ifade etmek isterim ki, Kamu İç Mali Kontrol Sistemi ve Dış Denetim alanında
yapılan reformlarla ülkemizde oluşturulan sistem AB tarafından öngörülen sistemin temel unsurlarını
büyük ölçüde ihtiva etmektedir.
Nitekim 2003 yılında kabul edilen 5018 Sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile birlikte daha
önce AB tarafından Türkiye’ye yöneltilen eleştiriler çok büyük ölçüde azalmıştır.
Söz konusu kanunun kabulünden önce yayınlanan İlerleme Raporlarında Türkiye’nin geleneksel kamu
yönetim ve kontrol yapıları ile AB’nin uyguladığı kriterler arasında önemli ölçüde farklılıklar bulunduğu ve
bu alanda ilerleme kaydedilmediği tespiti yapılmıştır.
Ayrıca, yöneticilerin hesap verebilirliğinin ve modern iç denetimin olmaması ve Maliye Bakanlığı ile
Sayıştay’ın işlevlerinin örtüşmemesi ve çatışması AB tarafından getirilen eleştirilerin başında gelmiştir.
Bu hususlara ilaveten dış denetim konusunda INTOSAI kurallarına uygun olarak; Sayıştayın işlevinin
60
yeniden düzenlenmesi, bağımsızlığının sağlanması, Sayıştayın “ex-ante” denetim işlevinin kaldırılması ve
performans denetimi için yeni mevzuat çıkartılması gerektiği ifade edilmiştir.
2004-2006 yılları arasındaki İlerleme Raporlarında kamu iç mali kontrolü alanında önemli ilerleme
kaydedildiği ifade edilmektedir. 2006 sonrası raporlarda ise kamu iç mali kontrolü konusunda AB
müktesebatına uyumun ileri düzeyde olduğu açıkça kabul edilmektedir.
2006 sonrası raporlarda, dış denetime odaklanıldığı ve 2005 yılında TBMM’ye sevk edilen yeni Sayıştay
Kanunu’nun kabul edilmesi gerektiği vurgulanmaktadır.
2010 yılında çıkarılan yeni Sayıştay Kanunumuz sayesinde bu yılki ilerleme raporunda bu alanda
ülkemizin çok önemli bir ilerleme kaydettiğinin teyit edileceğini beklemekteyiz.
Gerçekten de Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve Sayıştay Kanunu ile hayata geçirilen bu
reformlar sonucu, Türk kamu iç mali kontrol sistemi ve dış denetim sistemi uluslararası standartlar ve AB
gereklilikleri ile önemli ölçüde uyumlu hale getirilmiştir.
Müzakere Sürecinde Yapılması Gereken Çalışmalar
Gerçekleştirilen bu önemli reformlara rağmen sistemin daha iyi işler hale gelmesinin temini açısından
ilave bazı düzenlemelere, deyim yerindeyse rötuşlara ihtiyaç bulunmaktadır.
Ülkemiz Kamu İç Mali Kontrol Sisteminin geliştirilmesi gereken bu yönleri AB tarafından yayınlanan
Katılım Ortaklığı Belgesi ve İlerleme Raporlarına da gündeme getirilmektedir.
Bu çerçevede, Türkiye’nin 2002 KİMK Politika Belgesinin ve ilgili Eylem Planının, özellikle iç denetim
ve teftişe ilişkin görevler ile İç Kontrol ve İç Denetime ilişkin Merkezi Uyumlaştırma Birimlerinin görevleri
yönünden güncellenmesi gerektiğinin sürekli altı çizilmektedir.
Buna bağlı olarak 2008 tarihli AB müktesebatının üstlenilmesine dair ulusal programımızda: bir kamu iç
mali kontrol politika belgesinin güncellenmesi ve buna bağlı mevzuatının kabul edilmesi ülkemiz tarafından
taahhüt edilmiştir.
Bu kapsamda öncelikle:
• İç kontrol ve iç denetim merkezi uyumlaştırma birimlerinin idari yapılanmalarındaki belirsizliklerin
giderilmesine,
• İç kontrol ve iç denetim arasında, iç denetim ile teftiş arasında yetki ve sorumluluk tanımlarının/
ayrımının netleştirilmesine,
• İç denetimin işlevsel (operasyonel) yönden bağımsızlığının güçlendirilmesine,
• Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin bütün unsurlarının (mali yönetim, iç kontrol, iç denetim,
merkezi uyumlaştırma birimleri ve dış denetim) kurumsal kapasitelerinin güçlendirilmesine
ihtiyaç duyulmaktadır.
Sonuç:
Şunu bir kez daha ifade etmek isterim ki, bu alanda AB gerekliliklerine uyum düzeyimizin tatmin edici
bir seviyede olduğu AB tarafınca da açıkça kabul edilmektedir.
Ancak yine de bu konuda daha fazla ilerleme kaydedilebilmesi için kısa ve orta vadede yapılması
gereken bazı işler bulunmaktadır.
Bugün itibariyle Faslın kapanış kriterlerini karşılamaya ve biraz önce bahsettiğim alanlarda ilerleme
sağlanmasına yönelik yürütülen çalışmalar halen devam etmektedir.
Bu bağlamda, Sempozyum süresince yapılacak konuşmalar ve değerlendirmeler bu çalışmalarımızda
bizlere önemli katkı sağlayacak ve ışık tutacaktır.
Bu vesileyle, bir kez daha böyle bir Sempozyumu düzenlediği için Ege Üniversitesi adına Sayın
Rektörümüze şükranlarımı sunar, hepinize teşekkür ederim.
61
62
1. OTURUM
5018 SAYILI YASANIN HEDEFLERİ, AKSAYAN YÖNLERİ, ÇÖZÜM ÖNERİLERİ VE
II. DALGA MALİ REFORM ÇALIŞMALARI
25 Mart 2011 Cuma
Oturum Başkanı
İzmir Ekonomi Üniversitesi Rektörü
Konuşmacılar
Prof. Dr. Ahmet Burçin YERELİ
Hacettepe Üniversitesi İ.İ.B.F Dekanı
Prof. Dr. Birgül Ayman GÜLER
Ankara Üniversitesi Öğretim Üyesi
İlhan HATİPOĞLU
Maliye Bakanlığı BÜMKO Genel Müdürü
Prof. Dr. OĞUZ OYAN
Milletvekili
Doç. Dr. Mehmet GÜNAL
Milletvekili
Not: TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu Başkanı AK Parti Sivas Milletvekili Sayın Mustafa AÇIKALIN, Plan ve Bütçe Komisyonu üyeleri; CHP
Trabzon Milletvekili Sayın Akif HAMZAÇEBİ, AK Parti Manisa Milletvekili Sayın Recai BERBER,CHP İzmir Milletvekili
Sayın Harun ÖZTÜRK’ün konuşmacı olarak katılımları konusunda davet mektubu gönderilmiş;
ancak yoğun programları nedeniyle sempozyuma katılamamışlardır.
Ayrıca; AK Parti, CHP ve MHP İzmir Milletvekillerinin tümüne davet mektubu gönderilmiştir.
63
64
Sayın Rektörüm, çok değerli katılımcılar bugünkü sempozyumun birinci oturumunu açıyorum.
Konuşmacılara bir hatırlatma yaparak konuya girmek istiyorum. Daha önceki oturum ve açılış
konuşmalarında izlediğimiz kadarıyla 5018 sayılı yasanın gerekliliği konusunda hemen hemen hiç kimse
aksini söylemedi. Hemen hemen değil, tamamı bu yasanın gerekli olduğuna işaret etti. Dolayısıyla ben
konuşmacı arkadaşlarımızdan yasayı tekrar tanıtıcı veya açıklayıcı hususları biraz es geçerek, bu yasanın
çıktıktan sonra uygulaması çerçevesinde yaşanan sorunlar ve bu sorunlara ne tür çözümler getirebileceğimiz
konusunda daha çok önerilerde bulunmalarını rica ediyorum. Bunu, kendilerinden sizler adına talep
ediyorum.
Zaman açısından biraz geciktik ama buna rağmen kendilerini kısıtlamamak bakımından süreyi on beşer
dakika olarak belirlemek istiyorum. Ama mümkünse 10 dakikada da toparlamalarını ayrıca rica ediyorum.
Konuşmalar sonunda soru - cevap kısmına da yer ayıracağız. Konuşmacılarımızda şu şekilde bir sıra
izlemenin daha yararlı olacağını düşünüyorum. Öncelikle öğretim üyesi – akademisyen arkadaşlarımıza söz
vererek onların görüşlerini alıp bilahare Bütçe Mali Kontrol Genel Müdürümüze söz verip nihayette de siyasi
arkadaşlarımıza söz vermek istiyorum.
65
Prof. Dr. Ahmet Burçin YERELİ
Hacettepe Üniversitesi İ.İ.B.F Dekanı
Bu organizasyonu tertipleyen herkese çok teşekkür ediyorum. Kısa sürede bu kadar ciddi, bu kadar
kapsamlı, bu kadar büyük bir organizasyonu gerçekleştirmek hakikaten kolay değil. En azından içinde
bulunduğumuz dönemde bürokratları buraya getirmek kolay değil. Ankara’dan bizler de geliyoruz ama biz
bu tip organizasyonları genelde mesleğimizin bir parçası olarak bakıp sürekli gidiyoruz fakat bürokratlar
yoğun iş temposu içinde oldukları için her zaman bu tip organizasyonlara zaman ayıramıyorlar. Bugün
burada Maliye Bakanlığı’nın, Sayıştayın ve ilgili birimlerin geniş katılımıyla görmekten dolayı ben de
memnun olduğumu ifade etmek istiyorum.
5018’in Altı Yılı
NEDEN 5018?
• Bütçede genellik ve birlik ilkelerine uygun (bütüncül) bir yapı oluşturmak,
• Kalkınma planları ile bütçeler arasında daha sıkı bir ilişki kurmak,
• Kamu mali yönetiminde etkinlik ve verimlilik ilkelerini ön plana çıkarmak,
• Kamu mali yönetiminde şeffaflığı ve hesap verebilirliği sağlamak,
• Etkili bir iç mali kontrol sistemi kurmak,
• Orta vadeli bir harcama stratejisi geliştirmek ve gelecek yıllara yönelik öngörüleri daha akılcı temele
oturtmak,
• Daha katılımcı bir bütçe anlayışını hakim kılmak.
NELER YAPILDI?
• Kamu kurumları bütçe içinde yeniden sınıflandırıldı.
• Neredeyse tüm kamuyu kapsayacak bir yaklaşım benimsendi.
• Bütçe dışı fonlar olabildiğince bütçe içine aktarıldı.
• Orta vadeli harcama stratejisine geçildi.
• Kalkınma planları ve bütçeler arasında daha dinamik bir ilişkinin yasal alt yapısı oluşturuldu.
• Kamu kurumlarının harcama birimleri yeniden yapılandırıldı.
• İç denetim birimleri kuruldu.
• Kurumlarda stratejik plan uygulamaları başlatıldı.
• Tahakkuk esaslı devlet muhasebesi anlayışı benimsendi.
• Performans esaslı bütçelemeye geçiş için pilot uygulamalar başlatıldı.
• Mali istatistikler detaylı, düzenli ve erişilebilir hale getirildi.
• Kurumsal eğitim çalışmalarına ağırlık verildi.
• Her şeyden önemlisi okunduğunda herkes tarafından anlaşılabilen bir mevzuat yapısı oluşturuldu.
NELER ELEŞTİRİLEBİLİR?
Devlet Planlama Teşkilatı Orta Vadeli Programı bir türlü zamanında hazırlayamamaktadır. 31
Mayıs’a kadar Resmi Gazete’de yayınlanması gereken Program sadece ilk yıl 31.05.2005’te süresinde
yayınlanabilmiştir.
* Katılımcının sempozyum sırasında yapmış olduğu power-point sunumdan aktarılmıştır. Sunum Ek 2 ‘de yer almaktadır. syf: 245-249
66
İzleyen yıllardaki Resmi Gazete tarihleri aşağıdaki gibidir:
13.06.2006,
21.06.2007,
28.06.2008,
16.09.2009,
10.10.2010
Stratejik planlar çoğu zaman kurumların web sitelerinde şekil şartını yerine getiren linkler olarak
kalmaktadır. Stratejik plan öngörülerinin gerçekleşme durumları hakkında kurumlar yeterince şeffaf
olamamaktadırlar. İlk yapılan stratejik planlara göre daha sonra yapılanlarda kamu idarelerinin orta ve
uzun vadeli amaçları, temel ilke ve politikaları, hedef ve öncelikleri daha akılcı olmakla birlikte hala pek çok
kurum birbirinin stratejik planını kopyalamaya devam etmektedir.
Stratejik planlarda yer alan performans ölçütleri ve bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler etkili bir
performans denetimi sağlanama(yacağı)dığı için pek bir anlam ifade etmemekte ve çoğu zaman gelişigüzel
kaleme alınmaktadır. Sayıştay Kanunu’nun yasalaşması fazlasıyla gecikmiştir. 5018’i pek çok açıdan takviye
edecek ve 5018’le uyumlu bir Sayıştay Kanunu için altı yıl beklemek gerekmiştir. İç denetim birimlerinde
“durumdan vazife çıkarma” anlayışına yönelik tutumlar giderek artmaktadır. Bu gidişattan iç denetim
birimleri kadar basiretsiz kurum yöneticilerinin de sorumluluğu bulunmaktadır.
NELER YAPILMALI?
• Stratejik Plan hazırlıklarında kurumlar daha katılımcı bir modeli benimsemelidirler.
• Stratejik Planlarda öngörülen hedeflere ulaşılabilme düzeyi daha şeffaf olmalıdır.
• Performans ölçütleri daha akılcı belirlenmelidir.
• Kurumlarda performans denetiminin esasları net bir şekilde belirlenmelidir.
• Performansı düşüren sorumlular hakkında izlenecek yol ve yöntemler daha ciddi ele alınıp tartışılmalıdır.
• Devlet Planlama Teşkilatı’nın 5018 Karnesine bakıldığında performansının çok kötü olduğu
anlaşılmaktadır. Orta Vadeli Program artık süresinde Resmi Gazete’de yayınlanmalıdır.
• Özel bütçeli idareler (özellikle üniversiteler), düzenleyici ve denetleyici kurumlar, sosyal güvenlik
kurumları ile mahalli idarelerin bütçelerinin (ücretlerle ilgili tertiplerden ödenek aktarma yasağı
korunarak) torba bütçe olarak uygulanabilmesine imkan tanınmalıdır.
• Mali Hizmetler Uzmanları Strateji Geliştirme Birimleri için yetiştirilmelerine rağmen, bu birimlerde
sayıca yeteri kadar istihdam edilmemektedirler. Gerekli özlük düzenlemeleri ile birlikte bu birimlerde
istihdam edilebilmeleri cazip hale getirilmelidir.
• Kurumlarda hesap verilebilirliği daha etkin sağlayabilmek açısından muhasebe hizmetleri ile saymanlık
hizmetleri birbirinden ayrılarak, iç kontrol sisteminin bir parçası olan muhasebe yönetimi idareler
tarafından yürütülmelidir.
• Daha akılcı mali stratejilerin geliştirilebilmesi maksadıyla mali verilerin daha sağlıklı işlenebilmesi
gerekmektedir. Bunun için bilimsel bir yaklaşım sergilenerek “veri ambarları” kurulmalı ve bu ambarlarda
“veri madenciliği” uygulamalarına yönelik personel eğitimlerine başlanmalıdır.
• Kamu mali yönetiminde merkezden yönetimi esas alan kaynak dağılımı ve girdi odaklı geleneksel
bütçeleme anlayışı yerine, yetki ve sorumluluk dağıtımı ile kaynakların yerinden yönetimini esas alan bir
mali yönetim ve çıktı-sonuç odaklı performans esasına dayalı bütçeleme anlayışına geçilmelidir.
Çok teşekkür ediyorum.
67
Prof. Dr. Birgül Ayman GÜLER
Değerli Başkanım,
Değerli Rektörüm,
Bu toplantı için teşekkür ederim. Sabahtan beri izledim ve bürokrasinin çalışmalarına ilişkin aldığım
değerlendirmelerden ve genel olarak bu kanuna bakış tarzından çok yararlandım. Ama bu bakış tarzını
benimsemiyorum. Sayın Başkanım dedi ki; “bu güzel bir kanun, bundan vazgeçmeyeceğiz, bunu iyileştirmek
için düşünelim”. Saptaması doğru, gerçektenden konuşmacıların hiçbiri kanunun uygunluğu konusunda
şüphelerini dile getirmedi ya da ret pozisyonu almadı. Ben pozisyonumu en başından söyleyeyim.
Pozisyonum ret pozisyonu.
Şurasını burasını iyileştirirsek daha iyi olur diye düşünmüyorum. Neden böyle düşündüğümü arz etmeye
çalışacağım. Öncelikle şunu söyleyeceğim. 5018 Sayılı Kanunun her bir maddesi 2.5 dakikadır. Toplam 97
maddelik bir kanun, TBMM genel kurulunda 20:50 ile 01:22 saatleri arasında tartışılmış bir kanundur. 97
madde 4.5 saatten, maddesi 2.5 dakikaya tekabül eder. Mali anayasa denen bir kanundan söz ediyorum.
Tabi genel kuruldan önce, tüm diğer kanunlar gibi, 5018’de önceden komisyonlarda görüşülmüş. 23
Ekim 2003 günü Maliye Bakanlığı, bakanlar kuruluna teslim ediyor. Ertesi gün, 24 Ekim, Bakanlar Kurulu,
TBMM Başkanlığı’na bu kanun tasarısı taslağını teslim ediyor. 20 Kasım, Plan Bütçe Alt Komisyonu genel
görüşmeyi yapıyor, üzerine üç günlük ek görüşme daha gerçekleştiriyor. 8-9 Aralık tarihlerimnde Plan Bütçe
Komisyonunda yalnızca 2 gün görüşülüyor ve bu komisyonlarda toplam 39 kişi görev alıyor. 10 Aralık akşamı
4.5 saatte, maddesi 2.5 dakika olmak üzere, görüşülüyor. Görüşme kazaları dahi var. 16. Madde okunmuş bir
ara verilmiş, 17. Madde oylanmış.
5018 yasama süreci bir fecaattir. Benzer kanunlarımız ne yazık ki vardır. Ama bu Türkiye’de devlet
örgütlenmesini mali esaslara dayandıran adeta bir mali anayasadır. Bütün devlet örgütlenmesini
yönlendiren bir belge, TBMM üyelerinin bilgisi dahilinde değildir. Bakanlar kurulunun da bilgisi dahilinde
olmadığı kanısındayım. 23 Ekim’de Bakanlık Bakanlar Kuruluna verilmiş, 24 Ekim’de TBMM’ye transferi
gerçekleşmişse, Bakanlar Kurulu yalnızca bir evrak transferi işleminden ibaret iş görmüştür. Bu son derece
önemlidir. Niye biz bu Kamu Mali Yönetimi ve Kontrolü Kanununu bir türlü içselleştiremedik? Niye tam
olarak anlamıyoruz? Sorularının cevabı, bu kadar önemli kanunları böyle yasama sürecinden geçirirseniz
eğer, bunu uygulayıcılara benimsetmek son derece güçtür. Onun öncesinde, peki kamuoyunun bilgisi var
mı diye baktığımızda, çok sınırlı bir bilgilendirmenin olduğunu görüyoruz. Adeta gizlidir.
Ben burada yönetici arkadaşlarımı dinledim. Bu hazırlıklarda emekleri olduklarını söylüyorlar. Kuşkusuz
var. Ama şunu açıkça teslim edelim. Bu kanun dış kanundur. Bu kanun bizim bürokratlarımızın yaptığı bir
kanun değildir. Bu kanunun ilkelerini biz koymadık. Bu kanunun felsefesini yerli kadrolar oluşturmadılar.
-1995 Kamu Mali Yönetimi Projesi - Dünya Bankası, 2000 Ekonomik Reform Kredisi – Dünya Bankası, 2001
Kurumsal Kapasiteyi Güçlendirme ve Geliştirme, 2001 Kamu Mali Yönetimi ve Kamu Sektörü Uyarlama
Kredisi, 2002 bunun ikincisi- görüldüğü gibi, 1995 yılından itibaren 5018’e varan sürecin proje sahibi Dünya
Bankası’dır. IMF, eğer bunu çıkarmazsanız 5. ve 6. gözden geçirmede ödeyeceğim 340 milyon doları size
vermem diyen kuruluştur. O yüzden bu anormal yasama takvimi ile yüz yüzeyiz. 5. ve 6. gözden geçirmesi
Temmuz ayında başlayan o süreç öyle bastırmıştır ki, IMF gözden geçirme karşılığında size yapacağım
68
ödemeyi ancak bu kanunu geçirirseniz vereceğim demiştir. O yüzden bu acele yaşanmıştır. AB’nin 2003 yılı
ilerleme raporunu lütfen açıp okuyun. Bu kanun geçtiği takdirde Türkiye’nin AB’ye yakışacağını söyleyen,
çok kuvvetli duygular taşıyan cümleler vardır. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrolü Kanunu değerli bir kanun
değildir. Dünya Bankası, AB, IMF ortak yapımıdır. Arkasındaki felsefe OECD’ye aittir. Bu model kuşkusuz
Türkiye için imal edilmemiştir. Bu model bu merkezler tarafından en başta az gelişmiş ülkelere, genel olarak
tüm ülkelere propagandası yapılan, teorik temeli bu çerçevede atılan bir modeldir. Türkiye’ye özgü bir
talep değildir. Ama şunu bilelim, bu Türkiye’nin 2000’li yıllarda yaşadığı problemleri çözmek üzere bizim
üniversitelerimizin, bürokrasimizin ve siyasetçilerin bir araya gelerek, beyin fırtınası yaparak, ter dökerek
geliştirdiği bir model katiyen değildir. O yüzden olmuyor.
Bakın sabahtan beri şeffaflık ve hesap verebilirlikten söz ediyoruz. Okuduğum bildiğim kadarıyla,
OECD’ye göre şeffaflık, karar verme sürecindeki açıklığa denir. Hesap verebilirlik, işi yaptığınız zaman, nasıl
ve neden yaptığınıza ilişkin belgesini göstermeye denir. Çok açıktır. Açıklık falan değildir şeffaflık. Karar
verme sürecindeki bütün diğer toplumsal aktörlerin seni kontrol etmesini sağlayacak açıklığa şeffaflık
denir. Ama buradaki şeffaflık, şeffaf olalım, açık olalım, herkes erişsin, belgelere baksınlar, bu mentalitede
yok böyle bir şey. Tanımları kendi aklımıza göre tanımlayarak yürümeye başlıyoruz. Bunun nedeni, bizim
yeteneksizliğimiz değil bana sorarsanız. Bunun dışarıdan gelmiş olmasıdır. Bir noktada şunu söyleyeceğim.
Sabahtan bu yana 5018 olmazsa olmaz diyen arkadaşlarım oldu. “Zorunludur 5018, Türkiye demokrasisini
dahi yitirir, çünkü demokrasinin temelinde mali disiplin var, mali disiplin bozuldu demokrasi gitti her şey
bitti, 5018 her şeydir”. Aynı sözleri 1990’ların başında toplam kalite yönetimi için duymadınız mı? 5018’in
öngördüğü bu mali devlet sistemi bir yönetim modelidir. Stratejik plan, planlama türlerinden yalnızca
biridir. Performansa dayalı örgütlenme iktisadi ve fonksiyonel örgütlenmelerin yanı sıra bir üçüncü tip
örgütlenmedir. Bunların, çok sayıda örgütlenme ve yönetme tiplerinden biri olmak dışında bir özellikleri
yoktur. 1970’lerin kitaplarına dönüp bakalım: “Plan Program Bütçe Sistemi (PPBS), Gantt Şemaları, Lineer
Şemalar bizi kurtaracak. Bunu yaptık mı Türkiye uçacak. PPBS’yi uygulayamazsak eğer Türkiye battı”. Aynı laflar.
1960’lı yıllar; “Türkiye’nin çıkışı organizasyon ve metot teknolojisindedir”. 1990’lı yıllar, “Toplam Kalite Yönetimi
ile çıkacağız”.
Değerli arkadaşlarım, bunların hiçbirinin en iyi yol olma özelliği yoktur. Bunların her biri yalnızca bir
yönetim tekniğidir. Amacınıza uyarsa iyidir, amacınıza uymazsa değildir. O halde son paragraf olarak,
amacımıza uyar mı uymaz mı bizim onu sorgulamamız lazım. Bu modelin (5018’in) özü çok açık bana
sorarsanız. Bürokrasinin burada dile getirdiği gibi, beş ekseni önemsizdir; stratejik plan, performans vs. Bunlar
araçlardır. Bunların üzerine çalışılır. Biz kesin hesap meselesini daha önceden de yapıyorduk, faaliyet raporu
uygulamamız daha önceden de vardı. Bu sistemin özü bunlar değil. Elbette faaliyet raporu olsun. Elbette
kesin hesap sistemini daha da iyileştirelim. Elbette çalışmalarımızı ölçelim ve ölçme sistemleri geliştirelim.
Bunlar gerçekten teknik araçlar. Ama 5018’in temeli şudur; Türkiye Cumhuriyeti Devlet Örgütlenmesinin
Maliye Bakanlığı odaklı, merkeziyetçilik ilkesine dayanan örgütlenmesini dağıtmak. Bunun yerine, çok
kuruma maliye yetkileri devretmek, devlet örgütlenmesini kendi içinde özerkleştirmektir. Bunu görmemiz
lazım. Maliye Bakanlığı’ndaki ve Maliye Bakanlığı örgütlenmesindeki harcama yetkileri doğrudan harcamacı
kuruluşlara dağıtıldı. Burada yöneticiler var. Kaç harcamacı kuruluş olduğunu söyleyebilirler. Bir ara biz
hesaplamıştık 167’yi bulmuştuk. Öyle bir şey ki; 1050 Sayılı Kanun’da kurulan sistemde, Maliye Bakanlığı
temelinde 1960’ta planlamaya geçtiğimizde onunla işbirliği halinde merkezi bir mali yönetim sistemimiz
vardı. Bu sistem idarenin içinde yarı özerk teftiş kurulları ile desteklenmişti. Teftiş kurulu idari değil, yargısal
bir hizmet görüyordu. Teftiş kurulunun raporlarını adli makamlar alıp idarenin yargısal denetimini o dosyalar
üzerinden gerçekleştiriyordu.
69
Hukuk devletinin yedi ilkesinden biri, idarenin yargısal denetimidir. Bizim sistemimiz yalnızca
merkeziyetçi değildi. Maliye Bakanlığı odaklı, planlamanın ona eklendiği, teftiş kurulu sistemiyle yargı
sisteminin idareyi denetlediği bir modeldi. 5018, bu modeli ortadan kaldıran bir yeni sistemdir. 5018; Maliye
Bakanlığı’ndan daha önceki tarihte hazine ayrılarak, daha yakın tarihte Gelir İdaresi bağlanarak, daha ortada
bir tarihte Kamu İhale Kurumuna Maliye Bakanlığı’ndaki devlet alım yetkileri verilerek paramparça edildi.
Defterdarlık sistemi dediğimiz sistem kenarda kaldı gitti. Gelir İdaresi Başkalığı Bölge Müdürlüğü biçiminde
örgütlenince biz il esasından kaydık. Maliye Bakanlığı odaklı Türk Mali Sistemi harcamacı kuruluşlar
temelinde denetleme fonksiyonları dahil tümüyle çözüldü. 5018 Türkiye’ye bunu yaptı. 5018’i geliştirmeli
miyiz? Yoksa, Maliye Bakanlığı ya da Devlet Planlama Teşkilatı işbirliğinde oraya odaklanmış merkeziyetçilik
ilkesinde, bunun içinde yerinden yönetimi güçlendiren, demokratik merkeziyetçilik diyebileceğim, bir
devlet sistemini mi düşünmeliyiz? 5018 performansı ölçmek, stratejik planı yapmak, faaliyet raporunu
hazırlamak değildir. 5018, Türkiye’de devlet örgütlenmesinin özerklik ve yerellik temelinde federalize
ediliş kanunudur. Büyük soru budur. Biz, Türkiye Cumhuriyeti devlet örgütlenmesinin idari ve mali olarak
federalize edilmesini istiyor muyuz? Bu soruya lütfen bir artı koyun. 2007 yılında başkanlık sistemini
getirmeyi öngören bir Cumhurbaşkanını halk seçsin referandumunu da yaptık. Dolayısıyla, üst siyasal
değişiklikler ile Dünya Bankası, IMF ve AB talepli bu yeni değişiklik Türkiye’nin rejim sorununu gündeme
getiren bir değişikliktir. Parlamenter hükümet sistemi mi, Başkanlık sistemi mi? 5018 bu bakış açısından
değerlendirilmediği takdirde, hoşumuza gitmeyen pek çok hikayeyle zamanımızı kötü geçirebileceğimizi
düşünüyorum. Ama bu arada çok büyük bir şey, buradaki herkesin sorumluluğunu üstlendiği bir şey,
ülkenin akademisyeni olarak ben de dahil, Türkiye’nin geleceği sorunu gözlerimizin önünden, elimizin,
avuçlarımızın içinden kayıp gidebiliyor. Ben bu perspektife dikkatinizi çekmek istedim.
Sağolun.
70
İlhan HATİPOĞLU
Sayın Müsteşarlarım,
Sayın Rektörlerim,
Sayın Hocalarım,
Sevgili Öğrenciler,
Ege Üniversitesinin hazırladığı Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Sempozyumuna hoşgeldiniz.
Bu vesileyle hepinizi saygıyla selamlıyorum.
Bildiğiniz üzere kamu mali yönetim sistemimiz 2006 yılına kadar, 1927 yılında kabul edilen 1050
sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunuyla düzenlenmişti. Ancak geçen süre içerisinde dünyada kamu mali
yönetim sisteminde önemli değişikliklerin meydana gelmişti. Öte yandan, 1050 sayılı Kanun, politikaların
belirlenmesi ve kaynakların bu politikalara uygun bir şekilde tahsis edilmesi, kullanılması ve hesabının
verilmesi süreçlerine cevap vermede yetersiz kalmıştı.
1999 yılında AB’ye aday ülke statüsünü elde etmemiz ile birlikte, AB Müktesebatına Uyum Ulusal Programı
çerçevesinde uluslararası standartlara ve AB normlarına uygun yeni bir kamu mali yönetim sisteminin
oluşturulmasına karar verildi. Bu amaçla taslak çalışmaları Bakanlığımız koordinatörlüğünde hazırlanan
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu 2003 yılında yasalaştı ve 2006 yılı başından itibaren tüm
hükümleri ile yürürlüğe girdi. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun yürürlüğe girmesi ile
birlikte kamu mali yönetim sistemimizde yeni bir dönem başladı. Kanun tüm hükümleri ile birlikte 5 yılı aşkın
süredir uygulanmaktadır. Bu Sempozyumun zamanlaması bu açıdan ayrı bir önem taşımaktadır. Geçen
dönemde hem tasarımda hem de uygulamada ortaya çıkan sorunlara akademik bir bakış ve eleştiri elde
etmek amacıyla düzenlenen bu Sempozyuma Maliye Bakanlığı olarak özle önem veriyoruz. Bu amaçla en üst
düzeyde ve geniş bir katılımla Sempozyumda yer aldık. Bu Sempozyumda, 5018 sayılı Kanun ve öngördüğü
sisteme ilişkin eleştirilere cevap vermek gibi bir amacımız yok. Aksine tüm eleştirileri dikkatli bir şekilde
dinlemek ve Kanun ve ilgili mevzuata ilişkin iyileştirme çalışmalarımız için not almak amacıyla buradayız.
Bildiğiniz üzere, Kanunun getirdiği en önemli yenilik, mali yönetim alanında kamu idarelerinin
yöneticilerine daha fazla yetki ve buna paralel olarak sorumluluk getirmesidir. 5018 sayılı Kanunla hizmet
yönetimi ile kaynak yönetimi aynı otoritede birleşmiştir.
Daha önce Maliye Bakanlığının üstlendiği birçok önemli yetki kamu idarelerine devredilmiştir. Böylece
idare, bütçesinin gerçek sahibi olmuştur.
Peki, nedir bu yenilikler kısaca özetleyelim:
• Çok yıllı bütçelemeye geçilmiştir: orta vadeli program, orta vadeli mali plan ve çok yıllı bütçeler ile
birlikte, yeni bir orta vadeli harcama çerçevesi oluşturulmuştur. Bununla kamu idarelerinin önlerini görmeleri ve daha uzun süreli plan ve program yapmaları sağlanmıştır.
• Siyasi sorumluluk ve idari sorumluluk birbirinden ayrılmıştır. Bakan ve üst yöneticiler mali işlem süreçlerinden çıkarılmıştır. Böylelikle politika üretme süreçlerine odaklanmaları amaçlanmıştır.
• Kamu idarelerinin stratejik planlar hazırlamaları öngörülmüştür. Böylelikle kopuk olan plan
bütçe ilişkisi güçlendirilmiş, kamu idareleri, hazırladıkları 5 yıllık stratejik planlar sayesinde, hükümetin öncelikleri ile idarenin önceliklerini uyumlaştırmaya başlamışlardır.
71
• Performans esaslı bütçeleme sayesinde, kamu idarelerinin amaç ve hedefleri ile bütçeleri arasında bağ
kurmaları sağlanmıştır.
• Her kamu idaresinde oluşturulması öngörülen iç kontrol sistemiyle, idarelerin kaynaklarını mevzuata uygun, etkin, verimli ve ekonomik kullanmaları amaçlanmıştır.
• İç kontrol sisteminin tasarım ve işleyişinin sistematik olarak denetlenmesi ve sonuçlarının üst yöneticiye
raporlanması ve böylece sistemin iyileştirilmesi amacıyla uluslararası standartlarla uyumlu bir iç denetim
sistemi öngörülmüştür.
• İdarelerin, yılsonlarında hazırladıkları faaliyet raporları ile başarılarını kamuoyu ile paylaşmaları, daha saydam ve daha hesap verebilir bir ortamda faaliyetlerini sürdürmeleri amaçlanmıştır.
Değerli katılımcılar,
5018 sayılı Kanunla kamu idarelerinin üstlendiği rolleri kısaca özetledim.
Maliye Bakanlığı ise, yeni sistemde uygulama, kontrol ve denetim alanlarından çekilmiştir.
Bunun yerine merkezi uyumlaştırma fonksiyonu kapsamında, mali yönetim alanına ilişkin olarak;
Düzenleme yapmak,
Kamu idarelerinin idari kapasitelerini güçlendirerek uygulama yeteneklerini geliştirmek ve sürdürmek,
Koordinasyon, eğitim ve rehberlik hizmetleri yapmak,
İdarelerin uygulamalarını izlemek, değerlendirmek, raporlamak,
İyi uygulama örneklerini tespit ederek yaymak,
görevlerini üstlenmiştir.
Değerli konuklar;
5018 sayılı Kanunla mali sistemimize giren, stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, iç kontrol,
iç denetim, faaliyet raporları gibi önemli mekanizmalar, yeni mali yönetim ve kontrol sisteminin kamu
idarelerindeki güvencesi haline getirmiştir.
Kanunla kamu idarelerinin üst yöneticileri (müsteşarlar, rektörler, belediye başkanları) yeni mali yönetim
ve kontrol sisteminin en önemli aktörleri haline gelmiştir. Denilebilir ki Kanun, en çok üst yöneticilere hitap
etmektedir.
5018 sayılı Kanunla üst yöneticilere verilen yetkiler birer prosedür olarak değil, birer yönetim aracı olarak
tasarlanmıştır.
5018 sayılı Kanunla, yöneticilere yürütecekleri faaliyetleri daha iyi bir şekilde planlamalarını ve
programlarını, kaynaklarını daha iyi bütçelemelerini bu suretle hedeflerine ulaşmalarını sağlayacak yetki ve
mekanizmalar sunmaktadır.
Kanunun getirdiği yöntem ve araçlar hedeflere ulaşılmasını engelleyebilecek iç ve dış riskleri
belirlemelerini ve bunlar için tedbirler almalarını sağlayacaktır.
Kaynakları mevzuata uygun, etkin, ekonomik ve verimli kullanmalarını sağlayacaktır.
Usulsüzlüklere ve yolsuzluklara karşı varlıklarını ve kaynaklarını daha etkin korumalarını sağlayacaktır.
Daha saydam bir şekilde hesap vermelerini, başarılarını ilgili mercilere ve kamuoyuna daha iyi bir şekilde
sunmalarını sağlayacaktır.
Diğer bir önemli rol, bütçe yetkilisi de diyebileceğimiz harcama yetkililerine aittir.
Kanunun öngördüğü, stratejik plan, performans programı, bütçe, harcama talimatı, kontrol, faaliyet raporu
ve benzeri araçların hepsi bu birimlerin yürüttüğü hizmetlere yöneliktir. Bütün bu süreçler ve dokümanlar
bu birimler için üretilmektedir. Çünkü harcama birimleri hizmetlerin planlandığı, yönetildiği ve uygulandığı
birimleridir.
72
5018 sayılı Kanunun gereklerinin kamu idarelerinde de giderek yaygınlaştığını, sahiplenildiğini ve
uygulandığını büyük bir memnuniyetle izlemekteyiz.
Bu gün itibarıyla kamu idarelerinde, stratejik planlar hazırlanmakta, bütçe hazırlık çalışmaları performans
programlarına dayandırılmakta, faaliyet raporları ile yetkili kişi ve mercilere hesap verilmektedir.
Son iki yıl içinde kamu idareleri kamu iç kontrol standartlarına uyum çalışmalarına özel önem verdi ve
yönetici ve çalışanları ile geniş zaman ayırdı. Mahalli idareleri de dahil ettiğimizde bu gün itibarıyla 1977
kamu idaresinin bir “iç kontrol eylem planı“ bulunmaktadır.
Bu toplantıyı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ve uygulamasının kapsamlı bir şekilde
değerlendirilmesi ve sistemde ve uygulamada ortaya çıkan boşlukların tespit edilerek öneriler geliştirilmesi
için önemli bir fırsat olarak görüyorum.
Bakanlık olarak 5018 sayılı Kanunda yapılacak değişiklikleri gündeme aldığımız bu dönemde toplantı
sonuçlarının çalışmalarımıza önemli katkı sağlayacağına yürekten inanıyorum.
Konuşmama son verirken, eşsiz ev sahipliği ile bu fırsatı bizlere veren, Ege Üniversitesi yöneticileri ile
Sempozyumun düzenlenmesinde emeği geçenlere teşekkür ediyor, toplantının yaralı geçmesini umuyor,
hepinizi saygıyla selamlıyorum.
73
Prof. Dr. OĞUZ OYAN
TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu Üyesi
Öncelikle bu sempozyumu düzenleyen Ege Üniversitesi Rektörlüğü’ne, bizzat Rektöre ve sempozyum
düzenleme kuruluna, bilim kuruluna teşekkür ediyorum. Gerçekten olumlu çok yerinde bir iş yapılmış.
Başlangıçta yeterince hatta hiç tartışılmayan bir düzenlemeyi en azından burada beş yıllık bir pratiği
değerlendirmek adına tartışma olanağı buluyoruz.
1. Giriş
Bu sempozyumu düzenleyenlere ve özellikle Ege Üniversitesi Rektörüne teşekkür ederim. Gerçekten
olumlu ve yerinde bir iş yapılmış. Başlangıçta yeterince hatta hiç tartışılmayan bir düzenlemeyi burada en
azından beş yıllık pratiği bakımından değerlendirme konusu yapıyor ve tartışma olanağı buluyoruz. Tabi
bunun ne kadar aksaklıkları giderecek sonuçlar üreteceği kuşkulu; çünkü başlangıç itibarıyla her ne kadar
Genel Kurul’da gruplar arasında bir anlaşma olduğu için çok hızlı geçmiş bir kanunlaşma süreci olsa da,
Plan ve Bütçe Komisyonu’nda birtakım yapıcı eleştirilerin hiç olmazsa iktidar tarafından dikkate alınması
mümkündü. Onu dahi dikkate almayan ve şimdi anlatacağım, daha sonraki süreçte de her tarafı aksayan,
her tarafı hatalarla dolu - iç tutarlılığı bakımından hatalarla dolu - anayasaya aykırılığı açık bir düzenlemeyi
meclisin gündemine getirip geçirmek de tam bir siyasi savrukluk örneğiydi.
Elbette meselenin felsefesine de bakmak gerekir. 5018, 1050 yerine gelmeli miydi? Türkiye Osmanlı’dan
itibaren devlet örgütlenmesinde ve hukuk sisteminde kıta Avrupa’sı modelini benimseyen bir ülke
oldu. 5018 ile bundan bir kopuş ortaya çıktı. Daha açık olarak, kamu hukuku-özel hukuk ayrımına dayalı
olarak idari yargı-adli yargı ayrımının yapıldığı, Sayıştay’a yargı yetkisinin tanındığı, kamu yararının üstün
tutulduğu, merkezi yönetimin ön planda olduğu ve yerel yönetimin buna göre tanımlandığı bir Kıta
Avrupa’sı hukuksal/yönetsel sisteminden, yargı birliğine ve adem-i merkeziyetçiliğe dayalı, Sayıştay’ın yargı
yetkisinin olmadığı Anglosakson sistemine yönelindi. Bu geçiş acaba Türkiye’nin koşullarına uygun muydu?
Ya da Türkiye’nin koşulları yeni bir yapıya mı uyduruluyordu? Böyle bir model yerine acaba 1050’yi birtakım
yeni kavramlarla, performans denetimi, stratejik planlama gibi kavramlar da dâhil olmak üzere acaba başka
bir noktaya götürmek mümkün değil miydi? Bunları hiç tartışmadan, gerek bürokrasi içi gerek siyaset içi
gerçek anlamda tartışmalar yapılamadan böylesine hızlı bir geçiş sağlandı.
5018 düzenlemesi, merkezi dağıtan/ufalayan daha âdemi merkeziyetçi bir modelin en önemli unsuruydu.
Kuşkusuz bunu diğer yasal düzenlemelerle birlikte düşünmek gerekiyor. Bu geçiş yapılırken sistemin
stratejik planlama ayağı Dünya Bankası tarafından oluşturuldu. Bütçe kod sistemi bağlamındaki performans
bütçe veya aynı anlama gelmek üzere analitik bütçe ayağı IMF tarafından geliştirildi. Görüldüğü gibi 2000’li
yıllarda Anglosakson sistemine geçiş uluslararası finans kuruluşlarının kuvvetli etkisiyle gerçekleştirilmişti.
Bu düzenlemeler acaba Türkiye’nin gerçek ihtiyaçlarına denk düşüyor muydu? Ya da birtakım tasavvurlar
doğrultusunda, birtakım siyasi projeler doğrultusunda bir uyum mu sağlanmak isteniyordu? Şimdi aslında
bu projeleri epey önceye götürebiliriz. Kamu yönetimine dönük düzenlemeler gerçekte AKP öncesinde
başladı. Süreç, 1980’lerde Hazine’nin ayrılmasıyla başlayıp, gene aynı dönemlerde ekonomi üst kurullarının
* CHP İzmir Milletvekili / Yazılı bir metne bağlı olmadan yapılan konuşma, sempozyum görevlilerince görsel kayıtlarından deşifre
edilmiş ve tarafımızca gözden geçirilerek son hali verilmiştir. Konuşmanın hazırlanmasında, (i) 5018 sayılı Kanunla ilgili kendi Meclis
konuşma tutanaklarımızdan, (ii) CHP Grup Danışmanı ve Sayıştay Uzman Denetçisi Sn. Seyfullah Turhan’ın 21 Mart 2011’de bize
ilettiği “Kamu Mali Yönetimi” başlıklı çalışmasından, (iii) Eski Sayıştay Uzman Denetçisi Sn. Ali Rıza Aydın’ın ilettiği “5018 sayılı Kanun
Hakkında İki Not”undan, (iv) 6111 sayılı ve 13.2.2011 tarihli torba kanuna CHP Grubunun “Karşıoy” yazısından yararlanıldı.
74
ve Fon yönetimlerinin sayısının artışıyla sürdü. 1980’lerde ANAP döneminde bütçeyi marjinalleştiren bir fon
sisteminin oluşturulması aslında kamu yönetiminin parçalanmasına ilişkin en erken emarelerdendi. Ancak
her şeye rağmen 1050 var olduğu sürece yani 2006’ya gelene kadar hala Türkiye’de mali yönetimin bir iç
tutarlılığı söz konusu idi.
2. Hazırlık Süreci
Daha yakın döneme bakarsak 57. Ecevit Hükümeti döneminde de önemli düzenlemeler yapıldığı
görülecektir. 5018’in ön zeminini oluşturacak düzenlemelerdi bunlar. 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu (KİK)
ve 4749 Sayılı Kamu Finansman ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun çıkarıldı. Aslında
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu tasarısı da Ecevit Hükümeti döneminde Meclise sunuldu. 2002
seçimlerinden sonra yeni hükümet, yani AKP Hükümeti, zaten Meclise sunulmuş olan bu tasarıyı neoliberal anlayışlar doğrultusunda kendine göre yeniden düzenledi ve 10 Aralık 2003’te kanunlaştırdı. 4734
sayılı KİK’nun 40 maddesini de esasen 30 Temmuz 2003’te değiştirmişti. Bunları yaparken aslında birkaç
başka düzenlemeyi daha getirdi. Bunlardan biri, hatırlanacaktır, Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden
Yapılandırılması Hakkında Kanun idi. Bu Kanun Meclisten geçmesine rağmen Cumhurbaşkanından döndü
ve kadük oldu. Daha doğrusu hükümet tarafından tekrar gündeme getirilmedi. Ancak onun bazı unsurları
başka kanunlar içine, Belediye Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu, Büyükşehir Belediyesi Kanunu içine ya da
torba yasalar içine yerleştirildi; bu bağlamda Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü gibi önemli merkezi yatırımcı
kuruluşlar lağvedildi… Kadük olan kanun artık o bütünselliği içerisinde bir daha getirilemedi ama biraz önce
belirttiğim gibi bu dönemde yerel yönetimleri yeniden düzenleyen yasalarla yapı değiştirilmeye devam
edildi. Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi’nin “Başkanlık” statüsü verilerek yeni bir ayrışmanın gündeme getirilmesi
de bu bağlamda gerçekleştirildi. 5018’i bütün bunlarla birlikte düşünmek gerekir.
5018’in hazırlanış koşulları, Mecliste tartışılmadan yasalaşması, benden önce Birgül Ayman Güler Hoca
tarafından gayet güzel anlatıldı. Ama yasalaşma sonrasındaki süreç, yasanın yürürlüğe girmesine kadar
yapılan değişiklikler daha az önem taşımıyor. Kanun 2003 sonunda yasalaştı, ama yürürlük 2004 için
öngörülmedi. Hazırlık dönemine bir yıl zaman ayrılsın, yeni yapıya daha sorunsuz geçilsin istendi. Peki, sonra
ne oldu? 1 Ocak 2005’te kanun yürürlüğe girecekti, 2005 yılı Bütçe kanununa konulan bir hükümle yürürlüğü
bir sene ertelendi. Yeni yürürlük tarihi olan 1 Ocak 2006’ya bir ay kala işler yeniden hızlandı, “bazı değişiklikler
yapmamız gerekli, bu yasa hatalı düzenlendi, anayasaya aykırılıklar var, şu maddeler olmaz bu maddeler
arasında tutarsızlıklar var” denildi. Ve Aralık 2005’te bütçe görüşülürken, görüşülen 2006 bütçesi 1 Ocak
2006’da uygulamaya girecek 5018’e göre tanzim edilmişken, 5018’in birçok maddesini değişikliğe uğratılan
yeni bir düzenleme yapıldı. Öyle sıradan bir düzeltme de değildi: 5018’in toplam 83 asıl, 13 geçici maddesi
vardı; Aralık 2005’te bunun 9 maddesi tamamen değiştirildi; 27 maddesi kısmen değiştirildi; 11 maddesine
ek hükümler getirildi; 12 madde veya fıkra hükmü yürürlükten kaldırıldı, ekli cetvellerde değişiklikler yapıldı.
Yürürlüğe girmemiş bir yasada yapılan değişikliklerin kapsamı bakımından bu müdahale yasama tarihine
geçecek bir örnektir.
Ama bu yetmiyordu, Anayasayı da değiştirmek gerekiyordu. 5018 sayılı Kanun 2003 sonunda kabul dildiği
halde, bu Kanunla ilgili Anayasa değişikliği yaklaşık iki yıl sonra ve son dakikada gündeme getiriliyordu.
(İktidarı ve 2006 bütçesini kurtaran gene Anayasaya değişikliğine destek veren anamuhalefet partisi olacaktı).
Böylece hukuk sistemi tersyüz edilmiş, yasa Anayasaya uydurulmamış Anayasa yasaya uydurulmuştu!
Fakat bu arada 5018’i değiştiren 5433 sayılı yasanın iki maddesi 16.12.2005’te Cumhurbaşkanlığı’ndan
döndü. Meclis bunu tekrar apar topar 5436 sayılı yasayla 22.12.2005 tarihinde düzenledi. Cumhurbaşkanı,
yeni düzenlemeyi 15 gün süreyle inceleme hakkını kullansaydı onayını 5 Ocak’ta verebilecekti ancak o
zaman bütçe yürürlüğe girmemiş olacaktı. Sayın Sezer, devlet adamı sorumluluğunun gereğini yaparak
düzenlemeyi 24 Aralık’ta onayladı da Türkiye bütçesiz kalmadı. Ama ilginç olan, 2006 bütçesinin, sanki bu
75
yeni düzenlemeler yapılmış gibi düzenlenmiş ve Komisyon ile Genel Kurulda görüştürülmüş olmasıydı.
Böylece, bütçe hakkı ihlal edilmişti. Dahası, 2005 sonunda yapılan değişikliklerle TOKİ, TRT, TMSF, Milli
Piyango, Spor-Toto dahil 12 kamu idaresinin bütçe ve Sayıştay denetimi dışına çıkarılmasıyla, saydam kamu
yönetimi anlayışının tam tersi yönde yol alınmaktaydı. Bu nasıl bir bütçe hukuku anlayışıydı?
İktidar partisinin ve iktidarın Meclis grubunun iş yapma biçimini, Meclisi çalıştırma tarzını, yasama
faaliyetinde yol açtıkları savrukluğu düşününce bunun ancak bir üçüncü Dünya ülkesinin, gerçekten
az gelişmiş bir ülkenin uygulaması olabileceğini akla geliyor. Ama Türkiye gibi iyi kötü yüzyılı aşkın bir
parlamenter geçmişi olan bir ülkede böyle bir manzara yaşanabilir miydi? Hani iktidar partisi övünüyor,
Türkiye dünyanın 16 büyük ekonomisinden biri oldu deniyordu ya -ki bu da doğru değildir; Türkiye 1980
başlarında da dünyanın 16. büyük ekonomisi idi-, peki böyle büyük bir ekonomide böylesine kural ihlalleri
nasıl olabiliyor? Bunun nasıl bir samimiyetsizlik ve ciddiyetsizlik olduğunu sorgulamadan galiba bütçe
hukuku tartışmasına bile girmemek gerekiyor.
3. Sonuç: Denetimden Kaçış
Bugün sorunlar varsa, bir kere başta bu sistemin kendisiyle ilgilidir. Ama ikincisi, bu yasama süreciyle
ilgilidir. Kendi içinde bu kadar çok tutarsızlığı olan, bu kadar çok iç tutarlılık sorunu yaşayan bir düzenlemenin
uygulamada beklenen sonuçları da vermeyeceği oldukça açıktır. Yani bir taraftan kıta Avrupası sisteminden
çıkıyorsunuz, ama öbür taraftan da Anglosakson sistemine giremiyorsunuz, iki arada bir derede kalıyorsunuz.
Nedir bu? Bu aslında arabesk bir sistemdir. 5018’de süslü kelimeler var: “hesap verilebilirlik, stratejik planlama,
mali saydamlık” v.s.; ama arka planı yok, araçları yok, mekanizmaları yok. Böyle bir yapıyla neyi nereye kadar
götürebilirdiniz, ne kadar samimi olarak bir denetim çerçevesi içine, bir hesap verilebilirlik sistemi içine
girerdiniz, ne kadar gerçekten ölçülebilir performans süreçleriyle yola devam ederdiniz. Aslında ortaya çıkan
bir karikatürdür. “Bon pour l’Orient”, yani az gelişmiş ülkelere yeterli, onlar için uygun denilecek bir sistemdir.
Süslü kavramları kazıyınca alttan çıkan, kontrol ve denetimin işlevsizleştirilmesidir. Bu aslında istenmeyen
tali bir sonuç değildi, bize göre tam da istenen buydu. Bu düzenlemenin meşruiyetini sağlayan “stratejik
planlama”, “hesap verilebilirlik” ve benzer süslü lafların arkasında aslında denetimi tasfiye eden bir yapı ortaya
çıktı.
Nasıl bir tasfiyenin yaşandığın zaten son Sayıştay Kanununda yerindelik denetiminin devreden
çıkarılmasıyla bir kez daha görüldü. Kaldı ki, yapı içine yeni getirilen “iç denetçileri” soruşturma yapma
yetkisinden de koparıp sıradan bir memur düzeyine indiren anlayışın, denetimin içini boşaltmaktan başka
bir amacı olabilir miydi? Keza 5018’de kerhen kabul edilen teftiş anlayışı, 75 ve 77. maddelerde yapılan
değişikliklerle, henüz uygulama görmeden denetime indirgenerek içi boşaltılmıştı. Oysa teftiş kavramı,
denetim, soruşturma, yönetim ve danışmanlık işlevlerinin tamamını kapsayan bütüncül bir kavramdır. Kaldı
ki, Maliye Müfettişleri ve Mülkiye Müfettişlerinin görevlerini sürdürmelerinin kabulüne rağmen, bu kurullara,
“mali yönetim ve kontrol sistemlerinin tümüyle zaafa uğradığı, belirgin yolsuzluk ve kamu zararına yönelik
emarelerin ortaya çıktığı durumlarda kontrol sistemlerinin incelenmesi” ile sınırlı bir yetki vermek, somut
bir yolsuzluk olayının veya usulsüzlüğün soruşturulması yetkisini dışarıda bırakmaktadır. Dolayısıyla, sistem
dışına atılmaya çalışılan, ama şimdilik tam dışlanamayan teftiş kurullarının yetkilerini budayan bu yeni
sistemle, gerçek anlamda bir denetim istenmediği henüz baştan belli oluyordu.
Nitekim bütün ilave düzenlemeler paralelinde, 1996’dan beri INTOSAI çerçevesinde yerindelik denetimine
girmiş bir Sayıştay’ın, çok zaman geçmeden, 15 yıl bile geçmeden, yeni Sayıştay Kanunu’nda bu yetkisi
elinden alınmış, INTOSAI denetim standartlarının dışına itilivermişti. Dolayısıyla burada TBMM’nin denetim
yetkisinin güçlendirildiğinden söz edebilir miyiz? Kim bizim adımıza, TBMM adına, (bizim derken toplum
adına ve onların vekilleri adına, parlamento adına) kim denetim yapacak? Sayıştay. Peki, Sayıştay’ın denetim
yetkisini güçsüzleştiren bir sistemin adı denetimden kaçış değil midir?
76
Şimdi aslında 1050 sayılı Kanunla, bu 5018 arasında çok temel farklılıklar var, birkaç tanesinin sadece
altını çizelim. 1050 sayılı Kanunda, bütçenin hazırlanması ve uygulanması sürecinde Maliye Bakanlığı
sistemin merkezinde idi. Oysa 5018’e geldiğinizde Maliye Bakanlığı’nın koordinasyonu sağlama görevi
var ama sistemin merkezine kamu idareleri geçiyor. Biraz önce söylendiği gibi mali yönetim parçalanıyor.
Tabi bu birçok başka sıkıntıyı birlikte getiriyor. Peki Maliye Bakanlığı tamamen bu yetkisinin dışında mı
kalıyor, hiç mi kullanmıyor, başka şekillerde girmiyor mu sisteme? Bu da ayrı bir mesele. Çünkü eski sistem
birden bire geçmişte kalmıyor, unutuluvermiyor, bunun üzerine yeni bir yapı getirmek isteniyor; aksamanın
birçok nedeni de buradan. Getirilen sisteme başka düzenlemelerle, gerek bütçe kanunuyla, gerek başka
mekanizmalarla müdahaleler gene olabiliyor; ama bunlar gerçek anlamda yürürlükteki mevzuata uygun
olmadan oluyor.
Şimdi birkaç teknik saptamayla tamamlayalım. Analitik bütçe sistemi, kamu hizmetlerini faaliyet
ve proje düzeyinde kapsadığı ölçüde işlerlik kazanacaktır. Oysa, biraz önce Plan Bütçe Komisyonu üyesi
değerli arkadaşım da söyledi, Meclisteki bütçe görüşmelerinde kaynakların hangi yatırım projelerine, hangi
faaliyetlere tahsis edildiği eğer açık olarak ortaya konulamıyorsa, yani bunun veri tabanı çalışmıyorsa, o
zaman ne saydamlık olabilir, ne bütçe hakkını kullanabilir milletvekilleri. Burada aslında müzakereler
profesyonel bürokrasinin inisiyatifi doğrultusunda gider. Zaten bu sistemin bütçe hakkını parlamentonun
elinden almasına yol açan bir mantığı da var. O da şu: sistem öyle kurgulanmıştır ki, stratejik planlama,
performans denetimi v.s. bunlara müdahale edemezsiniz, ederseniz iş baştan aksar. Dolayısıyla sistemin
kendi mantığında bütçe hakkını kısıtlayan taraf var ama bir de buna projelere ve faaliyetlere ilişkin verilerin
gelmediğini koyarsanız, tabi bir de kesin hesap kanunlarının Mecliste gerçek anlamda görüşülemediğini
eklerseniz o zaman hangi denetim mekanizması nasıl çalışacaktır?
CHP şunu öneriyor, uzun bir süredir genel başkanının ağzından da öneriyor; mutlaka Plan ve Bütçe
komisyonu’ndan ayrı bir “Kesin Hesap Komisyonu” oluşturulmalıdır. Bu “Kesin Hesap Komisyonu”nun
başkanı da mutlaka ana muhalefet partisinden olmalıdır, o sırada ana muhalefet partisi hangisiyse ondan.
Plan ve Bütçe Komisyonu bir sonraki yılı ve üç yıllık bütçeyi tahminler çerçevesinde görüşmektedir ki onun
başkanı iktidar milletvekillerinden olmalıdır, çünkü iktidar kendi planını, projesini v.s. uygulayacaktır. Ama
geçmiş/ kesinleşmiş bütçenin hesaplarını inceleyecek komisyonun başkanlığını muhalefete verdiğimiz
ölçüde, denetim mekanizmasından kaçışı değil de, denetimi samimiyetle isteme durumuyla karşı karşıyayız
demektir. Ne yazık ki, bunların pek de gündemde olmadığı bir Türkiye’den geçiyoruz.
Son bir not da Anayasa Mahkemesi’nin çalışmasına ilişkin olsun: CHP Grubu, 2004 yılının başında,
5018 sayılı Kanunun on dört ayrı madde, fıkra, bent, tümce ya da ibaresinin Anayasaya aykırılı savıyla
Anayasa Mahkemesi’ne iptal davası açmış, bu dava ancak 5 yıl sonra görüşülebilmiştir. 2.6.2009 tarihinde
görüşülebilen davaya ilişkin gerekçeli karar ise bu sempozyumun yapıldığı Mart 2011 tarihine kadar Resmi
Gazetede yayımlanmamıştır. Karardaki gecikme nedeniyle ortaya çıkan ilginç sonuç, başvuruda bulunulan
14 ayrı hükmün 8’i hakkında, karar tarihine kadar yapılan yasa değişiklikleri nedeniyle, karar verilmesine yer
olmadığına karar verilmesidir.
Umarım önümüzdeki yeni dönemde bütün bunları yeniden tartışacağımız, bütün bu düzenlemeleri
yeniden ele alacağımız bir siyasi ortam oluşur.
Dikkatiniz için teşekkür ederim.
77
Doç. Dr. Mehmet GÜNAL
TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu Üyesi
Sayın Rektöre ve bu sempozyumu düzenleyen arkadaşlara baştan çok teşekkür ediyorum. Meclisin
klasik gerilimli ve çatışmalı siyaset ortamından biraz olsun uzaklaşarak üniversite ortamında nefes alma
şansı yakalıyoruz. Çünkü bu vesile ile biz de hocalık özlemimizi biraz olsun gidermiş oluyoruz. Bu toplantı
da bizim için bir vesile oldu.
Tabii burada söylenecek çok şey var. Sayın Başkan “provoke ettik biraz” dedi. Ben biraz daha provoke
edeyim o zaman. Çünkü gerçekleri ve yaşadıklarımızı anlatmamız lazım. Erhan Bey sabah konuşurken, “ben
başından beri bütün süreçlerin içindeyim” dedi. Şimdi biz bir de bu tarafta çektiğimiz sıkıntıları size anlatalım.
Bürokratlar onu o kadar görmüyor, getirip bırakıyorlar önümüze belgeleri, iki tane milletvekili imzalıyor,
Bakan “tamam” diyor, sonra da bizim çoğunluğumuz var oylayalım deyip geçiyorlar. Neden buradan
başladım? Hepiniz başlarken dediniz ki “bütçe hakkı önemlidir.” Burada tartışılanların tamamı bütçe hakkıyla
ilgili. 5018 sayılı kanun bütçedeki paraların doğru harcanması, söylenen yere harcanması, ortaya konulan
programlara ve beş yıllık plana uygun harcanması yani etkin harcanmasıyla ilgili. Peki, en başında bütçenin
çıkarılması süreci yatmıyor mu? Yani, ben gördükten sonra şaşırdım. Evet, Merkez Bankası’nda da çalıştım,
DPT’de de çalıştım, ama Erhan Bey hep o birimde olduğu için ben bütçe kısımlarıyla fazla ilgilenmemiştim
açıkçası, yani süreci uzaktan izliyordum. Şimdi biraz masanın bu tarafına gelip, bir de muhalefet milletvekili
olarak süreci izleyince gerçekten çok çarpık bir durum olduğunu gördüm. Bizim kitaplarda okuduklarımıza
da okuttuklarımıza da uymuyor.
Sabah, hocam, “sorunun bir teorik boyutu olması gerekir” dedi. Hepsinin Türkiye boyutu da olması
gerekir. Buradaki eksikliklerden bahsetti. Peki, böyle bir ortamda kitapta okuduğumuz kuvvetler ayrılığı
lafı nerede kaldı? Bütçe geliyor, 17 Ekim’e kadar sunulması gerekiyor. 10 Ekim’de hepsi birden aynı resmi
gazetede yayımlanıyor. Şimdi burada 5018’in 16. maddesine bakın. Az önce Burçin Hoca’nın gösterdiği
rakamlar onunla ilgiliydi tarihler ne diyor? Hepimiz mali kural diye yattık kalktık, yok öyle bir şey. Yani
“Sayıştay denetim yapar,” güzel! Sayıştay Başkanı’nın Sayıştay Kanunu çıkmadan önce yeterli denetim yetkisi
yok muydu? Kaç defa sorduk “Sayıştay’ın uygunluk bildirimi nasıl geliyor?” diye. Plan ve Bütçe Komisyonu
üyelerine nasıl geliyor biliyor musunuz? Sabahleyin gidiyoruz masamıza, ertesi gün görüşülecekse bir gün
önceden geliyor bazı dokümanlar - temel olanlar geliyor - içinde performans raporu, faaliyet raporu, kesin
hesap, bütçe var. Bu nasıl şeffaflık, bu nasıl denetim, bu nasıl incelemek. Yani biz burada tartışıyoruz, hoş
güzel de söylüyoruz. Dört yıldır ben aynı komisyonun üyesiyim. Allah’tan biraz bürokratik biraz akademik
bilgimiz var bakınca görüyoruz, ama nereye yetişeceğiz?
Arkadaşlar şimdi siz bunları denetim mi sayıyorsunuz? Denetim diye bir şey var mı? Hocalarımız söyledi,
yok öyle bir şey. Ne yapıyoruz biliyor musunuz? Çok fazla dosya geliyor böyle, ben önce kesin hesapları
ayırıyorum. Bütçesine ancak bakıyoruz, kalemlerine ancak bakıyoruz. Sıkıştırılmış bir süreç var ve buradan
biz bütçe yapma hakkı ve bütçe denetiminden ve mali yönetiminden kontrol sisteminden bahsediyoruz
değerli arkadaşlar. Böyle bir şey yok. Şimdi tekrar bakıyorum Sayıştay kanunu kaç senedir çıkmadı, biz de
bağırdık çıksın çıksın dedik hepimiz, üyeler seçilmedi seçilsin dedik zorla altı ay, bir sene, iki sene geciktikten
sonra bir şekilde seçildi. Tabi o üyeleri de biz hiç görmedik, hiçbirinin özgeçmişi de okunmadı.
78
58., 59. ve 60. Hükümetler geldi. Bunların programında bu konuda yapılması gerekenler sırlanmış. Ama
henüz ortada bir şey yok. Bu durumda parlamenter sistem içerisinde denetimin rolünü tartışırken maalesef
zorluk çekiyoruz. Neden? Efendim tek partili bir hükümet gelince istikrar olur. Geldi bir anda baktık ki birçok
kurumda teftiş birimleri kapatılmaya başlandı.
Mecliste çıkan kavgaları da hatırlıyorsunuz. Biz meclis adına denetim yapacak olan kurumun
denetçilerini, üyelerini seçiyoruz, müktesebatlarıyla ilgili bilgimiz yok. Dolayısıyla biz burada bir demokrasi
oyunu oynuyoruz. Bize öğretilen kuvvetler ayrılığı falan yok, tam tersine yürütmenin yasamaya tahakkümü
var. Bazen fikirlerimiz ifade etme imkânı buluyoruz. Ancak dikkate aldırma imkânı bulamayabiliyoruz. Bir
çoğunluk demokrasisi almış başını gidiyor. Daha dün bir torba kanun geldi, üçüncü dördüncü oldu bu, arka
arkaya geliyor. Hepsi demin söylemiş olduğunuz mevzuata aykırı şekilde hazırlanıyor. Bir kanun tasarısı veya
teklifi geldiği zaman ne diyor 5018? “Düzenleyici etki analizi yapılır”, diyor. Burada müsteşar yardımcımız var
soruyorum, arkadaşlar bununla ilgili ne yaptınız? Bir madde önerge veriyorlar, değişiyor. Peki, bunun bize
maliyeti nedir? Bütçeye ne kadar yük getirecek? Yaptınız mı? Cevap, hayır. Plan Bütçe Komisyonu’na niye
geliyor; çünkü bütçeyi ilgilendirdiği için geliyor. Diyoruz ki, “bu maddeyi getirdiniz bütçeye de ne kadar
gelir ya da gider getirecek veya herhangi bir fayda maliyet analizi yaptınız mı?” “O ne demek” diyor.
Kitaba yazmışız, çok güzel yukarıdan aşağıya 5018’in ilkelerini belirlemişiz. Maalesef bu oturumumuz
biraz uygulamalar, öneriler dediğiniz için ben daha gerçekçi bir şekilde bunları hem işin teorisinden gelen
hem uygulamasından hem de sorunları yaşayan Plan ve Bütçe Komisyonu üyesi olarak sizlerle paylaşmak
durumundayım. Şimdi burada birkaç husus daha var. Bu tespitleri yaptıktan sonra denetimler geliyor.
Sayıştay’la ilgili tasarıdan performans denetimini kaldıralım, dendi. Performans denetimini Sayıştay niye
yapmıyor, kimin ne zararı var yani içinde, orijinalinde olurken neden genel kurulda bunu çıkarma ihtiyacı
hissediyorlar, biz anlayamıyoruz. Denetimde şeffaflık, hesap verebilirlik deniyor da nasıl hesap vereceksiniz
denetim yoksa?
Faaliyet raporları ne biliyor musunuz? Belediyelerin reklam amaçlı çıkardıkları gibi faaliyet raporlarının
tamamı da bir reklam broşürü sanki! Ondan ne okuyup da ne anlayacağız? Bana geçen yıl vermiş olduğu
taahhütlerde o paraları nereye harcadığını, projelerin kaçının başarılı olduğunu ya da projelerin tamamlanıp
tamamlanamadığını söyleyebiliyor musun da yeni para istiyorsun? Dolayısıyla bunlar biraz daha acı
gerçekler. Kanuna karşı olup olmamamız önemli değil, uygulamada yoksa anayasaya da yazsanız bir anlamı
yok, eğer uygulamıyorsanız etrafından dolanıyorsanız bunun hiçbir anlamı yok. Bütün gelen tasarıların
çoğunda bir yerinde mutlaka bir istisna, bir muafiyet sokuşturuluyor. O zaman yaptığınız düzenleme kendisi
istisna oluyor, istisnalar genelleme oluyor.
O çerçeveden baktığımız zaman ben kamu ihale kanunuyla kamu mali yönetim ve kontrol kanununun
pek de uyumlu olduğu kanaatinde değilim. Denetim yapamıyorsanız, bana burada en kitabi şeyleri
koysanız, anayasa değişikliğine mali kuralı da koysanız, kamu mali kontrol kanunu da anayasa hükmüdür,
deseniz bir anlamı yok. Etrafından dolanacak yolları bulduğunuz sürece, her eline alan arkadaşlarımız bizim
de şu maddemiz var diye gelirse, kanun yapma sürecinden uzak mevzuat hazırlama yönetmeliğine uygun
olmayan bir şekilde gelirse valla bunların hiçbirinin bence bir etkisi yok. Dostlar alışverişte görsün.
Avrupa Birliği ile ilişkimiz uzatmalı bir nişanlılığa dönüştü. Nişanlılık süresi 1963’ten beri devam ediyor
ve bu pek evliliğe gidecek gibi de görünmüyor. Adamlar biz bu gelini almayız diyor, biz ne diyoruz ısrarla,
“bu kızı size vereceğiz, bu nişanı atamazsın” diyoruz. Herhalde bundan sonra ya bunu bir imam nikahıyla ya
da hülle-mute nikahıyla başka şekilde çözecekler. Yani, imtiyazlı ortaklık falan dedikleri bu olsa gerek. Biz
de hala diyoruz ki, biz kendimiz için bunu yapmak zorundayız. Biz, Milliyetçi Hareket Partisi olarak, şimdi
değil 2007’de, 2002’deki seçim beyannamemizde de Türkiye Denetim Kurumunun kurulmasını, bugünkü
anlamda da Yüksek Denetleme Kurumunun da bütün kurumların da bir çatı altında olmasını istedik. Ama siz
bunu yaparken bile, içinden performans denetimini hemen çekerseniz o zaman denetimden kaçıyorsunuz,
79
demektir. Denetlenmek istemiyorsunuz demektir. Bu şartlarda da bu kanunun fazla bir anlamı kalmaz
diyorum.
İnşallah bu eleştirilerimiz dikkate alınır diyemeyeceğim çünkü alınmadı. Seçime gidiyoruz bu saatten
sonra da dikkate alınmayacak. Dolayısıyla, biz de burada sizlerle bunları paylaşalım, bazı şeylerin farkında
olalım, hep beraber tartışalım diye geldik.
Bize bu şansı verdikleri için tekrar teşekkür ediyorum. İşin arka boyutuna da bakmak gerektiği
kanaatindeyim. Biz MHP olarak her zaman teknik olan konularda yardımcı olduk, Özellikle ekonomik
konularda, ama maalesef sürekli olarak konunun böyle arkasından dolanınca da bu kanunların ve kanun
yapma sürecinin çok fazla bir önemi kalmıyor. İç Tüzük Komisyonu oluşturuldu, dönem başından beri
bekliyor. Çözüm olarak biz de o İç Tüzük Komisyonu’na üye verdik. Anayasa Komisyonundan üye arkadaşımız
ve Plan ve Bütçe Komisyonuna da bizler katıldık. Bende Hollanda’daki çalışmalar vardı. Marta-Flex Projesi
kapsamında bir karşılıklı alışverişimiz var. Etkin denetim anlamında kesin hesap işlerinin kesinlikle ayrılması
gerekiyor. Yurtdışında iki üç ülkede görmüştüm. Yani, kamu hesap komisyonları ayrı, hatta ilginç bir şey
gördüm. Hollanda’da bütçe komisyonu iktidardan, kamu hesapları komisyonu da muhalefetten başkan
atamışlar. Adam güldü siz necisiniz diye, valla dedim bize sözcülüğünü bile vermiyorlar bırakın başkanlığını.
Çoğunluk var; muhalefet 15 kişi, iktidar 25 kişi seçiyorlar. Dolayısıyla, Hocamın da demin belirttiği gibi
bunların kesinlikle ayrıştırılması, etkin bir denetim sistemi oluşturulması, iç tüzükte de bu konuda değişiklik
yapılması gerekiyor. Aksi takdirde bütçe hakkını en önemli hakkını Meclis kullanamayacak, yasamaya
yürütmenin tahakkümü hangi parti gelirse gelsin iktidara devam ediyor olacak diyor, teşekkür ediyor,
saygılar sunuyorum.
80
2. OTURUM
KAMUDA STRATEJİK PLANLAMA
26 Mart 2011 Cumartesi
Oturum Başkanı
Ege Üniversitesi İ.İ.B.F. Dekanı
Konuşmacılar
Doç. Dr. İbrahim Attila ACAR
Süleyman Demirel Üniversitesi Öğretim Üyesi
Plan-Bütçe İlişkisi ve Üniversitelerde Stratejik Planlama
Doç. Dr. Jülide KESKEN
Ege Üniversitesi İ.İ.B.F. Öğretim Üyesi
Stratejik Planlama Neden Her Zamankinden Çok Daha Önemli?
Anıl YILMAZ
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı
Kurumsal ve Stratejik Yönetim Daire Başkanı
Ülke ve Kurum Düzeyinde Strateji Yönetimi
81
82
Ege Üniversitesi İ.İ.B.F. Dekanı
Sayın Rektörüm, Rektör Yardımcılarım, değerli hocalarım, bürokrasinin değerli yöneticileri, öğrencilerim
ve değerli konuklar, sabah erken oturum olduğu için biz dün 10-15 kişi ile oturum yaparız diye konuşmuştuk.
Bu katılım bize yanlış düşündüğümüzü gösterdi. Hepinize teşekkür ederiz.
Oturumu beraber yürüteceğimiz öğretim üyeleri ve konuşmacılarla zaman planlaması yaptık.
Konuşmacılara 15’ er dakika verdim ve soru-cevap da yapacağız. Soru-cevap kısmını işleteceğiz. Bu oturum
tahmin ediyorum, soruların yoğun olacağı bir oturum olacak. Dünkü konuşmalardan aldığım sayfalarca not
arasından bu oturuma referans verebileceğimiz bir takım notları oturuma başlamadan önce bir hatırlatmak,
vurgu yapmak istiyorum.
Sayıştay başkanımız Dr. Recai AKYEL konuşmasında; misyon, vizyon ve amaçların üzerinde daha yoğun
durulması gerektiğinden bahsetmiş ve 1050 sayılı kanunun bürokratik kültürü oluşturduğunu, 5018’ in ise
buna daha radikal değişim getirdiğini söylemiş. Ancak 5018’ in ruhunun ve amaçlarının bu bürokratik kültür
tarafından çok anlaşılamadığını söylemiş ve Faaliyet raporları ve Özdeğerlendirme sürecinin özellikle çok iyi
işletilmesi gerektiğini vurgulamış.
Sayıştay onursal başkanı sayın hocamız Prof. Dr. Kamil Mutluer; gelen bir soru üzerine; 5018’ in ruhunun
kamuoyunun ve toplumlumuzun yapısı ile uyuşma konusunda çok performans gösterilemediğini fakat
devam etmesi gereken bir süreç olduğunu söylemiş.
Sayın İzmir valimiz Cahit kıraç çok önemli bir konuya değinmiş, insan unsurunun ve eğitimin stratejik
yönetim ve planlama sürecindeki önemini vurgulamış.
Maliye Bakanlığı Müsteşarımız sayın Naci AĞBAL bir çok konuya değinmiş, bu sorulara cevap aramak
amacı ile bu sempozyumda yer alındığını söylemiş şöyleki kamu maliyesinin akademik tarafı ile uygulama
arasında kopukluk olduğunu vurgulamış gerçi bu vurgulamalara bir takım yanıtlarda geldi sonraki
oturumlarda. Özellikle Hacettepe İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi dekanı Burçin hoca bu konuda çok
çalışma olduğunu bu kopukluğun bürokrasiden, kamu tarafından kaynaklandığını vurguladı. Ayrıca
müsteşarımız, uluslararası standartların belirlenerek Türkiye’de ki yapının karşılaştırılması gerektiğini
söylemiş, benim burada özellikle üzerinde durulmasını istediğim parametreler nasıl tanımlanacak,
performans parametrelerini kamuda nasıl tanımlayacağız. Akademik platform oluşturulmalı, üniversiteler
proaktif olmalı denmiş. Üniversite yazılı, tanımlayıcı açıklayıcı olmaktan çok eleştirel olmalı, eğitimin önemi
vurgulanmış. Strateji daire başkanlıklarının, faaliyet raporlarının geliştirilmesi gerektiğini söylemiş, bunların
karne olduğunu vurgulamış. Faaliyet raporları üzerinde kamuoyu denetiminin daha yoğun olmasını
beklediklerini söylemiş. Hedefler, sayısal hedefler çoğaldıkça yönetmenin güçlüğünü vurgulamış. Esasında
hedeflerin daha özet hale getirilerek, önceliklendirilerek daha az hedeflerle stratejik planlama yapılması
gerektiğini vurgulamış, faaliyet ve hedeflere odaklanılması gerektiğini bütçenin bir sonuç olduğunu
söylemiş ve yönetim bilgi sisteminin önemini vurgulamış. Hedefler ölçülebilir olmalı demiş. Stratejik planlar
basılıp kenara konmamalı demiş.
Maliye Bakanlığı müsteşarı yardımcısı Sayın İsa Coşkun da yine yönetim bilgi sisteminin güçlendirilmesi
gerektiğini söylemiş. İç denetim ve teftiş arasındaki farkı vurgulamış.
