Göç ve Kamu Politikaları: Suriye Krizi Üzerine Bir Analiz

The GLOBAL
A Journal of Policy and Strategy
Volume: 1, Issue: 2, pp. 1-22, 2015
Göç ve Kamu Politikaları:
Suriye Krizi Üzerine Bir Analiz
Migration and Public Policies:
An Analysis of Syrian Crisis
Arif Akgül, Alican Kaptı ve Oğuzhan Ömer Demir
Özet: Bu makale**, Suriye krizinin etkilerini kamu politikaları açısından değerlendirerek,
Suriye krizi sonrası ortaya çıkan süreci tanımlamak, tarif etmek ve söz konusu sürecin
ortaya çıkardığı durumu kamu politikaları açısından analiz etmeyi amaçlamaktadır.
Bulgular büyük ölçüde Adıyaman, Şanlıurfa, Gaziantep ve Kilis illerinde gerçekleştirilen
bir alan çalışmasına dayalıdır. Suriyelilerin yaşadığı beş geçici barınma merkezi ile kent
merkezlerinde yürütülen çalışmada, mülakatlar ve gözlemler yapılmıştır. Söz konusu
veriler PEST analizi kapsamında oluşturulan model ile sistematik olarak analiz edilmiş
ve Suriye krizinin hangi politika alanlarına etki ettiği ortaya konulmuştur. Sonuç olarak
Suriye krizi sonrası ortaya çıkan karışıklığın, politika yapımını, politika uygulamalarını
ve alanda çalışan görevlileri önemli ölçüde etkilediği görülmüştür. Öncelikle, Türkiye’de
yaşayan Suriyelilere yönelik yapılacak olan her türlü girişim (eğitim, sağlık, güvenlik gibi
konularda) birden fazla kamu politika alanını ilgilendiren bir konudur. İkinci olarak,
süreç içerisinde farklı kamu politikalarının aktörleri örgütsel olarak sınırlı rasyonellik
çerçevesinde hareket edebilmektedirler. Son olarak, Suriye krizi; güvenlik, dış politika,
düzensiz göç, terörizm, ekonomik maliyet gibi ölçülemeyen birçok belirsizliği içinde
barındırdığından, etkili kamu politikalarının yapımı ve uygulanması güçleşmektedir.
Anahtar Kelimeler: Kamu politikası, Suriye krizi, PEST analizi, göç politikası, mülteci
politikası, sınırlı rasyonellik
Arif Akgül, Doç. Dr. Muğla Sıtkı Koçman Üniversitesi Öğretim Üyesi, [email protected];
Alican Kaptı, Doç. Dr. Artvin Çoruh Üniversitesi Öğretim Üyesi, [email protected]; Oğuzhan
Ömer Demir, Doç. Dr. Giresun Üniversitesi Öğretim Üyesi, [email protected].
*
An extended English summary of this study is presented after the reference list
** Bu makale, ilk olarak 22 Eylül 2015 tarihinde Sakarya Üniversitesi tarafından düzenlenen VI.
Kamu Politikaları Çalıştayında sunulmuş olan bildirinin, genişletilmiş ve gözden geçirilmiş
şeklidir.
1
Arif Akgül, Alican Kaptı ve Oğuzhan Ömer Demir
Abstract: This study*, aims to examine the effects of Syrian crisis on Turkish public
policies, identify the process shaped right after the crisis, and analyze the magnitude
of the effects of crisis. The data for the analysis was derived from the field study held in
Adıyaman, Şanlıurfa, Gaziantep, and Kilis Provinces in Turkey. Participatory/Observatory field research and in-depth interviews were conducted in the field. PEST Analysis
was used to analyze the data systematically in order to reveal how the Syrian crisis effect the public policies. The findings indicate that Syrian crisis significantly affected the
policy process and implementation process creating considerable impacts on officials
acting in the field as street level bureaucrats. It is crucial to note that any policy attempt
through Syrian problems such as education, health, security, economy, and politics etc.
directly affect different policy outcomes in different fields. In addition, the study revealed
that individual and institutional actors who played important role in the policy process
were able to make decisions via bounded rationality because of uncertainty of Syrian
crisis. Finally, the study poses that it is difficult to adopt effective policy making and
implementation process for Syrian crisis since it holds various risks because of unmeasurable dimensions of security, foreign policy, illegal migration, terrorism, and economy.
Keywords: Public policy, Syrian crisis, PEST analysis, migration policy, refugee policy,
bounded rationality
Giriş
2011 yılında Ortadoğu’da “Arap Baharı” olarak ortaya çıkan süreç Tunus,
Libya, Mısır gibi ülkelerle birlikte Suriye’yi de etkilemiş ve Suriye’de ortaya
çıkan kriz ve iç çatışmalar, Türkiye ve bazı bölge ülkelerini önemli ölçüde
etkilemiştir (Cagaptay ve Menekse, 2014; İçduygu, 2015; Phillips, 2012). Bu
süreçte yüzbinlerce Suriyeli rejimden kaçıp bölge ülkelerine (Lübnan, Ürdün ve Türkiye gibi) sığınmış ve Türkiye son iki yıl içerisinde çok büyük
mülteci akınına uğramıştır. Türkiye’nin bu süreçteki mülteci politikası, açık
kapı politikası çerçevesinde gelişmiş ve Türkiye’deki Suriyelilerin statüsü
geçici koruma olarak belirlenmiştir1. Göç İdaresi Genel Müdürlüğü verilerine göre Türkiye’de geçici kamplarda kalan Suriyelilerin sayısı yaklaşık
279.000, şehir merkezlerinde yaşayan Suriyelilerin sayısı ise 2,5 milyon civarındadır.2 Türkiye’nin geçtiğimiz 5 yılda (2011-2015) Suriyeliler için yapmış olduğu kamu harcaması ise 9 milyar doların üzerine çıkmıştır (AFAD,
2015).
*
1
2
2
This study was first presented at the 6th Workshop on Public Policy in Turkey which was held
by Sakarya University on September 22nd, 2015. This version was extended and developed by
authors.
“Mülteci” terimi, bu makalede sosyolojik bir olayı akademik çerçevede kavramsallaştırmak
amacıyla kullanılmıştır. Zira hukuki olarak, Türkiye’ye kabul edilen ve Türkiye’de yaşayan Suriyelilerin resmi statüsü mülteci değil, geçici korumadır. Bu çerçevede, 6458 Sayılı Yabancılar
ve Uluslararası Koruma Kanunu ile bu kanuna istinaden çıkarılan Geçici Koruma Yönetmeliğinin ilgili hükümlerine bakılabilir.
Bu araştırma 2013 yılının Haziran-Temmuz ve Ağustos aylarında gerçekleştirilmiştir. O tarih
itibariyle Türkiye’de bulunan Suriyeli mültecilerin sayısı 520 bin civarında idi.
Göç ve Kamu Politikaları: Suriye Krizi Üzerine Bir Analiz
Türkiye’nin Suriye ile olan ilişkileri ve dış politika parametreleri tarih, uluslararası ilişkiler ve bölgesel çalışmalar çerçevesinde ve disiplinler arası yaklaşımlarla incelenmiş bir konudur (Robbins, 2007; Bishku,
2012; Olson,1997; Hale, 2009; Aras ve Köni, 2002). Bu araştırmaların birçoğu
Türkiye’nin Suriye’yle olan ilişkilerini farklı sorunlar perspektifinde incelemiş
özellikle su sorunu, Hatay meselesi, güvenlik, terör ve çatışma gibi konular ön
plana çıkmıştır. Nitekim PKK konusu 1990’lı yıllarda Türkiye Suriye ilişkilerinde en önemli meselelerin başında gelmekteydi. Ancak 2000’li yılların başından
itibaren, Suriye konusu Türkiye’nin Orta Doğu ülkeleriyle olan ilişkileri çerçevesinde gelişmeye başlamış ve farklı ilişki modelleri ortaya çıkmıştır (Öniş,
2011; Oğuzlu, 2008; Bishku, 2012; Aras, 2012). 2004 yılında Suriye Devlet Başkanı Beşar Esad ve Başbakan Recep Tayyip Erdoğan’ın karşılıklı resmi ziyaretleri ve ardından imzalanan serbest ticaret anlaşması yeni bir dönemin başlangıcı kabul edilmiştir (Kirişçi, 2011). Sonrasında birçok sektörde(güvenlik,
kültür, turizm, tarım gibi) imzalanan anlaşmalar ve projeler iki ülke ilişkilerini
daha da ileri götürmüştür.
