İndirmek İçin lütfen tıklayınız.

Transkript

YEREL YÖNETİMLERDE
BORÇLANMA VE
GÜNEY-DOĞU AVRUPA
ÜLKELERİNDE SON GELİŞMELER
2011
1
YEREL YÖNETİMLERDE BORÇLANMA VE
GÜNEY-DOĞU AVRUPA ÜLKELERİNDE SON GELİŞMELER
T.C. Marmara Belediyeler Birliği Yayını:2011
NALAS Mali Desantralizasyon Çalışma Grubu bünyesinde hazırlanmıştır.
Yayıncı:
MBB: Marmara Belediyeler Birliği
Kitabın Adı:
Yerel Yönetimler Borçlanma ve Güney-Doğu Avrupa Ülkelerinde Son Gelişmeler
İşbu rehber, aşağıda isimleri belirtilen uzman ekibin ortaklaşa çabasıyla Romanya Komünler Birliği
(ACoR) için NALAS Mali Desantralizasyon Çalışma Grubu bünyesinde hazırlanmış olup, Güney-Doğu
Avrupa Açık Bölgesel Fonu (ORF) / Alman Uluslararası İşbirliği Ajansı (GIZ) tarafından finanse edilmiştir.
İngilizce Orijinal Kitabın Baş Editörleri:
Kelmend Zajazi, NALAS Genel Sekreteri
Adrian Miroiu-Lamba, Romanya Komünler Birliği
Kitabı Hazırlayan Bölgesel Uzmanlar:
Gjorgji Josifov
Claudia Pamfil Radu Comsa
Kitabı Hazırlayan Yerel Uzmanlar:
Sırbistan Şehirler ve Belediyeler Daimi Konferansını temsilen Aleksandar Bucic,
Hırvatistan Cumhuriyeti Belediyeler Birliğini temsilen Vladimir Seset,
Marmara Belediyeler Birliğini temsilen Mehmet Onur Partal,
Bulgaristan Cumhuriyeti Ulusal Belediyeler Birliğini temsilen Veselka Ivanova,
Kosova Belediyeler Birliğini temsilen Osman Sadikaj,
Karadağ Belediyeler Birliğini temsilen Zana Djukic,
Slovenya Belediyeler ve Şehirler Birliğini temsilen Vilma Milunovic,
Sırp Cumhuriyeti Şehirler ve Belediyeler Birliğini temsilen Cvijeta Tanasic,
Moldova Yerel Yönetimler Kongresini temsilen Furdui Carolina
Arnavutluk Belediyeler Birliğini temsilen Zyher Beci
Destek Verenler:
Dieter Falk
Philip Eichler
Petr Vins
Adrian Miroiu-Lamba, Romanya Komünler Birliği
2
Türkçe Baskısının Genel Koordinatörü:
Prof. Dr. Recep Bozlağan, Marmara Belediyeler Birliği (MBB), Genel Sekreteri
Editörler:
Dr. Halil Alparslan, Murat Daoudov, İskender Güneş
İletişim:
MARMARA BELEDİYELER BİRLİĞİ (MBB)
Prof.Dr. Recep Bozlağan, Genel Sekreter
İskender Güneş, Uluslararası İşbirliği Merkezi Görevlisi
Ragıp Gümüşpala Cad. No:10 Eminönü, 34134 Fatih, İstanbul/ Türkiye
Tel:+90 212 514 10 00 (PBX)- Faks:+90 212 520 85 58
www.marmara.gov.tr
[email protected]
GÜNEY-DOĞU AVRUPA YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİ AĞI (NALAS)
Kelmend Zajazi, Genel Sekreter
Zevenska bb, Skopje 1000 Makedonya,
Tel:+389 2 3090818
www.nalas.eu
[email protected]
Baskı Yeri ve Tarihi: İç ve Kapak Tasarım:
Baskı: Basım:
İstanbul, 2011
Hasan Dede
Birinci Baskı-1000 adet
Marki Matbaa Tel:+90 212 567 78 12
İşbu yayına Marmara Belediyeler Birliği internet sayfasından ulaşılabilmektedir.
www.marmara.gov.tr İşbu yayının İngilizce orijinal versiyonuna NALAS internet sayfasından NALAS Bilgi
Merkezinin bir ürünü olarak ulaşılmaktadır.
İşbu yayın ISBN numarası 978-9989-2928-7-3 olan ve orijinal İngilizce ismi “Guidlines on Local Government Borrowing and Recent Developments in south East Europe” isimli kitabın
Türkçeye çevirisidir. Tüm yayın hakları Marmara Belediyeler Birliği (MBB) ve Güney-Doğu Avrupa Yerel
Yönetim Birlikleri Ağı’na (NALAS) aittir. Marmara Belediyeler Birliği (MBB) tarafından basılmıştır. Marmara
Belediyeler Birliği (MBB) ve Güney-Doğu Avrupa Yerel Yönetim Birlikleri Ağı’na (NALAS) kaynak gösterilmedikçe bu dökümanın paylaşılması, kopyalanması, dağıtılması, sunulması ve dökümana bağlı türevlerin
kullanılması yasaktır.
3
İÇİNDEKİLER
TEŞEKKÜRLER 6
BAŞKANDAN ÖNSÖZ
7
YÖNETİCİ ÖZETİ
8
ÖNSÖZ9
ÖZET10
1. YEREL YÖNETİMLER BORÇLANMA TEMEL İLKELERİ
13
1.1. MEVCUT DURUM, SORUNLAR VE ZORLUKLAR
13
1.1.1. SORUNLAR VE ZORLUKLAR
13
1.2. SERMAYE KALEMLERİ NASIL FİNANSE EDİLİR? CARİ GELİR VEYA BORÇ FİNANSMANI?
14
1.3. BORÇ YÖNETİMİ
15
1.3.1. BORÇ POLİTİKASI
16
2. ULUSAL MEVZUATTA DİKKAT EDİLECEK HUSUSLAR
4
17
2.1. BÖLGEDEKİ YEREL YÖNETİMLER İÇİN GENEL FİNANSAL ÇERÇEVE
17
2.1.1. YEREL KAMU YÖNETİMLERİ YETKİNLİKLERİ,
GELİRLERİ VE YÖNETİMLERARASI FİNANSAL İLİŞKİLER
17
2.1.2. MUHASEBE SİSTEMLERİ VE RAPORLAMA PROSEDÜRLERİ
18
2.2. BORÇLANMAK İÇİN BELEDİYE YETKİSİ
20
2.2.1. GÜNEY-DOĞU AVRUPA’DA YEREL BORÇLANMA PROSEDÜRLERİ
20
2.2.2. ÜST DÜZEY ONAY VE DENETİM, DEVLET GARANTİSİ
21
2.3. BORÇLANMA HÜKÜMLERI
23
2.3.1. KISA VADELİ BORÇLANMA HÜKÜMLERİ
23
2.3.2. UZUN VADELİ BORÇLANMA HÜKÜMLERİ
24
2.3.3 BORÇLANMA SINIRLARI
26
2.4. YEREL BORÇ GARANTİLERİ VE TEMİNATLARI
27
3. HANGİ BORÇLANMA ENSTRÜMANI UYGUNDUR?
29
3.1. BANKA KREDİLERİ
29
3.2. ULUSAL VE ULUSLARARASI KALKINMA PROGRAMI KREDİLERİ
30
3.3. YEREL YÖNETİM TAHVİLLERİ
32
4. YEREL YÖNETİMİN KREDİ İTİBARI DEĞERLENDİRMESİ
35
4.1. EKONOMİK RİSK
35
4.2. POLİTİK RİSK
36
36
4.4. YEREL YÖNETİM BORÇLANMA KAPASİTESİNİ BELİRLEMEK
37
4.5. GÜNEY-DOĞU AVRUPA’DA YEREL YÖNETİM BORÇ İSTATİSTİĞİ
37
5. FİNANSAL YÖNETİM PERFORMANSINI ARTTIRMAK
40
5.1. KREDİ İTİBARININ ARTTIRILMASI İÇİN GÜÇLÜ FİNANSAL YÖNETİM
40
5.2. KREDİ NOTU
41
6. BORÇ VERENLER NASIL BULUNUR VE SEÇİLİR?
44
6.1. YEREL YÖNETİMLERE BORÇ VERME KONUSUNDA UZMAN FİNANSAL KURULUŞLAR
6.1.1. BORÇ PARA VEREN KURUMLAR, TİCARET KURALLARI,
İLGİLENDİKLERİ VE KAÇINDIKLARI PAZARLAR
44
6.1.2. PIYASA BAŞARISIZLIKLARI VE OLASI ÇÖZÜMLER
47
6.1.3. HEDEF ÜLKELERDE GENEL GÖRÜNÜM
48
6.2. YEREL YÖNETİMLER BORÇLANMA ŞANSLARINI NASIL ARTTIRABİLİR
49
6.2.1 BORÇ VERENLERİN YEREL YÖNETİMLERDEN BEKLENTİLERİ
49
6.2.2. GÜNEY-DOĞU AVRUPA ÜLKELERİN ÖZELLİKLERİ
51
6.3. BİR KREDİ İÇİN İHALE EVRAKLARI NASIL HAZIRLANIR?
54
6.3.1. FİNANSAL KURULUŞLAR İÇİN UYGUNLUK KRİTERLERİ
54
6.3.2. KREDİ VE BİLEŞENLERİNİN PLANLANMASI
54
6.3.3. EN REKABETÇİ TEKLİFİ BELİRLEMEK İÇİN KREDİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ
56
6.4. AB DESTEKLİ PROJELERİN UYGULAMASI İÇİN LİKİDİTE SAĞLANMASI
58
6.4.1. AB DESTEKLİ PROJELERİN UYGULANMASI İÇİN BORÇLANMA
58
6.4.2. AB DESTEKLİ PROJELERE YEREL KATKININ SAĞLANMASINI AMAÇLAYAN
BORÇLAR İÇİN YASAL TEŞVİKLER
59
6.4.3. GÜNEY-DOĞU AVRUPA ÜLKELERINDE AB DESTEKLİ PROJELERİ İÇİN BORÇLANMA
60
44
7. KREDİ NASIL YÖNETİLİR?
62
7.1. KREDİ ÇEŞİTLERİ VE TAVSİYE EDİLEN KULLANIMLARI
62
7.2. BORÇ YÖNETİMİ UYGULAMALARI VE TAVSİYELER
63
7.2.1. KREDİ VE BİLEŞENLERİNİN YAPISINI PLANLAMA
63
7.2.2. SEÇENEKLERİ AÇIK TUTUN: BORÇ YÖNETİMİ SIRASINDA BÜTÇE PLANLAMASI
65
7.2.3. BORÇLARIN YENİDEN YAPILANDIRILMASI KAÇINILMAZ OLURSA?
66
8. YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİ, YEREL BORÇ MEVZUATI VE KREDİ PİYASASININ
İYİLEŞTİRİLMESİNE NASIL YARDIMCI OLABİLİR ?
67
8.1. BORÇ VERENLERLE İLGİLİ OLARAK
67
8.2. ÜYE YEREL YÖNETİMLERLE İLGİLİ OLARAK
68
8.3. MERKEZİ HÜKÜMETLERLE İLGİLİ OLARAK
68
8.4. PARLAMENTO İLE İLGİLİ OLARAK
70
8.5. BAĞIŞÇILAR VE ULUSLARARASI FİNANSAL KURULUŞLAR İLE İLGİLİ OLARAK
71
Ek 1 – VAKA ANALİZLERİ
72
Ek 2 – YEREL YÖNETİMLERİN GENEL MALİ ÇERÇEVESİ
91
EK 3 – YEREL YÖNETİMLER KREDİ İTİBARI GÖSTERGELERİ
96
TERİM DAĞARCIĞI
98
KAYNAKÇA99
5
TEŞEKKÜRLER
Bu rehber, aşağıda isimleri belirtilen uzman ekibin ortaklaşa çabasıyla Romanya Komünler Birliği (ACoR)
için Finansal Özerkleştirme NALAS Çalışma Grubu bünyesinde hazırlanmış olup, Güney-Doğu Avrupa Açık
Bölgesel Fonu (ORF) / Alman Uluslararası İşbirliği Ajansı (GIZ) tarafından finanse edilmiştir:
Bölgesel Uzmanlar:Yerel uzmanlar:
Gjorgji JosifovAleksandar Bucic
Claudia Pamfil Vladimir Seset
Radu ComsaMehmet Onur Partal
Veselka Ivanova
Osman Sadikaj
Zana Djukic
Vilma Milunovic
Cvijeta Tanasic
Furdui Carolina
Zyher Beci
Destek verenler:
• Dieter Falk
• Philip Eichler
• Petr Vins
• Adrian Miroiu-Lamba, Romanya Komünler Birliği
Ulusal kanuni düzenlemeler ile ilgili bilgi, NALAS üyesi birlikler tarafından görevlendirilen yerel uzmanlar
tarafından sağlanmıştır. Katkıları, araştırmamıza katılımları ve yerel yönetim borçlanma konusunda ekip
üyelerimizle müzakerelerinden dolayı teşekkürlerimizi ve takdirlerimizi sunuyoruz.
Bu kılavuzun hazırlanması için yaptığımız çabalarımızın, yerel yönetimlerin yetkililerin, borçlanmaya
kendilerini hazırlamada yardımcı ve yararlı bir destek olmasını umut ediyoruz.
6
BAŞKANDAN ÖNSÖZ
Yerel yönetimlere sunulan hizmetteki verimliliği ve kaliteyi artırmanın yollarından olan farklı ülke ve bölgelerden deneyim ve tecrübe paylaşımı, projeler aracılığıyla çeşitli işbirliklerinin ve ortaklıkların kurulmasına olanak sağlamıştır. Belediye birlikleri ise bu süreçte yerel ve bölgesel yönetimler arasında önemli
koordinasyon ve yapıcı rol üstlenmişlerdir.
1975 yılında bölgesel ölçekte kurulan ve merkezi İstanbul’da bulunan Marmara Belediyeler Birliği (MBB),
Marmara Bölgesindeki 332 belediyenin üyesi olduğu Türkiye’nin bölgesel ölçekte kurulmuş ilk ve en kapsamlı yerel yönetim birliğidir. O günün şartlarında bölgesel bir problem olan Marmara Denizinin kirliliğinin önlenmesi amacıyla 45 belediyeyi bir araya getiren Birlik, kuruluşundan bu yana sürekli kendini yenilemiş, geliştirmiş ve faaliyetlerini de çeşitlendirerek belediyeciliğin üniversitesi haline gelmiştir.
Üyelerinin seçilmiş temsilcilerini, yöneticilerini ve teknik personellerini sürekli eğitim hizmetleriyle bilgilendiren Birlik, uluslararası alandaki atılımlarıyla ve işbirlikleriyle de önemli aşama kaydetmiştir. Uluslararası arenada işbirliği geliştirmeyi öncelikleri arasına almasıyla birlikte son dönemde birçok projede
“aktif ve önemli ortak” olarak yer alan Marmara Belediyeler Birliği, elde ettiği deneyimlerini de üyeleriyle
paylaşmaktadır.
Marmara Belediyeler Birliği’nin birincil faaliyet alanı, Avrupa ile Asya arasında köprü niteliğinde olan
Marmara Bölgesini kapsamaktadır. Birlik, sorumluluğunun bilincinde olarak, uluslararası işbirliği
faaliyetleri çerçevesinde yerel ve bölgesel işbirliğine ayrı bir önem vermiş, 2008 yılından beri üyesi olduğu, 2009 yılından beri ise asbaşkanlığını üstlendiği Güney-Doğu Avrupa Yerel Yönetim Birlikleri Ağı
NALAS ile işbirliğini ileri bir seviyeye taşımıştır. Birliğimiz, Balkanlar’da bölgesel işbirliği konusunda lider
olan NALAS’ın çatısı altında toplanan ulusal yerel yönetim birlikleri ile çeşitli projeler ve işbirliği faaliyetleri
gerçekleştirmektedir.
Elinizdeki bu kitap Birliğimizin elde ettiği deneyim paylaşımının somut bir örneğini teşkil etmektedir.
NALAS bünyesinde oluşturulan çalışma gruplarından “Mali Desentralizayon Çalışma Grubu” tarafından
“Yerel Yönetimler Borçlanma ve Güney-Doğu Avrupa Ülkelerinde Son Gelişmeler” isimli bölgesel işbirliği projesi gerçekleştirilmiştir. Söz konusu projenin nihai raporunun sunulduğu bu kitapçık, NALAS üyesi ülkelerin yerel yönetim birlikleri tarafından sunulan tüm raporları içermekte, ülkelerdeki yerel yönetimlerin mevcut mali durumu, örnek projeleri, ve işbirliği yapıları, mali alanda mevcut bilgileri
içermektedir.
Romanya Komünler Birliği’nin liderliğinde gerçekleştirilen projede Türkiye’yi temsilen Marmara Belediyeler Birliği ortak olarak yer almıştır. Ayrıca, NALAS üyesi Arnavutluk, Bulgaristan, Sırp Cumhuriyeti, Hırvatistan, Karadağ, Makedonya, Romanya, Sırbistan ve Slovenya’nın yerel yönetim birlikleri projenin ortakları
olarak aktif destek vermiştir. Söz konusu eseri belediye çalışanlarımıza ve uzmanlara Türkçe sunan Birlik,
bu çalışmanın hayırlara vesile olmasını diler.
Recep Altepe
Marmara Belediyeler Birliği Başkanı ve Bursa Büyükşehir Belediye Başkanı
7
YÖNETİCİ ÖZETİ
Alman Uluslararası İşbirliği Ajansı (GIZ)’e bağlı Güney-Doğu Avrupa Açık Bölgesel Fonu (ORF)’nin teknik
ve finansal desteği ile Güney-Doğu Avrupa Yerel Yönetim Birlikleri Ağı (NALAS)’ın “Mali Desentralizasyon
Çalışma Grubu” tarafından gerçekleştirilen projede NALAS üyesi 11 ülkenin ulusal ve bölgesel ölçekteki
yerel yönetim birliklerinin temsilcileri ve mali işler uzmanları yer almıştır.
Marmara Belediyeler Birliği, Arnavutluk Belediyeler Birliği, Sırp Cumhuriyeti Şehirler ve Belediyeler Birliği, Bulgaristan Cumhuriyeti Ulusal Belediyeler Birliği, Hırvatistan Cumhuriyeti Belediyeler Birliği, Kosova
Belediyeler Birliği, Moldova Yerel Yönetimler Kongresi, Karadağ Belediyeler Birliği, Romanya Komünler
Birliği, Sırbistan Şehirler ve Belediyeler Birliği, Slovenya Belediyeler ve Şehirler Birliği söz konusu projede
ortaklaşa çalışmıştır.