Avrupa Birliği Genel Sekreter yardımcısı Sayın Ahmet yücel ise; performans kriterlerinin önemli
olduğunu vurgulamış.
83
Öğleden sonraki oturumda değerli hocamız Birgül Ayman, ve milletvekilimiz Oğuz Oyan hocam ve
Hacettepe Üniversitesinden Burçin hocamız ve milletvekilimiz Doç. Dr. Ahmet GÜNAL 5018 ile ilgili eleştirel
yaklaşımlarını vurguladılar. Daha sonra maliye bakanlığı genel müdürü İlhan HATİPOĞLU’ da bu eleştirilere
yanıt vermek için değil eleştirileri almak dinlemek için burada olduğunu, tespit yapacaklarını söylediler.
Bu özetten sonra bu oturumun şöyle bir misyonu olduğu kanaatindeyim. Ben işletme disiplininden
geliyorum sadece oturum başkanı ya da dekan olduğum için burada değilim. Fiilen de stratejik planlama
sürecinin içindeyim. Ege Üniversitesi stratejik planının hazırlanması sürecinde, ilk hazırlanan ve bugün
hazırlanan plan dahil fiilen içindeyiz. Keza Doç. Dr. Jülide KESKEN stratejik yönetimin ana alt başlığı olduğu
anabilim dalının başkanı. Şimdi maliye bürokratlarımız diyebilir ki biz bir taraftan bütçeyi tartışırken
işletmeciler nerden çıktı. Ancak şu gerçek ki stratejik yönetim kavramı bir yönetim modeli, bütçe bunun
aracı ve bir tercihtir. Farklı yönetim modelleri de tercih edilebilirdi. Biz üniversite olarak belki biraz şanslıyız.
Strateji Geliştirme Daire Başkanımız Sayın Ahmet ACAR ile ilk burada göreve başladığından itibaren stratejik
planla dirsek temasında çalışıyoruz, sürekli birlikteyiz.
Biz yönetsel sürece odaklanıyoruz, onlar bütçe tarafına odaklanıyorlar. Biz sanırım yolumuzu iyi
bulduk. Üniversitenin örnek olabilecek kopyala yapıştır olmayan bir stratejik planı var. Sözü fazla uzatmak
istemiyorum. Toparlama yapacağım, sonuç olarak galiba disiplinler arası çalışmaya ihtiyacımız var. Maliyeciler
iktisatcılar işletmeciler ve hukukçular bir araya gelerek Türkiye için bir stratejik yönetim, kamuda stratejik
yönetim modeli oluşturulmalı. Bugün yaşanılan sancıların önemli sebeplerinden birisi stratejik yönetim
modelinin kamuda olgunlaştırılması ile ilgili süreçlerin belki de bugüne kadar çok iyi çalıştırılamamasıdır.
84
Doç. Dr. İbrahim Attila ACAR
Süleyman Demirel Üniversitesi
PLAN - BÜTÇE İLİŞKİSİ VE ÜNİVERSİTELERDE STRATEJİK PLANLAMA
Saygıdeğer Başkan, değerli misafirler hepiniz hoş geldiniz.
ÖZET
Kamu kurumlarında plan-bütçe ilişkisinin sağlıklı bir şekilde yapılandırılması kamu kaynağının kullanımının
nedeni ve beklenen sonuç konusunda yardımcı olacaktır. Bununla birlikte plan-bütçe ilişkisinin kurulması
başka mali araçların da kullanılmasını zorunlu kılmaktadır. Stratejik planlar, plan-bütçe ilişkisinin önemli
bir unsuru olarak görülmüştür. Bu çalışmada üniversitelere ilişkin süreçler değerlendirilmiş zorluklar ve
başarı faktörleri irdelenmiştir.
Anahtar Kelimeler
Kamu Bütçesi, Plan- Bütçe İlişkisi, Stratejik Plan, Üniversitelerde Stratejik Planlama.
Giriş
Devlet, bütçe aracılığıyla gerçekleştirmeyi hedeflediği bir takım amaçlara ilişkin makro metinler
üretmektedir. Kalkınma Planları, Orta Vadeli Programlar ve bütçeler en önemli örnekler arasında yer
almaktadır. Bütçelemede, geleneksel olarak girdilerden çıktılara giden harcama mantığı, çıktıların da kabul
edilebilir sonuçlar içermesini gerektirmektedir. Bu çıktıların zamanı, miktarı ve ne tür katkılar sağlayacağı
yeni kamu mali yönetiminin ilgi alanındadır. Yeni kamu işletmeciği/yönetimi (NPM) görüşüyle de
desteklenen bu yeni anlayış bütçeleme açısından, uzun vadede arzu edilen sonuçları sağlamada harcamacı
kuruluşların mali yönetim kapasitesini olumsuz etkileyen unsurları tartışır. Bilindiği gibi bütün bu unsurlar,
merkezi kontrollerin varlığına karşın, her kurumun kendi kurumsal kültürünü oluşturması gerekliliğini
kendine konu edinir (Premchand, 1996: 5). Dolayısıyla bu yeni anlayış ile daha merkezin kontrolünden
uzaklaşmış, yetki ve sorumlulukların açık bir şekilde ifade edildiği ve paylaşıldığı, mali kararlara proaktif
katılımı sağlayan bir sistemin ortaya çıkması amaçlanmıştır. Bu yeni anlayış kamu kurumlarında plan-bütçe
ilişkisinin sağlam temellere dayandırılmasını gerekli kılmaktadır. Bununla birlikte plan-bütçe ilişkisinin
kurulmasında uygulanabilir bir plan, ve bu planın arkasında siyasi iradeyi ya da idari tasarrufu görmezden
gelemeyiz.
Bu çalışma plan-bütçe ilişkisinin kurulmasını üniversitelerin stratejik plan faaliyetleri kapsamında
irdelemektedir. Bir yönetim aracı olarak stratejik planın açıklanması ve mali yönetim kapsamında kullanılacak
bir araç olması onu kritik bir unsur haline getirmektedir. Ancak idari kapasite ve kurumsal etkinliğe ilişkin
sorunlar stratejik planın etkin uygulanması önünde engel olarak durmaktadır. Literatürde her bir konuya
ilişkin bağımsız çalışmalar bulunmakla beraber konunun birlikte ele alındığı çalışma yoktur. Bu açıdan plan
bütçe ilişkisinin üniversite stratejik planlarını da ele alınarak incelenmesi, mevcut birtakım eksikliklerin ortaya
çıkartılması açısından hem literatüre hem de uygulayıcılara önemli bir katkı sağlayacaktır. Gerçekleştirilen
kamusal faaliyetlerin arzu edilen bir amaç için mi olduğu, doğru zaman ve finansman tercihi yapıldı mı daha
da önemlisi büyük bir planın bir parçası olup olmadığı, artık tartışılmaktadır.
* Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Öğretim Üyesi [email protected]
85
Çalışmanın ilk kısmında plan-bütçe ilişkisinin kurulmasının gerekliliği anlatılmıştır. Sonrasında planbütçe ilişkisi açısından üniversite stratejik planları bu süreçte ilk üniversite stratejik planları yapan Orta
Doğu teknik Üniversitesi ve Süleyman Demirel Üniversiteleri özelinde değerlendirilmiştir.
1. Plan- Bütçe İlişkisine Bakış
Plan- bütçe ilişkisinin açıklanmasında bu iki kavramın kavramsal amaç uyumlarına dikkat çekerek
konuyu ele almak yerinde olacaktır. Türk Dil Kurumu’na göre plan; “bir işin, bir eserin düzenlenmesi için
uyulması gereken düzen” şeklinde tanımlanırken; bütçe ise “devlet ve öteki kuruluş veya toplulukların belirli
bir dönem içindeki gelir ve giderlerinin oranlama niceliklerini önceden belirleyen, onaylayan ve bu işlemlerin
yapılmasına izin veren kanun veya karar” şeklinde tanımlanmıştır. Bu tanımlara göre bütçe ve plan, gelecek
bir döneme ilişkin öngörüleri düzenlemeye yarayan araçlar olması dolayısıyla politika oluşturulması
bakımından kuruluş düzeyinde ve/veya makro düzeyde birbirleri ile ilişkilendirilmesi gereken kavramlar
olarak karşımıza çıkmaktadır.
Plan kaynakların en uygun şekilde kullanılması hususunda referans bir belgedir. Bütçenin en önemli
referansları arasında görülen planların, hayata geçirilmesi için mali imkanlarla desteklenmesi gerekmektedir.
Kamusal kaynakların ne ölçüde hizmete dönüştürüleceği ve bu harcamaların da istendik ve beklendik
sonuçlar doğurma niteliği önemli bir veridir. Ancak bunların önceliklendirilmesi ve bu konuya ilişkin
kararlar verilmesine ilişkin durumlarda birtakım sorunlar yaşanması kaçınılmaz görülmektedir. Bütçenin
siyasi fonksiyonu işte burada devreye girmekte ve bütçelerin mekanik bir yapıya bürünmesinin önüne
geçmektedir. Mekanik yapı enflasyon ve deflatör gibi belirli katsayıların bütçe verilerinin oluşturulmasında
tek belirleyici değişken haline gelmesidir.
Bütçe yardımıyla milli gelirin ne kadarının kamu hizmeti için kullanılacağı belirlenmektedir. Bu
yönüyle bütçeler toplumu oluşturan kesimlere kamu kesimi tarafından verilen bir taahhüt niteliğindedir
(Tüğen,2007: 33). Bir ülkenin bütçecilik bakımından gelişme seviyesinin değerlendirilmesi demek, kamu
kaynaklarının kamu hizmetlerinin görülmesinde ne ölçüde elverişli biçimde sistem ve tekniklerinin
geliştirilip uygulanmasının belirlenmesidir (Arıkan, 1972: 3-5). Zira kamu tarafından bütçe yapılmasının
ana nedeni kamu kesimine ayrılan kaynakların hangi hizmetlere, hangi ölçüde dağıtılacağına ait kararları
yansıtan bir plan yapılması, kamu harcamalarını etkinlik açısından karşılaştırmaya olanak verecek bir
sistemin meydana getirilmesi, kamu yönetiminin başarısının ölçülmesi ve yürütme organına gelirlerin
toplanması ve harcamaların yapılmasına yetki verilmesi ve bu yetkinin denetimi olarak ifade edilebilir
(Candan, 2007: 110).
Plan – bütçe ilişkisine yönelik olumlu beklentiler sürecin bu şekilde işletilmesi halinde tüm sorunların
üstesinden gelebileceği gibi bir kanaati ortaya çıkartmıştır. Ancak her uygulamada olabilecek birtakım
istisna ve sürece etki eden faktörler plan-bütçe ilişkisi için de geçerlidir.
1.1. Plan Bütçe İlişkisinden Beklentiler
Esasen plan- bütçe ilişkisinin önemini ve gerekliliğini ele alan genel tartışma çerçevesinin kaynağı kamu
parasının kullanımı açısından temel bütçeleme sorunu olarak Key tarafından ortaya atılan (X) tutarındaki
kamu kaynağının hangi temellere dayandırılarak A kamu faaliyeti yerine B kamu faaliyetine yönlendirildiğinin
sorgulanmasıdır (Key, 1940: 1138). Literatürde bu sorunun politik ve teknik olmak üzere temelde iki
açıklaması bulunmaktadır. Sorunun teknik açıdan izahı, siyasi kararların bütçesel kararlardan tamamen
dışlanamayacağını kabul etmekle birlikte plan- bütçe ilişkisinin kurulmasına odaklanmaktadır (Hou ve Ma,
* Bu açıklamaya karşı çıkan Ampirist yaklaşıma göre planlama ile ilişkisi kurulmayan bir bütçeleme sürecinin parçalı ve dağınık bir
yapıda bulunacağı kabul edilmekle birlikte, plana bağlanmayan bir bütçe kaynak dağılımının sağlanmasında daha etkin olacaktır. Bu
yaklaşımın savunucularından Wildawsky’ye göre bütçesel kararlarda siyasi etkiyi azaltmak mümkün olmadığından bütçesel kararları
rasyonelleştirmeye çalışmak neticesi olmayan bir çabadır. (Hou ve Ma, 2006: 121)
86
2006 :118). Literatürde rasyonalist yaklaşım olarak adlandırılan bu türden açıklamalara göre kamu politikaları
açıkça belirlenmiş hedefleri içermeli ve beraberinde söz konusu hedeflere ulaşılmasında alternatif araçlar
sunmalıdır. Bu amaçla da, kamu gelirleri ve kamu harcamaları arasında sağlıklı bir ilişki kurulmalıdır. Bu ilişki
Hou ve Ma tarafından her bir harcama kalemi için fayda- maliyet analizi yapılması olarak önerilmiştir (Hou ve
Ma, 2006: 121). Ancak bu yöntemin karmaşıklığı ve bazen de sosyal fayda gerekçesiyle önceliklerin sırasının
değişebildiği bir gerçektir. Belki verilen harcama kalemlerinin etkisinin ölçülmesi ve bunların da plandaki
yerinin sorgulanması, amaçlarla ne ölçüde örtüştüğünün tartışılması doğru olacaktır. *
Buna göre denilebilir ki bütçelemenin temel hedefi, alternatif kullanımlar arasından amaca en uygun
kaynak dağılımını gerçekleştirmektir. Bütçelemenin bu amacı, toplam kaynaklar sınırlı olduğundan bu
kaynakların belirli bir dönemde alternatifler arasında dağılımında kamusal faaliyetlerin yerine getirilmesinde
belirli miktardaki kamu parasının yaratacağı etkinin gözetilmesi gerektiği düşüncesine dayanmaktadır
(Bonfield, 1949: 1218). Bu temel düşünceye dayanan arayışlar, siyasi faktörlere sıkı sıkıya bağlı bulunan
bütçesel kararları harcama programlarının etkinlik ve verimlilik kriterlerine göre değerlendirildiği kararlarla
değiştirmeyi amaçlamıştır. Gerçekten de bu amaçla, II. Dünya Savaşından sonra, çok çeşitli bütçe teknikleri
geliştirilmiştir. Bu teknikler, plan-program bütçe, sıfır esaslı bütçe ve performans esaslı bütçeleme tekniklerini
içermektedir (Dough ve Clynch, 2004: 21,22). Planlama faaliyetinin bütçeleme sürecine eklemleştirilmesi de
aynı döneme rastlar. Bu bakımdan, plan- bütçe ilişkisinin kurulmasına ve geliştirilmesine yönelik sistematik
çabaların özellikle II. Dünya Savaşından sonra başladığını ifade etmek yanlış bir değerlendirme olmayacaktır.
Bu döneme ilişkin önemli satır başları olarak, II. Dünya Savaşının yıkıcı etkisinin ülkeler ve ulus-üstü kuruluşlar
tarafından finanse edilmesi, Kore Savaşı gibi dünya milletlerini harekete geçiren eylemler, sosyal devlete
ilişkin yapılan harcamaların etkisi ve 1970’li yıllarda bütün dünyayı etkisi altına alan terörist eylemlere karşı
yapılan işbirlikleri söylenebilir.
Bununla birlikte, bütçeleme, her zaman planlanan hedeflere ulaşmak üzere gelir ve harcama yapılarının
sistematik olarak ilişkilendirilmesi süreci olarak algılanmıştır (Shick,1966: 244). Nitekim, bütçeler; eldeki
kaynaklarla, ulaşılmak istenen amaçların en yüksek düzeyde gerçekleştirilmesi halinde etkinliği sağlamanın
bir aleti olmaktadır (Tosun,2002: 3). Planlama, idarenin hedeflerini hedeflerdeki değişimleri saptamada,
hedeflere ayrılacak kaynakları bulma, kullanma ve tahsis etmede önemli bir karar verme aracıdır. Plan,
geleceğe ait kararların belli bir sistem içinde alınmasını sağlamaktadır. Bütçe ise, planın finansmanının,
vazgeçilmez bir vasıtası olmuştur (Coşkun, 2000: 41,42). Buna göre bütçeleme, planların öngördüğü harcama
programlarının bütçe formlarına ve kurallarına dönüştürülmesi ve bir anlamda kuruşlandırılmasıdır (Falay,
1987: 60). Başka bir ifade ile bütçeleme ile kamu kesiminin amaç ve hedefleri sayısallaştırılmakta ve sahip
olduğu kaynaklar bu alanlara tahsis edilmektedir (Kızıltaş, 2005: 4). Söz konusu amaç ve hedefler ise plan
dokümanlarında yer almaktadır.
Bu konuya ilişkin Walker de (1944) plan- bütçe ilişkisinin, bu iki kavramın karşılıklı etkileşimine dayandığını
belirtmektedir. Walker’a göre (1944) plan- bütçe ilişkisinin söz konusu karşılıklı etkileşiminin iki önemli boyutu
bulunmaktadır. Buna göre politika oluşturma sürecinde mali kaynaklar sınırlı olduğundan belirli miktardaki
kaynağın alternatif tercihler arasında dağılımında mantıklı bir değerlendirmeye ihtiyaç duyulmaktadır. Bu
bakımdan öncelikli ihtiyaçlara uygun olarak iyi hazırlanmış bir plan, bütçe hazırlama sürecine önemli bir
destek sağlamaktadır (Walker, 1944: 98).
Walker plan- bütçe ilişkisinin diğer bir önemli boyutunu bütçenin kendi başına bir planlama faaliyeti
olmasına dayandırmaktadır. Buna göre pek çok açıdan bütçe hazırlama faaliyeti planlama süreciyle
benzerlik gösterir. Bilindiği gibi gelecek, ihtiyaçların tanımlanması ve önceliklendirilmesini gerektirmekte
ve bu tanımlanmış faaliyetlerin tahmini gelir ve maliyetleri bütçe aracılığıyla ifade edilmektedir. Buna göre
bütçeleme, harcama programlarına ayrılabilecek kaynaklar hakkında bilgi sağlayarak planlamaya
önemli bir bilgi kaynağı oluşturmaktadır (Walker, 1944: 99).
87
Falay (1987) bütçelemenin bu niteliğini ve rolünü benimsemeyen planların akademik bir çalışmadan
öteye gidemeyeceğini belirtmektedir (Falay, 1987: 89). Buna göre plan- bütçe ilişkisinin dayanağının
açıklanmasında kullanılan temel argümanlardan birincisi ekonomide kıt olan kaynakların etkin kullanımının
sağlanması, bir diğeri de her iki faaliyetin de içerdikleri bilgiler itibariyle birbirini tamamlayan bir özellik
göstermesidir.
Buna göre plan- bütçe ilişkisinin kurulması, üçüncü olarak, temel ortak amaçları barındırmaları
dolayısıyla önem arz etmektedir. Ancak ne var ki, plan ve bütçe arasında ilişki kurulmasına yönelik ortaya
koyulan ilk somut çabalar her iki aktörün de öncelikli olarak maliye politikası aracı şeklinde algılanması
şeklinde ortaya çıkmıştır. Bu durumun özellikle II. Dünya Savaşından sonra planlama faaliyetinin önem
kazanmasıyla ilgisi bulunmaktadır. Bu dönemde planlama faaliyeti gelişmiş ülkelerde ekonomik istikrarın
temini, gelişmekte olan ülkelerde ise ekonomik kalkınmanın sağlanması ve takip edilmesi için yol gösterici
bir araç olarak ele alınmış ve bütçe teknikleri de bu ihtiyaca uygun olarak gelişim göstermiştir (Tüğen,
1986:8-9). Ancak bununla birlikte, günümüzde kamu hizmetlerinin kalitesinin arttırılmasına yönelik giderek
baskın hale gelen vatandaş talepleri plan- bütçe ilişkisinin kurulmasında bu hususun da takip edilmesini
gerektirmektedir.
Nitekim plan- bütçe ilişkisine yönelik adı geçen çalışmasında Tüğen, bütçenin kamu kesimi yanında özel
kesim üzerindeki etkilerinin bir sonucu olarak politika aracı olma işlevine ve kamusal gelir kaynaklarının
arttırılmasında sınıra gelindiğine dikkat çekmekte ve kamusal hizmetlere olan talebi karşılamada çekilen
güçlük dolayısıyla planlarla uyumlu bütçeler yapılması gereğinin önemine işaret emektedir.
Buna göre günümüzde bütçenin aynı zamanda yönetsel bir araç olması dolayısıyla planlama ve
bütçeleme arasındaki dengeli bir ilişki, kamu kesiminin yönetim kapasitesinin geliştirilmesinde gelişmişlik
farklılıklarına rağmen bütün ülkelerde zorunlu bir ihtiyaçtır (Hou ve Ma, 2006:). Bu açıdan bakıldığında
kuruluş seviyesinde hazırlanan bütçe tekliflerinin belirli referanslarının olması, bu referanslar doğrultusunda
planlara bağlanması ve bütçe uygulamalarının planlarla uyumunun yönetsel sorumluluk çerçevesinde
gözetilmesi gerekliliği ortaya çıkmaktadır.
Bilindiği gibi, günümüzde devletin genişleyen sorumluluklarına paralel artan vergi yükü ile birlikte
vatandaşlar ödedikleri vergilerin nasıl kullanıldığı konusunda daha hassas hale gelmiş, dolayısıyla parasını
emanet ettiği kurumlardan daha kaliteli hizmet bekler olmuştur. Nitekim özellikle 1990’lı yıllardan itibaren
artan harcamalara karşın bu harcamaların etkisi ve ne başarıldığı sorgulanır olmuştur. Vatandaşlar tarafından
yapılan bu sorgulamalar kamu parasının kullanımının etkinliği konusunda siyasiler üzerindeki baskıları
arttırdıkça, kamu kuruluşlarının kamu kesimi hizmetlerini ve bu hizmetler sonucunda ortaya çıkan pozitif
sonuçların tanımlaması beklentisi de artmıştır (Turkewitz, 2004: 109).
Bu düşüncelerden hareketledir ki sivil toplum da olaya müdahil olmuş, vergilerin hangi amaçlar için
kullanıldığını ve bütçelerin nasıl harcanıp ne tür sonuçlar doğurduğunu gösteren hem örgütlenmelere
gitmişler hem de bu hususlara ilişkin kurumsal raporlar hazırlar olmuşlardır. Haliyle tüm bu beklentiler,
kamu kurumlarının faaliyetlerinde ölçülebilir hedefler belirlenmesi ve sorumlulukların tespiti, hedeflerin
gerçekleştirilmesi için nelere ihtiyaç duyulduğunun planlanması, işin yapılması ve gelişmenin izlenmesi,
sonuçların raporlanması, sonuçların bir değerlendirmeye tabi tutulması ve geri bildirim alınması
çerçevesinde hizmet sunma sürecini yönetsel sorumluluk olarak değiştirmiş ve hesap verme sorumluluk
ilişkilerini bu çerçevede geliştirmiştir (Polat, 2003: 71). Kamu kurumlarınca hizmet sunma süreçlerinin
bu şekilde bir değişim içerisine girmesi hem kurumsal kapasitenin arttırılması ve hesap verebilirliği
etkinleştirmesi açısından hem de mali yönetimin olgunluğu ve belirli amaçları gerçekleştirebilir olması
bakımından gerekli görülmektedir (Sakal ve Şahin, 2008: 6,7).
Buna göre kurum faaliyetlerinin etkinliğinin ölçülmesi suretiyle kurumsal kapasitenin geliştirilmesinde
ve hesap verebilirliğinin sağlanmasında plan- bütçe ilişkisinin gözetilmesine ihtiyaç duyulmaktadır.
88
Dolayısıyla kamu kurumları, gidecekleri yolun haritasını belirlemek üzere etkin bir planlama yapmak ve
planlanan faaliyetleri ne ölçüde yerine getirebildiklerini değerlendirmek durumundadırlar. Bu sebeple, her
bir kurum yöneticisi kendi karar alma süreci için problemli alanları belirleyerek, alternatifler arasında seçim
yapma ve tercihlerini rasyonelleştirmek üzere bir kılavuza ihtiyaç duymaktadır (Gross,1969:113). Zaman
zaman kurumsal yapılar bu misyonu üstlense de bağlayıcı metinler özellikle stratejik planlar bir yol haritası
hüviyetini kazanmıştır. Belki burada benimsenmiş ve farkındalığı yüksek bir stratejik planın varlığına dikkat
çekmek yerinde olacaktır. Bu anlamda kamu kurumlarında etkin mali yönetimin bir unsuru olarak da mali
kararlara aktif katılım fazlasıyla önem kazanmıştır.
1.2. Plan Bütçe İlişkisinde Boyut ve Nitelik
Bütçelerden beklenen, kamusal hizmet üreten kurumların kendilerine tahsis edilen belirli kaynaklarla
sadece birtakım çıktılar üretmesi değildir. Dahası ve olması gereken öngörülen, arzu edilen planlanan
sonuçlara ulaşılmasıdır. Plan- bütçe ilişkisinin kurulmasında öncelikle kurumsal performans hedeflerinin
planlanması gelmektedir.
Performansın bu şekilde planlanmasından günümüzde yönetimin niteliği, uygulama itibariyle stratejik
yönetim; uygulamadaki adıyla stratejik planlama anlaşılmaktadır. Stratejik planın hazırlanması aşamasından
sonra ise ikinci aşamayı, stratejik planlama ile belirlenen performansın daha yakın vadeli dönemler itibariyle
programlandırılması ve hedef-maliyet- kaynak yapısının tesbit edilmesi oluşturmaktadır. Bu sayede planbütçe ilişkisi kurulmuş olacak ve sonuçta stratejik öncelikler doğrultusunda rasyonel bir temelle hazırlanan
bütçelerin performans esaslı olarak değerlendirilmesi ve denetlenmesine zemin hazırlanması sağlanacaktır
(Acar ve Şahin, 2008:88-89).
Şekil- 1: Plan-Bütçe İlişkisinin Niteliği Kaynak: (Şimşek, 2008)
Şekil-1, veri üreten ve ürettiği verileri yönetimde kullanan bir sürece dikkat çekmektedir. Çünkü
verileme analizin, analiz raporlamanın ve her bir rapor da karar almanın bir aracıdır. Yukarıda işaret edilen
aşamalardan geçen başarılı kurumların planlama, bütçeleme ve performans programları/ölçümleri
arasındaki etkileşime büyük önem verdiği görülecektir. Üretilen veriler bilgi sistemlerinin kritik noktalarını
ve yönetim süreçlerini tehdit eden unsurları ve dolayısıyla muhtemel B planlarını göstermesi açısından
89
önemlidir. Böylelikle kurum misyonunun yerine getirilmesinde güçlü bir bilgi sistemi, uygulamaların
kontrolünü sağlar ve düzenli değerlendirmeleri mümkün kılar. Sonuçta yönetim aldığı kararlar ve kullandığı
kamu kaynakları konusunda isabetli davranacaktır.
Plan ile ilişkisi bulunmayan bütçeleme, bugünün önceliklerinin gelecekteki değerinin hesaplanamamasına
yol açar. Performans ölçüm sistemi ile ilişkisi kurulmadığında ise hatalar ortaya çıkartılamaz ve dolayısıyla
planların revize edilebilmesi de mümkün olmaz. Bütçe ile bağlantısı bulunmayan planlama faaliyeti ise
sadece iyi niyetli bir temenni olarak kalır (GAO, 1994: 32). Bununla birlikte nitelikli bir planlama ve bütçeleme
faaliyetinden bahsedilmek için veri ambarlarının, analiz merkezlerinin ve sürekli ve düzenli raporlama
yapan birimlerin varlığına ihtiyaç bulunmaktadır.
Plan ve bütçe ilişkisinin güçlendirilmesine yönelik ortaya koyulan bu yaklaşımların kurumsallaştırılmasında
hesap verebilirlik ve saydamlık anlayışı çerçevesinde nitelikli bilgi akışının önemli bir rolü bulunmaktadır.
Bilginin işlenip plana dönüşmesi, planın izlenmesi; sonuçta raporlamanın gerçekleştirilip varsa sapmaların
belirlenmesi ve arzu edilen duruma ilişkin yeni amaç ve hedeflerin oluşturulması, planı stratejik olmaya
zorlamaktadır.
2. Stratejik Planlama: Biraz Tarih, Biraz Nedensellik
Strateji kavramının bilinen en eski kullanımı, Çinli bir general olan Sun Tzu’nun MÖ 500 yılında yazdığı
“Savaş Sanatı” (The Art of War) adlı eserinin dördüncü bölümünde başlık olarak görülmektedir. Strateji,
çağrışım olarak askeri bir kavram olmakla birlikte askerlerden iş adamlarına, sporculardan pazarlamacılara,
diplomasi uzmanlarından iktisatçılara kadar çok geniş yelpazeli meslek gruplarında kullanılmaktadır.
Dolayısıyla bu kadar farklı kesim tarafından kullanılan bu kavrama, farklı anlamlar yüklenmesi kaçınılmaz
olmaktadır.
Stratejiyi, belirlenmiş bir amaç veya hedefin başarılması için, beşeri ve fiziki tüm kaynakların kullanılması
ve bu uğurda izlenecek yol ve yöntemler olarak tanımlamak mümkündür. Mutâd alışkanlıkları bir yana
bırakıp, bir bütün içinde daha büyük öneme sahip olana yönelme; böylece üretilen farklı çözümler sayesinde
önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere ulaşmak şeklinde de tanımlanabilir. Konu, vergilerle oluşturulan bir
kamu kurumu ya da işletmesi için düşünüldüğünde strateji, verimlilik ve etkinliğe dayalı faaliyetler olarak
görülmektedir. Burada orta ve uzun vadeli bir dönemden söz edilmektedir. Ancak zaman kaygısından uzak
olarak, stratejinin bütün tanımlarında, düşünce ve iş kalitesine vurgu yapıldığı açıktır.
Öncelikle askeri bir kavram olarak ortaya çıkan stratejik planlama, işletme bilimi sayesinde bütün
toplumda yaygın olarak kullanılmaya başlanmış bir teknik ve yöntemdir. Zaman olarak ele alındığında
stratejik planlamanın uzun dönemli bir bakış açısını kapsadığı görülecektir. Bu durum salt bir planlama
süreci değil; paydaşlık yaklaşımı, rekabet, uzlaşı ve işbirliğini zorunlu kılan ve kurumsal farkındalık sayesinde
başarıyı hedefleyen bir süreçtir.
Stratejik Planlama örgütün ne olduğu, ne yaptığı ve neyi neden yaptığına şekil veren ve yol gösteren
temel kararları ve eylemleri üretmek için disipline edilmiş bir çabadır. (Bryson, John M., Strategic Planning
for Public and Non-profit Organizations, 1995, s.4). Stratejik Planlama ana hatlarıyla en iyi sonuçları almak
için etkili bilgi toplama, Stratejik alternatif geliştirme, araştırma ve şimdiki kararların gelecekteki çıkarımları
üzerine vurgu gerektirir. Stratejik Planlama iletişim ve katılımı kolaylaştırır, muhalif ilgi ve değerleri barındırır,
akıllı ve makul olarak analitik karar vermeyi ve başarılı bir icrayı sağlar
Stratejik planlamanın bir yöntem olarak tercih edilmesinde Bain&Company gibi ABD’nin öncü yönetim
danışmanlık şirketinin, onsekiz yıldan beri bütün dünyada her yıl yaptığı “Yönetim Araçları” (Management
Tools) Anketi’nin etkisi büyüktür. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanunu’nun gerek yasalaşma
gerekse de yürürlüğe girdiği dönemlerde açık ara birinciliği bulunan bir yönetim aracı stratejik planlamadır.
Hala daha %80’ler düzeyinde bir tercih ve ortalama 4/5 gibi bir tatmin düzeyini korumaktadır.
90
Kaynak: http://www.bain.com/publications/articles/management-tools-2011-strategic-planning.aspx
Stratejik plana özel şirketlerin artan ilgisi yanında, belediyeler, il özel idareleri dahil, tüm kamu kurum ve
kuruluşları da giderek daha çok uyum sağlamakta ve nispeten etkin planlar hazırlama sürecine girmektedir.
Ancak yasal bir sonuç olarak algılanan stratejik planlama ile ilgili değişik yasalarda yapılan tanımlarda,
“kuruma rekabet avantajı kazandıracak farklı stratejiler üretme” kurgusuna rastlanmamakta, kurumlarda
da bu kaygı görülmemektedir.
Bu durumda ise geriye sadece stratejik planın, uzun dönemli bir plan olma tanımı kalmaktadır. Uzun
dönemli planlar da kurumların kaynaklarını “rasyonel” kullanabilmeleri açısından son derece önemlidir.
Zaten bu sürecin en önemli kavramlarından birisi kaynakların etkin ve verimli kullanılmasıdır. Kurumsal
rekabet, kamusal etkinlik ve hizmet niteliğini iyileştirici birtakım temel varsayımlar plandan uzak
tutulduğunda sadece geleceğin tahmini gibi son derece alt düzey bir çalışma yürütülmüş olur. Bu durumun
aşılması için “plana, kuruma rekabet avantajı kazandıracak farklı stratejiler içermesi” fonksiyonunu yüklemek
gerekmektedir.
Bu kapsamda, özel sektör işletmeleri bir yana bırakıldığında, ilk akla gelen husus “kamu kurumlarının
rakibi var mıdır?” sorusudur.
Bunun cevabı “Kesinlikle vardır” olacaktır (Drucker, 2009). Kıt kaynakların en etkin kullanımı, toplumsal
faydanın arttırılması ve kamu kaynaklarının farklı hizmet birimlerine dağıtılmasıyla ilgili en önemli araçlardan
birisi tereddütsüz stratejik plan olacaktır. Bu anlamda neden bir plana ihtiyaç duyulduğu sorusuna cevap
arandığında temel amaç ve hedefleri destekleyen ve onlarla uyumlu stratejik planların kamu kaynağını
kullanmada etkin ve sonuçta başarı şansını arttırdığı görülecektir.
2.1. Stratejik Plan: Hesap Şaşar mı?
Stratejik Plan bir dizi amaç ve hedefler yanı sıra bunlara ilişkin faaliyetleri de içermektedir. Dolayısıyla
hedefler sapmalar, süreçlerde aksamalar kaçınılmaz görülmelidir. Ancak bunların en aza indirgenmesi risk
faktörlerinin belirlenmesi önemlidir. Bir stratejik planın etkin olarak uygulanabilmesinin önünde dört engel
bulunduğu tespit edilmiştir:
Vizyon engeli - kurum hedefinin ve stratejisinin onları uygulamakla sorumlu çalışanlar tarafından
yeterince anlaşılmamış olması, (araştırmalar, çalışanların sadece %5’inin kurum stratejisini anladığını
göstermektedir.)
Operasyonel engel - bütçeleme, yatırım planlaması gibi yönetim sistemlerinin uzun vadeli stratejik
yaklaşımların öğrenme odaklı olmaması ve süreçlerin düzenli desteklenmemesi, (kuruluşların %60’ı
bütçelerini kurum stratejileri ile ilişkilendirmiyor, kurum bütçelerinde yönetilebilen alan da gittikçe
küçülmektedir.)
91
Yönetim engeli - üst yönetimin zamanını günlük sorunları çözmek için kullanıp, stratejik düşünceye
yeterince eğilmemesi, (acil işlerin önemli işlerin önüne geçmesi - strateji ile ilgili konulara bir ayda,
yöneticilerin %85’i bir saatten az vakit ayırabilmektedir.)
İnsan engeli - insan kaynakları yönetim ve teşvik sistemlerinin stratejik düşünce ve stratejik plan ile
bağlantısının kurulmamış olması. (ödül ve ceza mekanizmalarına bağlı, cesaretlendirme ve desteklemeler
hatta yanlışları düzeltmeyle ilgili süreçler gelişememektedir.)
Yönetimin ayrılmaz bir parçası olan planlama; esnek ve sürekli yenilenmeye açık olan bir Stratejik
Planlama olmalıdır. (Steiner, George Albert, “Strategic Planning: What Every Manager Must Know”, 1979,
s.3).
Burada dengelenmesi ve geliştirilmesi gereken en önemli sorun kurumsal stratejilerdir. Kurum
stratejisi, kurumun hedeflediği kesim üzerinde olumlu etki bırakması, başarılı bir şekilde rekabet etmesi
ve kendisinden hizmet alanları memnun edecek iyi kurum performansına ulaşmak için sahip olduğu
“kurgu”yu yönetmesidir. Bu yönüyle strateji, kurumun var oluş gayesine uygun davranmayı sürdürebildiği
gibi kendisinden hizmet alanların bağlılığını sağlayarak; diğer hizmet veren birimler ve rakipler üzerinde
sürdürülebilir rekabet avantajı da elde edebilir. Bu sürecin pekişmesi uzun vadeli hedefleri gerçekleştirmeye
yönelik kısa vadeli eylem planlarının oluşturulmasıyla mümkündür.
Stratejik plan konusunda beklenen tüm yararları elde etmek kolay olmayabilir. Sürecin ortalarında ve
Stratejik sorunları tanıma safhasında entegrasyon güç görülebilir. Ancak, Rosabeth Mass Konter’in belirttiği
gibi “her yenilik başlangıçta veya ortalarda bir başarısızlıktır.” Büyük kazançları elde etmek uzun zaman
alabilir.
Stratejik Planlama bir defa yapılan bir işlem değildir; ortaya çıkan fırsatlara göre tekrarlanan bir süreçtir.
Bu nedenle sadece Stratejik Planlama yapmak yeterli değildir. Plan yapmanın yanında, yöneticilerin
Stratejik düşünme ve vizyon geliştirme niteliklerinin güçlendirilmesi de gerekmektedir.
2.2. Üniversitelerde Stratejik Planlama: Örgütlü Anarşiye Öneri
Ülkemizde yükseköğretim konusunda sorulması gereken sorular arasında ilki “işgücünün ne kadar
eğitimli olduğu ve bu işgücünün küreselleşmiş bir dünyada rekabet edip edemeyeceğidir.” İkinci soru ise “Türk
eğitim sisteminin ülkenin rekabet halinde olduğu ülkelerle uygun bir karşılaştırmaya tabi olup olmadığı,”
Türkiye’nin AB’ye yetişmesinde ve katılımında tercih edilir hale gelmesinde ne tür bir eğitim stratejisi takip
edeceğidir. Üniversiteler için tasarlanan reformlar, üniversiteler bünyesinde, sağlam bir kalite güvence sistemi
geliştirmeyi hedeflemektedir. Üniversitelere kendi bütçeleri üzerinde daha fazla yönetsel ve mali özerklik
tanınmalı ki değişen araştırma ve beceri talebine uyum sağlama yeteneklerini arttırsınlar. Bu konuya
ilişkin Orta vadeli Programların genel öngörüsü idari ve mali özerkliğin geliştirilmesi ve üniversitelerin
uzmanlaşarak rekabetçi bir yapıya kavuşturulması yönündedir. Bir finansman modeliyle üniversitelere çok
yıllı finansman sağlandığında kaynak kullanımında etkinlik görülecektir. Üniversiteler bilgiyi ürettiği kadar
bunu pazarlayabilmelidir de… Mütevelli heyetleri kadar yeni oluşturulacak kamu mütevelli heyetlerine
hesap verir hale getirmek, üniversiteleri sadece Sayıştay ve Maliye’ye hesap verir olmaktan çıkartacaktır.
The Economist’in 10.09.2005 tarihli sayısında, üniversiteleri değişime zorlayan temel nedenler olarak
şunlar söylenmektedir:
• Yüksek Öğretimin demokratikleşmesi
• Bilgi ekonomisinin yükselişi
• Küreselleşme
• Rekabet.
92
Burada yükseköğretim hizmeti için yeni tanışılan ve fark edilen alan “rekabet” tir. Önceleri, ya da
birkaç yıl öncesine kadar salt kamu hizmeti ya da eğitim hizmeti sunmak önemli bir şey olarak algılanırken
şimdilerde nitelik ön plana çıkmaya başlamıştır. Dolayısıyla hizmetten yararlananların beklentisi de ona
göre artmıştır.
Her ilde bir üniversite fikrini benimsemiş merkezi yönetim için bunun şartlarının oluşması “hizmette
yarış, rekabet edebilirlik ve nitelikli kamu hizmetinin sunumuyla” mümkün olacaktır. Günümüzde şirketlerin
bile sadece bölgesel pazarda başarılı olma fikri tarihe karışmıştır. Üniversitelerin de yaklaşımı böyledir. Bu
açıdan bakıldığında, ”rakiplere karşı rekabet avantajı sağlayacak stratejilerin üretilme süreci” * olan stratejik
planlamanın önemi daha iyi anlaşılacaktır.
Bir yandan yeni üniversitelerin açılması öte yandan sınırlı kaynaklar, planlamayı bir kez daha zorunlu
kılmaktadır. Hemen hemen her üniversite için yetişmiş akademik personelin yeni kurulanlara gidebileceği
ihtimali de birer tehdit olarak karşılarında durmaktadır.
Bu bağlamda üniversiteler şunları yapmalıdır:
• Stratejik Planlarını hazırlamalı; misyon ve vizyonlarını belirlemeli, yol haritalarını çizmelidir.
• Kalite Yönetimi ile yol almalıdırlar.
• Kullandıkları kamusal kaynağı ve aldıkları yolu verilerle değerlendirerek ne kadar güvence sağladıklarını
ölçmelidirler.
3. Hayal ve Beklentiler Arasında SDÜ’de Stratejik Planlama
Süleyman Demirel Üniversitesi 1992 yılında kurulmuş bir üniversite olarak stratejik planın öneminin
farkındadır. Yaklaşık 50.000 öğrencisi, ~2500 Akademik personeli ile Türk üniversiteleri içinde oldukça
kalabalık sayılabilecek yüksek öğretim kurumlarından biri olarak görülmektedir.
Hemen hemen Türk yüksek öğretiminin hemen her alanına ilişkin oluşturulan ve
eğitim verebilen fakülte, MYO ve Enstitüleri ve sayısı 40’ı bulan Araştırma Merkezleri ve genç akademisyen
kadrosu ile SDÜ Türkiye’nin yarınlarında söz sahibi olabilecek bir konuma doğru hızla ilerlemektedir.
2006’da başlayan EUA süreci de üniversitenin bazı gelişmeleri daha hızlı yaşamasına ve olayların daha erken
farkına varmasına yol açmıştır. Akademik ve idari birimler düzeyinde yürütülen her iki çalışma sonucunda
kazanılan deneyimler bir dizi olumlu beklentiyi de beraberinde getirmiştir:
• Süleyman Demirel Üniversitesinin stratejik plan sürecinden en önemli beklentisi, üniversitede bir
kalite kültürünün yerleşmesi ve “önce insan” anlayışıyla kendisine, bulunduğu topluma ve insanlığa faydalı
bireyler kazandırma konusunda sorumluluk üstlenmektir.
• Üniversite üst yönetimi ve stratejik plan sürecinde aktif rol alanlar, kalite sürecinin sürekli iyileştirmeye
dayanan, düzenli eğitim ve öğrenmeye dayalı ucu açık ve sürekli bir süreç olduğunun farkındadır.
• Paydaş katkısının önemi çok açık ve net bir şekilde anlaşılmış ve kurumun yeni dönem stratejilerinde bu
konuya ayrı bir önem verilerek ele alınmıştır. İç ve dış paydaşların etkin katılımının sağlanması, çalışmaların
sağlığı, sonuçların benimsenmesi ve planların uygulanması açısından yararlı bulunmaktadır.
• Stratejik Plan sürecinin gelişimi ve sürecin bu aşamaya gelmesi tamamen üst yönetimin ve üniversite
birimlerinin desteği ile gerçekleşmiştir. Henüz yeni üniversiteler arasında sayılabilecek bir üniversite olarak
SDÜ’nün öz değerlendirme ve stratejik planlama çalışmalarındaki amatör ruhun, kurumun en küçük
birimlerine kadar yaygınlaştırılması; bu çalışmaların sadece Üniversite düzeyinde kalmayıp, bir model
oluşturularak tüm üniversitelere hatta Türkiye’nin yüksek öğretim stratejisine temel teşkil edecek şekilde
tartışmaya açılması, merkezden planlanan ve sıklıkla değiştirilmek zorunda kalınan modellere alternatif
teşkil edecek ve sahiplenmeyi arttıracaktır.
* Andrew Vorkink, Türkiye’nin Eğitim Sisteminin AB Üyeliği İçin Hazırlanması. 20 Ocak 2006 Antalya Eğitim Konferansı.
http://www.worldbank.org
93
• Stratejik plan çalışmaları bilim/anabilim dalı ve bölümlerden fakültelere ve sonrasında üniversitenin
stratejik planının hazırlanmasına doğru sürdürülmüştür. SDÜ I. Stratejik Planlama Çalıştayı ana stratejilerin
belirlenmesinde etkili olmuştur. Ancak bir üniversitenin stratejik planının Türk yüksek öğretiminin stratejileri
ile uyumlu olması ne kadar mantıklı ise finansmanın da o ölçüde dengeli, bilim/anabilimdalı ve enstitü
anabilim ve anasanat dallarının stratejilerinin de fakülte ve üniversitenin genel stratejileri ile uyumlu olması
ve bu anlamda genel stratejik amaçların gözden geçirilerek bu uyumun değerlendirilmesi yerinde olacaktır.
• Bir stratejik planın etkinliği için öncelikle referans aldığı temellerin etkin ve üzerinden politika üretilebilecek
verilerin sağlıklı olması gerekmektedir. Bunun için etkin bir performans bilgi sisteminin oluşturulmasına
ihtiyaç vardır. Kurumun kendisini yine kendisiyle kıyaslayıp değerlendirebilecek, yurt çapında ve uluslar arası
düzeyde benzerleriyle karşılaştırmalar yapabilecek veri setleri oluşturulmalıdır.
• Faaliyet raporlarına etkinlik kazandırılmalı ve hesap verebilirlik mantığına uygun olarak raporlamaya
gidilmelidir. Bunun için standartlar oluşturulmalı, sapmaların nasıl giderileceğine ilişkin önlemler tartışılmalı;
hatta iyi örneklere ilişkin eylem planlarına yer verilmelidir.
• Bu sürecin Süleyman Demirel Üniversitesi kalite çalışmalarında önemli bir basamak olacağı
düşünülmektedir. Üniversite yönetimi bütün bu çalışmaların Üniversitenin kurumsallaşması ile nitelikli kamu
hizmeti vermesinde ciddi bir adımı teşkil edeceğinin farkındadır.
3.1. SDÜ Stratejik Planlama Sürecinin Kritik Başarı Faktörleri: Öz-eleştiri
• Stratejik Planlamada en önemli handikaplar arasında neden-sonuç ve plan-bütçe/ girdi-çıktı ilişkisine
dayanan senaryolar üretebilme yeteneğinin zayıf olması yatmaktadır. Bu engel SDÜ süreci için de söylenebilir.
Özellikle stratejik planın mali boyutu ve hizmetlerin stratejik plan doğrultusunda fiyatlandırılması ve buna
sadık kalınması hususu şimdilik önemli bir başarı eşiği olarak görülmektedir.
• Stratejik plan süreci ağır iş yükü ve stresi de beraberinde getirmektedir. Sonuçta plan yönetimin kendisini
ifade tarzı olacaktır. Süreçlerde görev alanların profesyonellerden oluşmaması, salt gönüllülük esasına dayanan
çalışma takvimi programın aksamasına, hatta programın başarısına da etki edebilecektir.
• Kurumsal gelişim ve stratejik plan süreci, kurumda bütünsel bir hareketi gerektirmekte ve bu anlayışın
yerleşmesi başarı açısından önem taşımaktadır. Bunun için atılacak adımların net olması, katılımın tam olması,
özellikle daha iyiye yönelik çabaların desteklenmesi ve özendirilmesi gerekmektedir. Bunun için “biz zaten
iyiyiz” ve “bizden daha kötüleri de var” yaklaşımlarından mümkün olduğunca uzak durmak gerekmektedir.
• İç ve dış paydaşlarla sağlanacak sistematik, başarılı etkileşim süreçleri ve koordinasyon, başarı için önemli
olacaktır. Bu anlamda üretilen hizmetin niteliği ve öğrenci merkezli yaklaşımlar sonuçların tatminkâr olması
konusunda dikkate değer bulunmaktadır.
• SDÜ stratejik planını haklı olarak çalışan memnuniyetine dayandırmıştır. “Kendi işinden başkasına
karışmayan” sorumluluk almayan ve işinin gereklerini yerine getirmeyen personel, bir kurum için en önemli
engeldir. Plan süreci ilk olarak kişilerin belleklerinde oluşan statü kaybı ve değişime direnç ile mücadele
etmek zorundadır. Buna yüksek beklentiler ve karşılanamayan talepler de eklendiğinde başarısızlık kaçınılmaz
olacaktır.
• Üniversite gibi kurumların bir asıl varlık nedeni, bir de lojistik kısmının olduğu dikkate alınmalıdır.
Lojistiğin olmadığı ve geride kalan süreçlere katılmak “istemeyen” personelin ne takdir ne tekdir ile kurumsal
stratejilere doğru yönlendirilemediği durumlarda üst yöneticiler “yetkisiz” durumdadır.
3.2. SDÜ Stratejik Planlama Sürecinden Alınan Dersler
Kâr amacı gütmeyen kuruluşlarda ve üniversitelerde kurumsal değerlendirme ve stratejik planlama
konusunda da değişik yaklaşımlar ve modeller olduğu bilinmektedir. (Napier ve diğerleri, 1998; Nutt ve
Backoff, 1992; Rowley ve diğerleri, 1997).
94
Süleyman Demirel Üniversitesi stratejik plan çalışmasında, ayrıntılı ve sayısal veriler üzerinden hareket
edilmiş, mevcut durumlara yer verilmiş ve bu konuda değerlendirmelere gidilmiştir. Öncelikle stratejik plan
bilgi formları oluşturulmuş, sayısal yön ağırlıklı bir yaklaşım geliştirilmiş ve önceliğin tutarlı ve anlaşılabilir
bir “gelecek resmi” çizmeye yatkın olmasına çalışılmıştır. Bu resme nasıl ulaşılacağını netleştirecek detaylar
ve özel planlar elbette ki gereklidir; ancak sürecin değer yaratacak ve büyüteç altında tutulması gereken
kısmı gerekçe sağlayan ve yön çizen aşamalardır. Diğer bir deyişle, stratejik planlamanın üniversiteler ve
diğer kurumlara esas katkısı kurumun varlık nedenini oluşturmak, gelecek projeksiyonunu yapmak ve
mevcutların nasıl yönlendirilip üzerinden stratejiler üretilebileceğini göstermek olacaktır.
SDÜ için tasarlanan bu stratejik plan çalışması tamamen özgün ve kurum içi gelişmelere dayanmaktadır.
2011-2015 dönemi için ikinci stratejik planını da hazırlayan bir üniversite olarak SDÜ, diğer Türk üniversiteleri
ve kamu kurumları için bir örnek oluşturulabileceğini görmüştür. Zaten 5018 sayılı Kamu Mali yönetimi
Kontrol Kanunu ve YÖK’ün 21 Eylül 2005 tarihli Yükseköğretim Kurumlarında Akademik Değerlendirme ve
Kalite Kontrol Yönetmeliği çerçevesinde, tüm Türk üniversiteleri bu sürece katılmıştır. Devam eden “kamu
yönetimi reformu” mevzuat çalışmaları, “performansa dayalı bütçeleme” uygulaması ve DPT’nin tüm kamu
kurumlarında uygulanmak üzere yürütmekte olduğu “kurumsal stratejik planlama” süreci, performans
ölçümü ve stratejik planlama konularını da kamu sektörünün tümü için daha güncel hale getirmiştir.
Özellikle IX. Plan çalışmalarının temel referanslarından birisini oluşturan stratejik yönetim ve stratejik
planlama yaklaşımı uygulamanın yaygınlaşmasında etkili olmuştur.
Türkiye’de genel kamu kurumlarında yaygın olan “salt-iş / hizmet” anlayışı üniversitelerde de görülmekte
ve yapılan işin niteliğine ilişkin gayret ve çalışmalar gözetilmemektedir. Özellikle stratejik plan sürecinin
kalite ve planlama kültürünün yaygınlaşmasına ve kalite yönetimi uygulamasının bir süreç olduğunun
anlaşılmasına yol açacaktır.
Birçok akademik birim bu sürece çok hevesli olarak katılmış ancak bu konuda ne kadar ilerleyebileceğini
kestirememesi ve planın performans programıyla desteklenip kaynakların yönlendirilmesi sorunu hep bir
soru işareti olarak kalmıştır. Üstelik planlama çalışmalarının bazı birimlerde birkaç kişiye yıkılması, ağır iş
yükünün maddi ve duygusal karşılığının olmaması ile birleşince beklenen ölçüde faydalar yerine kaygıların
ortaya çıkmasına yol açmıştır.
Planlamaya ilişkin kaynak yetersizliği, finansman boyutunun bütçeyle entegre olamayışı altyapı eksikleri
plandan beklentileri olumsuz etkilemektedir. Buna bir de statü ve konum kaybı endişesi de eklenince,
değişime dolayısıyla planın değiştirici ve dönüştürücü etkisine karşı direncin de artmasına sebep olmuştur.
Hedef, amaç ve yaklaşımların yeterince anlaşılamamasından, kişisel beklentilerin karşılanamamasından
dolayı katılım ve motivasyon düşüklüğü yaşanmıştır. Eski iş görme alışkanlıklarının yavaş değişimi,
nesnelliğe, denetim ve açıklığa alışmanın güçlüğü de bir başka handikap oluşturmuştur. İlgili konularda
“eğitim açığı” sürekli eğitimi “şart” hale getirmiştir.
4. Kurumsal Bilginin Üretilmesi Açısından Plan-Bütçe İlişkisi
Plan-bütçe ilişkisinin sağlıklı bir şekilde yapılandırılmasında öncelikli olarak kurum içi raporlamanın sağlıklı
zemine oturtulması uygulama sonuçlarının takip edilebilmesi ve kurum içi katılımcılığın sağlanabilmesi
açısından önemli olmaktadır. Bu da gerekli verilerin derlenmesi, analiz edilmesi ve raporlanmasını zorunlu
kılmaktadır. Böylece verilerin toplanmasından sonra oluşturulan kurumsal bilgi setleri, yöneticilerin karar
almasını ve kararlarındaki isabeti kolaylaştıracaktır. Nitekim, iç denetim, yönetimin bir parçası olduğu halde,
fonksiyonel anlamda bağımsızlığa sahip bir mekanizma olarak faaliyette bulunmakta ve bu nedenle kurum
ve kuruluşlarda yönetsel hesap verebilirlik anlayışının yerleşmesine büyük katkı sağlamaktadır. Ayrıca iç
denetim, bireysel işlemleri incelemek yerine sistem odaklı bir denetim faaliyetine dayanmakta ve program
sonuçlarının kalitesi üzerine odaklanmaktadır (Tek,2004:3-6).
95
Buna göre stratejik planın geliştirilme sürecinin iç denetçiler tarafından özel bir denetim alanı şeklinde
ele alınması sağlanabilir. Bu amaçla kurum iç denetçileri birim yönergelerinde stratejik planlamanın
değerlendirilmesini konu edinebilir. Nitekim stratejik planlama performans göstergelerinin belirlenmesine
ve uygulamanın takip edilmesinde kılavuz niteliği göstermesi açısından kurum faaliyetlerinin
şekillendirilmesinde önemli bir alanı teşkil etmektedir. Öte yandan stratejik planlama sürecinin denetiminde
planın üst politikalarla uyumu, kurum içi katılımcılığın sağlanıp sağlanmadığı, planda yer alan hedeflerin
gerçekçi olup olmadığı gibi unsurların da değerlendirilmesi gerekmektedir.
Buna göre stratejik plan ölçülmesi gereken performansı tanımlarken, performans ölçümü stratejik
plan hedeflerinin değerlendirilmesinde geri besleme sağlar (Dusenbury,2000: 1). Stratejik plan etkin
bir performans ölçüm sisteminin temelini teşkil etmektedir. Bu sebeple stratejik planlamanın önemli
unsurları ve bunların performans ölçümü sistemi ile arasındaki ilişkinin değerlendirilmesi gerekmektedir
(Franceschini ve diğerleri, 2007: 113):
S. Planın
Performans Ölçümüne Katkısı
Stratejik Amaç
Kurum misyonunun gerçekleştirilme derecesinin ölçülmesinde bilgi
Hedef
Stratejik amaca ulaşmada belirlenen hedeflerin izlenmesinde bilgi
Faaliyet
Hedeflere ulaşılmasında belirlenen faaliyetlerin ölçülmesinde bilgi
Performans Planı
Stratejik amacın gerçekleştirilmesinde belirlenen ihtiyaçların maliyet, süre, kalite, vs. açısından
belirlenmesine yönelik bilgi
Tablo- 2: Stratejik Planlamanın Performans Ölçümüne Katkısı
Yukarıdaki tablodan da gözlemlenebileceği üzere stratejik planda yer alan temel unsurlar uygun
performans göstergelerinin belirlenmesine dolayısıyla doğru performans ölçümünün yapılabilmesine
olanak sağlamaktadır.
Bununla birlikte bir kurumda etkili bir plan- bütçe ilişkisinden bahsedebilmek için planlamanın
gerekliliğinin sadece üst yönetim tarafından değil, fakat aynı zamanda tüm kurum çalışanlarınca
benimsenmesi ve kabullenilmesi gerekli olmaktadır. Bu da sağlıklı bir kurumsal kültür ile mümkün
görünmektedir. Bu açıdan bakıldığında iç denetimin kurumsal kültürün oluşmasında önemli bir
unsur olduğu düşünülmektedir. Buna göre iç denetim faaliyeti sayesinde kurum çalışanlarınca kurum
faaliyetlerinin ve planlarda belirlenen amaç ve hedeflerin doğru anlaşılmasının sağlanması, bu sayede “ne
yaptığını bilen” çalışan sayısının arttırılması beklenmektedir. Kamu kurumları açısından kurum çalışanına
yaptığı iş sorulduğunda “devlet memuru” deyiminden farklı tanımlar beklenmektedir.
Ülkemizde son derece yeni olan söz konusu bütçe uygulamalarında kurum üst yönetimleri ve çalışanları
tarafından kavramların doğru anlaşılabilmesi için plan- bütçe ilişkisinin kurulmasından planlamadan
bütçelemeye kadar geçen süreçte bilgilendirme ve farkındalığın sağlanması şarttır. Kurum bu yönüyle
açıklığı benimsemiş olmalı ve gelişmelere ilişkin sürekli hesap verebilir hale gelebilmelidir.
Sonuç
Bir yandan parlamenter demokrasinin gelişmesinin bir sonucu olarak siyasi rekabet; öte yanda
nitelikli kamusal hizmet üreterek konumunu koruma kaygısı, yönetimde söz sahibi olan aktörleri hem
sınırlandırmakta, hem de daha etkin davranmaya zorlamaktadır. Planlar bu noktada bir açıklık unsuru
olarak görülmekte; bütçeler bu plan doğrultusunda alınan yolu ifade etmektedir. Ama arzu edilen sonuç,
halkın ödediği vergilerin bir karşılığının olması ve bu parasal karşılığın da bir üst referans metinlerce
desteklenmesidir. Paranın karşılığının tam sunulması kamusal kaynağın yerli yerinde, şeffaf ve hesabını
kolayca verebilecek şekilde kullanılmasını sağlayacak bir yönetim anlayışının geliştirilmesidir.
96
Çalışma boyunca iyi yönetimin, yönetişimin dolayısıyla halkın parasının bir karşılığı olarak yapılan
kamusal hizmetlerin, daha etkin ve verimli kullanılmasının araçlarından olan plan- bütçe ilişkisi ve bunun
üniversiteler bağlamında ele alınması Süleyman Demirel Üniversitesi özelinde değerlendirildi. Üniversitede
stratejik yönetimin başarı unsurları birlikte ele alındı, zorluklara dikkat çekildi. “Plan var para yok”
gerçeğinin bir adım ötesinde, devletin “kamusal etkinlik” hedefine ulaşmasının önemi ile daha şeffaf
ve hesap verebilir bir yönetim olgusunu gerçekleştirmesinin gerekliliği üzerinde duruldu. Yönetimin
işlevselliği tartışılırken stratejik yönetimden stratejik planlamaya kadar geniş bir çerçeveden hareket edildi.
Sürecin iyileştirilmesi için salt hukuki düzenlemelerin yetmeyeceği konunun bir sahiplenme ve farkındalık
gerektirdiğine değinildi.
SEÇİLMİŞ KAYNAKÇA
Allen, R. ve Tommasi, D. (2001), Managing Public Expenditure Reference Book for Transition Countries, OECD Publication Service, Paris.
Candan, E. (2007), Türk Bütçe Sisteminde Performans Denetimi, T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, Ankara.
Coşkun, G. (2000), Devlet Bütçesi Türk Bütçe Sistemi, Turhan Kitabevi, Gözden Geçirilmiş 6. Baskı, Ankara.
Erkan, V. (2008), Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama Türkiye Uygulaması ve Kuruluşlarda Başarıyı Etkileyen Faktörler, DPT Yayın No:
2759, Ankara.
Falay, N. (1987), Program Bütçe ve Sıfır Esaslı Bütçele Sistemleri, İstanbul Üniversitesi Edebiyat Fakültesi Yayınevi, İstanbul.
Güredin, E. (2000), Denetim, Beta Yayınları, 10. Bası, İstanbul.
Kotler Philip- Murphy, P. E. (1981). Strategic Planning for Higher Education. Journal of Higher Education. Ohio State University Pres: V.52/5
(470-489)
Nordin Van Gansberghe, C. (2005), Internal Audit Finding Its Place in Public Finance Management, The World Bank.
Oral, E. (2005), Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulaması, Gelişimi ve Türk Mali Sistemi Açısından Bir Değerlendirme,
Devlet Bütçesi Uzmanlığı Araştırma Raporu, Nisan.
OAG- Office of the Auditor General of Canada, (1992), Internal Auditing in a Changing Management Culture, 2nd print, Ottowa, Ontorio
T.C. Başbakanlık, (2003), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma I: Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, Ankara,
The Institute of Internal Auditors (2006), The Role of Auditing in Public Sector Governance, November.
The World Bank (1998), Public Expenditure Management Handbook, 1st printing, Washington, D.C..
Tüğen, K. (1986), Program Bütçe Uygulamasında Bütçe- Plan İlişkilerinin Değerlendirilmesi, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), Dokuz Eylül
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İzmir.
Arıkan, O. (1972), “Program ve Bütçeden Program Bütçeye”, Maliye Enstitüsü Konferansları, Yirmibirinci Seri, İstanbul Üniversitesi Yayın
No: 1793,1-14.
Dough, G. ve Clynch, E.J. (2004), “Budgetary Decision Making by Executive and Legislative Budget Analysits: The Impact of Political Cues
and Analytical Information”, Public Budgeting and Finance, Fall, 20-37.
Drucker, Peter F. (2009), Managing in a Time of Great Change. Harvard Business Pres.
Dusenbury, P. (2000), “Governing for Results and Accountability”, The Urban Institute, August, 1-7.
Francesheni, F. ve diğerleri (2007), “5. Designing Performance Measurement System”, in Management by Measurement Designing Key
Indicators and Performance Measurement System, Springer Berlin Heidelberg, 109- 206.
GAO- U.S. Government Accountability Office (1994), Executice Guide: Improving Mission Performance Through Strategic Information
Management and Technology Learning from Leading Organizations”, May, GAO-AIMD-94-115, 1-50.
Gross, B.M. (1969), “The New Systems Budgeting”, Public Administration Review, 29(2), March- April, 113-37.
Hou, ve Ma (2006), “Chapter 5: Annual Budgeting and Long Range Planning: Is There a Fit?- Lessons from Three Case Studies”, in Public
Financial Management (Public Administration and Public Policy), (ed. Howard A. Frank), CRC Press, 1st printing, 117-148.
Kaya, H.A. (2005), “İç Denetim Sistemi”, Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma konulu 20. Türkiye Maliye Sempozyumu, Denizli, 97- 106.
Kesik, A.(2005), “5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Bağlamında ve AB Sürecinde Türk Kamu İç Mali Kontrol Sistemi”,
Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 9(1), 94- 114.
Key, V.O. (1940), “The Lack of a Budgetary Theory”, The American Political Science Review, 34(6), December, 1137-1144.
Kızıltaş, E. (2005), “Kamu Harcamalarında Etkinlik Arayışı Açısından Günümüz Bütçe Sistemlerindeki Yeni Kavramlar (I), Bütçe Dünyası,
22, İlkbahar, 4-13.
97
Polat, N. (2003), “Saydamlık, Hesap Verme Sorumluluğu ve Denetimin Etkinliği”, Sayıştay Dergisi, 49, Nisan- Haziran, 65- 80.
Premchand, A. (1996), “Issues and New Directions in Public Expenditure Management”, IMF Working Paper, November,
Qiao, Y. (2007), “Public Risk Management: Debelopment and Financing”, Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial
Management, 19(1), 33-55.
Rezaee, Z. (1995), “What the Coso Report Means for Internal Auditors”, Managerial Auditing Journal, 10(6), 5-9.
Sakal, M. ve Şahin, E.A. (2008), “Kamu Kurumlarında Performans Ölçümü ve Sayıştay Denetimi İlişkisi: Türkiye’deki Düzenlemeler
Bakımından Değerlendirmeler”, Sayıştay Dergisi, 68, Ocak- Mart, 3-27.
Schick, A. (1966), “The Road to PPB: The Stages of Budget Reform”, Public Administration Review, 26(4), 243-58.
Tabatoni, P., J. Davies, and A. Barblan, Strategic Management and Universities’ Institutional Development, EUA Thema N°2: Geneva-2002.
Turkewitz, J. (2004), “Chapter 9: An Overall Framework for Considering Performance Management”, in Reforming the Public Expenditure
Management System, Medium Term Expenditure Framework, Performance Managemenet, and Fiscal Transparency, The World Bank and
Korea Development Institute Coference Proceedings, March, 109- 119.
Walker, R.A. (1944), “The Relation of Budgeting to Program Planning”, Public Administration Review, Spring, 97-107.
Yörüker, S. (2003), “Yeni Konseptler ve Gelişmeler Temelinde Kontrol ve Denetim Sistemlerimize İlişkin Bir Değerlendirme”, 2. Kamu
Yönetimi Arenası, Hilton Oteli/Ankara, 2-3 Nisan.
Diğer:
IIA- The Institute of Internal Auditors, (t.y.), International Standarts for the Professional Practice of Internal Auditing, www.theiia.org
The Chair Academy. (2011). Measuring Institutional Effectiveness: A Strategic-Planning Approach http://www.chairacademy.com/
conference/2007/papers/institutional_effectiveness.pdf
İbrahim Attila ACAR
1967 yılında Muğla’da doğdu. Dokuz Eylül Üniversitesi İİBF İşletme Bölümü mezunudur. Lisansüstü
çalışmalarını Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalında yapmıştır. Halen
Süleyman Demirel Üniversitesi Maliye Bölümü öğretim üyesidir. Mali Yönetim, Plan Bütçe İlişkisi, İç Denetim,
İç Kontrol, Mali Kural, Devletin Yeniden Yapılanması, Yüksek Öğretim Stratejileri ve Stratejik Planlama
konularında çalışmaları bulunmaktadır.
98
Doç. Dr. Jülide KESKEN
Ege Üniversitesi
KAR AMACI GÜTMEYEN KURULUŞLARDA STRATEJİK PLANLAMA
STRATEJİK PLANLAMA NEDEN HER ZAMANKİNDEN ÇOK DAHA ÖNEMLİ?
Sayın Rektörüm, Rektör Yardımcılarım, kamunun değerli temsilcileri ve bu güneşli cumartesi sabahı
burada bizimle birlikte olan sayın dinleyiciler, hepiniz hoş geldiniz.
• Bugün, devlet ve kar amacı gütmeyen kuruluşlarda örgütsel tasarım, yönetim, performans ve hesap verilebilirlik kavramları en az geleneksel kavramlar kadar sık dile gelmektedir.
• Kamu sektöründe değişim (dramatik veya hızlı olması gerekmeksizin) istisnai bir durum olarak değil, değişmez bir kural olarak görülmektedir.
(Peters, 1996, p. vii, Rainey, 1997, p. 317; Light, 1997, 2000; Kettl, 2002)
* Katılımcının sempozyum sırasında yapmış olduğu power-point sunumdan aktarılmıştır. Sunum Ek 3’de yer almaktadır. syf: 250-251
99
100
Anıl YILMAZ
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı
Kurumsal ve Stratejik Yönetim Daire Başkanı
ÜLKE VE KURUM DÜZEYİNDE STRATEJİ YÖNETİMİ
Sayın Rektörüm, değerli katılımcılar günaydın.
Kamu Kurumları Düzeyinde Strateji Yönetimi
Stratejik yönetim, orta ve uzun vadeli düşünme ve plan yapma yeteneğini kazandırmayı amaçlasa da aynı
zamanda kısa vadeli karar almayı da kolaylaştırmaktadır. Çünkü stratejik yönetim, fırsat ve tehditlerin önceden
belirlenerek buna uygun stratejilerin geliştirilmesi, risklerin tespiti ve yönetimi yaklaşımını gerektiriyor. Krizlere
karşı alınacak tedbirler ve kamunun rolü de bu bağlamda düşünüldüğünde kamuda stratejik yönetim daha da
önem kazanmaktadır.
Ülkemizin, 2013 yılına kadar olan yol haritası niteliğini taşıyan Dokuzuncu Kalkınma Planının beş ana
amacından biri olan “Kamu Hizmetlerinde Kalite ve Etkinliğin Artırılması” amacı, özellikle kamuda strateji
yönetimi ve stratejik bakış açısından önem arz etmektedir. Bu amaca yönelik olarak belirlenen “Politika
Oluşturma ve Uygulama Kapasitesinin Artırılması” hedefi ise geçtiğimiz yakın dönemde başlatılan ve şu anda
da devam etmekte olan kamu kurumlarında stratejik yönetim ve stratejik planlama uygulamalarının dayanak
noktasını oluşturmaktadır.
Kamuda stratejik yönetim yaklaşımını benimserken temel amaçlarımız nelerdi? Bu soruya iki boyutta cevap
vermek mümkün: Ulusal ölçekte; politika oluşturma ve uygulama kapasitesinin artırılması ile kaynakların etkin
ve etkili kullanımı amaçlanmıştır. Kurumsal ölçekte ise kamu kurumlarımızda, geleceğe yönelme, yön çizme,
kurumsal amaçların sürekliliğini sağlama, çalışanları ve çalışmaları ortak hedeflere yönlendirme, stratejik
yönetim kültürünün oluşturulması, yararlanıcı odaklılığı artırma ve iyi yönetişimi sağlama temel amaçlar olarak
sayılabilir.
Stratejik yönetim; stratejik planlama, bütçeleme, uygulama, izleme ve değerlendirmeyi içeren bir döngünün
bütününü kapsamaktadır. Kamuda stratejik planlama, bu döngü içinde önemli bir aşama ve önemli bir araç
olarak kabul görmüştür. Geçtiğimiz dönemde Türkiye’de kamu yönetimi ve kamu mali yönetimi alanında
uygulanan reform girişiminin temel araçlarından olan stratejik planlamanın kamu kuruluşlarında uygulanmasını
sağlamaya yönelik bir dizi yasal düzenleme yapılmıştır. Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ve yerel yönetim
kanunları gibi düzenlemelerde stratejik planlama reform girişiminin temel araçlarından biri olarak yer almıştır.
Ancak, stratejik planlamadan beklenen ve yönetimde ve kaynakların kullanımında etkinlik, etkililik, hesap
verebilirlik, şeffaflık gibi yararların sağlanması için salt yasal düzenlemelerin yeterli olmayacağı, uygulama için
gerekli ön hazırlıkların yapılması ve yeterli idari ve teknik kapasitenin oluşturulmasının gerektiği açıktır.
Kurumsal düzeyde stratejik planlama alanında Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı olarak yaptıklarımızı
kısaca özetlemek gerekirse; geçmiş dönemde pilot uygulamalar sırasında kurumlarla birebir ve çok yakın
çalışmalar yürütülmüştür. 2004 yılında başlatılan pilot uygulamalar sekiz kuruluşun (Tarım ve Köyişleri Bakanlığı,
Türkiye İstatistik Kurumu, Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü, Karayolları Genel Müdürlüğü, Hacettepe
Üniversitesi Denizli Valiliği (İl Özel İdaresi), İller Bankası Genel Müdürlüğü, Kayseri Büyükşehir Belediyesi)
yedisinde 2006 yılı başında tamamlanmıştır. Sonrasındaki dönemde ise kamu kurumlarına hazırladıkları
planların incelenmesi ve değerlendirme raporları aracılığıyla geri bildirimde bulunulmuştur. Bu yapılırken
temel kriterler; üst politika belgeleri ile uyum, usul ve esaslara uyum ve kurumların stratejik planları arasında
uyum hususlarını gözetmektir.
101
İlk uygulamaların yapıldığı geçiş süreci boyunca DPT Müsteşarlığı olarak kuruluşlara destek verme
görevi yapmaktayız ve bunu gerçekleştirmek için araştırma yapma, bilgi paylaşımını sağlama, kurumlar arası
ağ oluşturma, kurumsal ve yönetsel kapasite ve yetkinlik geliştirme araçları kullanılmaktadır. Ayrıca DPT
Müsteşarlığı olarak genel sistem tasarımını iyileştirme ve gerekli düzenlemeleri yapma rolü çerçevesinde
yönetmelik, tebliğ ve kılavuz hazırlama ve benzeri çalışmalar yapılmaktadır. Bu çerçevede, uygulama
sürecinde stratejik yönetimin sonuç vermesinde kritik önemi olan yönetsel kapasitenin geliştirilmesi
amacıyla “Yönetsel Kapasite Gelişim Modeli Projesi” tamamlanmıştır. Proje ile, stratejik yönetim yaklaşımının
yerleştirilmesi sürecinde gerekli yönetsel kapasiteyi oluşturabilmek amacıyla, ihtiyaç analizlerine dayanan,
içeriği tanımlanmış, kurum düzeyinde özelleştirilmiş ve tüm kamu kuruluşlarının faydalanabileceği eğitim
programları oluşturulmuştur. Bu modelin uygulamaya geçirilmesi için önümüzdeki dönemde başta
IPA fonları olmak üzere çeşitli kaynaklardan program ve projeler tüm kamu kurumlarına yönelik olarak
başlatılacaktır.
Gelinen aşama itibarıyla, kamuda stratejik yönetim alanında 5 yıllık bir geçiş ve öğrenme süreci
yaşanmıştır. Bu süreç sonunda yaklaşık 150 merkezi kamu kuruluşu stratejik planlarını hazırlamış ve 2011
yılı bütçelerini bu planlar ve performans programları ile ilişkilendirmiştir. Yerel düzeyde ise nüfusu 50 binin
üzerinde olan belediyeler ve 81 il özel idaresi ile KİT’ler de geçtiğimiz dönemde stratejik plan hazırlama ve
planlarla uyumlu bütçe yapma pratiğine uyum sağlamıştır.
Sonuç olarak, kamu genelinde stratejik planlama pratiği yaygınlık kazanmıştır. Ancak yukarıda belirtilen
amaçlara ulaşmamız zaman alacaktır. Bu yaklaşımın tam olarak uygulanabilmesi ve sonuç üretmesi en
gelişmiş ülkelerde bile 15 yıla varan bir süreci gerektirmiştir.
5 Yıllık Uygulama Sonuçları : Gözlem ve Tespitler
Pilot uygulamalar ve sonrasında 2006 yılından bu yana kamu genelinde sürdürülen stratejik planlama
çalışmaları, Türkiye’de kamu kuruluşları için öngörülen stratejik planlama modelinin başarı şansı ve ülke
koşullarına uyarlanması bağlamında önemli ipuçları vermiştir. Deneyimler ışığında elde edilen bulgular
aşağıdaki şekilde özetlenebilir:
• Yürütülen uygulamalarda gözlenen en önemli başarı faktörü stratejik planlamanın benimsenmesi ve
sahiplenilmesidir. Benimseme ve sahiplenmenin üç düzeyde oluşması gerekmektedir: siyasi düzey, tepe
yönetimi ve kuruluş çalışanları. Siyasi düzeyde sahiplenmenin oluşmadığı durumlarda yapılan stratejik
planların uygulanma şansı azalmaktadır. Stratejik plan ile ortaya konulan amaçlar ile siyasi talimatlar birbiri
ile çelişebilmekte, planın amaçları siyasi düzeyde oluşan taleplerin gerisinde kalabilmektedir. Kuruluşun
tepe yönetiminde yeterli sahiplenmenin oluşmadığı durumlarda stratejik planlamadan beklenti azalmakta
ve çalışmalar için gerekli motivasyon sağlanamamaktadır. Benzer şekilde, kuruluşun çalışanları tarafından
sahiplenilmeyen stratejik planlama çalışmaları kurumsal bir direnç ile karşılaşmaktadır.
• Sektörel planlar, bölgesel planlar ve kalkınma planları gibi üst planlardaki eksiklikler ya da bu üst
politika belgelerinin yapılarının kuruluş düzeyinde stratejik planlamaya girdi verecek şekilde tasarlanmamış
olması uygulamalarda sıklıkla karşılaşılan bir sorun olmuştur. Yerel yönetimlerdeki stratejik planlama
çalışmalarında, çalışılan bölgeye ya da ile ait genel nitelikli üst planların bulunmaması kuruluş düzeyinde
planlamayı güçleştiren bir unsur olarak ortaya çıkmıştır. Sektörel planların bulunmadığı durumlarda
kuruluşlar stratejik planlarını kalkınma planı doğrultusunda geliştirmekte zorlanmışlardır.
• Çoğu kuruluşta gözlenen bir husus, stratejik planlamanın gerektirdiği “sonuç odaklılık” kavramının
anlaşılmasındaki güçlüktür. Stratejik planlama çalışmalarına katılanlar kuruluşun faaliyetlerinin sonuçlarını
tanımlamakta zorlanmışlardır. Girdi, faaliyet ve projelerin belirlenmesi ise çok daha kolay gerçekleşmiştir.
• Stratejik Planlama Kılavuzunda önerilen modelin genel olarak ihtiyaca cevap verecek nitelikte
olduğu, bununla birlikte, kurumların yapısına göre bazı uyarlamaların gerektiği de ortaya çıkmıştır. Büyük
kuruluşlarda üst düzeyde hazırlanan stratejik plan uygulamaya yeterli ayrıntıda yol gösterememektedir.