Bu ilişkiler 2009 yılında ortaklaşa gerçekleştirilen askeri bir tatbikata kadar
varmıştır. Ne var ki, liderler arası iyi niyet temennilerinin ve ülkeler arası yakınlaşmaların zirve yaptığı 2010 yılının hemen sonrasında, ortaya çıkan Arap
Baharı adı verilen olaylar Suriye’yi de etkilemiş ve sonrasında ilişkiler çok kısa
bir sürede kopma noktasına gelmiştir. 2011 yılının başlarında ortaya çıkan kriz
sonrası, iki ülke arasında birçok görüşme gerçekleştirilmiş olsa da, bu durum
2. Dünya Savaşından bu yana yaşanan en büyük göç olayını engelleyememiştir.
2012 yılında önce ABD ardından Mart 2012’de Türkiye, Şam’daki Büyükelçiliklerini kapatmışlardı3. Neticede Suriye’deki yönetim ile muhalifler arasında süren çatışmalar sonrası Türkiye’ye ve bölge ülkelerine büyük bir göç
akını başlamıştır. Başta Suriye’ye komşu ülkeler olmak üzere, zaman içinde
Avrupa ülkeleri ve hatta ABD ve Kanada bu göç hareketinden etkilenmiştir.
Türkiye’nin yaşadığı bu kriz iç politikayı da önemli ölçüde etkilemiş;
sağlık, eğitim, güvenlik, sosyal haklar, barınma, çalışma gibi birçok sorunu beraberinde getirmiştir (Berti, 2015; Cagaptay ve Menekse, 2014; Dinçer
vd., 2013). Bu çerçevede, Türkiye’nin Suriye krizi sonrası uygulamış olduğu
kamu politikalarının etkinliği ve analizi, kamu yönetimi ve politikaları disiplini için önemli bir araştırma konusu olarak karşımıza çıkmıştır. Ne var
ki son yıllarda yapılan araştırmalar genellikle uluslararası ilişkiler, siyaset
bilimi, güvenlik çalışmaları ve ekonomi disiplinleri çerçevesinde incelenmiş, kamu politikası ve yönetimi perspektifinden analizler oldukça sınırlı
kalmıştır. Dolayısıyla kamu politikası disiplini çerçevesinde üretilen bilim3
Arap Baharı sonrası yaşanan gelişmelerin detaylı bir kronolojisi için Bkz. “Suriye Kronoloji:
Suriye’de isyandan iç savaşa”, Al Jazeera ve Ajanslar (http://www.aljazeera.com.tr/kronoloji/
kronoloji-suriyede-isyandan-ic-savasa)
3
Arif Akgül, Alican Kaptı ve Oğuzhan Ömer Demir
sel verilerin ortaya konulması ve araştırma sonuçlarının kanun koyucu ile
uygulayıcılarının dikkatine sunulmasının oldukça önemli olduğu değerlendirilmektedir.
Bu araştırmanın en temel amaçlarından birisi Türkiye’nin Suriye krizi
konusunda almış olduğu kararların ve uygulamaya koyduğu politikaların
ortaya çıkardığı durumu alan araştırmasıyla ortaya koymak, elde edilen
bulguları ise PEST analizi yöntemiyle analiz etmektir. PEST analizi, kurumların ve organizasyonların politik ekonomik, sosyal ve teknolojik açılardan
nasıl etkilendiğini sistematik olarak inceleyen bir yöntemdir. Bu amaçla,
PEST analizi bu çalışmaya uyarlanarak, Suriye krizinin Türk kamu politikalarına etkisi incelenmiştir.
1. Yöntem
Bu çalışmada, Suriye krizi sonucu geliştirilen kamu politikalarını tespit
edebilmek ve değerlendirebilmek amacıyla 2013 yılında Suriye sınırına yakın bazı illerde yapılan bir alan araştırmasının bulguları PEST analizi kapsamında oluşturulan bir modelle sistematik olarak incelenmiştir.
Alan araştırması; Adıyaman, Şanlıurfa, Gaziantep ve Kilis illerinde
gerçekleştirilmiştir. Araştırma kapsamında Suriyelilerin kaldığı beş geçici
barınma merkezi ile kent merkezlerinde çalışma yürütülmüştür. Araştırma
sürecinde yöntem olarak yapılandırılmış ve yarı yapılandırılırmış mülakat
yöntemi ile yerinde gözlem teknikleri kullanılmıştır. Bu çerçevede, bölgede
görev yapan kamu görevlileri, STK’lar ve mültecilerle mülakatlar gerçekleştirilmiştir. Elde edilen veriler PEST analizi kapsamında oluşturulan model
ile sistematik olarak analiz edilmiştir.
PEST analizi, yaygın olarak çevre analizinde kullanılan bir tekniktir.
Analiz kapsamında politik, ekonomik, sosyal ve teknolojik faktörlerin çevreye olumlu veya olumsuz etkileri ortaya konulmaktadır. Çevre analizinde
politik faktörler değerlendirilirken ilgili yasalar, vergi sistemi, dış ticaret
düzenlemeleri, hükümet politikaları, mevcut hükümetin durumu, devletin müdahalesi ve uluslararası ilişkiler gibi geniş bir alanda değerlendirmeler yapılmaktadır. Ekonomik faktörlerin analizinde ise dünyadaki genel
ekonomik durum, uluslararası ekonomik kuruluşların durumları ve etkisi,
ülkedeki ticari döngü, enflasyon oranları, ekonomik büyümedeki değişimler, faiz durumu ile para ve kredi kaynakları, işgücü durumu ve enerji maliyeti ve durumu gibi konular değerlendirmeye tabi tutulmaktadır. Çevre
analizinde sosyal faktörler ise; toplumun çevreye olan hassasiyeti, tüketici
davranışları, çalışma eğilimleri, gelir dağılımları, toplumun eğitim durumu,
nüfus oranı ve yaş dağılımı, doğum ve ölüm oranları ve toplumun kültürel
ve etik değerleri gibi konularda geniş değerlendirmeler yapılmaktadır. Son
olarak, çevre analizinde teknolojik faktörlerin analizi yeni teknoloji kulla4
Göç ve Kamu Politikaları: Suriye Krizi Üzerine Bir Analiz
nımı, alternatif enerji kullanımı, IT kullanım yaygınlığı, ARGE kaynakları
ve harcamaları, ekolojik durumlar ve altyapı teknolojisi gibi konuların değerlendirilmesiyle yapılmaktadır (Arabacı, 2010).
PEST analizi sadece ekolojik çevrede değil her alanda kullanıma sahiptir. Bundan dolayı PEST modeli kullanım alanına göre güncellenebilen dinamik bir yapıya sahiptir. Çevrenin özelliğine göre yeni ana ve alt faktörler
eklenebileceği gibi mevcut faktörlerin de elimine edilmesi söz konusudur.
Bu tamamen çevrenin kapsamı ve araştırmacının kapasitesine bağlıdır.
Araştırmacılar makro düzeydeki (ülke, bölge ve kıta gibi geniş ölçekteki)
problemlerle ilgili araştırma sorularını cevaplamada güçlük yaşamaktadırlar. Peng ve Nunes (2007) PEST analizinin geniş ölçekli araştırma soruları
için uygun bir metot olduğunu ileri sürerek, Çin ölçeğinde bilgi sistemleri politikalarının analizini gerçekleştirmişlerdir. Buchanan ve Gibb (1998)
problemlerin gerçek durumunu anlamak ve çözüm geliştirmek için çevresel
durumların çok iyi analiz edilmesi ve anlaşılması gerektiğini, bunun içinde
PEST analizinin iyi bir yöntem olduğunu vurgulamaktadır. Ayrıca Ward ve
Rivani (2005) PEST analizinin örgütlerin iç ve dış çevrelerini şekillendiren,
örgütlerin kapasitelerini ve durumlarını önemli ölçüde belirleyen durumları anlamada kullanılabilecek bir yöntem olduğunun altını çizmiştir. Bunun
yanında Duncan (1972) fiziksel ve sosyal faktörlerin örgütlerin karar verme
süreçleri önemli ölçüde şekillendirdiğini ve örgütün mevcut durumunu anlamak için PEST yönteminin alt yapısını oluşturacak şekilde bu faktörlerin
iyi analiz edilmesinin gerektiğini vurgulamaktadır. Ward ve Rivani (2005)
ise PEST analizinin örgütleri anlamak için bir uydu görevini gördüğünü
belirtmiştir. Dolayısıyla, PEST analizinin çok geniş ölçekli konuları sistematik bir şekilde daraltma ve büyük fotoğrafı göstermede etkili bir yöntem
olduğu görülmektedir.