Projede görevli uzmanlar ülkelerinin yerel mali durumunu, örnek projelerini, iletişim ve işbirliği yapılarını,
NALAS üyesi birlikler ile mali yerindenlik alanında mevcut durumları içeren taslak proje raporlarını sunmuşlardır. Birlikler arası deneyim paylaşımının gerçekleştiği projede İstanbul’da uygulanan örnek projelerinin katılımcılara aktarıldığı Marmara Belediyeler Birliği’nin raporu da katılımcılar tarafından büyük ilgi
görmüştür. Böylece, elde edilen tüm raporlar standart bir formatta kitapçık haline getirilmiştir. Uzun ve
müşterek çabaların sonucunda ortaya çıkan bu çalışma Birlik tarafından Türkçeye çevirilerek belediyelerimizin ve ilgili kurumların hizmetine sunulmuştur.
Prof.Dr. Recep Bozlağan
Marmara Belediyeler Birliği Genel Sekreteri
8
ÖNSÖZ
Bu proje, borç finansmanı ve karmaşık sermaye yatırımı projelerinde Güney-Doğu Avrupa bölgesindeki en iyi deneyimleri paylaşmayı ve böylece gelişmiş ve geri kalmış yerel yönetimlerin kapasitelerinin
geliştirilmesini desteklemeyi amaçlamıştır. Ayrıca ortaya çıkarılan bilgiler ile ayrıca NALAS üyesi olan bazı
ülkelerdeki yerel borçlanmayı kısıtlayan kanunlar ve yönetmeliklerde değişiklik önerilerinin hazırlanması
da amaçlanmıştır. Güney-Doğu Avrupa Yerel Yönetim Birlikleri Ağı NALAS, Güney-Doğu Avrupa’da bulunan 15 yerel yönetim birliğini ve onlara üye yaklaşık 4000 yerel yönetimi bir araya getirmektedir.
Projenin genel amacı; sermaye yatırımı projelerinin finansmanı ve uygulanması için uygun çözümlerin
bulunmasında ve yerel yönetim birlikleri tarafından savunuculuğu yapılan ulusal düzeyde politika
geliştirme yerel yönetimleri desteklemekdir.
Bu rehber misyonu ile proje ekibi, Güney-Doğu Avrupa ülkelerindeki NALAS üyesi yerel yönetim
birliklerinin desteğiyle, yerel yönetim borçlanmasındaki son trendleri incelemiştir (2010).
Rehber sekiz bölümden oluşmaktadır. Rehberin ilk bölümü yerel yönetim borçlanmanın temel
ilkeleri, farklı finansman politikaları, yerel yönetim borçlanma için ön koşullar ve güçlü bir borç yönetimi
oluşturmanın önemliliği üzerine bilgi vermektedir.
İkinci bölüm, ulusal mevzuatın mevcut durumuna ve borçlanma açısından güncel uygulamaları dair
genel bir bakış sunmaktadır. Ayrıca, borçlanma için yerel yönetim yetkisini, mevcut ulusal mevzuatta
belirtilmemiş veya yeteri kadar belirtilmemiş yerel yönetim borçlanmasıyla ilgili konuları ve raporlama
prosedürlerini vurgulamaktadır.
Üçüncü ve dördüncü bölümler, mevcut borç enstrümanı ve yerel yönetimlerin kredi itibarıyla ilgili bilgileri
ele almaktadır. Bu bölümler, yerel yönetimler ve borç verenlere borç finansmanını ihtiyatlı bir şekilde
dikkate almaları gereken temel anlayışı sunmaktadır. Dördüncü bölüm, yerel yönetimlerin kredi itibarını
ve genel kredi koşulu değerlendirmesini gerçekleştirebilmeleri yanı sıra borçlanma ve borç yükümlülüklerini yerine getirebilme kabiliyetleriyle ilgili altta yatan riskleri belirleyebilmeleri için kavramsal çerçeveyi tanımlamayan 5. bölüm ile tamamlanmaktadır. Diğer taraftan, finansal çevrelere yerel yönetim
borç alanlarının kredi itibarını değerlendirmeleri için gerekli olan en önemli bilgileri sağlamaktadır. Yerel
yönetimlerin kredi itibarları yanı sıra parasal göstergelerini nasıl iyileştirebileceği konusu yanı sıra kredi
notunun verilmesi de sunulmuştur.
Rehberin altıncı bölümü Güney-Doğu Avrupa bölgesinden farklı örneklerle ilgili potansiyel yerel yönetim
kredi kuruluşlarını sunmaktadır. Ayrıca, piyasa hataları, finansal hizmet sağlayıcılarını güvence altına almak ve AB destekli projeler için likidite sağlamak amacıyla gerekli satın alma prosedürlerini ele almaktadır.
Borç yönetimi uygulamaları ve kredi yapısı ve bileşenleriyle birlikte tavsiyeler 7. bölümde detaylı bir
şekilde açıklanmıştır.
Son bölüm, yerel yönetim birliklerinin rolünün genel bir bakışını ve yerel borç mevzuatı ve kredi piyasanın
iyileştirilmesinde nasıl yardımcı olabileceklerini sunmaktadır. Bu süreçte yer alan farklı paydaşlarla ilişkiler
tanımlanmıştır, örn: borç verenler, yerel yönetimler, merkezi hükümetler, ulusal parlamentolar, bağışçılar
ve uluslararası finansal kuruluşlar.
Bu rehberin belediyelerin kendi finansal durumlarını daha iyi anlamalarını ve sermaye yatırım önlemlerini
planlayabilmelerini ve sonuç olarak kredilere daha iyi bir erişim elde etmelerini sağlayacağını içtenlikle
umut ediyoruz. Bu, karşılık olarak, tüm vatandaşların ve işletmelerin faydalanabileceği yerel altyapı ve
hizmet sağlamanın geliştirilmesine yardımcı olacaktır.
9
ÖZET
Yerel yönetimlerin yatırım projeleri uygulamaları kaynaklarından ve dış finansmandan gerekli kaynaklar
bulabilme kabiliyetlerine dayanmaktadır. Borç finansmanı, belediyelerin öz kaynaklarından finansmana
göre daha kısa sürede daha fazla altyapı projesi üretebilmelerini sağlar. Ancak, borçlanmayla ilgili risklerin iyi anlaşılması ve gelecekte yerel bütçe üzerindeki potansiyel etkileri açısından belgelenmesi gerekmektedir. Bu yüzden, borçlanma yapılmadan önce, her yerel yönetimin bir borç yönetim stratejisi
ve yazılı bir borç politikası geliştirmesi tavsiye edilmektedir. Borç yönetimi stratejisi, yerel yönetimin (i)
mali istikrarını bozmayacak ve (ii) yatırım projelerini gerçekleştirilmesini sağlayacak yeterli bir borçlanma
düzeyi sağlamasını temin etmelidir.
Yerel yönetimlerin finansal çerçevesi, yerel kredi piyasalarının sürdürülebilir kalkınmasında kilit bir rol oynar. Muhasebe sistemi ve raporlama prosedürleriyle birlikte yönetimlerarası finansal yapının tasarımı,
yerel yönetimleri finanse etme fırsatını değerlendirirken finansal kuruluşlar tarafından dikkate alınması
gereken önemli faktörlerdir. Yerel gelir ve harcamaların genel yapısını oluşturarak, yönetimlerarası parasal çerçeve, geniş anlamda, bir ülke sınırları dahilinden yerel yönetimlerin borçlanma kapasitesini belirlemektedir.
Mali kuruluşlar, okunabilir, muteber, şeffaf ve karşılaştırabilir finansal dokümanlar ve raporlar, yerel yönetimlerin kredi riski analizinde bir girdi olarak ihtiyaç duymaktadır. Ancak, bu yerel yönetimlerin doğru mali
konumlarını yansıtan ulusal muhasebe standartlarına bağlı olması halinde gerçekleştirilebilir.
Yerel borçlanmanın yetkilendirme süreci (i) yerel borçlanmayla ilgili tüm yasal yönlerin karşılandığı, (ii) yerel ekonominin faydasına olan dış finansman bulmak için gerçek bir ihtiyacın olduğu, (iii) yerel yönetimin
mali istikrarının gelecekteki borç geri ödemesiyle tehdit edilmediğini sağlamalıdır. Yetkilendirme sürecine merkezi hükümetin katılımı, yerel borçlanmayla ilgili yasal yönlerin kontrolüyle sınırlandırılmalıdır.
Yerel borçlanma sınırları, yerel yönetim borçlarına dair mevzuatta net olarak belirtilmelidir ve asgari olarak borçlanma amacını ve maksimum borç limitlerini içermelidir. Kısa vadeli borçlanma, sadece geçici
likidite ihtiyacını karşılamak için tercih edilirken, uzun vadeli borçlanma sermaye harcamalarını finanse
etmek için kullanılmalıdır.
Yerel yönetimlerin sermaye harcamalarında kullanılabilecek iki ana borçlanma enstrümanı bulunmaktadır: (i) krediler ve (ii) tahviller. Krediler bir finansal kuruluş (örn: ticari banka) tarafından doğrudan yerel
yönetime verilmektedir. Bir krediye başvurmak, tahvil çıkarmak için gerekli prosedürlerden daha az karmaşıktır. Bu bakış açısından, krediler, dış finansman arayan küçük ve orta ölçekli belediyeler için çok daha
avantajlıdır.
Birçok uluslararası finansal kuruluşun başta gelişmekte olan piyasalarda olmak üzere yerel hükümetlerin altyapı projelerini desteklemek ve finanse etmek üzere özel programları bulunmaktadır.
Finansman, doğrudan ve dolaylı olarak, yerel bankalara aracı üzerinden verilen kredilerle gerçekleşmektedir. Böyle kredilerin şart ve koşulları, tipik ticari banka kredileri durumunda yerel yönetimler için daha
faydalıdır.
Tahviller uzun vadeli finansman gerektiren büyük sermaye yatırım projeleri için tercih edilen finansman
şeklidir. Tahviller, doğrudan veya mali aracılar üzerinden (örn: fonlar, bankalar) yerel yönetimler tarafından kurumsal veya bireysel yatırımcılar için çıkarılmaktadır. Tahvilleri kullanarak borçlanma maliyeti, genellikle, kredilere göre daha düşüktür. İki tip yerel yönetim tahvili bulunmaktadır.
10
• A. Genel sorumluluk tahvilleri, yerel yönetimlerin gelir akışıyla güvence altına alınır. Böyle tahviller, kamu
mallarında (kamu güvenliği, caddeler ve köprüler, kamu parkları ve açık alanlar, kamu binaları vs.) yatırımları finanse etmek için kullanılır. B. Gelir tahvilleri, tahvil satışıyla finanse edilen proje ile elde edilen gelir
akışı ile desteklenir. Gelir tahvilleri, yerel yönetimin vergilendirme gücüyle desteklenmez. Gelir tahvilleriyle finanse edilen tipik projeler: Belediyenin mülkiyetindeki hava alanları, su ve kanalizasyon sistemleri,
elektrik şirketi, atletizm ve spor tesisleri ve ücretli otobanlar.
• Bir finansman sözleşmesinin şart ve koşullarını belirlemeden önce (krediler veya tahviller), yatırımcılar
yerel yönetimlerin kredi itibarını değerlendirir. Yerel yönetimin kredi itibarı borcu geri ödemeyi kantitatif ve kalitatif olarak ölçer. Bu nispeten karmaşık bir süreç olup (1) yerel yönetimlerin mali konumunun
derinlemesine bir analizi, (ii) belediyenin faaliyet gösterdiği yerel ekonominin bir değerlendirmesi (örn:
ekonomik ve politik bağlam) ve (iii) ulusal makroekonomik ortamın bir değerlendirmesini kapsar. Böyle
bir analizin derinliği, uzmanlaşma derecesine ve yerel yönetimler sektörüne dair bilgilere bağlı olarak mali
kuruluşlar arasında farklılık arz eder.
• Yerel yönetimler, mali kuruluşlarla iletişime geçmeden önce kredi itibarının bir değerlendirmesini yapmalıdır. Bu yüzden, mali istikrarını bozmadan borç alabilecekleri para miktarını kabaca değerlendirebileceklerdir. Ayrıca, bu değerlendirme yerel yönetimleri bir borç ihraç etmek istedikleri zamanda gerçekleşecek
mali kuruluşlarla olan müzakerelere hazırlar. Ayrıca, finansal istikrarlarını etkileyebilecek faktörleri daha
iyi anlamak ve belirli senaryo analizleri gerçekleştirmek için yerel yönetimler tarafından bir tanılama aracı
olarak kullanılabilir.
• Yerel yönetimlerin faaliyetlerine dair yeterli, doğru ve zamanında finansal bilgiler yatırımcılar ve yerel yönetimlerin avantajınadır. Yerel/merkezi yönetimlerin ve yatırımcıların gerekliliklerine uygun olan yeknesak bir finansal raporlama formatı daha iyi bir finansal yönetim performansının ön koşulu olarak ulusal
düzenleyiciler için en acil öncelik olmalıdır. Yerel yönetimlerin yıllık raporları, asgari olarak bir idari rapor,
bir bilanço ve gelir tablosu analizi yanı sıra bir nakit akışı analizi de içermelidir (muhasebe sistemi tahakkuk esasına göre ise). Finansal raporların kamuya ifşa edilmesi zorunlu olmalıdır. Bağımsız denetimler
düzenli olarak gerçekleştirilmelidir.
• Yerel yönetimler ayrıca dış kredi notuna başvurarak mali yönetim performanslarını arttırabilirler. Kredi
notu olarak, yerel hükümet kredi itibarının ana belirleyicilerini daha iyi anlayacak ve kredi riski profilini
iyileştirmek ve böylece borçlanma maliyetlerini azaltabilmek için hangi değişikliklerin gerekli olduğuna
karar verebilir.
• Bir yerel yönetiminin kullanmak istediği borç enstrümanının tipine (kredi veya tahvil) bağlı olarak, iletişim
kurulabilecek farklı özel mali kuruluşlar bulunmaktadır. Yerel yönetim kredileri (i) yerel yönetim bankaları, (ii) ticari bankalar, (iii) uluslararası mali kuruluşlar ve (iv) yerel yönetim kalkınma fonları tarafından
verilmektedir. Tahviller, ticari/yatırım bankaları veya aracı şirketlerin aracılığıyla verilmektedir. Bu finansal
kuruluşların yerel yönetimleri finansmanı için mevcudiyeti ve elverişliliği yerel kredi piyasasının yapısına
(banka kredi modeli veya tahvil modeli) ve gelişim düzeyine bağlıdır. Merkezi ve yerel kuruluşlar, piyasa
başarısızlığı riskini minimize ederek sürdürülebilir kredi piyasalarının gelişmesini desteklemeyi amaçlayan
özel önlemleri yürürlüğe koymalıdır.
• Borç verenin beklentilerinin karşılanması, yerel yönetimlerin iyi koşullar altında borçlanma şanslarını arttıracaktır. Yerel ekonomik koşullar, bütçe performansı, mali ve politik esneklik, proje yönetim kapasitesi, şeffaflık ve ifşaat, bütçe sürecinin kalitesi, borç yönetiminin mevcudiyeti ve sermaye yatırım stratejisi,
mevcut garantiler bir yerel yönetimin borçlanma kapasitesini etkileyen önemli hususlardır.
11
• M
ali kuruluşların yanı sıra, AB üyesi ve geçiş ülkelerindeki yerel yönetimler Avrupa Birliği (AB) tarafından
sağlanan hibeler üzerinden mali kaynaklara ulaşabilmektedir. Üye ülkelerde, böyle yerel yönetim projeleri
sıklıkla 15 milyon EURO aşmaktadır. Geçiş ülkelerindeki yerel yönetimler tarafından geliştirilen projelerin
değeri daha az olmakta ancak AB hibeleriyle birlikte yerel sermaye yatırımların faydalarının önemide vurgulanmalıdır.
• Yerel yönetimler çok geniş bir yelpazede borçlanma araçları kullanarak dış kaynaklar elde edebilirler. Ancak, her enstrüman sadece belirli tipte faaliyetlerin finansmanı için uygundur. Kısa vadeli finansman enstrümanları: (i) işletme sermayesi kredi limiti – yerel yönetimler geçici gelir açığını finanse etmek için faiz
ödedikleri, kredi limitinden fonlar çekmekte olup anapara genellikle uzatılmaktadır, (ii) köprü kredileri –
bir sermaye yatırım projesi için finansmanın ana finansman (uzun vadeli) elde edilinceye kadar geçici bir
süre için sağlandığı kısa vadeli kredilerin özel bir tipidir. Orta ve uzun vadeli borçlanma sermaye yatırım
projelerini finanse ederken yerel yönetimler tarafından tercih edilmelidir. Cari harcamaları karşılamak için
uzun vadeli borçlanma, kanun tarafından genellikle yasaklanmış olup her durumda kaçınılmalıdır.
• Finansman paketinin yapısının planlanması yerel yönetimin borç yönetimi ve sermaye yatırım stratejisi
doğrultusunda olmalıdır. Finansal kuruluş(lar) ile müzakereler yaparken, yerel yönetimler ödeme vadesi,
ödemesiz dönem, faiz oranları, ücretler, kredi kullandırma tarihi (kredi kullanımı), refinansman vs. gibi
hususları dikkate almalıdır. Finansman paketinin alınmasından sonra, yerel yönetimler borcun ödenmesi
için yeterli gelir elde etmeli ve ayrıca ek borç olma veya doğrudan yatırım imkanlarını hesaba katmalıdır.
Ne yazık ki, işler planlandığı gibi gitmediğinde, yerel yönetimler borcu yeniden yapılandırmak ve bazen
temerrüt faizi ödemek zorunda kalabilmektedirler.
• Bir kredinin yeniden yapılandırılması, yerel yönetimlerin finansal bir kriz dönemine girdiğinde bir seçenek olarak değerlendirilmelidir. Yeniden yapılandırma, mümkün olduğunda, finansman sözleşmesinin
banka ile imzalandığı başlangıçtan itibaren öngörülmelidir. Bir banka kredisinin yeniden yapılandırılması
genellikle aşağıdaki bileşenlerden oluşmaktadır: (i) yeniden finansman, (ii) vade süresinin uzatılması, (iii)
müşterinin planladığı nakit akışlarına uydurmak için borç yönetiminin yeniden şekillendirilmesi, (iv) borcun bir kısmının silinmesi.