Birim bazında yapılacak daha ayrıntılı çalışmalara ihtiyaç olduğu gözlenmiştir. Yerel yönetimler gibi çok
102
sayıda farklı alanda hizmet sunan kuruluşların planların kapsayıcı olması istendiğinde çok fazla sayıda amaç
ve hedef ortaya çıkmaktadır.
• Kamu mali yönetimi reformu ve daha geniş çerçevede kamu yönetimi reformlarının bütüncül olarak
bir sistem tasarımının ve böyle bir tasarım dâhilinde oluşturulmuş olması gereken uygulama stratejisinin
eksikliği, reformların ve uygulama araçlarının hayata geçirilmesinde başarıyı sınırlandıran etkenler olmuştur.
Uygulama adımları parçalı ve eşgüdüm gözetilmeksizin ve sırasız olarak gerçekleştirilmeye çalışılmıştır.
Örneğin yıllık faaliyet raporları; esas olarak hesap verebilirliğe temel oluşturacak performansa dair bilgiler
içeren belgeler olmasına rağmen, stratejik planlar ve performans programları hazırlanmadan zorunluluk
olarak uygulamaya geçilmiştir. Diğer bir örnek ise amacı başlangıçta orta vadeli kurumsal performans
hedefleri ile orta vadeli kaynak tahsisi bağlantısını kurmak olan performans programlarının daha sonradan
yapılan değişiklik ile orta vadeli bakıştan vazgeçilmesi ve bu belgelerin yıllık bütçe hazırlama mantığına
yaklaştırılması olmuştur. Bir diğer husus, reform araçlarının hayata geçirilmesinde merkezi düzenleyici
kurumlar arasındaki koordinasyon eksikliği ve bütüncül bakışı sağlayacak ve reformun liderliğini yapacak
tek bir otorite olmamasıdır.
• Stratejik planlar (ve performans programları) kaynak tahsisine ilişkin temel karar süreçlerine henüz
yeterince entegre edilememiştir. Yatırım ve diğer bütçe tahsis mekanizmaları içinde bu araçlar ana belgeler
haline gelememiş, ancak yardımcı dokümanlar olarak algılanmıştır.
• Kuruluşların hali hazırda performans verilerine ilişkin altyapı eksiklikleri stratejik planların hazırlanma
ve uygulamanın izlenmesi süreçlerinde sorun yaşanmasına yol açmıştır. Veri yetersizliği doğru performans
göstergelerinin oluşturulmasını da engellemiştir. Verisi bulunmayan performans göstergelerinden genellikle
kaçınılmıştır.
• Başta strateji geliştirme birimleri olmak üzere stratejik planlamanın gerektirdiği kurumsal kapasite
konusunda çoğu kuruluşun yetersiz olduğu gözlenmiştir. Özellikle yöneticilerin liderliği, yeni mali yönetim
mevzuatına hakimiyet ve uyum, insan kaynakları, reformun gerektirdiği örgütlenme ile imaj ve algı yönetimi
alanlarında önemli eksiklikler tespit edilmiştir (SGB Araştırması, 2007).
• İlk stratejik planların hazırlanmasında Bakanlıklar ve bağlı kuruluşlarının planlarının ilişkisi yeterince
kurulamamıştır. Geçiş takvimine göre daha hızlı ve kolay plan hazırlayabilecek olan bağlı kuruluşların ilgili
bakanlıktan önce plan hazırlaması öngörülmüştür. Daha uzun hazırlığa ihtiyacı olan bakanlıklar ise zorunlu
olarak sonraya bırakılmıştır. Bu yaklaşım stratejik planların hazırlanmasını kolaylaştırmış olmakla birlikte
bağlı kuruluşları çerçeveyi belirleyecek bakanlık planı olmaksızın plan hazırlamak zorunda bırakmıştır.
Bakanlık-bağlı kuruluş ilişkisinin stratejik planların hazırlanma, güncellenme ve yenilenme durumlarında da
gözetilmesi ve bu hususun yönetmelikte düzenlenmesi ihtiyacı bulunmaktadır.
• Stratejik planların yenilenme durumunda bütçe hazırlama takvimine uyumlu şekilde hazırlanması
yeterince gözetilmemiştir. Zamanlamanın ve hangi dönem için plan yapılacağının performans programı ve
bütçe hazırlıkları gözönünde bulundurularak kararlaştırılması gerekmektedir.
• Planların süresinin tüm kuruluşlar için beş yıl olarak belirlenmesi özellikle yerel idareler ve üniversiteler
için (hizmet dönemleri ile örtüşmediğinden) sorun olarak algılanmıştır. Bazı yerel idareler daha kısa süreli
plan yapma yolunu seçmişlerdir.
• Planların güncellenmesi veya yenilenmesi konusunda getirilen kısıtlar planların şartlardaki değişimlere
uyumlaştırılmasını engellemiştir. Ayrıca ilk kez plan yapma sebebiyle sonradan ortaya çıkan revizyon
ihtiyaçları karşılanamamıştır.
• Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının kanunlaşmamasının da etkisi ile kuruluşlarda stratejik
planlamayı temel alan bir yönetim anlayışının yerleşmediği gözlenmektedir. Kuruluş yönetimlerinin bu
yaklaşıma adapte olabilmeleri için kapsamlı eğitimlere ve “değişim yönetimi” çalışmalarına ihtiyaçları
bulunmaktadır.
• Belediyeler ve il özel idarelerinin ilgili yerel yönetim kanunları gereği kısa bir sürede ve toplu
halde stratejik plan yapmak zorunda kalmaları diğer bazı problemleri de beraberinde getirmiştir:
103
- Kuruluşlar arasında ve pilot uygulamalar ile bilgi ve deneyim paylaşımı gerçekleşememiştir.
- Dış danışmanlık hizmetine bağımlı kalınmış, bu yolla alınan hizmetin kalitesi ise çoğunlukla
düşük olmuş ve belli şablonlara dayalı bir çalışma yapılmıştır.
- Zaman kısalığı ve işi danışmanlara yaptırma kurumsal öğrenme etkisinin yeterince gerçekleşememesine yol açmıştır.
- Plan hazırlık sürecinde DPT görüşüne yer verilmemesi ve merkezi yönetim kapsamındaki
kuruluşlarda olduğu gibi değerlendirme raporlarının hazırlanmaması sonucu planlar oluşturulurken DPT’nin yönlendirme ve etkisi kısıtlı kalmıştır.
• Yerel idarelerin kurumsal stratejik planları ile il planı veya bölge planı gibi mekânsal nitelikli plan ve
programların ilişkisi yeterince tanımlanmamıştır. İl mekânsal planının var olmaması il özel idaresi ve belediye
planları arasındaki koordinasyonu güçleştirmiştir. Bazı yerel idarelerde (bu eksiklik sonucu) kurumsal
stratejik plan yapmak yerine (ilin veya bölgenin bütünü için) mekânsal planlar yapılmıştır.
• Yerel idarelerce sunulan hizmet standartları eksikliği stratejik planların hazırlanmasını ve birbiriyle
karşılaştırılmasını güçleştirmektedir.
• Üniversitelerin YÖK koordinasyonunda yürütülmekte olan kalite geliştirme çalışmaları (YÖDEK)
kapsamında hazırlamak zorunda oldukları kalite geliştirme planları ile 5018 sayılı Kanun gereği hazırladıkları
stratejik planlar ortak unsurlar içermektedir. Ancak bu iki çalışma genellikle ayrı ekipler tarafından ve farklı
amaçlar gözetilerek yapılmakta, ikisi arasında gerekli koordinasyon sağlanmamaktadır.
DPT Stratejik Plan Değerlendirme Sürecine ve Sonuçlarına İlişkin Tespitler:
• “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”e ekli listede
yer alan kamu idarelerinin planları için DPT Müsteşarlığınca değerlendirme raporları hazırlanmış ve ilgili
kuruluşlara gönderilmiştir. Ayrıca Kamu İktisadi Teşebbüslerinin 2010-2014 stratejik planları 13/10/2008
tarih ve 2008/14201 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı uyarınca Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu
çerçevesinde incelenmiş ve değerlendirme raporları oluşturulmuştur. Mahalli idarelerin stratejik planları ile
ilgili olarak ise herhangi bir değerlendirme yapılmamıştır.
• Yönetmelikçe üç aylık bir değerlendirme süresi belirlenmiştir. Ancak kuruluşların daha kısa sürede
kapsamlı geri bildirim alma ihtiyacı gözlenmiştir. Ayrıca daha genel bir ön değerlendirme de bazı kuruluşlar
tarafından talep edilmiştir.
• Sayıca fazla olmaları sebebiyle üniversite stratejik planlarının değerlendirilmesine ilgili sektör
uzmanlarınca yeterli zaman ayrılamamış, bu kuruluşlara derinlikli ve yönlendirici raporlar sunulamamıştır.
• DPT’ce gönderilen değerlendirme raporlarının kuruluşlarca ne kadar dikkate alındığını belirlemek
için 29 kuruluştan oluşan örneklem üzerinde yapılan analiz sonuçları aşağıda özetlenmiştir:
- DPT tarafından hazırlanan değerlendirme raporlarında, paydaş analizi, amaç, hedef, strateji, performans göstergeleri ve maliyetlendirme konuları en fazla problem tespit edilen alanlar olmuştur.
- Stratejik planların kalitesinin artmasında DPT görüşlerinin önemli olduğu görülmektedir.
DPT’nin istediği değişikliklerin yarısı yapılmış, ciddi iş yükü veya zaman gerektirecek
ya da ancak bir sonraki planlama çalışmasında yapılabilecek değişiklikler ise yapılmamıştır.
- Stratejik plan hazırlık çalışmaları ve sürecin tasarımı, planların içeriğini ve kalitesini belirleyen
önemli bir unsudur. Fakat, stratejik planlarda kuruluşların hazırlık çalışmalarının ne olduğu
ve sürecin nasıl yürütüldüğüne dair bilgilere yeterince yer verilmemiştir.
- GZFT çalışması kurumların çoğunda analiz niteliği taşımamakta ve stratejilerle bağlantısının kurulmadığı görülmektedir.
- Birçok stratejik planda amaç-hedef-strateji kavramlarında birbirine geçişler olduğu, kavramların tam olarak netleşmediği görülmektedir.
- Çoğu kuruluş hedeflere yönelik stratejileri tanımına uygun şekilde belirleyememiştir.
104
-
-
-
Birçok kuruluşun performans göstergeleri, amaç ve hedefeleri ölçebilecek nitelikte değildir.
Maliyetlendirme kuruluşların büyük sıkıntı yaşadığı bir alandır.
Kuruluş tipleri açısından değerlendirilirse, bakanlıklar ve üniversiteler görece daha kaliteli planlar hazırlamışlardır.
Sonuç olarak tüm kamu kurumlarının planlanan takvime uygun olarak ilk stratejik planlarını hazırlamış
olması önemli bir başarı olarak kabul edilebilir. İlk stratejik planların hazırlanması kuruluşlarda kapasite
oluşturma ve öğrenme etkisi sebebiyle kurumsal gelişime de katkı sağlamıştır. Ancak stratejik planlamadan
beklenen üst amaçlara ulaşma düzeyi nispeten sınırlı kalmıştır. Özellikle plan-program-bütçe bağlantısının
kurulması ve kaynakların daha etkin kullanımı konusunda henüz istenen ölçüde değer bir ilerleme
sağlanamadığı düşünülmektedir. Politika oluşturma kapasitesinin yükseltilmesi ve iyi yönetişim alanlarında
ise kısmi ilerleme kaydedilmiştir. İyi yönetişim ilkelerinden şeffaflık ve katılımcılık konularında olumlu katkı
sağlanmış olmakla beraber hesap verebilirlik alanında önemli bir katkı sağlanamadığı düşünülmektedir.
Bilindiği üzere, kamuda stratejik yönetimin yerleştirilmesi gibi büyük ölçekli dönüşüm niteliği taşıyan
projelerin başarısı, sadece projeyi yöneten ve yönlendiren kurumların çabalarıyla mümkün olmamaktadır.
Bu noktada çalışma sonuçlarının asıl yararlanıcısı olan kamu kuruluşlarına, özellikle de strateji geliştirme
birimlerine önemli görevler düşmektedir.
Gerek ulusal düzeyde, gerekse kurumlar düzeyinde strateji yönetimi giderek önem kazanmaktadır.
Özellikle küresel krizlerin tüm ülkelerin stratejileri üzerinde belirleyici olduğu bu dönemde, ülke ve kamu
kurumları olarak stratejik düşünme ve stratejileri hayata geçirme yaşamsal önem arz etmektedir. Bunu
başarabilmek için ise ulusal düzeyde, sürekli iyileştirme yaklaşımıyla hareket edilerek, politika ve stratejilerin
hazırlanma, uygulama, izleme-değerlendirme, ve revizyon şekli ve kapsamına ilişkin yaklaşımların gözden
geçirilmesi ve sistemin iyileştirme yönünde geliştirilmesi şarttır. Diğer bir önemli unsur ise toplum,
siyasetçiler ve bürokratların, bir arada, ulusal stratejilere sahip çıkması ve bu yönde kendi paylarına düşeni
yerine getirmeleridir.
105
106
3. OTURUM
KAMUDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME VE ZORLUKLARI
Oturum Başkanı
Orta Doğu Teknik Üniversitesi Rektörü
Konuşmacılar
Prof. Dr. Kâmil TÜĞEN
Dokuz Eylül Üniversitesi İ.İ.B.F. Maliye Bölümü Başkanı
ve
Dr. Ahmet ÖZEN
Dokuz Eylül Üniversitesi Öğretim Üyesi
Türkiye’de Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Uygulamasının Değerlendirilmesi
Prof. Dr. A. Kemal ÇELEBİ
Celal Bayar Üniversitesi İ.İ.B.F. Maliye Bölümü Bşk.
ve
Doç. Dr. Birol KOVANCILAR
Celal Bayar Üniversitesi Öğretim Üyesi
Performans Esaslı Bütçe: Sorunsal Bir Değerlendirme
Yeni Mali Yönetim Sistemi Çerçevesinde Performans Esaslı Bütçe Yaklaşımı:
Neyi Yaptık Neyi Yapamadık?
Ertan ERÜZ
Maliye Bakanlığı BÜMKO Genel Müd. Yrd.
Performans Esaslı Bütçeleme ve Zorluklar
107
108
Orta Doğu Teknik Üniversitesi Rektörü
Sayın Rektörler, sayın konuklar, değerli katılımcılar, 5018 sayılı yasanın 5. Uygulama yılında bu toplantıyı
düzenleyen Ege Üniversitesi’ne, Sayın Rektör Candeğer YILMAZ nezdinde teşekkür ediyorum kendilerini
kutluyorum.
Biraz rötarımız var galiba katılımcıların aç kalmaması adına belki konuşmacılardan biraz daha kısa sunun
yapmalarını bekleyeceğizbiraz haksızlık olsa bile ama bazen hayatta böyle haksızlıklar olabiliyor. 15 er dakika
süreyle konuşmalarını rica edeceğim, 3 dakika kala kendilerine hatırlatacağım ve 1 saati çok aşmadan belki
1,5 saate yaklaşmadan bitirmeye çalışacağız ama eğer katılımcılarda biraz daha vakit kullanmak isterlerse
kendilerinide çok kısıtlamak istemiyorum.
Dört sunumumuz var Birinci sunum Sayın Prof. Dr. Kamil Tugen ve Dr. Ahmet Özan tarafından hazırlanmış
olan Türkiye de Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Uygulamasının Değerlendirilmesi başlıklı bir sunum.
Beş yıl içerisinde kamu kuruluşlarının sadece mali yönetim ve kontrol uygulamasına değil bir anlamda kamu
kurumlarının yönetim modelinin değiştirilmesine talip olan amaçlayan bir yasanın bu süre içerisinde nasıl
yansımaları olduğu uygulamada ne kadar hayatımızı değiştirdi ve bununda belki esas yankılandığı nokta
Performans Esaslı Bütçeleme Konusundaki deneyimleri paylaşacağız. Ben buradaki sayılan konuşmacıları
konuşmaya davet ediyorum.
109
Prof. Dr. Kâmil TÜĞEN1 ve Dr. Ahmet ÖZEN2
Dokuz Eylül Üniversitesi İ.İ.B.F. Maliye Bölümü Başkanı
1
2
TÜRKİYE’DE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ
UYGULAMASININ DEĞERLENDİRİLMESİ
Prof. Dr. Kâmil TÜĞEN
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Maliye Bölümü Başkanı-Bütçe ve Mali Plânlama
Anabilim Dalı Başkanı
(kamil.tugen @deu.edu.tr)
Dr. Ahmet ÖZEN
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü
Bütçe ve Mali Plânlama Anabilim Dalı
(ahmet.ozen @deu.edu.tr)
Sayın Başkan, Sayın Rektörlerim, Rektör Yardımcıları, dekanlar, hocalarım, değerli meslektaşlarım, Maliye
Bakanlığı’nın ve kurumlarımızın değerli temsilcileri değerli katılımcılar.
GİRİŞ
Performans Esaslı Bütçeleme; piyasa odaklı yönetim anlayışına uygun bir sistem olup, hesap
verebilirlik, mali saydamlık, kamu kaynaklarının etkin kullanılıp kullanılmadığının performans göstergeleri
çerçevesinde ölçümü gibi esasları bünyesinde barındırmaktadır. Sistem dünyada; stratejik plânlamaya,
performans sözleşmesine dayalı ve bütçe formatlı olmak üzere farklı modellerde uygulanmakla birlikte tüm
modellerde burada vurguladığımız esaslar geçerlidir. Ülkemiz sistemin stratejik plânlamaya dayalı modelini
benimsemiş ve bu yönde 2003 yılı sonu itibarıyla gerekli yasal düzenleme yapılmıştır. 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu olarak ifade edilen bu yasal düzenleme 1050 sayılı Kanunun yerini almış ve mali
sistemimizde köklü değişimleri getirmiştir. Bu kanunla kamu kurumlarının artık Stratejik Plân, Performans
Programı ve Faaliyet Raporu gibi dokümanları hazırlamaları ve bu süreçte misyon, vizyon, stratejik amaçhedef ve performans göstergeleri kavramlarını kullanarak faaliyetlerine yön vermeleri gerekmektedir.
“Türkiye’de Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Uygulamasının Değerlendirilmesi” başlıklı bu
çalışmanın amacı, Türkiye’de performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulamasıyla ilgili durum tespiti
yapmak, karşılaşılan sorunlara işaret ederek bazı öneriler ortaya koymaktır.
I. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Teorik Altyapısı
Koşullara göre bir işin yerine getirilme düzeyi veya çalışanın davranış biçimi olarak açıklanabilen
performans kavramı, çalışanın belirli bir zaman kesiti içinde kendisine verilen görevi yerine getirmek
suretiyle elde ettiği sonuçlar (Halis-Tekinkuş,2003:174) ya da amaçlı ve plânlı bir etkinlik sonucunda ortaya
çıkan ürünü, nitel ya da nicel olarak belirleyen bir kavram (Uluğ, 2004:115) olarak tanımlanabilir. Literatürde
“performans bütçe” veya “yeni performans bütçe” şeklinde de adlandırılabilen performans esaslı bütçeleme
sistemi ise kullanılan kaynağın büyüklüğünden ziyade vatandaşın memnuniyetine odaklanan, kamu
yöneticilerinin stratejik amaç ve hedeflerine ne ölçüde ulaştıklarını sorgulayan ve böylece hesap verme
sorumluluğunu güçlendiren bir anlayışı ifade etmektedir.
110
Mali sistemde performans kavramından sözedebilmek için öncelikli olarak ilgili alanda hedeflerin
tespit edilmesi ve bu hedefler doğrultusunda yapılan faaliyetlerle elde edilen sonuçların değerlendirilmesi
gerekmektedir (Gürsoy,2001:13). Bu noktada performans; maliyet-hizmet etkinliği ve kamu kaynaklarının
kullanımında tasarruf sağlanması anlamına gelmekte, böylelikle kamu kesimi çalışanlarının güçlü maliyet
bilincine kavuşturulması amaçlanmaktadır (Eren,2003:93).
Performans esaslı bütçeleme sistemi uygulamada kullanılan belgelere göre çeşitli modellere
ayrılmaktadır. Bunlar; stratejik plânlamaya, performans sözleşmesine dayalı ve bütçe formatına
dönüştürülmüş modellerdir (Tüğen,2010:149).
• Stratejik plânlamaya dayalı modelde kamu kurumlarının stratejik amaç ve hedeflerini içeren stratejik
plân hazırlamaları zorunludur. Kurumlar bu plâna uygun olarak yıllık performans programları hazırlamakta
ve bu programlar bütçenin hazırlanmasına temel oluşturmaktadır. Bütçe uygulama dönemi sonunda
kurumlar tarafından faaliyet raporu (performans raporu) hazırlanmaktadır. Örneğin Amerika Birleşik
Devletleri federal bütçesinde ve Türkiye’de bu tür bir performans esaslı bütçeleme modeli uygulanmaktadır.
• Performans sözleşmesine dayalı modelde de kamu kurumları stratejik plân hazırlayabilmekte, ancak
bu plânlar kurumları bağlayıcı bir nitelik taşımamaktadır. Bu modelde daha ziyade performans sözleşmeleri
hazırlanmakta, bütçe uygulama dönemi sonunda kurumun performansı ile sözleşmede ortaya konulan
performans arasındaki ilişkiye göre ilgili personelin başarısı değerlendirilmektedir. Bu modele İngiltere ve
Yeni Zelanda uygulamaları örnektir.
• Bütçe formatına dönüştürülmüş modelde ise bütçeden ayrı performans belgeleri yer almamakta,
dolayısıyla bütçe, performans bilgileri ile birlikte ödenek bilgilerinin de biraraya getirildiği bir belge niteliği
taşımaktadır. Kamu kurumlarının kesin hesap raporu da kurumların gerçekleşen performans bilgilerine yer
verecek şekilde hazırlanmakta, yani bütçeden ayrı bir performans raporlaması söz konusu olmamaktadır.
Hollanda’da bu tür bir model uygulanmaktadır.
Performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulanmasında gerek ülkeler gerekse modeller arasında bazı
farklılıklar bulunabilmekle birlikte uygulanan sistemin aralarında uyumlu olacak şekilde aşağıdaki unsurlara
sahip olması gereklidir:
• Sistemde performansın ölçülmesine yönelik göstergeler net olarak ortaya konulmalıdır. Zira göstergeler
doğru şekilde tespit edilmeden performansın tam olarak ölçülebilmesi söz konusu olamaz.
• Performans hedeflerini sağlamak için kurum yöneticilerine gerekli yetki ve sorumluluklar verilmelidir.
• Kurum yöneticilerinin ödenek kullanımı açısından esnekliğinin olması yanında, yöneticiler uygulamalar
çerçevesinde hesap verebilir hale de getirilmelidir. Bunun için performansa dayalı ücret uygulaması mutlaka
sisteme dahil edilmelidir.
• Kamu kurumlarının tüm mali kaynaklarının doğru şekilde analiz edilmesi için anlamlı bir kayıt sistemine
ihtiyaç vardır. Bu kayıt sistemi tahakkuk esaslı muhasebe ile mümkündür.
• Tahakkuk esaslı muhasebe sisteminin etkinliği açısından ise hızlı ve kaliteli interaktif veri tabanına
ihtiyaç bulunmaktadır. Bu amaçla kamu kurumları ve sistemi kullanan kamu personeli bilgisayar ağıyla
birbirine bağlanarak mali işlemler anında izlenebilir olmalıdır. Böyle bir otomasyon sistemine geçilmeden
uygulanan muhasebe sistemi performansın ölçümü yönünden aksaklıklara neden olabilir.
• Performans esaslı bütçeleme sistemi açısından son derece önemli bir diğer unsur, performans
kültürüne sahip kamu personelinin varlığıdır. Ayrıca kamusal bir faaliyet içinde görev alan personelin
yetenek ve çalışmalarına göre değerlendirilmesi de gerekmektedir.
111
II. Türkiye’de Performans Esaslı Bütçeleme Sistemine Geçiş Süreci
Ülkemizde kamu sektöründe hizmet sunum kalitesinde yaşanan çeşitli sorunlar ve son dönemde yaşanan
iktisadi ve mali krizler, kamu mali yönetim sistemimizin ve bütçe uygulamalarının yeniden ele alınmasını
gündeme getirmiştir.
Mali sistemimizin ve bütçe uygulamalarının yeniden yapılandırılması konusunda Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma
Plânı “Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu Raporu”nda üzerinde
durulan hususlar şöyledir (DPT, 2000:3-4):
• Kamu kurumlarına verilen bir kısım görevler ya hiç yapılmamakta ya da ancak sınırlı ölçülerde ve amaçtan
uzak bir şekilde gerçekleştirilmektedir.
• Bazı görevler, merkezi yönetim kapsamında bulunmakla birlikte, görevi gerçekleştirecek işlevsel nitelikte
örgütsel düzenlemelere gidilemediğinden, eldeki yapı, gereksinimleri karşılayamamaktadır.
• Merkezi yönetim görevlerindeki oransal artış, sistemin birçok noktada tıkanmasına ve işleme bozukluklarına
neden olmakta, görevlerin merkez, taşra ve yerel yönetimler arasında rasyonel dağılımı yeterince sağlıklı
biçimde gerçekleştirilememektedir.
• Kamu kuruluşlarında görev, yetki ve sorumluluk dengesinin iyi kurulamamış olması, örgütsel etkililiği
olumsuz yönde etkilemektedir.
• Kamu hizmetleri halkın ihtiyaçlarını ve beklentilerini karşılamamakta olup, kamu kurumlarındaki verimsizlik
ve israf halkın kamu kurumlarına olan güvenini sarsmaktadır.
• Kırtasiyecilik kamu kurumlarının etkin çalışmasını engellerken, özel sektörün ve vatandaşın kamu
hizmetlerinden yararlanmasını güçleştirmektedir.
• Büyüyen bütçe açıkları ve kamu borçları, artan kamu harcamalarının kontrol altına alınmasını; bütçe reformu
yapılmasını, insan kaynaklarının ve iç kontrollerin yeniden değerlendirilmesini; program hedeflerine göre
kaynak plânlamasını ve kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasını zorunlu kılmaktadır.
• Türkiye Cumhuriyetinin kuruluşundan bu yana, kamu yönetimine kamu hukuku yaklaşımı hakim
olmuştur. Bu anlayışın gereği olarak, kamu sektöründe görev alanları, kuruluşların organizasyonları, kamu
yöneticilerinin ve çalışanların yetki ve sorumlulukları ile iç kontrol mekanizmaları kanun ve yönetmeliklerle
düzenlenmiştir. Bu nedenle kamu yöneticilerinin eylem alanı ve takdir hakkı da sınırlıdır. Mevcut yapı, kamu
kurumlarının değişen koşullara uyum sağlamasını zorlaştırmaktadır.
• Uluslararası rekabet ve küreselleşme, ülkemizde özel sektör de olduğu kadar kamu sektöründe de reformlar
yapılmasını gerektirmektedir.
• 10 Aralık 1999 tarihinde ülkemizin Avrupa Birliği (AB) üyeliğine aday olması ile birlikte, AB’ne entegrasyonu
sağlayacak reformların hızla gerçekleştirilmesi önem kazanmıştır.
Diğer yandan, mali sistemimizde ve bütçe uygulamalarında dönüşümü zorunlu kılan sorunları bir başka
açıdan şu şekilde sıralamak mümkündür (BUMKO, 2005: 4):
• Mali yönetim sisteminin ve bütçenin kapsamı dar kalmıştır. Bütçe dışı harcamalar oldukça fazladır.
• Kalkınma plânları ile bütçeler arasındaki bağlantı kopmuştur.
• Kamu kaynakları etkin kullanılamamaktadır.
• Kamu harcama süreci katı bir ön kontrole tâbidir. Bütçe hazırlama, uygulama ve kontrol sürecinde
kurumlara yeterli inisiyatif verilmemektedir.
• Çağdaş kamu mali yönetim anlayışına hakim olan; stratejik plânlama, çok yıllı bütçeleme, performans
esaslı bütçeleme, hesap verebilirlik ve mali saydamlık ilkeleri mali sistemde yer almamaktadır.
Yukarıda işaret edilen sorunların çözümüne yönelik olarak 1990’lı yıllardan itibaren kapsamlı çalışmalar
yapılmış, komisyonlar kurulmuş ve bu komisyonlar çeşitli raporlar hazırlamışlardır. Hazırlanan raporlar dönemin
siyasilerine sunulmuş, ancak bu konuda yeterli bir siyasi irade desteği alınamadığı için çabalar sonuçsuz kalmıştır
112
(Kesik,2005:129). Bununla beraber, teknik çalışmalar çerçevesinde, 1995 yılında Kamu Mali Yönetim Projesi (11
Ekim 1995 tarihli Türkiye Cumhuriyeti İle Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası Arasındaki -Kamu Mali Yönetim
Projesi- İkraz Anlaşmasına göre) hazırlanmış ve proje çerçevesinde yeni bir bütçe sınıflandırma modeli üzerinde
çalışmalar başlatılmıştır. Projenin amacı; vergi idaresinde, kamu harcamalarının yönetiminde, gümrük idaresinde
ve bu görevlerin yürütülmesinden sorumlu kuruluşlarda etkinliğin sağlanmasıdır. Dolayısıyla performans esaslı
bütçelemeye geçişle ilgili ilk çalışmaların bu projeyle 1995 yılında başlamış olduğunu söyleyebiliriz.
Sisteme yönelik ilk adımların atıldığı bu ilk dönemin ardından, 1998 yılında Uluslararası Para Fonunun
desteği de alınarak Devlet Mali İstatistikleri (GFS) esasına dayalı bir sınıflandırma usulüyle ilgili hazırlıklar
yapılmıştır. Bu arada, Avrupa Birliği ile adaylık sürecinin hızlanmasıyla ESA 95 (European System of Integrated
Economic Accounts) standartlarına göre başlatılan çalışmalar yeniden düzenlenmiş, 1998 yılında tamamlanmış
olan yeni bütçe kod (sınıflandırma) yapısı tekrar gözden geçirilerek, GFS’ deki değişikliklere ve Avrupa Birliği’nde
uygulanan ESA 95 standardına uygun hale getirilmiştir. Kod yapısı daha sonra GFS 2000’de yapılan değişikliklere
göre yeniden revize edilmiş, kod yapısına son şekli verilmiştir. Bu dönemde oluşturulan yeni bütçe kodlaması,
bir altyapı çalışması olarak nitelendirilebilir. Analize elverişli istatistiki veriler üretmeye imkân veren bu yeni
bütçe kodlaması, Analitik Bütçe Sınıflandırması olarak adlandırılmıştır (Mutluer-Öner-Kesik,2005:165).
Öte yandan, 2001 yılının Temmuz ayında, mali sektöre ve kamu sektörüne yönelik orta vadeli reform
programlarının desteklenmesi amacıyla, Dünya Bankası ile Mali Sektör ve Kamu Sektörü Uyum Kredisi (PFSAL
II) anlaşmaları imzalanmıştır. Bu anlaşmalarla stratejik plânlama ve performansa dayalı bütçeleme çalışmalarına
başlanılması öngörülmüş, bu çalışmaların bütçe reformunun en önemli unsuru olduğu vurgulanmıştır.
Performans esaslı bütçeleme çalışmalarını desteklemek amacıyla 2001 yılında Türkiye Sanayi Sevk ve İdare
Enstitüsü (TÜSSİDE) ile birlikte “Sürekli Kalite Geliştirme ve Kamu Bütçeleme Sisteminin Yeniden Yapılandırılması
Projesi” ne işlerlik kazandırılmıştır. Proje çerçevesinde altı kurumda çeşitli faaliyet ve projeler (Milli Eğitim
Bakanlığı-Yurtdışı bursları, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı- Süne ve kımıl mücadelesi projesi, Karayolları GMKaza kara noktalarının iyileştirilmesi ve izlenmesi projesi, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu GMSeyranbağları Huzurevi, yaşlı bakım ve rehabilitasyon merkezi hizmetleri, ODTÜ-Kütüphanecilik hizmetleri,
TÜSSİDE-Tüm faaliyetleri) pilot uygulama olarak seçilmiştir (Kesik,2004:15). Bu bağlamda ilgili faaliyet/projeler
için 2003-2007 dönemine yönelik stratejik plânlar ve 2003 yılına ilişkin performans plânları hazırlanmıştır. Ancak
ilgili projeler kapsamında kurumsal bazda bir uygulamadan söz etmek mümkün değildir. Bu çalışmalar daha
çok konu bazlı olarak ele alınmıştır.
Performans esaslı bütçeleme sistemine yönelik 2001 yılında yürütülen projelere uygun olarak, Muhasebat
Genel Müdürlüğü bünyesinde de tahakkuk esaslı muhasebeye geçmek için bir çalışma grubu oluşturulmuştur.
Tahakkuk esaslı devlet muhasebesinin pilot uygulama çalışmaları 2002 yılında Hazine Müsteşarlığı, Karayolları
Genel Müdürlüğü, Ege Üniversitesi, Hacettepe Üniversitesi, Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı ve Sahil Güvenlik
Komutanlığı’ndan oluşan altı pilot kurumun işlemlerini yürüten 47 saymanlıkta başlatılmıştır. 2003 yılında ise
pilot saymanlık sayısı 116’ya çıkarılmıştır. 08.06.2005 tarih ve 25839 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Genel
Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile genel yönetim kapsamındaki kurum ve kuruluşlarda tahakkuk esaslı
muhasebeye esas olacak temel kavram ve ilkeler ortaya konulmuştur. Bu yönetmelik çerçevesinde Maliye
Bakanlığı tarafından Genel Bütçe Muhasebe Yönetmeliği 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı Üçüncü mükerrer
Resmi Gazetede yayınlanmıştır (Kalmış,2006:241-243).
2001 yılında proje kapsamında performans esaslı bütçeleme sistemine yönelik çalışmalar ve tahakkuk esaslı
muhasebe sistemine yönelik düzenlemeler sonucunda Yüksek Plânlama Kurulu Kararları (Yüksek Plânlama
Kurulunun 4.7.2003 ve 19.7.2004 tarihli Makro Çerçeve Kararları) uyarınca, sekiz kamu kurumunda kurumsal
düzeyde stratejik plânlama ve performans esaslı bütçeleme pilot çalışmaları yürütülmesine karar verilmiştir.
Böylece 2001 yılında proje kapsamında başlatılan çalışmalar kurumsal düzeye taşınmaya başlanmıştır. Stratejik
plânlamaya dayalı sistem için Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanlığı, Hudut ve Sahiller
113
Sağlık Genel Müdürlüğü, Karayolları Genel Müdürlüğü, Hacettepe Üniversitesi, Denizli Valiliği (İl Özel İdaresi),
İller Bankası Genel Müdürlüğü, Kayseri Büyükşehir Belediyesi pilot kurum olarak seçilmiştir. Pilot kurumlar
olarak farklı yapıdaki kurumlar tercih edilmiştir. Farklı tipte kurumların seçilmesinde temel etken, farklı pilot
kurum tecrübeleri ışığında en iyi modeli tespit etmek ve bunu tüm kamu kurumlarında kullanmaktır.
Stratejik plânlama çalışmalarının Devlet Plânlama Teşkilâtı Müsteşarlığınca, performans esaslı bütçeleme
çalışmalarının ise Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmesi öngörülmüştür. Bu çalışmalar 2003 tarih ve 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (24.12.2003 tarihinde Resmi Gazete’de yayınlanan kanun bütünüyle
01.01.2006 tarihinde yürürlüğe girmiştir) ile birlikte daha da hızlanmıştır (Erüz, 2006:277-278).
Performans esaslı bütçelemeye yönelik çalışmaların hızlanmasında 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye
Kanununu yürürlükten kaldıran 5018 sayılı Kanunun önemli bir fonksiyonu olduğunu ifade etmek gerekir.
Çünkü yeni bütçeleme sistemine yönelik projelerin merkezi yönetimde yaygınlaştırılabilmesi amacıyla hukuki
altyapının oluşturulması gerekliydi. 5018 sayılı kanunla plânlama boyutundan bütçe hazırlığı, uygulama,
raporlama ve denetim boyutuna kadar uzanan bütüncül bir kurumsal performans modeli oluşturulmuş ve bu
bağlamda yeni bütçeleme anlayışı, stratejik plânlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sistemi şeklinde
ifade edilmiştir.
III. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Uygulanması
Ülkemizde uygulamaya konulan performans esaslı bütçeleme modeli üç unsur üzerine kuruludur. Bu üç
unsur; stratejik plân, performans programı ve faaliyet raporu olup performans denetiminin gerçekleştirilebilmesi
için temel altyapıyı oluşturmaktadır.
Sistemin işlevselliği açısından temel belge niteliği taşıyan stratejik plân; kamu kurumunun bulunduğu
nokta ile ulaşmayı arzu ettiği durum arasındaki yolu tarif eden belge olarak nitelendirilebilir. Stratejik plân
hazırlanmasına yönelik yasal çerçeve 5018 sayılı Kanunun “Stratejik Plânlama ve Performans Esaslı Bütçeleme”
başlıklı 9. maddesinde çizilmiştir. Buna göre kanun kapsamındaki kamu kurumları stratejik plân hazırlamakla
yükümlü tutulmuştur. Kanun maddesinde de belirtildiği üzere stratejik plân, kamu kurumu için politika
belirleme yönüyle bir nevi rehber niteliği taşımaktadır. 5018 sayılı Kanunun ikincil mevzuat düzenlemeleri
kapsamında 26.05.2006 tarihli ve 26179 sayılı Resmi Gazetede “Kamu İdarelerinde Stratejik Plânlamaya İlişkin
Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” yayınlanmıştır. Yönetmeliğin 7. maddesi uyarınca stratejik plânlar beş yıllık
bir dönemi kapsamakta, en az iki yıl uygulandıktan sonra güncelleştirilebilmektedir. Nitekim DPT tarafından
kamu kurumlarının stratejik plân hazırlayabilmelerine yönelik 2003 yılı Mart ayında stratejik plânlama kılavuzu
çıkarılmış ve kılavuz 2006 yılında revize edilmiştir. Bu belge ışığında başta pilot kurumlarda olmak üzere genel
olarak kamu kurumlarında stratejik plânlar hazırlanmaya başlanmıştır.
Sistemin ikinci unsuru olan performans programı; bir mali yılda kamu kurumunun stratejik plânı
doğrultusunda yürütmesi gereken faaliyetleri, bu faaliyetlerin kaynak ihtiyacını, performans hedef ve
göstergelerini içeren, kurum bütçesinin ve idare faaliyet raporunun hazırlanmasına dayanak oluşturan
program olarak tanımlanmaktadır. Hazırlanan performans programı; yıl sonunda hazırlanacak faaliyet raporu
ile performans değerlendirmesine temel oluşturmaktadır (Mutluer-Öner-Kesik,2005:147-148). Sistemde
performans programında ortaya konulan ilgili rakamlar, yıllık bütçelerle ödenekleştirilmektedir. Dolayısıyla
sistemde performans programlarının bütçeden daha öncelikli bir aşama olduğu ve bütçenin bu programa
yönelik ödenek aktaran bir belge olduğu sonucu ortaya çıkmaktadır. Böylece stratejik plân ve bütçe ilişkisinin
performans programları aracılığı ile gerçekleştirildiğini ve performans programının kurum bütçelerinin stratejik
plânlarında belirlenmiş amaç ve hedefleri doğrultusunda hazırlanmasına yardımcı olduğunu belirtmek
mümkündür (Maliye Bakanlığı; 2008:9). Performans programının başarısı açısından doğru bir stratejik plânın
hazırlanmış olması ön koşuldur.
114
Performans esaslı bütçeleme sürecinin bir diğer aşaması faaliyet raporunun hazırlanmasıdır. 5018 sayılı
kanun ve ilgili yönetmeliklerde de açıklandığı üzere ülkemizde kamu kurumları, ilgili yıl performans programları
sonucunda idare faaliyet raporu hazırlamakta ve bu raporlar bazı aşamalardan sonra TBMM’e gelmektedir. İdare
faaliyet raporları performans denetimine konu olmaktadır.
Performans esaslı bütçeleme sistemine yönelik mevcut uygulamalar ele alındığında henüz pilot kurumlarda
dahi katedilmesi gerekli önemli mesafelerin olduğu görülmektedir. Nitekim sisteme yönelik çalışmalar öncelikle
sekiz pilot kurumda başlatılmış, ancak bu sekiz kurumdaki çalışmalardan kesin sonuçlar elde edilmeden
sistem, kanun kapsamındaki diğer kurumlara da yaygınlaştırılmıştır. Dolayısıyla bu süreçte çeşitli sıkıntılar
söz konusu olmaya başlamıştır. Çünkü sistemin başarısı için performans kültürüne sahip kamu personelinin
varlığı, teknolojik altyapının yeterliliği, performans göstergelerinin analizine yönelik veri setinin oluşturulması,
sisteme yönelik eğitim çalışmalarının yeterli düzeyde olması, performansa dayalı ücret sisteminin uygulamaya
konulması, hesap verebilirlik açısından kamu kurumlarına ödenek kullanımında yeterli esnekliğin sağlanması
ve sistemin tek bir merkezi birim tarafından koordine edilmesi gibi hususların yerine getirilmiş olması lâzımdır.
Aşağıdaki tabloda görüleceği üzere pilot uygulamalarda kurumların tümünde stratejik plân, performans
programı ve faaliyet raporunun hazırlanmış olduğu görülmekle birlikte, bunlar arasında sistematik düzenin
varlığından söz etmek mümkün değildir. Çünkü uygulamada bir stratejik plânın kapsadığı dönem itibarıyla her
yıl için performans programının ve faaliyet raporunun hazırlanması esas iken bu kurumlarda böyle bir düzenin
tam olarak kurulamadığı görülmektedir. Bu durumun en önemli nedenleri olarak, kurumsal ödenek tahsisi
açısından hâlâ bu belgelerin bağlayıcılığı fikrinin yerleşmemesi ve geçmiş alışkanlıklara uygun olarak pazarlık
uygulamasının varlığı gösterilebilir.
Pilot Kurumların Performans Esaslı Bütçelemeye Yönelik Düzenledikleri Belgeler
Pilot Kurum
Stratejik Plân
Performans Programı
Faaliyet Raporu
Tarım ve Köyişleri Bakanlığı
2010-2014 Stratejik Planı
2010 Performans Programı
2008 Faaliyet Raporu
Türkiye İstatistik Kurumu
Karayolları Genel Müdürlüğü
Hacettepe Üniversitesi
Kayseri Büyükşehir Belediyesi
Hudut ve Sahiller Sağlık Genel
Müdürlüğü
İller Bankası
Denizli İl Özel İdaresi
2007-2009 Performans Planı
2010 Performans Planı
2011 Performans Planı
Kaynak: İlgili kurumların resmi web siteleri ve http://www.bumko.gov.tr/
115
Ülkemizde kamu kurumlarının ne düzeyde sisteme geçtiklerine yönelik başta DPT, BUMKO ve Maliye
Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı web siteleri incelendiğinde birbiriyle çok tutarlı olmayan sonuçlar
ortaya çıkmaktadır. Bununla birlikte genel bir değerlendirme yapıldığında genel bütçe kapsamında
50 kurumdan 22’sinde stratejik plân, 10’unda performans programı ve 45’inde ise faaliyet raporunun
hazırlanmış olduğu görülmektedir. Özel bütçe kapsamında ise toplam 118 kurumdan 61’inde stratejik plân,
34’ünde performans programı ve 73’ünde de faaliyet raporunun düzenlendiği sonucuna ulaşılmıştır. Sosyal
güvenlik kurumları bünyesinde yer alan toplam 2 kurumdan 2’sinin de stratejik plân hazırladığı, birinde
performans programının hazırlandığı ve 2’sinde de faaliyet raporunun mevcut olduğu belirlenmiştir.
Mahalli idareler yönünden de arzulanan sonuçlara tam olarak ulaşılması mümkün olamamıştır. Sadece
nüfusu 50.000’den fazla olan yerel yönetimlerin stratejik plân hazırlaması zorunlu olduğu göz önünde
bulundurulduğunda toplam 245 belediyeden 186’ında ve toplam 81 il özel idaresinden 66’sında stratejik
plân hazırlandığı yönünde bir veriye ulaşılabilmiştir. Ancak bunlardan kaçının performans programı ve
faaliyet raporu hazırladığı yönünde resmi kurum sitelerinden hareketle ayrıntılı bir sonuca ulaşılamamıştır.
Bununla beraber, tarafımızdan örnekleme tekniği ile bazı yerel yönetimlerde performans programı ve
faaliyet raporunun düzenlenmiş olduğu tespit edilmiştir.
IV. Uygulamada Görülen Aksaklıklar ve Çözüm Önerileri
Aşağıda sistemin etkin şekilde uygulanmasını engelleyen ve dolayısıyla çözüm bekleyen çeşitli sorunlar
ana hatlarıyla sıralanmıştır:
• Bütçeleme sürecimizde çok başlılık bulunmaktadır. Nitekim stratejik plânlama DPT, performans esaslı
bütçeleme Maliye Bakanlığı ve kurumsal ödenek akışının sağlanması görevi Hazine Müsteşarlığı’ndadır. Bu
durum sistemin sahiplenilmesi ve uygulamanın yönetimi açısından çeşitli sıkıntılar doğurmaktadır.
• Performansı esas alan bir bütçeleme sistemi için gerekli koşullardan biri, kamu personelinin
performanslarına göre ücret aldığı bir maaş sistemine geçilmesidir. Ülkemizde bu doğrultuda henüz yeni
bir ücret sistemine geçilememiştir. Kamu personelinin performansına göre ödül ya da ceza almasına yönelik
bir uygulamanın eksikliği, sistem açısından gerekli olan hesap verebilirliğin önünde de önemli bir engel
oluşturmaktadır.
• Kurumlar sistem hakkında yeterince bilgilendirilmemekte, hazırlanmış mevcut kılavuzlar dahilinde
hareket edebilmektedirler. Öte yandan, kamu kurumlarımızın kaçında stratejik plânın, performans
programının ve faaliyet raporunun hazırlanmış olduğuna dair yeterli düzeyde veri sağlayacak bir altyapı
bulunmamaktadır.
• Sistemin uygulanması konusunda kamu kurumlarında belirli bir atalet gözlenmektedir.
• 03.12.2010 tarihinde kabul edilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 7. maddesinde yer alan “performans
denetimlerinin hukuki ve mali sorumluluk doğurmayacağı” hükmü, sistemin performans denetimi ayağını
etkisiz hale getirmekte ve süreci olumsuz yönde etkilemektedir.
• Kamu kurumlarında performans esaslı bütçeleme sisteminin hazırlanmasına ve uygulanmasına
yönelik strateji geliştirme birimleri oluşturulmuştur. Ancak strateji geliştirme çalışmaları, bu birimlerin
tüm faaliyetlerinin çok az kısmını oluşturmakta ve çalışmaların ağırlık noktası mali işlemlerin yerine
getirilmesinden ibaret kalmaktadır. Bu birimlerde görev yapan personelin özlük hakları (mesai vb.)
konusunda da sorunlar yaşanmaktadır.
• Yeni bütçe sisteminde mevcut uygulamalara bakıldığında kamu kurumları tarafından hazırlanan
stratejik plân, performans programı ve faaliyet raporu gibi belgelerin şekli şartlara uygunluk sağladığı fakat
içeriklerinin tatmin edici olmadığı söylenebilir. En iyi kurum uygulamasında bile gereğinden fazla sayıda
performans hedefi hazırlanmakta ve ölçülebilir performans göstergelerinin tespitinde sorunlar ortaya
çıkabilmektedir. Dolayısıyla, kamu kurumlarının genelinde, gerçek performans programının hazırlandığını
116
söylemek mümkün değildir. Sistemin etkinliğini sağlayacak şekilde hazırlanmamış bir performans
programının faaliyet raporunun kalitesini düşüreceği de açıktır. Çünkü doğru faaliyet raporu için iyi
hazırlanmış bir performans programının varlığı ön koşuldur.
• Bütçeleme sürecinde Maliye Bakanlığı kamu kurumlarının ödeneklerini yılda dört defa serbest
bırakmaktadır. Bu sistem açısından kabul edilebilir bir uygulama olarak görülmekte birlikte, Maliye Bakanlığı
mali disiplin hedeflerini tutturabilmek amacıyla ödenekleri bloke edebilmektedir. Kurumların stratejik
plânlarındaki amaç ve hedeflerine yönelik performans programı ve bütçe hazırlamaları dikkate alındığında,
ödeneklerin bloke edilmesi bu hedeflerden sapmalara yol açabilmektedir.
• Performans esaslı bütçeleme sistemi ile beraber mali saydamlık kavramı uygulamalara girmiştir. Mali
saydamlık, kamu kurumlarının performansları hakkında kamuoyu ile ilgililere, doğru ve tam zamanlı bilgi
akışını sağlamasını zorunlu kılmaktadır. Bunun için kamu kurumları faaliyet raporları hazırlamakta ve
bunu elektronik ya da basılı olarak kamuoyunun kullanımına sunmaktadır. Mali saydamlıkla kamu kaynak
kullanımında suistimal ve israfın önlenmesi amaçlanmaktadır. Ancak kamu kurumlarının hazırladıkları
faaliyet raporları mali saydamlıktan beklenen yararları sağlamamaktadır. Zira hazırlanmış olan faaliyet
raporlarında çok fazla bilgi yer almakla birlikte, bu raporlar kamu kurumlarının performanslarını
yansıtmaktan uzaktır.
• Bütçeleme sisteminin etkinliği açısından dikkati çeken bir başka sorun da kamu kurumlarının
çoğunluğunda istatistiki bilgi arşivinin bulunmamasıdır. Böyle bir eksikliğin mevcut olması, bu kurumların
hazırladıkları veya hazırlayacakları stratejik plân, performans programı ve faaliyet raporlarının kalitesi
açısından ciddi sıkıntılar doğuracağı gibi, söz konusu kurumlarda performans göstergelerinin doğru şekilde
oluşturulmasına yönelik çalışmalara da engeldir.
Yeni bütçeleme sisteminin kamu kurumları tarafından etkin bir şekilde uygulanabilmesi için başlıca
önerilerimiz şöyledir:
• Mali sistemdeki çok başlılık konusu ele alınmalıdır. Bu bağlamda Maliye Bakanlığı ve DPT birleştirilerek
ABD’de olduğu gibi Yönetim ve Bütçe Ofisi şeklinde yeniden yapılandırılmalı ya da iki kurumun birlikte
oluşturacakları ve sadece bütçe sisteminin etkin şekilde işleyebilmesini sağlayacak bir birim kurulmalıdır.
• Çalışanların performansını esas alan bir ücret sistemine geçilmelidir. Örneğin İngiltere ve Yeni Zelanda
gibi ülkelerde uygulanan şekliyle, her kamu kurumuna, genel ücret dengelerini bozmadan kendi ücret
politikasını belirleme yetkisi verilebilir. Bu yetkiyle, kamu kurumlarında performans kültürünün yerleşmesine
ve yeni bütçeleme sisteminin etkin işleyişine katkı sağlanabilir.
• İç kontrol sistemiyle ilgili tüm aşamalarda üst yöneticilerin liderliğinde tüm yöneticilerin ve kurum
çalışanlarının katkısı sağlanmalıdır. Kamu kurumlarında iç kontrol sisteminde görülen aksaklıkların
giderilmesi amacıyla sürekli izleme ve değerlendirme yapılmalıdır.
• Ülkemizde ABD’de uygulanmakta olan “Program Değerlendirme Oranı Aracına” benzer bir düzenleme
ile kamu kurumları bütçe uygulamaları yönünden puana tâbi tutulabilir. Kamu kurumları elde ettikleri
puanlar çerçevesinde, Danimarka’da olduğu gibi karşılaştırılıp, ödenekler açısından aralarındaki rekabet
teşvik edilebilir.
• 6085 sayılı Sayıştay Kanununun performans denetimine imkân tanıyacak hükümleri performans esaslı
bütçeleme sisteminin yapısına uygun hale getirilmelidir.
• Kamu kurumlarındaki her birimde birer strateji geliştirme birimi oluşturulmalı ve performans
esaslı bütçeleme sisteminin gerektirdiği belgelerin hazırlanması yönünden bu birimlere de sorumluluk
verilmelidir.
• Bütçeleme sürecinde kamu kurumlarına oldukça fazla iş yükü getiren performans programı ve bütçe
dokümanının ayrı ayrı hazırlanması uygulaması yeniden gözden geçirilmelidir. Dolayısıyla sistemde bu iki
belgenin tek bir metin haline getirilmesi, bütçeleme sürecinin daha iyi işleyebilmesi için gereklidir.
117
• Maliye Bakanlığının hesap verebilirliğin kamu sektöründe yerleştirilmesi açısından önemli bir engel
teşkil eden ödenekleri serbest bırakma uygulaması yeniden düzenlenmelidir.
• Sistemde performans hedeflerinin doğru şekilde değerlendirilebilmesi için kamu kurumlarının
faaliyetlerine yönelik ve geçmiş belirli bir dönemi de kapsayan veri setinin oluşturulması önem arz
etmektedir. Bu amaçla kurumların kendi faaliyetlerine özgü “Yönetim Bilgi Sistemleri”ni kurarak stratejik
amaçlarına yönelik anlık bilgi elde edebilmeleri teşvik edilebilir.
• Tam anlamıyla, kurumsal iç denetimin yapılmasını temin etmek için, iç denetçilerin 5018 sayılı kanun
ile kurulan “İç Denetim Koordinasyon Kurulu”na bağlı olarak çalışmaları daha doğru olacaktır.
SONUÇ
Dünyada pek çok ülkede olduğu gibi ülkemizde de performans esaslı bütçeleme sistemine geçmek için
yasal düzenleme yapılmıştır. 2003 yılı sonunda yasalaşmış olan 5018 sayılı kanun temel düzenleme olup, bu
kanunla stratejik plânlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme modeli esas alınmıştır.
Ülkemizde stratejik plânlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sisteminin kurumlar bazındaki
uygulaması henüz sistemin geçiş aşaması içinde olduğumuzu ortaya koymaktadır. Şöyle ki, sistemin ilk
adımı olan stratejik plânlama çalışmaları belirli bir seviyeye gelememiştir. Ayrıca kurumların çoğunda
performans programı mevcut değilken, faaliyet raporlarına rastlanmaktadır. Oysa önce performans
programının hazırlanması ve yıllık performans hedeflerinin ortaya konulması lâzımdır. Faaliyet raporları
ise bu hedeflere ne düzeyde ulaşıldığını yansıtan belgelerdir. Birçok kamu kurumu tarafından hazırlanmış
olan faaliyet raporları yeni bütçeleme sisteminin yapısına uygun olmaktan ziyade, kurumların yıllık genel
faaliyetleri hakkında kamuoyunu bilgilendirmeye yönelik belgelerdir. Dolayısıyla nicelik olarak çok sayıda
belgenin mevcut olması, sistemin gerektirdiği nitelikte belgeler oldukları anlamına gelmemektedir.
Performans kültürünü kamu sektörüne uyarlamayı amaçlayan performans esaslı bütçeleme sistemi,
kamu kaynaklarının performans göstergelerine göre tahsisini temel alan bir bütçeleme anlayışıdır. Bu amaca
yönelik ülke uygulamaları incelendiğinde tüm ülkelerde farklı modellerin esas alındığı, fakat hepsinde
performans göstergelerinin kamusal kaynak tahsisine temel oluşturmasının hedeflendiği görülmektedir.
Ülkemizde sisteme yönelik düzenlemeler ve kurum uygulamaları değerlendirildiğinde, önümüzde
aşılması gerekli çeşitli sorunlar göze çarpmaktadır. Bu sorunların giderilmesi yönünde kararlı çabalara,
kurumların desteklenmesine ve teşvik edilmelerine ihtiyaç bulunmaktadır. Sonuç olarak, ülkemiz açısından
stratejik plânlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sistemi, etkin bir şekilde uygulandığı takdirde,
başarılı sonuçlar ortaya koyabilecek bir sistem olarak nitelendirilebilir.
118
Kaynakça
Arcagök, M Sait & Bahadır Yörük & & Esin Oral & Umut Korkmaz, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Öngörülen
Düzenlemeler”, Bütçe Dünyası, Sayı:18, İlkbahar 2004.ss.3-9.
DPT; Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı “Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu Raporu”,
Ankara. 2000.
Eren, Veysel, “Kamu Yönetiminde Rekabet, Rekabetin Kurumsallaştırılması ve Rekabet Mekanizmaları”, Ankara Üniversitesi Sosyal
Bilimler Enstitüsü Dergisi, Sayı: 58-4, Ekim-Aralık 2003, ss.83-105.
Erüz, Ertan, “Mali Yerelleşme –Teori ve Uygulama Üzerine Yazılar”, içinde: Yerel Yönetimlerde Performans Esaslı Bütçeleme, (Editör:
Ayşe Güner & Serdar Yılmaz), Güncel Matbaacılık, İstanbul, 2006, ss.269-293.
Gürsoy, Gülizar, “Performans Yönetimi Süreci”, Bütçe Dünyası, Yıl:2, Sayı:8, Eylül 2001, ss.13-15.
Halis, Muhsin & Mehmet Tekinkuş, “Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar”, içinde: Kamuda Performans Yönetimi, (Editörler: Asım
Balcı, Ahmet Nohutçu, Namık Kemal Öztürk, Bayram Coşkun), Seçkin Kitabevi, Ankara, Eylül, 2003, ss.169-203.
Kalmış, Halis, “Kamu Maliyesine Yeni Bakış (Teori ve Uygulama)”, içinde: Kamuda Tahakkuk Esaslı Muhasebe Sistemi ve Türkiye’de
Kamu Muhasebe Sisteminde Nakit Esasından Tahakkuk Esasına Dönüş Çalışmaları, (Editörler: Nihat FALAY, Mehmet ŞAHİN, Ahmet
KESİK), Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2006,ss.233-247.
Kesik, Ahmet, “Avrupa Birliği Sürecinde Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Çok Yıllı Bütçelemenin Uygulanabilirliği”,
Sosyoekonomi, No:2005/1, Ocak - Haziran 2005, ss.127-142.
Kesik, Ahmet, “Performansa Dayalı Bütçeleme”, 5.Kamu Kalite Sempozyumu – Kamu Kaynaklarının Etkili Yönetimi: Stratejik Planlama
ve İzleme, 9-10 Haziran 2004.
Mutluer, M.Kamil & Erdoğan Öner & Ahmet Kesik, Bütçe Hukuku, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, Mayıs 2005.
Tüğen, Kâmil, Devlet Bütçesi (Dokuzuncu Baskı), Bassaray Matbaası, İzmir, 2010.
Uluğ, Feyzi, “Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı Işığında Kamu Denetim Sisteminde Yeniden Yapılanma”, Amme İdaresi Dergisi,
Cilt:37, Sayı:2, Haziran 2004, ss.97-122.
http://www.bumko.gov.tr/ (Tarih:02.03.2011)
Maliye Bakanlığı BUMKO; “Mali Reformlar Kapsamında Yeni Bütçe Anlayışı - Merkezi
Yönetim Bütçesi ve Çok Yıllı Bütçeleme”, Ankara, 29-30 Haziran 2005.
http://www.dioi.gov.tr/publish.aspx (Tarih:02.03.2011)
http://www.hssgm.gov.tr/stratejikyonetim/stratejibaslangic.aspx (Tarih:01.03.2011)
http://www.ilbank.gov.tr/ (Tarih:01.03.2011)
http://www.kayseri-bld.gov.tr/ (Tarih:02.03.2011)
http://www.kgm.gov.tr/Sayfalar/KGM/SiteTr/Root/default.aspx (Tarih:01.03.2011)
http://www.sgdb.hacettepe.edu.tr/ (Tarih:02.03.2011)
http://www.tarim.gov.tr/Stratejik,Stratejik_Plan.html (Tarih:03.03.2011)
http://www.tuik.gov.tr/Start.do (Tarih:04.03.2011)
119
Doç. Dr. Birol KOVANCILAR1 ve Prof. Dr. A. Kemal ÇELEBİ2
Celal Bayar Üniversitesi İ.İ.B.F. Maliye Bölümü Başkanı
1
2
PERFORMANS ESASLI BÜTÇE: SORUNSAL BİR DEĞERLENDİRME*
Öncelikle Bu faydalı sempozyumu organize ettikleri için Ege Üniversitesi nezdinde Sayın Rektörü Prof.
Dr. Candeğer YILMAZ Hocaya çok teşekkürlerimi sunuyorum.
Davranışsal Model ve Müşevvik Sorunu
• Kamu bütçesinin hazırlanması, onaylanması, uygulanması ve denetlenmesi, insan unsurunun
belirleyici aktör olduğu bir süreç olarak karşımıza çıkar. Temel unsurun birey olduğu bir faaliyetle ilgili teorik
bir model inşa edilirken, sürecin aktörlerinin hangi saiklerle hareket ettiğine dair davranışsal varsayımların
açıkça ortaya konması gerekir.
• Örneğin Niskanen’in Bürokrasi Modelinde, bürokratların davranışlarına yön veren saikin bireysel özel
faydaları olduğu varsayılmakta ve bu varsayımdan hareketle bürokratların kendi bürolarının bütçelerini
maksimize etmek gayretinde oldukları ileri sürülmektedir.
• Performans esaslı bütçelemeye bakıldığında, davranışsal varsayımlara dayalı teorik bir altyapıya tam
olarak sahip olmadığı, soyut ilke ve kavramlardan, temennilerden, tavsiyelerden, teknik ve yöntemlerden
oluşan bir süreç olarak tasarlanmaya ve formüle edilmeye çalışıldığı dikkati çekmektedir.
• Bütçe sürecindeki aktörlerin davranışlarına yön veren temel saik, özel fayda mı yoksa kamusal fayda mı ?
• Performans esaslı bütçelemede, bütçe aktörlerini kamusal fayda amacı doğrultusunda harekete
geçirecek müşevviklerin ne olduğu ve nasıl işlevsellik kazanacağı konusu teorik düzeyden başlayarak yeteri
kadar tartışılmamakta, müşevviklerden ziyade geliştirilen kavram, ilke ve tekniklerden hareketle kamusal
fayda maksimizasyonunu gerçekleştirmek hedeflenmektedir.
Politika mı? Rasyonalite mi?
• Bütçeleme, özünde rasyonel olmaktan çok politiktir ve politikalar daima rasyonalite karşısında
kazanabilecek, böylece rasyonel harcama kararları verebilmek bir illüzyon halini alabilecektir. Politika ve
rasyonaliteyi karşıt olarak ele alan bu bakış ile bütçesel harcama tahsisleri –politik süreç ve bürokrasinin
doğasının bir sonucu olarak büyük bir atalet ile karakterize edilmektedir (Robinson&Brumby,2005).
• Farklı talepler arasındaki seçim, eninde sonunda, yolların veya okulların finansmanı arasında, A
bölgesinin veya B bölgesinin arasında, yoksul gelir gruplarının yararlandığı hizmetlerin veya orta gelirli ve
zengin grupların yararlandığı hizmetlerin finansmanı arasında yapılan tercih siyasal bir tercihtir. Ve siyasiler
genellikle koltuklarını koruyacak seçeneklerin finansmanını tercih ederler (Fölscher,2007:109-110).
İşbirliği X Çatışma
• Performans esaslı bütçeleme yasama, yürütme, idareci ve halka, müşterek faydalar sağlayacak olan
bütçeleme kararlarından oluşur. Hatta, “bütçe sürecine çok taraflı katılım” olarak da adlandırılmaktadır. Bu
işbirliği saklı değil, açık olmalıdır ve kurumsal kültür ile desteklenmelidir. Performans esaslı bütçeleme,
devlet hazinesini elinde tutan yasama birimlerinin, bütçeyi formüle eden üst yöneticilerin, departman
ve birimlerde bunu uygulayacak idarecilerin ve hükümet faaliyetlerinin çıktılarından etkilenen ve çıktı ve
faydalar sağlayan halkın birlikte memnun edilmesi için tasarlanacaktır.
* Katılımcının sempozyum sırasında yapmış olduğu power-point sunumdan aktarılmıştır. Sunum Ek 4’de yer almaktadır. syf: 252-255
120
• Herzog’a (2006) göre, teoride durum bunu ifade ediyorken pratikte çıkar çatışması, politik kurumlara
özgü ve bu alanda yaygın bir durumdur. Partizan davranışlar, ideoloji, politika tercihleri ve değer
farklılıkları’nın dahil olduğu bir çok parametrenin etkisiyle, taraflar arasında önemli ihtilaflar oluşması
çok yüksek bir olasılık ifade eder. Böyle bir durumda, performans esaslı bütçelemeyi ikame etmeye yönelik
girişimler, taraflar arasında arabulucu olmak yerine ihtilafları kışkırtıcı hale gelebilecektir.
Politikacı ve Performans Bilgisi
• Politikacılar, bütçe sürecinde performans bilgisinin geliştirilmesi ve kullanımını desteklemede önemli
bir role sahiptirler. Bu rol, performans bütçelemeyi uygulayan diğer aktörlere yönelik baskıya başvurmayı,
hedefleri belirlemede aktif rol oynamayı ve bütçe karar alımında performans bilgisinin kullanımını
içermektedir.
• Performans bütçelemesi için temel sorunlardan bir diğeri, politikacıların bütçe kararlarını verdiklerinde
performans bilgisini kullanıp kullanmadığıdır. Pek çok ülkede, politikacıların -özellikle parlamentodakilerindikkatlerini performans bilgisi kullanımına çekmek zordur. Sadece OECD üyesi ülkelerin yasama organlarının
%19’u karar almada performans bilgisini kullanmaktadır. Oran, meclis bütçe komisyonlarında görevli
politikacılar için % 8 gibi daha düşük bir düzeydedir (OECD,2007).
• Bununla birlikte, pek çok durumda politikacılar değişken kalitede ve ilintide fazla bilgi elde etmekten
de şikayet edebilmektedirler. Genellikle bilgi, açık olmayan ya da anlaşılmaz tarzda sunulmaktadır.
• Politikacılar, bütçeyle ilgili karar alırken diğer rakip önceliklerle karşılaşmaktadırlar. Özellikle, mali
kısıtlamaların ya da krizin olduğu dönemlerde, politikacılar genellikle kamu sektörü etkinliğini arttırmayı
sözde destekler gibi görünmektedirler.
• Bununla birlikte, politik istek daha geniş politik ve ekonomik çevrede bulunan pek çok faktör tarafından
etkilenebilmektedir. Örneğin, seçim dönemi yaklaştığında ya da mali genişleme zamanlarında etkisiz ve
zayıf performansa sahip programlar olsa bile harcamaları azaltmaya yönelik teklifleri içeren politik desteği
sağlamak zordur.
Hesap-verme sorumluluğu
“güvenilmez profesyonellere güvenmek” mi?
• Yöneticiler, performans ölçütlerinin nasıl kullanılacağını kesin bir şekilde bilmeyebilirler. Bu ölçütlerin
kullanımı siyasileşebilir. Uygun araç ve uygulamaların mevcut olmadığı durumlarda, raporların ve performans
ölçütlerinin kredibilitesi kuşkulu hale gelecektir. Kredibilitenin sorgulanır hale gelmesi, performans esaslı
bütçelemeyi saf dışı bırakabilecek ve tahsis kararları yeniden inkrimentalizmin dahil olduğu değerlere geri
dönecektir
• “Bırakınız yöneticiler yönetsin.” sözü, yöneticilerin profesyonelliğine güvenilmesi gerektiğine vurgu
yapmaktadır. Aynı şekilde, bu yöneticilerin girişimci olması ve kumanda ve kontrol yaklaşımı yerine
yetkilendirme vasıtasıyla çalışanlarına en iyi performansı sağlatacak liderler olması beklenmektedir.
• Diğer taraftan bakıldığında, performans yönetim sistemleri sıklıkla yöneticilere belli bir miktar
güvensizlik de besler. Örneğin, İngiltere için yapılan bir araştırmada; kamu sağlık hizmetlerinde
yöneticilerin, performans bilgisini esasen doktor-hasta ilişkilerine müdahale etmek için, taktiksel bir yol
olarak kullandığı gözlenmektedir. Dolayısıyla bir grup performans göstergesi, doktorların profesyonel
bilgisini telafi etmek-dengelemek için geliştirilmiştir. Bu gibi durumlar açık bir paradoksa işaret eder. Bir
taraftan giderek karmaşıklaşan bir toplumda profesyonelliğe güvenmek hayatidir. Diğer taraftan bu güveni
bahşetme konusunda önemli bir gönülsüzlük mevcuttur ve böylece kontrol ve denetime dönüş söz konusu
olmaktadır (Dooren&Thijs,2010:14).
121
İyi Performans-Küçük Bütçe Sorunu
• İyi performans bütçe kesintisine ve daha küçük bütçelere, zayıf –kötü bir performans ise, bütçe artışına
yol açabilmektedir. Bu durum, yöneticilerin, performans göstergelerinin tasarlanma zamanı yüksek hedefler
koymasına, performans hedeflerine ulaşma teşebbüsünde yani uygulama aşamasında düşük düzeyde
çaba harcamasına yol açabilecektir.
• Yani, “yüksek hedef - zayıf performans” bütçe tahsis kazançlarıyla sonuçlanabilecektir. Teoride rasyonel
olan beklenti, performans esaslılık açısından bu tür bir irrasyonel davranışa yol açabilecek ve performans
esaslı bütçeleme realitede kamu fonlarının optimum kullanımını sağlayamayabilecektir (Herzog,2006).
Araçsal sorun
• Tüm bu araç ve uygulamalar performans esaslı bütçelemeyi karmaşıklaştırmakta, sistem benimsenmiş
olsa bile uygulama da başarısızlıkları yaratmaktadır. Gerçekte bu araç ve sistemlerden birçoğu ülkelerin
kamu yönetimi içinde hali hazırda mevcut ya da etkin değildir.
• Bundan dolayı, performans esaslı bütçeleme, bütçe devresinin sadece bütçe formülasyon aşaması ile
birlikte kullanılabilen bir biçimlendirme aracı halini almaktadır .
Kurumsal Kapasite Açığı
• Performans esaslı bütçeleme, süreçte görev alacak olan tüm memur, idareci ve yöneticilerin gerekli
yetenek ve donanıma sahip olduğunu varsaymaktadır. Gerçek bir performans esaslı bütçelemenin tam bir
uygulaması yıllar alacaktır ve idari ve yönetsel kapasiteyi gerekli kılmaktadır.
• Ülkelerin çoğu, özellikle gelişmekte olan ülkeler bu anlamda kurumsal kapasiteden yoksun
gözükmektedir.
Direnç Kültürü
• Pek çok durumda yöneticiler, bilginin ya programların açıkça eleştirilmesi ya da ödenek kesilmesi için
yanlış kullanılacağı endişesi taşımaktadırlar.
• Yöneticiler, sorumlulukları dahilinde olmayan sonuçlar için sorumlu tutulacakları korkusunu da
taşımaktadırlar. Bu güçlü bir biçimde dış faktörlerce etkilenen sonuç, hedeflerini başarmayı içerebilir ya da
sorumlu tutuldukları bir hedefin dağıtımında önemli bir esnekliğe sahip olmamalarını da kapsamaktadır.
Alternatif olarak, veri toplamaya ve kırtasiyeciliğe yönelik artan taleplerden dolayı da yöneticiler reforma
karşı çıkabilirler (OECD,2007).
Performans Ölçümü ve Raporlama
• Bir hükümet programının hizmet kalitesi ya da sonuçları sadece çıktılarını değerlendirerek belirlenemez.
Bu yüzden hükümet programlarının etkin şekilde yönetilmesi için, tüm sonuç bazlı zincirin gözlemlenmesi
gerekir (Shah&Shen, 2007).
• Etkin bir performans esaslı bütçeleme sisteminin en temel unsurlarından ikisi; güvenilir, kullanılabilir ve
doğru bir performans ölçümü ve raporlama olarak belirtilebilir. Bütçe reform uygulamaları incelendiğinde
bu halkalarda sorunların mevcut olduğu görülmektedir. Sorunlardan ilki neyin ne şekilde ölçüleceği ile ilgili
iken diğeri raporlama ve raporların kullanılıp kullanılmamasına ilişkindir.
Çıktı mı? Sonuç mu?
• Ülkeler özellikle sonuçlarla ilgili ölçüme yönelik sorunlarla karşılaşmaya devam etmektedirler.
Sonuçların ölçümü sıkıntılı olmakla birlikte, çıktı ölçümünün de tamamen sorunsuz olduğu söylenemez.
• Çıktılara odaklanmış sistemler, bazı durumlarda hedef değişimi ile sonuçlanabilmektedir. Karmaşık ve
122
planlanan veya planlanamayan pek çok faktörün etkileşimlerini içerdiklerinden ötürü, sonuçların teknik
olarak ölçümü çok daha zordur. Ayrıca, gecikme sorunları bulunmakta ve sonuçlara ulaşılması uzun bir
dönemi gerektirebilmektedir. Bazı durumlarda ise, sonuçlar kamu biriminin kontrolü dışında bulunmaktadır
• Performans ölçümüyle ilgili bir diğer sorun, hizmetlerin her zaman çok açık olmamasıdır. Kamu
kurumlarının yaptıkları hizmetlerin çok yönlü olması, dolayısıyla zaman zaman birbiriyle çelişen ya da aynı
yönde çalışan amaçlara sahip olması, kamu kurumlarının amaçlarının zaman içinde önemlerini belirlemeyi
olanaksız kılmaktadır. Bu bakımdan özellikle yasama ve yürütme organları arasında amaçlar konusunda görüş
birliği olmadığı sürece performansa dayalı bütçelemenin uygulanması zor olacaktır(Edizdoğan,2008:265).
• Bazı hizmet türlerinin performansının ölçümü oldukça güç gözükmektedir. Örneğin, Milli İstihbarat
Teşkilatı ya da Dışişleri Bakanlığının sunduğu hizmetler ele alındığında bunların performansının ölçümünde
güçlükler olacağı açıktır.
“Belirsizlik” & “Kalite ve sonuç erozyonu”
• Performansı belirleyen faktörlerden bir kısmı arasındaki belirsizlik (uncertainty) nedeniyle, kamu
sektöründe, niyetlenmiş sonuçlar ve onların çıktılar ve aktiviteler ile ilişkisini açıkça belirtmek mümkün
değildir. Diğer daha merkezi nokta, performans ölçütleri doğası gereği kusurlu (imperfect)dur.
• Kusurlu performans ölçütleri ile bağlantılı hedefler ve fiyat teşvikleri, istenmeyen türde davranışsal
çarpıklıklara yol açabilir. Böylece çıktı ölçütlerinin kalite boyutunu ve niyetlenilmiş olan sonuçları sağlamama
eğilimi ortaya çıkarak, performans bütçesinde çıktı üzerindeki odak, “kalite ve sonuç erozyonu” yaratabilir.
Performans ile ilgili teşvikler açısından bakıldığında- bireysel ya da kurumsal düzeylerde- doğrudan bir
şekilde kusurlu performans ölçütlerinin ahlaki yada altrustik (fedakar) motivasyonları dışlayabileceği de
unutulmamalıdır (Robinson&Brumby, 2005).
“Silahlar karşısında tereyağı”
• Teknik olarak etkin olan bir harcama, kamu çıkarı veya sosyal refah açısından etkinsiz olabilir. Bu durum,
devlet yanlış çıktıyı etkin bir şekilde ürettiğinde ortaya çıkar. Klasik örneği; “silahlar karşısında tereyağı”dır.
Bir hükümet kamu savunma hizmetini etkin bir şekilde üretebilir, fakat çok fazla üretmiş olabilir ve buna
karşılık ihtiyaç çok olduğu halde diğer sosyal hizmetlerden nüfusun ihtiyaç ve tercihine göre çok az üretilmiş
olabilir.
• Burada kamu parasının bir harcama türü için ne kadar etkin harcandığından, kamu parasının kamu
harcama programları arasında ne kadar etkin dağıldığı konusuna geçilmektedir .
(akt. Kovancılar&Miynat,2008).
En Etkin Uygulama Stratejisinin Seçimi?
• Ülkeler performans bütçe reform girişimlerini uygularlarken bazı sorularla karşı karşıya kalmaktadırlar.
Reform yasallaşmalı mı? En uygun uygulama stratejisi nedir? Reformlar hangi hızda uygulanmalıdır? Onlar
daha geniş bir reform paketinin bir parçası olmalı mıdır? Kapsam ne kadar geniş olmalıdır?
Yasal Çerçeve İhtiyacı
• ABD gibi, bazı ülkeler kendi reformlarını mevzuat aracılığıyla başlatmışlardır. Kanada gibi diğer
ülkelerde mevzuat ve resmi talimat kuralları birleşimine sahiptir. Birleşik Krallık örneğinde reformlar
bir yasa içinde kanunlaştırılmamıştır, bunun yerine merkezi bakanlıklar resmi gereksinimleri ve kuralları
yayınlamışlardır (OECD,2007).
• Kanunlara dayandırılmayan bir reform stratejisi bu konuda istekli bir hükümetin giderek yerine
reformlar konusunda daha isteksiz yeni bir hükümetin gelmesi durumunda istikrarını kaybedecek ve
123
muhtemelen uygulama aksayacaktır. Dolayısıyla kanunlar, daha bağlayıcı ve istikrarlı sonuçları ortaya
çıkarabilir. Ama diğer bazı durumlarda kamu yönetimi geleneği reformun uygulanması için mutlak surette
kanunları gerektirmeyebilir. Ayrıca, reformların kanunlaşmış olması onların gerçekten uygulanacağını da
garanti etmez. Aksine, uygulama daha fazla siyasi, idari desteğe ve reformcuların uygulama stratejisine
bağlıdır.
• Kanunlar ile uygulamada bir diğer sorun kamu mali yönetimi reformunun bir kanunla uygulamaya
girmesi durumunda diğer ilgili yasalarda gerekli değişimin aynı anda yapılmadığı sürece reformun
tutunamamasıdır.
Yukarıdan-Aşağı mı? Aşağıdan-Yukarı mı?