PEST analizi örgütleri politik, ekonomik, sosyal ve teknolojik yönleriyle inceleyerek örgütün içerisinde bulunduğu durumu ortaya koymakta ve
örgütün karşı karşıya kalmış olduğu riskleri, fırsatları ve gelişim olanaklarını ortaya koymaktadır (Arabacı, 2010).
Her ne kadar PEST etkili bir yöntem olarak gösterilse de örgütlerin
içerisinde bulundukları durumları ve problemleri her yönüyle açıklamada
sınırlılıkları bulunmaktadır. Bu noktada PEST modelinde araştırmacının
sorusu ve çalışılan ölçekteki problem yoğunluğuna göre bir güncelleme yapılabilmektedir. Nitekim bu araştırmada Suriye krizinin teknolojik faktörler yönüyle Türkiye’yi önemli ölçüde etkilememiş olması, bunun yanında
güvenlik konularının daha fazla ön plana çıkması sebebiyle bir güncelleme
yapılarak PEST modeli PESG modeline dönüştürülmüştür. Bu araştırmada
PEST analizi yöntemi kullanılarak Suriye krizi sonrası Türkiye iç politikalarının nasıl etkilendiğini, ülkenin karşı karşıya kaldığı risk durumlarını ve
5
Arif Akgül, Alican Kaptı ve Oğuzhan Ömer Demir
fırsatları tanımlamayı hedeflemektedir. Ayrıca araştırma, Suriye krizinden
etkilenen iç politikaların oluşturduğu problem durumlarını tanımlamayı ve
politikaların gelişimi için öneriler geliştirmeyi amaçlamaktadır.
Bu çalışma kapsamında Suriye krizinin Türkiye kamu politikalarını
nasıl etkilediğini araştırmak amacıyla PEST modeli mevcut sürece uyarlanarak krizin alt alanlarda oluşturmuş olduğu etkiler belirlenerek yeni bir
model oluşturulmuştur. Oluşturulan yeni PEST modeli şu şekildedir:
Şekil 1. Suriye krizinin PEST modeli
Politik
Ekonomik
Sosyal
Güvenlik
•
•
•
•
Savaş ve iç karışıklık durumları
Suriye politikasındaki değişimler
Uluslararası politikanın oluşması ve değişmesi
Yasal ve siyasal düzenlemeler
• Krizin oluşturduğu ekonomik dalgalanmalar
• Ticaret durumu (ithalat ve ihracat)
• Göçün bütçeye yüklediği maliyet
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Barınma ve iskan politikası
Sağlık politikası
Eğitim politikası
Çalışma hayatına ilişkin politikalar
Sosyal yardımlar
Düzensiz göç ve insan güvenliği
İç güvenlik ve aşayiş suçları
Terör ve kaçakçılık
Sınır güvenliği
Şekil 2’deki diyagramda, Suriye krizinin zorunlu göçe yol açtığı belirtilmektedir. Bu süreç daha çok uluslararası ilişkiler, uluslararası hukuk ve
dış politika disiplinlerinin çalışma alanına girmektedir. Göç sonrası ortaya
çıkan yapı ve yeni süreçler ise kamu politikasının en önemli çalışma alanını
oluşturmaktadır. Nitekim göç sonrası Türkiye’ye gelen Suriyeliler konusunda yönetim, kaynak dağılımı, hukuki ve sosyal konuların her birisi kamu
yönetiminin ve kamu politikalarının merkezinde olan konulardır.
6
Göç ve Kamu Politikaları: Suriye Krizi Üzerine Bir Analiz
Şekil 2. Suriye krizi sonrası oluşan göçün etki diyagramı
Suriye Krizi
İç Politika
Ekonomi
Zorunlu Göç
Sosyal
Güvenlik
2. Bulgular ve Analiz
2.1. Politik Çevre
Suriye krizinin Türkiye ve dünya üzerinde oluşturduğu dalgalanmalar siyasi ve
politik çevrenin Suriye konusundaki ilgisini önemli ölçüde arttırmıştır. Türk
hükümetinin uyguladığı kısa ve orta vadeli politikalar halkı doğrudan ve dolaylı olarak etkilediğinden, kamuoyu Suriye politikalarını yakından takip etmiş ve
siyasi iktidarın başarısını değerlendirmede önemli bir araç olarak kullanmıştır.
Özellikle krizden ilk etkilenen bölgeler bu süreci yakinen takip etmiştir. Bu açıdan politik çevre Suriye politikalarının başarılı yönlerini (mülteciler meselesi
gibi) iç kamuoyuna gösterme eğiliminde olmuştur. Diğer taraftan uluslararası
örgütler (Avrupa Birliği, UNHCR, IOM gibi) ve sivil toplum kuruluşları Suriyeli mülteciler konusunu yakından takip etmiş ve gerek kamplarda gerekse
kent merkezlerinde çalışmalar yürütmüştür. Genel olarak Suriye krizi ile ilişkili politikalar, dış politikada yaşanan değişimler, uluslararası dengeler, Suriye
krizine karşı hükümet politikasının oluşumu, yasal ve siyasal düzenlemeler ve
olası bir savaş-çatışma şeklinde başlıklara ayrılabilir.
Bölgedeki denge ve dinamiklerin hızlı bir değişime uğraması ve krizin sebep olduğu alanların oldukça geniş ve belirsiz olması Türkiye’nin uyguladığı iç
ve dış politikaların zamana ve şartlara göre değişmesine sebep olmuştur. Özellikle, Suriye konusunda uluslararası politikaların stratejik değişime uğraması
Türkiye’nin hem dış hem de iç politikaların etkinliği açısından oldukça hassas
ve temkinli davrandığı ve krizin perde arkasında görünmeyen etkilerini tah7
Arif Akgül, Alican Kaptı ve Oğuzhan Ömer Demir
min ederek politikaları işe koşmasını zorunlu kılmıştır. Alanda görev yapan
üst düzey bir yetkilinin bu konudaki yaklaşımı konunun politik, stratejik ve
oldukça farklı açılardan değerlendirilmesi gerektiğini göstermektedir:
“Suriye’yle ilgili gelişmeler sürekli, an be an takip edilmelidir. Her gün olaylar
değişiyor. Bu iş nereye gidiyor nasıl sonuçlar verecek her gün takip etmeliyiz.
Alandaki gruplar, katmanlar, Türk insanı bu konuya nasıl bakıyor araştırılması
gerekiyor. Şimdiye kadar, kaçakçılık, ticaret, çadır, sınır gibi konularla ilgilendik. Ancak Suriye sorununun arkasında yatan sebeplere hiç girmedik. Suriye konusunda ipin ucu çok başka yerlerdedir. Suriye krizi bizim başımıza
örülmüş bir çoraptır.”
Suriyeli mültecilerin sayı olarak oldukça fazla olması ve bölgedeki istikrarsızlığın uzun süre devam etmesi Türkiye’nin Suriye politikasındaki karar/kararlarını oldukça güçleştirmiştir. Özellikle uluslararası alanda sürekli değişen
dengeler, Türkiye’nin uyguladığı politikaları da devamlı olarak değiştirmiştir.
Ayrıca mültecilerin kamp alanlarını terk edip ülke geneline yayılması problemin boyutunu daha da büyütmüş ve kontrol altına alınamayacak bir duruma
getirmiştir. Çünkü ülke geneline yayılan mülteciler vatandaşları sosyal ve ekonomik yönden etkileyebilecek farklı problemlerin oluşumuna sebep olmuştur.
Bu nedenlerden dolayı politik çevre, yasal ve siyasal düzenlemeleri yaparken
kendi vatandaşları, mülteciler ve uluslararası dengeler arasında kalarak net
politika üretip hayata geçirme fırsatı bulamamıştır. Bunun sonucu olarak da
problemlerin çözümü için gerekli olan politikalar zamanında üretilememiş ve
sorunlar daha çok büyümüştür.
Türkiye’nin Suriye ile olan resmi politikalarında süreç içerisinde değişim
göstermesi sürecin etkin yönetimi için bir gereklilik olarak görülmektedir.