• Yerel yönetim birliklerinin kurulması, yerel kredi piyasanın gelişmesine yardımcı olabilir. Yerel yönetim
birlikleri, bir ülke veya bölgeden yerel yönetimleri kapsayan ve merkezi hükümet, parlamento, potansiyel
yatırımcılar ve diğer paydaşlarla ilgili olarak üyelerin adına etkili ve yetkili bir savunucu olarak hareket
eden gönüllü üyelik örgütleridir. Yerel kamu borcuyla ilgili olarak, yerel yönetim birlikleri (i) uygun mevzuatın oluşturulması ve/veya geliştirilmesini, (ii) ilgili mevzuatın etkisinin izlenmesini, (iii) potansiyel borç
verenlere, merkezi hükümeti ve diğer paydaşlara bilgi ve istatistik sağlamayı ve (iv) üye yerel yönetimlerin
borç yönetim planları ve operasyonlarının geliştirmesi ve iyileştirmesi için yardım etmeyi amaçlamalıdır.
• Borç verenlerle ilgili olarak, yerel yönetim birlikleri, yerel yönetimler ile potansiyel yatırımcılar arasındaki
iletişim ve bilgi akışlarını yönlendirmelidir.
• Üye yerel yönetimlere ilişkin, birlikler (i) yatırımın yapılandırılması ve finanse edilmesinde üyelere yardım
sağlamalı; (ii) uluslararası standartlara uygun bir şekilde en iyi uygulamaları belirlemek/geliştirmek için
üye yerel yönetimlerle sürekli iletişim kurmalıdır.
• Merkez hükümetler ve parlamentolarla ilgili olarak, birlikte üyeleri adına politika, mevzuat ve kaynak kullanımındaki değişikliklerle ilgili lobi ve kampanya faaliyetlerinde bulunmalıdır.
• Yeni kredi sözleşmesi düzenleme veya tahvil ihracı sürecinde, yerel yönetimler borçlanma/sigorta finansal
kuruluşu seçmek amacıyla ihale prosedürlerinden geçmek zorundadır. Bundan dolayı, yerel yönetimlerin
ihale dokümantasyonunu (i) uygun teklif sahiplerinin finanse edilecek projeye ilişkin yeterli bilgi ve deneyime sahip olduğunu ve (2) borç verecek isteklilerin değerlendirilmesi için kullanılan seçim kriterlerinin
yerel yönetimlerin en rekabetçi kredi yapısını şeffaf bir şekilde almasını sağlamasını temin edecek bir şekilde hazırlaması son derece önemlidir.
12
1. YEREL YÖNETİMLER
BORÇLANMA TEMEL İLKELERİ
Yerel yönetimlerin yatırım projeleri uygulamaları kendi kaynaklarından ve dış finansmandan gerekli kaynaklar bulabilme kabiliyetlerine dayanmaktadır. Borç finansmanı, belediyelerin kendi kaynaklarından finansmana göre daha kısa sürede daha fazla altyapı projesi yapabilmelerini sağlar. Ancak, borçlanmayla
ilgili risklerin iyi anlaşılması ve gelecekte yerel bütçe üzerindeki potansiyel etkileri açısından belgelenmesi
gerekmektedir. Bu yüzden, borçlanma yapılmadan önce, her yerel yönetimin bir borç yönetim stratejisi
ve yazılı bir borç politikası geliştirmesi tavsiye edilmektedir. Borç yönetimi stratejisi, yerel yönetimin (i)
mali istikrarını bozmayacak ve (ii) yatırım projelerini gerçekleştirilmesini sağlayacak bir yeterli borçlanma
düzeyi sağlamasını temin etmelidir.
1.1. MEVCUT DURUM, SORUNLAR VE ZORLUKLAR
Yerel yönetimlerin kredi itibarını arttırmak ve yerel yönetimlerin yerel alt yapı yatırımı için ek bir kaynak
olarak kredilere (krediler ve tahviller) erişme ve kullanma kabiliyetini arttırma olanakları neredeyse tüm
NALAS üyelerinin bulunduğu ülkelerde son birkaç yıldır kamu sektöründe geniş bir şekilde tartışılmıştır.
Ancak, yerel kredi piyasaları hala emekleme dönemindedir.
Her parasal özerkleştirme çabası ulusal politika çerçevesinin daha da rafine edilmesini yönlendiren bir
mevzuat reformu gündemine sahiptir. Çerçeveler, anlaşılırlık ve olgunluk açılarından ülkelere göre farklılık arz etmektedir (bkz. Bölüm 2). Genel olarak, Güney-Doğu Avrupa’daki (GDA) finansal özerkleştirme süreçleri yerel yönetimler için yerel yatırım finansmanı ihtiyaçlarını finanse etmek amacıyla çeşitli borçlanma
enstrümanlarını kullanma fırsatlarını ortaya çıkarmıştır.
1.1.1. SORUNLAR VE ZORLUKLAR
Yerel yönetim altyapı finansman gerekliliklerini karşılamada kredi piyasalarının rolüne dair çok çeşitli politika konuları bulunmaktadır.
Araştırmamızın sonuçlarına göre, NALAS üyelerinin bulunduğu tüm ülkelerde, yerel yönetim kredilerinin
kullanılmasının önündeki temel engel büyük ölçüde talep tarafında olmuştur; örn: belediyelerin borçlanma için hazır olması. Ayrıca, yerel yönetim finans ve yerel yönetim borçlanmaya ilişkin ulusal mevzuata göre yerel yönetimlerin borç alması yakın bir zamana kadar yasaklanmıştı (Moldova 2003, Sırbistan
ve Karadağ 2005, Arnavutluk ve Makedonya 2008, Kosova 2009). Arz tarafında, örn: finansal kuruluşlar
bünyesinde, yerel yönetimlere borç verme fonları teorik olarak mevcuttur. Ancak, (i) yerel yönetimlerin
zayıf finansal durumları ile birlikte (ii) yerel yönetimlerin kredi itibarının değerlendirilmesinde bankaların
deneyim eksikliği, yerel kredi pazarlarının gelişimini sınırlandırmıştır.
GDA ülkelerinde yerel yönetim kredi piyasasının arz tarafının işlemlere aktif bir şekilde katılmak için yeterli
likiditeye ve kapasiteye sahip olduğu görünmektedir, piyasanın talep tarafı halihazırda güçlü finansal duruma sahip daha büyük belediyeler ile sınırlıdır. Bu yüzden, yerel yönetimler için kredi pazarını geliştirmek
amacıyla devam eden finansal özerkleştirme programları yerel yönetimlerin finansman kapasitelerini güçlendirmelidir. Bu amaçla, yeterli mevzuatın oluşturulması ve yürürlüğe konulması, yerel düzeyde mali yönetim kapasitesinin oluşturulması ve desteklenmesi özerkleştirme sürecinin başarısı için kritik öneme sahiptir.
Tüm önemli unsurları dahili olarak tutarlı ve detaylı bir şekilde ele alan yerel yönetimler için borç mevzuatı
bu bölgede yerel yönetimler kredi piyasalarının gelişmesini büyük ölçüde destekleyecektir. İlgili tüm ülkelerde mevcut çerçeveler bir ölçüde Piyasa gelişimi için gerekli olan net ilkeler ve kurallar sağlamaktadır.
13
Net borçlanma kuralları, istikrarlı gelir ve harcamalar, tahsisatlar ve objektif bir şekilde tahsis edilen transferler yerel borçlanma mevzuatı çerçevesinin temel ilkeleri olmalıdır.
Yerel yönetimlerin sermaye yatırımı projelerinin finansmanında kullanılan çeşitli borç enstrümanları arasında bazı önemli farklılıklar bulunmaktadır. En popüler olanlar banka kredileri ve yerel yönetim tahvilleridir. Bu enstrümanların farklı çeşitleri, Orta ve Batı Avrupa’daki diğer ülkeler, ABD ve Kanada’da geniş
çapta bilinmekte ve kullanılmaktadır. Temel bir yasal çerçeve tüm borçlanma enstrümanlarının tiplerine
uygulanabilir ve uygulanmalıdır.
Yerel borçlanma enstrümanları için uygun bir şekilde yapılandırılmış ve rekabetçi piyasa sermaye maliyetlerini yerel yönetim borç alanları için olabildiğince düşük tutmaya yardımcı olabilir. Ayrıca, yerel kredi piyasasının bulunması, belediyelerin sermaye yatırımlarının seçilmesinde ve uygulanmasında daha büyük
bir rol oynamalarına yardımcı olur.
Yerel yönetimler için yerel bir kredi piyasasının geliştirilmesi, önemli karar verme gücü, otonomi, sorumluluklar
ve karşılık gelen finansal kaynakları yerel yönetimlere devreden bir kamu maliyesi sistemin varlığına bağlıdır.
Şeffaflık ve ifşaat ayrıca yerel kredi piyasasının gelişmesinin bağlı olduğu kilit unsurlardır. Yerel yönetimlerin kredi itibarını değerlendirmek amacıyla, kredi kuruluşları, yerel yönetimlerin finansal performans ve
koşullarına ilişkin yeterli, doğru ve zamanında bilgiye ihtiyaç duymaktadır.
Dünya Bankası, İBRD, Avrupa Yatırım Bankası ve KFW dahil uluslararası mali kuruluşlar (UMK) başta yerel
yönetim sektörü olmak üzere bölgede giderek daha aktif hale gelmektedir. Bağışçı ve uluslararası borç
verenlerin desteğiyle oluşturulan kredi derecesinin arttırılması mekanizmaları ve garanti fonları yerel yönetimlerin dış finansmana erişimini büyük ölçüde arttırmıştır.
Finansal ve ekonomik kriz sonrası, birçok ticari banka ekonomik çöküşe daha dayanıklı olan sektörlere yatırım yaparak kredi portföylerini çeşitlendirmeye başlamıştır. Bu bağlamda, yerel yönetimlere borç verme,
finansal kuruluşlar için giderek daha çekici olmaya başlamıştır.
Bölgesel/Yerel yönetim yatırımları için devlet destekli kalkınma fonlarının oluşturulması, yerel yönetimlerin
dış finansman kaynaklarını arttırmak için başka bir çözümü temsil edebilir. Bölgeden böyle fonlara örnek
vermek gerekirse: Slovenya Çevre Fonu, Slovenya Bölgesel Kalkınma Fonu, Sırbistan Devlet Kalkınma Fonu,
Makedonya Bölgesel Kalkınma Ajansı, Karadağ Yatırım Kalkınma Fonu, Moldova Sosyal Yatırımlar Fonu.
Avrupa Birliği (AB) fonları – katılım öncesi, yapısal ve uyum fonları olmak üzere – bölgedeki yerel yönetimler tarafından bölgesel öneme sahip altyapı projelerini finanse etmek için yoğun bir şekilde kullanılabilir
ve kullanılmalıdır.
1.2. SERMAYE KALEMLERİ NASIL FİNANSE EDİLİR?
CARİ GELİR VEYA BORÇ FİNANSMANI?
Hangi kaynakların sermaye yatırımlarını fonlamak için mevcut olduğunu değerlendirirken, en önemli husus olası tüm finansal alternatiflerini ele almaktır. Çok geniş bir kaynak yelpazesi bulunmaktadır;
örn: cari gelirler, merkezi hükümet veya AB (veya diğer bağışçılar) hibeleri, özel sektör yatırımları
(ÖSY). Uzun vadeli borçlanma birçok seçenekten sadece biridir.
Yerel yönetimler nadiren büyük sermaye projelerinin tüm maliyetini karşılamaya yetecek kadar büyük
nakit fazlasına sahip olmaktadır. Bir sermaye projesini, cari hesap bütçesinde tasarruflar biriktirerek
14
-1 Sermaye yatırımlarını fonlamak için borç finansmanı kullanma ve projenin ömrü boyunca borcun geri ödenmesi.
(“tahakkuk ettikçe öde” finansmanı1) veya kredi pazarlarını kullanarak (kullandıkça öde finansmanı ) kendi
kaynaklarından finanse edebilir. Borçlanma bir yerel kuruluşun başka türlü mümkün olabilenden daha
fazla yatırım yapabilmelerini sağlar. İlke olarak, ayrıca, bir tesisin hizmetlerinden faydalanacak olan vatandaşlar gelecek nesillerin inşaatı için ödenmesini sağlayarak nesiller arası eşitliği de destekler.
Ancak, borçlanma her zaman uygun bir finansman stratejisi değildir. Cari harcamaları veya hesap açıklarını karşılamak için borçlanma ters etkilere sahiptir. Maliyetleri gelecek nesillere aktarırken, günümüzün
vergi mükellefleri faydalarından yararlanmaktadır.
Birçok belediye “Kullandıkça öde” ve “Tahakkuk ettikçe öde” politikaların bir kombinasyonunu uygulamaktadır.
Uzun vadeli borç finansmanının, “tahakkuk ettikçe öde” sermaye finansman yöntemine göre üstün bir
yöntem olup olmadığına dair farklı görüşler bulunmaktadır. Her iki yaklaşımın avantajları ve dezavantajları bulunmaktadır. Belediyeler uzun vadeli bir plana uygun bir şekilde gelecekteki finansmanını yönlendirmek için her iyi yöntemin faydalarını ele alması gerekmektedir. Bunun için, belediyeler, sermaye
bütçelerinin finansmanını yönlendirmek ve bu kuralları uygulamak için gerekli politikalar geliştirmek için
parametreler oluşturmalıdır.
“Tahakkuk ettikçe öde” finansmanı normal olarak düşük maliyetli onarım ve bakım projeleri veya kısa
kullanım ömrüne sahip ekipman satın alımı için normal olarak faydalıdır. “Kullandıkça öde” yüksek maliyet
ve uzun hizmet ömrüne sahip sermaye iyileştirmeleri için uygundur.
“Tahakkuk ettikçe öde” finansmanı, “tahakkuk ettikçe öde” finansman planına göre önemli avantajlara
sahiptir:
• Belediyelerin yakın bir zamanda daha fazla proje oluşturmasına izin verir;
• Nesiller arasında daha fazla eşitlik sağlar ve
• Sermaye harcamalarını zaman içine yayar.
Belediyelerin üstlenebileceği birçok sermaye yatırımı, ekonomik kalkınma şeklinde faydalar sağlar. Su ve
atık su sistemleri ve eğitim gibi sosyal yatırımlar da yerel ekonomik kalkınmaya katkıda bulunmaktadır.
Projeler ne kadar kısa sürede inşa edilirse, toplum o kadar erken faydalanacaktır. Projeler ertelendiğinde,
faydalar da ertelenmiş olacaktır.
Borç finansmanını, bir yatırım projesini finanse etmek için bir alternatif olarak ele alırken, borçlanmayla
ilgili riskler, gelecekte yerel bütçe üzerindeki potansiyel etkileri açısından iyi anlaşılması gereklidir. Bir borç
alan için, değişiklik gerektirmeyen kredilerin ana riskleri faiz oranı ve döviz kurun dinamikleriyle ilgilidir
(kredi yabancı para biriminde ise). Kredi değişken faiz oranıyla alınmış ise, referans faiz oranındaki bir artış,
daha yüksek bir kredi servisine yansıtılmış olacaktır. Döviz kurunun dalgalanması, konvertibl para biriminde borç alma olanağını değerlendirirken dikkate alınmalıdır (örn: Euro, ABD doları). Yakın zamanlardaki
mali ve ekonomik kriz sırasında, neredeyse NALAS üyelerinin bulunduğu tüm ülkelerde gelişmekte olan
piyasa döviz kurları önemli düzeyde değer yitirmiştir. Bu, hedge edilmemiş yabancı para biriminden kredi
kullananların (örn: yerel yönetimler, tüketiciler) borç yükünde bir artışa ve mali durumlarının bozulmasına
yol açmıştır.
1.3. BORÇ YÖNETİMİ
Borçlanma yapılmadan önce, her yerel yönetimin bir borç yönetim stratejisi ve yazılı bir borç politikası
geliştirmesi tavsiye edilmektedir.
15
Borçlanma ile yerel yönetim yatırım ihtiyaçlarını fonlamak için herhangi bir kararın yerel düzeyde borç yönetimi kabiliyeti ve kapasitesiyle desteklenmelidir. Yakın gelecekte, borçlanmanın yerel yönetimler için önemli
finansal risklere sahip olduğundan dolayı, borç yönetim kapasitesi ve kabiliyetinin de geliştirilmesi son derece önemlidir (örn: borçların geri ödenmesinin yerel bütçelerin finansal kapasitesini aşması halinde).
Borç yönetimi mevcut borçla ilgili faiz ve anapara ödemelerinin süreci ve borçlanma maliyetleri optimize
edecek ve yerel yönetimin mali durumunu zayıflatmayacak yeni borç altına girmek için planlama süreci
olarak tanımlanabilir. Gelecek yıllarda yerel bütçe üzerindeki cari ve gelecekteki borç yükünün etkisinin
tahmin edilmesi ayrıca borç yönetim sürecinin bir parçasıdır.
Bir borç alanın mali durumu, maksimum borçlanma kapasitesi yanı sıra borçlanma maliyetini belirler. Böylece, yerel yönetimin maksimum borçlanma kapasitesi, ekonomi ve piyasa koşullarına bağlı olarak zaman
içinde çeşitlenir.
1.3.1. BORÇ POLİTİKASI
Borç almayı tasarlayan herhangi bir yerel yönetim planlaması yazılı bir borç politikasına sahip olmalıdır.
Şekli bir borç politikası etkili mali yönetim için esastır. Borç politikaları, maksimum borçlanma limitleri,
alınacak borcun türünü oluşturan ve aynı zaman borç alım sürecini belgeleyen yazılı kurallar ve kısıtlamalardır. Böyle bir politika sınırları belirlemeye ve borcun planlanması ve alınmasında yerel yönetimin idari
yöneticilerine genel bir yönlendirme sağlamaya yardımcı olur. Dikkatli bir şekilde hazırlanan ve tutarlı
bir şekilde uygulanan bir borç politikası, borç verenler ve derecelendirme kuruluşlarına, yerel yönetimin,
güçlü ve sürdürülebilir mali yönetime bağlı oldukları işaretini verir.
Politika, mevcut kanunlar çerçevesinde geliştirilmeli ve yerel yönetimin gelecekteki durumuna dair projeksiyonlara dayanmalıdır. Politikanın benimsediği gelecekteki finansman ihtiyaçları ve sınırlamaları öngörmektedir. Özellikle, aşağıdaki sorulara yanıt vermelidir:
• Kısa ve uzun vadeli borçların kabul edilebilir seviyeleri nelerdir? Borç alımı bir taviz içerir. Cari sermaye
iyileştirmeleri için fon karşılığında, gelecekteki harcamaları sınırlanır. Yerel bir yönetimin bu tavizleri verme isteğinin derecesi, sermaye ihtiyacının aciliyeti, beklenen büyüme hızı, ekonomik trendler ve genel
finansmanların istikrarına dayanmaktadır.