• Yukarıdan-aşağı yaklaşım reformların uygulanması için daha merkezi bir yaklaşımdır. Bu yaklaşım
türünde, merkezi hükümet kuruluşu veya kurumlar (Maliye Bakanlığı, Başbakan / Cumhurbaşkanlığı
makamı, kabine ofisi) reformların gelişmesinde, uygulanmasında ve kontrol edilmesinde birincil rolü
oynarlar. Bu yaklaşım daha sistematik olma eğilimindedir.
• Aşağıdan-yukarı yaklaşımda, kurumlar, reformların en önemli aktörleridir ve katılımları gönüllü olabilir
ve kendi yöntemlerini ve yaklaşımlarını geliştirmekte özgürdürler. Özetle, yukarıdan-aşağı zorlama azdır.
Bu yaklaşım göz önüne alındığında, sistematik olmaktan ziyade üstün körü olma eğilimindedir, daha fazla
gönüllük sağlar ancak merkezi gereksinimlerin uygulanma eksikliği sonucunu ortaya çıkarabilir.
Büyük-Patlama mı? Kademeli Uygulama mı?
• Avustralya, son 15 yıldır kademeli bir uygulama yaklaşımını takip etmektedir. Bu yaklaşım daha önceki
reformların deneyimlerinden, fırsatların ve faydaların elde edilmesini sağlayan uzun süreli bir süreçtir.
Avustralya, bu yaklaşımın hükümete, beklenmedik yada istenmeyen etkilerin meydana gelmesi halinde
ve reformların uzun bir süreç gerektirdiği durumlarda, düzeltmeler yapma ve reformları dikkatli bir şekilde
yürütme imkanı sunduğunu iddia etmektedir.
• Tersine, Güney Kore dört önemli mali reformu oldukça yüksek bir hızla uygulamıştır. Bu yaklaşımın
avantajı, reform için iyi bir baskı ve şevk yaratması ve reforma karşı direnci kırabilmesidir. Bu yaklaşım bölük
pörçük şekilde reformların uygulanmasından ziyade, bütünsel bir şekilde performans bütçeleme sistemiyle
eş anlı olarak uygulanmasıdır
Değerlendirme
• Çalışmamızda performans esaslı bütçe sisteminin yapısında barındırdığı bu güçlük ve sorunlar
sorgulanarak ortaya konulmaya çalışılmıştır. Teoride ve pratikte, davranışsal model sorunu, politikarasyonalite çatışmaları, müşevvik sorunu, çıkar çatışmaları, partizan veya ideolojik tutumlar, politikacı
davranışları sorunu, hesap verme sorumluluğu temelindeki problemler, araçsal ve kurumsal sorunlar,
performans ölçümü ve raporlama sorunları ve reformun uygulanmasına ilişkin strateji seçimi güçlükleri
gibi sorun ve güçlüklerin mevcut olduğu ortaya konulmuştur.
• Sonuç olarak, bunlar sorgulanmadığı, dikkate alınmadığı veya çözümlenmediği sürece performans
esaslı bütçe sisteminin uygulanabilirliği azalacak, kendinden beklenen fayda ve avantajları temin etmesi
zorlaşacaktır.
Sabrınız için çok teşekkür ediyoruz çok sağ olun.
124
Ankara Üniversitesi SBF Maliye Bölüm Başkanı
YENİ MALİ YÖNETİM SİSTEMİ ÇERÇEVESİNDE PERFORMANS ESASLI BÜTÇE YAKLAŞIMI: NEYİ
YAPTIK NEYİ YAPAMADIK
Sayın Başkan, Rektörüm, Sayıştay Başkanlığının, Maliye Bakanlığının ve DPT’nin değerli bürokratları
ve değerli meslektaşlarım ve bu çatının ana varlık nedeni kıymetli öğrenciler hepinizi saygı ve sevgiyle
kucaklıyorum.
Mali yönetim sistemimizin Anayasası olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunun ortaya
çıkmasının hem iç hem dış dinamikleri vardı. Dış dinamikleri yaşadığımız ekonomik krizler ve bu krizler sonrası
uygulamaya konan kapsamlı istikrar programları, dünyada yaşanan belirsizliklerin yarattığı ortam ile AB uyum
süreci şeklinde sıralanabilir. İç dinamikler ise 1990’larda kendisini daha iyi gösteren ve kamunun ekonomik
ve sosyal yaşamdaki rol ve sorumlulukları değişmesi sonucunda odağında bütçe olan mali yönetim sistemi
ve mevzuatının uygulamadan uzaklaşması ile kurumsal performans, amaca göre yönetim, saydamlık gibi
gelişen yeni kavramların yeterli karşılığının olmaması içeride değişime yönelik bir uzlaşma ve talep yaratmıştı.
Bu bağlamda, 2000 yılında Sayın Ferhat Emil’in başkanlığında hazırlanan Kamu Maliyeti Yönetiminin Yeniden
Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu raporu bu çıkışın en temel göstergelerinden bir
tanesiydi.
5018 çıktıktan sonra aradan on iki sene geçti; ben yaşlandım kibarca olgunlaştım; yasa 2003’te çıktı,
2006’da tam olarak uygulamaya girdi ve önemli bir değişimi ortaya koydu. Ama hem akademik yapıların, hem
bürokratik ve teknokratik yapıların Maliyesi, DPT’ si Sayıştay’ı yasanın geldiği noktada önemli bir ikinci dalga
etkinin ve sahiplenmenin olduğu konusunda yeterli bir uzlaşı içinde olduğunu söylemek mümkün değil.
Değişim çok samimi çaba ve taleple ortaya konmuştu. Nesnel koşulları vardı. Çünkü, %60 ile %80 enflasyonun
olduğu bir yapıda Türkiye’de iç borç faizleri %90 - %120 arasında değişiyordu. Resmi raporlara baktığınız
zaman kamu kesimi borçlanma gereğinin GSYH’ya oranı %9, %10 gözüküyordu kamunun yıllık borçlanma
hızındaki değişime baktığınız zaman bu oran %20’lere karşılık geliyordu; bizim gizli açık dediğimiz “hidden
deficit”, %10’lar düzeyindeydi ve bütçe dışı kurum ya da işlemlerden kaynaklanan bir açık söz konusuydu.
Ekonomik çevre, yönetimsel sorunlar ve geciken reform süreci sonunda 5018 ile yapılanları bu günde
baktığımızda doğru bir şey yapıldığını, yaptığımızı düşünüyorum. Ülkelerin uygulamalarına bakıldığı zaman,
reform niteliğindeki değişimlerin genellikle siyasi yelpazenin solundaki partiler tarafından yapıldığını
görüyoruz. Ama sonuçta hedeflenen şu; vatandaşlara, topluma, toplumsal ve ihtiyaçlara daha yakın hizmet
programları ve öncelikleri oluşturmak suretiyle daha kaliteli ve hızlı bir şekilde kamu hizmetlerini sunmak.
Dünkü konuşmalarla ilgili çok kısa bir atıfta bulunmak isterim izninizle. 5018 sayılı yasa Parlamentoda kısa
bir sürede ve tarihi sayılacak bir uzlaşma ile geçti; bu doğru ama alt komisyonda tasarı çok tartışıldı. O
süreçte ben de vardım. Hem iktidar hem muhalefet, 90’lı yıllarda yaşanılan ekonomik ve siyasi sorunların
deneyimle yaşadığı olumsuz sonuçlarından dolayı bu yasaya sahip çıktı. Dış dinamikler var, kabul ediyorum.
Dünya Bankası, IMF buna bir şekilde müdahil oldu vs. ama iç dinamiklerin de bu süreci belirlemede, 5018’in
uygulamaya geçmesinde önemli olduğunu düşünüyorum. Hem bürokrasi hem de akademide belli kesimler
bu sürece bu yasayı önemli düzeyde sahiplendiler.
* Katılımcı yazılı bir metne bağlı olmadan konuşma yaptığından sempozyum görsel kayıtlarından deşifre edilmiştir, katılımcının
sempozyum sırasında yapmış olduğu power-point sunumu ek5 ‘de yer almaktadır. syf: 256-268
125
Benim sunumun iki ana bölümden oluşacak; birincisi, Mali Yönetim Sistemi ve Performans Esaslı Bütçe
uygulaması, burada neyi yaptık neyi yapamadık bunlardan bahsedeceğim. Daha sonra da ertesi güne genel
yorumlarımı saklayarak izninizle Ankara Üniversitesi’nde bu süreci uygulamaya yönelik çalışmalarımız ve
buradan kurumsal anlamda ne tür dersler çıkardık, neler öğrendik, neleri aştık, neleri aşamadık, onları
sizlerle paylaşacağım.
Sunumlara geçmeden önce genel siyasi ve makro çerçeveyle ilgili konuları ana başlıklarla ortaya
koymak gibi geleneksel bir hastalığım var. Gelecek dönemin bir kısım olumlu ya da olumsuz belirsizlikleri
var. 2008-2009 kriz yılıydı genişletici maliye politikası tedbirleri uygulayan birçok ülke sonrasında bu krizi
aşmak için şu anda daraltıcı bir maliye politikası uygulaması içinde. İşte son bir haftadır Portekiz belli bir
krizi aşamıyor, dolayısıyla maliye politikası bütçe odaklı olmak üzere yakın gelecek dönemin önemli bir
politika alanı olacak. Kuzey Afrika ve bu bölgelerde yaşanan siyasi istikrarsızlıklar, Türkiye’deki Haziran
ayındaki seçim sonrası gündeme gelecek olan olası mali tedbirler. Bu gelişmeler yakın gelecek dönemimizi
vatandaş, toplum ve kurumlar açısından belirleyecek olan faktörlerdir diye düşünüyorum. Buraları çok hızlı
geçeceğim izninizle ama konuşmacılar da belirttiler, odağında bütçeye yönelik politika uygulamaları siyasi
karar alma sürecinde şekilleniyor. Toplumsal talebin oluşturulması, hangi politika seçeneklerinin politika
gündemine gireceği, ortaya çıkan kamusal maliyetin toplumun hangi kesimleri tarafından finanse edileceği
bütçe konuları. Bunlar temel konuları, maliye politikasını iktisat politikasından ayıran temel alanlar diye
tanımlıyoruz.
Bu süreçte iki temel sorumluluk ortaya çıkıyor; birincisi temsili demokraside seçilmiş dolayısıyla toplumsal
talebi, ihtiyaçları omuzlarına almış siyasilerin sorumluluğu, diğeri ise, politika gündemine gelen ve öncelikle
hizmet programları alanlarını hizmet sunumları ile topluma sunacak olan teknokrasinin başka bir ifade ile
yöneticilerin yönetsel sorumluluğu. Ama temel kurgu değişmiyor. Bizim, politika oluşturma o politikaları
önceliklendirdiğimiz belgeler diye, ifade ettiğimiz plan ve program belgeleri ile bunu hayata koyan
bütçeleri ve uygulamasını (operasyonel planları) günün sonunda hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın
gerektirdiği çerçevedeki kesin hesap ve faaliyet raporu sürecini birbiriyle doğru ilişkilendirmemiz gerekiyor.
Aslında bütçe politikalarının uygulamasında risk ya da başarısızlık dediğimiz şey, bu süreçler arasındaki
ilişkinin güçsüzlüğü ve kopukluğudur.
Türkiye’de bu sistem nasıl ortaya konur, o süreç o döngü dediğimiz şey politikaların belirlenmesi gözden
geçirilmesi, planlara yansıtılması, bütçeleştirilmesi, uygulanması, muhasebeleleştirilmesi, raporlanması,
değerlendirilmesi bunlar önemli süreçlerdir. Eğer siz, bu halkalardan bir tanesinde bir problem yaşıyorsanız
çözmeniz gereken bir sorun alanı var demektir. Mali yönetim sistemine getirilen kapsamlı reform
niteliğindeki düzenlemelerle doğru birbirini tamamlayan şeyler yapıldı. Belki zaman biraz kısaydı ama
geçiş dönemleri öngörüldü, kısmen pilot uygulamalar yapıldı. 5018 hazırlıkları ve tartışmalar sürecindeki
genel felsefe, mali yönetime bütünsel bir bakış getirmekti. O yaşadığımız 90’lı yıllardaki ekonomik ve siyasi
derslerden sonra mali kararları artık orta vadeli bir çerçeveye, plan program çerçevesinde yerleştirelim
dendi. Bütçesel süreçteki vurguyu programdan performansa yani ne düzeyde başardığımıza doğru
evrimleştirmeye çalışalım. Yetkiyi hizmet üreten birimlere aktarmaya çalışalım ama bunu yaparken de
paralelde etkin bir iç kontrol ve denetim sistemi oluşturalım. Tabi ki bu sistemin en önemli aktörlerinden biri
olan yani parlamentonun devrettiği o bütçe hakkının savunucusu kontrolünden sorumlu olan Sayıştay’ın
dış denetimi bu sürecin temel taşlarıydı.
Mekanizma şöyle bir şey; politika belgelerimiz var, bunlar gerek siyasi aktörlerin ortaya koyduğu dokümanlar,
gerekse bizim çok çeşitli Dünya Ticaret Örgütü gibi Dünya Çalışma Örgütü gibi ya da Avrupa Birliği
Müktesebatı gibi altına imza koyduğumuz anlaşmalar. Bunlar önce bir makro planlama metinlerinde kendini
buluyor daha sonra ise bütçeyi yönlendiren, bütçenin çerçevesini çizen makro mali politika belgelerine
yansıyor ve en sonunda da kurumsal düzeye. Yani hizmet üretme sorumluluğu vatandaşa kamusal hizmeti
126
daha hızlı daha etkin ve daha kaliteli sunacak olan kurumsal yapılara yetki devri aktardığımız bir süreçte
yer buluyor. Bütçe kapsamı genişledi program bütçe takvimi daha net tanımlanmış bir şekilde ortaya çıktı.
Bütçe paketine bütçe hakkı çerçevesinde baktığınız zaman bütçe inanılmaz bilgilerin olduğu bir doküman,
orta vadeli bir yönetim yaklaşımı var. Bu çok önemli, korumamız gereken bir yapı. Sonuçta politikacı şunu
görmek ister: Ben ortaya koyduğum bir programın faaliyetin veya bir projenin hangi dönemde biteceğini
ve bunun sonuçlarının hangi dönemde alınacağını bilmeliyim. Burada işte, DPT’nin bu süreçte bir kısım
kararları vermesi gerekiyor; yıllık program, orta vadeli program tercihinde olduğu gibi, yeni mali yönetim
anlayışına uygun bir performans esaslı bütçe; ama bunu daha ziyade performans bütçe ile program bütçe
arasında bir bütçe modeli uygulamaya çalışıyoruz şeklinde görüyorum. Bunu böyle görmemi zaman kalırsa
kapanışta söylemeye çalışacağım.
Çok yıllı bütçe hazırlanması ve uygulanması, hem yönetim hem denetimin alt yapısını güçlendirmekte.
Dolayısıyla ben siyasi ve yönetsel sorumluluğu ne kadar ayrıştırıyorum bunu mali sorumlulukla ne düzeyde
ilişkilendiriyorum bu 5018’ in bizde Türkiye gündeme geliştirdiği ve uygulamada tartıştığı şeylerdir; o
anlamda bunlar önemli. Ama sonuçta şunu söylüyoruz; bir kamu kaynağım var, bir kamu varlığım var.
Bu kamu kaynağını ve kamu varlığını bir şekilde aktörlere emanet ediyorum. İşte bu kaynakların 5018’in
koyduğu çerçevede etkili ekonomik ve verimli kullanılması konusu ve sorumluluklar burada önem kazanıyor.
Mesleğe Sayıştay’da denetçi olarak başladım. O zamanlar yaptığımız denetimlerde hep şundan şikâyet
ederdik, denetimi yapıyoruz ama sorumlu olanlar aslında bütçeye ilişkin kararı verenler değil bütçe daire
başkanı ile tahakkuk memuru gibi uygulamada mali işlemlere ilişkin işlemler yapan kişiler. Hâlbuki kararı
onlar almıyor kararı alanlar kendilerini bütçe ile ödenek ve kaynakları kullanım yetkisi tahsis edilmiş kişilerdir.
5018 bu anlamda da bu yapıyı doğru bir şekilde ortaya koydu. Buradaki temel problem, gerçekleştirme
görevlilerinin konumu. Kimin gerçekleştirme görevlisi olacağı, onların ne şekilde atanacağı biraz 5018 ile
idare hukuku arasında gidip gelmeye başladı.
Sayıştay yasası bu yılın başında çıktı; dolayısıyla Sayıştay’a performans denetiminin 5018 çerçevesinde
yapılması konusunda yükümlükler getiriyor. Yani burada, bir kurumsal mali performansın değerlendirilmesi
konusunda yönetsel sorumluluğa ilişkin olmak kaydıyla Sayıştay denetim çerçevesini uygulamalar ve bu
ülke topraklarının yönetim kültürü ve koşullarını dikkate alarak aşamalı bir şekilde belirleyebilir. Performans
esaslı bütçe iyi bir şey, önemli bir şey, genel bir kısım prensipleri var, ideal düzeyinde hazırlanması işte yıllık
ya da çok yıl hazırlanması sadece bütçe kaynakları değil bizim bütçe dışı diğer kaynaklarımızı da dikkate
alması bunlar genel prensipler.
Otuz, kırk yıllık bütçe geleneğimizde hep olayın maliyet boyutuna baktık önceki aşamaları yeterince
tartışmadık. Denedik ama bir şekilde yolun bir yerlerinden dönerek iş yapma biçimimizi aynen sürdürerek
başaramadık. Temel sorun şu benim gördüğüm; biz amaç ve hedeflerimizi kurumsal düzeyde stratejik
planlarımızı belirliyoruz ama peki bizim kamusal hizmetleri yürütürken önceden tanımladığımız başka bir
ifadeyle kamusal müdahale olarak ortaya koyduğumuz hizmet programlarımız nerede? Halbuki bir çok
ülke önce işe hizmet programlarına ortaya koymakta sürekli revize etmekte. Örneğin; koruyucu sağlık
hizmetleri dediğimiz zaman bunu hayata geçirecek olan faaliyetleri ne tür programlar altında belirlemeli ve
önceliklendirmeliyiz. Burada siyasi iradenin bunun açık bir şekilde ortaya koyması lazım. Ancak bu şekilde
kurumlar hizmet alanlarını bu programlara göre önceliklendireceklerdir. Bunların gözden geçirilmesi lazım.
5018 sayılı kanunun 9. maddesinin o son fıkrasındaki DPT, Maliye kurumla biraya gelerek performans
göstergelerini oluşturur hükmü açık bir şekilde yer almaktadır. Bu hüküm uygulanmamıştır. Ama ondan
bir adım önce hizmet programlarının bir planla birlikte gözden geçirilip kurgulanmasında fayda vardır diye
düşünüyorum. Bunları hızlıca geçiyorum; peki hedefleri koyduk, yani biz gelecek yıl ne yapacağız toplum,
vatandaş bizden ne talep ediyor, ne tür kamusal hizmetleri üretmemizi bekliyor, o zaman performans
hedeflerini koyacağız burada. İşte faaliyet odaklı olarak performans göstergelerinin bir standardizasyon
127
problemi var. Örneğin, Ankara Üniversitesi olarak eğitimin sürdürülmesi, araştırmaların geliştirilmesi
bağlamında performans göstergeleri mi belirleyeceğim. Öğrenim gören öğrenci sayısı mı diyeceğim ya
da yürütülen araştırma proje sayısı mı diyeceğim yoksa tamam böyle başlayabilirim, kabul bu bir veri
standardı ve sistemi sorundur. Ama hizmete amaca yönelik anlamda bir performans, yani ben bu kadar
projeyi yürütüyorum, şu kadar kaynak harcıyorum, şu düzeyde bir kamu varlığını kullanıyorum. Peki
günün sonunda, kaç patent alındı, bilimsel araştırma ve etki faktörü sayısı, bilimsel çalışmanın topluma
ekonomiye katkısı bu soruların yanıtı çok daha önemli ve performans sistemi de aslında orta uzun vadede
bunlara bakıyor. Bir raştırma yaptık mesela; Türkiye’de sağlık ile ilgili konularda ilacı da içerecek şekilde
ciddi anlamda araştırma harcamaları yapıyor ama kaç patent almış diye baktığımızda bildiğimiz kadarıyla
patenti olmadığını görüyoruz. Dolayısıyla, bu performans göstergeleri oluşturulması da Maliye, DPT ve tabi
ki ilgili kurum, bence bunların bu hizmet programlarından sonra ortaya konmasının çok önemli olduğunu
düşünüyorum. Çünkü bu günün sonunda bütçe ile sürecin ilişkilendirilmesi anlamına gelecektir.
Faaliyetler önemli, hedefi koyduk, patent alacağız diyoruz; günün sonunda ya da ben şu kadar
akademik çalışmayı SCI kapsamında yayınlanacağını düşünüyorum o zaman yaptığım faaliyetlerin yaptığım
desteklerin maliyet fayda maliyet etkinlik analizlerini yapmam gerekiyor. Büyük projeler için daha önemli
bir konu bu, diyelim Milli Eğitim Bakanlığı Fatih projesi diyor; her öğrenciya bilgisayar teknik donanım diyor
bunun bir fizibilite raporunun ciddi oluşması gerekiyor. Çünkü bunu söylerken diğer taraftan diyorsunuz ki
okul öncesi eğitimde okullaşma oranını %25’ten %50 ye çıkartacağım, dolayısıyla bütçe sürecinin analitik
çerçevesi çok önemli burada Maliye ve DPT’ ye büyük rol düşüyor. Üniversitelerle ortak iş birliği ile buradaki
analitik çerçevenin basit modeller ile geliştirilmesinde yardımcı olabilir diye düşünüyorum.
Sonuçta şunu söylüyoruz; faaliyet raporları bazında baktığımız zaman sürece, biraz erken geçtik ama
bir şeyleri öğrendik. Burada Sayıştay’ın kritik rolü, sonraki süreçte önemli ortak bir dil gelişti. 2006’dan beri
algılamalar birbirine yaklaştı, kurumsal düzeyde Strateji Geliştirme Başkanlıkları’nda bir kapasite oluştu,
hizmet programları işte biraz önce konuştuğumuz şey bunların gözden geçirilmesi stratejik planlama
performansının zaman boyutu, bunlar önemli şeylerdi. Ankara Üniversitesi’ndeki deneyimimiz bizim
şuradan çıkıyor. Türkiye’de üniversite sayıları ve üniversite öğrenci sayıları hızla artıyor son 10 yıllık dönemde,
ama bütçe artmıyor yani baktığımız zaman sabit fiyatlar ile biz 10 yıldır hemen hemen aynı bütçeyi zaman
içerisinde değişme ile birlikte alıyoruz öğrenci başı harcamalarda belli bir düşme söz konusu yani 8.800
TL’den bugün 5.000 TL civarına düşüş. Bu gelişmenin ya da uygulamadaki politikanın doğru tercihleri de
var tartışılacak tercihleri de. Söz konusu üniversitelerin, toplamda kaynaklarının %55 i hazine %30-35’i
döner sermaye ve %10-15’i ise özgelirlerden oluşuyor. Bu yapı başka ülkelerde daha değişik. Üniversitelerin,
özellikle kontrol edebildikleri kaynakları harcamaya çevirmede sorunu var. Ankara Üniversitesi’nde bir
model geliştirdik Sayın Rektör hoca ile birlikte oturduk, bir performans programı öncelikleri belirledik;
bunu bir programa dayandırdık; web tabanlı bir program yazdık; bu web tabanlı programı oluşturduktan
sonra birimlere bütçe tabanları verdik, bunların üzerinden birimler girip kendi programlarını doldurdular,
bunları analiz ettiler, her bir birime ihtiyaçları aynı standartta soruldu ne kadar makine teçhizat talebi var
gibi. Sonra bunları konsolide ettik ve birimlerle görüşerek bir raporlama ile üst yönetim sunduk. Daha sonra
birim faaliyet raporlarını ilk defa bu sene, performans programı ile ilişkilendirdik. İki farklı tablo hazırladık,
yine bir web tabanlı yazılım programı geliştirdik Excel tablolarıyla Word tablolarını birbiriyle ilişkilendirdik;
sonuçta ortaya kontrol edilebilir gerçekten o yıl 2010 yılında eğitim bilimsel araştırma, topluma hizmet,
öğrencinin sosyal beslenmesi konusunda neler yapılması gerektiğini bir şekilde ortaya koyduk. Biz
performans programı üzerinde çalışırken stratejik plandaki bütün eksiklerimiz, hatalarımızı gördük; bizden
de bu bekleniyordu zaten ve dolayısıyla iki sene sonra hazırlayacağımız stratejik planda bunları yeni yönetim
dönemi olarak dikkate alacağız.
128
5018 sayılı kanun performansa göre bütçeleme sürecini amaç ve hedeflerin stratejik planda açık bir
şekilde ortaya konmasına, bu amaç ve hedefleri hayata geçirecek faaliyetlere doğru kaynak tahsisi için
performans programı ile faaliyetlerin ve performans göstergelerinin doğru bir şekilde belirlenmesine
dayalı bir yapıyı öngörmektedir. Dolayısı ile benim faaliyetlerim bunlar bu faaliyetler şu orta vadeli amaç
ve hedeflere hizmet ediyor; stratejik plandaki amaç ve hedefler ile performans programındaki hedeflere
ne düzeyde ulaştığımı gösterecek performans göstergelerim ise şunlar. Bütçe kurumsal olarak bu yapıya
hizmet etmeli eğer üst yönetim olarak geleceğe ilişkin öngörünüz bu ise sorun yok. Ama eğer bu kurgudan
farklı bir şekilde plan ve program önceliklerini koymuş iseniz başarılı olma şansınız oldukça riskli. Bu yüzden
üniversitelerde rektörün şu kadar güvenlik temizlik personeli istihdam ediyorsak, yada bilimsel araştırma
projeleri ile şu kadar makine teçhizat alıyorsak, bu faaliyetlerin sonuçlar ile ilişkisinin kurulmasını görmesi
ve bunu istemesi gerekmekte. Dolayısı ile kurumsal plan ve program metinleri ile diğer bütçe dokümanları
artık sadece Maliye ve DPT’ye belli dönemlerde zorunlu bilgi üreten kurumsal yapılar değil üst yönetime
bilgi üreten kurumsal yapılar niteliğinde olduğu öncelikle kurum içinde Strateji geliştirme Başkanlıklarında
anlaşılmalıdır.
Ankara üniversitesi yaşadığımız deneyimin sonucunda gördüğümüz süreçler üzerine kontrol gücümüz
arttı, özellikle hizmet üreten birimlerin politika ve bütçe farkındalığı ile sahiplenmesi arttı, her şeyi yapabildik
mi hayır çok ciddi bir direnç ile karşı karşıyayız. Nasıl bir direnç bu paradigma değişti ve birileri yürüttükleri
faaliyetleri daha objektif ve amaca yönelik yönetim sistematiği içinde açıklamak durumunda kalıyor.
Maliye Bakanlığı ve DPT’nin bütçe görüşmelerinde mutlaka ve mutlaka performans programını bütçe
müzakerelerinin yürütüldüğü masada gündeme almasında sonsuz fayda var, bu sadece bizin yaptığımız
bir egzersiz olmasın 5018 in ) uncu maddesindeki hükümleri de hatırlayıp kendi sorumluluklarını da yerine
getirererek bizi desteklesinler.
Ben sabrınız için ilginiz için çok teşekkür ediyorum.
129
Ertan ERÜZ
Maliye Bakanlığı BÜMKO Genel Müdür Yardımcısı
PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME ve ZORLUKLAR
Sayın Başkanım, Sayın Rektörüm, sayın hocalarım, sayın üstatlarım, değerli katılımcılar öncelikle
oturumumuza hoş geldiniz.
Gündem
• Kamu Mali Yönetiminde Değişim,
• Orta Vadeli Bütçeleme,
• Performans Esaslı Bütçeleme,
• Kazanımlar,
• Yapılması Gerekenler.
Mali Yönetim Anlayışında Değişim
• Katılımcılık,
• Hesap verebilirlik,
• Mali saydamlık,
• Mali disiplin,
• Stratejik yönetim,
• Performans yönetimi,
• Sonuç odaklılık,
• Vatandaş/Müşteri odaklılık,
• Bilgiye dayalı yönetim.
5018 sayılı Kanunun Getirdikleri (1)
• Hesap verebilirlik,
• Mali saydamlık,
• Mali disiplin,
• Kamu mali yönetiminin yeniden yapılanması,
• İç kontrol- iç denetim ve dış denetim,
• Yetki ve sorumlulukların belirlenmesi,
5018 sayılı Kanunun Getirdikleri (2)
• Bütçeleme anlayışı ve sürecinin değişmesi,
• Yeni bütçe tanımları ve kapsam,
• Makroekonomik çerçeve,
• Ödenek teklif tavanları,
• Çok yıllı bütçeleme,
• Performans esaslı bütçeleme,
• Harcama sürecinin değişmesi,
• Orta Vadeli Bütçeleme ve Mali Disiplin.
* Katılımcının sempozyum sırasında yapmış olduğu power-point sunumdan aktarılmıştır. Sunum Ek 6 ‘da yer almaktadır. syf: 269-270
130
Kazanımlar
• Kamu Mali Yönetiminde Kurumsal Dönüşüm,
• Merkezi Uyumlaştırma Birimlerinin Oluşturulması,
• Orta Vadeli Bakış Açısı,
• Rol ve Sorumlulukların Benimsenmesi,
• Plan, Program ve Raporların Hazırlanması,
• Farkındalık -Katılımcılık ve Tecrübe,
• Eğitimli Personel.
Zorluklar ve Yapılması Gerekenler
• Bütçe Sürecinin Entegrasyonu,
• Mali ve İdari Esneklikler ve Yönetim Sorumluluğu,
• İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi,
• İçselleştirme (Kültürel Değişim) ,
• Program Bütçe Sınıflandırması,
• Performans Yönetimi,
• Performans Denetimi,
• Performansa Dayalı Ödül-Yaptırımlar,
• Kamuoyu Denetimi,
Oturuma ve Sempozyuma katkılarından dolayı Ege Üniversitesi’ne teşekkür ediyorum, hocalarıma
teşekkür ediyorum ve tüm katılımcılara teşekkür ediyorum.
131
132
PANEL
STRATEJİK PLANLAMA VE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEMEDE
KARŞILAŞILAN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ
Oturum Başkanı
Eskişehir Osmangazi Üniversitesi Eski Rektörü
Konuşmacılar
Sakarya Üniversitesi Eski Rektörü
Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçelemede Karşılaşılan Sorunlar ve Çözüm Önerileri:
Yükseköğretimde Stratejik Planlama ve Kalite Güvencesi
Anadolu Üniversitesi Önceki Rektörü
İstanbul Ticaret Üniversitesi, Marmara Üniversitesi Eski Rektörü
Türkiye’de Performans Bütçe Sistemi: Sorunlar ve Öneriler
133
134
Eskişehir Osmangazi üniversitesi Eski Rektörü
Sayın Başkan, Sayın Müsteşar, Türkiye Cumhuriyeti Maliye Bakanlığı’nın çok değerli mensupları, Devlet
Planlama Teşkilatı’nın kıymetli mensupları, Sayıştay’ımızın değerli mensupları ve çok değerli hazirun,
bugün öğleden sonraki oturumu açıyorum.
Hepinizi şahsım ve arkadaşlarım adına saygıyla selamlarım. Sözlerime başlarken Ege Üniversitemizin
Rektörünü bir kez daha teşekkürlerimle selamlamak istiyorum. Çünkü Türkiye’nin yaşamında çok önemli
bir konu olan 5018 sayılı yasanın uygulanmasıyla ilgili düzenlemiş oldukları bu toplantı çok anlamlı,
çünkü bu sadece üniversiteleri değil, bir çok kurumları da ilgilendiren bir uygulama, yani dolayısıyla bu
sempozyumun düzenlemesinde emeği geçen başta sayın rektörümüz olmak üzere değerli arkadaşlarına
şükranlarımı sunuyorum. Ayrıca sıcak konuk severliği de her türlü takdirin üzerindedir.
Değerli izleyenler, öğleden sonra bir rektörler oturumu ile karşı karşıyasınız. Üç değerli ve büyük
üniversitemizin rektörlük görevini büyük bir başarı ile yerine getirmiş olan üç değerli hocamızla birlikteyiz
ve özel bütçeli kurumlar olan üniversitelerimizin birinci derecede ilgili oldukları bir konu bu, kamu mali
yönetimi ile ilgili olan yasamız. Şimdi kendilerinin bu konulardaki değerlendirmelerini dinleyeceğiz. Burada
panelimizin ana konusu stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemede karşılaşılan sorunlar ve
çözüm önerileri olacak. Ben değerli konuşmacılarımıza 15’er dakikalık konuşma süresi vereceğim ve daha
sonra da 15 dakikayı da soru ve cevaba ayırmak istiyoruz. Bu konuda değerli konuşmacılarımızın zamanı
en iyi şekilde kullanacak deneyime sahip olduklarına inanıyorum ve ilk sözü değerli rektörümüz Prof. Dr.
Mehmet Durman’ a veriyorum.
135
Sakarya Üniversitesi Eski Rektörü
STRATEJİK PLANLAMA VE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEMEDE KARŞILAŞILAN SORUNLAR
VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ: YÜKSEKÖĞRETİMDE STRATEJİK PLANLAMA VE KALİTE GÜVENCESİ
STRATEJİK FIRSATLAR: AVRUPA ‘DA VE TÜRKİYE’DE YÜKSEKÖĞRETİMİ
ETKİLEYEN SÜREÇLER
Sayın Başkan’a teşekkür ediyorum. Sayın rektörler ve çok değerli katılımcılar, bende bugün sizlerle
bu güzel sempozyumda bu güzel atmosferde birlikte olmaktan büyük mutluluk duyuyorum. Bilgim ve
deneyimlerim ölçüsünde bilgilerimi sizlerle paylaşmak ayrıca beni mutlu ediyor. Bu fırsatı tanıdıkları için
sayın rektörümüz eve organizasyon komisyonuna teşekkürlerimi sunuyorum.
Avrupa:
• Lisbon Tanıma Sözleşmesi (1997) –Yükseköğretimde Tanınma
• Bologna Süreci (1999) – Yükseköğretimin Reformu
• Lisbon Stratejisi (2000) – Araştırma, Rekabet ve Yaşamboyu Öğrenme
• Kopenhag Süreci (2002) –Mesleki Eğitimin Güçlendirilmesi
Türkiye:
• YÖK’ün Bologna Süreci Kapsamındaki Çalışmaları (2003-)
• Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (2003), Stratejik Planlama (2006-)
• Hayat Boyu Öğrenme Stratejisi Belgesi ve Eylem Planı (MEB, 2009)
• İstihdam ve Mesleki Eğitim İlişkisinin Güçlendirilmesi Eylem Planı (Bakanlar Kurulu, 2010)
BOLOGNA SÜRECİ’NİN ÇALIŞMA KONULARI
1. Kolay anlaşılabilir ve karşılaştırılabilir bir akademik derece sistemi:
• 2/3 kademeli (Lisans, Yüksek Lisans, Doktora) yükseköğretim sistemi,
• Kademeler arası geçiş,
• Ulusal yeterlilikler Çerçevesi.
2. Kalite güvencesi
• Avrupa ilke ve standartları ile uyumlu Ulusal Kalite Güvence Sistemi,
• Öğrenci Katılımı,
• Uluslararası Katılım.
3. Diplomaların ve öğrenim sürelerinin tanınması
• Diploma eki,
• Lisbon Tanıma Sözleşmesi,
• AKTS.
4. Yaşam Boyu Öğrenme
• Tecrübeye dayalı yeterliliklerin tanınması.
5. Ortak Dereceler
• Ortak derecelerin oluşturulması ve tanınması.
136
YÜKSEKÖĞRETİMDE KALİTE GÜVENCESİNİN TEMEL UNSURLARI
4 BASAMAKLI MODEL (Avrupa Komisyonu,1998)
• Kalite Güvencesi Konusunda bağımsız kuruluşların (ajansların) kurulması,
• Kalite güvencesinde iç ve dış değerlendirme unsurlarının oluşturulması,
• Konuyla ilgili paydaşların çalışmalara katılımı,
• Sonuçların yayınlanması (raporlanması) .
AVRUPA YÜKSEKÖĞRETİM ALANINDA KALİTE GÜVENCESİ İÇİN STANDARTLAR
VE TEMEL İLKELER (ENQA Raporu, 2005, 2009)
İç Kalite Güvencesinin Avrupa Standartları ve Temel İlkeleri
• Kalite Güvencesi için Politika ve Prosedürler,
• Program ve Kazanımların Onaylanması, izlenmesi ve Düzenli Olarak Gözden Geçirilmesi,
• Öğrencilerin Değerlendirilmesi,
• Öğretim Elemanının Kalite Güvencesi,
• Öğrenme Kaynakları ve Öğrencilere Sağlanan Destek,
• İletişim ve Bilgi Sistemleri,
• Kamunun Bilgilendirilmesi.
Dış Kalite Güvencesinin Avrupa Standartları ve Temel İlkeleri
• İç Kalite Güvencesi Prosedürlerinin Kullanımı,
• Dış Kalite Güvencesi Süreçlerinin Gelişimi,
• Karar Kriterleri,
• Amaca Uygun Süreçler,
• Raporlama,
• İzleme Prosedürleri,
• Periyodik Gözden Geçirmeler,
• Sistem Çapında Analizler.
Dış Kalite Güvence Ajansları İçin Avrupa Standartları
• Yükseköğretim için Dış Kalite Güvencesi Yöntemlerinin Kullanımı,
• Resmi Statü,
• Etkinlikler,
• Kaynaklar,
• Görev Bildirisi,
• Bağımsızlık,
• Kuruluşlar Tarafından Kullanılan Dış Kalite Güvencesi Kriterleri ve Süreçleri,
• Güvenirlik Sağlama Yöntemleri.
Yükseköğretim Kurumlarında Stratejik Planlama Çalışmaları
• 5018 Sayılı Kamu Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununu- 24.12.2003
• Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yöenetmelik- 26.05.2006
• Yükseköğretim Kurumlarında Akademik Değerlendirme ve Kalite Geliştirme” Yönetmeliği- 20.09.2005
137
5018 Sayılı Kamu Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununu
Kanunun Amacı:
• Kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının
etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî
saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütcelerinin
hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî
kontrolü düzenlemektir.
1. • Madde 9- Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme.
• Stratejik Planlama (SP Yönetmeliği ve SP Hazırlama Kılavuzu-2006, Performans Programı Hazırlama
Rehberi-2009)
• Performans göstergeleri
Yükseköğretim Kurumlarında “Akademik Değerlendirme ve Kalite Geliştirme”
Yönetmeliği- 20 Eylül 2005
• Yükseköğretim kurumlarının eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri ile idari hizmetlerinin
değerlendirilmesi, kalitelerinin geliştirilmesi, bağımsız “dış değerlendirme” süreciyle, kalite düzeylerinin
onaylanması ve tanınması konusundaki çalışmalara ilişkin esasları düzenlemektedir.
Yükseköğretim Kurumlarında Akademik Değerlendirme ve Kalite Geliştirme Rehberi,
YÖDEK, Mayıs-2006
• Yükseköğretimde Akademik Değerlendirme ve Kalite Geliştirme
Ana Süreç Haritası
• Yükseköğretim Kurumlarında Akademik Değerlendirme ve Kalite Geliştirme Süreci
• Stratejik Planlama Süreci,
• Kurumsal (Öz- ve Çevre-) Değerlendirme Süreci,
• Periyodik İzleme ve İyileştirme Süreci,
• Performans Göstergeleri.
Yükseköğretim Kurumlarında Akademik Değerlendirme ve Kalite
Geliştirme Yönetmeliği – 20 Eylül 2005
Ulusal Boyutta:
Yükseköğretim Akademik Değerlendirme ve Kalite Geliştirme
Komisyonu (YÖDEK)
Yükseköğretim Kurumlarında:
Yükseköğretim Kurumu Akademik Değerlendirme ve Kalite Geliştirme Kurulları (ADEK) çalışmaların
yürütülmesi ve koordinasyonundan sorumludur.
YÖDEK’İN KURUMSAL OLARAK YAPILANMASINDA ÇALIŞILAN MODELLER
Tüzel kişiliğe haiz, idari ve mali özerkliğe sahip kurum/kuruluşun kurulması gerekmektedir.
Kurumun kurulma şekline yönelik öneriler ve çalışılan modeller:
1. Kanun ile bir kamu tüzel kişiliğine sahip bir bağımsız kurumun kurulması,
2. 2547 sayılı Yükseköğretim Yasası’na eklenecek bir Ek Madde ile oluşturulacak bir kurum yapılanması,
3. Üniversiteler ve diğer ilgili paydaşların oluşturacakları bir dernek yapısı içerisinde bağımsız bir kuruluşun
kurulması,
4. Tamamen bağımsız kuruluşların yetkilendirilmesi.
138
Beni dinlediğiniz için çok teşekkür ediyorum, sayın başkan izniniz için. Şunu tekrarlamak istiyorum, bu
çalışmaların hem üniversite düzeyinde hem kamu içerisinde mutlaka bir şekilde o yapıyı temsil eden o
yapı içerinde var olan organizasyonel yapıyla da ilişkilendirilmesini çok önemli olduğunu düşünüyorum.
Rektörlük yapmış bir kişi olarak önce bu çalışmaların rektör, rektör yardımcıları, akademik birimlerde birim
amirleri, yardımcıları ile mutlaka ilişkilendirilmesi lazım, performans ilişkisi de aynı şekilde ilişkilendirilmesi
gerektiğini düşünüyorum. Bunun uygulamasını Sakarya Üniversitesi’nde uygulamalarımız oldu fakat zaman
olmadığından sizinle paylaşamıyorum. Beni dinlediğiniz için çok teşekkür ediyorum. Çok teşekkürler.
139
Anadolu Üniversitesi Önceki Rektörü
Sayın Başkan, çok değerli hocalarım, çok değerli meslektaşlarım öncelikle başta Ege Üniversitesi’nin çok
değerli Rektörü olmak üzere Ege Üniversitesi’nde bu işi, bu organizasyonu düzenleyen bütün katılımcılara
çok teşekkür ediyorum, ben bu sabah geldim, dünkü oturumlarınızı izleyemedim, ama şurada sabah üçdört saat oturunca herhalde bundan sonra bütün izleyicilerin iki-üç gün geceleri performans, strateji, ölçü,
kıstas diye sayıklayacak herhalde, bu bir-iki gün devam edecek gibime geliyor, gerçekten de bazı temel
kavramlar var bu temel kavramları bugün çok rahatlıkla kullanabiliyoruz.
1966 yılında, Uluslararası Teknik Yardım adlı bir teşkilat, Amerika ağırlıklı olmak üzere, bütçe reformu
ile bütün ülkeleri teknik yardım olarak destekliyor. O dönemde, bütçe reformlarına geçmek amacıyla öyle
bir proje oluşturuldu ve Maliye Bakanlığı bütçe reform grubu ismini koyarak, Maliye Bakanlığı içinde yeni
bir grup oluşturuldu. O dönemin ismiyle planlama, programlama ve bütçeleme sistemine geçiş ülkemizde
nasıl olur? Amerika Birleşik Devletleri birçok ülkede büyük teknik yardım veriyor, bir proje oluşturuluyor, bu
projenin başına bir yabancı uzman atıyor, aynı zamanda kitap, materyal ve broşür gibi metinler getiriliyor.
Yurtdışında, özellikle de Amerika’da o dönemde New York eyaletinde bu sistem kullanılıyor, oraya meslek
içi eğitime gönderilmesi bir proje idi. Ben de okulu bitirdikten sonra bu projeye katıldım. Bu projede 40’a
yakın arkadaşımız vardı, hepsi farklı üniversitelerden yeni mezunlar ve genellikle de ücretler de projenin
ismi altında ödeniyordu ve bu grup Maliye Bakanlığı’nın içinde de konuşlandırılmamıştı. Bu grup Sıhhiye’de,
ayrı bir yerde bulunuyordu. Burada asıl yapılmak istenen şu idi: Türkiye’de bütçe reformu nasıl yapılır? Çok
ilginçtir ki o dönemde hepimiz yeni üniversite mezunuyuz ve üniversitelerimizde hiç Türkçe yayın yok. Bütçe
reformu, program bütçe ile ilgili hiçbir kaynak yok, sadece yabancı kaynaklar var, klasik bütçeden başka
kimse hiçbir şey bilmiyor. Şu anda çok rahat bir şekilde telaffuz ettiğimiz verimlilik, etkinlik, fayda maliyet
analizi, performans ölçüsü gibi kavramların hiçbiri yok, konuşulmuyor bile bu kavramlar. Türkiye’de bütçe
reformu nasıl yapılır sorusundan hareketle, ilk önce çok ciddi bir şekilde tercüme yaparak, etrafı tanıyarak, bu
konudaki yayınları inceleyerek çalışmalar yürütüldü. Daha sonra bu tercümelerle birçok doktora, doçentlik
tezleri yazıldı. Daha sonra bu kaynakların akademik kariyerimizde çok katkısı oldu. Bu dönemden sonra
Türkiye’de bütçe kitaplarında, maliye kitaplarında bu konu işlenmeye başlandı. Bu konular, konuşulmaya
başlandı. Tabi bu çalışmalar çok yoğun bir şekilde devam ediyor. Bütçeleme sistemi nasıl olacak, Maliye
Bakanlığı nasıl olacak, devlet bürokrasisi nasıl olacak, idari yapılanma nasıl olacak, fonksiyonel sınıflandırma
olacak mı olmayacak mı, nihai ürün nedir, program gerekçesi nedir, kodlama nedir, faaliyet nedir, proje
nedir, bunun dayanacağı muhasebe sistemi ne olacaktır? Tabi bugünkü gibi bilgisayar sistemi yok, tümü
kamu bürokrasisi içinde çözülecektir. Bunlar ciddi problemlerdir. Bütün bunlara rağmen tercümeler yapıldı.
Büyük ölçüde bazı konular oturmaya başladı. Yoğun bir şekilde eğitim çalışmaları başladı. Önce kendi
içimizde çalışmalar, sonra Maliye Bakanlığında çalışmalar ve daha sonra taşra teşkilatlarında bu çalışmalar
devam etti. Program sınıflandırması nasıl yapılacak sorusunun cevabı bugün hala çözülememiş, idari
yapılanmanın tamamen hizmet ve malları üretecek şekilde devletin hepsinin baştan aşağı sıralanması
lazım. İdari yapılanmanızı ona göre yapmanız lazım. Fonksiyonel sınıflandırmanız sizin idari yapılanmanızı
yansıtmayacak, idari yapılanmanız da fonksiyonel sınıflandırmayı yansıtmayacak, fonksiyonel sınıflandırma
esasında idari yapılanmanız olacaktır. Personel rejiminiz tamamen değişecek. Bu konuda ciddi çalışmalar
140
yapılırken, 12 mart 1971 geldi. Reform kabilesi kuruldu. Maliye reformundan yararlanılacak denildi.1973’de
program bütçeye geçiş hızlandırıldı. O dönem uygulanmış olan program sınıflandırılması yapıldı ve
program bütçeye geçiş tamamlandı. Karar verildi ve program bütçeye geçiş oldu. O dönemde TBMM’de
de eğitim yapıldı. Milletvekillerine eğitim verildi, bütçe komisyonlarına eğitim verildi ve bu konuda ciddi
gelişmeler oldu ve bütçe o kadar genişlemişti ki bütçeyle beraber uygulama cetveli dediğimiz cetvel
parlamentoya sunuldu, fakat bu yasalaşmadı. Çünkü bunların hepsini bütçeye koymak mümkün değildi.
Hem harcama kalemi sınıflandırması hem hizmet sınıflandırması çünkü birçok kuruluş kendi ürettiğinin
farkında değildi. Bunlar teker teker yapıldı. Zaten program bütçe sisteminin uygulamasının sonunda en
başarılı olan hizmet sınıflandırılması olmuştur, tabi sonrasında çok değiştirildi. Fakat geçildikten sonra o
heyecan kayboldu. Çünkü sistemin sürekli yenilenmesi, geliştirilmesi gerekiyordu. Çünkü o dönemde,
fonksiyonel sınıflandırmaya geçilmesi gerekiyordu. Bunun mutlaka kurumlar arası bilgi veri bankalarının
ciddi bir şekilde kurulması gerekiyordu. Çünkü bu tip bütün sistemler çok ciddi sağlıklı, yaşayan verilere
dayanır ve bunlar elinizde varsa bunları kullanmanız mümkündür ama maalesef o dönemde böyle bir şey
yoktu, gerçi şu anda da olduğunu da zannetmiyorum.
Konuşmamın bir bölümünde sizlere Türkiye’de bu konu ile ilgili olarak yapılmış olan bir pilot çalışmadan
bilgi vereceğim. Performans esaslı bütçeye geçmesi düşünülen bir kuruluş tarafından yapılmış olan bir
araştırmanın sonuçlarını da vereceğim. Fakat hiçbir şey yapılmadı. Tabi burada hiçbir zaman eğer siz bir
bütçe reformu yapıyorsanız, bu kesinlikle bitmez. Bunun süreklilik taşıması gerekir. O dönemde, eksik
olarak yapılan birçok konu sonradan bırakıldı. Çok ilginçtir, o dönemin bütçe mali kontrol genel müdürlüğü
üst yönetimde akardiyonu daraltalım lafları dolaşmaya başlamıştı. Bu şu demektir: Harcama kalemlerini
birleştirelim, bütün hizmet programlarını birleştirelim. Çünkü çok aktarma talebi geliyor, çok ufak ufak
rakamlar ortaya çıktı. Bunları birleştirmemiz gerekir.Bunlar birleşe birleşe kuşa döndü. Bu işle uğraşan kişiler
olarak işin en moral kırıcı tarafı oturduk pazarlık yapmaya başladık. Arttırmacılık eşit yaklaşımı ile maalesef
Türkiye ‘de bu hiç değişmemiştir. Bugün hala eşit yaklaşımcı anlayış performans esaslı bütçe sistemine de
geçin, nereye geçerseniz geçin, eğer eşit yaklaşımcı sistemi benimsediğiniz taktirde bunları tamamen kağıt
üzerinde kalacak çalışmalar olarak söyleyebiliriz. Bütün bu bütçe sistemlerine baktığımız zaman bunların
temelinde yatan mantık, kamu kaynaklarının rasyonel kullanılmasıdır. Hangi sistemi kullanırsanız kullanın
sistemin mantığında kamu kaynağını rasyonel kullanmaktır. Bunun savurganlığını önlemektir. Bunlar açık ve
şeffaf görünmesi gerekir, şeffaflıkta yeni bir kavram değil, esasında bütçenin açıklık kavramından gelmektedir.
Bazı şeyleri Amerika’yı yeniden keşfediyor gibi sunuyoruz ama değil, bunların hepsi bütçe teorisi içinde belli
bu kavramların, hesap verilebilirlikte aynı şekilde. Bugün ne oldu bilgisayar teknolojisi bunlar biraz daha
genişledi, biraz daha açık oldu, ne kadar açık yaparsanız ne kadar şeffaf olursa hesap verilebilirlik o kadar
kolay olacaktır ve bürokratlar, siyasetçiler üzerinde daha etkili olacaksınız. Ne kadar kapalı olursa siyasetçi,
bürokrat kendini daha rahat hissedecektir. Bürokrata ve siyasetçiye kendini rahat hissettirmemiz gerekiyor.
Bunun hissettirilmemesi de her zaman hesap verilebilecek olacak, her zaman ne yaptığı konusunda herkesin
gözü önünde olması gerektiği takdirde kamu kaynaklarını mümkün olduğu kadar en iyi şekilde kullanabilir.
Performans esaslı bütçeye geçiş çalışmalarımız ile ilgili birkaç şey söyleyeceğim. Dünyada yapılmış 4-5 tane
çalışma var. Bunların sonuçları şu şekildedir: Bir tanesi 2005 yılında Norveç’te yapılmış, kamu kuruluşlarında
performans yönetimi kurulmasının çok zor olduğu anlaşılmış, hedeflerle performans göstergeleri arasındaki
bağ tam olarak kurulamamıştır. Performans göstergelerinin kurum faaliyetleri sadece bazı açılardan ölçtüğü.
Sonuçlardan çok faaliyete ve girdiler üzerinde odaklandığı, performans ölçüm sistemi için çok harcama
yapılmasına karşın performans bilgilerinin tam olarak kullanılamadığıdır. Başka bir çalışma 1997’de yapılmış,
bu da yine performans ölçümü ile ilgili bir şey, performans ölçüm sisteminin istenmeyen etik sonuçlara yol
açtığı, personel performans ölçümleri ile oynamaları gibi, bu sistemin en tehlikeli yönlerinden bir tanesidir.
Onun için bu denetim mekanizmasının performans ölçümü denetiminin çok doğru yapılması gerekiyor.
141
Çünkü sonuçta başka yönlere kayabiliyor bu. Amaç ve hedeflerin açıkça belirlenmediği, performans
ölçümlerinin amaçlarla bağlanmadığıdır. Başka bir çalışma 2003 yılında yapılmış, eğitim ve sağlık alanında
yapılmış, ampirik çalışmaların bazılarında kamu kuruluşlarında kullanılan performans ölçülerinin etkinliğini
arttırırken bazı kuruluşlarda sonuçlarda performans ölçümleri ile oynandığı belirtilmiştir. Burada aynı sıkıntı
performans ölçümleri ile oynanma sıkıntısı yine ortaya çıkıyor. 2003 yılında yapılmış, başka bir çalışma
bürokratların verilecek cezalardan kaçınmak için performansları kendi lehlerine olacak şekilde sundukları
belirtilmiştir.Diğer bir çalışma performans ölçümün iletişimi geliştirmede, sonuçlar hakkında farkındalığı
arttırmada, hizmet kalitesini iyileştirmede ve belirli sonuçlara ulaşmada stratejilerinin değiştirilmesi gibi
konularda etkili olduğu ortaya konulmuştur.
Sistemi doğru çalıştırdığınız zaman, bunları elde etmemeniz mümkün değil, ancak performans
bilgisinin kullanımı performans bilgilerinde veya harcama düzeyinin belirlenmesinde çok etkili olmadığı
saplanmıştır. Harcama düzeyinin belirlenmesinde ve kesintilerde, eğer performans ölçülerini dikkate
almazsanız, normal eşit artırım ilkesine dayanarak yaparsanız, o zaman hazırlatmış olduğunuz bütçenin
hiçbir önemi kalmayacaktır. Kağıt üzerinde kalmıştır, bir süre sonrada o bütçeler yapılmaz hale gelir. Bir
arkadaşımızın doktora tezi olarak yapmış olduğu çalışmada biraz önce de söylemiş olduğum bir kuruluşu
performans esaslı bütçeleme pilot uygulamasını yapan kuruluşta yapılan şey de şu Delphi çalışması, önce
görüşme yapılıyor, kuruluşlardaki kişilerle çok derinlemesine görüşme yapılıyor, arkasından doküman
analizi yapılıyor, burada da stratejik plan, performans programları, faaliyet raporları üzerinde çok ciddi
incelemeler yapılıyor, daha sonra da Delphi çalışması, burada bütçe uzmanı, stratejik planlama uzmanı,
Sayıştay denetçilerinden oluşan uzman gruptan belli görüşler alınıyor, bunlar kaydediliyor ve bunlardan
bir sonuca ulaşılıyor. Buna göre, özellikle kaynak tahsili ve kullanım üzerinde etkilerine ilişkin şu sonuçlar
ortaya çıkıyor. Bu 4-5 senelik bir uygulama sonucudur. Araştırmaya göre, bu kuruluşun amaç ve hedefleri
doğru bir şekilde ortaya konulmuş. Ancak bundan sonraki aşamada başarılı bir performans programı
hazırlanmadığı ortaya çıkıyor. Stratejik hedeflerimi belirledikten sonra bunlara uygun performans programı
hazırlanamıyor. Diğer bir anlatımla, bütçe hazırlık süreci stratejik planla analitik bütçenin birleştirilmeye
çalışıldığı, performans programlarının şeklen hazırlandığı belirtilmiştir. Başarılı sayılabilecek bir stratejik
plan hazırlansa da performans programının aynı şekilde hazırlanmaması nedeniyle, bütçe bağının tam
kurulamadı ve kaynak tahsilinin doğrudan stratejik planlara göre yapılmadığı saplanmıştır. Dolayısıyla
kaynak tahsilinde beklenenin tam olarak saplanamadığı görülmüştür. Şimdi stratejik planların hazırlanması
Devlet Planlama Teşkilatı, performans programlarının hazırlanması da Maliye Bakanlığı etkili, bunlarla
birlikte çalışıyorlar. Stratejik planın hazırlamasında DPT’nin katkısı ile başarılı olmuştur. Araştırma bulgularına
göre ise Maliye Bakanlığı bu süreçte kuruma gerekli eğitimleri vererek, iyi bir rehberlik yapamadığı ve
başarılı bir sonuç elde edemediği ortaya çıkmıştır. İlk 3 yıl, Maliye Bakanlığı’nın kurumdan aldığı sübjektif
nitelikli verilerle performans programını hazırlamıştır. Kurum Maliye Bakanlığı’na sadece verileri vermiştir.
Maliye Bakanlığı kuruma şablonları vermiş ve bu kurumda bu şablonları doldurmuştur. Böylece performans
programı hazırlanmıştır ve burada tabi bütçe ile plan arasındaki bir ilişkinin koptuğu görülüyor. Burada
üst düzey yöneticilerin stratejik plan hazırlanması sürecinde ciddi desteklerinin olduğu ancak genel
olarak program esaslı performans çalışmalarını çok sahiplenmediği görülmüş ve çalışmalar sadece 3-5
kişinin bireysel gayretleri ile sürdürülmüştür. Sistem için gerekli olan sağlıklı, yaşayan doğru veri sistemi
eksikliği önemli olarak karşımıza çıkmıştır.2005 yılından beri geçen bu sürede çözümlenememiş, yeterli
ve doğru performans verilerini tam olarak oluşturulamadığı ve sağlıklı bir performans ölçümü yapılması
engellendiği ortaya çıkmıştır. Bu kurumda veri toplayacak, analiz edecek ve raporlayacak bir performans
bilgi sistemi hala kurulamamıştır. Sürekli eğitilecek nitelikli personel eksikliği önemli sorunlardan bir
tanesidir. Maliye Bakanlığı, bu konuda herhangi bir girişimde bulunmamış, eğitim girişimleri de zamanla
azaltılmıştır. Bu kuruluşta program, esaslı bütçelemeye ilişkin hazırlanan belgeler meclise bilgi notu olarak
142
gittiği ve eski sistemin aynen devam ettiği aynen saplanmıştır. Program esaslı bütçeleme, kaynak tahsisinde
kullanılmamaktadır. Bu hazırlayanlar üstünde olumsuz etki yaratmakta ve yapılan iş angarya olarak
görülmektedir. İç denetim performans esaslı bütçe sisteminin kurumda oturması için önemlidir.
İç denetim, yeni kurulmuş ama bu kuruluşlar amacı doğrultusunda çalışmamaktadır. Sayıştay yasası
ise; daha yeni yürürlüğe girmiştir. Sayıştay’ın performans denetimine ilişkin belli standartları oluşturması,
rehber oluşturması ve performans denetimine bir an önce başlaması gerektiği görüşü hâkimdir. İç ve dış
denetim, şu ana kadar sistemin gerekleri konusunda etkili olamamıştır. Bu sistemin çalışabilmesi için neler
yapılması gerekir? Çok kısa olarak bunlara değinirsem: Bir defa istikrarın sağlanması gerekir. Bunu siyasi
otoritenin, kamu kuruluşlarının üst yöneticilerin sahip çıkması, bunu desteklemesi ve bunun karşılığında
yapmış olduğu strateji ve de performans esaslı bütçelemenin sonuçlarını görmeleri lazım. Buradan somut
veriler ve para almaları gerekir. En başta herkesin, bu işe özellikle de üst yöneticilerin ciddi şekilde sahip
çıkması gerekir. Mevzuat ve teknoloji ve veri bankaları açısından mutlak suretle bunun kurulması gerekir.
Maliye Bakanlığı ile Devlet Planlama Teşkilatı arasındaki ilişkinin çok sağlıklı bir şekilde yürümesi gerekir.
Maalesef bu 1962’den bu yana Maliye Bakanlığı ve Devlet Planlama plan program bütçenin de en büyük
sıkıntısı budur, Maliye Bakanlığı ile DPT arsından ilişkinin olmaması idi. Hatta biz bu planlama, programlama,
bütçeleme sistemi daha planlamayı benimsememiş ülkeler için geldiği düşünülerek bizde nasıl olsa var
diye düşünülerek rahat olunacağı düşünülmüştür. Maalesef o dönemde olduğu gibi bu dönemde de
aynı şikâyet Maliye Bakanlığı ile DPT arasında gerekli olan koordinasyonun olmamasıdır. Kurumsal kültür
değişimi mutlaka sağlanması gerekiyor, program bütçe sistemi doğru kullanılsaydı geçmiş olan, 1973’den
bu yana bugüne kadar geçen bu 30 senede kültür ciddi bir şekilde oluşurdu. Ancak belli konuda bu kültür
belli ölçüde gelişti diye düşünüyorum. En azından burada böyle toplantılar yapıldığına göre burada belli
bir iğbe oldu demektir. Veri toplayacak. İç denetimin çok işlevsel hala getirilmesi, kurum içinde sistematik
performans değerlendirmesinin ve yasal uygunluk denetiminin mutlaka gerçekleşmesi gerekir. Sayıştay
sürece mutlak suretle etkin bir şekilde katılmalı, ücret sistemi performansa dayalı ödül ve yaptırım
uygulamalarına olanak sağlamalıdır. Bu da Türkiye Cumhuriyeti’nde 657 sayılı yasa 1970’lerde yapıldı. O
zaman ben Maliye Bakanlığında çalışıyordum ve nasıl yapıldığını biliyorum. Milli Savunmanın kadroları için
3 ay uğraştık ve askerlerin kadrolarını alamadık. Ondan sonra bütçe genel müdürün odasındaki kasaya
kilitlendi ve bilgiler oradan alınmıştı. Mutlaka plan bütçe komisyonunda program esaslı bütçe görüşülmeli
ve bunun mutlaka bunun sonuçlarının görülmesi ve bu konuda da plan bütçe komisyonun üyelerinin ve
en başta siyasi otoritenin de bilgilendirilmesi, bu konuda istekli olması zaten bunu getiren siyasi iktidardır.
Bunu siyasi iktidar getirmeseydi 5018 sayılı yasa çıkmazdı. Siyasi iktidar kendi getirmiş olduğu sisteme sahip
çıkması lazım. Bunu geliştirmek için çok daha ilerilere götürmesi lazım. Çünkü sonuçta bunun faydası siyasi
iktidara, kurumlara ve ülkemize yarayacaktır. Bu getirilen sistem hakkında, biz getirdik ve bitti düşüncesi
olduğu takdirde, bu da 1973 yılında getirilen mali reform program bütçenin akıbetine döner. Bunun için
mutlak suretli program bütçe sisteminde ödeneklerin mutlaka buna göre verilmesi ve kısıntı yapılacaksa da
bu sistem içinde kısıntı yapıp herkese %5 verdim, herkese %10 verdim, senin bütçeni %1 kestim, seninkini
%3 kestim düşüncesiyle performans esaslı bütçeleme sistemine geçmek mümkün olmayacaktır. Çok teşekkür ederim.
143
İstanbul Ticaret Üniversitesi, Marmara Üniversitesi Önceki Rektörü
TÜRKİYE’DE PERFORMANS BÜTÇE SİSTEMİ: SORUNLAR VE ÖNERİLER
Sayın Rektör, değerli konuklar, öncelikle bende sayın rektöre nazik daveti ve de misafirperverliği için
şükranlarımı arz ediyorum. Gerçekten çok kapsamlı ve başarılı bir kongre düzenlemişler, bende süre
sınırlaması içinde arkadaşlarımı tamamlamaya çalışacağım.
Tebliğin Amacı
Türkiye’de Uygulanan Performans Bütçe Sisteminin Tıkanıklarını OECD Tecrübesi ile Karşılaştırarak
İrdelemek ve 2011 Başında Kamu İdarelerinin Sisteme Uyum Düzeyini ve Sorunlarını Araştırarak Öneriler de
bulunmaktır.
Performans Bütçe Modelleri
Performans bütçe sistemi, dört türlü uygulanabilmektedir. Performans bilgili (performance informed)
olanda, performans bilgileri bütçe tasarısına eklenmekte, ancak ödenek dağıtımında kullanılmamaktadır.
Performans raporlamalı (performance reported) olan da ise, hizmet performansı ödenek tahsisinde çok
sınırlı ölçüde dikkate alınmaktadır. Raporlamalıya sunumlu (presentational) bütçe sistemi de denilmektedir.
Performans esaslı (performance based) denilebilecek sistemde ise, performans göstergeleri idarelere
ödenek verilmesinde önemli bir rol oynamaktaysa da gene de tek ölçü olarak alınmamaktadır. Tam ve
gerçek anlamıyla performans bütçe sistemi, performansa dayalı (performance determined) ya da doğrudan
(direct) performans bütçe modeli denilen modeldir.
Sistemin Yararları
Sistem kamu hizmet sonuçlarına daha fazla odaklanmayı sağlamaktadır. Orta vadeli olarak
düşünüldüğünde planlamayı geliştirmektedir. Devletin, hedef ve önceliklerinin kamu hizmet programlarının
hedef ve öncelikleriyle ne ölçüde uyuştuğunu ortaya koymaktadır. Hizmet programlarının fiili sonuçları ve
performans hakkında bilgi vermektedir. Saydamlığı artırmaktadır.
Kamu hizmet program ve politikalarından işe yarayan ve yaramayanları ayırmaya yardımcı olmaktadır.
Kamu yönetiminin etkinliğini iyileştirmektedir.
Sistemin Sakıncaları
Sistem kamu bütçe sürecine, zor entegre edilebilmektedir. Kamu hizmet ve programlarının çıktı ve
sonuçların ölçülmesi, sistemin kalite, güvenirlik ve kamu yönetimine sağlayacağı yararlar konusundaki
endişeler devam etmektedir. Kamu yönetici ve görevlileri sisteme direnmektedir. Siyasetçiler siyasal karar
alma mekanizmalarında sistem verilerinden yararlanma konusunda henüz tam ikna edilememiştir.
Türkiye’de Performans Bütçe Sistemi Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Yasasında en gelişmiş performansa
dayalı (performans esaslı dense de) bütçe sistem modeli benimsenmiştir. Bütçe ödenek tahsisi performansa
bağlanmıştır. Sekiz yıldır, ikincil mevzuat ve uyum çalışmaları devam etmektedir.
144
Stratejik plan temelinde asli yetkili kamu idaresi, DPT olarak kabul edilmiştir. Performans Programı
ve Nihai Stratejik Plan Hazırlayan İdareler Performans programı ile birlikte stratejik planlarını tam olarak
hazırlayan ve DPT ’na gönderen kamu idareleri; Sayıştay, Ulaştırma Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik
Bakanlığı, Dış Ticaret ve Denizcilik Müsteşarlıkları, Gelir İdaresi Başkanlığı, Özürlüler İdaresi Başkanlığı,
Kadın Statüsü Genel Müdürlüğü, Devlet Personel Dairesi Başkanlığı, Basın Yayın ve Enformasyon Genel
Müdürlüğü, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü, Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü,
Yükseköğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü, Atatürk Kültür Dil ve Tarih Kurumu, KOSGEB,
GAP Bölge Kalkınma İdaresi, Türkiye İş Kurumu, TODAİE, Türkiye Atom Enerjisi Kurumu, Özel Çevre Koruma
Kurumu, Türk Patent Enstitüsü, Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğü, Emniyet Genel Müdürlüğü,
Karayolları Genel Müdürlüğü, TÜİK, Aile ve Sosyal Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Dokuz Eylül, Yıldız Teknik,
Balıkesir, Ege, Adnan Menderes, Celal Bayar, Dumlupınar, Kahraman Maraş Sütçü İmam, Mersin, Zonguldak
Karaelmas, İstanbul, Atatürk, Fırat, Gazi, Marmara, Gaziantep, Afyon Kocatepe, Gaziosmanpaşa, Kırıkkale,
Kocaeli, Niğde, Sakarya üniversiteleri ile Gebze Yüksek Teknolojisi (Kaynak DPT).
Stratejik Plan ve Performans Programlarını Hazırlayamayan İdareler
Cumhurbaşkanlığı, Anayasa Mahkemesi, Yükseköğretim Kurulu, ÖSYM, Danıştay, Kamu Düzeni ve
Güvenliği Müsteşarlığı, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı, Atatürk Araştırma Merkezi, Atatürk Kültür
Merkezi, Türk Dil Kurumu, Türk Tarih Kurumu, Mesleki Yeterlik Kurumu,Yüksek Öğrenim ve Kredi Yurtlar
Kurumu,Türkiye Atom Enerjisi Kurumu,Özel Çevre Kurumu ile Boğaziçi, Aksaray, Karamanoğlu Mehmet
Bey, Ağrı İbrahim Çeçen, Sinop, Siirt, Nevşehir, Kilis 7 Aralık, Çankırı Karatekin, Artvin Çoruh, Bilecik, Bitlis
Eren, Kırklareli, Osmaniye Korkut Ata, Bingöl, Muş Alparslan, Mardin Artuklu, Batman, Ardahan, Bayburt,
Gümüşhane, Hakkari, Şırnak, Tunceli ve Yalova üniversiteleri taslak planlarını dahi göndermemişlerdir.
(kaynak DPT)
Sonuçlar
OECD üyesi ülkelerinde performans bütçe sistemi genelde performans bilgili ve raporlu şekilde
uygulanmaktadır. Yapılan çalışmaya göre, bileşik endekste tam anlamıyla performansa dayalı bütçe
sistemini uygulayan ülke yoktur. Ülkemiz performans bütçe sisteminin en gelişmiş türü olan performansa
doğrudan dayalı sistemi yasal olarak iddialı biçimde kabul etmiş ikincil mevzuatı çıkarmış, ancak kamu
idarelerinin tamamı stratejik plan ve performans programlarını nihai olarak yetkili Devlet Planlama
Teşkilatına gönderememiş bulunmamaktadır. İkincil mevzuatı güncelleştirme çalışmaları ise, hala devam
etmektedir. 1973-2003 arasında çok gelişmiş bir bütçe sistemi olan program bütçesinin uygulamasında
başarılı olamayan ülkemiz, sekiz yıldır uygulamaya gayret ettiği performans bütçe sistemini hazırlık
çalışmaları dışında henüz gerçek anlamda bütçe sürecine alabilmiş değildir. Sistemin uygulanması tüm
kamu idarelerinin performans programının tamamlanması ve bunların denetimi ile sağlanacaktır.
Öneriler
Sistemin uygulanabilirliği konusundaki OECD önerileri ülkemiz için de geçerlidir. Şöyleki; Performans
esaslı olarak benimsenen sistemimiz, modeller içinde en iyi olarak nitelenmemektedir. Performans
bilgilerinin mutlaka bütçe süreci ile bütünleşmesi gerekmektedir. Performans sonuçları ile ödenek
tahsisi doğrudan ilişkilendirilmemelidir. Kamu idarelerinin performans sonuçları bağımsız kuruluşlarca
değerlendirilmelidir. Siyasetçilere ve kamu yöneticilerine bu sistem konusunda bilgi ve destek vermek
hayati önem taşımaktadır.
Teşekkür ederim, dinlediğiniz için.
145
146
4. OTURUM
KAMUDA İÇ DENETİM VE İÇ KONTROL SİSTEMİ
Oturum Başkanı
Celal Bayar Üniversitesi E. Rektörü
Konuşmacılar
Yrd. Doç. Dr. Semih BİLGE
Eskişehir Osmangazi Üniversitesi Öğretim Üyesi
ve
Doç.Dr. Murat KİRACI
Eskişehir Osmangazi Üniversitesi Öğretim Üyesi
Kamuda İç Denetime Geçiş Sürecinde İç Denetimin Başarıyla Uygulanmasında Rol Oynayan Faktörler:
Kamu İç Denetçileri Üzerine Bir Araştırma
Mehmet BÜLBÜL
Maliye Bakanlığı BÜMKO Daire Başkanı
Kamuda İç Kontrol Sistemi
Cüneyt GÜLER
Maliye Bakanlığı Daire Başkanı
Kamuda İç Denetim
147
148
Celal Bayar Üniversitesi E. Rektörü
Değerli Rektörlerim, değerli hocalarım, kamunun değerli temsilcileri, değerli katılımcılar sempozyumun
4.oturumunu açarken bu sempozyumu düzenleyen, başarıyla yürüten Ege Üniversitesi başta olmak üzere
Ege Üniversitesi Rektörü Candeğer Hanım ve bu sempozyumu yine başarıyla yürüten düzenleme komitesi
üyelerine teşekkürlerimi, sevgilerimi sunuyorum.
Kamu yönetimindeki saydamlaşma, hesap verebilirlik, kaynakların hedefli kullanımı yönündeki
gelişmeler ve değişmeler yine kamu yönetiminde iç denetim anlayışının farklılaşmasına ve esnemesine yol
açmıştır.
1950 yıllarında varlıkların korunmasını amaçlayan iç deetim, zamanla daha sonraki yıllarda verilerin
güvenirliğini sağlama, uygunluk denetimi, etkinlik denetimi ve 2000’li yıllarda da değer yaratma
fonksiyonunu üstlenmiştir.
Bugün bu sempozyumda üç değerli katılımcı tebliğ sunacaktır. Sayın Mehmet BÜLBÜL ve Sayın Cüneyt
GÜLER Maiye Bakanlığından değerli ve deneyimli temsilciler. Üniversiten ise Osmangazi Üniversitesinden
genç bilim adamı Sayın Semih BİLGE’de bize yapmış olduğu bir anket araştırmasıyla beraber tebliğini
sunacak ve yorumlarımıza açacaktır.
149
Yrd. Doç. Dr. Semih BİLGE ve Doç. Dr. Murat KİRACI
Eskişehir Osmangazi Üniversitesi, İİBF İşletme Bölümü Öğretim Üyesi
KAMUDA İÇ DENETİME GEÇİŞ SÜRECİNDE İÇ DENETİMİN BAŞARIYLA UYGULANMASINDA
ROL OYNAYAN FAKTÖRLER: KAMU İÇ DENETÇİLERİ ÜZERİNE BİR ARAŞTIRMA*
Sayın Başkan, değerli konuklar hepinizi saygıyla selamlıyorum. Ben uygulamaya yönelik yaptığımız
bir araştırmayı Doç. Dr. Murat KİRACI ile beraber gerçekleştirdiğimiz bir araştırmanın sonuçlarını sizlerle
paylaşacağım.
Giriş
Kurumsal yönetim ilkelerine göre yönetilen örgütlerin, içinde bulundukları topluma katkıları yadsınamaz
bir boyuta gelmiştir. Özellikle, 1990’lı yıllar ile birlikte özel sektördeki halka açık işletmelerde, önemli bir
yönetim anlayışı farklılığı ortaya çıkmış ve işletmeler paydaşlarına ve kamuoyuna fayda sağlamayı, müşteri
odaklı olmayı ve şeffaflığı ön plana çıkartacak uygulamalara yönelmiştir. Kurumsal yönetim anlayışı ve
ilkelerinden kamu sektörü de etkilenmiş ve dünyada birçok ülkede kurumsal yönetim ilkelerine uygun bir
şekilde kamu yönetim anlayışı değişmeye başlamıştır. Bu süreç içerisinde kamu sektöründe de vatandaş
odaklı kamu hizmetinin sunumu için kurumsal yönetim ilkeleri kamu kuruluşlarında oluşturulmak
istenmektedir. Bu değişim rüzgârı, Türkiye’de 5018 sayılı Kanun ile birlikte kamu mali yönetim sistemimize
girmiş ve iç kontrol ve iç denetim gibi konular, Türk kamu sektöründe uygulanmaya başlanmıştır. İç
denetim ve iç kontrol sistemlerinin kamu kuruluşlarında uygulanmaya başlamasının, kamu kaynaklarının
verimli, etkin ve tutumlu bir şekilde kullanımına yardımcı olacağı öngörülmektedir. Çalışmanın sonraki
bölümlerinde kamu sektöründeki bu değişim ana hatlarıyla kısaca açıklanacak ve iç denetimin başarıyla
uygulanmasında rol oynayan faktörler belirlenecektir.
1.Kamu Sektöründeki Değişim ve İç Denetim
Kamu yönetimi anlayışında meydana gelen değişmeler sonucu, hesap verme sorumluluğu ve şeffaflık,
kamu yönetimlerinin temel ilkesi haline gelmiştir. Kamu sektörünün muhasebe, bütçe, iç kontrol ve iç
denetim sistemleri, hesap verme sorumluluğuna ve şeffaflığa uygun hale getirilmeye başlanmıştır. Kamu
sektöründe hizmet standartları yükselmeye, vergi ödeyen vatandaşların, hizmetlerden yararlananların
görüşleri dikkate alınmaya, vatandaşların beklentilerine uygun hizmet standartları oluşturulmaya,
kıyaslama ve performans ölçümü yapılmaya başlamıştır (Bilge, 2006: 42).
Bu doğrultuda birçok gelişmiş ülke, kamu mali yönetim ve bütçeleme sistemlerinde önemli yapısal
değişikliklere gitmiştir. 1980’li yılların sonlarında Yeni Zelanda ve Avustralya, 1990’larda İsveç, Amerika
Birleşik Devletleri, Finlandiya, İngiltere, Danimarka, Hollanda, Kanada ve Fransa, 1990’ların sonu ve 2000’li
yılların başlarında ise Avusturya, İsviçre ve Almanya performans esaslı yönetim felsefesine geçiş yönünde
düzenlemeler yapmışlardır (OECD, 2004a: 4). Performans bütçeleme, tahakkuk esaslı muhasebe ve hesap
verebilirlik gibi yeni uygulamalar, geçmişte kullanılandan daha farklı bir kontrol ve denetim türünün
varlığını gerekli kılmıştır (Sterck ve Bouckaert, 2006: 49).