Çünkü Suriye ile ilgili uluslararası aktörlerin rolleri ve politikaları değişebilmekte ve Türkiye tüm değişikliklerden doğrudan etkilenmektedir. Dolayısıyla
Türkiye’nin Suriyeliler ile ilgili iç politika kararlarını olabildiğince esnek ve geniş zamana yayarak ürettiği görülmektedir. Bölgede görevli bir kamu görevlisinin şu ifadesi Türkiye’nin Suriye politikalarının uygulanmasında ne derece
temkinli davrandığını ve bunun politik çevreyi şekillendirdiğini göstermektedir:
8
“Şu anki Suriye politikası, bu işten en az zararla nasıl sıyrılabiliriz ya da kurtulabiliriz ona bakmamız gerekiyor. Suriye konusunda, süreç uzayacak gibi
gözüküyor. Dolayısıyla bu durumu kendi lehimize nasıl çevirebiliriz ve pozitif
hale getirebiliriz onun yollarına bakmamız gerekiyor.”
Göç ve Kamu Politikaları: Suriye Krizi Üzerine Bir Analiz
Suriye krizi sonrası Türkiye’ye gelen mülteciler ülkelerinin savaş ve iç karışıklık durumlarından dolayı Türkiye’deki konumlarını belirsiz hale getirmiş
ve bunun sonucu olarak farklı sorunlar ortaya çıkmıştır. Suriyeli vatandaşların
kendi içlerindeki ayrışmalar problemlerin daha da büyümesine sebep olmaktadır. Suriye’de muhtar olan bir mültecinin şu ifadesi konunun önemini vurgulamaktadır:
“Suriye konusunda İslam ülkelerindeki ayrışma bizi çok üzüyor. Bir olmamız
gerekiyordu. Savaş uzadıkça da gruplar küçülüyor ve muhalifler arasındaki
ayrılık artıyor. Bu durum rejimin işine geliyor. Bir an önce birlikte hareket
ederek ülkemizi bu durumdan kurtarmamız gerekiyor.”
Gelen mülteciler zaman zaman Suriye’deki iç karışıklıkların bir uzantısı
haline gelebilecek tutum ve davranışlara girebilmekte ve karışıklıklara sebep
olabilmektedirler. Nitekim zaman zaman farklı gruplar arasında anlaşmazlık
ve farklı tarafların çatışmalarıyla sonuçlanan güvenlik problemleri de belirmiştir.
2.2. Ekonomik Çevre
Ekonomik çevre konusunda genel olarak; dünyadaki genel ekonomik durum,
uluslararası ekonomik kuruluşların durumları ve etkisi, ülkedeki ticari döngü,
enflasyon oranları, ekonomik büyümedeki değişimler, faiz durumu ile para ve
kredi kaynakları, işgücü durumu ve enerji maliyeti ve durumu gibi konular değerlendirmeye tabi tutulabilmektedir.
Suriye krizi konusunda Türkiye’nin ekonomik alanda son yıllarda kazanmış olduğu ivme ciddi şekilde etkilenmiştir. Bu çerçevede, krizin oluşturduğu
ekonomik dalgalanmalar, mültecilere çalışma hakkı verilmesi, istihdam politikalarındaki değişim, ithalat-ihracat dengeleri ve sektörel değişimler bu çerçevede politika yapım süreçlerine etki etmiştir.
Özellikle işgücü ve istihdam alanında kendi problemleriyle başa çıkma
gayreti içerisinde bulunan Türkiye, Suriyeli mültecilerin ülke geneline yayılmasıyla daha büyük problemlerle karşı karşıya kalmıştır. Krizle meydana gelen
gelişmeler ekonomik alandaki birçok dengeleri önemli ölçüde alt üst etmiştir.
Mültecilerin ülke genelinde yasal zemin oluşturulmadan kayıtdışı çalıştırılmaları ucuz işçilik sorununu beraber getirmiş ve Türkiye’nin kendine özgü ekonomik politikalarını olumsuz etkilemiştir. Diğer taraftan kayıtdışı işçilerin sosyal
güvenlik korumalarından yararlanamaması da altı çizilmesi gereken bir başka
ekonomik sorundur.
Bir iş adamının aşağıdaki ifadesi risklere ilişkin konuyu değerlendirmesi
bakımından oldukça anlamlıdır:
9
Arif Akgül, Alican Kaptı ve Oğuzhan Ömer Demir
“Toplam ihracatımız geriliyor. Başka pazarlara yönelmek zorunda kaldık. Gaziantep olarak şuan 177 ülkeye ihracat yapıyoruz. 2023 yılı için biz işadamları
olarak bir söz verdik: ‘30 Milyar Dolar ihracata ulaşacağız’ diye. Maalesef
Irak’taki pazarı da kaybediyoruz. Suriye olayları çıkınca ihaleleri kaybetmeye
başladık. Bu boşluğu İran doldurdu ve Irak pazarına iyice yerleşti. Türkiye,
krizde taraf olunca Irak da bu konuda tarafını belli etti ve ticarette İran’dan
yana oldu.”
Bunun yanı sıra bölgede yaşanan karışıklık ve istikrarsızlık Türkiye’nin tüm
Ortadoğu ülkeleriyle olan ticaret hacmini olumsuz olarak etkilemiştir. Gerek
Suriye, gerekse bölgedeki diğer ülkelerle olan ekonomik işbirlikleri sarsıntıya
uğramış, ithalat ve ihracat olumsuz etkilenmiştir. Buna karşın Suriyeli mültecilerin Türkiye’de bulunmaları ülkedeki ticari döngüyü, üretim maliyetlerini
ve vasıfsız iş gücü piyasasını olumlu ölçüde etkilemiştir. 11 Ocak 2016 tarihli
Bakanlar Kurulu Yönetmeliği ile geçici koruma altındaki Suriyeli mültecilere
çalışma izni hakkı verilmesi yaşanan bazı sorunları giderebilecektir.
2.3. Sosyal Çevre
Sosyal çevre başlığında; toplumun çevreye olan hassasiyeti, tüketici davranışları, toplumun eğitim durumu, nüfus oranı, yaş dağılımı, doğum ve ölüm
oranları, toplumun kültürel ve etik değerleri gibi konularda çok geniş değerlendirmeler yapılabilmektedir. Suriye krizi ile ilişkili olarak ortaya çıkan sosyal
konular; İskân politikası (Kamp ve kent yaşamı -bina, kira vb.), Sağlık politikası
(Hasta sayısı, bütçe, ücret, doğum sayısı vb.), Eğitim politikası (Öğrenci sayısı,
müfredat, dil sorunu vb.), Çalışma politikası (Çalışma izni, istihdam alanı vb.),
Nüfus hareketliliği (Ülke içinde göç eden, başka ülkeye göç eden vb.) ve Entegrasyon politikaları çerçevesinde şekillenmiştir.
Suriyeli mültecilerin ülke geneline yayılmaları barınma, sağlık, eğitim ve
entegrasyon (uyum, bütünleşme) gibi bir çok sorunu beraberinde getirmiştir.
Mülteci kamplarında sağlanan barınma, sağlık ve eğitim hizmetlerinin ülke
genelinde sağlanması için bir düzenleme henüz bulunmamaktadır. Mülteciler arasında ekonomik yönden iyi durumda olanlar kent merkezlerinde ev tutmakta ve birçok kentte kendi sosyal çevrelerini oluşturmaktadırlar. Örneğin
Ankara’nın Mamak ilçesinde Halepli mültecilerin yoğun olarak yaşadıkları ve
vatandaşların Halep Mahallesi olarak adlandırdıkları yerleşim bölgesi bulunmaktadır. Özellikle Suriye sınırına yakın Gaziantep ve Kilis illerinde yoğunluklu olarak mülteciler kalmaktadırlar. Bu bölgede taleplerin yüksek olmasından
dolayı ev kiraları önemli ölçüde artış göstermiştir. Sosyal alanları birlikte paylaşan mülteciler ile vatandaşlar arasında önemli sosyal problemler yaşanmaktadır.
10
Göç ve Kamu Politikaları: Suriye Krizi Üzerine Bir Analiz
Mültecilerin büyük çoğunluğunun ekonomik olarak yetersiz durumda olmalarından dolayı, ülke genelinde olumsuz bir imaj olarak Suriyelilerin dilencilik yaptıklarına yönelik bir algı oluşmuştur. Sayıca fazla olmaları ve yoğun
trafik saatlerinde kavşaklarda görünür olmaları bu algıyı tetiklemiştir. Bu durumun kalıcı çözümü ancak kalıcı ekonomik düzenlemelerle sağlanabilir. Ancak geçici bir çözüm olarak zabıtaların ve güvenlik güçlerinin dilencilik yapan
mültecileri bulundukları yerden uzaklaştırmak amacıyla kamplara geri gönderdikleri görülmektedir.