• Borcun verilebileceği kabul edilebilir amaçlar nelerdir? Yatırımın asgari olarak borç geri ödeme programının süresine eşit olan bir süresi bulunuyor mu?
• Yerel yönetim genel yükümlülük borcunu, gelir borcuyla karşılaştırmalı olarak, hangi kapsamda ve hangi
amaçlarla kullanacaktır3 ?
• Borçlanmayı mümkün kılmak ve/veya borçlanma maliyetini azaltmak (faiz oranları) amacıyla yerel yönetim hangi taahhütler, rehin veya teminatları vermeye isteklidir?
• Yerel yönetim rekabetçi koşullar altında borç aldığını nasıl temin edecektir (örn: mümkün olan en düşük
maliyeti elde etmek için)?
Ayrıca, bir borç politikası: 1) Maksimum borç limitlerini oluşturur ve borcu limitler dahilinde tutmak için
uygun prosedürleri temin eder; 2) Finansal yönetime verilen önemi vatandaşlara ve yerel yönetimlerin
kaynaklarında ihtiyatlı olduğu dair yatırımcılara iletir; 3) Finansal kuruluşlara yerel yönetimlerin ihtiyatlı ve
borç için bir politika temeline sahip olduğunu bildirir.
16
-2 Yerel yönetim borç politikasına dair daha detaylı bilgiler, bu rehbere ek materyal olarak www.nalas.eu sitesinde
bulunmaktadır (sadece İngilizce).
-3 Borç alanın vergi ödeme kabiliyetiyle desteklenen genel yükümlülük borcu. Yerel yönetimlerin cari gelirlerinden
karşılanır. Gelir borcu, kredi gelirlerden oluşturulan iş/hizmetten elde edilen gelirlerden karşılanır. Bundan dolayı,
gelir borcu yerel yönetimlerin genel finansal durumları üzerinde daha az baskı uygular.
2. ULUSAL MEVZUATTA
DİKKAT EDİLECEK HUSUSLAR
Yerel yönetimlerin finansal çerçevesi, yerel kredi piyasalarının sürdürülebilir kalkınmada kilit bir rol oynar.
Muhasebe sistemi ve raporlama prosedürleriyle birlikte yönetimlerarası finansal yapının tasarımı, yerel
yönetimleri finanse etme fırsatını değerlendirirken finansal kuruluşlar tarafından dikkate alınması gereken önemli faktörlerdir. Yerel gelir ve harcamaların genel yapısını oluşturarak, yönetimlerarası parasal
çerçeve, geniş anlamda, bir ülke sınırları dahilinden yerel yönetimlerin borçlanma kapasitesini belirlemektedir. Finansal kuruluşlar, okunabilir, muteber, şeffaf ve karşılaştırabilir mali dokümanlar ve raporlar,
yerel yönetimlerin kredi riski analizinde bir girdi olarak ihtiyaç duymaktadır. Bu, ancak yerel yönetimlerin
doğru mali konumlarını yansıtan ulusal muhasebe standartlarına bağlı olması halinde gerçekleştirilebilir.
Yerel borçlanmanın yetkilendirme süreci (i) yerel borçlanmayla ilgili tüm yasal yönlerin karşılandığı, (ii)
yerel ekonominin faydasına olan dış finansman bulmak için gerçek bir ihtiyacın olduğu, (iii) yerel yönetimin mali istikrarının gelecekteki borç geri ödemesiyle tehdit edilmediğini sağlamalıdır. Yetkilendirme
sürecine merkezi hükümetin katılımı, yerel borçlanmayla ilgili yasal yönlerin kontrolüyle sınırlandırılmalıdır. Yerel borçlanma limitleri, yerel yönetim borçlarına dair mevzuatta net olarak belirtilmelidir ve asgari
olarak borçlanma amacını ve maksimum borç eşiklerinin içermelidir. Kısa vadeli borçlanma, sadece geçici
likidite ihtiyacını karşılamak için tercih edilirken, uzun vadeli borçlanma sermaye harcamalarını finanse
etmek için kullanılmalıdır.
2.1. BÖLGEDEKİ YEREL YÖNETİMLER İÇİN GENEL FİNANSAL ÇERÇEVE
Bir yerel yönetim borç politikasını formüle edilmesinde, politika yapıcılar yerel yönetim borcu yanı sıra
borçlanma prosedürleriyle ilgili olarak karşılık gelen yasal çerçeveye uyması gereken bir dizi önemli konuya karar vermelidir. Temel konular büyük ölçüde aynı olmasına rağmen, çerçeveler ülkeler arasında
farklılıklar arz etmektedir. Tutarlı, verimli ve ihtiyatlı bir borç politikası geliştirmek, her şeyden önce yerel
yönetim borçlanmasıyla ilgili tüm alanları idare eden kanunların ve yönetmeliklerin derin bilgi ve anlayışını gerektirmektedir.
Yerel borçlanma için yasal çerçeve dış finansman arayan belediyeleri yönlendirecek net ve kapsamlı kurallar sağlamalıdır. Yasal çerçeve borç yönetimi için genel hedefleri tanımlamaktadır, borçlanma kısıtlamalarını belirtir, şeffaflık ve hesap verebilirliği netleştirir, bütçe ve mali raporlama ve denetleme gerekliliklerinin ana hatlarını ortaya koyar. Yerel yönetim temerrüdü, acz hali veya finansal piyasa başarısızlığı
durumunda meydana gelecekler için prosedürler, borçlanma için yasal çerçevede düzenlenmesi gereken
diğer alanlardır.
2.1.1. YEREL KAMU YÖNETİMLERİ YETKİNLİKLERİ,
GELİRLERİ VE YÖNETİMLERARASI FİNANSAL İLİŞKİLER
Yönetimlerarası parasal çerçeveler, yerel yönetimlerin genel finansal sağlığının belirlenmesinde son derece önemlidir (örn: ödeme acizliği, mali durum). Gelirlerin (vergiler ve transferler) ve harcamaların tahsisatlarını, finansal otonomi ve yerel yönetimlerin vergileri, tarifeleri veya ücretleri belirlemede parasal
yetkisini tanımlamaktadırlar.
Yerel bir yönetimin finansal sağlığı kredi itibarını belirler. Nihai olarak kredi maliyetine yansıtılır (örn: faiz
oranı): Daha yüksek kredi riski – isteklilik ve borcu geri ödeme kabiliyeti nispeten zayıf- daha yüksek faiz
oranlarıyla ilişkilidir. Bütçelendiği gibi gerçekleşen harcamalarla korelasyonlu istikrarlı, öngörülebilir ve
belirli gelir akımları, kredi itibarının artmasıyla sonuçlanır (daha düşük faiz oranlarına yansır).
17
Düzenleyici çerçeve tek başına sağlıklı bir yerel yönetim kredi piyasasının gelişmesini destekleyemez. Yerel yönetimler borçları geri ödeyebilecekleri güvenilir gelir geçmiş performansına sahip olduğunu göstermedikleri sürece, finansal kuruluşlar, belediyeler ile finansman sözleşmeleri düzenlemeyecektir.
Genel olarak, sahip olunan gelirler ve paylaşımlı vergiler yerel yönetimlerin bütçelerindeki en büyük payı
oluşturmaktadır. Böyle gelirler yerel vergiler, yerel ücretler, yerel harçlar, mülkiyetten elde edilen gelirler,
kişisel gelir vergisi payı, kardan alınan vergiler, KDV ve emlak vergilerini içermektedir. Yerel yönetimler,
sermaye yatırım projelerini finanse etmek için alınan borcu gelecekte bu gelirleri kullanarak ödeyecektir.
Yönetimlerarası transfer sistemi, yerel yönetimlerin gelirlerinin temelini oluşturmada kilit bir rol oynamaktadır. Belediyelerin toplam vergilerinin önemli bir payını tesis eder ve yerel yönetim borcu üzerinde bir
teminat olarak görev üstlenebilir. Çok sıklıkla yönetimlerarası transferler, özel bir yatırıma bağlı değil ise,
yerel yönetim bütçelerinin kilit bir özelliği olup, sermaye harcamalarının finansmanın da çok önemli bir
rol oynarlar.
Ek 2’de incelenen ülkelerden yerel yönetimlerin genel finansal çerçevesinin ana hatların kısaca belirtilmiştir.4
2.1.2. MUHASEBE SİSTEMLERİ VE RAPORLAMA PROSEDÜRLERİ
Yerel finansal yönetim ve muhasebe için ulusal standartlar parasal çerçevelerin temel unsurlarıdır. Yerel
bütçeleme, muhasebe, finansal raporlama ve kontrol için kurallar ve prosedürleri oluşturmaktadırlar ve
bu yüzden güçlü finansal yönetim yanı sıra şeffaflık ve hesap verebilirlik için bir ön koşuldur.
Finansal verilerin toplanma ve yerel bütçelerde, finansal tablolarda veya diğer finans ile ilgili dokümanlarda sunulma şekli çoğunlukla yürürlükte olan muhasebe sistemi tarafından belirlenmektedir. Muhasebe
standartları ve uygulamaları ülkeler arasında büyük farklılık arz etmekte ancak iki temel muhasebe sistemi
bulunmaktadır: Nakit muhasebesi (gerçekleşme esası) ve tahakkuk esası muhasebesi.
• Nakit muhasebesi genel olarak daha basit bir muhasebe sistemi olarak kabul edilmektedir. Geleneksel
nakit muhasebesi, önceden belirlenmiş zaman zarfında gerçek nakit akışına odaklanmakta ve gelen ve
giden ödemeleri kaydetmektedir. Bu, gelen ödemeler olarak kabul edilen kredilere yol açar. Ancak geleneksel nakit muhasebesi değiştirilmemiş ise) varlık değerlerinin kaydının gerektirmemekte ve değer
azalmasına tabi değildir. Eleştirmenler, bundan dolayı, sağladığı bilgilerin, güçlü bir karar vermeyi desteklemediğini, bunun nedenin de gerçek finansal durumun gizlenmesi ve kaynakların ve varlıkların fiili
tüketimi hakkında bilginin bulunmamasını veya çok az bilgi olduğunu ileri sürmektedir.
• Tahakkuk esaslı muhasebe, nakdin fiilen transfer edilip edilmediğine bakılmaksızın, gelirleri ve harcamaları tahakkuk ettikçe kaydeder. Böylece tahakkuk esaslı muhasebe fiili mali performansı ölçmeye çalışır ve
bu yüzden sadece kar ve zararı değil aynı zamanda aktif ve pasif varlıkları dikkate alır. Sistem amortismanlara izin verir ve normal olarak gerekli olan tüm taşınmaz ve taşınır varlıklar kaydedildiğinde, yıllık bilanço
karar vericilere varlık ve kaynakların fiili tüketiminin ve gerçek finansal durumun doğru bir resmini verir.
Tahakkuk esaslı muhasebe potansiyel yatırımcılara gerekli olan bilgiler sağlar, yarı özerk borç verme için
en lehte muhasebe sistemi olarak kabul edilir.
18
-4 İncelenen ülkelerdeki yerel yönetim yetkinlikleri, gelirleri ve hükümetler arası ilişkilere dair detaylı bilgiler, bu
kılavuza ek materyal olarak www.nalas.eu.as sitesinde bulunmaktadır (sadece İngilizce).
Tablo 1: Muhasebe sistemleri ve standartları, raporlama prosedürleri
Romanya
Yukarıda gösterildiği gibi, bazı ülkeler nakit muhasebesini, ve bazıları değiştirilmiş tahakkuk esaslı muhasebe sistemini uygulamakta ve Hırvatistan’da ise uzun vadeli hedef tahakkuk esaslı muhasebe sistemine
geçmek ve uluslararası kamu sektörü muhasebe standartlarına tamamen uymaktır.
Kullanılan sisteme bakılmaksızın - asgari olarak uluslararası kabul edilen asgari standartları yerine getirmelidir7 - bu açıdan yerel borçlanma için en önemli ve gerekli koşul, yerel yönetimlerin yürürlükteki ulusal
muhasebe standartlarına bağlı kalmalarıdır. Bu kredi itibarı ve kredi riskini değerlendirmek için bu bilgiye
ihtiyaç duyduklarından, mali dokümanlar ve raporların potansiyel yatırımcılar tarafından okunabilir, şeffaf
ve karşılaştırılabilir olup olmadığını belirler.
Ekonomik ve mali kriz çeşitli kamu sektörü muhasebe hususlarını gündeme getirmiştir. Birçok hükümet
bankalara kredi sağlamış, bankaların yükümlülüklerini taahhüt etmiş, zedelenmiş borç enstrümanlarını
satın almış ve bazı durumlarda bankaların kontrolünü üstlenmiştir. Krizin benzersiz niteliği ve dünya çapında hükümetler tarafından benzeri görülmemiş yanıtlar hükümetler tarafından finansal raporlama için
yüksek kalite standartlarının önemini güçlendirmiştir. Kriz kamu sektöründe hesap verebilirliği ve finansal
işlemlerinde şeffaflığa olan ihtiyacı arttırmıştır.
-5 Managing Government Expenditure, Asian Development Bank, 1999
-6 Uygulamada, bu standartlar yerel düzeyde kullanılmamaktadır
-7 Uluslararası Kamu Sektörü Muhasebe Standartlarına (IPSAS) dayanan Kamu sektörü muhasebe standartları veya
Genel olarak Kabul Edilmiş Muhasebe İlkeleri (GAAP) bilgilerin güvenilir, anlaşılabilir, zamanında, ilgili ve hükümetler
arasında karşılaştırılabilir olmasını gerektirmektedir.
Daha fazla bilgi için bakınız: www.imf.org/external/standards/agency.htm
19
Finansal raporlama ve yerel bütçenin finansal kredi risk değerlendirmesi için önemlidir (ve ayrıca yerel
hesap verebilir için). Potansiyel yatırımcılar her zaman risk analizleri için bir girdi olarak finansal tablolardan ve denetimlerden detaylı bilgilere ihtiyaç duyacaktır. Bu projeye katılan ülkelerin tamamında, Devlet
Denetleme Kurumu kurulmuştur. Ek olarak, kontrol dahili ve bazen dış denetçiler tarafından gerçekleştirilir. Bankalar veya diğer aracı finansal kuruluşlar her zaman yerel yönetimlerin yapıları, süreçleri ve mali
yönetimlerini tanımamaktadır. Denetleme kuruluşlarının ve özellikle bağımsız denetim mahkemelerinin
görüşleri potansiyel yatırımcıların bu belirsizliğinin azaltılmasına yardımcı olur (nihai olarak daha yüksek
faiz oranlarına yansımaktadır). Denetim beyanları, muhasebe defterlerinin kalitesi, muhasebe yöntemleri
ve diğer bütçe kuralları ve yasal gerekliliklere bağlılıkları ilgili olduklarından yerel yönetimlerin finansal
operasyonlarının güçlülüğünün öncelikli delilini sağlar. Böylece potansiyel yatırımcıların, finansal kabiliyetleri ve yerel yönetimlerin performansını değerlendirmeye yardımcı olurlar. Potansiyel yatırımcılar
ayrıca, yerel yönetimlerin denetçiler veya denetleme kuruluşları tarafından tavsiye edilen herhangi bir
düzeltici faaliyeti karşılayıp karşılamadığıyla ilgilenmektedir. Yerel yönetimlerin raporları hazır hale getirmez veya eski raporları ibraz etmeleri halinde, kredi itibarları azalır. Eksik raporlama, mali yönetimde
düşük hesap verebilirlik seviyelerinin ve açıkların güçlü bir göstergesi olabilir. Ek olarak, bağımsız dış
denetimler yerel yönetimlere mali yönetim kapasitelerini geliştirme yerlerine ve şekillerine dair tavsiyeler
sağladığından yerel yönetimin kredi itibarını diğer şekillerde arttırmaya yardımcı olabilir. Genel olarak,
yerel hükümetlerin bağımsız dış denetimlerinin kapsamı:
• Belediye başkanlıkları, belediye meclisleri ve vatandaşlar için kritik öneme sahip yerel yönetim finansal
operasyonlarının objektif değerlendirmesi;
• İç kontrol ve prosedürlerin yeterli olduğuna dair bir onay (veya iyileştirme için maddi tavsiyeler);
• İç kontrollerin, finansal yönetim alanında çeşitli problemlerin önlenmesi ve/veya tespit
edilmesi için iç kontrollerin iyileştirilmesi için ve iyileştirmesi gerekli olan son derece spesifik kontrollerin
(iç ve diğer) tanımlanması için tavsiyeler;
• Kanunlar, kurallar, yerel yönetim kanunları veya vatandaşların özellikle ifade ettikleri beklentilere uyumdan maddi sapmaların tanımlanması;
• Olası herhangi bir dolandırma, sahtekarlık veya diğer düzensizliklerin keşfedilmesi ve düzeltilmesi;
• Muhasebe kontrolleri ve prosedürlerinde ve sorunları tespit etmek ve/veya önlemek için gerekli olan yazılı dokümantasyonda iyileştirme tavsiyeleri;
• Fazla, külfetli veya son derece pahalı iç kontroller ve diğer aşırı derece merkezi veya başka türlü arkaik
kontrol sistemlerini ortadan kaldırmak için tavsiyeler;
2.2. BORÇLANMAK İÇİN BELEDİYE YETKİSİ
2.2.1. GÜNEY-DOĞU AVRUPA’DA YEREL BORÇLANMA PROSEDÜRLERİ
Yerel yönetimlerin dış finansman kullanmak üzere yetkilendirilmesi çeşitli idari düzeylerde yapılabilir: (i)
yerel yönetim yöneticisi (belediye başkanı), (ii) yerel olarak seçilen kuruluş, (iii) bölgesel kuruluşlar veya
(iv) ulusal kuruluşlar. Yetkilendirme ayrıca bir referandum aracılığıyla yerel toplumun kararının bir sonucu
da olabilir.
Genellikle, büyük miktarda borç alma kararı yerel olarak seçilen kuruluşun sorumluluğunda olmalıdır. Yöneticiler tarafından yerel borçlanma yetkisi nispeten küçük miktarlarla sınırlanmalıdır ki yerel yönetimin
finansal istikrarında önemli risklere sahiptir.