* Bu tebliğde Eskişehir Osmangazi Üniversitesi, Bilimsel Araştırma Projeleri Komisyonu tarafından desteklenen “İç Denetim
Sisteminin Türk Kamu Sektöründe Başarıyla Uygulanmasında Rol Oynayan Faktörlerin Tespiti ve Kamu İç Denetçileri Üzerinde Bir
Araştırma” adlı projedeki bulgulardan yararlanılmıştır.
150
Kamu yönetimlerine egemen olan anlayışlardaki değişim, denetim alanında da yeni yaklaşımlara
duyulan ihtiyacı arttırmıştır. Modern yönetim anlayışı, teftiş temeline dayanan denetimden ziyade risk
esaslı, kuruma katkı sağlayan, rehberlik ve danışmanlık rolleri ile kurumun etkin yönetilmesine yardımcı
olan iç denetim uygulamalarını gerekli kılmaktadır.
Kamuoyunun, devletin faaliyetleri hakkında daha çok bilgi edinme ihtiyacını hissetmesinin yanı sıra
saydamlık ve hesap verme sorumluluğu yaklaşımlarının da öne çıkmasıyla beraber, ülke kaynaklarının
belirlenen politika ve önceliklere uygun olarak tahsis edilmesi, kamu kaynaklarının ekonomik, etkin ve
verimli bir şekilde harcanmasını sağlamaya yönelik kontrol ve denetim mekanizmalarının kurulmasını
zorunlu hale getirmiştir. Bu zorunluluk, geleneksel denetim sistemlerinin yanında özel sektörce uygulanan
modern denetim sistemlerinin, kamuya entegrasyonunu hızlandırmıştır. Bu durumda, iç denetime olan
ilgiyi oldukça artırmıştır. Yeni Kamu Yönetimi anlayışı ile öncelikle Anglo-Sakson ülkelerde uygulama alanı
bulan iç denetim, daha sonra başta OECD ülkeleri olmak üzere birçok ülkeye yayılmıştır. İç denetimin, kamu
sektöründe uygulanmaya başlaması, daha yakın bir geçmişte gerçekleşmiştir.
1940’li yıllardan itibaren özel sektörde önemli bir yer teşkil eden iç denetim olgusu, gelişimini kamu
sektöründen ziyade özel sektöre borçludur. Özel sektör alanında gerçekleştirilen iç denetim faaliyetlerinden
elde edilen başarılara, kamu denetim alanında yeni uygulamalara ihtiyaç duyulması ve kamu kaynaklarının
verimli, ekonomik ve etkin kullanımı konuları da eklenince iç denetimin kamu sektöründe uygulanabilirliği
tartışmaları da kaçınılmaz olmuştur.
2. Kamu Sektöründe İç Denetimin Rolü ve Önemi
Denetim fonksiyonu, her zaman kamu mali yönetiminin ayrılmaz bir parçası olarak görülmüş ve giderek
artan bir şekilde kamu sektörü performansının geliştirilmesi için bir araç olarak algılanmaya başlamıştır. Son
zamanlarda iç denetim fonksiyonuna gösterilen ilgi ve yapılan vurguda bir artış gözlenmektedir. Özellikle
OECD’ye üye ülkelerde, hükümet içinde daha gelişmiş hesap verebilirlik ve daha çok saydamlık talepleri,
hükümet programları ve hizmetleri ile ilgili daha çok bilgi ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Hesap verebilirliğin ve
kamu kesimi performansının geliştirilmesine yönelik artan önem, kamu yöneticilerini kendilerine güvence
sağlayan bir araç olan gelişmiş iç denetim yöntemlerine yöneltmiştir (Diamond, 2002: 4).
İç denetim, günümüz kamu idarelerinin ihtiyaçları dikkate alındığında geriye dönük klasik denetimi
kapsamakla birlikte, mutlaka ileriye dönük, daha iyiye ve yeniliğe dayalı değişimi hedeflemektedir. Maliyet
düşürücü, yenilik getirici, sistemleri sorgulayıcı, iş ve hizmetlerin kalitesini yükseltici, eğitici, etkin, ekonomik
ve verimliliği artırıcıdır. Değişime ve yeniliklere açık ve dinamik, idarenin iş ve işlem akışlarına, iç kontrol
mekanizmalarının ve idari sistemlerin çalışmalarına bağlı olarak doğabilecek riskleri pro-aktif biçimde
önceden öngörebilecek yapıdadır. Doğabilecek risklere ilişkin pro-aktif tedbirler almayı amaçlayan, çağdaş
ve uluslararası standartlara uygun, makro, mikro çok çeşitli açılardan bakabilen kaliteli ve üstün vasıflı
objektif bir denetim niteliği taşımaktadır (Gürkan, 2009: 71).
İç denetimin kamudaki işlevi, her zaman kamu mali yönetiminin ayrılmaz bir parçası ve giderek artan
bir şekilde kamu sektörünün performansını geliştiren bir araç olarak görülmüştür (Diamond, 2002: 4). İç
denetim, kamu idaresinin performansı hakkında yönetime rapor vermekte ve bir sorun varsa yönetimin
gerekli önlemleri almasına imkân tanımaktadır. Aynı zamanda iç denetim, uyguladığı denetim teknikleri ile
mali disiplini sağlamanın da bir güvencesi olarak görülmektedir (Kesik, 2005:100). İç denetim sistemlerinin
modernizasyonu, kamu yöneticilerinin sonuçlara erişmeleri ve hükümetleri daha verimli ve etkili yapma
konusunda hayati öneme sahiptir (Sterck ve Bouckaert, 2006: 49).
Amaçlara ve stratejik hedeflere uygun, tutarlı kararlar verebilmek ve doğru adımlar atabilmek
için başvurulan bilgilerin geçerli ve güvenilir olması gerekmektedir. İdareler, stratejik planlarında
öngörülen hedeflere ulaşmak ve elindeki kaynakları, bu hedefler doğrultusunda yönetmek üzere faaliyet
151
göstermektedirler. Bu faaliyetlerin tarafsız ve bağımsız bir şekilde ve uluslararası standartlara uygun olarak
değerlendirilmesi, etkin ve etkili çalışan bir iç denetim sisteminin varlığına bağlıdır (DPT, 2006a: 22).
Uluslararası İç Denetçiler Enstitüsü (IIA), hem özel hem de kamu sektörü için uluslararası iç denetim
standartlarını belirlemiş ve iç denetimin rolünü iki başlıkta özetlemiştir (Diamond, 2002: 6):
• İdarenin her türlü faaliyetini geliştirmek, iyileştirmek ve idareye değer katmak amacıyla, bağımsız ve
tarafsız bir şekilde güvence ve danışmanlık hizmeti vermek,
• Risk yönetimi, iç kontrol ve yönetişim süreçlerinin etkinliği ve verimliliğinin değerlendirilmesi ve geliştirilmesi
için sistematik yaklaşımlar geliştirerek idarenin hedeflerinin gerçekleştirilmesine yardımcı olmak.
Yapılan bu tanım ve getirilen yeni uygulama yaklaşımıyla, gelinen noktada iç denetimden beklentiler de
değişmiştir. Bu çerçevede; geçmişin, olmuşun, bitmişin tespiti şeklinde yürütülmekte olan denetim anlayışı terk
edilmiştir. Bunun yerine, faaliyetlerin daha etkili ve verimli ya da ekonomik sürdürülebilmesine yönelik öngörüler
geliştirmek, hedeflerden sapmamalara neden olabilecek riskleri belirlemek, risklerin yönetilebilir olmasına,
hatta risklerin fırsatlara dönüştürülebilmesine imkân verecek yaklaşımları ortaya koyması beklenmektedir.
İç denetimin bu yaklaşımı, diğer denetim ve teftiş yaklaşımlarından ayrılan en önemli farklarından birisidir.
Mevcudu incelemek ve değerlendirmekten ziyade değer katma ve faaliyetleri geliştirmeye yönelik öneriler
sunma fonksiyonu öne çıkmıştır (Gökmen, 2009: 14). Kamu sektöründe oluşturulacak iç denetim sistemlerinin
de bu amaçları gerçekleştirecek yapıda tasarlanması büyük önem taşımaktadır.
3. Kamu Sektöründe İç Denetimden Beklenen Faydalar
Başlangıçta, özel sektörde uygulanan ve kamu yönetimi anlayışındaki değişimle beraber kamu sektöründe
de uygulama imkânı bulan iç denetimden elde edilmesi beklenen faydalar, oldukça fazladır. İç denetimin
kamu sektörü içindeki öneminin anlaşılmasıyla iç denetim, kamu alanında daha önemli roller üstlenmiştir.
Kamu sektöründe iç denetimden beklenen faydalar, yukarıda ayrıntıları ile dile getirdiğimiz bu rollerin
üstlenilmesiyle arttırılabilecektir.
Kamu sektöründe iç denetim faaliyetinin yerine getirilmesi ile ortaya çıkması beklenen olası faydalar, şu
şekilde özetlenebilir. İç denetim (Aktaran Uyar, 2009, 64–65; European Commission, 2004: 12; Kesik, 2005:
100–102; Şensoy, 2006: 255; PIFC Expert Group, 2004: 12):
• İdarenin faaliyetlerini yıl boyunca izler, üst yönetime değerlendirmeler yapar ve tavsiyelerde bulunur,
yönetimin gerekli önlemleri almasına yardımcı olur.
• İdarenin faaliyetlerinin etkinliği ve verimliliği hakkında ilk elden bilgiler elde eder ve belirlenmiş amaç ve
hedeflerin gerçekleşmesi konusunda değerlendirmelerde bulunur.
• İç denetim, izleme sürecinde süreklilik sağlar. İç denetimin değerleme tavsiye ve raporlarının tüm yıl
boyunca süreklilik arz etmesi, kurumsal paydaşlara ek değer sağlar. Ayrıca, süreklilik sayesinde yönetim
zamanında iyileştirmeler ve ıslah edici düzenlemeler uygulayabilmektedir.
• İdarenin kalite güvencesine katkıda bulunur.
• Belirlenmiş politikalara, esas ve usullere, ilke ve standartlara uyulup uyulmadığı konusunda güvence
sağlar.
• Yapılan analizler, değerlendirmeler ve tavsiyeler ile yönetime katkılarda bulunur ve dolayısıyla idarenin
faaliyetlerine değer katar.
• Oluşturulan raporların güvenilirliğini artırır.
• Mali disiplinin sağlanması konusunda güvence olarak görülebilir.
Ayrıca iç denetimin kalitesinin artmasının, yüksek denetim kurumlarınca yapılacak dış denetimi
kolaylaştıracağı unutulmamalıdır. Yönetime sağladığı bu faydalardan dolayı kamu kurumlarında iç denetime
yoğun bir şekilde ihtiyaç duyulmakta ve iç denetim kamu sektöründe her geçen gün geniş bir uygulama alanı
bulmaktadır.
152
4. Türk Kamu Yönetimindeki Değişim ve 5018 Sayılı Kamu Malî Yönetimi ve
Kontrol Kanunu
Dünyada yaşanan gelişmeler ve Türkiye’ye özgü dinamikler, uzun bir zamandır kamu yönetiminde
yeniden yapılanma ihtiyacını ortaya koymuştur. Küreselleşen ve bilgi toplumu olma yönünde dönüşen bir
dünyada, hiç bir ülkenin geçmiş kalıplar içinde kalmaya devam ederek kamu yönetimini geliştirmesi ve halkın
beklentilerini karşılayacak hizmetleri üretmesi söz konusu değildir. Bu açıdan bakıldığında, ülkemiz de, kamu
yönetiminin yeniden yapılandırılması ihtiyacı ve tartışmaları ile karşı karşıya kalmıştır. Türkiye’nin gündemine
kamu yönetiminde yeniden yapılanmayı getiren faktörleri çevreden ve içeriden kaynaklanan olmak üzere iki
ana grupta incelemek mümkündür.
Türkiye’nin etkilendiği ‘‘dış faktörler” arasında; ekonomik serbestleşmeyi, uluslararası finans kuruluşlarının
etkilerini, dünya ölçeğinde ekonomik durgunluk ve bölgesel krizleri ve ulaşımda, bilgi ve iletişimdeki
değişmeleri gösterebiliriz (Başbakanlık, 2003: 53–64):
Dünyada ve ülkemizde yaşanan ve ana hatları ile ortaya konan değişimler ve eğilimler, ülkemizin kamu
yönetimi alanına yansıtılamamış ve bunun sonucunda, gün geçtikçe daha belirgin hale gelen bir yeniden
yapılanma ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Dünyada ve ülkemizde yaşanan değişmeler sonucunda, Türkiye’de kamu
yönetiminde yeniden yapılanmayı gerekli kılan dört temel açık oluşmuştur. Bunlar; stratejik açık, bütçe açığı,
performans açığı ve güven açığıdır.
Bu dört açık, yönetimde değişim çabalarının temelinde yatan sorunlara kapsamlı bir çerçeve sunmaktadır.
Stratejik bir bakış açısından ve uzun vadeli planlamadan yoksun bir çerçevede aşırı büyüyen ve merkezileşen
kamu idaresi, gelirlerini aşan harcamalara yönelmekte ve kaynakları verimli kullanamayarak bütçe açığı
oluşturmakta; halkın beklentilerini karşılamayarak performans açığı vermekte; bu verimsiz yönetim süreci
çeşitli yozlaşma ve yolsuzluk olayları ile birleştiğinde ise, halkın yönetime olan güvenini eritmektedir
(Başbakanlık, 2003: 65).
Kamu yönetiminde yaşanan bu açıklara; özellikle 90’lı yıllardan sonra yaşanan krizler, siyasi istikrarsızlıklar
ve koalisyonların varlığı, kamu denetim sisteminin etkisizleşmesi, israf ve yolsuzluklar, Türkiye’nin AB’ye tam
üyelik hedefi doğrultusunda yönetim yapısını katılmayı hedeflediği topluluk standartlarına kavuşturma çabası
ve kamu maliyesi ve borç yönetimi alanlarında yaşanan krizler gibi önemli iç faktörlerde değişim yönünde
baskı oluşturmaya başlamıştır.
Bu bağlamda Türkiye’de, kamu mali yönetimi ve kontrolü alanında son yıllarda önemli bir değişim süreci
yaşanmıştır. Bu değişimin en önemli unsuru, 1927 yılından bu yana uygulanan 1050 sayılı Muhasebe-i
Umumiye Kanununun yürürlükten kaldırılarak, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun
yürürlüğe konulmasıdır.
Çok küçük değişikliklerle yaklaşık seksen yıl uygulamada kalan 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu
(Muhasebe-i Umumiye Kanunu), bugünün ihtiyaçlarına cevap veremediği için kaldırılmış ve yerine yeni kamu
mali yönetimi anlayışı kapsamında hazırlanan ve mali yönetim ve kontrol sistemimizi uluslararası standartlar
ve AB müktesebatı ile uyumlu hale getirecek 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkartılmıştır.
Kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî
saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını,
uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemek
(5018 KMYKK, m. 1) olarak ifade edilmiştir.
Etkin bir iç kontrol ve iç denetim sisteminin oluşturulması ve hayata geçirilmesi, bu kanunun temel
hedefleri arasındadır. 5018 sayılı Kanun’un 55. ve 67. maddeleri arasında iç kontrol ve iç denetim ile ilgili
düzenlemelere yer verilmiştir.Etkin bir iç kontrol ve iç denetim sistemiyle, çağdaş gelişmelere uygun, yeni bir
kamu malî yönetim sisteminin oluşturulması öngörülmüştür.
153
4.1. İç Denetim Faaliyetinin Amacı ve Kapsamı
5018 sayılı KMYKK 65. maddesine dayanılarak hazırlanan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları
Hakkındaki Yönetmelikte (madde 5) iç denetimin amacı, üç maddede sayılmıştır:
1. “İç denetim faaliyeti; kamu idarelerinin faaliyetlerinin amaç ve politikalara, kalkınma planına,
programlara, stratejik planlara, performans programlarına ve mevzuata uygun olarak planlanmasını ve
yürütülmesini; kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını; bilgilerin güvenilirliğini, bütünlüğünü
ve zamanında elde edilebilirliğini sağlamayı amaçlar. İç denetim faaliyeti sonucunda, kamu idarelerinin
varlıklarının güvence altına alınması, iç kontrol sisteminin etkinliği ve risklerin asgarîye indirilmesi için
kamu idaresinin faaliyetlerini olumsuz etkileyebilecek risklerin tanımlanması, gerekli önlemlerin alınması,
sürekli gözden geçirilmesi ve mümkünse sayısallaştırılması konularında yönetime önerilerde bulunulur.
2. İç denetim, nesnel güvence sağlamanın yanında, özellikle risk yönetimi, kontrol ve yönetim süreçlerini
geliştirmede idarelere yardımcı olmak üzere bağımsız ve tarafsız bir danışmanlık hizmeti sağlar. Danışmanlık
hizmeti, idarenin hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik faaliyetlerinin ve işlem süreçlerinin sistemli ve
düzenli bir biçimde değerlendirilmesi ve geliştirilmesine yönelik önerilerde bulunulmasıdır.
3. Nesnel güvence sağlama, kurum içerisinde etkin bir iç denetim sisteminin var olduğuna; kurumun risk
yönetimi, iç kontrol sistemi ve işlem süreçlerinin etkin bir şekilde işlediğine; üretilen bilgilerin doğruluğuna
ve tamlığına; varlıklarının korunduğuna; faaliyetlerin etkili, ekonomik, verimli ve mevzuata uygun bir
şekilde gerçekleştirildiğine dair, kurum içine ve kurum dışına yeterli güvencenin verilmesidir.”
Aynı yönetmeliğin 6. maddesinde, “Kamu idarelerinin yurt dışı ve taşra dâhil tüm birimlerinin işlem ve
faaliyetleri, risk esaslı denetim plan ve programları kapsamında sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla
denetim standartlarına uygun olarak iç denetime tabi tutulur.” denilerek iç denetimin faaliyetinin kapsamı
belirtilmiştir.
4.2.İç Denetimin Kamu İdarelerindeki Konumu
5018 sayılı Kanunun iç denetimle ilgili hükümlerine tabi olan kamu idarelerinde, doğrudan üst yöneticiye
bağlı iç denetçiler görev yap-maktadırlar. İç denetçiler, sertifika eğitimlerinin alınması, iç denetim alanında
hazırlanan mevzuata uyum ve iç denetim raporlarının bir örneğinin gönderilmesi bakımından İDKK ile de
iletişim halindedirler.
5. Kamu Sektöründe İç Denetimin Başarıyla Uygulanmasında Rol Oynayan Faktörlerin
Tespiti ve Kamu İç Denetçileri Üzerinde Bir Araştırma
Çalışmanın bundan sonraki kısmında Eskişehir Osmangazi Üniversitesi, Bilimsel Araştırma Projeleri
Komisyonu tarafından desteklenen“İç Denetim Sisteminin Türk Kamu Sektöründe Başarıyla Uygulanmasında
Rol Oynayan Faktörlerin Tespiti ve Kamu İç Denetçileri Üzerinde Bir Araştırma” adlı proje kapsamında yapılan
araştırma sonuçlarının bir kısmına yer verilecektir.
5.1. Araştırmanın Amacı ve Kapsamı
Araştırmanın temel amacı, kamu sektöründe iç denetime geçiş sürecinde, iç denetimden beklenen
faydayı sağlamasına yönelik hangi faktörlerin etkili olduğunu belirlemek ve buna bağlı ortaya çıkan kısıtları
ortaya koymaktır. Ayrıca iç denetçilerin profilini çıkartmak, yeni atanan kamu iç denetçilerinin iç denetime
verdiği önemi ve iç denetime bakışlarını ortaya koymaktır.
Araştırma, 5018 sayılı kanun çerçevesinde kamu kurum ve kuruluşlarına “iç denetçi” olarak atanan
denetçiler içerisinden, 07.12.2009 tarihi itibariyle kamuda iç denetçilerin tek meslek örgütü olan KİDDER’e
(Kamu İç Denetçileri Derneği) üye olan 519 kamu iç denetçisini kapsamaktadır.
154
Halen kamuda, KİDDER’e üye olmayan fakat iç denetçi pozisyonunda olan kişiler de bulunmaktadır.
Bu durum araştırmamızın bir kısıtıdır. Araştırma dönemindeki toplam iç denetçi sayısı 768’dir. Tüm iç
denetçilerin isim ve adreslerine ulaşmak kolay olmadığından KİDDER’e üye olan iç denetçilerin bulunduğu
evren, araştırma kapsamına alınarak daha çok veriye ulaşılması hedeflenmiştir. Ayrıca araştırma döneminde
Türkiye’de atanan iç denetçilerin çok büyük bir bölümünün de KİDDER’e üye olması kısıtın doğurabileceği
olumsuzlukları giderici bir durumdur.
KİDDER, kamu iç denetimi alanında ülkemizde faaliyette bulunan ilk ve tek meslek örgütüdür. KİDDER
yönetiminin, çalışmanın yürütülmesine açık desteğini vermiş olması, derneğe üye olan iç denetçilere daha
kolay ulaşılabilme imkânına sahip olunması ve elde edilecek verilerin daha sağlıklı olabileceği düşünülerek
çalışma grubumuzun KİDDER üyeleriyle sınırlandırılması uygun görülmüştür. Bunun yanı sıra ilgili tarihte
ataması yapılan kamu iç denetçilerinin %67,5’inin bu derneğe üye olduğu göz önünde bulundurulmalıdır.
Araştırmaya katılan iç denetçilerin, Türk kamu mali sisteminde yeni bir yaklaşım olan ve 2008 yılından bu
yana aktif olarak uygulanmaya başlanan bir iç denetim sisteminin parçası olmaları, araştırmanın başka bir
kısıtı olarak değerlendirilebilir. Geçiş dönemi olarak adlandırılan bu dönemde, iç denetim sistemimizin
kuruluş aşamasında olduğu ve gerek mevzuat gerekse kurumsal alt yapısının yeni oluşturulmaya başlandığı,
sonuçların yorumlanmasında dikkate alınması gereken bir unsurdur.
5.2.Araştırmanım Yöntemi
Araştırmada çalışma evrenimizi, 07.12.2009 tarihi itibariyle kamuda iç denetçilerin tek meslek örgütü
olan KİDDER’e üye 519 kamu iç denetçisi oluşturmaktadır. İç denetim mesleğine sürekli alımların olmasına
ve derneğe üye olan iç denetçilerin zaman içerisinde değişim göstermesine binaen KİDDER üyelerinin
bulunduğu çalışma evrenimiz aynı zamanda soyut evren özelliği göstermektedir. Derneğe üye her bir iç
denetçi, hem istatistik birimimiz hem de gözlem birimimizi oluşturmaktadır.
Kamuda iç denetime geçiş sürecinde iç denetimin başarılı bir şekilde uygulanmasındaki faktörleri
ortaya koymaya çalışan bu araştırmanın, tanımlayıcı bir araştırma olmasının yanında açıklayıcı, ilişki arayıcı
ve durum saptayıcı bir özelliği de bulunmaktadır.
Araştırmada veri toplama yöntemi olarak anket yöntemi tercih edilmiştir. Bu şekilde iç denetçilerden
kısa zamanda veri toplamak mümkün olabilmiştir. Hızlı ve kolay veri alma, birçok birime ulaşabilme gibi
üstünlükleri nedeniyle, anket yöntemi tercih edilmiştir. Anketlerin büyük bir bölümü kargo firmasıyla iç
denetçilere gönderilmiştir. Anketlerin bir kısmı da yüz yüze görüşme metodu kullanılarak uygulanmış ve bu
şekilde veri sağlanmıştır.
Kamuda iç denetimin başarıyla uygulanmasında rol oynayan faktörleri ortaya çıkartmak için hazırlanan
anket formu toplam 49 sorudan oluşmaktadır. Bu anket soruları, hazırlanmadan önce literatür taranarak
yaklaşık 100 sorudan oluşan bir soru havuzu oluşturulmuştur. Bu havuzdan çalışmanın amaçları ile uyumlu
belirli sayıda soru seçilmiş ve iç denetim alanında uzman bir akademisyenin ve iç denetçilerin görüşleri
doğrultusunda bu sorular geliştirilmiştir. Hazırlanan ön anket formu, Eskişehir’deki iç denetçiler üzerinde
(12 kişi) pilot bir uygulamaya tabi tutularak test edilmiştir. Pilot uygulama sonrasında yanlış anlaşılma
olasılığı yüksek sorular değiştirilmiş, bazı sorular çıkartılmış ve ankete son şekli verilmiştir.
Araştırmada yapılan tüm istatistiksel analizlerde anlam düzeyi %5 olarak alınmış ve SPSS 11.0 paket
programından yararlanılmıştır. Araştırma bulgularına dayanarak oluşturulan tablolar bu programdan
yararlanarak hazırlanmıştır.
155
5.3. Araştırmadan Elde Edilen Bulgular ve Yorumları
Araştırmada hazırlanan ankete katılan 361 adet iç denetçi (n=361 iç denetçi), çalışma evrenimizden
çıkarmış olduğumuz yanıt grubumuzu oluşturmaktadır. Anketin normal geri dönüşüm oranı %69,5’dur.
Bulgular, genel olarak tanımlayıcı istatistik kapsamında aşağıdaki Tablo 1.’de sunulmuş ve değerlendirilmiştir.
Tablo 1: Araştırmaya Katılanların Demografik ve Temel Özellikleri
Araştırmaya Katılanların Cinsiyeti
Sayı
Erkek
317
88
Kadın
43
12
Sayı
Yüzde (%)
2
0,6
Araştırmaya Katılanların Yaş Aralığı
25-30
Yüzde (%)
31-35
56
15,5
36-40
65
18
41-45
112
31
46-50
60
16,6
50 ve yukarısı
35
9,7
Araştırmaya Katılanların Eğitim Durumu
Sayı
Yüzde (%)
Lisans
297
82,9
Yüksek Lisans
57
16
Doktora
4
1,1
Sayı
Yüzde (%)
6 – 10 Yıl
66
18,3
11 – 15 Yıl
55
15,3
16 – 20 Yıl
116
32,3
Araştırmaya Katılanların Toplam Kamuda Denetim Tecrübesi
21 Yıl ve Üzeri
122
33,1
Araştırmaya Katılanların İç Denetçi Olmadan Önceki Görev Unvanları
Sayı
Yüzde (%)
Müfettiş
83
23,1
Kontrolör
31
8,6
Denetmen
237
65,8
9
2,5
Sayı
Yüzde (%)
78
21,7
Diğer
Araştırmaya Katılanların Şu anki Çalıştığı Kamu Tüzel Kişiliği
Genel Bütçe
SGK
8
2,2
Özel Bütçe
144
40,2
Mahalli İdare
123
34,3
5
1,3
Diğer
Araştırmaya Katılanların Şu an Çalıştığı İdari Birimin Türü
Sayı
Yüzde (%)
Bakanlık
34
9,4
Müsteşarlık
12
3,3
Başkanlık
29
8
Genel Müdürlük
59
16,3
Yüksek Öğretim Kurumu
101
28,3
Belediye
70
19,6
Büyükşehir Belediyesi
22
6,1
İl Özel İdaresi
30
8,3
156
5.3.1. İç Denetçilerin Demografik ve Temel Özellikleri
Araştırmaya katılan iç denetçilerin çok büyük bir bölümünün, erkek iç denetçilerden oluştuğu (%88) ve
büyük bir kısmının 41 yaş ve üzerinde olduğu (%65,6) tespit edilmiştir. İç denetçilerin %82,9’luk kısmının
sadece lisans eğitimi aldığı ve lisansüstü eğitim alanların oranının düşük olduğu görülmüştür.
Araştırmaya katılanların % 32,3’ü, 16–20 yıl ve %33,1’i ise 21 yıl ve üzeri bir denetim tecrübesine sahiptir.
16 yıl ve üzeri denetim tecrübesine sahip iç denetçilerin oranı, %65,4’dür. Bu oran, iç denetçilerin büyük bir
bölümünün, yüksek mesleki deneyime sahip olduğunun göstergesidir. Denetim mesleğinde tecrübenin
büyük rol oynadığı yadsınamaz bir gerçektir. Mesleğe ilk atamaların yapıldığı dönem ve daha sonraki
dönemde getirilen iç denetçi aday belirleme başvuru koşulları arasında, en az 5 yıllık mesleki tecrübenin
zorunlu koşulması, bu tecrübeden yararlanmak istendiğini gösteren bir düzenlemedir. Denetim kültürüne
ve alt yapısına sahip kişilere, Türk kamu iç denetim sisteminin kuruluşu aşamasında aktif rol verilerek,
sistemin kurulması ve işletilmesi aşamasında ortaya çıkabilecek kurumsal risklerin azaltılması hedeflenmiş
olabilir.
Fakat tecrübesi ve yaşı yüksek kişilerin, iç denetim birimlerine geçmesinin başka nedenleri ve bunun
beraberinde getirebileceği bir takım olumsuzların olabileceği unutulmamalıdır. İç denetçilik kadrosunun
özlük haklarının, diğer denetim kadrolarının geneline göre daha iyi olması, yaşı yüksek kişilerin bu kadrolara
geçişini artırmış ve bu durum da araştırmadan elde edilen yaş ve tecrübe bulgularına yansımış olabilir.
Mesleğe ilk atamalarda izlenen, üst yönetici odaklı atama politikaları kapsamında, yaş ve kıdemce tecrübeli
kişilerin sosyal bağlantılarının daha yüksek olması, bu kadrolara atanmalarını kolaylaştıran bir unsur olmuş
olabilir.
Ayrıca mevcut iç denetim kadrolarının önemli bir kısmının, emekliliği yakın denetçilerden oluşması,
kamu iç denetim sisteminden beklenen faydalarının kısa süre sonra azalmasına ve kurum içinde iç denetim
sisteminin / kültürünün yerleşmesi noktasında umulan sonuçların alınamamasına yol açabilecektir.
31.12.2007 tarihine kadar uygulanan iç denetçiliğe atanma şartları arasına, yaş ve tecrübe ile ilgili sınırlayıcı
bir kriter konulmaması böyle bir riski de beraberinde getirmiştir. Fakat bu tarihten sonra iç denetçi olarak
atanmak isteyen adayları belirleme sınavının şartları arasına “son başvuru tarihi itibarıyla 45 yaşından büyük
olmamak” kuralı konularak bu risk ortadan kaldırılmıştır.
Kamuda hangi unvanlara sahip kişilerin iç denetçilik kadrolarına geçtiğine yönelik bulgulara
bakıldığında; araştırmaya katılan iç denetçilerin % 65,8’i “denetmen”’likten iç denetçiliğe geçmiş iken bunu
% 23,1 ile müfettişlik, % 8,6 ile kontrolörlük ve % 2,5 ile diğer unvanların takip ettiği görülmüştür. İDKK 2009
faaliyet raporuna göre, mevcut 768 iç denetçinin 419’u, denetmen kökenlidir ve “247’si vergi denetmeni,
145’i muhasebe denetmeni, 26’sı milli emlak denetmenidir”. Bu veri, araştırma bulgularımızla paralellik arz
etmekte ve bulgularımıza yansımaktadır.
Denetmenlik kadrolarından iç denetçiliğe geçişin çok olmasının nedenleri arasında; Türkiye
genelinde denetim kadroları içerisinde “denetmenlik” kadrolarının zaten sayıca çok olması, iç denetçilerin
özlük haklarının göreli olarak daha iyi olması ve denetmenlik kadrolarında yasal olarak zorunlu olan
rotasyon uygulamasının varlığı sayılabilir. Sayı ve özlük haklarının yanı sıra özellikle vergi ve muhasebe
denetmenlerinin rotasyon uygulamasından kurtulma isteğinin, iç denetim kadrolarına geçme noktasında
güdüleyici bir faktör olduğu düşünülmektedir.
İç denetçilerin çalıştıkları kamu tüzel kişiliğini belirlemeye yönelik bulgulara göre, iç denetçilerin %40,2’si
özel bütçeli idarelerde, %34,3’ü mahalli idarelerde, %21,7’si ise genel bütçeli bir kamu kurumunda çalışırken,
%2,2’si, sosyal güvenlik kurumlarında görev yapmaktadır. 5018 sayılı kanunun geçici 5. maddesinin “e”
fıkrasına göre, muhasebe, milli emlak ve vergi denetmenlikleri kadrolarında bulunanlar, 31.12.2007 tarihine
kadar sadece özel bütçeli idareler ile mahalli idarelere atanabilmekteydi. Faal iç denetçilerin içerisinde
denetmen kökenli iç denetçilerin ağırlığının %55 olması (419/768), anket bulgularında özel bütçeli idarelerle,
157
mahalli idarelerde görev yapanların oranının yükselmesinin nedeni olarak gösterilebilir. Bulgularda SGK’da çalışan
iç denetçilerin oranının %2,2’de kalmasının nedeni ise, bu alandaki kamu tüzel kişiliğini Türkiye’de sadece Sosyal
Güvenlik Kurumu ve Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğünün oluşturması ve bu birimlere sınırlı sayıda kadronun
(35 kişi) tahsis edilmesidir.
Araştırmaya katılan iç denetçilerin çalıştıkları kamu idari birimlerine yönelik elde edilen bulgulara göre, iç
denetçilerin %28,3’ü, yüksek öğretim kurumunda, %19,6’sı, belediyelerde, %8,3’ü, il özel idarelerinde, %6,1
Büyükşehir belediyelerinde (mahalli idareler toplamı %34’dür.), % 16,3’ü, genel müdürlüklerde görev yapmaktadır.
Yüksek öğretim kurumlarında çalışan iç denetçilerin oranının fazla olmasının nedenleri arasında, üniversitelerin
değişime çabuk ayak uyduran kamu birimleri olmaları, bu kurumlardaki siyasi etkilerin/baskıların daha az olması,
işe alımda objektifliğin biraz daha fazla olması ve çalışma ortamlarının rahat olması sayılabilir. Belediyelerin sayı
olarak fazla olmaları, verilen kadroların diğer birimlere göre yüksek olması ve belediyelerin siyasi etkilere daha açık
birimler olmaları, bu kadrolara yapılan atamaların oranını yükseltmiştir. Bu durum, araştırmamıza da yansımıştır.
Bunun yanı sıra il özel idarelerinin oranının yüksek çıkmasının bir sebebi olarak, mahalli idare birimleri içerisinde
siyasi etkilerin bu birimlerde daha az olması gösterilebilir. Büyükşehir belediyelerinde görev yapan iç denetçilerinin
oranının düşük çıkmasının sebebi ise, ülkemizde sadece 16 büyükşehir belediyesinin bulunmasıdır.
5.3.2. İç Denetim Olgusuna Yönelik Algılar
Anket bulguları, araştırmaya katılan iç denetçilerin, iç denetim olgusunun temel unsurlarını (güvence sağlama,
danışmanlık, saydamlığa katkı, bağımsızlık, tarafsızlık, iç kontrol sistemine katkı, mali disipline yardımcı olma,
kurumsal kültüre katkı) tüm boyutları ile doğru bir şekilde algıladıklarını ortaya koymuştur. Kamu da iç denetim
sistemine geçiş sürecinde iç denetim olgusunun, tüm boyutlarıyla iç denetçiler tarafından benimsenmesi ve
kavranması iç denetimden beklenen faydaların elde edilmesi ve iç denetim faaliyetlerinin etkin bir şekilde
yürütülebilmesi için temel şarttır. Türkiye’deki kamu iç denetçilerinin, bu teorik alt yapıya sahip olmaları, iç
denetimin uygulanabilirliği noktasında önemli bir göstergedir.
İç denetimin teorik yapısını oluşturan bir başka olumlu unsur da, iç denetim standartlarıdır. Kamu İç Denetim
Standartlarının (Maliye Bakanlığı, Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği, 2007) belirlenmesinde, Uluslararası İç
Denetçiler Enstitüsünün (IIA) “Uluslararası İç Denetim Mesleki Uygulama Standartları” esas alınmış, bunun yanı
sıra diğer uluslararası standartlardan da yararlanılmıştır. Standartlar, iç denetçilerin niteliklerini ve iç denetim
faaliyetinde uygulanması gereken süreçleri belirlemektedir. Araştırma bulgularına göre, kamu iç denetim
standartları konusunda iç denetçiler arasında kararsızların çokluğu ve bu görüşe katılmayanların oranının
yüksekliği, mevcut denetim standartlarının beklentileri karşılamadığının bir göstergesi olabilir. Kamu iç denetim
standartlarının zamanla benimseneceği ve iç denetim faaliyetlerinde uygulanabileceği düşünülebilir. Fakat yine
de bu standartların iç denetçiler tarafından tam bir kabul görmemesinin nedenlerinin araştırılması gerekmektedir.
Uluslararası uygulamalardan aynen çevrilerek alınan mevcut kamu iç denetim standartlarının, Türkiye’nin idari
yapısı ve kamu denetim kültürüne uygunluğu bu çerçevede tartışmaya açılmalı, gerekirse bu standartlar revize
edilmeli ve sadeleştirilmelidir.
Araştırmaya katılan iç denetçilerin %92’si kamu sektörünün risk-süreç değerlendirmesindeki tecrübesizliğinin
iç denetimi olumsuz etkileyeceğini ifade etmiştir. Ayrıca, iç denetçilerin %92’si kurumsal risklerin azaltılmasında iç
denetimin rol oynayacağını düşündüklerini belirtmişlerdir. Kamu da modern anlamda iç denetimin (risk ve süreç
odaklı iç denetimin) geçmişinin yeni olması, böyle bir sonucun ortaya çıkmasında ana etken olabilir. Eski teftişdenetim yaklaşımlarında risk odaklı bir denetim metodunun kullanılmamasının doğurduğu bu tecrübesizliği
ortadan kaldırmak için risk-süreç analizine yönelik mesleki eğitimlerin artırılması, iyi uygulama örneklerinin
paylaşılması ve bu konudaki farkındalığın artırılması gerekmektedir. Risk-süreç odaklı iç denetim anlayışı
benimsendikçe, kamu idarelerindeki kurumsal riskleri ortaya çıkartmak ve azaltmak mümkün olabilecek ve bu
durumun doğal sonucu olarak da iç denetimin etkinliği artabilecektir.
158
5.3.3. İç Denetçilerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları
İç denetçilerin görevleri, 5018 Sayılı Kanunun 64. maddesinde ve İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları
Hakkındaki Yönetmeliğin 15. maddesi ile düzenlenmiştir. Araştırma bulguları iç denetçilerin, kendilerine
verilen bu görevlerin fazla olmadığını düşündüğünü (%72,5) göstermektedir. İç denetim sisteminin, 2008
yılından itibaren kamu idarelerinde aktif bir şekilde uygulamaya konulması ve iç denetçilerin tam kapasiteyle
görev yapmamaları, böyle bir sonucu ortaya çıkartmış olabilir. Bunun yanı sıra büyük çoğunluğu müfettiş
ve denetmen kökenli olan iç denetçilerin, eski görevleri ile şu anki görevlerini kıyaslayarak bu yanıtı vermiş
olmaları muhtemeldir. Eski mesleklerinde birbirinden çok farklı görevleri yerine getiren iç denetçiler, kurumun
faaliyetleri ile sınırlı olan ve değişkenlik göstermeyen iç denetim görevlerini az bulmuş olabilirler.
Buna karşın araştırmaya katılan iç denetçilerin yarısı (%50,9), mevzuatla verilen bu görevleri yerine getirmede
verilen yetkileri yetersiz bulmaktadır. Yetkilerin yeterli olduğunu düşünen büyük bir iç denetçi grubunun
varlığı da dikkat çekicidir. Yetkilerin yetersiz görülmesinin bir nedeni, iç denetçilerin büyük çoğunluğunun
denetmen-müfettiş kökenli olmaları ve geçmişteki yetkileriyle şu anki yetkilerini karşılaştırmalarıdır. İç
denetçilerin yetkilerinin yetersiz olduğunu düşünmelerinin diğer bir sebebi de, düzenlenen raporların
yaptırımı ile ilgili belirsizliklerdir. Düzenledikleri raporların gereğinin idarelerce yerine getirilip getirilmemesi
konusundaki belirsizlikler, böyle bir düşünceyi doğurmuş olabilir. İç denetçiler, hazırladıkları raporların gereği
yerine getirilmediğinde üst yönetim ile karşı karşıya kalabilmektedirler. İç denetçiler ile üst yöneticiler arasında
görüş ayrılığı bulunması halinde anlaşmazlığın giderilmesine yardımcı olacak makam, İDKK’dır. İç denetçiler,
üst yöneticileri ile görüş ayrılığına düşmemek adına raporlarında çeşitli sınırlamalara gidebilirler. Yani konu
iç denetçilerin, üst yönetimle ilişkileriyle ilgilidir. Düzenlenen raporların gereği yerine getirilmediğinde,
uygulanacak müeyyidelerin netleştirilmesi, doğabilecek yetkisel uyuşmazlıkları önleyebilecektir. Kamu iç
denetim sistemi, tüm unsurlarıyla uygulanmaya başladığı zaman, iç denetçilerin yetki/görev konularındaki
yaklaşımlarının daha da netleşeceğini düşünmekteyiz.
Kamu idarelerinde yapılacak iç denetim, mali denetim uygulamaları dışında uygunluk, performans, bilgi
teknolojisi ve sistem denetimi uygulamalarını da kapsayan bir süreçtir. Bir başka ifadeyle iç denetim, idarenin
mali ve mali olmayan tüm faaliyet, süreç ve işlemlerini kapsamaktadır. İç denetim birimlerinin kuruluş
aşamasında atanan iç denetçilerin büyük bir çoğunluğunun mali denetim kökenli olması, iç denetimin tam
ve etkin bir şekilde uygulanmasını engelleyecek bir unsur olarak gözükmektedir. Fakat araştırma bulguları,
mali denetim kökenli olsalar da iç denetçilerin büyük bir çoğunluğunun, görev ve sorumluluklarının mali
denetimle sınırlı olmadığını düşündüklerini ortaya koymuştur. Bu durum iç denetçilerin, kamu da iç denetimin
misyonunu algıladığını gösteren çarpıcı bir bulgudur.
5.3.4. İç Denetim Birimi ve İç Denetçilerin Nitelikleri, Atama ve Yükseltme Kriterleri
İç denetimin sağlıklı ve kendisinden beklenen katma değeri yaratacak şekilde uygulanabilmesi için kurum
içi ve kurum dışı paydaşların desteğinin alınması ve algılamalarının artırılması önem arz etmektedir. Bunun
için, iç denetim sisteminin tüm yönleri ile bu paydaşlara anlatılması ve tanıtılması gerekmektedir.
İç denetim biriminin tanıtımına yönelik bilgilendirme çalışmaları için, araştırmaya katılan iç denetçilerin
önemli bir kısmı %44’ü, kurumlarında iç denetim birimini tanıtıcı yeteri düzeyde bilgilendirme faaliyetinin
yapılmadığını ifade etmiştir. Buna karşın, böyle bir faaliyetin yapıldığını belirtenlerin ve kararsızların oranının
yüksek olması da dikkat çekicidir. İç denetim biriminin, kurum içi paydaşlara yeterince tanıtımının yapılmaması,
bu faaliyetin algılanması ve ulaşmak istediği amaçların benimsenmesini geciktirebilecektir. Bunun için, gerek
İç Denetim Koordinasyon Kurulu gerekse iç denetim birimleri koordineli olarak özellikle üst yöneticiler olmak
üzere idare personeline iç denetim faaliyeti ve katma değeri hakkında bilgilendirme faaliyetlerini konferans,
seminer ve toplantılar aracılığıyla sürdürmelidirler. Bu süreçte özellikle üst yöneticilerin, iç denetim birimlerinin
kurum içinde tanıtılması konusunda teşvik edici ve imkân sağlayıcı bir rol üstlenmeleri önem arz etmektedir.
159
İç denetim, kamu idarelerinin faaliyetlerine değer katmayı ve geliştirmeyi amaçlayan bir yaklaşımdır.
Kamu da denetim elemanlarına, geçmişten gelen anlayış çerçevesinde hata ve düzensizlikleri tespit eden
ve değerlendiren kişiler olarak bakılmaktadır. Araştırmaya katılan iç denetçiler de, kurumlarında kendilerine
hata ve düzensizlikleri tespit eden uzmanlar olarak bakıldığını düşünmektedirler. Bunun sebebi, mevcut iç
denetçilerin mesleki kökenleri olabilir. Kurum çalışanları, iç denetçilerin mesleki geçmişlerini göz önünde
bulundurarak, iç denetim olgusuna eski kamu yönetimi anlayışıyla bakmayı sürdürmektedirler. Ayrıca, iç
denetimin kurumlarda iyi tanıtılmaması da kurum çalışanlarında bu anlayışın devam etmesine sebep olmuş
olabilir. Bu süreçte, iç denetim olgusunun sadece hata ve düzensizleri tespit etmeye yönelik bir yaklaşım
olmadığının, yapılacak faaliyetler ve tanıtım çalışmaları ile anlatılması yararlı olacaktır.
İç denetçiler, geçici 5. madde ile belirtilen kıstaslar çerçevesinde 31.12.2007 tarihine kadar, üst
yöneticilerin onayı ile atanmışlardır. Üst yöneticilere ilk atama sürecinde eğitim, sınav, yeterlilik vb. şartları
aramadan, atama yapmalarına olanak tanınmıştır. Başlangıç aşamasında atanan bu kişilerin denetim
tecrübelerinden yararlanmak, mantıklı ve zorunlu bir yol olarak gözükse de, araştırmaya katılan iç denetçiler
geçiş sürecinde izlenen atama politikalarının sonraki dönem iç denetim faaliyetlerini etkileyeceğini
düşünmektedirler. Geçiş sonrası dönem için atanacak denetçilere, sınav ve sertifika şartlarının zorunlu
hale getirilmesi, bu olumsuz durumu ortadan kaldırabilecektir. Fakat yine de iç denetçiler, geçiş sürecinde
izlenen yöntemin olumsuz etkilerinin süreceğini ifade etmişlerdir.
İç denetim mesleğine yönelik özlük haklarının belirlenmesinde, kamu idarelerinin tamamında
aynı standartlar uygulanmış ve kurumlar arasında ayrıcalıklara yer verilmemiştir. Araştırmaya katılan iç
denetçilerin çoğunluğu, kendilerine sağlanan özlük haklarının yüksek performansla çalışmaları noktasında
yeterli olduğunu düşünmektedirler. Özlük haklarının tüm iç denetçiler nezdinde aynı seviyede olması ve
geliştirilmesi, iç denetim faaliyetinin etkinliğine de olumlu yansıyacaktır. Buna karşın iç denetçiliğe geçtikten
sonra ücretleri düşen iç denetçiler ve idareler de mevcuttur. İç denetçi olduktan sonra ücretleri düşen iç
denetçi sayıları ve kurumları şu şekildedir: Adalet Bakanlığı (8), Maliye Bakanlığı (13), Sanayi Bakanlığı (13),
Ulaştırma Bakanlığı (9), Gümrük Müsteşarlığı (9), Hazine Müsteşarlığı (8), Dış Ticaret Müsteşarlığı (6), Sosyal
Güvenlik Kurumu (18), Diyanet İşleri Başkanlığı (10), Karayolları Genel Müdürlüğü (14), Devlet Meteoroloji
İşleri Genel Müdürlüğü (2) (KİDDER Yönetim Kurulu’ndan alınan bilgidir).
5.3.5. İç Denetimin Bağımsızlığı, Tarafsızlığı ve Üst Yönetimle İlişkiler
İç denetim faaliyetlerinin bağımsız ve tarafsız bir şekilde yürütülmesi, kritik bir başarı faktörüdür ve
denetim için hayati önemdedir. İç denetimin başarısı, iç denetim biriminin/iç denetçilerin, fonksiyonel
ve organizasyonel bağımsızlığına bağlıdır. Fonksiyonel bağımsızlık, denetimin kapsam ve yaklaşımının
belirlenmesinde, denetim planlarının hazırlanmasında ve denetim faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinde
yönetsel müdahalelerin olmaması anlamına gelmektedir. Fonksiyonel bağımsızlık, iç denetçilerin mevzuat
ve standartlarda tanımlanan görev ve yetkileri çerçevesinde kurumun tüm faaliyet ve işlemlerine yönelik
olarak, bağımsız ve tarafsız bir yaklaşımla değerlendirme yapabilme gücünü sağlar (Midyat, 2007: 10).
Araştırmaya katılan iç denetçiler, kendilerine mevzuatla yeteri kadar bağımsızlık sağlandığı noktasında
bir görüş birliği içinde değildirler. İç denetçilerin geneli, mevzuatla kendilerine yeteri kadar bağımsızlık
sağlanmadığını düşünürken (%45,7), bir kısmı sağlanan bağımsızlığın yeterli olduğu (%34,6) görüşündedir.
Kendilerine mevzuatta yeteri kadar bağımsızlık verilmediğini düşünenlerin oranının yüksek olması, ataması
yapılan iç denetçilerin geçmiş mesleki kökenleri ile ilgili olabilir. Soruşturma raporlarından aldıkları yaptırım
güçlerini bir kenara bırakıp, sadece görüş bildiren bir konuma geçen iç denetçiler, soruşturma raporlarından
gelen yaptırım güçlerini kaybetmelerini bağımsızlıklarının kısıtlanması şeklinde yorumlamış olabilirler.
Fakat soruşturma raporları hariç, eskiden de yazılan raporların bağlayıcılığının ve herhangi bir yaptırımının
olmadığını vurgulamamız da gerekmektedir.
160
Bağımsızlığın diğer bir boyutu, organizasyonel bağımsızlıktır. Araç, gereç vb. fiziki şartlar, organizasyonel
bağımsızlığın sağlanmasının bir parçasıdır. Araştırmaya katılan iç denetçilerin %60’ı, organizasyonel
bağımsızlığın bir göstergesi olan fiziki şartların kendilerine sağlandığını ifade etmiştir. Gerekli fiziki şartlara
sahip olmadığını belirtenlerin oranı, %40 gibi oldukça yüksek bir orandadır. Bu durum, üst yöneticilerin
organizasyonel bağımsızlık noktasında iç denetçilere gerekli desteği, tam olarak vermediğinin bir göstergesi
olarak da kabul edilebilir. Ayrıca organizasyonel bağımsızlık, sadece fiziki şartlardan ibaret değildir.
Organizasyonel bağımsızlık konusunda çeşitli sorunlar devam etmektedir. Bu durum da denetçilerin üst
yöneticilere bağlanmasından çok, denetim birimi yönetiminin düzenleniş biçiminden, denetim faaliyetinin
gerektirdiği kaynakların tahsis usulü (bütçe gibi) gibi sebeplerden kaynaklanmaktadır(Midyat, 2009).
Organizasyonel bağımsızlığın sağlanamaması, iç denetim bağımsızlığını doğrudan etkileyeceği için bu
bağımsızlığı sağlayıcı ve koruyucu düzenlemelerin yapılması gerekmektedir. Özellikle iç denetim birimlerinin
ayrı bütçelerinin bulunmaması, onları çalıştıkları idarelere tamamen bağımlı kılmaktadır. Bu durum ise, iç
denetim birimlerinin hareket serbestîsini azaltmaktadır. İç denetim birimlerinin teşkilat kanunlarında yer
almaması da, önemli sorun alanlarından bir tanesidir. Organizasyonel statülerinin daha da netleştirilmesi ve
yaşanan sıkıntıların giderilmesi için, kamu idarelerindeki iç denetim birimlerinin teşkilat kanunlarında yer
almasını sağlamaya yönelik yasal düzenlemelerin bir an önce yapılması gerekmektedir.
Üst yönetimle, iç denetim faaliyetlerinin performansı arasında literatürde önemli bir ilişkinin bulunduğu
vurgulanmıştır. Araştırmaya katılan iç denetçilerin yarıdan fazlası (%58,4) üst yönetime bağlı olarak iç
denetim faaliyetini sürdürmenin, performanslarını olumsuz etkileyeceğini düşünmektedir. Bu durumun
bir nedeni, organizasyonel bağımsızlık konusunda yaşanan sıkıntılar olabilir. İç denetçiler çalışmaları
sırasında üst yönetimin bir etkisini/müdahalesini görebileceklerini düşündüklerinden dolayı, bu konuda
üst yönetimden mümkün olduğu kadar bağımsız faaliyet göstermek istemektedirler. Elde edilen bu bulgu,
iç denetçilerin üst yöneticilere bakışını göstermesi açısından oldukça önemlidir.
Türkiye’de iç denetimin bağlı olacağı birimin neresi olması gerektiği konusunda tartışmaların sürdüğü bir
ortamda, iç denetçilerin büyük bir kısmının üst yönetime bağlı olarak çalışmanın performanslarına olumsuz
etkileyeceğini düşündüklerinin bilinmesi çok önemlidir. İç denetim sisteminde yeniden yapılandırma
çalışmalarının olacağı, resmi dökümanlarda ifade edilmektedir. Bu yapılandırma sürecinde, iç denetçilerin
üst yönetime bağlı olarak çalışma konusunda çekincelerinin olduğu dikkate alınmalıdır. Sağlıklı bir iç
denetim yapısı kurulmak isteniyorsa, bu işin uygulayıcılarının bu konudaki görüşleri mutlaka alınmalıdır.
Yasal düzenlemeler yapılmadan önce, konu iç denetçiler arasında tartışmaya açılmalı ve bu tartışmadan
elde edilecek sonuçlar doğrultusunda, iç denetçilerin de isteklerini yansıtacak adımlar atılmalıdır. Bu
düzenlemeler yapılıncaya kadar geçecek süre içerisinde, İDKK’nın üst yönetimle ilişkiler noktasında, iç
denetçilerin kafalarında oluşan soru işaretlerini giderici çalışmalar yapması da faydalı olacaktır.
Araştırmaya katılan iç denetçiler arasında tam bir görüş birliğinin olmadığı konuların başında “üst
yönetimin iç denetime gereken önemi” verip-vermediği gelmektedir. Araştırma bulguları, iç denetçilerin
bakış açısıyla üst yönetimin “iç denetime gereken önemi” verip, vermediği noktasında (vermektedir-%38,5;
vermemektedir-%35,7) net bir eğilim ortaya koymamaktadır. Kararsızların oranının çokluğu (%25,8), bu
durumun ortaya çıkmasının temel nedenidir. Kararsızların çok olmasının sebebi ise aktif olarak faaliyete
geçmeyen birimlerin çokluğu olabilir. Görüş birliğinin olmaması, iç denetim olgusunun üst yöneticiler
tarafından tam olarak kavranamadığının da bir göstergesidir. İç denetime gereken önemi veren üst
yöneticilerin varlığının yanında, buna kayıtsız kalan üst yöneticilerin de varlığı böyle bir sonucu çıkartmış
olabilir. İç denetim biriminin, kurum içinde yeteri kadar tanıtılıp, tanıtılmadığı konusunda da yaşanan fikir
ayrılığı bu görüşümüzü desteklemektedir.
161
Halbuki üst yönetimin, iç denetime önem vermesi ve desteğini sağlaması literatürde sürekli vurgulanan
bir başarı faktörü olarak karşımıza çıkmıştır. “Üst yönetimden gereken desteği görmek, çalışmalarımı
olumlu etkiler” şeklinde bir soru sorulduğunda araştırmaya katılan iç denetçilerin neredeyse tamamının
(%97), böyle bir desteğin performanslarını olumlu etkileyeceğini ifade etmesi, iç denetçilerin üst yönetim
desteğinin öneminin farkında olduğunu göstermektedir.
Bunun yanı sıra iç denetim raporlarının, üst yönetimce kabul görme durumuna yönelik bulgulara göre
iç denetçilerin %60’ı, raporlarının üst yönetim tarafından kabul görüp, uygulanacağını belirtirken, %29’u bu
konuda kararsız kalmıştır. Bu oranlar, iç denetçilerin genelinin, üst yöneticilerine karşı bir güven duyduğunu
göstermektedir. Fakat bu bulguyu değerlendirirken, geçiş dönemi içerisinde sınırlı sayıda iç denetim
çalışmasının ve raporlamasının yapıldığını da göz önüne almamız gerekmektedir.
Araştırmayla ilgili önemli bir konuda, kurumda iç denetime karşı bir direncin ve önyargının varlığıdır. Bu
konuya yönelik anket sorusundan çıkartılan bulgulara göre, iç denetçilerin çoğunluğu (%59) kurumlarında
iç denetime karşı, alt kademe birimlerinde bir direncin olduğunu ifade etmişlerdir. Böyle bir direncin
oluşması, “iç denetim birimlerinin” kurum içinde gerektiği gibi tanıtılmamasından kaynaklanabilir. Nitekim
“iç denetim birimlerinin yeteri düzeyde tanıtımının yapılması” konusuyla ilgili bulgularımız da, bu konuyu
açıklamaktadır. Üst yönetimin kurum içinde usulen bir “iç denetim ve iç denetim birimi” tanıtımı yaptığı
fakat bunun, oluşabilecek direnci kırma noktasında yeterli olmadığı anlaşılmaktadır. Maalesef kurum içinde
iç denetim farkındalığı, çoğu kurumda oluşturulamamıştır. Bu konuda görevli birimler ve üst yönetim kadar
iç denetçilere de önemli sorumluluklar düşmektedir.
Ayrıca kurumda iç denetime karşı bir önyargının da bulunduğunun düşünülmesi, bu konunun
önemini artırmaktadır. Bu önyargının ve direncin neden kaynaklandığı önemlidir. Genel olarak kamuda
teftiş kurullarından gelen baskıcı ve korkutucu denetim anlayışının, isim değiştirmiş hali olarak iç denetim
algılanmış olabilir. Kurumdaki alt kademelerin böyle bir önyargıya sahip olmaları doğaldır. Çünkü başlangıçta
izlenen atama politikalarından dolayı denetmen, kontrolör ve müfettiş kökenli iç denetim elemanları, iç
denetim kadrolarına geçiş yapmıştır. Önyargıların kırılmasında, bilgilendirme çalışmalarının sıkça yapılması
ve bu konuda iç denetim elemanlarına da faaliyetlerini sürdürürken bu ön yargıyı kırma adına fırsatlar
verilmesi gerekmektedir. İç denetçiler, kurum çalışanlarına iç denetimin eski denetim anlayışlarından farklı
ve kuruma değer katan, geliştiren bir denetim ve danışmanlık faaliyeti olduğunu yaptıkları/yapacakları
çalışmalarla ortaya koymalıdırlar. Son olarak iç denetçilerin disiplin ve ceza soruşturma yetkilerinin olmadığı
konusunda kurum çalışanlarının bilgilendirilmesi, bu direncin ve önyargının giderilmesine katkı yapacaktır.
İç denetim faaliyetinin bağımsızlığı yanında bu faaliyetin objektif bir yaklaşımla icra edilmesi,
standartlar ve yasal düzenlemeler gereğidir. Objektiflik yani tarafsızlık, faaliyetten çok kişiye yöneliktir.
Bir başka anlatımla, iç denetçiler iç denetim faaliyetinin yürütülmesi sırasında tarafsız davranmalıdırlar.
Tarafsızlığın sağlanmasında denetim bağımsızlığının varlığı da önemli bir işlev görür. Bununla birlikte,
faaliyetin bağımsızlığı iç denetçilerin bireysel denetim görevlerinin yürütülmesi sırasında tarafsız bir şekilde
davranmalarını garanti etmez. Bu nedenle, tarafsızlığı sağlayacak ve koruyacak mekanizma ve prosedürlerin
geliştirilmesi gerekmektedir (Midyat, 2007:9).
Araştırmaya katılan iç denetçiler arasında, “aynı kurumda uzun yıllar çalışmanın bağımsızlığı ve
tarafsızlığı zedelemesi” konusunda tam bir görüş birliği olmadığı görülmektedir (zedeler: %44,4, zedelemez:
%39,9). Uzun yıllar aynı kurumda çalışmanın, her ne kadar organizasyonel ve fonksiyonel bağımsızlık üst
yönetim tarafından mükemmel bir şekilde sağlansa da, tarafsızlığı zedeleme noktasında doğuracağı etki, iç
denetçiye bağlıdır. Bu açıdan bağımsızlığın ve tarafsızlığın, daha çok iç denetçilerin kendileriyle ilgili olduğu
bilinmelidir. İç denetçiler, iç denetim standartlarında dile getirilen, bireysel tarafsızlık standardı, Standart
1120 gereği (MB, Kamu İç Denetim Standartları), denetim görevlerinde tarafsız ve önyargısız bir şekilde
davranmalı, her türlü çıkar çatışmasından ve bağımsızlık ve tarafsızlığını bozacak etkenlerden kaçınmalıdır.
162
Burada göz ardı gerekilmemesi gereken bir konu da, uzun yıllar aynı birimde görev yapmanın beraberinde
uzmanlaşmayı getireceği ve bunun da iç denetim faaliyetlerinde sağlayacağı avantajdır. Aynı kurumda
uzun yıllar çalışmanın bağımsızlığı ve tarafsızlığı zedelemeyeceği söyleyenler, bu avantajları düşünmüş
olabilirler.
Ayrıca iç denetçilerin çalışma plan ve programlarının üst yöneticilere bağlı olmaması ve iç denetçilerin
etkin bir biçimde çalışıp çalışmadıklarının kontrolünün/sorgulanmasının İDKK tarafından veya özel bir birim
tarafından yapılması, bağımsızlığı ve tarafsızlığı sürdürme noktasında bir sigorta görevi görecektir.
Konu her ne kadar iç denetçilerle ilgili olsa da, siyasal koşulların ve üst yöneticilerin tutumunun,
bağımsızlığı ve tarafsızlığı etkileme ihtimali her zaman olacaktır. Özellikle siyasi etkinin göreli olarak yüksek
olduğu mahalli idare birimlerinde, belli bir süre sonra iç denetçilerin tarafsızlık ve bağımsızlığını zedeleyici
ve onları etkilemeye yönelik eylemlerin olması ihtimal dâhilindedir. Bu yüzden iç denetçilerin tümü için
geçerli olabilecek, özellikle mahalli idarelerde görev yapan iç denetçileri daha fazla etkileyebilecek bu gibi
durumların önüne geçecek yasal tedbirlerin artırılması ve bu tarz durumların ilgili birimlerce/kurullarca
hassasiyetle takip edilmesi gerekmektedir. İç denetim sistemini izleyen birim bünyesinde, mahalli idare
birimlerinde görev yapan iç denetçilerin sorunları ile ilgilenen özel bir yapının oluşturulması, bu konuda
doğabilecek sorunlara bir çözüm olabilir.
5.3.6. İç Denetçilerin Mesleki Yeterliliği ve Eğitimi
İç denetçiler, mevcut bilgi, beceri ve diğer mesleki yetkinliklerini sürekli bir şekilde geliştirmeli ve
güçlendirmelidir. İç denetçilik mesleğinin kamuda belli bir standartta yürütülmesi için getirilen sertifikasyon
sistemi ve uluslararası geçerliliği olan belgelerin alınması önem arz etmektedir. Türkiye’de kamu iç denetçi
sertifikalarının nasıl değerlendirileceği hususu, “Kamu İç Denetçi Sertifikasının Derecelendirilmesine İlişkin
Esas ve Usuller Hakkındaki Yönetmelikte” açıklanmıştır. İç denetçi sertifikasının derecelendirilmesindeki
temel kriterler; meslek içi eğitimler, yazılan rapor ve yapılan çalışmalar, yayınlanmış makale ve kitaplar, sicil
notu, başarı ve takdirnameler, eğiticilik faaliyetleri, yabancı dil düzeyi ve yüksek lisans ve doktora eğitimidir.
İç denetçilerin sertifikaları, bu alan ve ağırlıklara göre puanlandırılmaktadır (Bkz. İlgili Yönetmelik).
Bu bağlamda araştırmaya katılan iç denetçilerin yarıdan fazlası (%52,4), kamu iç denetçi sertifika
derecelendirme sisteminin mesleğin gelişimi için objektif bir kriter sağladığını düşünmektedir. Bu
görüşe katılmayanların (%28) ve kararsızlarında (%19,7) çokluğu bu sistemin eksik yönlerinin olabileceği
kuşkusunu uyandırmaktadır. Bu derecelendirme sisteminin, objektif bir kriter olduğu noktasında iç
denetçilerin çekinceleri olabilir. Puanlama kriterlerinin zaman içerisinde gözden geçirilmesi bu çekinceleri
azaltabilecektir.
Ayrıca araştırmaya katılan iç denetçilerin büyük çoğunluğu (%78), uluslararası geçerliği olan CGAP,
CIA, CCSA, CISA sertifikalarının, iç denetçilerin performansına olumlu bir etki yapacağını düşünmektedir.
Bu sonuçlar Türkiye’deki iç denetçilerin uluslararası sertifikalara (belgelere) daha fazla itibar ettikleri ve
uluslararası kriterleri benimsediklerini göstermektedir.
Araştırmada ayrıca iç denetçi adaylarının mesleki eğitiminin Maliye Bakanlığı tarafından verilme
durumunun, denetimin bağımsızlığına etkisini ortaya koymayı amaçlamıştır. Araştırmaya katılan iç
denetçilerin yaklaşık yarısı (%47,9), böyle bir eğitimin Maliye Bakanlığı tarafından verilmesinin iç denetimin
bağımsızlığını zedelemeyeceğini düşünmektedirler. İç denetçilerin bir bölümü, Maliye Bakanlığının “iç
denetim sistemi” üzerinde egemen bir güç olduğunu ve kontrolü sağlamak istediğini düşünmektedir. Bu
eğitimin bağımsızlığı zedeleyeceğini düşünenlerin ve kararsızların oranının yüksekliği, eğitim süreçlerinin
yeniden planlanması ihtiyacının bir göstergesi olabilir. Ayrıca bu sonuç, İDKK’nın yeniden yapılandırılması
ve idari konumuyla doğrudan ilgilidir.
163
İç denetçinin denetim tecrübesi ile denetim başarısı arasındaki teorik ilişki, araştırmamız aracılığıyla
da sorgulanmıştır. Buna göre araştırmaya katılan iç denetçilerin neredeyse tamamı (%95,3), iç denetçinin
denetim tecrübesi ile iç denetimin başarısı arasında doğru orantılı bir ilişki olduğunu düşünmektedir. Elde
edilen bulguyu değerlendirirken, araştırmaya katılan iç denetçilerin, toplam kamu denetim tecrübesi, 16 yıl
ve üzeri olanların oranın %65,4 olduğu göz önünde bulundurulmalıdır. Her ne kadar iç denetim sisteminde
yeni yaklaşımlar (risk/süreç odaklı yaklaşım, performans, bilgi teknolojisi ve sistem denetimi) kullanılsa
da kazanılmış denetim tecrübesinin, bu yaklaşımları kavrama ve uygulama noktasında olumlu bir etki
yapacağını düşünmekteyiz.
İç denetimin başarısında tecrübenin yanında verilen mesleki eğitimler ve etkinliklerin periyodik olarak
yenilenmesinin de, olumlu bir etkisinin olacağı açıktır. Bu bağlamda araştırmaya katılan iç denetçilerin
neredeyse tamamı (%97,5), mesleki eğitim ve etkinliklerin periyodik olarak yenilenmesinin iç denetimin
başarılı bir şekilde uygulanmasına doğrudan bir etkisi olduğunu düşünmektedir. Şu an kamu da yaşanan
geçiş sürecinde ilk ataması yapılan iç denetçilere verilecek eğitimler ve bu eğitimlerin yenilenmesi, bu
açıdan hayati önem arz etmektedir. İç denetimin kalitesinin, kamu içinde ve dışında kabul görebilmesi
için iç denetçiler, görevlerinin gerektirdiği eğitime tabi tutulmalı ve süreklilik gösteren uygun eğitim
programlarıyla mesleki yeterliliklerini geliştirmelidirler. Sürekli mesleki gelişimin sağlanması, iç denetçilerin
kendilerini yetiştirmek ve geliştirmek adına yapması gereken mesleki yeterliliği sürdürme sorumluluğuna
da yardım edecektir.
Ayrıca başarılı iç denetçilerin ödüllendirilmesinin, denetim performansını artırma durumu da üzerinde
durulması gereken bir konudur. Araştırmaya katılan iç denetçiler de kamu iç denetim sistemine getirilecek
bir ödüllendirme mekanizmasının, performanslarına olumlu yansıyacağını düşünmektedirler. En azından
geçiş aşamasında, iç denetçiler arasında farkındalığı artırmak ve iç denetim sistemini benimsetmek için
iyi uygulama örnekleri gibi başarılı denetim süreç ve faaliyetlerinin ödüllendirilmesi, teşvik edici olacaktır.
Fakat ödüllendirme mekanizmasının da adaletli, objektif ve güvenilir olmasına ve kurum içi ilişkilere zarar
vermemesine dikkat edilmesi gerekmektedir.
5.3.7. İç Denetim Koordinasyon Kurulu ve Diğer Denetim Birimleriyle İlişkiler
İç denetçilerin bağlı olacağı merci konusu, literatürün en çok tartışılan konularından birisidir. Bağlı
olunacak merci noktasında farklı görüşler bulunmaktadır (İdarenin en üst yönetim kademesine, merkezi
bir otoriteye veya üst yöneticilere). Avrupa Birliğine aday ülke statüsünde olan ülkemizde, AB’ye uyum
ve uluslararası standartlara uygunluk için 5018 sayılı KMYKK ile yeni bir mali yönetim ve kontrol sistemi
getirilmiştir. Yeni sistemin önemli unsurlarından olan iç kontrol merkezi uyumlaştırma görevi Maliye
Bakanlığına, iç denetim merkezi uyumlaştırma görevi de Maliye Bakanlığına bağlı İç Denetim Koordinasyon
Kuruluna verilmiştir.
5018 sayılı Kanunun 66 ve 67. maddeleri uyarınca oluşturulan İç Denetim Koordinasyon Kurulu
(İDKK), kamu idarelerinde iç denetim sistemlerini izleyen, bağımsız ve tarafsız bir organ olarak çalışmaya
başlamıştır. Bu Kurul’un çalışma ve usul esaslarına yönelik bir yönetmelik çıkartılmış ve Kurul bu yönetmelik
çerçevesinde faaliyetlerine devam etmektedir. Ayrıca bu kurulun sekretaryasını yapmak üzere Maliye
Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü bünyesinde daire başkanlığı seviyesinde; “İç Denetim
Merkezi Uyumlaştırma Dairesi (İDMUB)” oluşturulmuştur.
Araştırmaya katılan iç denetçilerin neredeyse tamamı (%97,6), İDKK’nın tam bağımsız bir şekilde
yeniden yapılandırılmasının “iç denetimin” başarısını artıracağını düşünmektedir. Buna göre oluşturulan
Kurul’un, iç denetçiler nezdinde tam bağımsız bir kurul olarak gözükmediği sonucu ortaya çıkmaktadır.
Ayrıca iç denetçiler, İDMUB’un, Maliye Bakanlığı içerisinde konumlandırılmış olmasının da bu bağlamda
iç denetimden beklenen faydayı azaltacağını düşünmektedirler. İç denetçilerin büyük bir bölümü (%78,8),
164
“İDMUB’un Maliye Bakanlığına bağlı olmasının iç denetimden beklenen faydayı azaltacağını” söyleyerek,
Türkiye’de iç denetim sisteminde yer alan bu kurumlara bakış açılarını ortaya koymuşlardır. İç denetçiler
verdikleri yanıtlarla, oluşturulan bu iki birimin idari statülerinin gözden geçirilmesine ihtiyaç olduğunu da
açık bir şekilde ifade etmişlerdir.
İç denetçilerin bu görüşleriyle paralellik arz eden çeşitli saptama ve öneriler de mevcuttur. Hükümet
programları, ilerleme raporları ve ulusal program gibi resmi dokümanlarda İDKK’nın, iç denetim sistemini
geliştirmek ve koordine etmek üzere, kamu idarelerinin iç denetim sistemlerini düzenlemek, izlemek,
geliştirmek, uyumlaştırmak ve koordine etmek üzere bağımsız ve tarafsız bir organ olarak yeniden
yapılandırılacağı ifade edilmiştir. Merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun etkinliğinin artırılabilmesi için
İç Denetim Koordinasyon Kurulunun yeniden yapılandırılmasına duyulan ihtiyaç ortadadır. Fakat son
dönemlerde bu konuda herhangi bir adım atılmamıştır. Kamu iç denetim sistemi geliştirilmek ve başarıyla
uygulanmak isteniyorsa, bu sistemde rol alan birimlerin statü ve yapıları noktasında bir an önce gerekli
düzenlemelerin yapılması ve idari kapasitelerinin güçlendirilmesi gerekmektedir.
Kamu da iç denetim olgusu, daha yeni olduğundan “iyi uygulama örneklerinin” paylaşılması büyük önem
arz etmektedir. Bu bağlamda araştırmaya katılan iç denetçilerin neredeyse tamamı (%97,8) iyi uygulama
örneklerinin kurumlar arası paylaşımının iç denetimin başarısını artıracağını belirtmiştir. Bu paylaşımlar,
iç denetim uygulamalarında yol gösterici, rehberlik edici ve hataları azaltıcı bir görev üstlenecektir. Bu
konuyla bağlantılı olarak İDKK’nın iç denetimin paydaşlarına yönelik (üst yönetici, harcama yetkilileri ve iç
denetçilere) farkındalığı artırıcı çabalarıyla (tanıtım faaliyetleri, eğitimler, kitaplar, broşür vb.) iç denetimin
başarısı arasında bir ilişki incelenmek istenmiştir. Buna göre araştırmaya katılan iç denetçilerin neredeyse
tamamı (%95), İDKK’nın üst yönetici, harcama yetkilileri ve iç denetçilere yönelik çabalarının, kamu iç
denetim sisteminin başarısını olumlu etkileyeceğini ifade etmiştir. İDKK’nın, rehberlik görevini daha etkili
yerine getirmesi halinde iç denetimin başarı oranı ve sistemin etkinliği daha da artabilecektir.
Türk kamu denetim sisteminin, en tartışmalı konularından bir tanesi de, geleneksel teftiş ve kontrol
birimleri ile iç denetim gibi modern denetim birimlerinin ilişkilerinin nasıl olması gerektiğidir. Araştırmaya
katılan iç denetçilerin %96,4’ü, teftiş kurulları ile iç denetim birimleri arasında görev ayrımını sağlayacak
düzenlemelerin yapılması gerektiğini ifade etmiştir. Fakat iç denetçiler, iç denetim sisteminin, teftiş/denetim
kurullarının alternatifi olup olmadığına yönelik soruya ilişkin yanıtlarıyla (%72,8), bu iki sistemin birbirinin
alternatifi olmadığını söylemişlerdir. Mevzuata yönelik sınırları çizecek düzenlemelerin yapılmasını net bir
biçimde ifade eden iç denetçiler, kendilerini teftiş/denetim kurullarının alternatifi olarak görmemektedirler.
Yetki-görev çatışmasına/çakışmasına, kurum içi huzursuzluklara yol açmamak için 5018’den sonra teftiş
kurullarının misyonları, görevleri ve yetkileri konusunda net olarak sınırlarının çizilmesi gerekmektedir.
Türkiye de iç denetim sisteminin kurulması aşamasında, geleneksel mevcut teftiş ve kontrol güçleri ile
iç denetim sisteminin aktörleri arasında bir mücadelelerin yaşandığı bilinmektedir. Özellikle hem teftiş/
denetim kurullarının hem de iç denetim birimlerinin birlikte yer aldığı kamu kurumlarında ortaya çıkan
bu ikili denetim yapısı, beraberinde çeşitli sorunları da getirmektedir. Bir idarede aynı kapsamdaki işlerin,
birbirinden farklı yapılanmış iki birim tarafından yürütülmesi düşünülemez. Fakat iç denetim faaliyetlerinin
kapsamına girmeyen konularda, teftiş kurullarına görevler verilebilir. Burada tartışılması gereken konu bir
kamu idaresinde her iki birimin aynı anda varlığına gerçekten ihtiyacın olup olmadığıdır. Kamu idarelerinde
hem teftiş kurullarının hem de iç denetim birimlerinin varlığı devam ettirilmek isteniyorsa, bu birimler
arasında net ve hiçbir tartışmaya yol açmayacak bir şekilde görev ve sorumluluk ayrımlarının yapılması
gerekmektedir.
165
Teftiş/denetim kurullarının bugüne kadar kamu idarelerine yaptıkları katkılar ortadadır. Oluşturulan
bu yeni iç denetim sisteminin yeni aktörleri ile mevcut yapının aktörlerinin karşı karşıya getirilmemesi
gerekir. Her iki denetim biriminde görev alan kişilerin ve ilgililerin, sorun ve sıkıntıların aşılması noktasında
sorumluluk üstlenmesi ve kısır çatışmaların sonlandırılması kamu yararına olacaktır. Bu sorunların
çözülmesi, hem denetim elemanları, hem denetlenen kurum ve personeli açısından hem de kıt olan kamu
kaynaklarının etkin kullanımı açısından büyük önem arz etmektedir.
Araştırmaya katılan iç denetçilerin %42,9’u, mevcut teftiş ve denetim birimlerinin varlığının, oluşturulan
iç denetim sisteminin başarısını etkilemeyeceği yönünde görüş bildirirken, %37,9’u bu birimlerin varlığının
iç denetimin başarısını etkileyeceğini söylemiştir. Kararsızların oranı ise %19,1 olmuştur. Bu oranların
dengeli dağılımı, iç denetçilerin bir kısmının, geleneksel teftiş/denetim birimleri ile iç denetim birimlerinin
aynı anda sürdürülmesi noktasında çekinceleri olduğunu ortaya koymaktadır. Normalde olması gereken,
bir kamu idaresinde aynı görevi yürüten birden fazla denetim biriminin olmamasıdır. Bir idare de aynı
anda, iki farklı denetim birimi varlığını sürdürecekse, bu birimler arasında işbirliğini ve koordinasyonunu
sağlayacak açık ve net, yasal düzenlemelerinde ortaya konulması gerekmektedir. Bu tür düzenlemeler şu
an için Türk denetim sisteminde olmadığından, yukarıdaki gibi farklı fikirlerin ortaya çıkması doğaldır.