Suriyelilerin sağlık sorunu konusunda oluşturulması gereken politikalar ise başlı başına araştırılması gereken bir konudur. Temel sağlık sigortası,
devlet hastanelerinin kullanımı, ilaç ve ameliyat masrafları, çocukların temel
aşıları, doğum oranları gibi onlarca konuda sağlık sektörü sorunlar yaşamaktadır. Özellikle Kilis, Gaziantep, Şanlıurfa, İstanbul illerinde bu sorun oldukça büyüktür. Sağlık Bakanlığının sağlık harcamaları konusunda Suriyelilerden
herhangi bir ücret alınmaması konusundaki genelgesiyle Türk vatandaşlarına
yönelik uygulanan ücretlendirme politikası oldukça problemli bir hal almıştır.
Sağlık kuruluşlarından faydalanan Suriyeli sayısı göz önünde bulundurulduğunda sorunun büyüklüğü daha net anlaşılacaktır.
Mülteci kamplarında eğitim imkanı sağlanmasına rağmen kamp dışında
bulunan mülteci çocuklarının eğitimleri önemli bir sosyal sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Birçok mültecinin Türkiye’de kalıcı olarak plan yapması
ve ülkenin her tarafına kontrol dışı yayılmış olmaları Türkiye’nin Suriyelilerle ilgili eğitim politikalarını yeniden gözden geçirmesini zorunlu kılmaktadır.
Suriyeli çocukların nerede, nasıl, hangi dilde ve hangi müfredata göre eğitim
alacakları tartışılan konular arasında yer almaktadır.
Sağlık hizmetleri konusunda bir kamu görevlisinin ifadeleri oldukça anlamlıdır: “Resmi istatistikler ortada. Hastane kullanımı Suriyeliler tarafından
yoğun. Halkın şikâyetleri her geçen gün artıyor. Kilis’in nüfusu 90.000 ancak
neredeyse 80.000 Suriyeliye ev sahipliği yapıyor. Geniş bir hastanenin acilen yapılması gerekiyor.” AFAD verilerine göre tüm kamplarda verilen poliklinik hizmeti sayısı 6 milyonu geçmiş olup, Türkiye genelinde doğum sayısı ise 151.000’i
geçmiştir (AFAD, 2015).
Yürütülen eğitim hizmetleri kapsamında yalnızca kamplarda binlerce
çocuğa eğitim verilmektedir. Mevcut durumda 700 bin Suriyeli çocuk eğitim
alma yaşına gelmiş fakat bunların sadece 300 bini eğitim almaktadır. Kamplarda Suriyeli çocukların hangi kitapları okuyacakları, müfredat sorunları ve
eğiticiler önemli sorun alanları olarak karşımıza çıkmaktadır. Örneğin, ziyaret edilen kampların bazılarında Suriyeli öğretmenlerin görev yaptığı ancak
herhangi bir ücret almadıkları ve bu eğitimlerin nasıl ve ne şekilde yapıldığı
konusunda kamplar arası farklılıkların bulunduğu değerlendirilmektedir. Ülke
11
Arif Akgül, Alican Kaptı ve Oğuzhan Ömer Demir
geneline yayılan 391 bin civarında Suriyeli mülteci çocuk herhangi bir okula
devam edememektedir (UNICEF, 2015). MEB okullarına devam eden çocuklar
ise dil sorunu yaşamaktadırlar. Uzun vadede Suriyeli vatandaşların Türkiye’de
kalıcı olmaları söz konusu olduğundan bu çocukların topluma kazandırılması
ve topluma uyumunun sağlanması açısından eğitim politikalarının gerek ulusal gerekse uluslararası alanı kapsayacak şekilde dizayn edilerek uygulamaya
geçirilmesi zorunludur.
Oldukça fazla sayıda mültecinin ülkeye gelmesiyle konut talepleri
artmış ve özellikle mültecilerin yoğun olarak yaşadıkları bölgelerde dengesizlikler oluşmuştur. Bunun sonucunda konut kiralarının artışıyla Türk
vatandaşları ekonomik olarak etkilenmekte ve bunun yanı sıra Suriyeli
mülteciler de kötü ve yetersiz şartlarda hayatlarını sürdürmek zorunda kalmaktadırlar. Suriyeli mültecilerin karşı karşıya kalmış oldukları durumun
önemi araştırmaya katılan bir katılımcının şu ifadesi ile daha belirgin hal
almaktadır:
“Konut talebinin karşılanması gerekiyor. Bazı belediyeler de artık konut yapıp,
satışını gerçekleştiriyor. Ama şehirde hala ev bulunamıyor ve kiralar çok yüksek. Barınma konusu hem Suriyeliler hem de Türkler için çok önemli bir sorun. Suriyeliler evlere sığmadıkları için üst üste yaşıyorlar. Bu durum çok insani değil.”
Emlak konusu halk arasında da üzerinde sıklıkla konuşulan konuların başında gelmektedir. Suriyelere kimi semtlerde ev verilmediği, verilse bile kiralarının çok yüksek tutulduğu ve bir yıllık peşinat alındığı ifade edilmektedir.
Araştırmaya katılan bir kamu görevlisinin ifade ettiği durum oldukça anlamlıdır:
“Suriyelilerin gelmesiyle [bölgede] kiralar ikiye katlanmış durumda. Her yeri
ev yapıp, olmayacak fiyatlara kiraya veriyorlar. Kimi Suriyeliler ilk birkaç ay
kirayı ödedikten sonra, evden çıkmayıp kira ödemiyorlar. Yaşam ekonomik
olarak her geçen gün daha kötüye gidiyor. Bu durum çatışmalara, sonrasında
polis merkezlerine ve adliyeye kadar uzanan bir süreci beraberinde getiriyor.”
Mülteci kampları dışında yaşayanların ülke genelinde istihdamları ve
çalışmaları da beraberinde farklı sorunları ortaya çıkarmıştır. Ancak yasal sorunlardan dolayı Suriyeli mültecilerin büyük kısmı yasal olmayan
yollardan ülke içerisinde çalışmaktadırlar. Mültecilerin hayatlarını devam
ettirebilmeleri için gerekli olan kazancı sağlamak amacıyla çalışmalarının
bir zorunluluk olduğu devlet yetkililerince tespit edilmiştir. Dahası, belirli
meslek alanlarında işverenlerin ucuz işçilik ile Suriyelileri istihdam ettikleri ve bu sayede Türk vatandaşlarının istihdamlarının düştüğü görülmüştür.
12
Göç ve Kamu Politikaları: Suriye Krizi Üzerine Bir Analiz
Araştırmaya katılan bir STK yetkilisinin Suriyeli mültecilerin istihdamı
konusundaki yaklaşımları yerel ekonominin ne derecede etkilendiğini açık
olarak göstermektedir:
“Vasıflı olan Suriyeliler var. Bu insanların bize kattıkları oldukça pozitif.
Örneğin “Gelen bazı Suriyeliler iş bulmak istediler. Özellikle hakim, eczacı,
doktor gibi meslek sahibi olanlar vardı. Evin küçükleri çırak olarak işe girmek
istediler. Oto tamircisi, duvar ustası, boyacı gibi meslek sahibi olanlar vardı.
Bir kısmı işe yerleşti. Bu durum ucuz işçi çalıştırma imkânını doğurdu. Araba
yıkama, elektrik ve su tesisatı ve taş işleme konularında gayet iyi olanlar var.
Bazı Türk işçiler bu durumdan çok rahatsız oldu. Özellikle inşaat sektörü ve
tarım sektöründe bu durum çok bariz görüldü. Emek ucuzlayınca maalesef aç
kalan Türkler oldu.”
“Yasadışı çalışan çok fazla var. Karınları doyuyorsa buna şükrediyorlar. Esnaf
bunlara önceleri kucak açmışken şimdi rahatsız olanlar da var. Diğer taraftan
kamplarda herşeyi devletten bekleyen bir anlayış doğdu. Diş, hastane, yemek,
iş, barınma, eğitim vs.”
Yukarıda sayılan gerekçeleri de göz önüne alan Bakanlar Kurulu, 11
Ocak 2016 tarihinde yayınladığı 8375 sayılı yönetmelikle geçici koruma
altındaki yabancıların çalışmasına imkân sağlayan bir düzenleme getirilmiştir. Buna göre, Suriyeli mülteci çalıştırmak isteyen işverenler Çalışma
ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’na başvurup gerekli izinleri aldıktan sonra istihdam edebilecektir. Bazı istisnaları olmakla birlikte, bir işyerinde Suriyeli
mülteci sayısı onda bir oranından fazla olamayacaktır. Ayrıca mültecilerin
ücreti, asgari ücretten daha aşağı olamayacaktır.