20
Diğer ülkelerden en iyi uygulamalar, yerel yönetimin borçlanma kararının yerel bir meclis tarafından
onaylanması gerektiğini ileri sürmektedir. Aksi halde, borçların ödenmesi için gerekli vergi artışlarının
reddedilmesi veya gelecekteki borçların kabul edilmemesi olasılığı büyük ölçüde artmaktadır. Ayrıca,
yerel bir mecliste borç politikalarına dair bir toplumsal tartışma, süreci açık ve görünür tutmaya yardımcı
olmaktadır.
2.2.2. ÜST DÜZEY ONAY VE DENETİM, DEVLET GARANTİSİ
Yerel borçlanmada yetkilendirme sürecinde merkezi hükümetin katılımı kuralların açık ve objektifliğinin kontrol edilmesiyle sınırlanmalıdır. Genel olarak, merkezi hükümet, yerel yönetimlerin kredisinin
onaylanmasına aşağıdaki kriterlere bakar: (i) ulusal mevzuat tarafından belirlenen borç eşiği, (ii) diğer
yasal borçlanma kısıtlamaları (örn: yabancı para biriminden borçlanma, borçlanma amacı ve şekli) veya
(iii) yerel borç politikasının kamu borcuna ilişkin ulusal politikaya uygunluğu. Böyle bir gözetim ve gözden geçirme yerel düzeyde sorumsuz borçlanmayı önleyebilir. Ayrıca, devlet veya ulusal kuruluşların
borçlanma sürecinde kullanılan prosedürleri onaylayabilmeleri halinde, bu yatırımcı güvenin oluşturulmasına yardımcı olabilir ve bağımsız yatırımcıları başka türlü gerekli olabilecek bazı “durum tespitlerden” kurtarır.
Arnavutluk
Bulgaristan
Kosova
Makedonya
Moldova
Yerel borçlanma için Merkezi Hükümet onayına ihtiyaç duymaktadır.
21
Romanya
Slovenya
Türkiye
Analiz edilen ülkelerin çoğunda belediye borçlanma için merkezi hükümetin onayı gerekli olmasına rağmen, herhangi bir devlet garantisini veya yükümlülükleri getirmemektedir.
Yerel borçlanmadan önce halk müzakeresi, bazı ülkelerin mevzuatında öngörülmektedir (Arnavutluk, Bulgaristan ve Sırp Cumhuriyeti- Bosna Hersek8 ). Kanunlarda kesin hükümler olmamasına rağmen, bazen
yerel yönetim, güven inşa etmek ve vatandaş katılımı sağlamak amacıyla dış finansman alma fırsatına dair
bir halk müzakeresi süreci organize edebilir.
Düzenleyicileri ve potansiyel yatırımcıların karşı karşıya kaldığı en önemli hususlardan biri, yerel yönetimin
ödeme acizliğinin üstesinden gelme şeklidir. Düzenlemelerin yerel yönetimin ödeme aczine düşmesi halinde, merkezi hükümet tarafından kurtarılmasını emredip emretmemesinin net bir cevabı bulunmamaktadır.
Bakış açılarından birisi, ulusal düzenlemelerin, ahlaki tehlikeye neden olmasını önlemek için kurtarmalar
için hükümler içermemelidir (örn: yerel yönetimlerde para disiplinin ve ihtiyatlılığın azalması). Ancak
daha sonra, yerel yönetimlerin “batmasına izin verilemeyecek kadar büyük” olması durumunda ne yapılabileceği sorusu yanıtlanmalıdır (mali krizdeki bankalarda olduğu üzere) Bu, devletlerin daha büyük bir sorumluluğunun bulunduğu ve bu durumlarda bir borçtan kurtarma veya devlet garantisinin muhtemelen
gerekli olduğunu ileri sürer. Devlet garantilerin, borçluları borç verenlerin birlikte detaylı bir proje gözden
geçirmesini atlamalarını ve hatta yerel mali durumları göz ardı etmeleri yönünde teşvik edeceği gözlemlenebilir. Bir kredinin, merkezi hükümet taahhütleriyle yeteri düzeyle kapsandığı sürece, borç veren borçlanmasını ekonomik olarak öngörülebilir projelerle sınırlandırmak için güçlü bir teşvike sahip değildir.
22
-8 Potansiyel borçlanmanın alınması ve miktarı için, Hükümetin konuyla ilgili bir referandum düzenlemeye karar
vermesi mümkündür.
Diğer bir bakış açısı, merkezi hükümet ulusal düzenlemelerde borçtan kurtarmaları veya devlet garantileri
için reçeteler, daha iyi kredi notlarına ve faiz oranlarının alınmasını ve böylece mali piyasalara daha iyi
erişim sağlar. Bazı ülkelerde, böyle düzenlemeler bulunmaktadır ancak ödeme aczine düşen yerel yönetimler için devlet garantileri ve merkezi hükümet kurtarmaları daha sonra büyük ölçüde ciddi yaptırımlar
ile desteklenmektedir; örneğin, mali ve/veya idari otonominin yitirilmesi ve merkezi hükümetin kontrolü
altına verilmesi gibi.
Devlet, Arnavutluk, Bulgaristan, Moldova ve Romanya’da yerel borç garantörü olarak sunulamaz. İncelenen ülkelerin geri kalanlarında, çoğunluk devlet garantileri sağlar ve aşağıdaki belirtilen yasal hükümlere
sahiptir:
• Hırvatistan’da, Maliye Bakanlığının teklifine dayanarak, Merkezi Hükümet bir garanti verebilir;
• Makedonya’da, Makedonya Cumhuriyeti Hükümeti, sadece yükümlülüklerin bir özerk garantinin verilmesi üzerine kanunlara uygun bir şekilde üstlenilmesi halinde, belediye tarafından tesis edilen yerel
yönetim kamu hizmetleri dahil olmak üzere belediyelerin uzun vadeli borçlarından elde edilebilen garantiler verebilir ve yükümlülükler üstlenebilir; Maliye Bakanlığı Makedonya Cumhuriyeti adına özerk garantinin verilmesine dair sözleşmeyi imzalar;
• Karadağ’da hükümet borçlanmalarla ilgili kararlar alabilir ve yıllık bütçe kanuna uygun bir şekilde garantileri verir. Garantinin son kullanıcısı, garantinin % 0.5 tutarında olan bir risk bedelini ödemektedir; şu an
için9 , hükümet yerel yönetimler için henüz herhangi bir garanti vermemiştir.
• Sırbistan’da merkezi hükümet garanti verme hakkına sahip olup yerel hükümetin gereklilikleri yerine
getirmemesi halinde, tahakkuk eden anapara, faiz ve diğer masrafları ödemekle yükümlüdür; Merkezi
hükümet bu fonları yerel yönetimleri vergiler/transferler üzerindeki pay haklarının durdurulması ile geri
almaktadır;
• Türkiye’de Hazine müsteşarlığı, belirli projeler için garanti verme yetkisine sahip olup bunlar çoğunluklu
olarak metro projeleri, katı atık yönetim projeleri gibi temel altyapı projelerine yoğunlaşmıştır.
• Sırp Cumhuriyetinde –Bosna Hersek, Millet Meclisi merkezi hükümetin her teklifine göre garantilerin
verilmesini onaylar: maliye bakanı Meclis tarafından onaylanması üzerine garantileri imzalama yetkisine
sahiptir; Sırp Cumhuriyeti Garantileri, yerel toplumların yükümlerini, sosyal güvenlik ve diğer bazı kamu
kuruluşları için fonları ve kamu menfaatine sermaye yatırımların finansmanın garanti edilmesi amacıyla
borç alanın borç verenine verilebilir.
2.3. BORÇLANMA HÜKÜMLERI
2.3.1. KISA VADELİ BORÇLANMA HÜKÜMLERİ
Kısa vadeli finansman, yerel yönetimler tarafından, sadece geçici likidite darlığını yönetmek için bir
araç olarak tercih edilmelidir. Kısa vadeli borçlanmanın izin verilmesi gereken durumlara aşağıdaki örnekler verilebilir: (i) vergi gelirlerinden nakit girişleri tahmininde işletme masraflarının ödenmesi, (ii) bir defalık gelirlerin tahmininde kısa vadeli borç kullanarak cari veya sermaye yatırımının
finansmanı, örneğin: varlık satışı, bir hibenin alınması veya uzun vadeli borç alımı (köprü kredileri).
Yasal limitler, yapısal nakit akışı açıklarını önlemek amacıyla yerel yönetimlerin kısa vadeli borçlanmasını
kontrol etmek için uygulamaya konulmalıdır:
• Yerel yönetim işletme gelirlerinin bir yüzdesi olarak maksimum kısa vadeli borçlanma için eşik,
• Kısa vadeli borçlanma (i) devam eden parasal yıl içinde borcun geri ödenmesi dahil birkaç ay için tahmin
edilen nakit ihtiyaçlarının finansmanı veya (ii) belirli bir süre zarfında alınacak gelirler veya hasılatlara sınırlanmalıdır.
-9 Haziran, 2010.
23
2.3.2. UZUN VADELİ BORÇLANMA HÜKÜMLERİ
Uzun vadeli borçlanma, gelecekte yerel yönetimlerin bütçesini sabit harcamalara (borç servisi) bağlar ve
bu yüzden mali esnekliğini sınırlayabilir. Bugün verilen zayıf borç yönetimi kararları, yerel toplum için
önemli finansal ve ekonomik çıkarılmalarla birlikte gelecekteki borç yükümlülüklerini yerine getirememesine yol açabilir (örn: yerel vergilerde artış). Genel bir kural olarak, uzun vadeli borçlanma sadece sermaye
harcamalarını finanse etmek için kullanılmalıdır.
Yerel yönetimlerin uzun vadeli borçlanması için hükümler ulusal mevzuatta sağlanmalıdır. Tablo 4,
NALAS üyelerinin bulunduğu tüm ülkelerde uzun vadeli borçlanma üzerindeki ana sınırlar ve kısıtlamaları
özetlemektedir.
Tablo 3: Borçlanma amaçları ve koşullarıyla ilgili olarak uzun vadeli borçlanma hükümleri
ÜLKE
Arnavutluk
Bulgaristan
24
ÜLKE
Makedonya
Moldova
Romanya
Slovenya
25
ÜLKE
Türkiye
2.3.3 BORÇLANMA SINIRLARI
Genel olarak yerel yönetim borcuna dair mevzuat, bir yerel yönetimin alabileceği yerel borcun miktarı
üzerinde limitler tesis eder. İki tip borç limiti bulunmaktadır:
• Ödenmemiş borç seviyesi limiti,
• Bir yerel yönetimin alabileceği maksimum borç limiti (faiz ve anapara geri ödemesi).
Bazı ülkeler, iki borç sınırlandırma kriterinden sadece birini uygulamaktadır. Her iki kriterinde uygulandığı
ülkelerde bulunmaktadır (örneğin Arnavutluk, Makedonya, Sırbistan ve Romanya’da birleştirilmiş ulusal
yerel borç). Son yıllarda, yerel yönetimlerin etkili borç yükünün daha kesin bir tahminini sağladığından
ikinci borç sınırlandırma şeklini – yıllık borç servisi – kullanan ülkelerin sayısı giderek artmaktadır.
ÜLKE
Arnavutluk
26
ÜLKE
Toplam ödenecek Borç ve Borç Alma Kapasitesi
Bulgaristan
Makedonya
Moldova
Sırbistan
Sirp
Cumhuriyeti
Bosna Hersek
Romanya
Slovenya
Türkiye
27
2.4. YEREL BORÇ GARANTILERİ VE TEMİNATLARI
Potansiyel yatırımcılar, kredi geri ödeme teminatları veya garantileri istemekte ve ihtiyaç duymaktadır.
Garanti tipine bağlı olarak, borçlanma maliyetleri daha düşük veya yüksek olabilir. Yerel yönetimler, çeşitli kredi geri ödeme garantileri sağlayabilir: Arazi veya bina gibi fiziksel varlıkları veya vergilerden ve
transferlerden elde edilen genel gelirleri veya projenin lehtarlarından tahsil edilen kullanıcı ücretleri veya
harçlarından proje kaynaklı gelirleri teminat gösterebilirler. Gelirler yerine fiziksel varlıkları teminat göstermenin belirli dezavantajları bulunmaktadır:
• Yerel yönetimler, alınmakta olan borçtan daha yüksek değere sahip fiziksel varlıkları teminat göstermek
zorunda kalabilir,
• Arazi veya bina teminatı, yolsuzluğa eğilimlidir,
• Belediyeler, temel kamu hizmetlerini sağlamak için gerekli olan varlıkları teminat gösterebilirler
• Sadece fiziksel varlıklarla kredi almak, gelir akımları ve nakit akışlarıyla daha az bir ilişkiye yol açabilir ve
borçlanmaya izin verecek kadar sağlam olamayabilirler.
Gelirden pay alma özel bir teminat yöntemidir. Kredi riskinin azaltılmasında son derece etkili olduğundan
özellikle kredi zenginleştirmesinin bir enstrümanıdır10. Yerel yönetimler, borç yükümlülüklerini yerine getiremez ise, gelir paylaşımı borç verene geri ödemeleri doğrudan daha üst düzey hükümet makamlardan borcu
tahsil etme yetkisi verir. Gelir paylaşımı bu yüzden genellikle yönetimlerarası transferler şeklinde olmaktadır.
Yerel yönetimler, ayrıca, yerel kamu kuruluşları gibi üçüncü taraf borç geri ödemeleri için garantiler sağlayabilir.
İzin
verilmiş ise, böyle garantiler:
Kendi
Gelirleri
• Alt-ulusal borçla aynı şekilde yetkilendirilmelidir,
• Kamunun yararına olan projelerle sınırlı olmalıdır
• Yerel yönetim tarafından oluşturulan veya kontrol edilen üçüncü taraflarla sınırlı olmalıdır.
Romanya
Kendi Gelirleri
Slovenya
Fiziksel Mülk
Kendi
Yedek Gelirleri
Akçeler
Romanya
Slovenya
Moldova
Fiziksel Mülk
Slovenya
Özel Sigorta
Fiziksel Mülk
Romanya
Slovenya
Yedek Akçeler
Slovenya
Özel Sigorta
Yedek Akçeler
Romanya
Slovenya
Moldova
Slovenya
Özel Sigorta
28
-10 Alıkoyma sözleşmeleri kullanan belediye kalkınma fonlarının, kullanmayan fonlara göre çok daha az sorunlu
krediye sahip olduğuna dair ampirik kanıtlar bulunmaktadır.
Romanya
Slovenya
Romanya
Slovenya
Moldova
3. HANGİ BORÇLANMA
ENSTRÜMANI UYGUNDUR?
Yerel yönetimlerin sermaye harcamalarında kullanılabilecek iki ana borçlanma enstrümanı tipi bulunmaktadır: (i) krediler ve (ii) tahviller. Krediler bir finansal kuruluş (örn: ticari banka) tarafından doğrudan
yerel yönetime verilmektedir. Bir krediye başvurmak, tahvil çıkarmak için gerekli prosedürlerden daha az
karmaşıktır. Bu bakış açısından, krediler, dış finansman arayan küçük ve orta ölçekli belediyeler için çok
daha avantajlıdır. Birçok uluslararası finansal kuruluşun başta gelişmekte olan pazarlarda olmak üzere yerel hükümetlerin altyapı projelerini desteklemek ve finanse etmek üzere özel programları bulunmaktadır.
Finansman, doğrudan ve dolaylı olarak, hedef ülkelerdeki yerel bankalara aracı üzerinden verilen kredilerle gerçekleşmektedir. Böyle kredilerin şart ve koşulları, tipik ticari banka kredileri durumunda yerel yönetimler için daha faydalıdır. Tahviller uzun vadeli finansman gerektiren büyük sermaye yatırım projeleri için
tercih edilen finansman şeklidir. Tahviller, doğrudan veya mali aracılar üzerinden (örn: fonlar, bankalar)
yerel yönetimler tarafından kurumsal veya bireysel yatırımcılar için çıkarılmaktadır. Tahvilleri kullanarak
borçlanma maliyeti, genellikle, kredilere göre daha düşüktür. İki tip yerel yönetim tahvili bulunmaktadır.
A. Genel sorumluluk tahvilleri, yerel yönetimlerin gelir akışıyla güvence altına alınır. Böyle tahviller, kamu
mallarında (kamu güvenliği, caddeler ve köprüler, kamu parkları ve açık alanlar, kamu binaları vs.) yatırımları finanse etmek için kullanılır. B. Gelir tahvilleri, tahvil satışıyla finanse edilen proje ile elde edilen gelir
akışı ile desteklenir. Gelir tahvilleri, yerel yönetimin vergilendirme gücüyle desteklenmez. Gelir tahvilleriyle finanse edilen tipik projeler: Belediyenin mülkiyetindeki hava alanları, su ve kanalizasyon sistemleri,
elektrik şirketi, atletizm ve spor tesisleri ve ücretli otobanlar.
Borç enstrümanları, genel olarak iki sınıfta ele alınabilir: (i) krediler ve (ii) tahviller.
Kredi durumunda, borç alanlar doğrudan borç verenlerle (örn. bankalar, emeklilik fonları veya sigorta şirketleri) müzakere eder – örn: borç alan kredi koşullarını doğrudan borç veren ile pazarlık etmektedir. Borç
alanın durum tespiti (risk değerlendirme ve izleme) kredi veren tarafından gerçekleştirilir.
Tahviller farklı bir mali aracılık türüdür. Tahviller, kurumsal veya bireysel yatırımcılar için doğrudan veya
finansal aracılar üzerinden (örn: fonlar, bankalar) satılmaktadır. Tahvil durumunda, durum tespiti kredi derecelendirme kuruluşların (veya finansal aracılar) sorumluluğundadır. Analizlerine dayanarak, yatırımcılar
hangi koşullar altında (örn: gerekli getiri) tahvilleri satın almaya istekli olduğuna karar verirler.
Krediler 20. yüzyıl boyunca belediye yatırımını finanse ettikleri Batı Avrupa’daki yerel yönetimlerin popüler borç finansman enstrümanı olmuştur. Tahviller, ABD pazarının bir özelliği olup Kuzey Amerika’da
belediye kredi piyasasının gelişmesinin temelini oluşturmuştur.
Başlangıç aşamalarında, yerel yönetim kredi piyasaları iki modelden herhangi biriyle başlayabilir ancak
ileriki aşamalarda genellikle piyasanın farklı kesimlerine hizmet eden her iki modeli de kullanmaktadır.
Aynı yasal çerçeve, ayrımcılık yapmadan her türlü borç enstrümanına uygulanmalıdır. Bankalar arasındaki
rekabet, bir tahvil piyasal ve diğer mevcut finansman enstrümanları, borç alan belediyeler için sermaye
maliyetlerini olabildiğince düşük tutmada yardımcı olabilir ve kredi kalitesi hakkında piyasa paydaşları
arasındaki bilgi akışını arttırabilir.