5.4. İç Denetimin Başarıyla Uygulanmasına Etki Edebilecek Faktörlerin İç Denetçiler
Tarafından Önem Sırasına Göre Seçimi
Anketin üçüncü bölümünde, iç denetçilerden iç denetimin başarılı bir şekilde uygulanabilmesine
etki edeceği düşünülen 8 başarı faktörünü önem sırasına göre sıralaması istenmiştir. Daha önce yapılan
akademik çalışmalardan ve iç denetçilerle yapılan görüşmelerden elde edilen bu 8 faktör;
• Fiziki çalışma koşulları,
• Özlük hakları,
• Üst yönetimin tutumu,
• Verilen Mesleki Eğitimin Yeterliliği,
• Mevzuatın Yeterliliği,
• Denetim Birimin Kurumdaki Bakış,
• Diğer Denetim Birimlerinin Kaldırılması,
• İç Denetim Sisteminde İDKK’nın Konumu, şeklinde belirlenmiştir.
Tablo 2: İç Denetimin Başarı ile Uygulanmasındaki Faktörlerin Sıralanması
1.Olma
Frekansı
2.Olma
Frekansı
3. Olma
Frekansı
Toplam
(1.-3.)
Otalama tercih sıra
derecesi
Üst Yönetimin Tutumu
182
95
32
309
2,09
İDKK’nın Konumu
123
58
36
217
3,19
Verilen Mesleki Eğitimin
Yeterliliği
43
50
65
158
3,83
Mevzuatın Yeterliliği
48
46
48
142
4,23
Denetim Birimlerine Kurumdaki
Bakış
34
46
52
132
4,43
Fiziki Koşullar
31
34
52
117
4,59
Özlük Hakları
37
35
41
113
4,70
Diğer Denetim Birimlerinin
Kaldırılması
22
16
16
54
6,37
166
Yukarıdaki tablo 2’de iç denetimin başarıyla uygulanmasına etki edebilecek faktörler, en yüksek frekansa
sahip ilk üç faktör ve ortalama tercih sıra derecesi baz alınarak sıralanmıştır. Ortalama tercih sıra derecesinin
1’e yakın olması, ilgili faktörün en çok tercih edilen faktör olduğunu göstermektedir. Yukarıdaki tablo 2’de
ortalama tercih sıra derecesine göre yapılan sıralama ile en yüksek frekansa sahip ilk üç faktörün toplam
frekanslarına göre, yapılan sıralama paralellik arz etmektedir. Her iki sıralamaya göre üst yönetim tutumu, iç
denetim sisteminde İDKK’nın konumu ver verilen mesleki eğitimin yeterliliği ilk üç sırayı almıştır.
Araştırma bulgularına göre iç denetçiler, iç denetimin başarıyla uygulanmasına etki edecek faktörleri
sırasıyla aşağıdaki şekilde önem verdiklerini belirtmişlerdir:
1. Üst yönetimin tutumu,
2. İDKK’nın Konumu,
3. Verilen Mesleki Eğitimin Yeterliliği,
4. Mevzuatın yeterliliği,
5. Denetim Birimlerine Kurumdaki Bakış,
6. Fiziki Koşullar,
7. Özlük Hakları,
8. Diğer denetim birimlerinin kaldırılması.
Araştırmaya katılan 361 iç denetçinin çok büyük bir bölümü, iç denetimin başarıyla uygulanmasında en
önemli faktörü, “üst yönetimin tutumu” olarak görmektedir. Daha sonra bu faktörü, “iç denetim sisteminde
İDKK’nın konumu”, takip etmektedir. Kamu idarelerinde iç denetim sisteminin etkin bir şekilde işletilmesi
ve yürütülmesi hedefleniyorsa, üst yöneticilerin izleyeceği politikalar bu noktada belirleyici olacaktır. İç
denetçiler de üst yönetim desteğinin öneminin farkına varmışlar ve iç denetim sisteminin başarılı bir şekilde
uygulanması için en önemli şartın üst yönetimin tutumu olduğunu belirtmişlerdir. Bir başka ifadeyle aynı
önem derecesinde olmasa bile iç denetçiler, İDKK’nın idari konumunu iç denetimin başarıyla uygulanabilme
noktasında kritik bir başarı faktörü olarak görmektedirler. Ayrıca bu iki faktör kadar önemli görülmese de “iç
denetçilere verilen mesleki eğitimin yeterliliği”, öne çıkan bir başka faktör olmuştur.
Bu faktörlerden sonra kalan dört faktör, birbirine yakın sonuçlar göstermiştir. Bunlar “mevzuatın
yeterliliği, denetim birimlerine kurumdaki bakış, fiziki koşullar ve özlük haklarıdır.” Diğer denetim birimlerinin
kaldırılması faktörü ise, iç denetçilerin en az önem verdiği faktör olarak karşımıza çıkmıştır.
5.5. Yapılan İstatistiksel Analiz ve Yorumlanması
Anketin ikinci bölümünde yer alan sorular geniş bir literatür taranarak hazırlanmış ve iç denetimin
başarısıyla bağlantılı ölçeklerdir. Araştırmada kamuda iç denetimin başarılı bir şekilde uygulanabilmesine
etki eden faktörleri, iç denetçilerin kaç değişik boyutta algıladığını bulmak için faktör analizi uygulamak
gerekmektedir. Bu çerçevede anketin ikinci bölümünde yer alan 41 adet değişken, faktör analizine tabi
tutulmuştur.
Faktör analizi, birbiriyle ilişkili çok sayıda değişkeni az sayıda, anlamlı ve birbirinden bağımsız faktörler
haline getiren ve yaygın olarak kullanılan çok değişkenli istatistik tekniklerinden biridir (Kalaycı vd., 2008:
321).
Yapılan ilk faktör analizi sonucunda, değişkenlerin sekiz faktör altında toplandığı görülmüştür. Bu
faktörlerden iç denetçilerin bağımsızlığıyla ilgili üç sorudan oluşan faktör 5, iç denetimde Maliye Bakanlığı’nın
rolünü sorgulayan ve iki soruyu kapsayan faktör 6, teftiş ve denetim kurullarının iç denetimle ilişkisini
gösteren iki sorudan oluşan faktör 7 ve sertifika sistemiyle ilişkili iki sorudan oluşan faktör 8 Cronbach alfa
değerlerinin düşük olmasından dolayı güvenilirliği düşük faktörler olarak tespit edilmiştir. Bundan dolayı
başlangıçta belirlenen sekiz faktör, güvenilirlik analizi sonrasında dörde düşmüştür.
167
Faktörlerin isimlendirilmesi, gruplarda yer alan değişkenlerin (soruların) özelliklerinden yola çıkılarak
tarafımızdan yapılmıştır. İç denetçilerin bakış açısıyla iç denetimin Türk kamu sektöründe başarıyla
uygulanabilmesinde rol oynayan faktörler şu şekilde tespit edilmiştir:
Faktör 1. İç denetim olgusunu kavrama ve önemini algılama.
Faktör 2. İç denetim farkındalık faaliyetleri ve iç denetimin idari konumu.
Faktör 3. Üst Yönetimin desteği ve tutumu.
Faktör 4. Kurum İçi Algılama.
İç denetim olgusunu kavrama ve iç denetimin önemini algılama, iç denetim sürecinin en temel
gereklerinden biridir. İç denetim faaliyetinin amaçlarının ve kuruma kazandıracaklarının iç denetçiler
tarafından doğru algılanması kurulacak sistemin sağlam temeller üzerine inşa edilmesine yardımcı olacaktır.
Sadece yapmış olmak için yapılan bir iç denetim faaliyeti, iç denetimi diğer denetim türlerinden farklılaştıran
olumlu yönleri ortadan kaldıracaktır. 5018 sayılı KMYK ile çerçevesi çizilen kamu iç denetim sisteminin, bu
geçiş döneminde farklı mesleki kökenlerden gelen iç denetçilerle benimsenmesi ve öneminin algılanması
kamu iç denetim sistemimiz adına gelecek adına ümit vericidir.
İç denetçiler; kamu mali disiplininin sağlanmasında, saydamlığa ulaşılmasında, iç kontrol sisteminin
etkin kılınmasında ve 5018 sayılı Kanundan beklenen faydaların elde edilmesinde iç denetimi önemli bir
araç olarak görmektedirler. Türk kamu yönetimi ve mali kontrol alanında yaşanan dönüşüm sürecinde
iç denetçiler, iç denetime kilit bir rol biçmiş ve önemini kavramışlardır. Kurumsal yönetim anlayışı kamu
idarelerimiz için hâkim kılınmak isteniyorsa iç denetçilerin belirttiği bu rol, ilgililer tarafından bir an önce
benimsenmelidir.
Faktör 2’nin kapsadığı değişkenler, iki temel alanda yoğunlaştığından faktörün isimlendirilmesinde
bu durum dikkate alınmıştır. Bu kapsamda faktör, “iç denetim farkındalık faaliyetleri ve iç denetimin
idari yapılanması” adı altında gruplandırılmıştır. Kamu mali yönetiminde iç denetime geçiş sürecinde,
iç denetimin kurum içinde farkındalığını artırmak, iç denetimin benimsenmesini ve uygulanmasını
kolaylaştıracaktır. Bu farkındalığı artırma noktasında, iç denetimden sorumlu olan kurumlara önemli görevler
düşmektedir. Araştırmaya katılan iç denetçiler de, Türkiye’de kamu idarelerinde iç denetimin izlenmesi ve
koordinasyonundan sorumlu organ olan İDKK’nın, iyi uygulama örneklerini paylaşarak, mesleki eğitimleri
ve etkinlikleri arttırarak ve iç denetimi yöneticilere doğru bir şekilde tanıtarak bu farkındalığın sağlanması
noktasında ortak bir görüş belirtmişlerdir. Bunun yanı sıra iç denetim birimlerine kamu idarelerinin teşkilat
kanunlarında yer verilmesinin bu farkındalığın oluşmasına katkı sağlayacağını düşünmekteyiz.
Ayrıca iç denetçiler, iç denetimin idari yapılanması noktasında mevcut problemlerinde çözümünü
beklemektedir. İdari yapılanmada problemler, iki konu üzerinde yoğunlaşmıştır. Birincisi, iç denetim
birimleri ile teftiş/denetim kurulları arasındaki görev ayrımı konusu diğeri, İDKK’nın güçlü bir kurumsal
yapısı olan bağımsız bir otorite olarak yeniden yapılandırılmasıdır. Teftiş kurulları ve iç denetim birimleri
arasında görev ayrımının net bir şekilde yapılması, doğacak problemleri önleyerek iç denetimin başarıyla
uygulanmasına yardımcı olabilecektir. Faktör analizine göre iç denetçiler, İDKK’nın güçlü bir kurumsal
yapıya bir an önce kavuşturularak iç denetimin başarıyla uygulanmasında önemli bir aktör olarak üstlendiği
misyonu yerine getirmesi gerektiğini ifade etmişlerdir. İDKK’nın 5018 Sayılı Kanun’la kendisine verilen görev
ve fonksiyonları yerine getirebilecek güçlü kurumsal bir yapıya kavuşturulması gerek Avrupa Birliği İlerleme
Raporları’nda gerek Ulusal Programlar, Hükümet Programları’nda ele alınan bir konudur. Bu alanda ihtiyaç
duyulan düzenlemelerin biran önce yapılması faydalı olacaktır.
İç denetimin başarıyla uygulanmasında rol oynayan bir diğer faktörde, “Üst yönetimin desteği ve
tutumu” ’dur. Kurum içinde üst yönetime bağlı olarak sürdürülen iç denetim faaliyetlerinin istenilen katma
değeri sağlayabilmesi için hayati öneme sahip olan üst yönetim desteği, araştırmamızda da ön plana çıkan
başarı faktörleri arasındadır.
168
İç denetimin Türk kamu sektöründe başarıyla uygulanabilmesi isteniyorsa, üst yönetim desteğinin
tartışmasız bir şekilde sağlanması gerekmektedir. Üst yöneticilere, iç denetim sisteminin kamu idarelerine
ve kendilerine sağlayacağı faydalar ve bu sistemin gerekliliği, iç denetimden sorumlu organlar tarafından
anlatılmalıdır. Bu kapsamda üst yöneticilerin benimseyeceği pozitif tutum, iç denetim anlayışının kurumda
yerleşmesinde anahtar rol oynayacaktır.
Faktör analizi sonuçlarına göre üst yöneticiler, iç denetim faaliyetlerinin tam bağımsız, tarafsız ve etkin
bir şekilde yürütülmesi için gerekli fiziki koşulları yerine getirmeli, iç denetim raporlarını dikkate almalı ve iç
denetimi kurum içinde tanıtıcı faaliyetlere imkân sağlamalıdır.
Analiz sonucunda tespit edilen diğer bir başarı faktörü de, “Kurum içi algılama” olarak isimlendirdiğimiz
faktördür. İç denetim faaliyetlerinin etkinliği ancak ilgili kurumda yer alan paydaşların desteği ile mümkün
olabilecektir. Kurum içi paydaşlar, iç denetim sistemini ve sağlayacağı yararları kavradığında ve iç denetim
süreçlerinin kendileri açısından bir tehdit olmadığını algıladıklarında iç denetim faaliyetleri etkin bir şekilde
sürdürülebilecektir. Bu direncin kırılmasında üst yönetimin ve ilgili kurumların izleyeceği politikalar kadar
iç denetçilerin kendilerine de sorumluluk düşmektedir. İç denetçiler, yaptıkları/yapacakları çalışmalar
ve ortaya koydukları/koyacakları performansla ön yargı ve direncin kırılmasına yardımcı olmalıdırlar. Bu
çabalar da, iç denetimin Türk kamu sektöründe başarıyla uygulanmasının önünü açacaktır.
Sonuç
Kamu iç denetim sisteminin en önemli aktörleri olan iç denetçileri kapsayan araştırmamız; iç denetimin
yanlış kavranılması ve öneminin algılanamamasını, üst yönetimin iç denetim birimlerine gereken desteği
vermemesini, iç denetimin farkındalığını sağlayacak faaliyetlerin yetersizliğini, kurum içindeki direnç ve
önyargıların giderilmemesini ve İDKK’nın iç denetim sistemindeki mevcut konumunu korumasını, iç denetim
sistemimizin gelişimini ve yaygınlaşmasını engelleyen en önemli kısıtlar olarak karşımıza çıkarmıştır. Eğer
Türk kamu sektöründe iç denetimin başarıyla uygulanması isteniyorsa, belirlenen bu kısıtları giderecek
olan hukuki, idari ve kurum içi düzenlemelerin sağlanması gerekmektedir.
Sonuç olarak, hem faktör analizi sonuçları hem de iç denetçiler tarafından belirlenen başarı faktörlerinin
önem sırasındaki sonuçlar büyük ölçüde paralellik göstermektedir. İç denetimin Türk kamu sektöründe
başarıyla uygulanabilmesinde rol oynayacağı düşünülen bu faktörlerin birbirleriyle ilişkili oldukları ve
birbirlerini etkiledikleri göz ardı edilmemelidir.
5018 sayılı kanunla oluşturulan, 2008 yılından itibaren aktif bir şekilde uygulamaya konulan kamu iç
denetim sistemi, şu an bir geçiş dönemini yaşamaktadır. İç denetim sisteminin, tüm yönleriyle benimsenip
uygulamaya geçmesi zaman alacaktır. Bu süreç içerisinde iç denetim sistemine yönelik yapılacak
düzenlemelerde, sistemin önemli aktörlerinden olan kamu iç denetçilerinin görüşlerine gereken önemin
verilmesi, sağlıklı bir iç denetim sisteminin kurulması ve işletilmesi açısından önem arz etmektedir.
169
KAYNAKLAR
Başbakanlık Müsteşarlığı (2003), Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma:1, Ekim 2003,
Ankara.
Bilge, Semih (2006), “Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü ve Dışsal Faktörlerin Yerel Yönetimlerin Performansına Etkisi Üzerine Bir
Araştırma”, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Anadolu Üniversitesi, Eskişehir.
Commonwealth Secretariat (2005), Guidelines for Public Expendeture Reform, London, Marlborough House.
Diamond, Jack (2002), The Role of Internal Audit in Goverment Financial Management, IMF WorkingPaper: 02/94, Washington.
DPT (2006a), “Dokuzuncu Kalkınma Planı, Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu İhaleleri Özel İhtisas
Komisyonu Raporu”, Rapor No: 7, Ankara.
European Commission (2004), Compendium of Public Internal Financial Control: Internal Audit Legislation in the New Member
States and Applicant Countries, Brussels.
Gürkan, Nazmi Zarifi (2009), “Türk Kamu Mali Yönetiminde İç Denetim ve İç Denetim Algısı,” Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi,
Süleyman Demirel Üniversitesi, Isparta.
Gökmen, Durmuş (2009), Kamu İdarelerinde İç Denetim, Alp Yayınevi, Yayın No: 67, Ankara.
Kalaycı, Ş. (Editör) (2008), SPSS Uygulamalı Çok Değişkenli İstatistik Teknikleri, 3. Baskı, Asil Yayın Dağıtım, Ankara
Kesik, Ahmet (2005a), “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Bağlamında ve AB Sürecinde Türk Kamu İç Mali Kontrol
Sistemi”, Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Sayı: 9.
Maliye Bakanlığı (2007), Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği, Resmi Gazete: 26.12.2007, Sayı: 26738.
Midyat C. S., (2007), “Teftiş ve Geleneksel Denetimden İç Denetime: Yapılan Düzenlemeler, Sorunlar ve Tereddütlü Hususlara İlişkin
Değerlendirmeler (I)”, Mali Hukuk Dergisi, Sayı:132, Aralık.
OECD (2004a), “Public Sector Modernisation: Governing for Performance”, Policy Brief, October, Paris.
OECD (2004b), “The Legal Framework for Budget Systems: An International Comparison,” OECD Journal on Budgeting, Special Issue,
Volume 4 – No. 3.
PIFC Public Internal Financial Control (2006), Welcometothe World of PIFC, EuropeanCommission http://ec.europa.eu/budget/
library/documents/overviews_others/brochure_pifc_en.pdf
PIFC Expert Group (2004), Internal Control Systems in CandidateCountries Report toSupremeAuditInstitutions of Central and Eastern
European Countries Cyprus, Malta, Turkey and European Court of Auditors, Volume I, II (Annexes), November.
Sterck, Miekatrien ve GeertBouckaert (2006), ”International AuditTrends in Public Sector”, Internal Auditor, August.
Şensoy, Serap (2006), “Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ve Bütçenin İdari Denetimi”, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi,
Marmara Üniversitesi, İstanbul.
Uyar, Süleyman (2009), İç Kontrol ve İç Denetim ”5018 Sayılı Kanun Açısından Değerlendirme” 1.Baskı, Gazi Kitabevi, Ankara
Van Gansberghe, C.N. (2005a), Internal Audit: Finding Its Place in Public Financial Management, Public Expendeture and Fiscal
Accountability Programme, Washington D.C., World Bank.
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Resmi Gazete, 24/12/2003, Sayı: 25326.
170
Mehmet BÜLBÜL
Maliye Bakanlığı BÜMKO Daire Başkanı
KAMUDA İÇ KONTROL SİSTEMİ
Sayın genel müdürlerim,
Sayın rektörlerim,
Üniversitelerimizin değerli akademisyenleri,
Değerli üstadlarım ve meslektaşlarım,
Sevgili öğrenciler.
Sunumuma başlamadan önce hepinizi saygıyla selamlıyorum.
Maliye Bakanlığı olarak bu Sempozyumdan beklentimiz, değerli parlamenterlerin, yüksek denetim
organı olan Sayıştay temsilcilerinin, üst yöneticilerin, akademisyenlerin, bürokratların, uygulayıcıların 5018
sayılı Kanunla ilgili görüşlerini almak ve düzenleme çalışmalarımızda ve uygulamalarımızda bu görüşlerden
yararlanmaktır. O nedenle diğer konuklarımıza daha fazla fırsat tanımak için 5018 sayılı Kanunla çerçevesi
çizilen kamu iç kontrol sistemi hakkında kısa ve özet bir bildiri sunmakla yetineceğim. Bu vesileyle hepinizi
saygıyla selamlıyorum.
Bildiğiniz üzere kamu mali yönetim sistemine ilişkin kanunlar temelde dört hususu düzenlemektedir.
Birincisi, Hükümet politikalarının ve önceliklerinin belirlenmesine yönelik kurumsal yapı ve işleyiş.
İkincisi, kıt kamu kaynaklarının bu önceliklere tahsisine ilişkin süreç.
Üçüncüsü, tahsis edilen kamu kaynaklarının kullanılmasına yönelik kontrol ve denetim prosedürleri.
Son olarak, kaynak kullanma yetkisini kullanan kamu görevlilerinin kamuoyuna ve yetkili mercilere
hesap vermesine ilişkin raporlama yöntem ve süreçleri.
İşte, bildirimizin konusunu oluşturan kamu iç kontrol sistemi, esas olarak, kamu mali yönetim sisteminin
özellikle üçüncü, kısmen de son aşamasını, diğer bir deyişle, kaynak kullanımına ilişkin kontrol ve denetim
süreçleri ile hesap verme sürecini ilgilendirmektedir.
Değeli katılımcılar,
Kamu kaynaklarının kullanılmasına yönelik kontrol ve denetim mekanizmalarının kurulması ve
işletilmesi ile ilgili iki farklı yaklaşımdan söz edebiliriz.
Birincisi, 20. yüzyılın sonlarına kadar hakim olan klasik kamu yönetimi anlayışının, kamu mali yönetim
sistemine bir yansıması olan, kontrol ve denetimin merkezi organların sorumluluğunda olduğu yaklaşımdır.
Buna göre Maliye Bakanlığı ve diğer bazı merkezi organlar hem kontrol mekanizmalarının kurulmasından
ve işleyişinden hem de harcamacı birimlerin uygulamalarının denetimden sorumlu olacaktır.
Genellikle bu yaklaşım, merkezi organların yönetici ve personelinin daha yetkin, etik değerlere ve mesleki
kurallara daha bağlı oldukları, buna karşın uygulayıcı birimlerin görece yetkin olmadıkları etik değerlere
ve mevzuata o derece bağlı olamayabilecekleri varsayımına dayanmaktadır. Bu anlayışa göre, uygulayıcı
birimlerin merkezden belirlenen kurallara tam olarak uydukları ve etik değerlere bağlı kaldıkları takdirde,
kamu kaynakları amaca uygun ve etkin kullanılacaktır. Belki de bu nedenle, taşra birimleri bulunmayan
idarelerimizde teftiş ve denetim birimlerinin kurulmasına gerek duyulmamıştır.
171
5018 sayılı kanunla yürürlükten kaldırılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu da klasik kamu
mali yönetim anlayışının bir ürünü olarak kontrol ve denetim mekanizmalarının oluşturulması ve işletilmesi
sorumluluğunu merkezi organlara vermişti.
20. yüzyılın sonlarına doğru klasik kamu yönetimi anlayışı, yerini yeni kamu yönetimi anlayışına terk
etmeye başlamış, bu değişimden etkilenen kamu mali yönetim sistemi “yönetim sorumluluğu” ilkesini
benimsemiştir. Esasen, 5018 sayılı Kanunu da yeni kamu yönetimi anlayışının bir ürünü olarak niteleyebiliriz.
Peki, 5018 sayılı Kanunda bir temel ilke olarak benimsenen “yönetim sorumluluğu” ilkesi neyi ifade
etmektedir.
Kamu mali yönetim sisteminde yönetim sorumluluğu, bir idarede, planlama, programlama, bütçeleme,
uygulama, belgelendirme, kontrol etme, muhasebeleştirme, raporlama, izleme ve geliştirme yetki ve
sorumluluğunun o idarelerin yöneticilerine ait olduğunu, bu süreçlere idare dışından müdahale edilmemesi
gerektiğini ifade etmektedir.
Buna karşılık merkezi organlar tamamen sahneden çekilmemekte, bu faaliyetlerin etkin bir şekilde
yürütülmesine yönelik olarak,
• Temel standart ve yöntemler belirlemekte,
• Uygulamayı güçlendirmek üzere, idarelerde kapasite geliştirmeye yönelik faaliyetler yürütmekte,
rehberlik yapmakta, eğitim hizmeti vermekte,
• Uygulamayı izleyerek geliştirici tedbirler almaktadır.
Bu faaliyetler, uluslararası literatüre uygun olarak, merkezi uyumlaştırma –Central Harmonizationfaaliyeti olarak adlandırılmaktadır.
Peki, yönetim sorumluluğunu üstlenen bir kamu idaresinden 5018 sayılı Kanuna göre beklenen nedir.
Bir kamu idaresinin yöneticilerinin mali yönetim ve kontrole ilişkin misyonu “kamu kaynaklarını mevzuata
uygun, verimli, etkin ve ekonomik bir şekilde kullanmak suretiyle, HEDEFLERİNİ BAŞARMAK ve yetkili
mercilere hesap vermek”tir.
Bu noktada üç temel soru sorulabilir.
• Bir kamu idaresi bu misyonu nasıl gerçekleştirebilir.
• Bu misyonu gerçekleştirdiğinden nasıl emin olabilir
• Bu misyonu gerçekleştirdiğini yetkili mercilere nasıl kanıtlayabilir.
İşte, 5018 sayılı Kanunda çerçevesi çizilen ve bu bildirinin konusunu oluşturan “iç kontrol sistemi”, bu üç
soruya birden verilen cevaptır.
İç kontrol, kamu kaynaklarının etkili, verimli ve ekonomik kullanılması ve hedeflerin başarılması
konusunda kamu idareleri için tutarlı ve kapsamlı yöntem ve standartlar sunan bir yönetim modelidir.
Bu yöntem ve standartlar aynı zamanda hesap verilen merciler için de bir değerlendirme kriterleri
oluşturmaktadır. Böylece hesap veren merciler ile hesap verilen merciler arasında bir mutabakat metni
niteliğini de taşımaktadır.
5018 sayılı Kanunda bu anlayışa paralel bir iç kontrol tanımı yapılmış bulunmaktadır. Buna göre iç kontrol,
idarenin amaçlarına belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak, faaliyetlerin etkili, ekonomik ve
verimli bir şekilde yürütülmesi, varlık ve kaynakların korunması, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak
tutulması ve mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere
idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreç ile iç denetimi kapsayan mali ve mali olmayan
kontroller bütünüdür.
Kanun uluslararası literatürle uyumlu bir iç kontrol tanımı yapmış, bu konuda standart ve yöntemler
belirleme görevini ise Maliye Bakanlığına vermiş bulunmaktadır. Maliye Bakanlığı Kanunda aldığı yetkiye
dayanarak 2007 yılı sonunda yine uluslararası standartlarla uyumlu bir şekilde 18 standart ve 79 genel
şarttan oluşan Kamu İç Kontrol Standartlarını belirlemiş ve Resmi Gazetede yayımlamış bulunmaktadır.
172
Standartların belirlenmesi sırasında, COSO İç Kontrol Modeli, AB İç Kontrol Standartları ve INTOSAI
Kamu Kesimi İç Kontrol Standartları Rehberi ile üye ülkelerin benimsediği ve uyguladıkları iç kontrol
standartlarından yararlanılmıştır.
Kamu İç Kontrol Standartları COSO Modelinden esinlenilerek beş bileşen altında toplanmıştır.
• Kontrol ortamı standartları
• Risk değerlendirme standartları
• Kontrol faaliyetleri standartları
• Bilgi ve iletişim standartları
• İzleme standartları
Bileşenleri ve standartları şöyle özetleyebiliriz.
Kontrol ortamı standartları, bir kamu idaresinin faaliyetlerini, görev, yetki ve sorumlulukları ayrışmış ve
tanımlanmış uygun bir kurumsal yapı içerisinde, mesleki yetkinliklere sahip ve etik değerleri benimsemiş
yönetici ve personel tarafından yürütülmesini öngören standartlardır.
Bu amaçla 4 standart belirlenmiş bulunmaktadır.
• Etik değerler ve dürüstlük
• Misyon organizasyon yapısı ve görevler
• Personelin yeterliliği ve performansı
• Yetki devri
Risk değerlendirme standartları, bir idarenin amaç ve hedeflerini belirlemesi, bu amaç ve hedeflere
ulaşmasını olumsuz etkilemesi muhtemel durumların tespit edilmesi, sınıflandırılması, değerlendirilmesi
ve kaydedilmesine ilişkin standartlardır.
• Planlama ve programlama
• Risklerin belirlenmesi ve değerlendirilmesi
Kontrol faaliyetleri standartları, belirlenen risklerin etkilerini azaltmak için kontrol stratejilerinin ve
yöntemlerinin belirlenmesi ve uygulanmasına ilişkin standartlardır.
Bu amaçla 6 standart belirlenmiştir.
• Kontrol stratejileri yöntemleri
• Prosedürlerin belirlenmesi ve belgelendirilmesi
• Görevler ayrılığı
• Hiyerarşik kontroller
• Faaliyetlerin sürekliliği
• Bilgi sistemleri kontrolleri
Bilgi ve iletişim standartları, bir kamu idaresinde, yöneticilerin zamanında ve doğru karar verebilmeleri,
çalışanların işlerini belirlenen hedeflere ve mevzuata uygun bir şekilde yürütebilmeleri için ihtiyaç
duyacakları bilgilere tam ve zamanında erişebilmelerini sağlamaya yönelik standartlardır.
• Bilgi ve iletişim
• Raporlama
• Kayıt ve dosyalama sistemi
• Hata, usulsüzlük ve yolsuzlukların bildirilmesi
173
İzleme standartları ise, bir idarede iç kontrol sisteminin tasarım ve işleyişinin sürekli ve sistematik olarak
izlenmesi ve değerlendirilmesi suretiyle iyileştirmeye yönelik tedbirlerin alınmasına ilişkin standartlardır.
Bu amaçla 2 standart belirlenmiştir.
• İç kontrolün değerlendirilmesi
• İç denetim
Bir idarede etkili ve yeterli bir iç kontrol sisteminin oluşturulması ve işletilmesi sorumluluğu idarelere
verilmiş olmakla birlikte, tamamen idarelerin inisiyatifine de bırakılmamıştır. 5018 sayılı Kanuna göre her
idarenin üst yöneticisinin, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, dönem sonunda bir faaliyet raporu
hazırlaması, kamuoyuna, Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına sunulacak olan bu rapora “iç kontrol güvence
beyanı” eklemesi öngörülmektedir. Üst yöneticiler bu güvence beyanı aracılığıyla, idarelerine tahsis edilen
kamu kaynaklarının mevzuata uygun, etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını ve bu suretle hedeflere
ulaşılmasını destekleyecek bir iç kontrol sisteminin oluşturulduğuna ve işletilmekte olduğuna güvence
vermektedirler. Bu konuda varsa çekincelerine ve bu çekinceleri gidermek için öngördükleri tedbirlere de
yer vermeleri öngörülmektedir.
Bildiğiniz üzere, bütçe hakkı ve yetkisi TBMM ne aittir. İdareler harcama yetkisini TBMM den aldığına
göre dönem sonunda yine TBMM ne hesap vermeleri gerekmektedir. 2010 yılı sonunda kabul edilen
yeni Sayıştay Kanununda, kamu idarelerinin iç kontrol standartlarına uyumunun Sayıştay tarafından
denetlenmesi ve denetim sonuçlarının idarelerin faaliyet raporları ve eki iç kontrol güvence beyanları ile
karşılaştırılarak değerlendirilmesi ve sonuçlarının TBMM ne raporlanması öngörülmektedir. Yine, idarelerin
faaliyet raporlarının ve dış denetim değerlendirme sonuçlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde
değerlendirildiği TBMM çalışmalarında ilgili bakanla birlikte idarenin üst yöneticisinin veya görevlendireceği
yardımcısının da bulunması zorunluluğu getirilmiş bulunmaktadır.
5018 sayılı kanunun yayımlanmasının üzerinden 7 yıl, tüm hükümleriyle yürürlüğe girmesinin üzerinden
5 yıl geçmiş bulunmaktadır. Kanun kamu kaynaklarının belirlenen hedefler doğrultusunda, mevzuata uygun,
etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamak üzere, yönetim sorumluluğu esasına dayalı, uluslararası
standartlarla uyumlu bir iç kontrol çerçevesi belirlemiş, Maliye Bakanlığı Kanundan aldığı yetkiye dayanarak
Kamu İç Kontrol Standartlarını belirlemiş, uygulama sonuçlarının denetimi ve değerlendirilmesine ilişkin
hesap verme süreçlerini ortaya koymuş bulunmaktadır. Daha sonra kabul edilen Sayıştay Kanunu ise 5018
sayılı Kanunla uyumlu denetim ve raporlama prosedürlerini belirlemiş durumdadır.
Bununla birlikte, gerek düzenlemelerde gerekse uygulamada hala geliştirilmesi gereken alanlar
bulunmaktadır. Sunumda son olarak bu alanlara değinmek istiyorum.
İç kontrolün etkili bir kaynak yönetim modeli olduğuna değinmiştik. O halde aynı zamanda bir hesap
verme aracı olan iç kontrol sisteminin, öncelikle kaynak kullanım yetkisini veren TBMM, mahalli idarelerde
ise mahalli meclisler tarafından sahiplenilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla TBMM nin ve diğer meclislerin,
denetim otoritesi olan Sayıştaydan idarelerin kaynak kullanma yeterliliklerini değerlendirmek üzere iç
kontrol sistemlerine ilişkin raporlar talep etmesi ve bu raporlar üzerinden hesap sorması beklenir. Bu nedenle,
TBMM’nin çalışma düzeninin ve komisyonlarının bu açıdan yeniden ele alınmasına ihtiyaç bulunmaktadır.
Sayıştay’ın denetim ve raporlama yöntemlerinin de TBMM nin bu beklentisi ve 5018 sayılı Kanunun
tasarımı ile uyumlu olması gerekmektedir. 7 yıl gecikmeyle de olsa 2010 yılı sonunda kabul edilen 6085
sayılı Sayıştay Kanununun bu ihtiyacı karşıladığını söyleyebiliriz. Yeni denetim ve raporlama yöntemlerinin
uygulanmasına yönelik Sayıştay tarafından yürütülmekte olan çalışmaların kısa sürede tamamlanacağına
inanmaktayız.
174
Sayıştayın 6085 sayılı Kanunun öngördüğü denetimlere başlamasıyla birlikte, idarelerin yönetim
kademelerinin iç kontrole yönelik farkındalıklarının yükseleceğine, iç kontrol standartlarına uyum
çalışmalarına hız vereceklerine inanmaktayız.
Bir ülkede kamu mali yönetim reformu, idari reform ve personel reformu ile desteklenmedikçe
beklenen başarı düzeyi yakalanamayacaktır. Reformlar ise, doğası gereği uzun zaman almaktadır. Bu
gerçekten hareketle, siyasi organlara, akademisyenlere, bürokratlara, uygulayıcılara çok iş düşmektedir. Ege
Üniversitesi, bu kesimlerin çok sayıda temsilcisini bu Sempozyumda bir araya getirerek önemli bir başarı
yakalamıştır, bu vesileyle Rektörümüz Sayın Candeğer Hocamız başta olmak üzere emeği geçen herkese
teşekkür ederim. Toplantı sonuçlarının vatandaşlarımıza daha kaliteli bir kamu hizmeti sunma hedefine
katkı sağlamasını diler, hepinize saygılarımı sunarım.
175
Cüneyt GÜLER
İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Dairesi Başkanı - Maliye Bakanlığı
Kıymetli Rektörlerim, Bakanlığımızın, Sayıştay’ın, DPT Müsteşarlığının kıymetli yöneticileri ve uzmanları,
değerli meslektaşlarım ve hocalarım hepinizi saygı ile selamlıyorum. Bu vesileyle sempozyumun
organizasyonunu üstlenen Ege Üniversitesi Sayın Rektörü nezdinde bütün yöneticilerine teşekkür
ediyorum.
İÇ DENETİMİN TANIMI
• İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik,
etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla
yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir.
AYIRTEDİCİ ÖZELLİKLER
• İç denetim faaliyeti, fonksiyonel bağımsızlığa sahiptir.
• Bütün sistemi koordine eden bir merkezi uyumlaştırma birimi (İDKK) vardır.
• Bir anlamda denetimin de denetimi (kalite güvence programları) söz konusudur.
• Sistem, denetim sonuçlarının takibini de içerir.
• 3 Yıllık Denetim Planı hazırlanırken göz önünde bulundurulması gereken bir Strateji
Belgesi bulunmaktadır.
İÇ DENETİMİN KAPSAMI
• Kurumun bütün faaliyet, iş, işlem, süreç ve projeleri iç denetim kapsamındadır.
• İç denetimin esas rolü, iç kontrol sisteminin değerlendirilmesidir.
• İş ve işlemlerin sadece mali yönüyle değil, bütün yönleriyle ilgilidir.
• İç denetim faaliyeti esas olarak iki unsurdan oluşur. Bunlar, güvence sağlama ve
GÜVENCE HİZMETİ
İç denetim;
• Üst yöneticiye,
• İdarelerin üst yönetimine (bir diğer ifadeyle harcama yetkililerine),
• Dış denetim organına (Sayıştay) ve
• Kamuoyuna (vergi mükellefleri gibi) makul seviyede bir güvence verir.
danışmanlık faaliyetleridir.
• Denetimin bütün türlerini (sistem, performans, uygunluk, mali, bilgi teknolojileri) ihtiva eder.
DANIŞMANLIK HİZMETİ
• İç denetim faaliyetlerinin diğer yönü danışmanlık faaliyetleridir. Bununla, idarenin sorunlu alanları ile
süreç ve sistemlerin iyileştirilmesi ve geliştirilmesinde iç denetçilerin bilgi ve tecrübelerinden yararlanılması
amaçlanmaktadır.
176
DENETİMİN PLANLANMASI
• Öncelikle denetlenebilecek alanları ihtiva eden bir denetim evreni çıkarılır.
• Belirlenmiş risk kriterleri kullanılarak risk değerlendirmesi yapılır ve sonucunda 3 yıllık denetim planı
hazırlanır ve üst yöneticiye onaylatılır.
• Denetim alanlarının belirlenmesinde birim yöneticileri ve üst yöneticinin de görüşleri (risk
değerlendirmeleri) alınır.
BİREYSEL DENETİM
• Her bir iç denetçinin, bireysel denetimlerini yürütürken, Kamu İç Denetim Standartlarına, Meslek Ahlak Kurullarına (etik kurallar), Raporlama Standartlarına ve İç Denetim Rehberine uymaları zorunludur.
• Denetimlerde, idarelerinin hedeflerini (alt hedefler dahil) mutlaka göz önünde bulundurmalıdırlar. (Hedef-Risk-Kontrol Matrisleri aracılığıyla)
• Denetim sonucunda kontrol zaafiyeti tespit edilmişse; bunun nedenini ortaya koymaları ve düzeltilmesi
için takip edilecek yolu önermeleri gerekmektedir.
İÇ DENETÇİLİK
• İç denetçilik bir meslektir.
• Uluslararası standart ve etik kurallara sahiptir.
• Sertifikasyona tabidir.
• Mesleği daha sonra özel sektörde de icra etme imkanı vardır.
• Mobiliteye (kurumlararası geçişe) imkan sağlar.
• Kamu iç denetim uygulamaları 3 yıllık bir geçmişe sahiptir. Bir başka deyişle, henüz yolun başındayız.
• İdarelerimize (mahalli idareler dahil) toplam 1369 iç denetçi kadrosu tahsis edilmiştir.
• İç denetçi kadrosu verilen 261 idareden 210’u bugün itibariyle iç denetçi ataması yapmış durumdadır.
• Söz konusu 210 idareye atanan iç denetçi sayısı 774’dür.
• Şimdiye kadar toplam 22 kişi iç denetçilik mesleğinden değişik sebeplerle ayrılmıştır.
• İç denetçi ataması yapan 210 idareden 194’ü iç denetim birim yönergesini yürürlüğe koymuştur.
• Yine iç denetçi ataması yapan 210 idareden 164’ü denetim raporu yazmıştır.
• 2010 yılında yazılan toplam denetim raporu sayısı,749’dur.
• İç denetim faaliyetleriyle birlikte kamu idarelerimizin merkez teşkilatları ilk defa denetlenmeye başlamıştır.
• Geleneksel mevzuata uygunluk denetiminin yanı sıra, bugün itibariyle sistem ve mali denetimler de yapılmaya başlanmıştır.
• Kamuda ilk defa, bütün denetim sonuçları konsolide edilerek, İç Denetim Genel Faaliyet Raporu hazırlanmakta ve en geç Haziran ayında da kamuoyuna açıklanmaktadır.
İD MUB-İDKK FAALİYETLERİ
• 5018 sayılı Kanunla, iç denetim merkezi uyumlaştırma birimi olarak Maliye Bakanlığı’na bağlı ve bakanlıklar arası bir yapıya sahip İç Denetim Koordinasyon Kurulu (İDKK) oluşturulmuştur.
• İDKK’nın sekretaryası, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’ndeki bir daire tarafından yürütülmektedir.
• İkincil ve üçüncül mevzuatı çıkarmıştır.
• Geçiş döneminde atanan yaklaşık 800 iç denetçiye yönelik 3 aylık eğitimler organize etmiştir.
• İç denetçi adaylarının seçimine yönelik 2009 ve 2010 yılında iki ayrı sınav açmıştır.
177
• Dünya Bankası ile kamu iç denetiminin kapasitesini artırmak amacıyla bir proje yürütmüştür.
• Üst yönetimler nezdinde farkındalık yaratmaya yönelik bir kısım faaliyetlerde bulunmuştur.
• Ulusal ve uluslararası konferanslar düzenlemiştir.
• Tereddütleri gidermeye yönelik görüşler vermekte ve kararlar almaktadır.
İSTENEN SONUÇLARIN ALINMASINI GECİKTİREN SEBEPLER
• Üst yönetimlerde farkındalık eksikliği.
• Fonksiyonel bağımsızlığın algılanmasında ve sağlanmasındaki sıkıntılar.
• Atanan iç denetçilerin, yeni denetim anlayışı ve metodolojisine intibakındaki sorunlar.
• İç denetçilerin sadece uygunluk denetimlerine odaklanması.
• İç denetçilerin eğitim açığı.
• İD MUB-İDKK’nın yeniden yapılandırmasındaki gecikmeler.
• Sayıştay’ın devreye girmemiş olması.
BAŞARI FAKTÖRLERİ
• 5018 sayılı Kanunun iç denetime ilişkin maddelerinin gözden geçirilmesi.
• İç denetim-teftiş rol ayrımının yapılması.
• İdarelerde, stratejik plan, performans bütçe ve iç kontrol’ün uygulanması sürecinin uzamaması.
• İDKK’nın kurumsal kapasitesinin güçlendirilmesi.
• İç denetçilerin yetkinliğini artırıcı ve özellikli eğitimlerin planlanması ve uygulanması.
• Sayıştay’ın, idarelerin iç kontrol sistemlerini değerlendirerek, üst yöneticilere raporlaması ve ayrıca TBMM’ye raporlaması.
• İDKK’nın, dış değerlendirmelere başlaması.
• Hesap verme mekanizmalarının etkin bir şekilde çalışması.
• İş ve işlemlerin büyük oranda ilgili birimde tamamlanması, üst yöneticinin daha çok, politika belirleme,
gözetim ve denetime odaklanacağı bir sistemin tasarlanması.
Sözlerime son vermeden önce Eskişehir Osmangazi Üniversitesinin iki öğretim üyesi Doç.Dr Murat
hocamla Semih hocamın yürüttüğü çok güzel bir çalışma oldu. Biz kamu iç denetçileri olaraktan kendilerine
destek verdik. Bu çalışmayı aynı zamanda kitap haline de getirdiler. Onlara da teşekkür ediyorum. Çünkü
çok güzel sonuçlar elde ettiler.
Bu vesileyle bizi dinlediğiniz için, vakit ayırdığınız için teşekkür ediyor, saygılarımı sunuyorum.
178
5. OTURUM
DIŞ DENETİM, HESAP VERİLEBİLİRLİK, SORUMLULUK VE MALİ SAYDAMLIK
Oturum Başkanı
Anadolu Üniversitesi Rektörü
Konuşmacılar
Celal Bayar Üniversitesi Öğretim Üyesi
Kamu Yönetimlerinde Saydamlık ve Hesap Verme Sorumluluğu Kavramsal Açıklamalar
Afyon Kocatepe Üniversitesi Öğretim Üyesi
Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun Mali Disiplin Üzerinde Etkisi
Erol AKBULUT
Sayıştay Başkan Yardımcısı
Kamu Mali Yönetiminde Sayıştayın Rolü
Ömer DUMAN
Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürü
5018 Sayılı Kanunda Hesap Verebilirlik
179
180
Anadolu Üniversitesi Rektörü
İyi günler sayın rektörlerim, değerli genelmüdürlerim, çok değerli katılımcılar, günün son oturumunu
açıyorum. Öncelikle, bu organizasyon için sayın rektörümüze ve emeği geçen bütün arkadaşlarımıza
teşekkür ederek başlamak istiyorum.
Bir gün bir seminerde sunum yaptık, soru faslına geçtik. Bir arkadaşımız kalktı ya hoca dedi bu stratejik
yönetimdir, stratejik planlamadır, performans programıdır, hesap verilebilirliktir, saydamlıktır,nerden
çıkardınız bunları dedi. Ona verdiğim cevabı sizlerle de paylaşmak isterim. Değerli konuklar, 1960’lıyıllarda
rekabeti belirleyen ana unsur üretim miktarıdır, üretimdir. Ne kadar çok üretirseniz o kadar güçlüsünüz, o
kadar başarılısınız. 1970’li yıllarda rekabeti belirleyen unsur, üretim yetmedi, yanına maliyet geldi.
Önceki oturumda benden önceki Rektörümüz Engin ATAÇ beyin 1973’lü yıllarda program bütçe
uygulamalarının başladığını bahsetti. Çünkü aynıdönemlerde artık maliyet, çok önemli rekabeti belirleyen
bir unsur olarak devreye girmiştir. Sadece bu suyu üretmeniz yetmez, bunun aynı zamandaucuz olması
gerekiyor. Ancak1980’liyıllarda buda yetmedi, bunun yanına kalite geldi. Suyu çok üreteceksiniz, ucuz
yapacaksınız, ayrıca bu kaliteli olacak. Ancak o şekilde rekabet edebilirsiniz.1990 yıllarda kalite de yetmedi.
Hız geldi. Hem bunu çok üreteceksiniz, hem bunun maliyeti düşük olacak, hem kaliteli olacak, hem de hızlı
bir şekilde hizmeti vereceksiniz. Ancak 2000’li yıllarda bunlar da yetmedi. Bunun yanına bilgi geldi. Hem
bu suyu çok üreteceksiniz, hem bunu ucuz yapacaksınız, hem bu su kaliteli olacak, hem bunun dağıtımını,
servisini hızlı vereceksiniz, hem de bunun üretiminin içerisine bilgiyi koyacaksınız. İşte bütün bunların
ortaya çıkış nedeni dünyada yaşanan rekabettir, dünyadaki küreselleşmedir, bilgi teknolojileridir. Bunun
getirdiği küresel rekabet koşulları içerisinde kıt kaynaklarınverimli şekilde kullanılması, zaman içerisinde
sürekli ve buna ilave olarak da ortaya çıkan şirket krizleri ve ülke krizleri giderek stratejik planlama,
performans, saydamlık, hesap verilebilirlik kavramları ve uygulamaları dünyanın gündemine ve Türkiye’nin
de gündemine getirmiştir. Bizde zaten krizlerden sonra bunlar üzerine odaklanmaya başladık.
İşte bugün bu son oturumda bu kavramlardan en önemlisi olan hesap verilebilirlik, sorumluluk ve mali
saydamlık konusunu Celal Bayar Üniversitesi öğretim üyemiz Prof.Dr.SüreyyaSAKINÇ’tan dinleyeceğiz.
Buyrun sayın hocam.
181
KAMU YÖNETİMLERİNDE SAYDAMLIK VE HESAP VERME SORUMLULUĞU KAVRAMSAL
AÇIKLAMALAR
Son derecede etkin, mükemmel bir organizasyon, değerli katkılarından, nazik davetinden ve
organizasyonundan dolayı Rektörümüz Sayın Candeğer Yılmaz Hocama teşekkür ederim. Bunun yanı sıra
değerli hocalarım, meslektaşlarım, katılımcılarbugünküprogramın son oturum olmasında yine de böyle bir
izleyici kitlesi olması beni heyecanlandırdı. Bu durum, katılımcıların doğrudan bu konuya odaklandığını da
gösteriyor.
YÖNETİŞİM;
• “Bir ülkenin kalkınması için gerekli olan ekonomik ve sosyal kaynakların yönetiminde otoritenin
kullanılma biçimi” (World Bank)
• “Bir ülkenin güç ve yetkilerini icra etmesi için kullandığı anayasal, yasal ve idari düzenlemeler” (OECD)
• “Bir toplumun siyasi, ekonomik ve sosyal işlerini kamu, özel sektör ve gönüllü sektörle ilişkiler
bağlamında yürütmek için kullandığı değerler, politikalar ve kurumların oluşturduğu bir sistem” (UNDP)
• “Demokrasi, hukukun üstünlüğü ve insan hak ve özgürlüklerine önem veren, katılımcılığın, etkinlik ve
etkililiğin, denetimin, yerinden yönetimin, açıklık, saydamlık ve hesap verebilirliğin, kalitenin, liyakatin ve
etiğin hakim olduğu, sivil toplumu ön plana çıkaran ve sivil toplum kuruluşlarının gelişmesinin önünü açan,
bağımsız işleyen bir yargı düzenine sahip olan, teknolojideki gelişmelerle uyumlu bir ekonomik ve siyasi
düzendir.” (DPT Dokuzuncu Kalkınma Planı “Kamuda İyi Yönetişim” Özel İhtisas Komisyonu Raporu)
• Yönetişim, “yönetsel erkin kullanılma biçimini etkileyen ilke, süreç ve tutumlar” olarak tanımlanabilir.
İYİ YÖNETİŞİM İLKELERİ
• İyi yönetişim, açık ve öngörülebilir bir karar alma sürecinin; etkin bir bürokratik yönetimin; eylem
ve işlemlerinden sorumlu bir hükümetin; kamusal sürece aktif katılım gösteren sivil toplumu; adalet ve
eşitliğin geçerli olduğu bir işleyişi ifade eder. (World Bank)
• İyi yönetişim, yürütme (hükümet), sivil toplum kuruluşları, özel sektör ve bireylerden oluşan paydaşlar
topluluğunun sorumluluklarını ve aralarındaki ilişkileri açıklayan bir süreçtir.
• Saydamlık
• Hesap verebilirlik
• Katılımcılık
• Adalet ve eşitlik
• Etkinlik
• Tutarlılık
• Yerindelik
182
SAYDAMLIK;
• Hükümetin yapısının ve fonksiyonlarının, politika planlarının ve hedeflerinin kamuoyuna açık olmasını,
• Hükümetin niyet ve sorumluluklarının açık ve net olmasını,
• Kamu görevlilerinin seçimi ve atanması ile ilgili kuralların açıkça ortaya konulmasını,
• Mali raporlama ve verilerin doğru şekilde bağımsız denetime açık olmasını,
• Kamu görevlilerinin eylemlerinin halkın denetimine açık olmasını ifade eder.
Mali Saydamlıkla İlgili Minimum Standartlar (IMF, 1998)
• Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması.
• Bilginin Kamuya Açık Olması.
• Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Süreçlerinin Açık Olması.
• Ulusal Denetim ve İstatistik Organlarının Bağımsız Olması.
Mali Saydamlığı Gerçekleştirecek Uygulamalar
• Faaliyet Raporları.
• İlgili Yıl Gerçekleşmeleri ve Beklenti Raporu.
• Kamu Mali İstatistiklerinin Yayımlanması.
• Yedek Ödenekten Yapılan Aktarmaların İlanı.
• Bütçeden Yardım Yapılan Kamu İdarelerinin Listelenmesi.
HESAP VERME SORUMLULUĞU;
• Hesap verebilirlik, kamu kaynaklarını kullanma yetkisine sahip kamu görevlilerinin, bu yetkilerini ve
kamu kaynaklarını nasıl kullandıklarına ilişkin vatandaşları (kamuoyunu) bilgilendirme sorumluluğudur.
• Hesap verebilirlik, kamusal gücün tek elde toplanarak kötüye kullanılmasının önlenmesi, kamusal
kaynakların hukuka uygun ve yerinde kullanılmasının güvence altına alınması, yönetimin vatandaşların
istek ve beklentilerine uygun şekilde hareket etmesi için gerekli temel bir ilkedir.
Hesap Verme Sorumluluğunun Temel Unsurları
• Ölçülebilir hedeflerin belirlenmesi ve sorumlulukların tespiti
• Hedeflerin gerçekleştirilmesi için gereksinme duyulanların planlanması
• İşlerin gerçekleştirilmesi ve gelişmelerin izlenmesi
• Sonuçların raporlanması
• Sonuçların değerlendirilmesi ve geri bildirim yapılması
Hesap Verme Sorumluluğunun Kapsamı
• Siyasal Hesap Verme Sorumluluğu
Yürütme ►Parlamento
• Yönetsel Hesap Verme Sorumluluğu
Kamu Yöneticileri ►Bakanlar
• Vatandaşa Yönelik Hesap Verme Sorumluluğu
Parlamento ve Devlet ►Vatandaş
183
YOLSUZLUK;
• “Kamu gücünün özel çıkarlar amacıyla kötüye kullanılmasıdır.” (World Bank)
• “Kamu ve özel kuruluşların karar verme mekanizmalarındaki yozlaşma ve bozulmadır.” (UNICRI)
• “...doğrudan doğruya ya da dolaylı yollardan rüşvet ve yasadışı bir menfaat temin eden kişinin
yürüttüğü görevlerin veya gerekli davranışların yasalara uygun bir şekilde yerine getirilmesinde sapmalara
yol açan rüşvet veya başka her türlü yasadışı menfaatin talep edilmesi, teklif edilmesi, verilmesi ya da kabul
edilmesidir” (Council of Europe)
Yolsuzluk;
• Demokrasinin temel ilkelerine ve değerlerine tehdit oluşturur.
• Vatandaşların demokrasiye olan inançlarını zayıflatır.
• Hukuk devleti ilkesini zedeler.
• İnsan haklarına karşı bir reddiye meydana getirir.
• Ekonomik sosyal gelişmeyi engeller.
Avrupa Konseyi, Bakanlar Komitesi’nin Yolsuzlukla Mücadele İlke Kararlarından;
• Kamusal sorumluluk ve hesap verme sorumluluğu sisteminin kamu görevlilerinin yolsuzlukla ilgili
davranışlarının sonuçlarını dikkate almasını sağlamak.
• Adil rekabeti teşvik eden ve yolsuzluk yapanlar üzerinde caydırıcı olan uygun ve saydam kamu alımları
prosedürlerini benimsemek.
• Demokratik bir toplumun gerektirdiği ölçüye kadar yolsuzluk suçlarının soruşturulması, kovuşturulması
ya da hüküm verilmesinde dokunulmazlığı sınırlandırmak.
• Uygun denetim prosedürlerinin kamu yönetiminin ve kamu kesiminin faaliyetlerine uygulanmasını
sağlamak.
• Kamu yönetiminin örgütlenmesi, işlemesi ve karar alma sürecinin, özellikle etkinliği artırma gereksinimi
ile uyumlu bir şekilde mümkün olduğu kadar fazla saydamlığı artırarak, yolsuzluk ile mücadele etme
ihtiyacını dikkate almasını sağlamak.
Yolsuzluğun Türleri
• Rant Kollama
• Rüşvet
• Akraba ve Eş-Dost Kayırmacılığı (Nepotizm ve Kronizm)
• Patronaj
• Oy Değişimi (Logrolling)
MALİ RAPORLAMA
• Mali saydamlığın sağlanmasında, kamu kaynaklarının kullanımı üzerinde kamuoyu denetimini ve
yetkili mercilere kamu görevlilerinin hesap verme sorumluluğunu yerine getirmesinde; “Mali Raporlama”
esaslı bir unsurdur.
• Kamu kaynaklarının ne şekilde kullanıldığının uluslararası genel kabul görmüş muhasebe ve raporlama
standartlarına uygun raporlanması ve kamuoyunun bilgisine sunulması “mali saydamlık” ve “hesap
verilebilirliğin” temelini oluşturur.
184
KAMU KESİMİNDE SAYDAMLIK VE HESAP VERME SORUMLULUĞU İLE İLGİLİ DÜZENLEMELER
• 6085 Sayılı Sayıştay Kanunu.
• 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu.
• Saydamlığın Artırılması ve Yolsuzlukla Mücadelenin Güçlendirilmesi Stratejisi (2010-2014).
• Yolsuzluklarla Mücadelede Uygulamaya Konulan Uluslararası Sözleşmeler.
SAYIŞTAY KANUNU
• Sayıştay, kamuda hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık esasları çerçevesinde, kamu idarelerinin
etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak çalışması ve kamu kaynaklarının öngörülen amaç, hedef,
kanunlar ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olarak elde edilmesi, muhafaza edilmesi ve kullanılması
için Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetim yapar.
Sayıştay Denetiminin Niteliği (SK Madde 2)
• Mali Denetim: Kamu idarelerinin hesap ve işlemleri ile mali faaliyet, mali yönetim ve kontrol
sistemlerinin değerlendirme sonuçları esas alınarak, mali rapor ve tablolarının güvenilirliği ve doğruluğuna
ilişkin denetim.
• Uygunluk Denetimi: Kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara
ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunun incelenmesine ilişkin denetim.
• Performans Denetimi: Hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve
göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi.
Sayıştay’ın Denetim Alanı (SK Madde 4)
• “merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahalli
idareleri,sermayesindeki kamu payı doğrudan veya dolaylı olarak % 50’den fazla olan özel kanunlar ile
kurulmuş anonim ortaklıkları, diğer kamu idarelerini,
• yukarda sayılan idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı
olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketleri
• Kamu idareleri tarafından yapılan her türlü iç ve dış borçlanma, borç verilmesi, borç geri ödemeleri,
yurt dışından alınan hibelerin kullanımı, hibe verilmesi, Hazine garantileri, Hazine alacakları, nakit yönetimi
ve bunlarla ilgili diğer hususları; tüm kaynak aktarımları ve kullanımları ile Avrupa Birliği fonları dahil yurt içi
ve yurt dışından sağlanan diğer kaynakların ve fonların kullanımını,
• Kamu idareleri bütçelerinde yer alıp almadığına bakılmaksızın özel hesaplar dahil tüm kamu hesapları,
fonları, kaynakları ve faaliyetlerini,denetler.”
Sayıştay’ın Görevleri (SK Madde 5)
Sayıştay;
• “Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler
ve sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.
• Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin
kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve
işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.”
Sorumlular ve Sorumluluk (SK Madde 7)
• “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların
etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden,kullanılmasından,muhasebeleştirilme
sinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur.
185
• Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediği Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne sunulacak Sayıştay
raporlarında belirtilir.
• Kamu zararına sebep olunan durumlar ise bu zararın tazminine ilişkin hükme bağlama işlemi ile
sonuçlandırılır.”
Hesapların Verilmesi (SK Madde 8)
• “Kamu idarelerinin hesapları, muhasebe yetkilileri tarafından hazırlanarak üst yöneticiler veya
görevlendirdiği harcama yetkilileri ile muhasebe yetkilileri tarafından denetime hazır bekletilir veya
Sayıştay’ın bildireceği yere gönderilir.”
• “Hesapların verilmemesinden doğan sorumluluk, hesapların Sayıştay tarafından istendiği tarihte görev
başında bulunan muhasebe yetkilisi ile üst yönetici veya görevlendirdiği harcama yetkilisine aittir.”
Kamu İdareleri ve Görevlilerinin Sorumluluğu (SK Madde 9)
• Sorumlular veya diğer ilgililer, denetçilerin isteyecekleri bilgi, kayıt ve belgeleri vermeye, işlem, faaliyet
ve malların fiili ve fiziki durumlarını geciktirmeksizin göstermeye mecburdurlar.
• Kamu idareleri ve görevlileri, denetim ve inceleme ile görevlendirilmiş olanlara her türlü hesap, bilgi,
belge ve kayıtları ibraz etmek, işlem, faaliyet ve malların fiili ve fiziki durumlarının görülmesini sağlamak,
görevin düzenli olarak yapılmasını sağlayacak tedbirleri almak ve her türlü yardım ve kolaylığı göstermek
zorundadır.
5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU
• 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun temel amacı, kalkınma planları ve
programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli
bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî
yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin
muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemektir.
• Kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden
oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsamaktadır.
5018 Sayılı Kanun (Madde 5)
Kamu maliyesinin temel ilkeleri
• Kamu maliyesi, kamu görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanır.
• Kamu malî yönetimi ekonomik, malî ve sosyal etkinliği birlikte sağlayacak şekilde kamusal tercihlerin
oluşması için gerekli ortamı yaratır.
Malî Saydamlık
Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyu
zamanında bilgilendirilir. Bu amaçla;
• Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,
• Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar ile bütçelerin hazırlanması,
yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve
ulaşılabilir olması, • Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından sağlanan teşvik ve desteklemelerin bir yılı
geçmemek üzere belirli dönemler itibarıyla kamuoyuna açıklanması,
186
• Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine
uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulması, zorunludur.
Malî saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasından kamu
idareleri sorumlu olup, bu hususlar Maliye Bakanlığı tarafından izlenir.
Hesap Verme Sorumluluğu
• Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili,
ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden,
raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili
kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.
Bakanların Hesap Verme Sorumluluğu
• Bakanlar, hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve
ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak
hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan
sorumludur.
• Bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda
Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne karşı sorumludurlar.
Üst Yöneticilerin Hesap Verme Sorumluluğu
• Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara,
kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve
uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve
kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin
işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden
Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.
• Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler
aracılığıyla yerine getirirler.
Bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde aşağıdaki ilkelere uyulur:
• Bütçe, kamu malî işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesini sağlar.
• Bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık, doğruluk ve malî
saydamlık esas alınır.
Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında;
• Gider ve gelir teklifleri, ekonomik ve malî analiz yapılmasına imkân verecek, hesap verilebilirliği
ve saydamlığı sağlayacak şekilde, Maliye Bakanlığı tarafından uluslararası standartlara uyumlu olarak
belirlenen sınıflandırma sistemine göre hazırlanır.
187
Harcama talimatı ve sorumluluk
• Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile
diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun
çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.
Giderin gerçekleştirilmesi
• Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme
emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
• Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması,
teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması
görevlerini yürütürler.
Gelirlerin toplanması sorumluluğu
• Kamu gelirlerinin tarh, tahakkuk, tahsiliyle yetkili ve görevli olanlar, ilgili kanunlarda öngörülen tarh,
tahakkuk ve tahsil işlemlerinin zamanında ve eksiksiz olarak yapılmasından sorumludur.
Kamu zararı
• Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım
ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir
artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış
veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri
uygulanır.
Faaliyet raporları
• Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluğu
çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır.
• Üst yönetici, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin
faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklar.
• Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının
birer örneğini Sayıştay’a ve Maliye Bakanlığı’na gönderir.
Malî istatistiklerin hazırlanması ve açıklanması
• Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine ait malî istatistikler, Maliye Bakanlığınca derlenir.
Merkezî yönetim kapsamı dışındaki kamu idareleri malî istatistiklerini belirlenmiş ilkelere uygun olarak
hazırlar ve belirlenen süreler içinde Maliye Bakanlığına gönderir.
• Malî istatistiklerin anlaşılabilir ve kullanıcılar için kolayca ulaşılabilir olması esastır.
188
SAYDAMLIĞIN ARTIRILMASI VE YOLSUZLUKLA MÜCADELENİN GÜÇLENDİRİLMESİ
STRATEJİSİ (2010-2014)
Strateji;
• Adil, hesap verebilir,saydam ve güvenilir bir yönetim anlayışının geliştirilmesi,
• Yolsuzluğa karşı toplumsal bilincin artırılarak yolsuzluk suçlarına yönelik eğilimlerin engellenmesi,
suretiyle sistemin etkinliğini artırmayı amaçlamaktadır.
Saydamlığın Artırılması ve Yolsuzlukların Önlenmesi Amacıyla Yapılan Başlıca Düzenlemeler
• 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu
• 4875 sayılı Doğrudan Yabancı Yatırımlar Kanunu
• 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu
• 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu
• 5072 sayılı Dernek ve Vakıfların Kamu Kurum ve Kuruluşları ile İlişkilerine Dair Kanun
• 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanun
• 5187 sayılı Basın Kanunu
• 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu
• 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu
• 5253 sayılı Dernekler Kanunu ve 5737 sayılı Vakıflar Kanunu
• 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu
• 5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun ve 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu
• 5411 sayılı Bankacılık Kanunu
• 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu
• 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu
• 5576 sayılı Petrol Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun
• 5918 sayılı Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun
YOLSUZLUKLARLA MÜCADELEDE UYGULAMAYA KONULAN ULUSLARARASI SÖZLEŞMELER
• Avrupa Konseyi Yolsuzluğa Karşı Özel Hukuk Sözleşmesi (2003)
• Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü Uluslararası Ticari İşlemlerde Yabancı Kamu Görevlilerine Verilen
Rüşvetin Önlenmesi Sözleşmesi (2003)
• Sınır Aşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi (2003)
• Avrupa Konseyinin Suçtan Kaynaklanan Gelirlerin Aklanması, Araştırılması, Ele Geçirilmesi ve El
Konulmasına İlişkin Sözleşmesi (2004)
• Avrupa Konseyi Yolsuzluğa Karşı Ceza Hukuku Sözleşmesi (2004)
• Hukuki veya Ticari Konularda Yabancı Ülkelerde Delil Sağlanması Hakkında Sözleşme (2004)
• Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi (2006)
• Yolsuzlukla mücadele alanında faaliyet gösteren Avrupa Konseyinin Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubu
(GRECO) üyeliği (2004)
Ben daha fazla sabrınıza müdahale etmeyeyim. Çok teşekkür ederim.
189
Afyon Kocatepe Üniversitesi
KAMU MALİ YÖNETİM VE KONTROL KANUNU’NUN MALİ DİSİPLİN ÜZERİNDE ETKİSİ
Herkese saygılar sunuyorum. Bundan yaklaşık 2 ay önce Ege Üniversitesi’nden bir mail aldım. 5018 sayılı
kanunun değerlendirileceği, sonuçlarının değerlendirileceği bir sempozyum düzenlemek istediklerini, bu
konuda katılımınızın olup olmayacağı soruluyordu bu mailde. Benim de, 5018 sayılı kanunun mali disiplin
üzerinde nasıl bir etkisi olduğuna ilişkin süregelen çalışmalarım vardı. Bu konuyla ilgili olarak bir bildirim
olduğunu, bir bildiri sunabileceğimi söyledim ve bu bildirimi bugün sizlerle paylaşacağım.
• Türkiye’de 2000-2001 yıllarında döviz kuruna dayalı ‘istikrar’ programı uygulanmış ancak başarılı
olamamıştır. Mali disipline dayalı istikrar programı ise 2002’de başlayıp günümüzde de sürdürülmektedir.
MALİ DİSİPLİN
• Bütçe açıklarının azaltılması ve/veya bütçe açıklarının sürdürülebilir hale gelmesi
KMYK Kanunu’nun, mali disiplin üzerinde olumlu etkisi beklenir, niçin?
• Eski sistemde yönetimlerin uzun vadeli projeksiyon yapmaları mümkün değildi. Ayrıca iktidar
değişiklikleri olduğunda da bütçe disiplininden sapmalar kaçınılmazdı.
• KMYK Kanunu 3 yıllık bütçe uygulamalarını zorunlu hale getirmiştir. Buna “orta vadeli yaklaşım”
denmektedir.
• KMYK Kanunu’nun getirdiği yeniliklerden biri de nakit bazlı muhasebe sisteminden tahakkuk bazlı
muhasebe sistemine geçiştir.
• 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol (KMYK) Kanunu’n en temel amaçlarından birisi şeffaf ve
hesap verebilir bir kamu mali yönetimi sağlamaktır.
• KMYK Kanunu ile bütçe türleri yenilenmiştir.
• KMYK Kanunu ile Genel Yönetim Bütçesi
» “Merkezi Yönetim Bütçesi”,
» “Sosyal Güvenlik Kurumu Bütçesi”
» “Mahalli İdareler Bütçesi”
olmak üzere üç ana başlık altında toplanmıştır.
• KMYK Kanunu ile ekonomik ve mali analizlere daha uygun bütçe kodlama sistemine geçilmiş ve kamu
harcamalarının sınıflandırılmasında yenilikler getirilmiştir.
• İdari ve ekonomik sınıflandırmanın yanı sıra fonksiyonel sınıflandırma da kullanılmaya başlanılmıştır.
BULGULAR
• Faiz harcamalarının azalması mali manevra alanını genişletmiştir.
190
SONUÇ
• Siyasi istikrar mali istikrar(disiplin) ilişkisi
• Diğer kamusal düzenlemelerin (kamu ihale kanunu, personel rejimi) mali disiplin üzerinde olumlu
etkisi
• Seçmen, bürokrat, politikacı ilişkisinin (kamu tercihi teorisi) mali disiplin üzerinde etkisi
• Mali disiplin başarısı(zlığı)nın belirleyicileri (5018 ve diğer faktörler)
• Sosyal güvenliğin finansman verileri, borçlanma verileri şeffaf. Bunun mali disiplin üzerinde olumlu
etkisi.
• Stratejik yönetim mali disiplin ilişkisi?
• Mali sürdürülebilirlik mali disiplin ilişkisi? 2006-2010 döneminde uygulanan 5018’in (pozitif/negatif )
gecikmeli etkisi? Ekonometrik çalışmalar?
Teşekkür ediyorum.
191
Erol AKBULUT
KAMU MALİ YÖNETİMİNDE SAYIŞTAYIN ROLÜ
Sayın Rektörüm, değerli akademisyenler, değerli bürokratlar, sevgili öğrenciler, hepinize hayırlı akşamlar
diliyorum. Ben de sayın Rektörümüze ve değerli arkadaşlarına teşekkür ediyorum bu güzel organizasyon
için. Akşamın bu saatinde sizleri fazla yormadan dış denetim konusunda, daha doğrusu 6085 sayılı Sayıştay
kanunu ile ilgili olarak genel bilgiler arz etmeye çalışacağım. Tüm detaylarını burada 10-15 dakikalık süre
içerisinde görüşmemiz mümkün değil, bunu takdir edersiniz.
YÜKSEK DENETİM / DIŞ DENETİM
Değişen Kamu Mali Yönetimi Anlayışı
Yaşanan ekonomik krizler sonrasında bütün ülkelerin ortak gündem maddeleri;
• Kaynak kullanım etkinliğinin artırılması
• Vatandaşa sunulan hizmet kalitesinin yükseltilmesi
• Kamuda saydamlığın sağlanması
• Hesap verme sorumluluğu sisteminin etkin bir biçimde işletilmesi
• Etkin denetim mekanizmalarının kurulması
gibi hususlar olmuştur.
Dış denetimin amacı;
• Hesap verebilirliğin ve saydamlığın sağlanmasına ve geliştirilmesine katkı sağlamak.
• Kamu kaynaklarının hukuka verimlilik etkinlik ve tutumluluk kurallarına uygun olarak elde edilmesi ve
kullanılmasını desteklemek.
• Halkın vergilerinin yine halkın yararına kullanılması amacına yönelik olarak Parlamentonun bütçe hakkını kullanımına yardımcı olmak.
• Bütçe hakkının Parlamentolara geçmesi.
• Bütçenin denetlenmesi ihtiyacı.
• Parlamentonun yapısal sınırlılıkları.
• Uzman bir kuruluş olarak SAYIŞTAY
Dış denetim
• Anglo-sakson (ofis) ve yargı (kıta Avrupası) modeli olmak üzere iki biçimde örgütlenmişlerdir.
• Ülkemizde yüksek denetim kurumu 1862 yılında Padişah fermanı ile Divan-ı Muhasebat adıyla kurulmuş ve bugün, Sayıştay olarak adlandırılmakta olup Kıta Avrupa’sı modeli benimsenmiştir.
• Tüm anayasalarımızda yer almıştır.
Değişen denetim anlayışı
• Uygunluğun tespitinden performansın değerlendirilmesine yöneliş.
• Keyfi uygulama yerine standartlara dayalı denetim.
• Denetlenenleri rakip görmektense paydaş görmek.
• Sadece yargılamak sorgulamak yerine değer katmak.
* Katılımcının sempozyum sırasında yapmış olduğu power-point sunumdan aktarılmıştır. Sunum Ek 13‘de yer almaktadır. syf: 299-302
192
• Yalnızca girdilere değil çıktılara sonuçlara ve etkilere odaklanmak.
• Hesap verebilirliğin ve saydamlığın yerleşmesine ve gelişmesine katkı sağlayarak iyi yönetişimi desteklemek.
• Verimli etkin ve ekonomik yönetim uygulamalarını teşvik etmek.
Dış Denetime İlişkin Düzenlemeler
• Anayasa
• Lima Deklarasyonu
• INTOSAI Denetim Standartları
• Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (5018)
• Sayıştay Kanunu (6085)
• INTOSAI Denetim Standartlarına İlişkin Avrupa Uygulama Rehberleri
• Avrupa Birliğine Aday Ülke Sayıştaylarına İlişkin Tavsiyeler
• SIGMA’nın Yüksek Denetim Kurumları Kıyaslama Listesi
Anayasa
Madde 160:
Sayıştay, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün
gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve
işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini
yapmakla görevlidir.
Mahallî idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır.
LİMA DEKLARASYONU • Kamu kaynaklarının yönetimi bir güveni temsil ettiğinden, denetim kavramı ve denetimin kuruluşu
kamu mali yönetiminden ayrı düşünülemez.
• Denetimin kendisi bir amaç değildir.
• Ancak; hesap vermekle yükümlü olanların sorumluluğu kabul etmelerini sağlamak, tazmin ettirebilmek
veya benzer ihlalleri engellemek veya en azından güçleştirmek için girişimde bulunmak amacıyla; kabul
edilen standartlardan sapmaları ve mali yönetimde kanunilik, verimlilik, etkililik ve tutumluluk ilkelerindeki
ihlalleri her bir durum için, düzenleyici eylemleri hayata geçirmeyi mümkün kılacak kadar erken bir zamanda
ortaya çıkarmayı amaçlayan düzenleyici bir sistemin vazgeçilmez bir parçasıdır.
INTOSAI DENETİM STANDARTLARI
• Temel Önermeler
• Genel Standartlar
• Çalışma Standartları
• Raporlama Standartları
OECD SIGMA’nın YÜKSEK DENETİM KURUMLARI KIYAS LİSTESİ
• Tüm kamu fonları, kaynakları ve faaliyetlerini denetlemek için yasal yetkilere ve araçlara sahip mi?
• Sayıştay denetimi düzenlilik ve performans denetimlerini içeriyor mu?
• İşlevsel, kurumsal ve mali açıdan bağımsız mı?
• Sayıştayın raporları ve yıllık faaliyet raporları zamanında ve gerekli özenle hazırlanıyor mu ve açıklanabiliyor mu?
193
• Parlamentonun bu raporları etkin değerlendireceği komisyonu var mı?
• Sayıştay uluslararası genel kabul görmüş denetim standartlarını benimsemiş mi?
• Sayıştay görev ve yetkilerini etkin bir biçimde yerine getirebilmek için iyi bir organizasyon yapısına sahip mi?
5018 sayılı Kanunda Dış Denetim
Dış Denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu
çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara
uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne raporlanmasıdır.
Genel kabul görmüş uluslararası denetim standartlarına uygun olarak; • Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve
doğruluğuna ilişkin malî denetim,
• Kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki
düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,
• Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet
sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi
suretiyle gerçekleştirilir.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu
Kanunun amacı;
• Kamuda hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık esasları çerçevesinde, kamu idarelerinin etkili,
ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak çalışması ve kamu kaynaklarının öngörülen amaç, hedef,
kanunlar ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olarak elde edilmesi, muhafaza edilmesi ve kullanılması
için Türkiye Büyük Millet Meclisi adına yapılacak denetimleri,
• Sorumluların hesap ve işlemlerinin kesin hükme bağlanmasını ve kanunlarla verilen inceleme,
denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmak üzere
• Sayıştayın kuruluşunu, işleyişini, denetim ve hesap yargılaması usullerini, mensuplarının niteliklerini ve
atanmalarını, ödev ve yetkilerini, haklarını ve yükümlülüklerini ve diğer özlük işlerini, Başkan ve üyelerinin
seçim ve teminatını düzenlemektir.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu Denetimin genel esasları şunlardır:
• Denetim; kamu idarelerinin hesap, mali işlem ve faaliyetleri ile iç kontrol sistemlerinin incelenmesi ve
kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasının değerlendirilmesidir. Sayıştay
tarafından yerindelik denetimi yapılamaz, idarenin takdir yetkisini sınırlayacak ve ortadan kaldıracak karar
alınamaz.
• Denetim genel kabul görmüş uluslararası denetim standartlarına uygun olarak yürütülür.
• Sayıştay ve denetçiler denetim faaliyetini bağımsız ve tarafsız olarak yürütür. Sayıştaya denetim
görevinin planlanması, programlanması ve yürütülmesinde talimat verilemez.
• Denetimler, güncel denetim metodolojilerinin uygulanmasında gerekli özen gösterilerek gerçekleştirilir.
• Denetim görevinin etkin bir biçimde yerine getirilmesi için Kurum mensuplarının teknik ve mesleki
yeterlikleri geliştirilir.
• Kalite güvencesinin sağlanması için, denetimin her aşaması denetim standartlarına, stratejik planlara,
denetim programlarına ve mesleki etik kurallarına uygunluğu açısından sürekli gözden geçirilir.