İskân, çalışma, sağlık, eğitim gibi başlıkların doğrudan etkilediği bir
başka konu ise Suriyeli mültecilerin entegrasyonu konusudur. Yarısından
fazlasının çocukların oluşturduğu bu büyük kitlenin en hızlı şekilde toplumla birlikte yaşama becerisine sahip olması, her iki toplum açısından da
elzem görülmektedir. Kamuoyu araştırmalarına göre, halkın büyük kısmı
mültecilerin ekonomiye zarar verdiğini, işlerini ellerinden aldıklarını, güvenlik sorunlarına yol açtığını düşünürken, ekonomiye canlılık kattıklarını
veya kültürel bir zenginlik olduklarını düşünenlerin oranı ise çok düşük
kalmaktadır (Demir ve Soyupek, 2015).
2.4. Güvenlik Çevresi
Göç konusu Batı ülkelerinin birçoğunda güvenlik perspektifinden incelenmiş ve göçün sosyal ve insani yönlerinden daha çok, bir güvenlik sorunu
olduğu üzerinde durulmuştur (Watson, 2009). Buna karşılık Türkiye’de Suriyeli mültecilere yönelik politikalar güvenlik yaklaşımından ziyade insani
13
Arif Akgül, Alican Kaptı ve Oğuzhan Ömer Demir
ve sosyal bir çerçevede ele alınmaktadır. Bununla birlikte, Suriye krizinin
yol açtığı bazı güvenlik sorunları krizin insani ve sosyal tarafıyla birlikte
ele alınmalıdır. Bu çerçevede güvenlikle ilgili konuları insan güvenliği ve
düzensiz göç hareketleri, sınır güvenliği, asayiş olayları ve terör sorunu şeklinde alt başlıklara ayırmak mümkündür.
Güvenlikle ilgili en önemli boyutlardan birisi insan güvenliğidir. Suriye krizi ile birlikte 4,5 milyondan fazla insan Suriye dışına göç etmek zorunda kalmıştır. Bunlardan 2,5 milyonu Türkiye’ye gelmiştir. Ancak çeşitli nedenlerle Türkiye’de kalmak istemeyen mültecilerin özellikle 2015 yılı
içinde büyük kitleler halinde Avrupa’ya doğru yola çıktıkları görülmüştür.
UNHCR (2015) verilerine göre 2015 yılında Türkiye üzerinden Avrupa’ya
geçiş yapan göçmenlerin/mültecilerin sayısı 825 bini geçmiştir. Bunlardan
en az yarısının Suriyeli olduğu belirtilmektedir. Bu yoğun hareketlenmenin göçmen kaçakçılığı gibi suçlarla olan mühim ilişkisinin yanında olayın
insan güvenliğine bakan yönü daha vahimdir. Sahil Güvelik Komutanlığı
verilerine göre 2015 yılında 91.000’den fazla göçmen/mülteci sahillerimizde kurtarılmıştır (Sahil GK, 2015). IOM verilerine göre, 2015 yılı içinde
3605 göçmen/mülteci boğularak yaşamını yitirmiştir (IOM, 2015). Bu tür
olaylara, yeterli güvenlik önlemi almaksızın mültecileri denize çıkaran kaçakçıların yol açtığı değerlendirilmektedir.
Suriye krizinin güvenlik boyutunda ele alınması gereken bir başka sorun da kaçakçılık konusudur. Suriye krizinden öncesinde de var olan bölgedeki kaçakçılık olayları Suriye kriziyle daha da artış göstermiştir. Önceden
belirli noktalarda gerçekleştirilen sınır kaçakçılığı mültecilerin toplu olarak
ülkeye girişleriyle kontrol edilemez bir boyuta ulaşmıştır. Bu kadar büyük
bir mülteci akınının olduğu yerde kaçakçılığı önleme veya mücadele diğer önemli konuların arasında gerilerde kaldığından gerek önleme, gerekse
mücadele konusunda sorunlar yaşanmıştır.
Suriye krizinin asayiş yönünden etkilerinin çok büyük olabileceğine ilişkin
risk değerlendirmeler yapılmaktadır. Nitekim Hatay, Akçakale, Ceylanpınar,
Gaziantep, Ankara gibi yerlerde yaşayan Suriyeli mültecilerle yerel halk arasında yaşanan gerginliklerin başka yerlerde de yaşanmayacağı söylenemez. Suriyeli mültecilerin sayısı bakımından düşünüldüğünde büyük çaplı gerginliklerin,
ötekileştirmelerin ve yabancı düşmanlığını hatırlatacak olayların yaşanmamış
olması sosyal sermayenin korunması bakımından büyük öneme sahiptir.
Suriye krizinin beraberinde getirdiği asayiş olaylarının yanı sıra terörizm
boyutu çok daha büyük önem arz etmektedir. Özellikle son zamanlarda meydana gelen terör saldırılarının Suriye bağlantılı olması güvenlik tedbirlerinin
daha üst seviyelere çıkarılmasını zorunlu kılmıştır. Özellikle ilk mülteci akım14
Göç ve Kamu Politikaları: Suriye Krizi Üzerine Bir Analiz
larının olduğu zamanlarda güvenlik birimleri parmak izi alma, pasaport kayıtları gibi konularda ciddi çalışmalar yürütmüş fakat sonraları büyük akımlarla kontrol dışı mülteci girişleri gerçekleşmiştir. Sonraki yıllarda Göç İdaresi
Genel Müdürlüğü, kayıtdışı mültecileri kayıt altına almak için büyük bir çaba
göstermiş, zaman içinde kayıt olanların sayısı 2,5 milyonu bulmuştur. Bununla birlikte, kayıtlı olan mültecilere ilişkin olumsuz bir kayıt olmaması halinde,
başkaca bir denetleme yapılamadan kendilerine geçici koruma belgesi düzenlenmektedir. 12 Ocak 2016 günü İstanbul Sultanahmet’te meydana gelen
bombalı saldırının failinin birkaç gün öncesinde geçici koruma kaydı yaptıran
mültecilerden birisi olması bu yöndeki endişeleri haklı kılmıştır. Dahası, ülke
genelinde kayıtsız olarak bulunan mültecilerin sayısının da çok olabileceği ve
terörle ilgili olabilecekleri de akla gelmektedir.
Diğer yandan sınır güvenliğinin yetersizliği doğal olarak riskleri de arttırmıştır. Coğrafi şartların olumsuzluğundan dolayı sınır boylarındaki zayıf noktalardan kontrolsüz geçiş yapanlar olduğu gibi, özellikle büyük akımların yaşandığı dönemlerde etkin kontrol yapmak imkansız hale gelmiştir. Türkiye’nin
mevcut sınır güvenliği kapasitesi ise bu geçişleri engellemek için yetersiz kalmaktadır. Zaman içinde Suriye’de yaşanan olaylar ile sınır güvenliği daha da
önemli bir boyut kazanmıştır. PYD’nin ve IŞİD’in sınırlarımıza yakın bölgelerde alan kazanması, Rusya’nın Suriye’ye müdahil olarak yine sınırlarımıza yakın
yerlerde hareket alanı bulması, koalisyon güçlerinin IŞİD’e yönelik hava saldırıları, Türkiye’nin IŞİD’e karşı mücadelesini artırması gibi olaylar bu çerçevede
Türk sınırlarının güvenliğinin de artırılması sonucunu doğurmuştur.
Tartışma ve Sonuç
Araştırma bulguları Suriye krizinin Türkiye’yi ve Türk kamu politikalarını
önemli ölçüde etkilediğini ve politikalarda önemli değişimlere sebebiyet
verdiğini göstermiştir. Özellikle, Suriye krizi ve beraberinde meydana gelen mülteci göçü sağlık, eğitim, güvenlik, istihdam ve topluma entegrasyon
gibi bir çok sektörde iç politikaları doğrudan etkilemekte ve bu etkileşimin
uzun bir süre daha devam edeceği görülmektedir. Türkiye’deki Suriyelilerin
büyük bir çoğunluğunun ülkelerindeki çatışma sona erse bile geri dönmeyecekleri tahmin edilmektedir. Bu nedenle, Türkiye’nin Suriyeli mültecilere
yönelik mevcut ulusal dengeleri de koruyacak şekilde kısa ve uzun vadeli
mikro ve makro düzeyde politikaları hayata geçirmesi zorunluluk olarak
görülmektedir.