3.1. BANKA KREDİLERİ
Krediler, yerel yönetimlerin sermaye yatırımlarının finansmanın ortak bir kaynağını temsil eder. Krediler,
ticari veya tasarruf bankaları tarafından verilir. Banka kredisinin koşulları, yerel yönetimlerin finansal durumlarına, yerel ekonominin makroekonomik ortamına ve bankanın yerel yönetimleri finanse etme isteği
ve kapasitesine bağlı olarak farklılık göstermektedir.
29
Bir kredi almak için gerekli olan idari prosedürler tahvil ihracına göre daha az karmaşık ve maliyetlidir. Diğer
taraftan, bir yatırım projesi için büyük harcamaların finansmanı tahvile göre tek bir bankadan veya hatta bir
bankalar konsorsiyumundan alınan kredilerle gerçekleştirilmesi daha zordur. Ayrıca, tahvillerin bazı kurumsal
yatırımcıların (sigorta şirketleri, emeklilik fonları) bankalara göre daha uzun vadeli kaynakları tercih etmesinden
dolayı, kredilere göre daha uzun vadelere sahiptir. Bazı durumlarda, bankalar mevcut bir krediyi vadesinde pozisyonunu yenilemeye (örn: yeniden finansman) finanse etmeye karar verebilir ve böylece vadesini uzatabilir.
Ancak, vadesinde pozisyonu yeniden belirlenmiş olan kısa vadeli krediler üzerinden uzun vadeli finansmanın
yapılandırılması yerel yönetimleri yeniden finansman riskine maruz bırakır- örn: borç veren böyle bir krediyi
yenilemeyi herhangi bir zamanda reddedebilir. Bu, yerel yönetim için likidite ve hatta ödeme acizliği sorunlarıyla ve aynı zamanda (ii) hiç kimseye bir değer ifade etmeyen kısmen tamamlanmış bir projeyle sonuçlanabilir.
Bir kredinin maliyeti, bankaların genellikle aldıkları faiz oranı ve diğer komisyonlar ve ücretlerden oluşur.
Bankalar, kredinin cari pazar faiz oranları, vade ve teminatı ve borç alanın kredi itibarına göre faiz oranlarını belirler. Oranlar sabit veya dalgalı olabilir. Dalgalı faiz oranları, bir referans faiz oranı (örn: EURIBOR) artı
bankaların karlılığı ve borç alanın özel riskine karşılık gelen sabit bir marjdan oluşmaktadır
Banka Kredileri
Avantajlar
• Rekabetçi mevcut yerel bankalara göre finansmanın halihazırda mevcut bir kaynak sağlar
• Bir banka kredisine başvurulması, bir belediye tahvilinin çıkarılmasından çok daha basit bir süreçtir (küçük
ölçekli belediyeler için çok daha uygundur)
• Kredi analizi doğrudan borç veren tarafından yapılır.
• Dış bir derecelendirme kuruluşunda ek bir kredi notu gerekli olmayabilir
• Kredi şartları ve koşulları bir noktaya kadar pazarlık edilebilir, ancak borç alanın kredi kalitesine bağlıdır
Dezavantajları
• Faiz oranları, diğer borç tiplerine göre daha yüksek olma eğilimindedir (ekonomik döngü, vade, ek hizmetlere vs. bağlı olarak)
• Değerleme gereklilikleri daha yüksek – örn: teminat gereklilikleri daha muhafazakardır
• Uzun vadeli finansman gerektiren büyük yatırım projeleri için daha az uygundur
3.2. ULUSAL VE ULUSLARARASI KALKINMA PROGRAMI KREDİLERİ
İncelenen ülkelerin tamamında, bazı yerel yönetim kalkınma fonları oluşturulmuştur. Bu kalkınma
fonları alt alt-ulusal düzeyde kredi kuruluşu olarak hareket etmektedir. Uluslararası kalkınma bankaları
(Dünya Bankası, KfW, İBRD vs) bu fonları kredileri yerel yönetimlere kanalize etmek için bir yol olarak
kullanmaktadır. Böyle programlarla yerel yönetimlerin finansmanı, hedef ülkelerde yerel bankalara aracılı
krediler üzerinden doğrudan veya dolaylı olarak gerçekleşmektedir
Bu kredilerin şartları ve koşulları “normal” bankalara göre daha az katı olma eğilimi taşımaktadır. Hedefleri,
kar elde etmekten ziyade yerel yönetim uzun vadeli kalkınma ihtiyaçlarına yardımcı olmaktır. Kredinin
vade süresi genellikle varlığın ömrüne bağlıdır. Bu kredilerin diğer bir özelliği, borç yükünü geleceğe taşıyan, anapara geri ödemesi üzerinde başlangıç geri ödemesiz dönemin varlığıdır.
Bu kredilerdeki faiz oranları tipik olarak bankaların “normal” borç verme oranlarının altındadır. Sabit faiz
oranları yaygın olup, hükümetin borçlanma oranlarıyla bir ilişkiye göre oluşturulmaktadır. Ancak pazar
fiyatının altındaki böyle faiz oranlarının, yerel finansal kredi piyasalarına yer bırakmama ve gelişmesini
engelleme riskini taşıdığının belirtilmesi gerekmektedir. Yerel yönetimlere fon borcu vermeye ek olarak,
kalkınma programları borç alanların bazı gereklilikleri karşılaması halinde hibe veya teknik yardım biçiminde teşvikler kullanmaktadır.
30
Dünya Bankası ve Maliye Bakanlığının EUR 18.9 Milyon USD Belediye Hizmetleri Geliştirme Projesini başlattığı Makedonya’da özellikle belediye kredi piyasası geliştirmesinin ilk aşamalarında son derece iyi bir
deneyimdir. Bu borç verme programı 2008 yılında başlatılmış olup, amacı şeffaflığı, mali sürdürülebilirlik
ve su tedariği, sanitasyon, katı atık yönetimi, enerji verimliliği projelerine destek, şehir taşıma ve diğer
hizmetler gibi hedeflenen belediye hizmetlerinin sağlanmasını geliştirmektir. Kredilerin yanı sıra, Proje,
hizmet sağlamada performans artışını hedefleyen reform girişimlerinin uygulanması için bir teşvik ve
ödül olarak yerel yönetimlere hibeler vermektedir. Tek bir yerel yönetime verilen hibe, yatırım kredisinin
%20’sini teşkil etmektedir.
Karadağ benzeri bir araca sahiptir: ticari bankalara göre daha düşük faiz oranlarında yerel yönetimlere
kredi sağlayan Yatırım Kalkınma Fonu. Örneğin, ticari bankalardan alınan yerel yönetim kredileri için 2009
yılındaki ortalama faiz %10 iken, Fon sadece %5 almıştır. Fon ayrıca ana belediye tahvil pazarını da kontrol etmektedir (örn: yerel yönetimler tarafından çıkarılan tahvilleri satın almaktadır). Belediye fonları için
ikincil piyasa bulunmamaktadır.
Borç verme programlarına katılan bankalar, potansiyel borç alanların tüm durum tespitlerini yapmakta ve
ilgili kredi portföyünün tüm kredi riskini üstlenmektedir.
Örnek 1:
Dünya Bankası Kalkınma Programı Çevre Projeleri Kredisiyle Finanse Edilen
İstanbul Belediye Altyapı Projesi
Türkiye’deki İstanbul Belediyesi Altyapı Projesinin (IMIP) hedefleri aşağıdaki konularda İstanbul Büyükşehir Belediyesine yardımcı olmaktır: (i) katı atık yönetimini iyileştirmek ve (ii) kilit tesisler ve altyapının
iyileştirilmesiyle depremin sonuçlarını hafifletme kapasitesini arttırmak ve acil durumlara yanıt vermede
yardımcı olmak için kuruluşları ve prosedürlerini geliştirmektir.
Proje Sahibi : İstanbul Büyükşehir Belediyesi
Proje Adı : İstanbul Belediye Altyapı Projesi
Proje Tutarı : USD 322,150,000
Borç Veren/Kredi Veren : Uluslararası İmar ve Kalkınma Banaksı (İBRD),
Dünya Bankası Grubunun bir üyesi,
Garantör : Hazine Müsteşarlığı
Kullanılan Enstrüman : Proje Finansmanı
Kredi Miktarı : USD 322,150,000
Vade : 5 yıl ödemesiz + 10 yıl (20 eşit taksit)
Bankanın Onayı: 28.06.2007
Kredi Sözleşmesi: 25.07.2008 (Belediye ve Banka arasında)
Garanti Protokolü: 13.09.2009 (Belediye ve Hazine arasında)
Garanti Sözleşmesi: 13.09.2009 (Hazine ve Banka arasında)
Bu örnekteki farklı ana husus, kredi sözleşmesinin devlet garantisi altında olmasıdır. Bu yüzden, İstanbul
Büyükşehir Belediyesi, Dünya Bankası Grubunun bir üyesi olan İBRD’nin gerekliliklerine uygun bir şekilde
Hazine Müsteşarlığı ile bir “Garanti Protokolü” imzalamış iken, hazine banka ile bir garanti sözleşmesi imzalamıştır. Ayrıca, bu protokol ile, Belediye borç geri ödeme süresi boyunca desteklenebilmesi için çeşitli
gelirlerin değişen yüzdelerini resmi bir hesaba aktarmakla yükümlü olmuştur. Bu hesap “Dış Borç Geri
Ödeme Hesabı” olarak adlandırılmıştır. Bu gelirler, Belediye tarafından tahsil edilen “Reklam ve Tanıtım
Vergisi” ve “Emlak Vergisi”dir. İşlemler, Hazine Denetçileri tarafından denetlenmekte ve izlenmektedir.
31
Oranları kendi takdirinde belirlenen, belediyenin kendi gelirlerinin (vergiler) bir parçası ferağ edilmektedir. Ancak, bu her iki taraf için iki taraflı bir garanti mekanizmasıdır ve birçoğu merkezi hükümetin vergi
gelirleri paylaşım mekanizması ile oluşturulduğundan, transfer edilen miktar Belediyenin yıllık gelirlerinin
çok küçük bir bölümünü teşkil etmektedir.
Devlet garantili sözleşmelere özgü diğer bir farklılık, Türkiye Hazinesi, borç alan adına kredi veren ile pazarlıklar gerçekleştirmektedir. Bu yüzden, zamanın oransız kullanımı, bu anlamda olumsuz bir sonuçtur.
Örnek 2:
Bazı Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Avrupa Yatırım Bankasının (EIB) Aracı Kredileri (2010 Haziran
Itibariyle)
EIB, toplam maliyeti 40.000 ve 25 milyon arası olan küçük projeleri yerel mali kuruluşlara küresel krediler
(kredi hatları) ile dolaylı olarak finanse etmektedir. EIB, toplam proje maliyetinin %50’sine kadar fonlayabilmektedir. Finansman, Belediye Finans İmkanı üzerinden küçük belediye altyapısının inşa edilmesi,
geliştirilmesi veya yenilenmesini desteklemeyi amaçlamaktadır.
Alt yüklenici finansman sözleşmesine katılan ana yerel bankalar
• Macaristan: OTP Bank, Erste Bank Hungary, UniCredit Bank Hungary
• Çek Cumhuriyeti: Ceská sporitelna, a.s., Komercní banka, a.s.,
• Bulgaristan: UniCredit Bulbank AD, Société Générale Expressbank, DSK Bank EAD, OTP Group, Raiffeisenbank (Bulgaristan) EAD
• Romanya: Banca Comerciala Romana S.A., Bancpost S.A., BRD – Groupe Société Générale S.A. Yerel
yönetimlerin projelerine dair nihai finansman kararı yerel bankalardadır, bu yüzden EIB etki bir şekilde
yerel pazar uzmanlığını geliştirmektedir. Genellikle, MFF’ye katılan yeral bankalar ayrıca yerel yönetim
kredi piyasalarında en aktif olanlar arasındadır.
3.3. YEREL YÖNETİM TAHVİLLERİ
Yerel yönetimler, yerel veya uluslararası sermaye pazarlarında belediye tahvilleri çıkararak uzun vadeli
fonlar alabilirler.
Bir tahvil, borç para alabilmek için bir kuruluş tarafından çıkarılan faiz getirisi olan bir senettir. Bir tahvil,
borç alan veya çıkaran ile borç veren veya yatırımcı arasındaki bir borç sözleşmesidir. Çıkaran, genellikle
borç alınan fonlar üzerinde sabit periyodik bir faiz (önceden belirlenmiş) (kupon) öder. Anapara geri ödemesi son vade tarihinde tek bir seferde veya tahvilin ömrü boyunca birden fazla seferde gerçekleşebilir
(örn: lineer amortisman veya artan oranlı veya azalan oranlı amortisman).
Yerel yönetimler tarafından tahvil çıkarma, özel plasman durumunda yatırım ve/veya ticari bankalar veya
kamu plasmanı durumunda aracı kurumlar tarafından aracılık edilir. Banka kredileri üzerinden tahvil çıkarımlarının bir avantajı, uzun vadeli fonlara yerel yönetim erişimini açabilmeleridir. Ayrıca bir tahvilin geri
ödeme programı daha fazla çekici olabilir (örn: vade sonunda ödemeli tahviller).
Belediye tahvillerinin lehine alan önemli argümanlardan biri, banka kredilerine göre daha uzun vadeler
sağlayabilmeleridir. Ayrıca, tahvil çıkararak borç alma maliyeti genellikle uzun vadeli kredinin maliyetinden daha azdır. Ancak, bir tahvilin çıkarılması, bir kredi alınmasından daha komplike olup daha gelişmiş
bir finansal piyasa gerektirmektedir.
32
YEREL YÖNETİM TAHVİL TÜRLERİ
GENEL YÜKÜMLÜLÜK TAHVİLLERİ
Yerel yönetimlerin çıkarmayı tercih ettiği tahvil tipi yatırımın ürettiği faydaya dayanmaktadır. Yatırımın,
yerel halkın tamamı veya en azından büyük bir bölümüne fayda sunan bir tesis veya hizmet üretmesi
halinde, yatırım, “kamu malı” olarak kabul edilecek ve tüm vergi mükellefleri tarafından ödenecektir. Bu
yüzden, genel yükümlülük tahvili uygundur. Bu yatırımlara tipik örnekler: Kamu güvenliği, caddeler ve
köprüler, umumi park ve açık alanlar yanı sıra kamu binaları. Genel sorumluluk tahvilleri, yerel yönetimlerin gelir akışıyla güvence altına alınır.
Tablo 7: Hırvatistan’da Yerel Yönetim Tahvil İhracı Örneği11
Kaynak: Zagreb Menkul Kıymetler Borsa Raporu Mart 2009
Hırvatistan durumu analiz amacıyla son derece ilginçtir. 2004 yılından beri yerel yönetim tahvil piyasası
gelişmesinde önemli bir ilerleme kaydedilmiştir. Yerel yönetimler tarafından çıkarılan tüm tahviller, sadece yerel yönetim bütçesinden karşılanan genel yükümlülük tahvilleridir.
Tahvil çıkarımından önce, Hırvatistan Menkul Kıymetler ve Borsa Komisyonu menkul kıymetler için ifşaat standartlarını belirlemiştir. Bu standartlar, çıkaran kuruluşun, tahvil izahnamesinde şartnamesinde ve
ayrıca tahvil satıldıktan sonra periyodik olarak sunması gereken yatırım projeleri ve çıkaran kuruluşun
finansal durumuna dair bilgi türlerini belirlemektedir.
-11 Ayrıca örnek durum analizleri bölümünde sunulan Koprivnoca/Rijeka durumuna bakınız.
33
Gelir tahvilleri
Sıklıkla “sınırlı yükümlülük” tahvilleri olarak ifade edilir ve geri ödemeyi garanti etmek için sadece şehrin
kısıtlı gelirleri ve kullanıcı ücretleri (hizmet harçları, işgaliye bedeli, giriş ücretleri, kiralar gibi) teminat gösterilmesine dayanmaktadır. Geri ödemeyi destekleyen gelirler genellikle böyle tahvillerden finanse edilen
proje tarafından elde edilmektedir. Gelir tahvilleri, yerel yönetimin vergilendirme gücüyle desteklenmez.
Ödeme yapmak için yeterli gelirin elde edilememesi, gelir tahvillerinin ödenmemesiyle sonuçlanacaktır.
Bazı sınırlı durumlarda, yerel yönetimler gelir tahvilinin kredi itibarına güç katmak için bir vergi teminatıyla birlikte gelir tahvillerini desteklemiştir. Bunlar “vergi destekli gelir tahvilleri ” veya “dolaylı genel yükümlülük tahvilleri” olarak ifade edilir. Bu yaklaşım, gelirler güçlü olmadığında, veya projeyle ilgili olarak sınırlı
bir kredi geçmiş bulunduğunda işe yarayacaktır. Gelir tahvillerinin derecelendirilmesi, şehrin kredi itibarından farklı olabilir ve büyük ölçüde proje tarafından elde edilen nakit akışlarına ve ayrıca diğer faktörlere
dayanmaktadır (örn: borcun ödenmemesi halinde, belediyenin mali destek sağlama isteği ve kapasitesi).
Kullanıcı harçları üzerinde yatırım için ödeme yapan belirli kullanıcı grubunun doğrudan faydasına olan
sermaye yatırımları, “özel” mal olarak değerlendirilir ve gelir tahvili finansmanı için uygundur. Örneğin:
Belediyenin mülkiyetindeki hava alanları, su ve kanalizasyon sistemleri, elektrik şirketi, atletizm ve spor
tesisleri ve ücretli otobanlar.
Euro-tahviller
Euro-tahviller çıkarıldıkları ülkeden farklı bir para biriminde çıkarılan uluslararası tahvillerdir (yani sadece
EUR olarak çıkarılmaz). Euro-tahviller, AB Şartname Direktifinde (89/298) tanımlandığı gibi pazarlanabilir
ve devredilebilir menkul kıymetlerdir. Euro-tahviller genellikle bir halka arz ile çıkarılır ve menkul kıymetler borsasında kote edilir.
Örnek:
Bükreş Şehri 500 Milyon €’luk belediye euro-tahvili çıkarılması- Orta ve Doğu Avrupa’da bölgesel veya
yerel bir kuruluş tarafından yapılan en büyük Euro-tahvil arzı ve Romanya’nın ilk belediye Euro-tahvilidir.
2005 Haziran tarihinde Londra piyasasında Bükreş Belediyesi tarafından yapılan Euro-tahvil arzı yıllık %4.277 faiz oranı ile 500M EUR ile tam olarak sigortalanmıştır. Belediye tarafından ödenecek faiz
Romanya’nın en son Euro-tahvil arzı için ödenenden yaklaşık yüzde bir daha düşüktür.