194
6085 sayılı Sayıştay Kanun Denetim Türleri
• Düzenlilik Denetimi
- Uygunluk Denetimi
- Mali Denetim
• Performans Denetimi
• Kaynakların etkili ekonomik ve verimli kullanılmasının değerlendirilmesi
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nda Sayıştayın Hazırlayacağı Raporlar
• Genel Uygunluk Bildirimi
• Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu
- Mali Denetim Raporu
- Performans Denetim Raporu
• Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu
• Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu
• KİT raporları
• Diğer raporlar
6085 sayılı Sayıştay Kanunu
• Düzenlilik denetimi ve performans denetim tekniklerini eşit ağırlıkta uygulayabilecek,
• Tüm kamu fonlarını, kaynaklarını ve faaliyetlerini denetlemek için yasal yetkiye sahip olacak,
• İşleyiş ve fonksiyonel açıdan bağımsız olacak,
• Uluslararası genel kabul görmüş denetim standartlarına uygun denetim yapabilecek,
• Hazırladığı raporları zamanında ve belli bir prosedür dahilinde Türkiye Büyük Millet Meclisi ve
kamuoyuna sunabilecek,
• Kamuda hesap verme sorumluluğu bilincinin ve saydamlığın yerleştirilmesine ve geliştirilmesine
önemli katkılarda bulunabilecek,
• Görev ve yetkilerini daha etkin bir biçimde yerine getirebilmek için iyi bir organizasyon yapısına sahip
olacaktır.
AB’nin Sayıştayların İşleyişi İle İlgili Tavsiyelerinin 6085 sayılı Sayıştay Kanunundaki Karşılıkları
• Tüm kamu fonları, kaynakları ve faaliyetlerini denetlemek için yasal yetkilere ve araçlara sahiptir (Md.4
ve den. ilgili diğ.hük)
• Sayıştay denetimi düzenlilik ve performans denetimlerini içeriyor. (Md. 2, 36)
• İşlevsel, kurumsal ve mali açıdan bağımsızdır. (Anayasa ve Md.3)
• Sayıştayın raporları ve yıllık faaliyet raporları zamanında ve gerekli özenle hazırlanıyor ve kamuya
açıklanabiliyor. (Md. 28,31,32,35,36,37,44)
• Sayıştay uluslararası genel kabul görmüş denetim standartlarını benimsemiştir. (Md. 2,34,35,36,37)
• Sayıştay görev ve yetkilerini etkin bir biçimde yerine getirebilmek için iyi bir organizasyon yapısına
sahiptir. (Md. 11,22,28,31)
• Parlamentonun bu raporları etkin değerlendireceği komisyonu var mı? Sorusunun karşılığı ise henüz
bulunmamaktadır.
Beni dinlediğiniz için hepinize teşekkür ediyorum, saygılar sunuyorum.
195
Ömer DUMAN
Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürü
5018 SAYILI KANUNDA HESAP VEREBİLİRLİK
Sayın Rektörüm, sayın üstadlarım, değerli arkadaşlarım, böyle bir sempozyumu düzenlediği için ve
sizlerle bizi bir arada buluşturma fırsatı sağladığı için öncelikle Ege Üniversitesi Rektörü Sayın Candeğer
hocama huzurunuzda teşekkür ediyorum. Ayrıca bu ikinci gününü yaşadığımız sempozyumun bu akşam
saatinde, son oturumcu olarak da sizleri daha fazla sıkmadan, kısa sürede ve daha öncede değinildiği üzere
hesap verilebilirlik üzerine, özelikle 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda hesap verebilirlik
nasıl bir pratik bulmuş, onunla ilgili çok kısa, öz bilgiler vermeye gayret edeceğim, çünkü hesap verilebilirlik
ve sorumluluk konularına daha önceki konuşmacılarımız, ara ara değindiler. Özellikle Süreyya hocam zaten
ayrıntıya yakın teorik ve pratikle ilgili bazı bilgiler verdi.
HESAP VEREBİLİRLİK
• Hesap Verilebilirlik: Şeffaflık ilkesinin tamamlayıcısı olarak; çeşitli etkinlikleri ve çalışmaları
yürütenlerin ve/veya koordine edenlerin yaptıklarını gerekçelere dayandırarak ilgili gruplara açıklaması
ve topluma karşı daha duyarlı olmasıdır.
• Hesap Verebilirlik: Sorumluların/görevlilerin görevleri ile ilgili yaptıklarının ve yapamadıklarının
açıklamak zorunda olmalarıdır.
HESAP VEREBİLİRLİKTE AMAÇ
• Bütçe hakkının korunması,
• Kamusal yetkilerin yanlış kullanımının ve suiistimalinin kontrol edilmesi,
• Kamusal kaynakların hukuka ve kamusal değerlere uygun olarak kullanımının güvenceye bağlanmasıdır.
HESAP VEREBİLİRLİK ORTAMI
• İdari ve mali bir sorumluluk olan hesap verme sorumluluğunun gerçekleşebilmesi için;
• Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,
• Kaynakların elde edilmesi, kullanılması, muhasebeleştirilmesi ve raporlanması süreçlerinin belirlenmesi,
• Kamu idarelerince mali ve mali olmayan raporlamaların yapılması,
• Diğer bir ifadeyle mali saydamlığın sağlanması,
gerekir.
KMYKK’DA HESAP VEREBİLİRLİK
KMYKK’na göre kamu kaynaklarının elde edilmesi kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların;
• Etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesi ve kullanılmasından,
• Muhasebeleştirilmesi ve raporlanmasından,
• Kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından
sorumlu olup; ayrıca, yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadırlar.
196
HESAP VERME SORUMLULUĞU BULUNAN MERCİLER
• Mali yönetim ve işleyişte görevli olanlar,
• Kamu idareleri,
• Hükümet,
• Hiyerarşik üstlerine,
• İdarenin teftiş ve denetim birimlerine,
• Sayıştay’a,
• TBMM’ne, yerel meclislere, karar kurullarına ve
• Kamuoyuna,
hesap vermelidirler.
HESAP VERMEYE ESAS DÖKÜMANLAR
Kamu İdarelerinin;
• Mevzuatı
• Stratejik plan - performans programı
• Bütçesi
• Mali tablo / istatistikleri
• Yönetim dönemi hesabı ve eki belgeler
• Faaliyet raporu
• Kesin hesabı
HESAP VERMENİN ARAÇLARI
• Teftiş ve iç denetim raporları
- Birim ve idare faaliyet raporu
- Genel faaliyet raporu
- Mahalli idareler değerlendirme raporu
• Mali tablo/istatistikler
• Yönetim dönemi hesapları ve eki belgeler
• Kesin hesap
Bu saate kadar sabrınız ve tahammülümünüz için teşekkür ediyor, saygılar sunuyorum.
197
198
6. OTURUM
MUHASEBE, KESİN HESAP, RAPORLAMA VE KAMU ZARARI
27 Mart 2011 Pazar
Oturum Başkanı
Katip Çelebi Üniversitesi İ.İ.B.F. Dekanı
Konuşmacılar
Ufuk Üniversitesi Öğretim Üyesi
Kesin Hesap
Ege Üniversitesi Öğretim Üyesi
Kamu Zararı ve Muhasebe İlişkisi
Eyüp KIZILKAYA
Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdür Yardımcısı
5018 Sayılı Kanunda (Mali) Raporlama
199
200
Katip Çelebi Üniversitesi İ.İ.B.F. Dekanı
Değerli Konuklar,
Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Sempozyumu’nun altıncı oturumunu bugün birlikte gerçekleştireceğiz.
Ege Üniversitesi’nde yapılan tüm faaliyetlerde görev alırken şunu söylemeden geçemiyorum, aslında benim
kökenim de Egelidir. Her ne kadar özgeçmişimde Dokuz Eylül olsa da ben, Ege Üniversitesi İktisadi ve Ticari
Bilimler Fakültesi ‘nde eğitimime başladım daha sonra 1982 yılında YÖK ile birlikte bir sabah Dokuz Eylül’lü
olduk. Dolayısıyla kalbim benim Ege’de açtı ama Dokuz Eylül’e transfer oldum. Bunu da belirtmekte yarar
görüyorum. Bugünkü oturumda üç tane değerli konuşmacımız var. Erdoğan Öner Bey, Türker Susmuş Bey
ve Eyüp Kızılkaya Bey. Erdoğan Öner Bey ile bizim yolumuz çok kesişmedi ama sol taraftaki Eyüp Bey ile ve
Türker Bey ile yolumuz kesişti. Onlarla birlikte, onların asistanı olarak görev yaptım bir dönem. Bu açıdan da
bir Dokuz Eylül’lü olarak, asistanlığını yapmış bir kişi olarak değerli arkadaşlarımla aynı kürsüde bulunmak
beni her zaman mutlu etmiştir. Konuşma sırasına baktığımızda Sayın Öner’in kesin hesap konulu tebliğini
sunması için kendisine söz veriyorum Sayın Hocam buyurun.
201
Ufuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi, Maliye Bakanlığı Eski Müsteşarı
KESİN HESAP
Sayın Rektörüm, değerli hocalarım ve arkadaşlarım, değerli konuklar, hepinizi saygıyla selamlıyorum.
Bizde genelde bir adet vardır. Bir konuyla ilgili kanun çıkarıldığı ve mevzuatı tamamlandığı zaman her
şey bitmiş gibi düşünülür ve normal hayata dönülür. Halbuki 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu, personel ve vergi usul kanunu gibi temel mali kanunlarla ilgili gelişmeleri devamlı olarak izlemekte
ve değerlendirmekte büyük yarar vardır. Bu tür temel düzenlemeler bir defalık değildir. Ülkede uzun yıllar
uygulanmak üzere getirilmektedir. Bu sayededir ki, düzenlemelerde başta öngörülen amaca belirli evrelerden
geçtikten sonra ulaşılması mümkün olabilir. İşte bu sempozyumun düzenlenmesi, akademisyenler ve
uygulamacıları bir araya getirerek neler yapıldığı ve nelerin yapılması gerektiğini hatasıyla ve sevabıyla ortaya
koyma imkanı vermesi nedeniyle kanaatimce son derece isabetli olmuştur. Bu nedenle, bu sempozyumu
gerçekleştiren Ege Üniversitesi’nin değerli rektörünü ve çalışma arkadaşlarını kutluyorum.
Bugünkü konumuz; ‘’Muhasebe, Kesin Hesap, Raporlama ve Kamu Zararı’’.
Bu güne kadar yapılan toplantılarda konu başından sonuna kadar her yönden ele alındı ve değerlendirildi.
En sonunda konu her zaman olduğu gibi yapılanların hesabının verilmesine ve parlamento denetimine
geliyor.
Bilindiği gibi, parlamento denetiminin kaynağı bütçe hakkıdır. Demokratik ülkelerde bütçe yapmak,
yani kamu gelirlerinin toplanması ve toplanan gelirlerin kullanılmasına izin vermek, o ülkede yaşayan halkın
kendisine aittir. Halk bu hakkını bizzat kendisi kullanamadığı için bütçe yapma hakkını kendi seçtiği kişilere
bırakır. Bu bakımdan bütçe hakkı parlamentolar tarafından kullanılır.
Bütçe yapmak bu hakkın sadece bir parçasını meydana getirir. Bütçe hakkının kullanılmasının
tamamlanması için, sonucunun da Parlamentolarca denetlenmesi gerekir. Bu husus, esasında en az bütçe
yapmak kadar önemlidir.
5018 sayılı Kanun (md.42) bu hususu, “TBMM merkezi yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını
onama yetkisini kesin hesap kanunuyla kullanır” diyerek ifade etmiştir. Genel yönetime dahil mahalli
idarelerde onama yetkisi kendi meclislerince kullanılmaktadır.
Yine aynı maddede, “Kesin hesap kanun tasarısı muhasebe kayıtları dikkate alınarak, merkezi yönetim
bütçe kanununun şekline uygun olarak Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanır.” denilmektedir. Mahalli
idarelerde ise kesin hesap belgesi, mali hizmetler birimlerince hazırlanmakta ve belediye ya da il genel
meclisince onanmaktadır.
Genel yönetime dahil idarelerde uygulanacak muhasebe sisteminin esasları, 5018 sayılı Kanunda (md.49)
bu amacı da kavrayacak şekilde şu şekilde belirlenmiştir: “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme
süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve mali raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına
temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür.”
Bundan da anlaşılacağı üzere, ülkede uygulanan kamu muhasebe sisteminin ve bu sistemin kapsam ve
esaslarının; hazine genel hesabının çıkarılması, kesin hesap kanun tasarısının hazırlanması ve Parlamentonun
bütçenin siyasi denetimini gerçekleştirmesinde büyük önemi bulunduğu gibi, iyi bir muhasebe sistemine;
karar alma, kontrol ve hesap verme süreçlerinde de büyük ihtiyaç duyulmaktadır.
202
Buna göre, kesin hesap denetimi ile ilgili olarak, aşağıdaki iki hususun cevaplanmasına ve aydınlatılmasına
ihtiyaç bulunmaktadır:
- Ülkemizde uygulanan bütçe ve muhasebe sistemi 5018 sayılı Kanunla öngörülen amaca uygun
şekilde oluşturulmuş mudur? Diğer bir ifade ile kesin hesap Parlamento denetimine elverişli bir şekilde
çıkarılabilmekte midir?
- Kesin hesabın hazırlanması ve Parlamentonun kesin hesap denetimi, zamanında ve etkili bir şekilde
yapılabilmekte midir?
Önce genel olarak ifade etmek gerekirse;
Ülkemizde batılı anlamda bütçenin 150 yıllık bir geçmişi bulunmaktadır. Parlamento denetimine esas
olan kesin hesabın ve bunun çıkarılmasına dayanak olan muhasebe usullerinin de geçmişi de bu süreye
oldukça yakındır.
Batılı anlamda ilk bütçe 1863 yılında hazırlanmış olmakla birlikte, klasik bütçe ilkelerine uygun bir
bütçenin hazırlanması ve devlet muhasebesinin kesin hesabı almaya hazır bir hale gelmesi, adım adım
ilerleyen çabaların sonucunda ve ancak yaklaşık 50 yıl sonra İkinci Meşrutiyet döneminde 1910 yılında
mümkün olabilmiştir. Ülkemizde batılı anlamda kamu mali yönetimi ile bütçe ve muhasebe esaslarının
temelleri de bu dönemde atılmıştır.
Bu açıdan, Türk kamu mali yönetiminde iki ayrı tarih ve bu tarihlerde yapılan düzenlemeler önem arz
etmektedir. Bunlardan ilki II. Meşrutiyet dönemi düzenlemeleridir. 1910 tarihli Usul-i Muhasebe-i Umumiye
Kanun-ı Muvakkatı ile getirilen bu esaslar Cumhuriyet döneminde de 1050 sayılı Muhasebe Umumiye
Kanunu ile devam ettirilmiş ve önemli bir değişiklik olmadan 2006 yılına kadar uygulanmıştır.
İkincisi ise, 90 yıllık bir uygulamadan sonra, 2003 ve sonrasında 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu ile yapılan ve genel yönetime dahil tüm idarelerde 2006 yılı başından itibaren uygulamaya
konulmuş olan düzenlemelerdir.
Aslında her iki düzenleme de, uzun yıllar devam eden uygulamalardan sonra ortaya çıkan bazı
zaruretlerden doğmuştur ve temel amaç kamu mali yönetimindeki dağınıklığı gidermek ve kamu
maliyesinde disiplini sağlamak olmuştur. 5018 sayılı Kanun bunu; kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve
verimli bir şekilde kullanılması diye daha uzun bir şekilde ifade etmektedir. Bu nedenle her iki düzenlemenin
gerekçelerinde ve amaçlarında benzerlikler yer almaktadır.
Bu genel açıklamalardan sonra konuya dönecek olursak soruları şöyle aydınlatabiliriz:
1. Devletin Kesin Hesabının Tam Olarak Elde Edilebilmesi İçin Devlet Muhasebesi ve Kamu
Hesapları Alanında Yapılan Düzenlemeler Nelerdir?
Bilindiği gibi, Devlet muhasebesi, maliye politikasının şekillendirilmesinde ve uygulanmasında çok
önemli bir yere sahiptir ve modern yönetim sisteminin en önemli unsurudur.
Ülkemizde kamu hesaplarında halen muzaaf muhasebe yani çift taraflı muhasebe kayıt usulü
uygulanmaktadır. Osmanlı İmparatorluğunda 19. yüzyılın sonlarına kadar İlhanlılardan alınan merdiban
veya merdiven denilen muhasebe sistemi uygulandıktan sonra muzaaf usule geçilmiştir. 1892 yılında da
Osmanlı devletinin genel gelir ve giderlerini gösteren 1887 yılına ait ilk sal muhasebesi düzenlenmesi
gerçekleştirilmiştir.
1909 yılında genellik ve birlik ilkelerine uygun bütçeler hazırlanmaya başladıktan sonra 1910 yılında ilk
defa Hazine genel hesabı elde edilmiş ve merkezi yönetimin tümünü kavrayan kesin hesap kanun tasarısı
hazırlanmıştır. Böylece mahalli idareler hariç, tüm kamu kurumlarının gelir ve harcamalarını aynı esaslara
göre elde etmek mümkün olmuştur.
Ancak Cumhuriyet döneminde 1930’lardan itibaren kamu yönetiminde kuruluş sayısı giderek artmış,
nitelik ve teşkilatlanma şekillerinde önemli değişiklikler olmuş ve kamu mali yönetiminde disiplini sağlayan
203
1050 sayılı Kanunun ve dolayısıyla parlamento denetiminin kapsamı daralmıştır. Yeni kurulan kurumlar
genellikle 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye, 2514 sayılı Divan-ı Muhasebat (832 sayılı Sayıştay) ve 2490 sayılı
Artırma Eksiltme ve İhale Kanunlarını faaliyetlerine engel görerek dışında kalmaya çalışmışlardır. 1990’lı yıllara
gelindiğinde ise, kamu kesiminde genel ve katma bütçelerden oluşan konsolide bütçenin yanı sıra, mahalli
idare bütçeleri, genel ve katma bütçeli idarelere bağlı sayıları binlere varan döner sermaye bütçeleri, sayıları
100’ü bulan bütçe içi ve bütçe dışı fon bütçeleri ile kamu idare ve kurumları tarafından kurulmuş olan vakıf ve
dernekler kamu geliri elde etmekte ve kamu harcaması yapmakta idi. Bu durumun ortaya çıkmasında önem
verilen bazı hizmetlere özel gelir tahsisi ya da yeni kaynak yaratma arzusu gibi nedenler de etkili olmuştur.
Bu gelişmelerin sonucunda, konsolide bütçe dışındaki bütçelerin harcamaları TBMM’nin bilgisi ve
denetimi dışında kalmış ve bütçe dışı harcamalar giderek önemli büyüklüklere ulaşmıştır.
Öte yandan, bu kuruluşların her birinin uyguladığı bütçe sınıflandırmaları ve muhasebe esasları da
birbirinden farklı idi. Bu durum, mali idare yönünden de kamu kesiminin tüm harcama ve gelirlerinin
bilinememesi ve izlenememesi gibi bir sonuç doğurmuştu. Görüldüğü gibi 1910 düzenlemeleri öncesi gibi
2000 öncesinde de kamu mali yönetiminde bir dağınıklık ortaya çıkmış idi.
Özetle ifade edilecek olursa, Parlamentonun kesin hesap denetimini yapabilmesi ve yöneticilerin doğru
karar alabilmeleri için muhasebesi sistemi;
- Tüm kamu kesimini kapsamalı,
- Hesaplar, ihtiyaç duyulan bilgileri gösterecek bir ayrıntıda olmalıdır.
Bu ihtiyaçlar göz önünde tutularak; kamu mali yönetimindeki bu dağınıklığı gidermek, kamu kaynaklarının
daha etkili ve verimli kullanılabilmesi, hesabının verilebilmesi ve Parlamentoca denetlenebilmesi için 5018
sayılı Kanun ile aşağıdaki hususlar gerçekleştirilmiştir:
- Bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılabilmesi amacıyla, TBMM’ye sunulacak bütçenin kapsamı
genişletilmiştir. Genel bütçenin transfer tertibinden yardım alan ancak bütçe dışında harcama yapan çok
sayıda kuruluş merkezi yönetim bütçesine alınmıştır.
- Birkaçı hariç bütçe dışı fonlar kaldırılmış, gelir ve harcamaları merkezi yönetim bütçesine alınmıştır.
Kamu kurumlarının kurduğu dernek ve vakıfların kamu gelir ve giderleri ile bağı kesilmiştir.
- Genel yönetime dahil idarelerin tümünün bütçeleri 2006 yılından itibaren uluslar arası uygulamalara
paralel olarak, analitik analitik bütçe sınıflandırmasına göre hazırlanmaya başlamıştır.
- Bunun yanı sıra devlet muhasebesi ile ilgili esaslar sadece genel ve katma bütçeler ile sınırlı olmaktan
çıkarılmış, genel yönetime dahil tüm idarelerde aynı muhasebe ve raporlama esasları ile çerçeve hesap
planı uygulanmaya başlanmıştır.
Tahakkuk esaslı muhasebe olarak adlandırılan yeni devlet muhasebe sisteminde bütçe odaklı muhasebe
sisteminin dışına çıkılarak, genel yönetim kapsamındaki tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi
öngörülmüş, böylece devlet muhasebesinde süreklilik sağlanmıştır. Tahakkuk muhasebesine geçilmesi ile,
sadece gelir giderleri ile değil, devletin genel durumunun aktif ve pasifiyle her yönden tam olarak ortaya
konulabilmesi mümkün hale gelmiştir. Bu sistem içinde bütçe gelir ve giderleri, eskiden olduğu gibi, nakit
esasına göre bütçe hesaplarına kaydedilmektedir.
5018 sayılı Kanunla, kesin hesap kanun tasarısının da, muhasebe kayıtları dikkate alınarak, merkezi yönetim
bütçe kanununun şekline, yani analitik bütçe sınıflandırmasına uygun olarak hazırlanması öngörülmüştür.
Böylece genel yönetime dahil idarelerin tümünün bütçelerinin hazırlanmasında, uygulanmasında,
denetiminde, hesaplarının tutulması ve raporlanmasında aynı esaslar uygulanmaya başlamıştır.
Bunun sonucunda, genel yönetime dahil idarelerin bir bütün halinde mali planlarının ve raporlarının
kolay bir şekilde konsolide edilebilmesi ve gelir ve harcamalarının uluslar arası alanda mukayese edilebilmesi
mümkün hale gelmiştir.
204
Artık günümüzde 2006 yılından beri Devlet hazinesinin tüm gelir, gider ve varlıkları ile bütçe kesin
hesabı yıllık olarak, 2000 yılında Muhasebat Genel Müdürlüğünce uygulamaya konulan say–2000 i projesi
ile, alınabilmektedir. Belediyeler gibi bazı daha küçük bütçelerde bazı sorunlar olsa da bu, varılan noktanın
değerini azaltmamaktadır.
Kısaca ifade etmek gerekirse, yaklaşık 100 yıl sonra devletin kamu gelir ve giderleriyle ilgili tüm
rakamlarını elde etmek tekrar mümkün hale gelmiştir. Buna bakarak, birinci sorunun cevabı olumludur ve
bu 5018 sayılı Kanunun başarılı bir uygulamasıdır diyebiliriz.
2. Parlamentonun Kesin Hesap Denetimi Nasıl Yapılmaktadır?
Konuya genel olarak baktığımızda, geçmişte bütçenin kesin hesap denetiminin ihmal edildiğini ve gerek
parlamentoda gerek kamuoyunda gereken önemin gösterilmediğini görmekteyiz. Bu durum, 1050 sayılı
Kanunun uygulandığı dönem boyunca devam etmiştir. Bu dönemde; bazen kesin hesabın hazırlanması
yıllarca gecikmiş, bazen hazırlanan tasarılar uzun yıllar görüşülemeden mecliste komisyonlarda beklemiş,
gündeme alındığında da jet hızıyla ve tartışılmadan kabul edilmesi yoluna gidilmiştir. 1982 anayasasıyla
getirilen en son tedbir, kesin hesap kanun tasarılarının, bütçe kanun tasarılarıyla birlikte görüşülmesi
zorunluluğu getirilerek geciktirilmeden kanunlaşmasını sağlamak olmuştur. 1983 sonrası dönemde kesin
hesap kanun tasarıları her yıl süresinde hazırlanarak kanunlaşmış olmakla birlikte, bu yıllarda da TBMM’de
ve kamuoyunda gereken önemi ve ilgiyi görememiş, adeta anayasal bir zorunluluğun yerine getirildiği
intiba doğmuştur.
İşte bu nedenle olsa gerek, 5018 sayılı Kanunla Parlamentonun kesin hesap denetiminin
güçlendirilmesine yönelik bazı düzenlemeler öngörülmüştür.
1050 sayılı Kanundan farklı olarak, 5018 sayılı Kanun Hazine genel hesabı kavramını kullanmamış,
hazırlanacak mizan ve belgeleri kesin hesap kanun tasarısının ekleri olarak değerlendirmiştir.
1050 sayılı Kanun döneminde harcama öncesinde Maliye Bakanlığı ve Sayıştayın vize ve tescilleri ve
saymanların harcama belgeleri incelemeleri ile gerçekleştirilen sıkı bir girdi denetimi uygulanmaktaydı.
5018 sayılı Kanun ile söz konusu harcama öncesi mali kontroller kaldırılmış ve bu boşluğu gidermek üzere
harcama sonrası çıktı denetimine ağırlık verilmiştir. Bu ilke değişikliği nedeniyle de günümüzde kesin hesap
denetimi daha da önem kazanmıştır. Bu nedenle TBMM’nin kesin hesap denetimini ve dolayısıyla bütçe
hakkını güçlendirmek amacıyla, 1050 sayılı Kanundan farklı olarak, kesin hesabın yanısıra idarelerce faaliyet
raporu ve diğer adlar altında çok sayıda belge düzenlenmesi ve TBMM’ne sunulması öngörülmüştür.
5018 sayılı Kanuna (md.42) göre; idarelerin faaliyet raporları, genel faaliyet raporu, dış denetim genel
değerlendirme raporu ve kesin hesap kanun tasarısı ile merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısı birlikte
görüşülür. Ancak bu raporlar ile genel uygunluk bildirimi TBMM komisyonlarında öncelikle görüşülür.
Böylece 5018 sayılı Kanunla birlikte, kamu yönetimi ve parlamentonun, kamu maliyesini bir bütün olarak
görebilmek ve çeşitli açılardan değerlendirebilmek imkânını elde etmesi istenmiştir.
Ancak, 5018 sayılı Kanunla gelinen bu noktaya ve elde mevcut her türlü belge ve bilgiye rağmen, 2006
sonrasında da eski anlayışın ve uygulamanın henüz değişmediği ve kesin hesap denetiminin etkin bir
şekilde gerçekleştirilemediği görülmektedir.
Bu durumun bazı nedenleri olduğu düşünülmektedir:
- Anayasa gereğince bir önceki yıla ait kesin hesap kanun tasarıları gelecek yıl bütçe kanun tasarıları
ile birlikte aynı komisyonda, bütçe ve plan komisyonunda, görüşülmektedir. Muhtemelen bu nedenle,
kesin hesap kanun tasarıları, iş yükü zaten çok ağır olan bu komisyonda ve daha sonra genel kurulda
gelecek yıllar merkezi yönetim bütçe kanun tasarılarının gölgesinde kalmakta ve etkin ve yeterli bir
görüşme gerçekleştirilememektedir. Komisyondaki görüşmelerde milletvekillerinin ilgisi, seçmen ve
bürokrasiden gelen yoğun talepler nedeniyle gelecek yıl bütçesinden daha fazla ödenek sağlamaya
205
yoğunlaşmaktadır. Bu nedenle, 5018 sayılı Kanunun uygulandığı 2006 yılı sonrasında da kesin hesap
kanun tasarıları TBMM’de gerekli ilgiyi görememektedir.
- Bundan 100 yıl önce bile Hazine genel hesabı ve kesin hesap kanun tasarıları geniş gerekçeli ve
açıklamalı olarak hazırlanır ve mali analizler yapılırken,* günümüzde 5018 sayılı Kanun uygulamasında,
mevcut bilgi ve belgelerin yeterince değerlendirilmediği ve TBMM’ne sunulan kesin hesap kanun
tasarısına ekli belgelere dahil edilmediği görülmektedir. 2006- 2009 yılları arasındaki döneme ait kesin
hesap kanunları incelendiğinde de görüleceği üzere; uygulamada esas itibariyle sadece bilgisayardan
alınan mizan ve tabloların tasarıya eklenmesi ile yetinilmekte, Kanunda öngörülmesine rağmen
tasarılarda devlet hesapları ve bütçe uygulamalarına ilişkin açıklama olarak bir kaç paragraf kısa
bilgiye yer verilmekte, devlet Hazinesinin durumunu ve bütçe uygulamalarını değerlendiren yeterli ve
tatminkâr bir mali analiz yapılmaktadır.
Bunun yanısıra Sayıştay da idare kesin hesaplarının doğruluğu ve güvenilirliğini genel uygunluk bildirimi
ile teyid etmekle yetinmekte, bu hesaplarda ve faaliyet raporlarında yer alan bilgi ve verilerin yorum ve
değerlendirmesini TBMM’ne bırakmaktadır.
Bütün bunlardan da anlaşılacağı üzere, 5018 sayılı Kanunla TBMM’ne sunulan belge sayısının artırılmasına
rağmen, bütçe kesin hesapları ile ilgili olarak etkin bir meclis denetiminin yapılması henüz sağlanamamış
bulunmakta ve bu açıdan bütçe hakkı etkin bir şekilde kullanılamamaktadır.
Konuyu toparlayacak olursak; günümüzde artık, uzun yıllardan beri arzulanan devlet hazinesinin hesabı
ve genel yönetime dahil idarelerin bütçe uygulama sonuçlarının tam olarak alınması hususu başarılmıştır.
Etkin bir meclis denetiminin sağlanması ve hesap verebilirliğin gerçekleştirilebilmesi için ise, bundan sonra
kamu idaresi ve yasama organı tarafından aşağıdaki adımların atılmasına da ihtiyaç bulunmaktadır:
- Merkezi yönetim bütçesi kesin hesap kanun tasarısında ya da her yıl Maliye Bakanlığınca yayınlanmakta
olan bütçe gerekçelerinde, bütçeye dahil idarelerin mizanları ile rakam ve tabloların yanı sıra, geçmiş
yıl bütçe uygulamaları ve Hazine hesapları hakkında yeterli açıklamalar yapılmalı, bütçe hedeflerindeki
gelişmeler ve sapmalar ayrıntılı olarak analiz edilmelidir.
- İdarenin hazırladığı faaliyet raporu ve diğer belgelerde kurumları tanıtıcı bilgilerden ziyade performans
göstergelerine ve analizlere yer verilmeli ve faaliyet raporları Sayıştay tarafından denetim sonuçları da
dikkate alınarak değerlendirilerek TBMM’ne sunulmalıdır.
- Sonraki adım, TBMM’nin komisyonlarında yeni bir düzenlemenin yapılması ve idari teşkilatı ile
kadrolarının güçlendirilmesi olmalıdır.
Bu çerçevede ilk olarak TBMM’de ayrı bir ‘’Kesin Hesap Komisyonu’’nun kurulmasına ihtiyaç vardır. Mevcut
anayasada (md.162) ‘’Bütçe Komisyonu’’nun düzenlemesine yer verilmiş, hükümetin program ve bütçesinin
bütünlüğünün bozulmaması için, diğer komisyonlardan farklı olarak, iktidarların komisyonda çoğunlukta
olması öngörülmüştür. Bu husus, bütçe kanunları yönünden uygun bir hal tarzı olmakla beraber, eleştiri ve
değerlendirmelerin yapılacağı kesin hesap denetimi için uygun bulunmamaktadır.
Bu arada, geçen yasama döneminde TBMM iç tüzüğünde yapılacak değişiklikle, bütçe komisyonunda biri
bütçe alt komisyonu diğeri kesin hesap alt komisyonu adıyla iki ayrı alt komisyon kurulması öngörülmüşse
de, iktidar çoğunluğu nedeniyle bu çözüm tarzı da amacı karşılamaya yeterli bulunmamaktadır. Bu nedenle,
genel seçimlerden sonra yapılması muhtemel anayasa düzenlemeleri sırasında kesin hesap komisyonu
kurulmasının gerçekleştirilmesi yerinde olacaktır.
- TBMM’de bütçe komisyonundan ayrı bir kesin hesap komisyonu kurulması zorunlu görülmekle birlikte,
kanaatimce bu da yeterli olmayacaktır. Zira, TBMM’nin mevcut idari yapısı henüz, 5018 sayılı Kanunla
öngörülen çok sayıdaki belgeleri tam olarak değerlendirip üyelerinin yararlanmasına sunabilmeye
* 1912 yılı Hazine genel hesabı, toplam 401 sahife ve 88 adet tablodan ibarettir. Ayrıca en başında gerekçe olarak 6 sahife
mukaddime ile 18 sahife açıklama yer almıştır.
206
elverişli değildir. Öteden beri, gerek bütçe gerek kesin hesap kanun tasarılarının görüşülmesi sırasında
komisyon üyeleri daha ziyade şahsi bilgi ve gayretleri ile komisyon çalışmalarına hazırlanmaktadır.
Yoğun işleri arasında gereken hazırlıkları yapabilmelerinin ne kadar güç olduğu ise herkes tarafından
bilinmektedir.
Kesin hesap kanun tasarısını görüşecek komisyon ile genel kurul üyelerine yeterli bilgi desteği
sağlanabilmesi ve kesin hesap kanunlarına gereken ilgi ve tartışma ortamı yaratılabilmesi için;
- Kısa vadede, mevcut TBMM bütçe müdürlüğü ekonomi, maliye, hukuk, istatistik gibi konularda uzman
elemanlarla güçlendirilmeli,
- Daha sonra, A.B.D.de olduğu gibi TBMM Başkanlığına bağlı ayrı bir teknik birim kurulmalıdır. Kurulacak
bu birim, mali ve ekonomik alanlarda hem bütçe ve kesin hesap komisyonuna hem de genel kurul
üyelerine geniş bilgi desteği sağlayacaktır.
Günümüzde bu hususları gerçekleştirecek her türlü bilgi, belge ve eleman mevcuttur. Bu hususlar
gerçekleştiği ölçüde ülkemizde TBMM tarafından bütçe hakkı daha etkin bir şekilde kullanılabilecek,
akademik çevreler bu karmaşık hesaplarda yer alan rakamları daha sağlıklı olarak elde ederek
araştırmalarında kullanabilecek ve kamuoyunun bütçe uygulamaları ve Hazinenin genel durumu hakkında
yeterince aydınlanması sağlanmış olacaktır.
207
Ege Üniversitesi İİBF
KAMU ZARARI VE MUHASEBE İLİŞKİSİ
Sayın Rektörüm, sayın rektörlerim, hocalarım, özellikle Ankara’dan gelen değerli bürokratlar, diğer
illerden gelen sevgili konuklar ve değerli öğrencilerim hepiniz hoş geldiniz. Otururken şöyle baktım
salonda kaç kişiyiz kabaca diye 100 kişi kadar varız aslında çok daha az gibi görünüyor ama salon çok büyük
olduğu için. Öncelikle hepinize çok teşekkür ediyorum burada bizlerle birlikte aramızda olduğunuz için.
GİRİŞ
5018 sayılı Yasa ile literatürümüze girmiş olan Kamu Zararı kavramı anılan yasanın en çok tartışılan
konularından biri konumundadır. 5018 sayılı yasadan önce kamu zararı; hazine alacağı, kamu alacağı,
devlet alacağı adlarıyla bilinirken, uygulamada da 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa göre
şekillendiriliyordu. 5018’den sonra bu kavramlar terk edilip yerini Kamu Zararı kavramı aldı. 5018 sayılı Yasa
öncesinde sorumluluk “kusursuz sorumluluk” iken, 5018 sayılı yasada ”kusurlu sorumluluk” benimsenerek
sınırlandı ve kasıt, kusur veya ihmalleri çerçevesinde sorumluların sorumlulukları üzerinde olduğu ileri
sürülmeye başlandı. Oysa, 5018 sayılı yasada kamu zararı konusunda çizilen sınırlar belirgin olmadığından
dolayı 1050 sayılı yasadaki bakış açısı uygulamada büyük ölçüde devam etti. Bu yönüyle, bu çalışmada,
gerek literatüre gerekse uygulamaya olumlu katkılar sağlamak amacıyla Kamu Zararı konusuna eleştirisel
bir akademik bakış açısı yapılacak ve aydınlanmanın sağlanması için bir özeleştiri getirilecektir.
1. GENEL OLARAK 5018 SAYILI YASA VE KAMU ZARARI KAVRAMI
Türkiye’de mali yönetim alanında çıkarılan ilk kanun 1927 tarihli ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye
Kanunu olup bu kanun bazı değişikliklerle 2004 yılına kadar varlığını sürdürmüştür. 1050 sayılı Kanun
mali mevzuatın anayasası olarak da adlandırılmaktadır. Gelişen ve değişen koşullara yeterince uyum
sağlayamayan Kanun 24.12.2003 tarihinde tamamen yürürlükten kaldırılmış, yerine 24.12.2003 tarih ve
25329 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
çıkarılmıştır. Ancak 5018 sayılı Kanunun esasa ilişkin maddeleri 01.01.2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Muhasebe-i Umumiye kanununda yer alan düzenlemeler genellikle mali usulle ilgilidir. Mali alanda yer alan
yetki ve sorumluluklar ise daha çok idari yapıya bağlı görevler şeklinde değerlendirilmiştir. Bir başka deyişle;
sayman, tahakkuk memuru, ita amiri ve diğer görevler bu görevleri yürütenlerin memuriyet unvanlarından
ayrışık durumda olmuştur.*
5018 sayılı Kanun, özellikle kamu mali yönetim sisteminin kapsamı, hesap verilebilirlik, saydamlık,
muhasebede birlik, devlet mali istatistiklerinin oluşturulması ve dış denetim gibi alanlarda başarılı
olunabilmesi için önemli düzenlemeler içermektedir.** Bir diğer ifadeyle, hesap verme ile şeffaflığı geliştirme
amacına yönelik olarak stratejik planlama, performans ölçümü, iç ve dış denetim gibi kamu yönetimi ilkeleri
* Mustafa Lamba, Afyon Kocatepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yüksek Lisans Tezi, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve
Kontrol Kanununun Türk Bütçe Sistemine Getirdiği Yenilikler Ve Kamu Mali Yönetimine Olası Etkileri”, Afyon 2006,
http://tez2.yok.gov.tr
* * Baki Kerimoğlu, “Kamu Mali Yönetimi e Kontrol Kanunu Çerçevesinde Harcama Reformu, Kesin Hesap ve Parlamento Denetimi”,
Mali Kılavuz, Yıl:2004, Sayı: 24, s. 72
208
üzerine inşa edilmeye çalışılmıştır. 5018 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, Kanun’un amaçlarından birinin hesap
verebilirliği sağlamak olduğu belirtildikten sonra 8 inci maddede hesap verme sorumluluğu düzenlenerek
her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili,
ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden,
raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu ve yetkili kılınmış
mercilere hesap vermek zorunda oldukları hüküm altına alınmıştır.*
5018 sayılı Kanun’un 49 uncu maddesinde, muhasebe sisteminin; karar, kontrol ve hesap verme
süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve mali raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına
temel olacak şekilde kurulacağı ve yürütüleceği belirtilmiştir. Ayrıca kamu hesaplarının, kamu idarelerinin
gelir, gider ve varlıkları ile mali sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her
türlü işlemlerinin titizlikle tutulması, garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara
kaydedilmesi, gerektiğinde ilgili birimlere ve kamuya bilgilerin sağlanması gerekliliği öngörülmüştür. **
Kamu Zararı kavramı ise 5018 sayılı Yasa’nın 71. maddesinde ele alınarak hükme bağlanmış ve Yasa’da
“Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri
sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır” şeklinde tanımlanmıştır.
Ayrıca Kamu Zararının belirlenmesinde ise aşağıdaki konuların ele alınacağının da altı çizilmiştir:
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması
Yasa’nın 71. maddesine göre Kamu zararının oluşması halinde, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili
mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilecek, daha ağır fiilleri işleyenlere ise her
türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası
verilecektir.
2. 5018 SAYILI YASA ÖNCESİ VE SONRASINDA KAMU ZARARI
5018 sayılı Yasa öncesinde Kamu Zararı kavramı yerine Hazine Alacağı, Kamu alacağı, Devlet alacağı
kavramları kullanılmakta ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa göre sınırsız sorumluluk esasına
göre kişi borçları kapsamında değerlendirilmekteydi.
İdari süreç veya denetim ya da adli, idari ve Sayıştay ilamları ile tespit edilen her türlü fazla ve yersiz
ödeme, noksan tahsilat veya kural dışı eylem veya işlemden kaynaklanan tutarlar kişi borcu olarak ilgilileri
ve sorumluları adına hesaplara kaydediliyordu. Sayıştay ilamları gereğince sorumluları adına hesaplara
alınan tutarlar ise zarara neden olanlar tarafından kusursuz sorumluluk çerçevesinde sayman, tahakkuk
memuru, ilgili ita amirleri gibi sorumlularca ödenmesi gerekmekle birlikte sorumlulardan çok genellikle
ilgililerden bir şekilde tahsil yoluna gidilmekteydi. Kişi borçlarında kayıtlı kamu alacakları parasal değerinin
ötesinde toplum üzerinde moral değerler açısından daha fazla olumsuzluk içermekteydi. Bu olumsuzlukları
gidermeye, takip ve tahsil sürecini etkinleştirip disipline etmeye yönelik olarak konu Kamu Mali Yönetim ve
Kontrol Kanununda ayrı bir başlık altında düzenlenmiştir.***
* Yılmaz Özkan, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü İşletme Anabilim Dalı, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu Kapsamında İç Denetimin Değerlendirilmesi ve Öneriler”, Doktora Tezi, İstanbul 2008, s. 34, http://tez2.yok.gov.tr
* * Yılmaz Özkan, a.g.e., ss. 80-81
***Eyüp Kızılkaya, “Kamu Zararı Uygulamalarının Eleştirisi”, Dış Denetim, Temmuz-Ağustos-Eylül 2010, s. 175
209
Yaygın kabul gören görüşe göre ise 5018 sayılı yasa ile getirilen Kamu Zararı kavramında kusurlu
sorumluluk esası net bir şekilde vurgulanarak belirsizliğin ortadan kaldırılması ve kamu zararlarının sadece
kamu görevlilerinden tahsili yerine ilgililer bağlamında zarara konu tutarı haksız veya sebepsiz iktisap eden
gerçek ve tüzel kişilerden tahsilinin yolu açıldığı* genel olarak ifade ediliyordu.
Bu yaygın görüşün temeli olarak da 5018 sayılı Kanunun 71. maddesindeki hükümden hareket ederek
kamu zararının oluşması için;
• Kamu görevlilerinin KASIT, KUSUR VEYA İHMALLERİNDEN BİRİ OLACAK
• Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda KAMU KAYNAĞINDA ARTIŞA ENGEL VEYA EKSİLMEYE
NEDEN OLUNACAKTIR.”
Bu noktada sorulması gereken tek soru şudur:
• 1050 ve 5018 sayılı yasalar kıyaslandığında gerçekten bir şey değişmiş midir?
• Daha açık bir deyimle, 1050 sayılı Yasa ile kusursuz sorumluluk esası söz konusu iken 5018 sayılı Yasa ile
kusurlu sorumluluk esası mı getirilmiştir?
Uygulama sürecindeki gözlemlerimin ışığında şahsen bir şeyin değiştiği kanaatinde değilim. Çünkü,
denetim elemanlarının kamu zararına olan “bakış açısı” değişmediği sürece 5018 sayılı Yasa ile kusurlu
sorumluluk esasının benimsendiğini söylemek çok da gerçekçi olmayacaktır. Kanunlarda yazılı olsa bile
uygulama çok önemlidir. Kaldı ki, kanun maddesi irdelendiğinde, Kamu görevlilerinin KASIT, KUSUR VEYA
İHMALLERİNDEN BİRİNİN VARLIĞINA İŞARET ETMEKTEDİR. Örneğin, olayda kasıt yoksa bile konu ihmal
olarak değerlendirilirse, bu durumda kamu görevlilerinin kamu zararından kaçmaları kanımca mümkün
görülmemektedir. Çünkü, ihmal kelimesi son derece geniş bir kelime olup çalışmanın ileri kısmında
değinilecektir.
3. MEVCUT YASALARDA SORUMLULUK KAVRAMI
818 sayılı Borçlar Kanununda Sorumluluk;
“Gerek kasten gerek ihmal ve teseyyüp yahut tedbirsizlik ile haksız bir surette diğer kimseye bir zarar
ika eden şahıs, o zararın tazminine mecburdur” şeklinde tanımlanmıştır.
1 Temmuz 2012 yürürlüğe girecek Yeni Borçlar Kanununda Sorumluluk ise;
“Madde 49- Kusurlu ve hukuka aykırı bir fiille başkasına zarar veren, bu zararı gidermekle
yükümlüdür” şeklindedir.
Zararın ve kusurun ispatı ise madde 50’de hükme bağlanmıştır.
“Madde 50- Zarar gören, zararını ve zarar verenin kusurunu ispat yükü altındadır. Uğranılan zararın
miktarı tam olarak ispat edilemiyorsa hâkim, olayların olağan akışını ve zarar görenin aldığı önlemleri
göz önünde tutarak, zararın miktarını hakkaniyete uygun olarak belirler.”
Mevcut 818 sayılı Borçlar Kanunu ile 1.7.2012 de yürürlüğe girecek 6098 sayılı Borçlar Kanunu
kıyaslandığında;
• 818 sayılı mevcut Borçlar Kanunu, tıpkı 5018 sayılı Yasa’da olduğu gibi kasıt, kusur veya ihmal üzerinde
dururken,
• 6098 sayılı Yeni Borçlar Kanunu ise iddia sahibinin ispat yükümlülüğüne daha fazla vurgu yaparak “zarar
gören, zararını ve zarar verenin kusurunu ispat yükü altındadır.” hükmünü getirmiştir.
Diğer yandan, 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 12. maddesine göre;
“Devlet memurları, görevlerini dikkat ve itina ile yerine getirmek ve kendilerine teslim edilen Devlet malını
korumak ve her an hizmete hazır halde bulundurmak için gerekli tedbirleri almak zorundadırlar. Devlet
memurunun kasıt, kusur, ihmal veya tedbirsizliği sonucu idare zarara uğratılmışsa, bu zararın ilgili memur
tarafından rayiç bedeli üzerinden ödenmesi esastır.”
* Kızılkaya, a.g.e., s. 176
210
Yukarıda görüldüğü üzere Yeni Borçlar Kanunu zarar verenin varsa kusurunu ispat etme yükümlülüğünün
zarar gören tarafından yapılacağını açıkça hükme bağlamış olması yapıcı bir gelişmedir. Ancak, gerek 5018
sayılı Yasanın 71. maddesinde, gerekse 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 12. maddesinde kasıt ve
ihmalin aynı maddede yer alması ise kanımca uygun değildir. Çünkü, kusur; kasıt ve ihmal olmak üzere ikiye
ayrılmaktadır.
4. HUKUK LİTERATÜRÜNDE KUSUR KAVRAMI
Kusur; hukuk düzeninin kınadığı, bir bakıma hoş görmediği davranış biçimidir. Kınamanın nedeni,
başka türlü davranma olanağı varken ve zorunlu iken, bu şekilde davranılmayarak gereken tarzdan sapılmış
olmasıdır. Kusur yoksa, sorumluluk da yoktur. Aşağıda açıklandığı üzere, kusuru ise kasıt ve ihmal olmak
üzere iki açıdan ele almak mümkündür: *
a) Kasıt: Kasıt iki unsurdan oluşmaktadır. Bunlar, eylemi tasarlama ve isteme unsurlarıdır. Tasarlama
unsuru, hukuka aykırı sonucun, sorumlu tarafından tasarlanmasını, bilinmesini, öngörülmesini ifade eder.
İrade ise, bu sonucun sorumlu tarafından istenmesi, kabul edilmesidir. Böylece kasıtta, sorumlu, hem
davranışı hem de hukuka aykırı sonucu istemektedir. Buna karşın, hukuka aykırı sonucun mutlaka arzu
edilmesi şart değildir. Bunun tasvip ve kabul edilmesi, göze alınması da yeterlidir. Buna karşın, zarar verenin
veya sorumlunun davranışının hukuka aykırı bir nitelik taşıdığını bilmemesi de kasıtı ortadan kaldıracaktır.
Kasıt; doğrudan doğruya kasıt, dolaylı kasıt olmak üzere ikiye ayrılır.
• Doğrudan doğruya kasıtta zarar veren, meydana gelen sonucu doğrudan doğruya istemekte, kabul
etmektedir. Örneğin, sorumlu, mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında
artışa engel veya eksilmeye neden olunacağını biliyorsa, bu durumda eylemlerinde “doğrudan doğruya
kasıt” vardır.
• “Dolaylı kasıt”ta ise zarar veren, ortaya çıkan sonucu doğrudan doğruya istememekle birlikte onu
göze almakta, bir bakıma kabul etmektedir. Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan önce ilgililere
ödeme yapılması durumu buna örnek olarak verilebilir. İşte burada sorumlu, mevzuata aykırı olan bu
eylemin sonucunda kamu zararının ortaya çıkmasını doğrudan doğruya istememekle birlikte, böyle bir
sonucun gerçekleşme ihtimalini kabul etmekte, onu göze almaktadır. Peki sorumlu esasen bu yola niçin
başvurmaktadır? Bu tür bir dolaylı kasıtın, aslında ileride açıklanacak Genel Kabul Görmüş Muhasebe
İlkeleri çerçevesinde dikkatle incelenmesinde fayda vardır. Kanımca burada incelenmesi ve sorgulanması
gereken çok önemli bir konu bulunmaktadır. Bu tür bir dolaylı kasıtta, sorumlu, İhale Yasa’sının getirdiği ağır
ve yavaş işleyen süreç nedeniyle ve işin de son derece ivedi olması nedeniyle, yetkilisi bulunduğu kurumdaki
işlerin daha hızlı akmasını veya sosyal sorumluluk bilinciyle kamuya verilen hizmetin hızlandırılmasını mı
arzu ederek hareket etmiştir veya mevzuata aykırı bu eylemi kendisine veya bir kişi ya da kuruluşa menfaat
sağlamak için mi gerçekleştirmiştir? Denetim işini yerine getirenlerin bu sorumluluğu bu yönüyle ve hayatın
gerçeklerine göre incelemelerinde kanımca yarar bulunmaktadır. Her arz nasıl kendi arzını yaratırsa,
her olay da kendi nedenini ve gerekçesini açıklar. Özetle, olayları düz mantıkla sığ bir biçimde değil,
kendi içinde ve öncelikle muhasebenin özün önceliğine ilkesine göre değerlendirilmesi gerekmektedir.
Çünkü, Kanun’un 71. maddesine göre kamu zararının kavramının özünde “MEVZUATA AYKIRI KARAR, İŞLEM
VEYA EYLEMLERİ SONUCUNDA KAMU KAYNAĞINDA ARTIŞA ENGEL VEYA EKSİLMEYE NEDEN OLUNACAKTIR”
hükmü yer almaktadır. Eylem mevzuata aykırı olsa bile kanımca Kanun’un lafzına ve ruhuna uygun
davranılarak denetim elemanlarının öncelikle irdelemesi gereken, anılan eylemin gerçekleştirilmesi
sonucunda, gerçekten de KAMU KAYNAĞINDA ARTIŞA ENGEL VEYA EKSİLMEYE NEDEN OLUNUP OLUNMADIĞI
konusu olmalıdır. Aksi takdirde olaya sadece mevzuata aykırı penceresinden bakarak kamu zararına
* Selçuk Sarıyar, “Kusurun Tanımı ve Nesnelliği”, İstanbul 2008, ss. 3-13 http://www.hubyar.eu/SiteFiles/makaleler/kusurun%20
tanimi%20ve%20oznelligi.pdf (Erişim tarihi 20.03.2011)
211
hükmetmek, Kanun’un 71. maddesinde emrettiği “kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye” neden olup
olunmadığını araştırmadan ve irdelemeden “kamu zararı vardır bakış açısı gözlüğünü takmak”, Kanun’un 71.
maddesinin özüne ne kadar uygundur, kanımca bu noktada özeleştiri yapılmasında fayda vardır.
b)İhmal: hukuka aykırı sonuç istememekle birlikte, bu sonucun doğmasını önlemek için gereken özenin
gösterilmemesidir. Kısaca ihmal; özen eksikliğidir. Ağırlık derecesine göre ihmal; ağır ihmal ve hafif ihmal
olmak üzere ikiye ayrılır: Buna göre;
• Ağır ihmal, en basit özenin gösterilmemesi;
• Hafif ihmal ise, dikkatli bir kişiden beklenen özenin gösterilmemesidir.
Ağır ihmalde olayın sonucu kolayca görülebilir nitelikte olup önemli bir özen eksikliği nedeniyle ortaya
çıkarken, hafif ihmalde dikkatli bir kişiden, yani olaylara hakim, mevzuatı da iyi bilen, işi iyi bilen, sisteme hakim
birinden beklenen özenin gösterilmemesidir.
Kanunun 71. maddesine dikkat edildiğinde, “Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden
kaynaklanan…” şeklinde bir ibareye yer verilmiştir. Oysa, yukarıda açıklandığı üzere kusur, hem kasıtı hem
de ihmali kapsadığı için Kanun’da kasıt, kusur veya ihmal şeklinde üç unsurun bir arada olması kanımca
yerinde değildir. Ayrıca, ihmal’in iki açıdan ele alınması nedeniyle, Kanun’da ihmal kelimesinin de daha açık
bir şekilde belirtilmesi gerekmektedir. Bu yönüyle, Kanun metninden kusur kelimesinin geniş ve toplayıcı
bir kelime olması nedeniyle çıkarılarak “Kamu görevlilerinin kasıtlı davranarak veya ağır ihmallerinden
kaynaklanan…” şeklinde olmasında yarar bulunmaktadır.
Diğer yandan, hukukta kusur aşağıda açıklanacağı üzere Subjektif ve Okjektif Kusur olmak üzere iki
açıdan daha ele alınmaktadır:*
a) Subjektif kusur: Burada kusur ilgilinin psikolojik ve moral şartlarına göre değerlendirilmektedir. Yani o
anki ruh hali de önem arz etmektedir. Bir davranışın ilgiliye kusur olarak yükletilebilmesi için, onun haksız
fiili işlerken içinde bulunduğu psikolojik ve fikri şartları, kişisel yeteneklerini, yetişme, eğitim ve öğrenim
düzeyini, fiziki kapasitesini, mesleki becerilerini göz önünde tutmak gerekir. Kusur, zarar verici davranışla
değil, sorumlunun, iradi ve zihni yapısıyla ilgilidir. Bir davranış, sorumluya kusur olarak yükletilirken, onun
kişisel ve bireysel nitelik ve yeteneklerinden soyutlanamaz. Subjektif teoriye göre kusur, sorumludaki bir
irade zayıflığı, bir irade eksikliğidir.
b) Objektif Kusur: Türk doktrininde kabul edilen hakim görüş de kusursuzluğun tespitinde objektif
kriterlerin kullanılması gerektiği görüşüdür. Burada bir davranışın kusurlu olup olmadığı değerlendirilirken,
zarar veren veya sorumlu için objektif bir tip ele alınmaktadır. Bu tip, sorumlunun mensup olduğu sosyal
grup içinde, aynı şartlar altında yaşayan normal ve makul bir insan tipidir. Bu noktada sorulması gereken
samimi ve içten sorular ise şunlardır?
• Hepimiz ne kadar normal ve makul bir insan tipine uygun durumdayız?
• Devlet kadrolarında yer alan tüm sorumlular, sosyal grup içinde, aynı şartlar altında yaşayan normal ve
makul bir insan tiplerini aynen örnek midirler?
• Bu kişiler eğer yetersizse, üst yöneticinin bu kişileri işten çıkarabilmesi veya yerlerine yenilerini
istihdam edebilmesi, nitelikli bir kadro ile çalışmak için bir değişiklik yapabilmesi mevcut yasal mevzuat
gereği mümkün müdür? Bu konu özellikle şu açıdan önemlidir. İlgili yöneticinin idaresinde çalışanların
her eylem ve davranışlarını veya emrinde çalışanlarca düzenlenmiş tüm evraklardaki bilgilerin kesin olarak
doğruluğunu bilebilmesi ve kontrol edebilmesi mümkün değildir. Bu durumda, ilgili yönetici mevcut kadro
ile işlerini sürdüreceği için Kamu Zararına denetim elemanlarının bakış açısı öncelikle Kanun’un lafzı ve
ruhuna uygun olarak ileride açıklanacak ilkeler çerçevesinde olmalıdır. Aksi takdirde gün gelir dürüst
ve güvenilir kişiler yöneticilik yapmayabilecektir. Bir bakıma Muhasebat Eski Genel Müdürü ve Sayıştay
Başsavcısı Sayın Ömer Duman’ın Ege Üniversitesi’ndeki Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Sempozyumunda
* Selçuk Sarıyar, a.g.e., ss. 9-12
212
ifade ettiği gibi kurumlar deneyimli ve işi bilen yöneticileri bulamayabilecek, bir bakıma taşın altına elini
koyacak kişiler görev almak istemeyebilecektir.
Sonuç itibariyle objektif ihmal üzerinde yoğunlaşarak subjektif ihmalin göz ardı edilmesinin hayatın gerçeklerine
ne kadar uygun olduğu yorumunu ise okuyuculara bırakıyorum. Bu durumda akla şu soru gelebilecektir: Ne
yapılmalıdır? Cevap:
• 5018 sayılı Yasa’daki Kamu Zararı tanımında yer alan “ihmal” konusu netleştirilerek kanun metninde
sadece “ağır ihmal veya kasıt” kelimesinin kanımca eklenmesi,
• Ayrıca kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunup olunmadığı araştırıldıktan sonra
böyle bir durum gerçekten varsa bu sefer de ilgili kamu görevlisinin bu işten kendisinin ya da yakın
çevresinin herhangi bir menfaat sağlayıp sağlamadığı da saptanmalı, yani ihmal derecesi açık ve net
bir biçimde belirlenmelidir. Ortada ihmal nedeniyle bir kamu zararı doğmuş olsa bile yöneticilerin hiç hata
yapma şansı yok mudur? Devletin en üstündeki yöneticiler hata yapabiliyorlar da biz de insanız hata yapma
şansımız hiç yok mudur diye bu durumu elbette ki kamu görevlileri dillendirmektedirler.
Ayrıca, gözden kaçırılmaması gereken husus, 5018 sayılı Yasa objektif kusur sorumluluğu getirmiş
olmakla birlikte kişinin mali sorumluluğa muhatap kılınabilmesi için mevzuata aykırılığın tek başına hiçbir
zaman yeter şart olmadığı*, ihmal sonucu ortaya çıkacak kamu zararının fiilen kamu kaynağında artışa
engel ya da eksilmeye neden olup olmadığının tespiti gerektiğidir.
5. DENETİM GÖREVLİLERİN KAMU ZARARINA BAKIŞ AÇISI VE RAPORLARI
Bu konu başlığını daha iyi açıklayabilmek için şu soruya cevap aramak yararlı olacaktır:
“Denetçinin yazdığı rapor yeterli değilse ve buna ilgili kamu görevlisi uyar, bir başka incelemede bunun hatalı
olduğu anlaşılırsa, rapora aynen uyarak hatalı karar veren kamu görevlisi kamu zararı sorunu ile karşılaşabilir
mi?”
Cevap evet olacaktır. Şöyle ki;
• 5237 Sayılı Türk Ceza Kanununun 3. maddesinde “Konusu suç teşkil eden emir hiçbir surette yerine getirilemez. Aksi takdirde yerine getiren ile emri veren sorumlu olur.”
• 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 11. maddesi “Konusu suç teşkil eden emir, hiçbir suretle yerine
getirilmez, yerine getiren kimse sorumluluktan kurtulamaz.
Yukarıdaki her iki kanun metni incelendiğinde, gerçek hayatta ve uygulamada, astların üstlerinin
emirlerine ne derece karşı çıktıklarını veya uygun olmayan denetim raporlarına karşı ne derece karşı
koyabildikleri gerçeğini anlama konusunu yine okuyucuya bırakmak istiyorum. Sonuç olarak, nasıl ki
üniversite öğretim üyelerinin yazmış oldukları kitaplarda yanlışlıklar olabilir veya yazdıkları eleştirilebilirse,
denetçilerin de raporları doğal olarak eleştirilebilir, hatta raporları hatalı da olabilir.
Sonuçta bu Yasa, yöneticilere hiç hata yapma şansı tanımamakta, sıfır hata ile çalışmayı
emretmektedir. Aksi takdirde, yöneticiler kişisel hiçbir menfaat bile sağlamadıkları bir tutar için kamu
zararının tazmini konusuyla karşı karşıya kalabilmektedirler. Literatürde olan “yöneticileri bırakınız yapsınlar
bırakınız yönetsinler” anlayışını düşünürken yöneticilerin hiç hata yapma şansı olmadığını, şahsi ya da 3.
şahıslara menfaat bile sağlamasalar bile kamu zararını tazminle karşılaşacaklarını unutmamaları gereklidir.
5018 sayılı Yasa’nın 71. maddesinin sağlıklı işlemesi için en fazla iş kime düşmektedir? Kanımca
cevap çok net: DENETİM GÖREVİNİ YERİNE GETİRENLERE… Denetim elemanlarının inceledikleri kurumda
“Kamu Zararı vardır, mutlaka bulacağım” anlayışı ile hareket etmelerini değil, Sayıştay Başkan Yardımcısı
Sayın Erol Akbulut’un Ege Üniversitesince düzenlenen Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Sempozyumunda
ifade ettiği gibi “kurumlara paydaş gözüyle bakarak, onlara yol göstermesi, rehber olması, öğretici olması”
* Salim Demirel ve Cengiz Keleş, “5018 Sayılı KMYK Kanunu’na Göre Kamu Zararı”, Dış Denetim, Temmuz-Ağustos-Eylül 2010, s. 182
213
gereklidir. Çünkü, denetim görevini yerine getirenler, esasında, denetlediği kurumların bir bakıma
öğreticileri, yani öğretmenleridir. Burada belirtmeye çalıştığım kamu zararını bulmamaları veya varsa da
görmezden gelmeleri yönünde değildir. Belirtmeye çalıştığım konu kurumlara olan denetim elemanının bakış
açısıdır. Örneğin, öğretim üyeleri olarak bizler, üniversite öğrencisinin sınav kağıdını okurken “mutlaka
hata vardır” anlayışı ile hareket edersek o sınav kağıdında hata bulamamak mümkün değildir. Ama sınav
kağıdını okurken “soruya verilen cevapta nereye puan verebilirim” anlayışı ile hareket edersek sonuç çok
daha farklı olacaktır. Varsayalım ki öğrenci sınavdaki sorunun cevabına ilişkin sonucu yanlış hesaplamıştır.
Ancak cevapta gidiş yolu doğru veya özünde konuyu öğrenci iyi bilmekte olup küçük bir matematiksel
bir hata yapmıştır. Bu durumda hepsini yanlış kabul edip öğrenciye hiç puan verilmeyeceği gibi, yaptığı
hatasının doğallığını anlayarak belki de tam puan bile verilebilir. Doğal ve gerekli olan öğretim üyesinin
sınav kağıdına yapıcı ve olumlu bakış açısı ile ele alması durumudur. Burada belirtilen örnekle açıklamaya
çalışılan husus sadece denetim elemanlarının bakış açısının olası sonuçlarıdır.
Bu konuda çözüme yönelik önerim ise DENETİM ELEMANLARININ UYGULAMA SÜRECİNDE BELİRLİ
BİR SÜRE, ÖRNEĞİN 3 YIL HARCAMA YA DA GERÇEKLEŞTİRME GÖREVLİLİĞİ GİBİ, GÖREV ALDIKTAN
SONRA DENETİM GÖREVİNİ ÜSTLENMELERİDİR. Örneğin, biz öğretim üyeleri, öğrencilik yaptıktan sonra
(lisans, yüksek lisans, doktora gibi) öğretim üyeliğine geçmekteyiz. Oysa, denetim elemanları belirli bir
temel eğitimden geçtikten hemen sonra ve uygulamada görev almaksızın doğrudan denetim elemanı
olmaktadırlar. Dolayısıyla da uygulamada yaşanan aksaklık ve süreçleri yaşamamış olmaları denetim
mesleği açısından kanımca bir sağlıklı gelişme değildir.
6. KAMU ZARARININ GENEL KABUL GÖRMÜŞ MUHASEBE İLKELERİ BAKIŞ AÇISIYLA
SAPTANMASI VE DENETİMİN GERÇEKLEŞTİRİLMESİ
Konuyu aşağıda belirtilen ilkeler çerçevesinde açıklamak mümkün olacaktır. Belirtilen hususlar temel
ilkeler olup uygulamada denetim elemanlarının aşağıdaki ilkelere aykırı eylemde bulunulduğu yönünde
tarafımca bir iddiada bulunulmamakta, aksine etik ve bilimsel ilkelerin özümsenerek “bağcı dövmek değil,
üzüm yemek” anlayışı ile bu görüşlerimin oluşturulduğunu ve paylaşıldığını önemle vurgulamaktayım.
1. Sosyal Sorumluluk: Bu ilke, denetim elemanlarının görevlerini yerine getirirken herhangi bir şahıs,
kurum veya siyasi parti çıkarlarına yönelik değil toplumun kamu vicdanı ve çıkarlarını, gerçeği, mesleki etik
ilkelerini gözeterek denetim görevinin yapılması gerektiğini ifade etmektedir.
2. Kişilik: Kamu zararının belirlenmesinde sorumluların sorumlu olup olmadıkları değerlendirilirken geniş
bir bakış açısından bakılarak çalışma içinde açıklanan “ağır ihmal ve kasıt” unsurlarının dikkate alınması,
ayrıca burada kişisel ya da 3. şahıslara menfaat sağlama amacı olup olmadığı da irdelenerek kamu zararı
saptanmalıdır.
3. Süreklilik: Bu durum özellikle hafif ihmal durumlarında dikkate alınmalıdır. Örneğin, bir kurumda
hafif ihmale dayalı hata ortaya çıkmış ve bu durum denetim elemanınca yazılı uyarısı ile dikkatli olunması
istenmiş ve o yıl herhangi bir tazmine gidilmemiş, ancak sonraki yıl ya da yıllarda aynı hatalar ilgili yönetici
tarafından yapılmaya ısrarla devam edilmişse, yani ihmallerin sayısı yıldan yıla artmışsa, olayın hafif ihmal
derecesi ağır ihmal şeklinde dönüştüğü kanısına varılabilecektir.
4. Dönemsellik: Zararın tespiti dönemler bazında incelenmeli ve her olayı kendi şartları içinde
değerlendirilmelidir.
5. Para ölçüsü: Kamu zararı parayla ölçülebilmelidir. Örneğin, Hastane bahçesine herhangi bir işletme
tarafından asılan duyurulardan dolayı Döner Sermaye İşletme Müdürüne “sen burada sorumlusun, kamu
zararı vardır” denilmemelidir. Yani, hastane bahçesine asılan duyurudaki faaliyeti görerek, bir başka
işletmenin elde edeceği olası gelirleri niçin döner sermaye yapmamaktadır diye ilgili müdür sanki kamu
kaynağındaki artışı engellemiş, ihmalde bulunmuş gibi sorgulamamalı, çalışma inanç ve azmi kırılmamalıdır.
214
Ege Üniversitesince düzenlenen Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Sempozyumunda Muhasebat Genel
Müdür Yardımcısı Sayın Eyüp Kızılkaya’nın da ifade ettiği gibi “Harcama yetkililerini bu tarafa da baktınız
suç, bu tarafa da baktınız suç, aşağıya neden bakmadınız suç şekline dönüştüren bir durum” a sokulmaması
gereklidir.
6. Maliyet İlkesi: Burada, kamu zararı saptanırken maliyet-fayda analizi yapılarak sorumlular ve çevresi
şahsi bir menfaat sağlayıp sağlamadıkları incelenmelidir. Çünkü, yöneticilerin olası kontrol dışı, bilinçsiz
hataları da söz konusu olabilecektir.
7. İhtiyatlılık: Denetçiler ihtiyatlı davranmalı, kurumlara suçluymuş gibi bakarak kamu zararı vardır
anlayışından çok yapıcı, eğitici ve öğretici denetim yapmalı, kurumlara paydaş gözüyle bakarak yol gösterici
bir rehber olmalıdırlar.
8. Tutarlılık: Denetçilerin raporları kurumlar arasında farklılık göstermemeli, paralel olmalıdır. Örneğin,
aynı konuda, bir kuruma farklı diğer kuruma da bir takım grup ya da siyasi görüşe yakın diye farklı görüş
içeren rapor hazırlanmamalıdır. Çünkü bu durum, denetim mesleğinin güveni kesinlikle sarsacak ve gerek
kişilerde gerekse kamu vicdanında rahatsızlık yaratacaktır.
9. Tarafsızlık ve Belgelendirme: Kamu zararı objektif belgelerle ve tarafsızca saptanmalıdır.
10.Tam Açıklama: Denetçiler kamu zararını somut ve açık bir şekilde açıklamalı, ayrıca denetim raporuna
verilen cevapları, bir bakıma kurumlarca yapılan savunmaları da aynı itina içinde incelemeli ve “anlamaya
çalışmalıdır”.
11.Önemlilik: Kamu zararının ortaya çıkmasında sorumluların ilgili eylem ve faaliyetin gerçekleşmesinde
önemli bir etkisi var mıdır yok mudur dikkatle incelenmelidir. Bir bakıma davul başkasında, tokmak ise
başkasında mıdır bu da incelenmesi ve tartışılması gereken belki de bir başka konudur.
12.Özün Önceliği: Olayın şekline değil, özüne bakılmalıdır. Kamu zararı olduğu ileri sürülen konu bir usul
ya da biçim hatası mıdır, yoksa özünde kamu zararı gerçekten var mıdır? Örneğin, kamu kaynağında artışa
engel veya eksilmeye neden olunmuşsa ve sadece yanlış bütçe faslından ödeme yapılmışsa bu durum
kamu zararı varlığına kanımca işaret etmemelidir. 5018 sayılı Kanun’un 71. maddesinde belirtildiği gibi,
“kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmuş bir durumun var olup olmadığı araştırılmalı,
olayın özünden sapılmamalıdır.” Elbette ki usul veya biçim hatası denilirken kamu zararının saptanmasında,
hukukun temeli olan delil toplamaya ilişkin usul hatasına veya usulsüz delil toplama konusuna burada
kesinlikle değinilmemekte, Kanun’un 71. maddesinin yanlış yorumlanmasının önüne geçilerek olayın
özünde kamu zararı olup olmadığının araştırılması gerektiğine tarafımca işaret edilmektedir. Ayrıca, kamu
zararı, kurum zararı gibi değerlendirilmemelidir. Örneğin, bir devlet kurumundan bir başka devlet
kurumuna ödeme yapılması durumlarında, ödeme yapan kamu kuruluşunun bu tutar gideri, ödeme yapılan
diğer kamu kuruluşunun ise geliri olduğu, Kamu Kaynağı genel olarak değerlendirildiğinde ise Yasa’nın
71. maddesindeki kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmadığı ya da olmayabileceği
durumlarının da denetim elemanlarınca ortak akıl çerçevesinde kanımca değerlendirilmesi gerekmektedir.
7. KAMU ZARARININ DOĞMASI DURUMUNDA DÖNER SERMAYELİ İŞLETMELERDE
MUHASEBE KAYITLARI
Bu çalışmanın amacı kamu zararının doğmasında muhasebeleştirme işlemlerinin nasıl yapılacağı değil,
kamu zararı ile muhasebe biliminin temel ilişkisini belirleyerek gerek uygulamaya gerekse mevzuata
farklı bir bakış açısı ile yaklaşarak konuya katkı vermektir. Bu yönüyle detaylı değil, genel hatlarıyla
çerçevesi çizilmiş döner sermayeli işletmelere özgü muhasebe kayıtları aşağıda verilmekte, ancak buradaki
muhasebe kayıtlarının da ruhunu veya bakış açısını anlamakta yarar bulunmaktadır.
Denetim elemanlarınca kamu zararı saptandığında ve ilgili sorumlularca da bu kabul edildiğinde
aşağıdaki muhasebe kaydının yapılması uygun olacaktır.
215
/
134 Kamu Zararından Doğan Alacaklar
X
İLGİLİ GİDER (659, 770 vb.) VEYA X
STOK (15 nolu grup) ya da VARLIK (25 nolu grup vb.) HESABI
/
Yukarıdaki muhasebe kaydına dikkat edilirse kamu zararı hesap planında açılacak 134 Kamu Zararından
Doğan Alacalar adındaki yeni bir alacak hesabında izlerken karşılığında ise gelir hesabı kullanılmamıştır.
Kimi yazarlara göre burada 649 Diğer Olağan Gelir veya Karlar veya 679 Diğer Olağan Dışı Gelir ve
Karlar hesabının kullanılabileceği ileri sürülse bile, kanımca bu yaklaşım yerinde değildir. Çünkü, Kamu
Zararını ilgili kurumun geliriymiş gibi görmek ve bu anlayışla hareket etmek doğru olmayacağı gibi, gelir
tablosunun analizinde de ilgili kurumun performansının ölçülmesinde ilgilileri yanıltacaktır. Kamu zararının
özü itibariyle bu tür tutarları gelir olarak görmek muhasebe bilimine uygun olmayacaktır. Ayrıca, yukarıda
görüleceği üzere, kamu zararının muhasebeleştirilmesinde hesabın alacak kısmında ilgili gider veya stok
ya da varlık hesabı yer almıştır. Kamu zararı, örneğin, stok kaleminde ortaya çıkmışsa ilgili stok kalemi
bilançonun doğru bilgi vermesi gereğince düzeltilmekte, maddi duran varlıklarda ortaya çıkmışsa ilgili
maddi duran varlık kalemi yine bilançonun doğru bilgi vermesi gereğince düzeltilmekte, giderlerde ortaya
çıkmışsa da ilgili gider kalemi gelir tablosunun doğru bilgi vermesi gereğince düzeltilmektedir. Belirtilen bu
gerekçelere dikkat edilmesinde yarar bulunmaktadır.
Bir diğer konu ise kamu zararının kayıtlara alınmasının ardından izlenmesi ve takip edilmesi gerekliliğidir.
Kayıtlara alındıktan sonra kamu zararının tahsiline gidilip gidilmediği de gerektiğinde denetim elemanlarınca
incelenmelidir.
/
X
678 Kamu Zararından Tahakkuk Etmiş Faiz Gelirleri
X
/
216
Kamu zararının tazmini sonucunda ilgili ve sorumlulardan faiz tahsil edilmişse bu durumda anılan tutarlar
varlık ya da gider düzeltmesi ile ilgili olmadığından 67 nolu Diğer Olağan Dışı Gelir ve Karlar grubunda yeni
bir hesap açılarak bu tutarların “678 Kamu Zararından Tahakkuk Etmiş Faiz Gelirleri” hesabında takip
edilmesi yararlı olacaktır.
Kamu zararından doğan alacakların tahsil edilememesi durumunda ise ortaya çıkacak zararı 68 nolu
grup içinde açılacak yeni bir hesapta izlenmesi doğru olacaktır.
/
688 Kamu Zararında Doğan Gider ve Zararlar
X
X
/
SONUÇ
Kamu zararı 5018 sayılı Yasa içinde tartışılan ve kritik olan konuların başında gelmektedir. Çalışma içinde
detaylı açıklanmakla birlikte, bu çalışmanın çıkış noktası kamu zararı konusundaki mevzuat ve uygulamaya
akademik açıdan eleştirisel bakarak gerek literatüre gerekse uygulamaya olumlu katkılar sağlamaktır.
Çalışmanın özellikle bu yönüyle değerlendirilerek özeleştiri yapılması ülkemizin ve kurumlarımızda
çalışanlarımızım gelişmesine yararlı etkiler yapacaktır.
YARARLANILAN KAYNAKLAR
Baki Kerimoğlu, “Kamu Mali Yönetimi e Kontrol Kanunu Çerçevesinde Harcama Reformu, Kesin Hesap ve Parlamento
Denetimi”, Mali Kılavuz, Yıl:2004, Sayı: 24
Eyüp Kızılkaya, “Kamu Zararı Uygulamalarının Eleştirisi”, Dış Denetim, Temmuz-Ağustos-Eylül 2010
Mustafa Lamba, Afyon Kocatepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yüksek Lisans Tezi, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi
Ve Kontrol Kanununun Türk Bütçe Sistemine Getirdiği Yenilikler Ve Kamu Mali Yönetimine Olası Etkileri”, Afyon 2006, http://
tez2.yok.gov.tr (Erişim tarihi 18.03.2011)
Salim Demirel ve Cengiz Keleş, “5018 Sayılı KMYK Kanunu’na Göre Kamu Zararı”, Dış Denetim, Temmuz-Ağustos-Eylül
2010
Selçuk Sarıyar, “Kusurun Tanımı ve Nesnelliği”, İstanbul 2008, http://www.hubyar.eu/SiteFiles/makaleler/kusurun%20
tanimi%20ve%20oznelligi.pdf (Erişim tarihi 20.03.2011)
Yılmaz Özkan, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü İşletme Anabilim Dalı, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu Kapsamında İç Denetimin Değerlendirilmesi ve Öneriler”, Doktora Tezi, İstanbul 2008, http://tez2.yok.gov.tr
(Erişim tarihi 20.03.2011)
217
Eyüp KIZILKAYA
Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdür Yardımcısı
Sayın Rektörüm, Sayın saygıdeğer hocalarım, kıymetli katılımcılar hepinizi saygıyla selamlıyorum.
Ayrıca bugün önemli bir gün hepimiz için özellikle benim için de önemli. Bugün üniversite sınavı var, bugün
buraların, bu birimlerin var oluş sebebi olan çocuklarımız önemli bir sınavdan geçiyorlar benim kızım da
bu sınava katılıyor. Hepsine kolaylıklar diliyorum. Onlar orada terliyorlar bizler burada deyim yerindeyse
terlemiyorsak da önemli konulardan konuştuğumuzu belirtmek istiyorum.
5018 SAYILI KANUNDA (MALİ) RAPORLAMA
KMYKK’DA RAPORLAMA
• Kanunun amaçları arasında sayılmıştır.
• Kanunun temel yapılarından birisidir.
• 20 madde raporlamaya ilişkin hükümler içermektedir.(Amaç, saydamlık, hesap verme, bütçe,
muhasebe, iç kontrol, iç denetim, dış denetim vd.)