Türkiye’nin Suriye krizi sonrası işe koştuğu politika süreci analiz edildiğinde politika kararları ve uygulamalar, birçok belirsizlikler ve sınırlı rasyonellik çerçevesinde gerçekleşmiştir. Sosyal, güvenlik ve ekonomik alanlarda olduğu gibi kısmen üreten ve uygulayan pozisyonunda bulunan üst düzey
yerel aktörler, alt düzey uygulayıcılar ve sivil toplum üyeleri örgütsel anlamda
15
Arif Akgül, Alican Kaptı ve Oğuzhan Ömer Demir
Herbert Simon’ın kuramsallaştırdığı sınırlı rasyonellik çerçevesinde hareket etmeyi tercih etmektedirler.
Suriye krizi sonrası politika sürecinde rol alan gerek vali, kaymakam, il
müdürleri, kamp müdürleri, belediye başkanları gibi üst düzey bürokratlar,
gerekse kamp çalışanları, belediye çalışanları, sağlık çalışanları, öğretmenler,
meslek odaları gibi alt düzey tüm aktörlerin bu kuramsal çerçevede sınırlı rasyonellik çerçevesinde hareket ettikleri gözlemlenmiştir. Bunun sonucu olarak
Suriye krizi, güvenlik, dış politika, düzensiz göç, terörizm, ekonomik maliyet
gibi ölçülemeyen birçok belirsizliği içinde barındırdığından, etkili kamu politikalarının yapımı ve uygulanması güçleşmektedir.
Sonuç olarak; Türkiye’nin kamu politikalarının merkezden planlandığı, il
yöneticilerine her ne kadar sorumluluk yüklenmiş olsa da politika belirleme ve
uygulama konusunda özellikle mali konularda büyük sınırlılıkları yaşandığı bir
gerçektir. Yerel yöneticilerin birçok konuda insiyatifinin olmadığı, politik ve
merkezi yapının sosyal politikalarının günü birlik ve sistemsiz olması birçok
kronik probleme yol açmıştır.
Sosyal politikalar yalnızca Suriyeliler için değil bu konuyla yakından ilgilenen kamu görevlileri için de uygulanmalıdır. Gerek halkın gerekse bölgede görev yapan kamu görevlilerinin sosyal imkanlarının arttırılması gerekmektedir.
Suriye sorunu tüm yönleriyle ele alınarak çok yönlü çözümler üretilmelidir. Süreçte rol alan tüm aktörlerin katılımı ile bilimsel ve uzman otoritelerle
yapılacak işbirliğiyle problemlerin asıl kaynakları net olarak belirlenmeli ve her
türlü sosyolojik, politik ve ekonomik açılar değerlendirilmeli, çözümler üretilerek hayata geçirilmelidir.
Yeni bir kamu kurumu olarak Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün mevcut mülteci potansiyelini yönetme anlamında sürece pozitif katkı sağlayacağı düşünülmektedir. Ancak, kurumun henüz çok yeni olmasının yanında,
insan kaynakları ve diğer sistemlerinin halen geliştirme aşamasında olduğu da bir başka gerçektir. Suriyelilere yönelik bugüne kadar yerel düzeyde
yapılan çalışmaların (ekonomik, sosyal ve entegrasyon gibi) uzun soluklu
olamayacağı, Türkiye’nin mülteci politikalarında köklü bir karar verme sürecine girmesinin Ortadoğu’daki çatışmalar ve karışıklıklar (Suriye, Irak,
İran, Afganistan, Filistin, Mısır gibi) göz önüne alındığında öncelikli politika alanlarından birisi olması gerektiği değerlendirilmektedir.
16
Göç ve Kamu Politikaları: Suriye Krizi Üzerine Bir Analiz
Kaynakça
Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD). (2013). Türkiye’deki Suriyeli sığınmacılar, 2013 saha araştırması sonuçları, Ankara https://
www.afad.gov.tr/Dokuman/TR/60-2013123015491-syrian-refugees-inturkey-2013_baski_30.12.2013_tr.pdf
Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD). (2015). Suriye afet raporu.
https://www.afad.gov.tr/tr/IcerikDetay1.aspx?IcerikID=747&ID=16
Arabacı, İ.B. (2010). Stratejik planlamada çevre analizi tekniği olarak PEST
analizi: F.Ü. Eğitim Fakültesi Örneği. e-Journal of New World Sciences Academy, 5(3), AN: E0008.
Aras, B., & Köni, H. (2002). Turkish-Syrian relations revisited. Arab Studies
Quarterly, 47-60.
Aras, D. (2012). Turkish-Syrian relations go downhill. Middle East Quarterly,19(2), 41.
Berti, B. (2015). The Syrian refugee crisis: Regional and human security ımplications. Strategic Assessment, 17(4), 41-53.
Bishku, M. B. (2012). Turkish-Syrian relations: A checkered history. Middle
East Policy, 19(3), 36-53.
Buchanan, S. & Gibb, F. (1998) “The information audit: An integrated strategic
approach”, International Journal of Information Management, 18(I), 29-47
Cagaptay, S., & Menekse, B. (2014). The Impact of Syria’s Refugees on Southern Turkey. Washington Institute for Near East Policy, 1.
Demir, O.Ö. & Soyupek, Y. (2015). Mülteci krizi denkleminde AB ve Türkiye:
İlkeler, çıkarlar ve kaygılar, Göç Çalışmaları Merkezi, Global Politika ve
Strateji Yayınları.
Dinçer, O. B., Federici, V., Ferris, E., Karaca, S., Kirişci, K., & Çarmıklı, E. Ö.
(2013). Turkey and Syrian refugees: The limits of hospitality. International
Strategic Research Organization (USAK).
Duncan, R. (1972) Characteristics of organizational environment and perceived environment uncertainty, Administrative Science Quarterly, 17, 313
- 327.
Hale, W. (2009). Turkey and the Middle East in the’new era’. Insight Turkey,11(3), 143.
International Organization for Migration (2015). Missing migrants project.
http://missingmigrants.iom.int/
İçduygu, A. (2015). Syrian refugees in Turkey: The long road ahead. Washington, DC: Migration Policy Institute.
Kirişci, K. (2011). Turkey’s ‘demonstrative effect’and the transformation of the
Middle East. Insight Turkey, 13(2), 33-55.
Oğuzlu, T. (2008). Middle easternization of Turkey’s foreign policy: Does Turkey dissociate from the west?. Turkish Studies, 9(1), 3-20.
17
Arif Akgül, Alican Kaptı ve Oğuzhan Ömer Demir
Olson, R. (1997). Turkey-Syria relations since the Gulf War: Kurds and water.
Middle East Policy, 5(2), 168.
Öniş, Z. (2011). Multiple faces of the» new» Turkish foreign policy: Underlying
dynamics and a critique. Insight Turkey, 13(1).
Peng, G.C.A. & Nunes, M.B. (2007) Using PEST Analysis as a tool for refining
and focusing contexts for ınformation systems research. In: ECRM 2007.
6th European Conference on Research Methodology for Business and Management Studies, 9th - 10th July 2007, Lisbon, Portugal. Academics Conference International, 229 - 236.
Philips, C. (2012) Turkey’s Syria problem Public Policy Research IPPR, Volume
19 Issue 2 pp 137-140
Robins, P. (2007). Turkish foreign policy since 2002: between a ‘postIslamist’government and a Kemalist state. International Affairs, 83(2),
289-304.
Sahil Güvenlik Komutanlığı (2015). Düzensiz göç istatistikleri. http://www.
sgk.tsk.tr/ baskanliklar/harekat/faaliyet_istatistikleri/duzensizgoc_istatistikleri2.asp
UNHCR (2015). Refugees/migrants emergency response- mediterranean.
http://data.unhcr.org/mediterranean/regional.php
UNICEF. (2015). Türkiye’deki Suriyeli çocuklar. UNİCEF Türkiye Komitesi
Bilgilendirme Notu https://www.unicefturk.org/suriye/Suriyeli_Cocuklar_UNICEF_Bilgi_Dokumani 10_09_2015%201835-TR.pdf
Ward, D. & Rivani, E. (2005). An overview of strategy development models and
the ward-rivani model. Economics Working Papers, June. p.pp. 1–24. Watson, S. D. (2009). The securitization of humanitarian migration: Digging
moats and sinking boats. London: Routledge.