Tahvillerin on yıllık vadesi bulunmakta ve tahvil arzı ABN Amro ve JP Morgan yatırım bankaları aracılığıyla
gerçekleştirilmiştir.
Fonlar, basarab üst geçidi, toplu taşıma araçlarının alınması (otobüsler ve tramvaylar) caddelerin ve tramvay yollarının rehabilitasyonu gibi altyapı projelerinin finanse edilmesi için kullanılmaktadır.
34
4. YEREL YÖNETİMİN KREDİ
İTİBARI DEĞERLENDİRMESİ
Bir finansman sözleşmesinin şart ve koşullarını belirlemeden önce (krediler veya tahviller), yatırımcılar
yerel yönetimlerin kredi itibarını değerlendirir. Yerel yönetimin kredi itibarı borcu geri ödemeyi kantitatif ve kalitatif olarak ölçer. Bu nispeten kompleks bir süreç olup (1) yerel yönetimlerin mali konumunun
derinlemesine bir analizi, (ii) belediyenin faaliyet gösterdiği yerel ekonominin bir değerlendirmesi (örn:
ekonomik ve politik bağlam) ve (iii) ulusal makroekonomik ortamın bir değerlendirmesini kapsar). Böyle bir analizin derinliği, uzmanlaşma derecesine ve yerel yönetimler sektörüne dair bilgilere bağlı olarak
mali kuruluşlar arasında farklılık arz eder. Yerel yönetimler, mali kuruluşlarla iletişime geçmeden önce kredi itibarının bir değerlendirmesini yapmalıdır. Bu yüzden, mali istikrarını bozmadan borç alabilecekleri
para miktarını kabaca değerlendirebileceklerdir. Ayrıca, bu değerlendirme yerel yönetimleri bir borç ihraç
etmek istedikleri zamanda gerçekleşecek mali kuruluşlarla olan müzakerelere hazırlar. Ayrıca, mali istikrarlarını etkileyebilecek faktörleri daha iyi anlamak ve belirli senaryo analizleri gerçekleştirmek için yerel
yönetimler tarafından bir tanılama aracı olarak kullanılabilir.
Genel olarak, yerel yönetimin kredi itibarı değerlendirmesi, aşağıdaki üç genel faktöre dayanmaktadır:
• Ekonomik Risk,
• Politik Risk
• Finansal Risk
Bu bölümde, yerel yönetimlerin geçmiş performansı, gelecekteki finansal konumunu anlamak ve sonuç
olarak kredi itibarının değerlendirilmesi için önemli bir dizi ekonomik ve finansal göstergeleri ele alınmıştır. Birçok parametrenin ölçülebilir olmasına rağmen, öznel yargılar da devletin politikaları gibi kalitatif
faktörleri değerlendirmek için kullanılmaktadır.
Belediyelerin borcunu geri ödeme kabiliyeti ekonomik koşullara karşı hassastır. Kaynaklarının çoğunluğunu yerel vergilerden toplayan yerel yönetimler özellikle yerel ekonomik koşullara karşı kırılgandır. Büyük
ölçüde yönetimlerarası transferlere dayanan yerel yönetimler, ulusal makroekonomik koşullara daha fazla
açıktır. Kredi analizinin bir görevi yerel yönetimin borcu geri ödeme kabiliyetini en fazla bozabilecek ekonomik olayları belirlemek ve böyle riskleri ortadan kaldırabilecek çözümler sağlayabilmektir.
Yerel ekonominin gücü, kredi itibarını etkileyen en önemli faktörlerden biridir. Mali borcu geri ödemek
için ana kaynak olarak yerel yönetimin kendi gelirleri ve vergi paylaşımları yerel ekonominin performansına bağlıdır. Demografik trendler, ekonomik çeşitleme ve büyüme perspektifleri yerel yönetimin orta ve
uzun vade gelirlerini etkileyen kilit özelliklerdir. Ekonomik çeşitlendirme, yerel ekonominin önemli bir
özelliğidir. Son derece çeşitlendirilmiş ekonomik faaliyet birkaç ekonomik sektörün toplam faaliyetten
büyük bir pay aldığı yoğunlaşmış yerel ekonomiye göre, ekonomik gerilemelerin yerel üretim üzerinde
daha küçük bir etkiye sahip olacağı anlamına gelmektedir.
35
Ekonomik yapının gücünün analizinde kilit noktalar aşağıdaki faktörlerdir:
• Yerel yönetim tarafından sağlanan kamu hizmetleri talebini destekleyen ekonomik ve sosyal altyapı ve
sosyoekonomik trendler
• Kişi başına gelir ve dalgalanması
• Gerçek yıllık yerel GSYIH büyümesi
• Yerel GSYIH kompozisyonu
• Doğal kaynaklar
• İstihdam artışı & iş gücünün kalitesi
• Ekonomik politikalar
Ayrıca, değerlendirme, yaşam kalitesiyle ilgili olan, temel ekonomik altyapının mevcudiyetine odaklanmalıdır. Bu, güvenilir elektrik tedariği, ulaşım sistemi, sağlık, su ve atık su işleme tesisleri, telekomünikasyon sistemi vs. içermektedir.
Kişi başına gelir, fakirlik düzeyleri, şehirleşme seviyesi, istihdam oranı vs. gibi demografik göstergeler de
son derece önemlidir. Lehte demografik büyük ölçüde yerel yönetimin büyüme potansiyelini arttırırken,
aynı zamanda yüksek sosyal harcama tahsisatlarıyla ilgili bütçe kısıtlamalarını gevşetmektedir.
4.2. POLİTİK RİSK
Politik risk değerlendirmesinin amacı, yerel yönetimlerin karşılaştırılabilir bir temelde politik istikrarının
değerlendirilmesinde bir araç sağlamaktır. Politik istikrar, politik konsensüsün ekonomik reformları sağlamasından dolayı ekonomik karar vermede ve büyümede süreklilik için son derece önemlidir. Politik riski
yargılayıcı bir faktördür. Yerel yönetimin geçmişteki (politik) istikrarını ve yerel toplumun için önemli hususlara karşı büyük siyasi partilerin tutumlarını dikkate alarak nicelendirilmelidir.
Merkezi ve yerel yönetimler arasındaki siyasi ilişki, yeni projelerde merkezi hükümetten transferlerde (hibeler) ve yatırımların yönü üzerinde bir etkiye sahip olabileceğinden dikkate alınmak zorundadır. Bu yüzden, yerel ekonomik gelişme üzerinde etkiye sahip olabilir.
4.3. EKONOMİK RİSK12
Yerel yönetim finansal durumu, güncel yükümlülükleri ve borç servisini karşılama kabiliyetini belirlediğinden, kredi itibarı için önemlidir. Yerel yönetimlerin finansal durumları üzerinde etkiye sahip olan faktörler:
•
•
•
•
•
•
•
Gelir ve gider yapısı ve dinamikleri
Net işletme sonucu
Sürekli likidite ve nakit akış yönetimi
Finansal esneklik – vergi ve harçları toplama otonomisi,
Ekonomik döngü üzerinde finansal operasyonları dengeleme kabiliyeti
Harcamaları kontrol etme isteği ve kabiliyeti
Borçlanma – bilanço – bilanço dışı borcu
Belediye üst yönetimi, yerel yönetimin finansal durumu için risklerin ana kaynaklarını belirleme, değerlendirme ve ortadan kaldırmaya iyi hazırlanmış olmalıdır (döviz, faiz oranı, vade uyumsuzluğu riski). Böyle
risklerin maddileştirilmesi, nakit akışları üzerinde olumsuz etkiye sahip olacaktır. Sonuç olarak, belediyeler
ödeme sıkıntısı senaryolarına maruz kalabilir.
Bir yerel yönetimin mali riskini değerlendirirken, yukarıda belirtilen faktörlerden her birinin, benzeri yerel yönetim grubu için oluşturulan ilgili benchmark değerleriyle karşılaştırılmalıdır. Böyle bir yaklaşım, yeterli teknik ve muhasebe uzmanlığı yanı sıra güvenilir yerel istatistik veritabanın oluşturulmasıyla desteklenmelidir.
36
-12 Ek 3 bir yerel yönetimin finansal risk profilinin değerlendirilmesinde Standard & Poor's kredi derecelendirme
metodolojisinde dikkate alınan ana faktörlerin yanı sıra bir yerel yönetim kredi itibarının değerlendirilmesi için tipik
olarak kullanılan kapsamlı finansal göstergeler setini içermektedir
4.4. YEREL YÖNETİM BORÇLANMA KAPASİTESİNİ BELİRLEMEK
Yerel yönetimler, sermaye yatırımı hedeflerini koymak ve önceliklendirebilmek amacıyla maksimum borçlanma kapasitelerinin farkında olmalıdır (örn: borç alabilme miktarları).
Bir yerel yönetimin gelecekteki finansal konumunun (gelirler ve giderler) tahmin edilmesi, borcun geri
ödenmesi için mevcut finansal kaynaklarının belirlenmesinde önemlidir. Yerel gelir ve giderlerin çerçevesinin öngörülmesi, önceki bölümde açıklanan ekonomik, politik ve finansal risk faktörlerini içermelidir.
Yerel yönetimler genel olarak, borçlarını (anapara+faiz) , işletme gelir ve giderleri arasındaki fark olan
işletme fazlalığından geri ödemektedir. Yerel yönetimin maksimum borçlanma kapasitesi, gelecekteki net
işletme fazlalıklarının günümüzdeki değeri olarak tahmin edilebilir (işletme fazlalığı- ödenmemiş borç
üzerindeki borç servisi). Günümüzdeki değer hesaplamasında kullanılan iskonto oranı, m krediler için
bankalar tarafından belirlenen faiz oranı olmalıdır.
Yerel yönetimler, borçlanmanın ön koşulu olarak gelecekteki kalıcı olumlu net işletme sonuçları elde edebildiklerini ortaya koyabilmelidir. Bir yerel yönetimin, gelecekte geçici yapısal açığa (olumsuz net işletme
sonucu) sahip olması halinde, hala yeni borç alabilir, ancak bu durumda, finansman sözleşmesinin, açığın
kaydedildiği zamanda bir ödemesiz dönemi öngörmelidir. Alternatif olarak, işletme açığını finanse etmek için sermaye gelirlerini kullanabilir. Ancak, yerel bir yönetimin, kalıcı yapısal açıklara sahip olması halinde, borçlanma düşünülmeden önce bile, işletme harcamalarını rasyonalize etmek ve gelirleri arttırmak
için ciddi çabalarda bulunulmalıdır.
Beklenen net işletme sonucunun, beklenen borç servisine oranı, muhtemelen, yerel yönetimlerin borç
taşıma kapasitesinin en önemli göstergelerinden biridir. Oranın bire yakın olması halinde, yerel yönetimin
işletme gelirleri veya giderlerindeki herhangi bir büyük dalgalanma, borç ödeme yükümlülüğünün yerine
getirilmesinde ciddi sorunlara neden olabilir. “1”den büyük ölçüde yüksek bir oran, yerel yönetimin, borç
yükümlülüklerine istinaden rahat bir finansal konuma sahip olduğunu gösterir.
4.5. GÜNEY-DOĞU AVRUPA’DA YEREL YÖNETİM BORÇ İSTATİSTİĞİ
Sermaye Harcamalarının bir Yüzdesi olarak Toplam Yerel Yönetim Borçlanması Sermaye harcamalarının
borç ile finansmanı NALAS üyelerinin bulunduğu ülkelerden farklı yerel yönetimler arasında farklılık göstermektedir (Şekil 1). Örneğin, Karadağ’da yerel yönetimlerin sermaye harcamalarının %80’ı borç ile finanse edilirken bu oran Moldova’da sadece %10’dur (2008). Ortalama olarak 2006 ile 2009 arasında borçların
yaklaşık %37’si Türkiye hariç, NALAS üyelerinin bulunduğu tüm ülkelerde yerel yönetimlerin sermaye harcamalarından karşılanmıştır. Sermaye harcamalarının genel finansman kaynaklarında borçlanmanın payı,
neredeyse incelenen tüm ülkelerde bir yıldan diğerine büyük farklılıklar göstermektedir.
-13 USAID/SLGRP; “Introduction to Municipal Borrowing in Serbia; Tony Levitas; s.15
37
Şekil 1: Sermaye harcaması yüzdesi olarak yerel yönetim borçlanması
90.00
80.00
70.00
60.00
50.00
40.00
30.00
20.00
10.00
0.00
2006
2007
2008
2009
Kaynak: Hesaplama, yerel uzmanlar tarafından doldurulan anketlere dayanmaktadır.
GSYİH yüzdesi olarak Ödenmemiş Yerel Yönetim Borcu NALAS üyelerinin bulunduğu tüm ülkelerde, yerel
kredi piyasaları hala emekleme dönemindedir. İncelenen NALAS üyelerinin bulunduğu ülkelerin çoğunda
(Arnavutluk, Bulgaristan, Hırvatistan, Makedonya, Moldova), yerel borç GSYİH’in %0.5’inden azına ve yerel
yönetimlerin toplam harcamalarının %5’inden azına denk gelmektedir. Sırbistan ve Türkiye’de yerel borç
dinamikleri, ekonomik büyüme doğrultusunda olmuştur ve son yıllarda nispeten istikrarlı borç oranlarıyla
sonuçlanmıştır (Şekil 2).
Şekil 2: Bir GSYİH yüzdesi olarak ödenmemiş borç
3
2006
2.5
2007
2
1.5
2008
1
2009
0.5
0
38
Romanya
Türkiye
Kaynak: Hesaplama, yerel uzmanlar tarafından doldurulan anketlere dayanmaktadır.
Yerel Yönetim Gelirlerinin Yüzdesi olarak Toplam Yerel Yönetim Borcu
Yerel yönetimlerin borçlanması incelenen ülkelerde farklılık göstermektedir. Hırvatistan, Makedonya,
Moldova ve Romanya’da yerel borç yerel yönetimlerin toplam gelirlerin %5’inden azını temsil etmektedir.
Slovenya, Sırbistan ve Karadağ, %20-30 arasında değişen bir borçlanma düzeyine sahiptir. Türkiye en yüksek borçlanma düzeyine sahip ülke olarak öne çıkmaktadır (2008 yılında %75).
Şekil 3: Yerel Yönetim Gelirlerinin Yüzdesi olarak Toplam Yerel Yönetim Borcu
0.00
2006
2007
20.00
40.00
60.00
80.00
100.00
Kaynak: Hesaplama, yerel uzmanlar tarafından doldurulan
anketlere dayanmaktadır.
2008
2009
39
5. FİNANSAL YÖNETİM
PERFORMANSINI ARTTIRMAK
Yerel yönetimlerin operasyonlarına dair yeterli, doğru ve zamanında mali bilgiler yatırımcılar ve yerel
yönetimlerin avantajınadır. Yerel/merkezi yönetimlerin ve yatırımcıların gerekliliklerine uygun olan yeknesak bir finansal raporlama formatı daha iyi mali yönetim performansının bir ön koşulu olarak ulusal
düzenleyiciler için en acil öncelik olmalıdır. Yerel yönetimlerin yıllık raporları, asgari olarak bir idari rapor,
bir bilanço ve gelir tablosu yanı sıra bir nakit akışı analizi içermelidir (muhasebe sistemi tahakkuk esasına göre ise). Mali raporların kamuya ifşa edilmesi zorunlu olmalıdır. Bağımsız denetimler düzenli olarak
gerçekleştirilmelidir. Yerel yönetimler ayrıca dış kredi notuna başvurarak mali yönetim performanslarını
arttırabilirler. Kredi notu olarak, yerel hükümet kredi itibarının ana belirleyicilerini daha iyi anlayacak ve
kredi riski profilini iyileştirmek ve böylece borçlanma maliyetlerini azaltabilmek için hangi değişikliklerin
gerekli olduğuna karar verebilir.
5.1. KREDİ İTİBARININ ARTTIRILMASI
İÇİN GÜÇLÜ FİNANSAL YÖNETİM
Yerel yönetim yetkilileri ve yatırımcılar, optimum kararlar alabilmeleri için yeterli, doğru ve zamanında
finansal bilgiye ihtiyaç duymaktadır.
Finansal analiz, yetkililere yerel yönetimin finansal durumunu daha iyi anlamalarında ve farkında olmadıkları yeni gelişen trendleri belirlemelerinde yardımcı olur. Finansal analiz ayrıca yerel yönetimin güç ve
zayıf taraflarını yerel meclis, vatandaşlar, merkezi hükümet ve yatırımcılara sunmak için kullanılabilir. Bu,
bütçe şeffaflığını arttırır ve yerel yönetimin borçlanma kabiliyetini geliştirir. Ayrıca, finansal analiz, finansal
planlama ve para politikasını yönlendirir.
Yatırımcılar, kredi risk değerlendirme analizlerinde doğru ve güvenilir mali bilgilere ihtiyaç duyar. Yerel
yönetimlerin hazırladıkları mali raporlar, nadiren kredi piyasası katılımcılarının ihtiyaç duydukları bir şekilde finansal bilgileri sunar. Yerel/merkezi yönetimlerin ve yatırımcıların gerekliliklerine uygun olan yeknesak bir finansal raporlama formatı ulusal düzenleyiciler için en acil öncelik olmalıdır.
Yerel yönetimlerin yıllık raporları, asgari olarak bir idari rapor, bir bilanço ve gelir tablosu yanı sıra bir nakit
akışı analizi içermelidir (muhasebe sistemi tahakkuk esasına göre ise). Bazı ülkelerde, yerel yönetimlerin,
bağlı yerel kamu kuruluşlarıyla finansal tablolarını konsolide etmeleri gerekmektedir.
Tablo 9: Kredi İtibarını Arttırmak için Mali Verilerinin Kullanılması14
Sistemik Kredi İtibarını artırma aşamaları
1. Kredi piyasaları için önemli olan bilgileri dahil etmek için yerel yönetimlerin mali raporlama formatını
standartlaştırın
2. Yerel yönetimlerin mali raporların kamuya ifşa edilmesi zorunlu olmalıdır.
3. Periyodik bağımsız denetimler
4. Merkezi yönetim finansal istikrarı sağlamak için yerel borçlanma ve finansal oranları izlemelidir.
Finansal raporlamanın kalitesinin arttırılmasını amaçlayan işlemlerin yanı sıra, Tablo 10’da sunulan alanlarda ek işlemlerin yapılması gerekmektedir.