• İsimlendirilen rapor istisna olup daha çok raporlama yapılması düzenlenmiştir.
KMYKK’DE RAPORLAMA
• Saydamlığın,
• Hesap vermenin,
• Performans ölçümünün,
• Bütçe hazırlama ve uygulamasının,
• Görevlerin yerine getirilme derecesini belirlemenin,
• Yetkilerin kullanımını ölçmenin,
• Kontrol ve denetimin,
• Aracı olarak, raporlar;
bütünlük, güvenilirlik, kullanılışlılık, yöntemsel geçerlilik ve ulaşılabilir olmalıdır.
KMYKK’NA GÖRE RAPOR ÇEŞİTLERİ
MALİ RAPORLAR
• Kesin hesap,
• Mali raporlar/Mali istatistikler
• Yönetim dönemi hesaplar
• Kamu Borç Yönetimi Raporu vd.
KARMA RAPORLAR (Mali ve mali olmayan bilgiler)
• Denetim raporları (İç, Dış ve Teftiş raporları)
• Kamu Yatırım Projeleri Gerçekleşme Raporu
* Katılımcının sempozyum sırasında yapmış olduğu power-point sunumdan aktarılmıştır. Sunum Ek 15‘de yer almaktadır. syf: 305-306
218
GYMY’DE MALİ RAPORLAMA
MALİ TABLOLAR;
• Genel yönetim ve her bir kamu idaresi düzeyinde;
• Kamu kaynaklarının dağılımı ve kullanımını,
• Faaliyetlerin nasıl finanse edildiği ve nakit ihtiyacının nasıl karşılandığını,
• Faaliyetlere ilişkin sorumluluklar ile taahhütlerin yerine getirebilme yeteneğini,
• Mali durumunu ve mali durumdaki değişiklikleri,
• Maliyet bakımından performansını, etkinliğini ve başarısını,
• Sağlanan kaynakları bütçelerine uygun ve yasal şekilde kullanıp kullanmadıklarını,
(KMYKK) GYMY’NE GÖRE DÜZENLENEN MALİ TABLOLAR
TEMEL MALİ TABLOLAR
• Bilanço
• Faaliyet Sonuçları Tablosu
• Nakit Akım Tablosu
• Mali Varlık ve Yükümlülükler Değişim Tablosu
• İç Borç Değişim Tablosu
• Dış Borç Değişim Tablosu
• Şarta Bağlı Varlık ve Yükümlülükler Tablosu
FAALİYET SONUÇLARI TABLOLARI
• Gelir ve Giderlerin Analitik Sınıflaması Tabloları ( 4 adet)
ÖDENEK ve BÜTÇE TABLOLARI
• Bütçe Uygulama Sonuçları Tablosu
• Bütçe Gelir ve Giderl. Analitik Sınıfl. Tabloları ( 9 adet)
• Ödenekler Tablosu
MALİ RAPORLARIN YAYINLANMASI
BÜLTENLER
• Merkezi Yönetim Mali İstatistikleri Bülteni (Aylık)
• Genel Yönetim Mali İstatistikleri Bülteni (Üç Aylık)
• Mahalli İdareler Mali İstatistikleri Bülteni (Yıllık)
WEB SAYFASI (www.muhasebat.gov.tr)
BASIN TOPLANTILARI VEYA BÜLTENLERİ (Bütçe gerçekleşmeleri)
MALİ RAPORLARIN KONSOLİDASYONU
KONSOLİDE MALİ RAPORLAR
ULUSLARARASI MALİ RAPORLAMA
IMF- Devlet Mali İstatistikleri (GFS)
Eurostat- Kamu Net Açığı/Fazlası Tabloları (EDP)
Eurostat- ESA Tabloları
OECD- (TÜİK) Genel Yönetim Gelirleri, Giderleri ve Giderlerin Fonksiyonel Dağılımı Tabloları
Sabrınız için ve dinlediğiniz için teşekkür ediyorum.
219
220
KAPANIŞ PANELİ
SEMPOZYUMUN GENEL DEĞERLENDİRMESİ VE SONUÇLARI
27 Mart 2011 Pazar
Oturum Başkanı
Konuşmacılar
Hesap Verilebilirlik ve Özerklik Dengesi’nin Üniversiteler Açısından Değerlendirilmesi
Erol AKBULUT
İlhan HATİPOĞLU
221
222
Prof.Dr. Candeğer Yılmaz
Saygıdeğer konuklarımız, değerli meslektaşlarım, sayın hocalarım, saygıdeğer bürokratlar, sevgili
öğrencilerim.
Ege Üniversitesi olarak, Kamu Mali Yönetim ve Denetimi adıyla çıkan ama bizim algıladığımız anlamda
Kamu Mali Yönetimi dışında, kamudaki yönetimde gerçekten değişikliği öngören kültürel ve davranışsal
değişimi de içinde barındıran anayasa niteliğindeki bir yasanın beşinci yılında hangi noktaya geldiğimizi,
pratik yaşamda nerelerde sıkıntı olduğunu kamunun değişik kesimlerinin temsilcileriyle tartışmak istedik.
Neden böyle bir konu seçtik…?
Yükseköğretimde en önemli anlayışımız “özerklik” ve aynı zamanda “dış ve iç hesap verebilirlik” tir.
Şüphesiz ki, yönetişim sürecininde; mali imkanlar ve bu imkanların etkin, verimli ve mevzuata uygun bir
şekilde kullanılması, hesap verme sorumluluğu, çok önemlidir. Süreç içerisinde çok çeşitli zorluklarla,
kısıtlılıklarla karşılaşmaktayız. Bazen taleplerimizi veya ihtiyaçlarımızı karşılayacak kaynakların yetersizliği
sorun olmakta, bazen de yeterli kaynak olsa bile bu kaynakların ilgili ihtiyaçlara sarfedilmesinde kısıtlılıklar
veya imkânsızlıklar yaşanabilmekte, önemlice bir sorun da personel kaynağı ve kullanım zorlukları
olmaktadır.
Mali yönetime ilişkin olarak uygulamada çok sık sorunlar yaşanmaktadır. Üniversitemiz İktisadi ve
İdari Bilimler Fakültesi bünyesinde Maliye Bölümümüz yok. Ancak, bu fakültemizdeki öğretim üyelerimiz,
Strateji Geliştirme Daire Başkanımız Sayın Ahmet ACAR ve yönetimdeki diğer çalışma arkadaşlarımla
beraber çalışırken, üst yönetici olarak benim onlara sürekli mali sistem ve süreçlerle ilgili soru veya
sorunlar iletmemden ve zorluklarımızı sürekli dile getirerek çözüm aramaya zorlamamdan kaynaklanan bir
farkındalık ile çözüm yolları üretme konusunda bir sorumluluk bilinci geliştirdik ve arayışa girdik.
Bu bağlamda; Sayıştay Başkanlığı, Maliye Bakanlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’na
yaptığımız ziyaretlerde, sürekli olarak sorunlar ve çözüm yöntemleri ile ilgili önerilerimizi iletme gayreti
içerisinde bulunduk. Bu ziyaretlerin dönüşündeki değerlendirmelerimizde de sorun ve çözüm önerilerimizi
yetkililere iyi bir aktarabildik mi, yeteri kadar duyarlılık oluşturabildik mi, aktaramadığımız hususlar kaldı mı
gibi içsel sorularla duyarlılığımızın ve sorumluk duygumuzun muhasebesini yapmayı sürdürdük.
Öğretim üyelerimiz ve bürokratlarımızla çeşitli platformlarda yaptığımız görüşmelerde, 5018 Sayılı
Kanunun beş yıllık bir uygulama sürecinden sonra akademik anlamda da değerlendirilmesinin gerektiğini
ve bu değerlendirmenin çok yararlı olacağını düşündük. Düşüncemizin; Maliye Bakanlığı, Sayıştay, DPT
kurumlarında da kabul görmesi bizi heveslendirdi, güç ve sorumluluk verdi, heyecanlandırdı. Dolayısıyla
bu toplantının gerçekleşmesinde Sayıştay Başkanımız Sayın Recai Akyel’ in, Maliye Müşteşarımızın, BÜMKO
Genel Müdürümüzün çok katkısı oldu. Ayrıca Sayın Maliye Bakanımızı da davet ettik. Ama programı uymadı.
Geçmişte Sayıştay Başkanlığı yapmış olan Milli Savunma Bakanımız Sayın Vecdi Gönül’ün katılma konusunda
istekleri oldu. Ancak programları uymadı. Sempozyum düzenleme fikrimizi Sayın Naci Ağbal, Sayın İlhan
Hatipoğlu ve Sayın İsa Coşkun, başından itibaren samimiyetle destekleyerek bizi çok yüreklendirdiler.
Böylece bu sempozyumu düzenledik.
223
Gerçek anlamda hem akademik tarafın hem de bürokratik tarafın da istediği, bu kanunun doğru
işletilebilmesi ve reformunun doğru gerçekleşebilmesi için konuya eleştirel bakış açısıyla yaklaşabilecek
bir toplantı düzenlenmesiydi. Konu başlıklarını, biraz “obur” diye tarif edebileceğim şekilde, çok geniş
tuttuğumuzun farkındayız. Ama ilk kez akademik bir ortamda tüm akademisyenlerle, bütün Türkiye’deki
üniversitelerin temsilcileriyle ve bürokratlarla birlikte değerlendirdiğimiz için kanunun önemli başlıklarının
hepsine yer vermek istedik. Bu yüzden başlıkları biraz yoğun olan bir sempozyum olduğunun farkındayız.
Bu yoğunluk sebebi ile bağışlanmayı diliyorum. Sizi çok yorduğumuzu biliyoruz. Ancak bundan sonraki,
toplantıları daha özel başlıklarda yaparak, konuları derinleştirirken yoğunluğu azaltacağımıza da inanıyoruz.
Sayın Eyüp Kızılkaya az önce daha özel başlıklarla daha sık toplantı yapılmasının altını çizdi. Biz de, dün
akşam arkadaşlarımla yaptığımız değerlendirmede, bu tür toplantıların daha küçük ölçekte farklı konu
başlıklarında daha sık toplantılar halinde tekrarlanması için planlama yapmaya başladık bile.
Ben bu son oturuma kadar bizimle birlikte olduğunuz için, büyük bir istek ve dikkatle hem akademik
anlamda hem de bürokratik anlamda da çok yüksek bir katılım sağladığınız için hepinize çok teşekkür
etmek istiyorum.
Ege Üniversitesi, 5018 Sayılı Kanunu, metinsel ve şekilsel bir Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Kanunu
olarak değil, stratejik bir yönetim anlayışı ile ele alan bir noktaya gelmiştir. Biz bu noktadan bakıyoruz.
Gerçekten, yönetim anlamında kültür ve davranış değişikliği için elimizden geleni yapmaya çalışıyoruz.
2012’nin sonuna kadar mevcut bir stratejik planımız var. Onu yeniden düzenlemek ve 2012-2016
planlamasını yapmak üzere toplantılarımızı başlattık. Tüm paydaşlarımızla birlikte çalıştaylar yapıyoruz.
Buradan aldığımız eleştiri ve sonuçlarla çok daha farklı bir boyuta getirebileceğimize inanıyoruz. Eksik
kaldığımız yerlere, bundan sonraki toplantılarla devam etmeye çalışacağız.
Bize bu kanunun Üniversitem adına getirdiği nedir diye sorulursa, bütün o mali ve yönetsel ayrıntılar
dışında başka bir şey söylemek istiyorum. Tıp dünyasında, bir ilacın bir ürün haline gelmesi için 25 yıl
bekleriz. Hammadde, bütün öngörüler, tasarımlar, uygulamalar, denemeler, ürün sonrası denemeler, ülkeler
bazındaki denemeler sonucunda ürün “bir ilaç” olarak ruhsat alır. Tüm kurumlar, uluslararası dış denetçiler,
çıkar ilişkisi olmayan bir denetleme kurulu tarafından onaylanır ve ürün olarak rafa gelir. Ancak biz onu
reçete olarak kullanmaya başladığımızda daha önce çalışılmış olmasına rağmen, öngörülere rağmen, bazı
konularda inanılmaz başka etkiler görürüz. Bu etkiler, bir süre sonra -bazı ilaçların altı ay, bir yıl sonraya
raftan geri çekilmesine ya da kullanılmaması kararlarına veya onun yanına başka ilaçlar eklenmesine, kendi
içeriğinde ya da birlikte kullanılmasına sebep olarak başka boyutlara doğru gider. Biz buna “post-marketing”
etki diyoruz.
5018 için de sanırım böyle bir etkiyi birlikte tartışmış olduk. Biz bunun içinden kendi adımıza çok şeyler
çıkardık ve bu süreç içerisinde Ege Üniversitesi stratejik olarak nerelere odaklanması gerektiği konusunu
yeniden ele almış oldu. Akademisyenliğin verdiği özgürlükle, genellikle bilimsel temelli olan enerjilerimizi
daha bütüncül, daha toplumsal beklentilere dönük, güncel sorunları çözme odaklı alanlara dönüştürme
gayreti içine girdik ve Ege Üniversitesi olarak birikimimizi, deneyimlerimizi dikkate alarak, kamu
kaynaklarını daha verimli, yerinde, ekonomik, hesap verebilir ve saydam biçimde gerçekten doğru ve etkin
kullanabilmek adına kendimize 5-6 kümelenme başlığı seçtik. O başlıklar içinde güçlü olduğumuz yanları
ortaya çıkarttık, ileri tarım uygulamaları, havacılık, yenilenebilir enerji teknolojileri, tekstil, biyomedikal çıktılı
sağlık konusu ve Türkiye’de bir ilk olmak üzere, ilaç anlamına gelebilecek bir ürün üretme konusu, bütün
Üniversitemizin odaklandığı başlıklar haline gelmeye başladı. Havacılık teknolojisi konusunda, yaptığımız
bütün araştırmalarla nitelikli ara eleman geresinimi konusundaki eksiği fark ederek bunu kapatma
noktasına odaklandık. Başardığımız noktalardan birisi buydu. Ege Üniversitesi’nin kuruluşundaki ilk fakülte,
Ziraat Fakültesi’dir. İyi tarım uygulamaları ve tohumculuk konusunda deneyimi çok yüksektir ve şimdi KKTC,
Endonezya ve Gürcistan’dan iyi tarım uygulamaları konusunda ortak projeler ve program önderliği yapmak
224
üzerede protokollerimizi imzalamak üzereyiz. Dolayısıyla, bilgi yönetim sistemlerini kullanarak kendimizi iyi
bir noktaya getirmeye çalışıyoruz.
5018 konusundaki son değerlendirmeler için konuşmacılarımızı davet ediyorum. Prof. Dr. Sayın
Atilla Sezgin şu anda bir akademisyen ve İzmir Ekonomi Üniversitesi Rektörü olarak yanımızda. Ama
geçmişte, Maliye Bakanlığı’nda ve YÖK’te çalışmış olması nedeniyle bu son oturumda akademik açıdan
değerlendirmelerini çok farklı bir noktadan paylaşacağına inanıyorum. Maliye Bakanlığı’ndan en üst
düzeyde Genel Müdürümüz Sayın İlhan Hatipoğlu bu konuda son değerlendirmeleri yapacaklar. Sayıştay
Başkan Yardımcımız Sayın Erol Akbulut yine hem yasa hem de sempozyum ile ilgili değerlendirmelerini
bizimle paylaşacaklar ve Doç. Dr. Sayın Hakan Yılmaz bu sürecin içinde “mutfakta” çalışanlardan birisi olarak,
akademinin zorluklarını ve önümüzde açılması gerekenleri başka bir boyutta bizimle paylaşacak.
Oturumun sonunda tekrar zaman almamak adına, bu program için emeği geçen ve deneyim
paylaşımında bulunan bizi geliştiren herkese sonsuz teşekkürler ediyorum. Tüm konuşmacılar adımla hitap
ederek bana teşekkür ettiler. Herkese şahsım adına öncelikle teşekkür ediyorum ama teşekkürleri tüm Ege
Üniversitesi Ailesi adına alıyorum. Ben bu teşekkürü İktisadi ve İdari Bilimler Dekanımız Sayın Haluk Soyuer’in
şahsında tüm fakülte çalışanlarımız için aldım. Ben bu teşekkürü Strateji Geliştirme Başkanımız Sayın
Ahmet Acar’ın şahsında tüm Strateji Geliştirme Daire Başkanlığımız için aldım ve ben bu teşekkürü Halkla
İlişkiler Müdürümüz Sayın Özlem Arınık Topuz’un şahsında kongre sekretaryamızdaki tüm çalışanlar adına
aldım. Katılım ve katkılarınızla bizi çok onurlandırdınız, çok mutlu ettiniz. Hepinize içtenlikle şükranlarımı
sunuyorum.
Biliyorum ki bu sonuçların bir rapor halinde yayınlanması gerekir. Biz bu toplantıyı ve sonuçlarını bir
kitap haline getireceğiz ve bu kitabı tüm kamuoyu ile paylaşacağız. Böylelikle sempozyumundeğerlerinin
ve sonuçlarının bir kitap halinde kurumsallaşmasına katkıda bulunacağız. Bundan sonra daha küçük daha
etkin toplantılarla, bu ilişkileri devam ettireceğimizi söylemek istiyorum. Sayın Türker Susmuş, kamu zararı
konusunda üniversiteler için çok önemli olan bir konuyu sınav kağıdına benzetti. Sanıyorum bu konuda
biraz daha farklı yani bizim hekimlik deyimiyle “empati” yaparak masanın karşısına geçip orda hissederek
bir şeyler yaparsak ülkemizin hedeflediğimiz noktalara uçmaması için bir neden yoktur.
Hepinize gerçekten tekrar teşekkür ediyorum, saygılarımı ve şükranlarımı sunuyorum ve ilk konuşmayı
Sayın Atilla Sezgin’e vermek istiyorum.
225
İzmir Ekonomi Üniversitesi
Sayın Rektörüm, değerli katılımcılar, böyle bir sempozyum düzenlemiş olduğunuz için ben de size
teşekkür ediyorum.Böyle bir sempozyumun İzmir’de köklü bir üniversitemizde düzenlenmiş olması, bize
de ayrı bir güç ve onur veriyor.
HESAP VERİLEBİLİRLİK VE ÖZERKLİK DENGESİ’nin ÜNİVERSİTELER
AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Kanunu’nun beraberinde getirdiği reform niteliğindeki
düzenlemeler onlarca kurumun işleyişini etkileyecektir. Görevim ve uzmanlık alanım itibariyle, konuyu
üniversitelerin yönetimi açısından incelemeye çalışacağım.
Yükseköğretim sisteminde yeni eğilimler ve beklentilerdeki gelişmeler incelendiğinde aşağıdaki
trendlerin hem ülkemizde hem de dünyada yüksek öğretime yön verdiği görülür (Türkiye’nin Yükseköğretim
Stratejisi (2007).
• Yükseköğretimde Yığınlaşma (Massification)
• Yükseköğretimin Küreselleşmesi (Internationalisation)
• Yükseköğretimin Finansmanı
• Yükseköğretimde Özelleşme
• Üniversite Özerkliği (Autonomy) ve Hesap Verilebilirlik (Accountability)
• Yükseköğretimde Kalite Güvencesi ve Akreditasyon
• Yükseköğretimin Yönetimi/Yönetişimi (Governance)
Yukarıda belirtilen trendler incelendiğinde, yığınlaşmanın gelir düzeyinde yükselme başta olmak
üzere pek çok gelişmenin sonucunda, yüksek öğretime olan talep artışıyla birlikte ortaya çıktığı
görümektedir. Küreselleşmenin etkisi ise ülkemizdeki üniversitelerde kendini uluslararasılaşma stratejisiyle
göstermektedir. Eskiden öğretim üyeleri ile sınırlı olan uluslararası alandaki hareketlilik, günümüzde
öğrencileri de kapsamakta ve giderek yaygınlaşmaktadır. Yükseköğretimin finansmanı yukarıda belirtilen
konuların arasında belki de en en kritik olanıdır. Tüm gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde, kaynakların
giderek kıtlaşması nedeniyle, üniversitelere bütçeden ayrılan paylar giderek düşmekte ve üniversiteler
finansman ihtiyaçları için farklı alternatifler geliştirmek için çaba sarfetmektedirler. Diğer bir trend olan
özelleşme, dünya genelinde, devlet üniversitelerinin hakim olduğu ülkelerde dahi etkisini göstermektedir.
Bu ülkelerde öğrenci harçları artmakta, pek çok ülkede devlet ve vakıf üniversiterlerinin yanı sıra kar amacı
güden özel üniversiteler de yaygınlaşmaktadır. Ülkemizde de yapılması beklenen anayasa değişikliği ile
özel ünviversietelerin açılmasına yakın bir zamanda izin verileceği ön görülmektedir. Yükseköğretimde
kalite güvencesi ve akreditasyon giderek önemi artan konular arasında yerini almakta ve ülkemizde pek çok
üniversite bağımsız denetim kuruluşları tarafından akreditasyon almaya ve kalitelerini artırmaya yönelik
çalışmalar yürütmektedir. Yönetişim de üniversitelerin nasıl bir model ile yönetilmeleri gerektiği sorusunu
gündeme getiren, yine önemli bir trend olarak karşımıza çıkmaktadır.
Sempozyumun konusu ile doğrudan bağlantılı olan, yükseköğretimi şekillendiren trendler ise; “Özerklik”
ve “Hesap Verilebilirlik”’tir. Avrupa Komisyonu 2006 yılında yayınladığı “Delivering on the Modernisation
226
Agenda for Universities: Education, Research and Innovation” isimli raporunda, üniversitelerin daha
fazla özerklik ve hesap verilebilirlik ile yapılandırılandırılmasını öncelikleri arasında göstermektedir.
Bilindiği üzere, üniversiteden beklenen yaratıcılık, küçük çıkarlara hapsolmamak, uzun erimli bakış açıları
geliştirebilme gibi niteliklerin gerçekleşebilmesi, büyük ölçüde bu kuruluşların özerk olmasına bağlıdır.
Ülkeler, genellikle üniversitelerinin özerk olduğu iddiasında oldukları için bir üniversitenin gerçekten özerk
olup olmadığının değerlendirebilmesi somut özerklik kıstaslarına dayandırılmalıdır. Bu ihtiyaçtan yola
çıkarak, OECD üniversite özerkliğini aşağıda özetlenen 8 ölçütle tanımlamaktadır:
• Gayri menkul ve diğer donanımların mülkiyetine sahip olabilmek,
• Borçlanarak fon yaratabilmek,
• Yaratılan kaynakları, kendi amaçları doğrultusunda bağımsız harcayabilmek,
• Akademik program ve ders içeriklerini belirleyebilmek,
• Akademik personelin işe alınmasına ve işten çıkarılmasına karar verebilmek,
• Çalışanların ücretlerini belirleyebilmek,
• Öğrenci kontenjanlarını belirleyebilmek,
• Öğrenci harçlarını (tuition fee) belirleyebilmek.
Görüldüğü gibi, üniversite özerkliğini tanımlayan bu sekiz ölçütten; beşi mali, ikisi akademik,biri ise
idari özerkliğe ilişkindir. Dolayısıyla, üniversite özekliği, büyük oranda, mali özerklik ile ilişkilendirilmektedir.
Üniversite özerkliğini hayata geçirmek isteyen kamu; mali konularda desteğini azaltıp, üniversitelerin
özerkliklerini genişletmekte, idari ve akademik konularda yönetim ve denetim görevlerini Yükseköğretim
Kurumu (YÖK) gibi ara kurullara (buffer bodies) devretmek istemektedir. Bu sistemin hayata
geçirilebilmesinde, hesap verilebilirlik (accountability) sistemlerinin uygulanması önem arz etmektedir.
Hesap verilebilirlik, bir kurumdaki görevlilerin yetki ve sorumluluklarının kullanılmasına ilişkin olarak ilgili
kişilere karşı cevap verebilir olma, bunlara yönelik eleştiri ve talepleri dikkate alarak bu yönde hareket etme
ve bir başarısızlık, yetersizlik ya da hilekarlık durumunda sorumluluğu üzerine alma gerekliliğidir. Bu açıdan
bakıldığında, hesap verilebilirlik, yöneticilere bazı görev ve vazifelerini yerine getirmeleri ve vazifeleriyle
ilgili kural ve standartlara uymaları konusunda bir takım sorumluluklar yükleme anlamına gelmektedir.
Hesap verilebilirlik sisteminin uygulanabilmesi bir takım gereklilikleri doğurmaktadır. Bu gereklilikler; iç
kontrol sisteminin devam ettirilmesi ve belirli aralıklarla gözden geçirilmesi, iç denetim yoluyla düzenli
izleme, belirli aralıklarla şeffaf ve açık bir mali raporlama ve gözden geçirme, bağımsız bir denetim komitesi
tarafından denetim yapılması olarak belirtilmektedir (Samsun, 2002).
Üniversite yönetimi açısından bakıldığında, hesap verilebilirlik, dekan, rektör gibi yönetim pozisyonlarının
kendi istekleri doğrultusunda karar vermelerini sınırlandırmakta ve kararlarının sonuçlarının üniversitenin
tüm paydaşları açısından değerlendirilmesi zorunluluğunu getirmektedir. Hesap verilebilirlik, iç ve dış
hesap verilebilirlik olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Üniversitelerde, iç hesap verilebilirlik; üniversitenin
misyonunu gerçekleştirmede kendi kendine sorumlu olması anlamına gelirken, dış hesap verilebilirlik
kendi içinde yukarı ve aşağı doğru hesap verilebilirlik olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Yukarı doğru hesap
verilebilirlik; üniversitenin YÖK gibi ara kurumlara ve devlete karşı sorumluluğuna işaret ederken, aşağı
doğru hesap verilebilirlik üniversitenin en önemli paydaş grubu olan öğrencilerine karşı sorumluluğunu
ifade etmektedir.
Uygulamaya bakıldığında, yönetimlerin daha çok yukarı doğru hesap verilebilirliğe odaklandığı
görülmektedir. Yukarı doğru hesap verilebilirliğin gereği gibi uygulanabilmesi için uygulamada sıklıkla
karşılaşılan miyopluklardan kaçınılması gerekmektedir. Yukarı doğru hesap verilebilirlik uygulamalarında
sık karşılaşılan miyopluklar; ayrıntılara gereğinden fazla odaklanarak tüm hesap verilebilirlik sistemini
gözden kaçırmak, misyonunu gerçekleştirmek yerine, fon sağlayan kurum ve kuruluşlar ile daha çok dış
227
paydaşlara odaklanmak olarak belirtilmektedir. Üniversiteler açısından konuyu ele aldığımızda, eğitim ve
araştırma kalitesini artırmaya zaman ayırmak yerine dış paydaşlar için değerlendirmeler hazırlamaya zaman
ayırmak, aksiyon yerine analize odaklanmak, hesap verilebilirliği sadece kurallara dayalı operasyonel bir
davranış olarak değerlendirmek ve kısa vadeli çıktılara odaklanmak yukarı doğru hesap verilebilirlik ile ilgili
miyopluklar olarak ortaya çıkmaktadır (Ebrahim, 2005). Söz konusu miyopluklar, kalıcı davranış değişiklikleri
ile sonuçlanmadığı ve dolayısıyla, örgütsel öğrenme gerçekleşmediği için üniversitelerin toplumsal gelişim
ve değişimi gözden kaçırmalarına yol açmaktadır.
Halbuki, hesap verilebilirlik sisteminde örgütsel öğrenme, dış ve iç hesap verilebilirlik arasındaki denge
ile sürece odaklı değerlendirme büyük önem taşımaktadır. Sonuç itibariyle, özerklik ve hesap verilebilirlik
arasındaki dengenin gözetilmesi birbiri ile bağlantılı, cevaplanması gereken birtakım sorular ortaya
çıkarmaktadır;
• Üniversitenin inisiyatifine bırakılacak yönetim kontrol alanları neler olmalıdır?
• Kamu yararının gözetilmesi için hesap verilebilirlik sistemine eklenmesi gereken yeni boyutlar nelerdir?
• Üniversitelerin bünyesindeki mevcut yönetim sistemleri, daha fazla özerklik ve daha fazla hesap
verilebilirlik taleplerine cevap verebilmek üzere nasıl bir değişim sürecinden geçmelidir?
Üniversitelerin yukarıda belirtilen sorulara yönelik çözüm arayışlarında, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi
ve Denetimi Kanunu’nun beraberinde getirdiği reform niteliğindeki düzenlemelerin doğru uygulamalarla
desteklenerek önemli ölçüde katkı yapacağı düşünülmektedir.
Yukarıda değinilen, hesap verilebilirlik ve özerklik ile ilgili hususların hayata geçirilmesinde temel unsur,
bu kavramların bütçe yönetimi ile ilgili reformlarla bütünleştirilmesidir. Bu konu, “Kamu Mali Yönetimi
Reformunda Strateji Geliştirme Birimleri” isimli makalede Başbakanlık Uzmanı İbrahim Akdeniz tarafından
ayrıntılı bir biçimde incelenmiştir. Akdeniz, makalesinde, 2009 yılı Kamu İdareleri Strateji Geliştirme Birimleri
Anketinin sonuçlarını irdelemiştir ve Strateji Geliştirme Birimleri (SGB) ile ilgili birtakım değerlendirmelerde
bulunmuştur. Bu doğrultuda, SGB’lerin stratejik planlama, performans ve yönetim gibi katma değer içeren
faaliyetlerden çok rutin işlere mesai harcadıkları tespiti yapılmıştır. Buna ek olarak, SGB’lerin ana işlevleri ile
ilgili bir kavram kargaşası yaşadıkları ve aralarında önemli görev çakışmaları oldukları belirtilmiştir.
Mevcut durumda, SGB’lerin değişime ve gelişime kapalı, sürdürülebilirlikten uzak bir yapıda hareket
ettikleri söylenebilir. Bunun en önemli nedeni, SGB’lerde çalışan personelin eğitimine gereken ağırlık
verilmemesi ve sonuç olarak nitelik ve nicelik olarak eksik personelle faaliyetlerine devam etmeleridir.
2009 yılı Kamu İdareleri Strateji Geliştirme Birimleri Anketinde de SGB personelinin özellikle iç kontrol
konusunda eğitim alma talepleri olduğu görülmüştür. Ancak, SGB personelinin eğitim ihtiyacını sadece
iç kontrol gibi konularla sınırlandırmak hatalı olacaktır. Günümüzde SGB’lerin üstelenmesi beklenen rol
ve yapılan reformlar göz önüne alındığında, strateji ve performans geliştirme gibi kavramlarda da eğitim
ihtiyaçları olduğu açıkça görülmektedir.
Akdeniz (2010) SGB’lerin, Araştırma Planlama Koordinasyon (APK) ve Bütçe Dairesi Başkanlıkları’nın
devamı olduğu yönündeki algıya değinmektedir. APK’lar, Kamu’da kızak yeri olarak tabir edilen, hükümet
değişimi ile belli kamu kurumlarından gönderilmek istenen personelin görevlendirildiği kurumlardı.
SGB’lerin APK’ların devamı olarak algılanması kamu reformları açısından son derece tehlikeli bir durum
teşkil etmektedir. Böylesine önemli reformların, kızağa çekilmiş, bilgi becerileri güncel olmayan personel
ile yapılmaya çalışılması reformları çıkmaza sokabilecektir. Maliye Bakanlığı’nın bu konuda önlem alması
gerekmektedir.
Bu noktada, 1968’lerin sonunda, US Agency for International Development (USAID)’nin desteği
ile yürütülen, Planning Programing Budgeting System (PPBS) çalışmalarının hatırlatılmasında yarar
görmekteyim. Maliye Bakanlığı’nda “Program Bütçe Çalışması” adıyla yürütülen bu çalışmalar, gereken
228
reformlar zamanında uygulanamadığı için 1970’lerde klasik bütçe çalışmalarının içinde kayboldu ve
sürdürülebilir bir etki sağlayamadı.
Kamu yönetiminde reformların sürdürülebilir bir etki sağlayacak şekilde yapılamamasının en temel
nedeninin stratejik yönetim eksikliği olduğu söylenebilir. Bir işletme yönetimi tekniği olan stratejik yönetim
kamu yönetimine adapte edilmelidir. Ancak, büyük ve gelişmiş işletmelerin dahi uygulamada zorlandığı bu
tekniğin kamuda uygulanması kolay değildir. İç ve dış çevrenin analizi, bunlara bağlı misyon, vizyon, uzun
vadeli amaçlar ve temel ilkelerin oluşturulmasıyla başlayan stratejik yönetim süreci, bunları destekleyecek
programların, bütçe ve prosedürlerin hayata geçirilmesiyle uygulanır. Değerlendirme sürecinde ise
performans sonuçları amaçlarla kıyaslanır ve sürecin ne derece başarılı olduğu görülür. Performans
değerlendirmesi sürecin bir sonraki dönemde daha başarılı bir şekilde uygulanabilmesi için önemli geri
bildirimler sağlamaktadır.
Stratejik yönetim süreci incelendiğinde, bu tekniğin SGB’ler tarafından uygulanmasının, kamudaki
reformların sürdürülebilir olması açısından önemi görülür. Ancak, bunun bir yönetim süreci olduğu ve
birbirini izleyen politikalar ile uzun vadeli hedeflere ulaşmak için kullanılması gerektiği unutulmamalıdır.
Diğer bir deyişle, sadece bir takım prosedürler çıkararak, reformların uygulanmasını beklemek gerçekçi
olmayacaktır. Kamuda stratejik yönetim sürecinin uygulanmasında karşılaşılan diğer bir zorluk ise, üretilen
çıktıların somut olmaması ile ilgilidir. Genel İdare Kuruluşları gibi, amaçları ve ürettiği hizmetler, somut
ve ölçülebilir olmayan kurumlarda bu sürecin uygulanması oldukça zor görünmektedir. Dolayısı ile Maliye
Bakanlığı’nın oldukça zor bir sürecin içine girdiğini söyleyebilirim.
ÖNERİLER
Yukarıda da belirtildiği üzere, kamunun reformları sürdürülebilir kılmasının yolu stratejik yönetimin
kamuda başarılı bir şekilde uygulanmasından geçmektedir. Stratejik yönetim sisteminin başarılı bir
şekilde yürütülebilmesi için birtakım gereklilikler vardır. Bunlardan ilki, üst yönetimin stratejik yönetim
sürecini, misyon, vizyon ve uzun vadeli amaçları benimsemesi ve her bir adımı desteklemesidir. Bunun
için ise, o kurumun üst yönetiminin planın uygulanması ile ilgili bütçe ve program kararlarını verebilecek
yetkiye sahip olması gerekmektedir. Bu durum bizi torba bütçe uygulamasına götürmektedir. Torba bütçe
uygulamasında, o kuruma hedefleri ve faaliyetleri çerçevesinde ihtiyaç duyacağı toplam bütçe verilir ve
kurumun üst yönetimi bütçeyi hangi kalemler için kullanacağına kendisi karar verir. Bu uygulama, Dünya
Bankası projesi olarak 1999-2000 yılları arasında YÖK tarafından seçilen pilot üniversiteler için uygulanmış
ancak sürekliliği sağlanamamıştır.
Yasanın belirlediği 1, 2, 3, 4 sayılı cetvellere göre yapılan sınıflamada; 1 sayılı cetvelde genel idare
kuruluşları, 2 sayılı cetvelde özel bütçeli idareler (üniversiteler, Savunma Sanayi Müsteşarlığı vb.), 3 sayılı
cetvelde düzenleyici kuruluşlar (Radyo Televizyon Kurumu, Kamu İhale Kurumu) ve 4 sayılı cetvelde sosyal
güvenlik kurumları yer almaktadır. Hem Maliye Bakanlığı’nın kendi yükünü azaltması hem de kamuda
stratejik yönetimin uygulanabilmesi için 1 sayılı cetvel haricindeki tüm kamu kuruluşlarında torba bütçe
uygulamasına geçilmelidir. Bu kurumlara gereken eğitimler verilmeli ve sıkı bir şekilde denetlenmeleri
sağlanmalıdır. Ancak, bütçeyi nasıl kullanacaklarına kendileri karar verebilmelidir. 1 sayılı cetvelde yer alan
genel idare kuruluşlarına ise değişime ve gelişime ayak uydurabilmeleri için düzenli eğitimler verilmelidir.
Stratejik yönetimin başarılı bir şekilde uygulanabilmesi için gereken 2. husus ise katılımcılıktır. Stratejik
yönetim süreci sadece üst yönetimin katılımı ile sınırlı olmamalı, tüm hiyerarşik kademelerin sürece katılımı
sağlanmalıdır. Aksi takdirde, planı sabote ederek ya da gereken desteği göstermeyerek planın doğru bir
biçimde uygulanmasını engellerler.
229
Yukarıda da belirtildiği üzere, düzenli verilecek eğitimler bu süreçte oldukça önemlidir. Maliye
Bakanlığı’nın bir eğitim birimi kurması ve yurt içi ve yurt dışından uzmanların danışmanlığında eğitim
programları hazırlanması ve düzenli olarak uygulanması gerekmektedir.
Yukarıda belirtilen; stratejik yönetime geçiş, torba bütçe uygulaması ve eğitim biriminin kurulması
önerileri hayata geçirilmediği takdirde, yapılan reformların sürdürülebilir olmayacağı ve önümüzdeki 3-5
yıl gibi kısa bir sürede işlemeyeceği endişesini taşıyorum. Ancak, yapılan reformların önemi göz önüne
alındığında, umudum yukarıdaki önerilerin bir an önce uygulanması yönündedir.
KAYNAKLAR
Akdeniz, İ. 2010. Kamu Mali Yönetimi Reformunda Strateji Geliştirme Birimleri. Maliye Dergisi, 159:463-475.
Ebrahim, A. 2005. Accountability Myopia:Losing Sight of Organizational Learning. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 34(1):
56-87.
Samsun, N. 2002. Hesap verebilirlik ve iyi yönetişim. Yayınlanmamış çalışma. http://www.deu.edu.tr/userweb/hilmi.coban/
hesap%20verebilirlik.pdf
Türkiye’nin Yükseköğretim Stratejisi. 2007. Yüksek Öğretim Kurumu, Ankara. No: 2007-1.
230
Erol AKBULUT
Sayın Başkan, çok değerli dinleyiciler hepinizi tekrar saygıyla selamlıyorum. Ben değerlendirmeme dün
konuşmamı bıraktığım yerden başlamak istiyorum. O konu şuydu; Avrupa Birliği uygulamaları açısından
yüksek denetimin gerçek anlamda işlevlerini tam olarak yapabilmesi için uluslararası standartların
barındırması gereken unsurların neler olduğunu söylemiştim ve son slaytımı zamanım dolduğu için yarım
bırakmak durumunda kaldım. Kanunumuzda karşılığı olan maddeleri vermeye çalışacaktım ama orada kaldı.
Aslında bizim 6085 sayılı kanunla birlikte ne uluslararası standartlar anlamında ne de Avrupa Birliği süreci
adına herhangi bir eksikliğimiz yok. Ancak bir noktada eksiklik var. Bu, uluslararası standartlar anlamında
Sayıştay kanununa atfediliyor ama aslında doğrudan Sayıştay kanununu ilgilendiren bir husus değil. Ben
söyledikten sonra siz de bana hak vereceksiniz. Çünkü bizim hukuk yapımız ve sistematiğimiz içerisinde bu
doğrudan Sayıştay kanununu ilgilendiren bir husus değil. O da şu, şimdi öncelikle ben Kamu Mali Yönetim
Sistemini naçizane bir çembere benzetiyorum. Bu çemberin dört tane ayağı var. Bu ayaklardan her birinin
mutlaka en iyi şekilde dizaynedilmesi ve tabi bir araya getirilerek çemberin tamamlanması gerekiyor. Burada
herhangi bir eksiklik ister istemez sistemin de eksikliğini beraberinde getiriyor ve dolayısıyla sistemin
çalışması da mümkün değil.
Bu anlamda baktığımızda, Türk Kamu Mali Yönetim Sistemi’nin öncelikle tamamlanabilmesi için unsurlar
şöyledir. Birincisi, sistemin anayasası olarak da ifade ettiğimiz temelde sistemi genel olarak düzenleyen bir
kanuna sahip olmamız gerekiyor. Bu husus 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile dizayn
edilmiş durumdadır. İkincisi, kuruldan bu sistemin bağımsız bir denetim organı tarafından denetlenmesi
gerekiyor. Bunu da tabi Sayıştay yapacaktır. Bu hususu hem uluslararası standartlar hem de 5018 Sayılı
Kanunumuz öngörüyor. Üçüncü aşamada ise hem bütçe hakkının hem de hesap verme sorumluluğunun
yerine getirilmesinin doğal bir sonucu olarak parlamentomuzun bu noktada devreye girmesi gerekiyor.
Yani Sayıştay’ın ürettiği raporları doğrudan inceleyecek bir özerk komisyonun olması gerekir. Bunun tabi
uluslararası standartlar anlamındaki önemini çok iyi biliyoruz. Bununla ilgili olarak, kanunumuzun çıkması
aşamasında gerekli girişimlerde bulunduk. Sağ olsunlar plan bütçe komisyonundaki bütün milletvekilleri,
muhalefetiyle iktidarıyla, hepsi bu işi kabul ettiler ve kanunumuza geçici bir madde koyduk, o da birinci
maddeydi, oy birliği ile kabul edilen madde. Ama genel kurulda görüşülmesi aşamasında maalesef
bir önerge ile bu madde de çıkarıldı. Böyle olunca sistemin üçüncü ayağı şimdi boş kalmış durumdadır.
Dördüncü ayak, izleme ayağı, bu da tabi çoğunlukla Sayıştay’a düşen görev ama parlamentoyla beraber
yöneteceği bir görevdir.
Dolayısıyla, sisteme baktığımızda, sistemin bugün için iki ayağı var. Yani 5018 Sayılı Kanun sistemi
kuruluyor ama onun denetimini yapacak olan Sayıştay Kanunu yeni çıktı. 2006’dan bu tarafa bakarsak,
5 yıllık bir gecikmeyle bu kanun ancak çıkabildi. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun
kontrol kısmı şu ana kadar yoktu. Kamu mali yönetimi kontrol olmadan çalışıyordu. Dolayısıyla bu kanunun
bütün unsurlarıyla çalıştığını, faaliyette olduğunu söylememiz mümkün değildir. Sistem bir bütün olarak
çalışmaya başlamadığı için sistemin uygulanmasında da aksaklıkların eksikliklerin olacağı da doğal bir
sonuçtur. Bu bakımdan, uygulamada birçok konuda aksamaların olabileceğini baştan biliyoruz ama
kanunumuz çıkmadığı için resmi denetimler de yapamadığımız için tabi şu ya da bu konuda doğrudan
231
eksiklikleri, yanlışlıkları bilimsel olarak ya da hukuki yetkiye dayalı olarak ifade etmemiz mümkün olmuyor.
Ama bunları sizlerle birlikte bizlerin de izlediği, görebildiği kadarıyla bazı eksiklikler var. Ama yönetim ayağı
şu ana kadar gerçekten takdire şayan olabilecek bir şekilde çalışmalarını yürüttü. Bu bakımdan aslında bu
konudaki aktörlere, yani özellikle Maliye Bakanlığı’na, Devlet Planlama Teşkilatı’na ve diğer kuruluşlara,
akademisyenlere teşekkür ediyoruz. Ama sistem tamamlanmadan bu eksiklikler mutlaka devam edecektir.
Dolayısıyla bu sistemi tam olarak eleştirebilme şansına da sahip olamayacağız. Çünkü, sistem tam olacak ki
o sistemi daha global olarak, makro olarak değerlendirme şansına sahip olabilelim.
Şimdi bu noktadan hareketle, açılış konuşmaları ve sonraki değerli konuşmacıların konuşmalarından
alabildiğim kadarıyla konuyla ilgili olarak hangi hususlarda eksiklik olabileceğini ve neler yapılması gerektiği
hususlarının da aslında doğrudan Sayıştay’a iletilmesi gerekir. Açılış konuşmasında Sayın Ağbal dedi ki
“Kamuoyunun sistem ile ilgili tepkileri çok zayıf.” Halbuki onların tepkileri olursa sistem daha güçlenecek,
oysa bunun güçlenebilmesi için doğal olarak Sayıştay’ın devreye girmesi, tespit yapması, raporlarını
kamuoyuna açıklaması lazım. Hatta bu raporlar içerisinden hangilerinin daha önemli olduğunu zaten
kamuoyu kendisi görecektir ve başta basın olmak üzere bu hususlara gerekli tepkileri gösterecektir. Tabi
bu raporların kamuoyuna sunuluşu da Sayıştay’ın doğrudan görevleri arasındadır. Yine dendi ki, örneğin
“stratejik planlar bugün yapılıyor ama yapıldığı ile kalıyor, uygulanmıyor.“ Bu doğaldır, çünkü biri gelip
bu planların neden yapıldığını, neden uygulanmadığını sormuyor. Bilimsel olarak ve dış denetçi gözüyle
bunların değerlendirilmesi ve uygulayıcılara sorulması gerekir ki o kişiler de bu planların öyle sıradan
planlar olmadığını, kendilerine bir şekilde sorulacağını bilsinler. Bildikleri takdirde, bugüne göre daha
fazla bu planların uygulanmasına, yani stratejik yönetime ağırlık verilmesini beklememiz pek hayal gibi
görünmüyor. Aynı şeyi faaliyet raporları için de söyleyebiliriz. Yani faaliyet raporları Sayıştay’a da geliyor,
biz tabi meclise göndermiyoruz bunları çünkü faaliyet raporlarını doğrudan meclise göndermek zorunda
değiliz. Onu kurumlar meclise gönderecekler ama bizim göndereceğimiz esas rapor bu faaliyet raporları
hakkındaki görüşleri belirten rapordur. Ama benim bu anlamda rapor üretebilmem için yeni kanunumuzun
bize verdiği görev anlamında ve kurumsal anlamda kamu yönetiminin de denetimini içerecek şekilde
denetimlerimi yapmış olmam gerekiyor. Bunlara bakabileyim, görebileyim ki faaliyet raporları hakkında
görüş belirtebileyim. Aksi takdirde, eski sistemde olduğu gibi, ki halen beş yıldır da öyle devam ediyordu,
sadece Sayıştay’ın yargı fonksiyonuna rapor üreten bir Sayıştay olarak, sadece muhasebe yetkilisinin
bir diğer adıyla saymanın işlemlerinin denetimiyle uğraşan bir Sayıştay’ın doğal olarak faaliyet raporları
hakkında görüş belirtmesi mümkün değildi ve olmadı da. Ümit ediyorum ki, bundan sonra bu anlamda bu
raporlar da değerlendirilecektir.
Sayın konuşmacıların da belirttiği gibi, faaliyet raporları gerçekten olması gerektiği gibi mi ya da
orada olan bilgiler doğru mu, tabi bunlar eleştirilecek, irdelenecek ve gereken yerlere, parlamentoya
ve kamuoyuna sunulacaktır. Hesap verme sorumluluğu çok önemli bir sistem tabi ki, 5018’in en önemli
getirilerinden birisidir. İlk defa gelmiştir. Mali sorumluluğun üstünde bir kavramdır. Ama bu kavramın da
işleyebilmesi için yine parlamentoda bahsettiğimiz anlamda bir komisyonun oluşturulması ve çalışıyor
olması gereklidir. Aksi takdirde, bu sistem de çalışmayacaktır. Şu ana kadar da zaten çalışmadı. Tabi
bütün bunlar iyi güzel, sistemler, 5018 sayılı kanun mükemmel diyemeyiz ama bugün için görebildiğimiz
kadarıyla, gerek dünya uygulamaları gerek bizim uygulamalarımız, gelişmeler 5018 Sayılı Kanun bugün için
Türkiye’nin kamu mali yönetimi anlamındaki ihtiyaçlarına cevap verebilecek bir metin olarak görünüyor.
Tabi uygulaması sonuç itibariyle insan unsuruna bağlıdır. Bir metin, bir kanun ne kadar güzel dizaynedilmiş
olursa olsun onun uygulayıcısı olan insanlar eğer bunu anlamamışlarsa, inanmamışlarsa ya da bilgisizlerse
gayet tabidir ki uygulama yanlış olacaktır. Ama burada tehlikeli olan şey, uygulama yanlış ama uygulamanın
yanlış olmasının sorumluluğunu maalesef kanuna yüklüyoruz. Oysa kanunun bir suçu yok, kanun öyle
söylemiyor ama uygulayıcılar yanlış uyguluyor. Sonuçta kanunu uygulamadığımız için, eski düşündüğümüz
232
gibi uyguladığımız için 5018 Sayılı Kanun 1050 Sayılı Kanunmuş gibi uygulanmaya devam ediliyor ve 1050
Sayılı Kanun uygulanırken bunun adı 5018 Sayılı Kanun uygulanmış oluyor ve başarısız bir kanun oluyor.
Bir diğer önemli hususda, İnsan unsuru bakımından dendi ki performans yönetimi, denetimi ve
performansın ölçülmesi özellikle personel bakımından, insan unsuru bakımından, bugünkü personel
mevzuatlarımız buna müsait değil. Dolayısıyla bir özel sektördeki gibi insanların performanslarının
ölçülerek hem parasal hem de görev verme bakımından değerlendirilmelerin yapılması mümkün değil
gibi gözüküyor. Çünkü netice itibariyle bir personeli bir yerden alıp bir yere vermek o kadar kolay değil.
Zannediyorum ki, sistem tamamlandıktan sonra kanun uygulandıkça personel mevzuatımızda - yine sizlerin
çok iyi bildiği gibi - çok uzun zamandan beri değişiklikler düşünülmekte, üzerinde çalışılmakta ama bir türlü
gerçekleştirilememektedir. Bu konuya karşı bakış açısı değişmeden, kanun da ne olursa olsun değişmez.
Dolayısıyla bakış açısını değiştirmek konusunda görev Sayıştay olarak bize düşüyor. Çünkü kamu zararı
deyince bu konuda tabi en çok ilgilenen kurum Sayıştay’dır. Ama bakış açımızı değiştirmemiz gerekiyor
derken, Sayın Eski Başkanımız da burada, Sayıştay’da bir şeyleri değiştirmek o kadar kolay değil, işimiz zor
ama buna çalışacağız, gayret edeceğiz.
Bir diğer konu, bu soru bir kaç defa soruldu. Kanununuzda performans denetimlerinin sonuçları yani
raporlar mali ve hukuki sonuç doğurmaz. Dolayısıyla baştan böyle söyleyince, bu performans denetimlerinin
sonuçlarının etkili olmayacağı konusunda bir sav var. İlk bakışta doğrudur. Ama işin özüne indiğimizde,
şunu göreceğiz; performans denetimleri, yapıları gereği mali sonuç doğurmaz. Yani kamu zararına gitmez.
Sonuçta tavsiyelerdir, kamu yönetimi kalitesine artı değer katacak olan en önemli çalışmalardır. Bu anlamda
yanlış bir düşünceye sebep olmaması için - zannediyorum baskılarda geldiği için - sayın milletvekilleri böyle
bir cümleyi koymayı uygun gördüler. Ama biz şunu söylüyoruz; eğer zaten orda mali sorumluluk doğuracak
bir unsur varsa tabi benim onları performans denetimleri içine almam gerekmiyor. Düzenleyeceğim başka
raporlar var, örneğin en önemlisi bu anlamda yargılamaya esas raporlarımız var. Bu raporları almamız her
zaman mümkündür. Yani yanlışlık varsa o yanlışlık mutlaka Sayıştay tarafından dile getirilebilecek yeterli
unsurlara sahip olduğumuzu belirtmek isterim ama dediğim gibi performans denetimlerinin sonuçları
mali sonuç doğurmaz. Doğurmaması gerekir çünkü bunlar tavsiyelerdir; bir nevi danışmanlık hizmetleridir.
Bu hizmetin en etkin şekilde yerine getirilebilmesi için performans denetimlerinden yöneticilerimizin
korkmamaları, ürkmemeleri tam tersine bunun kendilerine yardımcı olacak, danışmanlık yapacak bir
hizmet olduğunun bilincinde olmaları gerekir. Hepinize tekrar teşekkür ediyor, saygılar sunuyorum.
233
İlhan HATİPOĞLU
Sayın katılımcılar, sempozyumun bu son gününde, son saatinde, son konuşmacı olarak değerlendirme
yapma imkanı verdiği için Hocama ve sizlere de sabrınızdan dolayı teşekkür ediyorum.
Bu oturumun ana başlığı Sempozyumun genel değerlendirilmesi ve sonuçları. İlk oturumdaki konuşmamı
biraz daha açarak ve 2,5 günlük gözlemlerimden de hareketle bir konuyu değerlendirmek istiyorum. İlk günün
birinci oturumda, Sempozyumun konusunun zamanlamasının ve katılımcılarının çok önemli olduğunu ifade
etmiştim. Konu her zaman gündemimizde olan Kamu Mali Yönetimi ve Denetim.
Eski Sayıştay Başkanımız Sayın Kamil MUTLUER hocamız konuşmasında; “Artık daha çok nasıl vergi alabiliriz
değil, nasıl daha iyi harcama yapabiliriz konusuna yoğunlaşacak bir dönemdeyiz” diye ifade ettiler.
Ben çok uzun yıllar vergi tarafında denetim elamanı ve yönetici sıfatıyla çalışmış bir kişi olarak vergi alanında da
yapılacak daha çok iş olduğunu, özellikle kayıt dışı ekonomi ile mücadelenin çok önemli olduğunu düşünüyorum.
Ama vergi alanında ne kadar çok mesafe alırsak alalım, harcama tarafında rasyonelleşmeyi sağlayamazsak
başarılı bir Kamu Mali Yönetimi sağlamış olamayız. Olayın bütüncülüğünü bu şekilde vurgulamak gerekiyor.
Topladığımız her bir kuruş verginin daha iyi bir hizmete nasıl dönüşebileceğini sorgulamak ve bu amaca
doğru yönelmek aslında tüm Kamu Mali Yönetim Sistemimizin temel amacı. Vatandaşımızdan vergiyi alıyoruz
ve bunu bir hizmete dönüştürüyoruz, bu hizmetin daha nitelikli olmasını nasıl sağlayacağız? Bütün bu süreçleri
bu bağlamda değerlendirmek lazım. Devlet oldukça, vergi oldukça, kamu harcaması oldukça bu konu önemini
hep devam ettirecek. Zamanlamanın önemli olduğunu ifade etmiştim, beş yıllık uygulama süreci yaşandı ve
biz artık bazı şeyleri sorgulayıp önümüzdeki döneme yön verme ihtiyacı hissediyoruz.
Bir önceki oturum başkanı ekonometrik bir gözle de bakınca beş yıllık sürenin değerlendirmek için iyi bir dönem
olduğunu ifade ettiler. Gerçekten de uygulamanın üzerinden geçen beş yılık süreçte önemli tecrübeler edinildi,
eksiklikler ortaya çıkmış oldu. Yeni bir yaklaşımla reformu daha zinde tutacak daha güçlü kılacak açılımları
yapma ihtiyacımız ve arayışımız canlı bir şekilde devam ediyor.
Bu Sempozyumda, öncelikle akademisyenlerimizi dinlemek istemiştik, bu anlamda çok başarılı bir
fotoğraf var önümüzde. Beş rektörümüz, oturum başkanı, konuşmacı olarak yer aldı. Ev sahibi Ege Üniversitesi
Rektörümüz, ODTÜ Rektörümüz, Eskişehir Osmangazi Üniversitesi Rektörümüz, Anadolu Üniversitesi
Rektörümüz, eski Rektörlerimiz akademisyenler aynı zamanda 5018’e göre üst yöneticiler.
Dolayısıyla konuya ilişkin farkındalıklarını ve sahiplenmelerini burada bu düzeyde görmekten de çok
büyük bir memnuniyet duyduğumuzu ifade etmek istiyorum. Hocalarımızla tek tek görüşmelerimizde de bir
gözlemim vardı ama konuşmalarının içeriğinin zenginliği ve bu uygulamada bunu nasıl yansıttıklarını ifade
etmeleri gerçekten büyük bir memnuniyet kaynağı bizim için. Bunu diğer idarelerimize nasıl yaygınlaştırırız
hep birlikte biraz daha çalışacağız.
Rektörlerimizle birlikte, eski Rektörlerimiz, Dekanlarımız konuşmacı olarak oturum başkanı olarak söz aldılar
ve benim gözlemlediğim kadarıyla söz söyleyebilecek tüm akademisyenlerimiz büyük ölçüde buradaydılar.
Uygulamadan gelen arkadaşlarımız, uygulama kökenli akademisyenlerimiz vardı, bunun yanında felsefi ve
teorik olarak “retçi” görüş ifade eden hocalarımız da vardı ki bunları da çok önemsiyoruz ve yararlanıyoruz.
Dolaysıyla akademik olarak baktığımızda her türlü görüş ifade edilmiş oldu.
Başarılı organizasyondan dolayı, Ege Üniversitesi Rektörümüzü ve ekibini bir kez daha kutluyor, hepinizi
saygıyla selamlıyorum.
234
Sayın Rektörüm, sayın katılımcılar, hepinizi tekrar saygı ve sevgiyle selamlıyorum.
Teoride uzun süren ve kapsamlı dönüşüm yaşan ülkelerde bir reform yorgunluğu sorunu ve riski
tartışılmaktadır. Örneğim bizde sadece 5018 değil, sosyal güvenlik sistemiyle, vergi mevzuatıyla, ihale
hukukuyla, kamu finansmanı ve borç yönetimi düzenlemeleriyle kamusal müdahale biçimleri ile ilgili
ciddi dönüşümler yapan ülkelerde eğer siz süreci yönetemezseniz reform yorgunluğu riski ile karşı karşıya
kalabilirsiniz. Hatta bir makalemde bunu tartıştım ama geldiğim noktada, Türkiye’de böyle bir reform
yorgunluğu olduğunu tam düşünmüyorum açıkçası, akademik olarak bunu tartıştım fakat sonuçlar
itibariyle baktığımda bunun nedenlerinden bir tanesi de 5018’in alt yapısı oluşturulurken ya da sosyal
güvenlik sistemindeki dönüşümler tartışılırken içsel dinamiklerinde değişimde ciddi bir payı olduğudur.
Sonuçta biz bu toprakların insanlarıyız ve bu topraklarda bu süreçleri insanların yaşamlarını
kolaylaştıracak daha kaliteli kamu hizmetini sunacak, o kaliteli kamu hizmetini daha eşitlikçi gelir ve vergi
politikalarına paylaştıracak bir istihdam kurulacaksa özünde bizim sorumluluğumuz bu yapının tasarım ve
uygulamasında bilgiye dayanan samimi bir tavır ortaya koymak. Dolayısıyla ben hem Maliye Bakanlığı’nın
hem Sayıştay’ın hem DPT’nin, bu anlamda sorumluluk üstlenmiş kurumların, bu süreç içerisinde
ellerinden gelenleri yaptıklarını düşünüyorum. Geçmiş dönemlerden temel bir farklılık ise hem Maliye
Bakanlığı’nın hem DPT’nin hem Sayıştay’ın kamudaki bir çok aktörde daha samimi bir çaba içinde olma.
Bu düzenlemelerin getirdiği, dünkü sunumda tartıştığım, ilkelerin yaşama geçmesi konusunda, bunun
önemli bir avantaj olduğunu düşünüyorum. Ama kaçınılmaz olarak da bu tür süreçlerin iyi yönetilmesi
ve iyi uyumlaştırılması gibi konuların da özellikle Maliye ve DPT tarafından geldiğimiz aşama sonrasında
dikkate alınması gerektiğini düşünüyorum.
Bu oturuma yönelik olarak şöyle bir şey yapmaya çalıştım; 5018’in ve 5018’in çerçevesini belirleyen
ikincil ve üçüncül düzenlemelerin getirdiği kurguyu bu 5 sene sonrasındaki uygulama sonuçlarıyla birlikte
ele alarak hem önerilerim hem de sürecin daha etkin işlemesine ilişkin düşüncelerimi sizinle paylaşacağım.
Öncelikle kamusal müdahalelinin formunu ortaya koyacağımız Hizmet Programlarının olması
gereğinden bahsettim. Sonuçta kamu müdahalesi biçiminde kamusal hizmeti toplumun ihtiyaçlarını
karşılamak için sunuyorsak belli fonksiyonları, belli sektörleri ya da alt sektörlüleri ya da alt temaları ele
almakta ve bu yapı içinde hizmet programlarını beyan etmek tüm kesimler açısından önemli. Bu, çocuk
olur, kadın olur, belli hastalıklarla mücadele olur. Dolayısıyla bu bağlam içinde 5018’in 9’uncu maddesinin
getirdiği hüküm çerçevesinde Maliye Bakanlığı ve DPT’nin değişmez üye olduğu, hizmeti üreten birimin
bu hizmet programlarının alt yapısını kurgulama ve koordinasyon sorunudur. Bu üçlü yapının, Türkiye’de
bu hizmet programı aşağıdan yukarıya belirlemesi gerekir. Bu süreçte alt kurumlar, birimler bazında detaylı
çalışacaktır. Bu yapının temel gerekçesi, hizmet programı olmadan bütçe yapmanın amaçlara göre yönetim
açısından mümkün olmamasıdır ve biz bunu açıkçası o kurumun bu kurumun organizasyonunda değil
kendi iç dinamiklerimizle yapmalıyız.
Birinci süreçte önerim şu; hizmet programlarının oluşturması gerekli. Zaten program bütçe uygulamamız
vardı. Hizmet programlarımız olması demek, performans esaslı bütçe olması demek değildir. Tam tersine
hizmet programlarınız yoksa eğer performans esaslı bütçeyi uygulayamazsınız.
235
İkinci önerim; hizmet programlarının düzenli olarak, özellikle siyasi sorumluluğa sahip yapıların
gözetiminde gözden geçirilmesidir.. Kurum bunu fonksiyonel gözden geçirme şeklinde yapabilir. Bu
Başbakanlığın koordinasyonda, Maliye Bakanlığı ya da DPT’nin koordinasyonunda da olabilir. Maliye Bakanlığı,
DPT, Hazine ve diğer kurumların katılımıyla fonksiyonel bir gözden geçirme çalışmasının mutlaka yapılması
gerekir. Dün de söylediğimiz gibi, örneğin koruyucu sağlıkta değişen önceliklerin plan ve programlara
hızlı ve etkin bir şekilde yansıması. Bir diğer konu yükseköğretim, üniversiteler 102 tane olmuşsa, kusura
bakmayın her üniversiteye bazı standart hizmet programları koyacağız sonrasında ise farklılaşmayı ortaya
koyacak unsurları öncelikler çerçevesinde ortaya koyacağız. Burada önerim, orta vadeli mali plan ve programı
açısından şudur: Bütçe tavanlarını belirlenirken kurumsal tavanlar olacaktır ve bu tavanlar programların
altında oluşacaktır. Örneğin, koruyucu sağlık hizmeti bir program ise alt programları olan kanser, verem
savaş ve benzerleri toplumsal ihtiyaç ve talepler çerçevesinde değişen öncelikler içinde bunun altında yer
alacaktır. Hizmet programları bütçe tavanlarını vermeli çünkü bir hizmet programı bir koordinatör kurumu
olmakla birlikte, kimi durumlarda birden fazla kurumsal yapının sorumluluğu altında olabilir. O yüzden,
orta vadeli mali plan açısından program bazında bir bütçe tavanı koymanın kolay olmadığının farkındayım.
Ama kurumsal sorumluluklarla daha doğru ilişkilendirilerek bu geçiş aşamasında daha işlevsel olacağına
inanıyorum.
Üçüncü önerim, birimlerin stratejik planlarını bu hizmet programları ve hizmet programlarının gözden
geçirilmesi sonucu ortaya çıkan önceliklere uygun hazırlayacak şekilde revize etmesidir. Tabi ki kurumlarda
Anayasada ya da çeşitli kanunlarda sahip olduğumuz esnekliği verecek bir yapı burada kurulmalı ya da bazı
programları kendilerinin belirlemesi konusunda bir yapı önerilebilir. Birim bazında, idare bazında ikinci
önerim ise performans programlarını rehberde öngörüldüğü gibi en azından kurum içinde çıkarılmalıdır
(teklif sürecinde). Burada sorunlardan bir tanesi performans göstergelerinin ölçümüdür. Performans ölçümü
o kadar da kolay bir şey değil, özellikle de belli hizmet alanlarında. Burada Maliye Bakanlığı başta olmak
üzere merkezi kurumların standardizasyon değiştirmesi gündeme geliyor. Ankara Üniversitesi deneyiminde;
bir program yaptıktan sonra bunun göstergelerini o birimden sorumlu 3-4 hocayı Strateji Geliştirme Daire
Başkanlığı’na çağırarak birlikte yaptık. Örneğin, Cebeci Hastanesi’nin performansını nasıl ortaya koyacağım.
Problem 1: Cebeci hastanesinin birden fazla kaynağı bütçesi var, bütçe dışı kaynakları var, döner sermayesi var
ama diğer taraftan da fiyatlandırılabilir bir kamu sağlık hizmeti sunuyor. Beraber oturarak, yatak kullanımıydı,
devir hızıydı vb. gibi 30’a yakın gösterge belirledik. Bunu performans programına taşırken 10’a düşürdük.
Bunun nedenini daha sonra açıklayacağım. Performans ölçümü konusunun 4-5 yılda öğrenilecek bir süreç gibi
algılanması gerekiyor. Uygulamaya geldiğimizde; hizmet programları gözden geçirmeler, önceliklendirme
çünkü siyasi otoritenin o döneme ilişkin bir önceliği olacaktır. Uygulamada harcama talimatları hazırlanırken,
ki 5018’in özü odur, kendisine bütçe ile kaynak tahsis edildiğinde kurumsal, yönetsel, idari olanakları, mali
sorumluluk bağlamında devam ettireceksem o harcama talimatlarının mutlaka bu hizmet programları
ve stratejik plandaki amaç ve hedeflerle performans programındaki performans hedeflerine dayanması
gerekiyor. Bunu Türkiye’de uygulamada yapan bir iki kurum vardır. Bunun daha fonksiyonel bir yapı olması
gerekiyor. Ödeme belgeleri üzerinden yapılan denetimin sorumlulukları kamusal zarar vs. ama yönetsel
açıdan kaynakları etkili ve verimli kullanıyorsam, harcama talimatını mutlaka bu süreç içinde bunu kapsaması
ve harcama talimatlarının da düzenli olarak belirli standartlarda üst yönetime, Sayın Rektör Hocaya,
raporlanması gerekir. “Geçen sene yapamadığımız işlerden dolayı programımıza bunu aldık. Bu sene tekrar
talepler doğrultusunda bu işleri yapıyoruz. Bütçemizi böyle çıkarttık. Programımızı bu şekilde yaptık. Bundan
önce de bir ön izin belgesi niteliğinde sizden izin alıyorum.” Tüm bu süreç kurumsal sorumluluk anlamında iyi
bir izlemeye, değerlendirmeye ve sürekli gözden geçirmeye mutlaka tabi olmalı. Merkezi birimler asıl yapması
gereken işlere fonksiyonları açısından daha fazla zaman ayıracaktır. Günün sonunda bütçemizi almıştık. İş ve
işlemlerimizi yaptık ki ne kadar yaptık ne kadar yapamadık bu sonuçları faaliyet raporuyla ortaya koyacağız.
236
Faaliyet raporlarını ise 2 şekilde düşünmeye çalıştık; birinci Sayın Rektör Hocam diyecek ki “benim
önceliklerim vardı. Benim birimlerden beklediklerim vardı. Ben bu öncelikler ve beklentiler karşılığında bir
sonuç elde ettim.” Dolayısıyla, yönetimsel açıdan bunun mümkün olduğunca alt harcama yetkilisi bazında,
alt birimler bazında hocanın önüne gelmesi lazım çünkü ben ne kadar yukarıda toplamaya çalışırsam bilgi
o kadar kaybolmaya başlıyor.
Peki Parlemanto’nun kamu oyunun bu kadar bilgiye ihtiyacı var mı? Yok, zaten bunun için zamanı
da yok. Maliye Bakanlığı’nda ilgili bütçe uzmanı bu bilgiyi bütçe görüşmelerinde öğrenmek isteyebilir.
Parlemanto’nun istediği şey: Bütçe hakkının gözetimdiri. “Ben sana bu kaynağı dönemin başında verdim,
sen de bana bu taahhütlerde bulundun. Kabul. Bunu ne düzeyde yerine getirdin? Eğitimde ne yaptın?
Bilimsel araştırmalarda ne tür işler yaptın? Bu kaynağı daha iyi değerlendir.” Aslında bu tür işleri yapmak çok
uzun deneyim ve kurumsal bilgi ve kapasite gerektirir ve de kolay değildir. Bu kurumsallaşma alt yapısını
ortaya koyar.
Sadece Maliye Bakanlığı uzmanları ile şunları paylaşmak isterim; performans programı yönetmeliğinde
değişiklik yapıp da birim bazında performans hazırlanması zorunluluğunun kaldırılması bir vazgeçme
değil belki ama idarelerden zorunlu olarak istenen orta dönemde faaliyet raporuyla performans programı
arasındaki bağın kopması gibi bir sonuca yol açma riski var. O nedenle daha etkin performans programı
tekliflerinin hazırlanması için birim bazında performans programı uygulamasına tekrar dönülmesinin daha
iyi olacağını düşünüyorum.
Faaliyet raporunun yönetsel sorumluluk ve bütçe hakkından kaynaklanan sorumluluk olarak ayırıp
ortaya koymak önemli, çünkü birisi gelecek hesap soracak. Maliye Bakanlığı genel faaliyet raporu
hazırlamak suretiyle bir değerlendirme yapacak ama dış denetim, yüksek denetim çerçevesinde ortaya
koyduğu çerçevede bir aktör çıkıp bir dakika diyecek, hadi bakalım şu hesaba kitaba sizinle bir bakalım.
İki şeye bakacağını düşünüyorum. ‘Ben senin yönetsel sorumluluğuna bakacağım, kurumsal olarak bu
idareyi iyi yönetip yönetemediğine bakacağım. Yapacağım şeyin odağında mali sorumluluk olacaktır.” diye
düşünüyorum ve böyle bir değerlendirme gündeme gelecektir diye umut ediyorum.
O zamanda Sayıştay bu yakın gelecekte iki temel misyon üstlenmiş olacak. Bunlardan bir tanesi diyecek
ki “Sayın hocam, baktım iç kontrol sisteminize bu tür süreçleri çok etkin yapmıyorsunuz aslında.” ya da
bunun tam tersini söyleyecek, “Hocam siz bu işi gerçekten layıkıyla yapmışsınız, dolayısıyla süreçler ve
raporlar uygundur.” Bu geçiş sürecinin Sayıştay açısından çok önemli olduğunu düşünüyorum. İkincisi ise
5018’in öngördüğü kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması anlamında kendisinden beklenen,
kendi üstüne düşen sorumluluğu yerine getirecek kurumsal performans değerlendirme raporlarını ortaya
koyacaktır. İbrahim Bey’in örnek verdiği çalışma Maliye Bakanlığı İç kontrol Dairesi’nin 2 sene önce yaptığı
sonuçlara dayalı bir çalışma yaptı. Bunu kitaplaştırdı da. Bu konuda demek ki iletişim kanallarını açmakta
ve daha da fazlalaştırmakda fayda var. Çünkü bu çalışmalardan haberdar olmak hem akademisyenler hem
kamu hizmetini talep eden kesimler açısından önemlidir. Bir önceki gün, Naci Bey çok önemli bir konunun
altını çizdi. Biz bir şey yapıyoruz ve faaliyet raporlarını ortaya koyuyoruz ama o kamusal hizmeti talep eden
toplum ya da toplumun kesimlerinden de bir farkındalık görmek istiyoruz. Bu anlamda iletişimin kurumlar,
sivil toplum örgütleri ve toplumsal kesimler arasında önemli olduğunu düşünüyorum.
Son olarak bir iki konu var altını çizmek istediğim. Bunlardan bir tanesi, 5018’in 14. maddesi kamu
harcamalarını ve sosyal güvenlikle ilgili politikaları etkileyen yasa tasarısı teklifleri ile ilgilidir. Bu maddenin
Meclis alt komisyonunda yazılmasında benimde katkım var. 14. maddenin önemli olduğunu düşünüyorum.
Orta vadeli program, orta vadeli mali planın zamanında açıklanması ve politikaları içeren bir yapıda bütçeyi
ele alması öneml bir konu. Uygulamada 5018’in gerçekleştirme görevlisinin kim olacağı konusu iki açıdan
çok önemlidir. Birincisi, hiyerarşik açıdan harcama yetkilisinin altındaki kişi, ikinci olarak siz harcama
yetkilisi olabilirsiniz ama orada başka bir şey söylüyor. Çok teknik bir konuyu sizin önünüze getiriyor ve siz
237
de bunu imzalıyorsanız, orda ne kadar sorumlu olacağınız tartışma konusudur. O yüzden de gerçekleşme
görevlisinin kim olacağı çok önemlidir. Strateji Geliştirme Daire Başkanlığında normal bir mali hizmetler
uzmanının ya da şube müdürünün olması doğru değildir. İşi bilen birisinin yapması gerekir. Bu konuda
çok farklı değişik uygulamalarda vardır. Hocam üniversitelerden bahsetti. Bu önemli bir konu. Dolayısıyla,
bizim Ankara Üniversitesi olarak yaptığımız ve gelecek hafta web sayfamıza koyacağımız performans
programına çok emek harcadık. Göstergelerin belirlenmesi, alt birimlerin bütçe tavanları, 40 sayfaya yakın
kılavuz hazırlanması önemli emeklerdi bizim için. Ama sonuçlarını gördük. 4o civarında harcama birimini
görüşmeye çağırdık. Bunların içerisinde fakültelerin %85 - %90’nın dekanı geldi görüşmeye. Görüşme
öncesinde, daha farklı bir şekilde oluşturulacağına dair izlenimi vermiştik. Bütün bunlardan şunu öğrendik.
Gerçekten bu çabaların hayata geçtiğini yönetim olarak göstermek ve takipçisi olmak gerekiyor. Eğer bu
yapılırsa bugün süreçlerde sorun olan bir çok konu aslında soruna dönüşmeden kendi iç kurgusunda
çözülecektir diye öngörüyorum.
İkincisi bu süreçte Stratejik Planımızın eksikliklerini daha iyi gördük. İzleme ve değerlendirme süreci
hemen hemen hiç yoktu fakat 2011’den itibaren her 3 ayda bir bütçe sonuçlarımızı, bütçe dışı kaynaklardan
kullandığımız varlıkları değerlemede kullandığımız kaynakları bir raporlama standardında ortaya koymaya
yönelik tasarımı tamamladık. Yaptığımız aslında kişisel girişimi kurumsallaşma dönüştürüyoruz bir
anlamda. Geldiğim döneme kadar ilk dikkatimi çeken konulardan bir tanesi - dünde söyledim, bugün de
söyledim - sürekli olarak Maliye Bakanlığı ve DPT’ye rapor veriyoruz. Ama bu raporların daha kurumsal
olanlarını aslında kendi yönetim süreçlerimizde çok da üretmiyoruz. Maliye ve DPT’nin bu raporlara ilişkin
amaç seti bizden farklı. Benim sorunum kamu hizmetini etkin üretmek için etkin bir yönetim ve bu araçları
geliştirme be kullanma becerisi. Bu mali raporların karşılaştırılabilir bir yapıda politikalarımızla ile ilişki
kuran sonuçları detaylı olarak belirledik. Burada da gördük ki - bunu da paylaşayım aslında - biz kurum
olarak yeterince saydam değiliz. Bu değişim sürecinde merkezi birim olan Maliye Bakanlığı, DPT, Hazine
gibi kurumlar hizmet üreten kurumlardan çok daha saydam bir yapıya sahip. Bu biraz kamu idarelerinin iş
yapma biçiminden kaynaklanıyor. Bunun çok da korkulacak bir şey olmadığı görülecektir. Bazen beceriksiz
idari yapılar ya da yönetim yapıları bu saydamlığı zorlarlar. Tenzih ediyorum herkesi. Benim gördüğüm
örneklerde, bazı şeyleri gizleme var. En son Maliye Bakanlığı’ndan ve DPT’den ricam; bu kadar çok çaba, bu
kadar çok emek verdiğimiz için bizim de birimler olarak gösterdiğimiz performans programlarının mutlaka
bazı kontrol tabloları hazırlamak ve bir rehber eşliğinde bütçe görüşmelerinde dikkate alınması gerektiğidir.
Beni dinlediğiniz için çok teşekkür ediyor saygı ve sevgilerimi sunuyorum.
238
EKLER
239
240
Dr. Hasan GÜL (EK1)
241
242
243
244
Prof. Dr. Ahmet Burçin YERELİ (EK2)
245
246
247
248
249
Doç. Dr. Julide KESKEN (EK3)
250
251
Doç. Dr. Birol KOVANCILAR (EK4)
252
253
254
255
Doç. Dr. Hakan YILMAZ (EK5)
256
257
258
259
260
261
262
263
264
265
266
267
268
Ertan ERÜZ (EK6)
269
270
Prof. Dr. Mehmet DURMAN (EK7)
271
272
273
274
275
Prof. Dr. Ömer Faruk BATIREL (EK8)
276
277
Mehmet BÜLBÜL (EK9)
278
279
280
Cüneyt GÜLER (EK 10)
281
282
283
284
Prof. Dr. Süreyya SAKINÇ (EK 11)
285
286
287
288
289
290
291
292
Doç. Dr. İsa SAĞBAŞ (EK 12)
293
294
295
296
297
298
Erol AKBULUT (EK 13)
299
300
301
302
Ömer DUMAN (EK 14)
303
304
Eyüp KIZILKAYA (EK 15)
305
306

3. OTURUM 26 Mart 2011 / 11:00 - 12:30

Transkript

Benzer belgeler

Kurumunuzun çalışma alanında yakın gelecekte meydana gelmesi

Letter to care recipient advising of visit

değişim için denetim

Birleşik Krallık ve Avrupa Birliği`nde ç Kontrol

General Procurement Notice (Türkçe Tercümesi)

Gerçek Stratejik Liderlik

REFERANS GAZETESİ, 25 Temmuz 2008 BİLAL YÜCEL Maliye