18
Göç ve Kamu Politikaları: Suriye Krizi Üzerine Bir Analiz
Migration and Public Policies: An Analysis of Syrian Crisis
Extended Summary
Uprisings in the Middle East later became known as the “Arab Spring” that
arose in Tunisia have affected several Middle Eastern countries including
Syria. The internal conflict and crisis occurred in Syria in 2011 has a significant impact on Turkey as well as other countries. Hundred thousands of Syrians migrated into Lebanon, Jordan, Egypt, and Turkey. Turkey announced an
“open-door policy” and “temporary protection regime” policy for accepting
and handling refugees. The number of Syrians staying in camps in Turkey is
around 279.000, while the number of Syrians living in the urban areas is more
than 2.5 million. Turkey’s public expenditure for the Syrians in the past five
years (2011-2015) is over US $ 8 billion.
Turkey’s relation with Syria has been examined academically from international relations, regional studies and foreign policy parameters within an interdisciplinary approach. In fact, water dispute, Hatay issue, and security concerns especially terrorism and the PKK have become the major issues between
two countries. However, after the early 2000s, Turkey’s relations with Middle
Eastern countries and Syria have emerged to develop in political and economic
cooperation models. In 2004, Turkey and Syria has signed a free trade agreement, which is considered a beginning of a new era. Afterwards, two counties
have signed several bilateral agreements in many sectors (security, culture, tourism, and agriculture) to improve mutual relations. However, the Arab Spring
that spread to Syria has become a breaking point in this relationship.
Turkey’s domestic policy has been significantly affected by the refugee crisis. Many public sectors such as health, education, security, social services,
and housing have become the agenda of government in relation to refugees.
In this context, Turkey’s public policies that have been implemented after the
crisis has emerged as one of the most important research topics for public policy and administration. The research conducted in recent years have generally
examined the Syrian crisis from an international relations, political science
and security studies framework; however, public policy analysis of the crisis
has remained fairly limited. Therefore, the main objective of this research is to
fill this gap and is to bring the attention of academicians and practitioners in
the field of public policy and administration.
Methodology. This study examines the process of Turkish public policies
on the Syrian crisis by conducting a field research in the cities close to Syrian
border in 2013. The field study was held in Adıyaman, Şanlıurfa, Gaziantep,
and Kilis Provinces in Turkey. Observatory field research and in-depth interviews were conducted in the field. The study took place in five temporary refugee
19
Arif Akgül, Alican Kaptı ve Oğuzhan Ömer Demir
camps and city centers in the provinces. The data were gathered from a wide
range of participants such as Syrian citizens living in and out of camps, public officials deployed in camps, decision maker bureaucrats in the region, and
NGO representatives.
PEST analysis was used to analyze the data systematically in order to reveal how the Syrian crisis affected the public policies. PEST analysis is widely
used through environmental analysis. PEST identifies fours areas which would affect environment positively or negatively which are; politics, economy,
social, and technology. The political analysis investigates relevant policy and
procedures, government policies, political mood of the country, government
intervention, international relations and other rules and regulations. The economic analysis, then, examines the global economic dimensions, conditions of
international economic institutions, inflation rates, interest rates, economic
development, workforce etc. The social analysis focuses on society’s awareness
on environment, consumer behaviors, income distribution, education, census,
and cultural & ethical values etc. Finally, technology analysis examines the use
of new technology, alternative energy use, IT management, R&D resources,
infrastructure technology etc. (Arabacı, 2010).
PEST analysis has a wide range of use in addition to environmental
ecology by adjusting the factors in the area to be studied. Especially, it is
widely used to understand macro problems from a wide view (Peng and
Nunes, 2007). It’s a dynamic analysis which can be modeled to understand
the policy effects of Syrian crisis in Turkey. So, the study created a new model to examine the effects of Syrian crisis on Turkish public policies. Since
security is an important correlate of Syrian crisis, it has replaced technology that had an insignificant effect. Therefore, the study created a PESS
model that includes politics, economy, social, and security.
Findings and Analysis
Political Environment. The Turkish political environment paid much
attention on Syrian crisis since it created a mass impact on Turkey as
well as the rest of the World. The crisis directly affected short, middle,
and the long term plans. International actors paid much attention on the
region because of unbalanced and uncertain transformation in the region.
International pioneer organizations such as UNHCR and IOM focused on
refugee problems in collaboration with countries in the region. However,
the process was not well managed because of mass influx of refugees. Turkey
attempted to manage refugee problem effectively but it was impossible to
control over the problems because of limited means in border security
and due to lack of international support. Turkey, in the beginning, had to
handle with the crisis by herself. International support has been provided
later, and still in limited extent.
20
Göç ve Kamu Politikaları: Suriye Krizi Üzerine Bir Analiz
The Turkish government was so attentive to run the policies because the
conditions were not clear in the region. The decision makers generate the policies under uncertainty. Therefore, most policies were subject to change based
on the conditions and changes. In addition, most authorities indicate that Syrian refugees will not turn back to their country even the conflict ends. Most refugees plan to stay in Turkey permanently because they think that Turkey has
better living conditions. Therefore, the authorities have difficulties in making
decisions on how to integrate refugees.
Economic Environment. Syrian crisis significantly affected Turkish economy in terms of living costs in the refugee camps, employment of the refugees in the nation, transformation of trade line to Syria and to the Middle
East region etc. Even though unemployment rate was high in the nation,
a large number of Syrian refugees started to work all around the country
with a low payment. This led to increase unemployment rate in the country
but decreased the production costs of goods. Therefore, the government
initiated new policies to adjust workforce in the nation. For instance, work
permit policy for Syrians who are under the status of temporary protection
was initiated by the government by January 2016. The crisis mostly affected
Turkish trade with the Middle East countries. Export and import rates has
significantly decreased since the Syrian crisis.
Social Environment. Major problems associated with Syrian crisis can
be categorized in several social policy issues. These are settlement policy
(Daily life in and out camps, rental prices etc.), health policy (Number of
patients, budget, prices, and number of births etc.), education policy (Number of students attending and not attending schools, curriculum, language
barrier, etc.), labor policy (Work permits, employment opportunities, etc.),
Population (Emigrant and immigrants), and integration policies.
According to public opinion surveys, Turkish people believe that Syrian refugees harm the economy, they take Turkish people’s jobs, and they
cause security problems in Turkey. Moreover, only few people believe that
Syrian refugees energize the economy and enrich the country’s culture.
It is an urgent need for the Government to develop and revise its education policies for the refugee children since Syrian refugees are spread across the
country and they plan to settle in Turkey permanently. It is discussed where,
how, in which language, and according to which curriculum these kids will get
formal education. Currently, 391 million Syrian kids in the school age cannot
attend any school.
Security Environment. Migration is generally seen as a security problem
rather than as a social and humanitarian phenomenon. In contrast with ge21
Arif Akgül, Alican Kaptı ve Oğuzhan Ömer Demir
neral tendency in the world, Turkey’s institutions’ approach to refugees in
a more refugee friendly manner. However, it is perceived among the public
that several security problems stem from refugees such as several public
order issues and even terrorism.
Out of 4.5 million displaced Syrian people, 2.5 million of them are registered in Turkey. Many among that population who seek a life in Europe
set off from Turkey in large numbers towards Europe. This flow of people
are usually facilitated by smugglers who make millions of Dollars earnings.
On the other hand, from a human security angle, refugees are exposed to
deaths and injuries during their irregular migration journeys to Europe.
Discussion and Conclusion. The findings show that Turkey’s public policies have been significantly affected by the Syrian crisis. Health, education, security, employment social security and integration will be the major
sectors, which will continue to be on the agenda of government for a long
period of time. It is expected that the vast majority of Syrians in Turkey will
not return back to Syria even if the conflict ends. Therefore, Turkey needs
to implement short and long term public policies (micro and macro level)
for Syrians, given their numbers living in Turkey.
“Bounded rationality” of Herbert Simon and “immeasurable uncertainty”
concepts better describe the public policy consideration in Turkey. In is because the governors, district governors, provincial directors, camp managers,
mayors, social workers, health professionals act in a bounded rationality due
to the limited information and knowledge about crisis. Furthermore, the crisis
contains several uncertainties in many areas such as foreign policy, irregular
migration, terrorism and economic cost, which make it difficult to adopt and
implement effective public policies.
All these policies require a synchronized multi-sector approach. The General Directorate of Migration Management is expected to provide a positive
contribution to the existing problems although it is a very new organization
and still in the early stage of developing human resources and organizational
structure. Given the fact that the long-standing conflicts in the Middle East
(Syria, Iraq, Iran, Afghanistan, Palestine, and Egypt), Turkey’s migration policy
is one of the most fundamental policy areas that needs to be considered.
22