40
-14 WB, “Measuring Local Government Credit Risk”, George Petersen, 1998, s.19
5.2. KREDİ NOTU
Yerel yönetimler dış kredi notuna başvurarak finansal yönetim performanslarını arttırabilirler. Bir Kredi
notu, bir kredi alıcısının, bir borç enstrümanın ömrü üzerinde zamanında ödeme yapma kabiliyeti ve isteğine dair bir kredi derecelendirme kuruluşu tarafından verilen bir görüştür. Kredi notu olarak, yerel hükümet kredi itibarının ana belirleyicilerini daha iyi anlayacak ve kredi riski profilini iyileştirmek ve böylece
borçlanma maliyetlerini azaltabilmek için hangi değişikliklerin gerekli olduğuna karar verebilir.
Şuanda Güney-Doğu Avrupa’da bölgesel ve yerel yönetimlere kredi notu veren üç firma bulunmaktadır:
Moody’s Investors Service, Standard & Poor’s ve Fitch. En yüksek kaliteli uzun vadeli tahviller, Moody’s tarafından “Aaa” ve Standard & Poor’s ve Fitch tarafından “AAA” olarak derecelendirilmektedir. Moody’s tarafından “Baa” altında ve Standard ve Poor’s tarafından “BBB” altında verilen notlar düşük yatırım kategorisi
olarak değerlendirilir. Kısa vadeli notlar için ayrı bir derecelendirme grubu kullanılır.
-15 WB, Measuring Local Government Credit Risk and Improving Creditworthiness, George Petersen, 1998, s.11
41
Tablo 11: Moody’s Uzun Vadeli
Borç Notları (vadeler bir yıl veya daha uzun)
Yatırım Kategorisi Aaa – “sağlam”
Aa1, Aa2, Aa3 – üst derece
Baa1, Baa2, Baa3 – orta derece
Spekülatif Derece
Ba1, Ba2, Ba3 – spekülatif unsurlar
B1, B2, B3 – istenebilir yatırım özelliklerine sahip değil
Caa1, Caa2, Caa3 – zayıf itibara sahip tahviller
Ca – son derece spekülatif
C – en düşük not, herhangi bir gerçek yatırım itibarının
elde edilmesinde son derece düşük ihtimal
Moody’s Kısa Vadeli Borçlanma Notları (vadeler bir yıldan kısa)
Prime-1 (en yüksek kalite)
Prime-2
Prime-3
Not Prime (Spekülatif derece olarak düşünülebilir)
Derecelendirme süreci:
Yerel yönetimler, kredi derecelendirme kuruluşuna başvurur
• Y
erel yönetimin faaliyetleriyle ilgili belirli mali bilgilerle birlikte başvuru, kredi derecelendirme kuruluşuna gönderilir.
• Kredi derecelendirme kuruluşu, yerel yönetimlerin başvurusunu, yerel ve ulusal ekonomik koşullarla
birlikte inceler ve yerel yönetime bir kredi notu verir. Kural olarak, bir yerel yönetimin kredi notu, ülkenin
ulusal notunu aşamaz.
• İlk derecelendirmeden sonra, kredi derecelendirme kuruluşu, yerel yönetimlerin durumuyla ilgili olarak
en son mali ve ekonomik bilgileri dikkate alarak notu periyodik olarak gözden geçirir.
42
Derecelendirme süreciyle ilgili olarak önemli tanımlar 16:
• Not görünümleri: Bunlar, genellikle 18 ay olmak üzere orta vadede bir kredi alıcısının notunun olası yönünü gösteren görüşlerdir. Görünümler 4 sınıfa ayrılır: Pozitif, negatif, sabit, gelişen;
• Not Gözden Geçirme: Olası bir not yükseltme için gözden geçirme veya olası bir not düşürme için gözden
geçirmeye veya (nadiren) belirsiz bir yön için gözden geçirmeye konu olduğunda, bir kredi izleme listesine konulur. Şekli gözden geçirme normal olarak 90 gün içinde tamamlanır;
• Bir notun onaylanması: Bir şekli gözden geçirmeden sonra bir derecelendirme komisyonu bir notu değiştirmemeye karar verir ise, notun onaylandığı kabul edilir.
Bir yerel yönetim için bir kredi notunun avantajları:
• Ç
ok sayıda potansiyel yatırıma erişim, böylece rekabet artacağından, yerel yönetimin borçlanma maliyetlerini azaltacaktır;
• Bir kredi alıcısının, finansal taahhütlerine istinaden ödemeleri zamanında yapabilmesini dair gelecekteki
kabiliyeti ve yasal yükümlülüğüyle ilgili bağımsız görüş;
• Belediyenin cari kredi durumu ve gelecekteki gelirlerinin bağımsız tahmini ve bütçe trendleri ve bütçe
projeksiyonlarına dayanan harcama senaryoları;
• Kredi itibarı durumuna katkıda bulunan temel risk faktörlerinin incelenmesi ve yerel yönetimin borç yükümlülüğü kapsamındaki anapara ve faiz ödemelerini zamanında yapabilme kabiliyetini tehdit edebilecek kritik risk alanlarının belirlenmesi;
• Belediye başkanlıkları, belediye meclisleri ve vatandaşlar için kritik öneme sahip yerel yönetim finansal
faaliyetlerini objektif değerlendirmesi;
• Belediye faaliyetlerinin şeffaflığının ve hesap verebilirliğinin artması.
-16 Moody’s Yatırımcı Servisi - Derecelendirme Metodolojisi
43
6. BORÇ VERENLER
NASIL BULUNUR VE SEÇİLİR?
Bir yerel yönetiminin kullanmak istediği borç enstrümanının tipine (kredi veya tahvil) bağlı olarak, iletişim
kurulabilecek farklı özel mali kuruluşlar bulunmaktadır. Yerel yönetim kredileri (i) yerel yönetim bankları, (ii) ticari bankalar, (iii) uluslararası mali kuruluşlar ve (iv) yerel yönetim kalkınma fonları tarafından
verilmektedir. Tahviller, ticari/yatırım bankaları veya aracı şirketlerin aracılığıyla verilmektedir. Bu mali
kuruluşların yerel yönetimleri finansmanı için mevcudiyeti ve elverişliliği yerel kredi pazarının yapısına
(banka kredi modeli veya tahvil modeli) ve gelişim düzeyine bağlıdır. Merkezi ve yerel kuruluşlar, pazar
başarısızlığı riskini minimize ederek sürdürülebilir kredi pazarlarının gelişmesini desteklemeyi amaçlayan
özel önlemleri yürürlüğe koymalıdır.
Borç verenin beklentilerinin karşılanması, yerel yönetimlerin iyi koşullar altında borçlanma şanslarını arttıracaktır. Yerel ekonomik koşullar, bütçe performansı, mali ve politik esneklik, proje yönetim kapasitesi, şeffaflık ve ifşaat, bütçe sürecinin kalitesi, borç yönetiminin mevcudiyeti ve sermaye yatırım stratejisi, mevcut
garantiler bir yerel yönetimin borçlanma kapasitesini etkileyen önemli hususlardır.
Yeni kredi sözleşmesi düzenleme veya tahvil ihracı sürecinde, yerel yönetimler borçlanma/sigorta finansal
kuruluşu seçmek amacıyla ihale prosedürlerinden geçmek zorundadır. Bundan dolayı, yerel yönetimlerin
ihale dokümantasyonunu (i) uygun teklif sahiplerinin finanse edilecek projeye ilişkin yeterli bilgi ve deneyime sahip olduğunu ve (2) borç verecek isteklilerin değerlendirilmesi için kullanılan seçim kriterlerinin
yerel yönetimlerin en rekabetçi kredi yapısını şeffaf bir şekilde almasını sağlamasını temin edecek bir şekilde hazırlaması son derece önemlidir.
Mali kuruluşların yanı sıra, AB üyesi ve geçiş ülkelerindeki yerel yönetimler Avrupa Birliği (AB) tarafından
sağlanan hibeler üzerinden mali kaynaklara ulaşabilmektedir. Üye ülkelerde, böyle yerel yönetim projeleri
sıklıkla 15 milyon EURO aşmaktadır. Geçiş ülkelerindeki yerel yönetimler tarafından geliştirilen projelerin
değeri daha az olmakta ancak AB hibeleriyle yerel sermaye yatırımların faydaları tartışma götürmez.
6.1. YEREL YÖNETİMLERE BORÇ VERME
KONUSUNDA UZMAN FİNANSAL KURULUŞLAR
6.1.1. BORÇ PARA VEREN KURUMLAR, TİCARET KURALLARI,
İLGİLENDİKLERİ VE KAÇINDIKLARI PAZARLAR
Yerel yönetim kredi piyasaların gelişmesi, yerel kamu malları ve hizmetlerin genişlemesi için önemli bir
temeldir (kantitatif ve kalitatif olarak). 3. Bölümde, yerel kredi piyasalarının gelişmesinin altında yatan iki
modeli açıkladık: (i) bankalar tarafından borç verme modeli ve (ii) belediye tahvili modeli.
Bankalar tarafından borç verme modelinde, yerel yönetimlere borç veren mali kuruluşlar büyük ölçüde
sadece yerel işletmeleri hedefleyen (yerel yönetim bankaları) “niş” bankacılıkta uzmanlaşanlar ve geniş
yelpazede bankacılık faaliyetiyle – tüketici, ticari, yatırım bankacılığı- uğraşanlar olarak ayrılmıştır.
Belediye bankaları ve diğer sektörlere borç veren büyük ticari bankalar arasındaki ana farklılıklar (i) borç
verme ürünlerinin tipleri ve özelliklerin (fiyatlama, vade vs.), (ii) yerel yönetimlerle ilişki kurma biçimleri,
(iii) borç verme faaliyetinin yanında yerel yönetimlere sağladıkları destek hizmetlerinin kapsamı veya (iv)
izleme ve inceleme kapasitelerinden kaynaklanmaktadır. Yerel yönetim bankalarının özelliklerinden biri,
çoğunlukla devlet kuruluşu ve böylece uzun vadeli kaynaklara erişebildiklerinden, diğer ticari bankalara
göre yerel yönetimlere daha uzun vadede borç verebilme kabiliyetleridir.
44
Örneğin, Credit Locale de France küçük ölçekli tasarruf sahipleri için posta sisteminin tasarruf planıyla
biriktirilen uzun vadeli fonlara erişim sağlayabilmektedir. Belediye bankaları, yerel yönetimlerle kalıcı ilişkiler kurmayı amaçlamaktadır ve bu çerçevede borç verme faaliyeti yanı sıra, bütçelerin hazırlanması ve
yapılandırılmasında tavsiyelerde bulunma veya yatırım projelerinin tasarımı gibi bir dizi tamamlayıcı destek hizmetleri de sağlamaktadır.
Her şeyden önce, belediye bankalarının özel durumu kanun tarafından korunmaktadır; etkili bir yasal bir
monopolinin avantajına sahiptir (örn: Hollanda Belediye Bankası). Ancak, finansal sektör düzenlemeleri,
diğer finansal kuruluşların (ticari bankalar) lehine yerel yönetim seviyesinde rekabet zeminini açmasından
dolayı belediye bankalarını üzerinde baskı oluşturmuştur. Günümüzde, belediye bankalarının çoğu, uzun
vadeli kaynaklara öncelikli erişim haklarını kaybettiler ve fonlar (kısa vadeli) için diğer bankalarla rekabete
girdiler. Dexia, bu süreci yasayan büyük belediye bankalara bir örnektir. Önceden devlet teşekkülü olan,
Dexia şimdi tamamen özelleştirilmiş olup, yerel yönetimler için alternatif sermaye tedarikçisi olarak diğer
ticari bankalarla Avrupa piyasasında rekabet etmektedir. Devlet teşekkülü olan Polonya Ulusal Ekonomi
Bankası yerel yönetim seviyesinde uzman başka bir banka örneğidir. Devletin sosyal ve ekonomik programlarına ve yerel yönetimlerin bölgesel kalkınma programlarına destek sağlayarak kamu sektörüne yardım verilmesinde uzmanlaşmıştır.
Belediye bankalarının hiç deneyimi olmadığı veya az deneyimi olduğu gelişmekte olan ülkelerde, finansal
deregülasyon süreci, belediye kredilerini standart ticari bankacılığın şemsiyesi altına getirmiştir. Ticari
bankalara özgü olan kısa vadeli tasarruflar çerçevesi, uzman belediye bankaları tarafından sunulanlara
göre daha kısa vadeli olan yerel yönetimlere kredilere dönüşmüştür. Ayrıca, bir ticari banka için yerel yönetimlere borç verilmesi sadece portföyünün bir bölümünü temsil etmekte olup, yerel finansman mekaniklerine dair uzmanlık edinmek ve inşa etmek için tahsis edilen kaynakların çok azdır. Bu, daha dar borç
verme ürünleriyle ve daha yüksek borçlanma maliyetiyle sonuçlanmıştır. Macaristan’daki OTP Bank ve Erste Bank’a ait Banca Comerciala Romana belediye bankalarının olmadığı, yerel yönetimler kredi piyasasını
ele geçiren büyük ticari bankaların iki örneğidir .
Yerel yönetimlere borç verenlerin özel bir kategorisi, uluslararası mali kuruluşlardır (UMK) – örn. Dünya
Bankası, Avrupa İmar ve Kalkınma Banaksı, Avrupa Yatırım Bankası, Avrupa Konseyi Kalkınma Bankası ve
başta kalkınmakta olan ülkeler olmak üzere yerel yönetimlerin altyapı projelerinin desteklenmesini ve
finanse edilmesini amaçlayan özel programlar uygulamaktadır
(bakınız Bölüm 3).
Yerel yönetim kredi piyasalarını geliştirmek için alternatif/tamamlayıcı bir yöntem olarak belediye tahvili
modeli aşağıdaki yönlerden bankalar tarafından borç verme modelinden farklıdır:
• İlişki bankacılığına değil rekabete dayanmaktadır,
• İzleme kamusal olup özel değildir ve
• Destek servisleri sunulmamaktadır.
Rekabet, yerel sermaye finansmanının temelidir; ne kurumsal ne de bireysel tahvil yatırımcıları, tahvil çıkaran ile banka borç verme modelinde olduğu gibi uzun vadeli bir ilişki kurmak zorunda değildir. Banka
borç verme modelinde yerel yönetimin finansal durumunun izlenmesi ve analizi borç veren banka tarafından yapılırken, belediye tahvili modelinde mali bilgiler tahvili çıkaran tarafından standart bir formatta
piyasaya açıklanır; bu bilgiye dayanarak, her bir yatırımcı, belirli bir belediye tahviline yatırım yapma fırsatını değerlendirmesini kendisi yapar. Ayrıca, belediye tahvil piyasasında, banka modelinin aksine olabilen,
yerel yönetim proje tasarımıyla ilgili mali danışmanlık hizmetleri veya teknik yardımı alıp almamak için
karar verebilmektedir.
45
Gelişmekte olan piyasalar yüksek risk ayarlı getiriler sunduğundan yabancı finansal kuruluşlar için çekici
bir hedeftir. İstikrarlı ve tahmin edici makroekonomik ortam perspektifiyle birlikte düşük altyapı gelişimi
(her türlü) ve kabul edilebilir ekonomik politikalar, yabancı finansmanı çekmek için gelişmekte olan bir
ekonomi açısından önemli faktörlerdir. Ayrıca, bir ülkenin belirli sürdürülebilir kalkınma işaretlerine bağlılığının altını çizen üyenin uluslararası kuruluşlardaki itibarı (örn: AB, NATO, DTÖ) yabancı yatırımcılar için
ek garantiler sağlamaktadır. Bir ülkenin coğrafi ve jeopolitik konumu da önemlidir.
Bu bağlamda, uygun gelişmekte olan piyasalardaki yerel yönetimlere borç verme, yabancı FİNANSAL kuruluşlar için tutarlı ve verimli bir iş fırsatını temsil edebilir. Kredi itibarı kalıcı gelir getirme kapasitesinden
dolayı özel sektör borç alanlara göre genellikle daha iyidir, ancak ulusal kredi itibarının altındadır; böylece
nispeten düşük risklerde çekici gelirler garanti etmektedir. Halihazırdaki finansal ve ekonomik kriz sırasında, gelişmekte olan ülkelerden bazı bankalar, özel sektörün borç ödeme kapasitelerinin ekonomik gerilemeden dolayı ciddi bir şekilde azalmasından dolayı özel sektör yerine yerel yönetimleri finanse etmeyi
daha karlı bulmuştur. Böyle bir örnek, toplam varlık bakımında Romanya bankacılık sektöründe pazar lideri olan ve 2009 yılında yerel yönetim segmentini artırarak özel sektör borçluların portföyünde meydana
gelen daralmayı kısmen telafi edebilen Banca Comerciala Romana’dır. Mali kuruluşların, yerel yönetimleri
finanse etme isteği ve kapasitesi, aşağıda belirtilen ve genel olarak yerel kamu finansmanının gelişmişlik
derecesini karakterize eden belirli faktörlerden dolayı hedefteki gelişmekte olan ülkelere göre değişmektedir: (i) şeffaflık, (ii) mali verilere erişim, (iii) idari kapasite, (iv) gelir istikrarı ve tahmin edilebilirlik, (v) yerel
kamu borcun düzenlenmesi, (vi) iflas prosedürlerinin mevcudiyeti veya (vii) mevcut garantiler.
Banka Tipi
Ülke
Özel Ticari Banka
Arnavutluk
Bulgaristan Municipal Bank pic
EBRD, EIB
EBRD, EIB
Kosova
Uni Bank, NLB Leasing DCA partners and all
Makedonya the otherdomestic
commercial banks
Moldova
46
Victoriabank, Eximbanc,
Moldova- Agroindbank,
Moldindconbank.
USAID
DCA fonu
WB,
EBRD,
KfW
Banka Tipi
Ülke
Özel Ticari Banka
Cmogorska komercijalna
banka, NLB Montenegro
banka, Hypo Alpe-Adria
Bank, Podgoricka banka,
Komercijalna banka
AD Budva
EIB,
KfW Bank,
EBRD,
IBRD
EBRD,
MMF,
WB
Romanya
BNP Paribas Fortis,
WestLB AG, Credit
Agricole, HSBC,RBS
Türkiye
Banca Comerciala
Romana S.A., Bancpost
S.A., BRD - Groupe
Societe Générale S.A.
EBRD,
EIB,
WB
KFW,
AFD
WB,
EIB
EBRD
6.1.2. PİYASA BAŞARISIZLIKLARI
VE OLASI ÇÖZÜMLER
Banka borç verme ve tahvil modeli, fonksiyonel kredi piyasalarının gelişmesini sınırlayabilecek ve verimsizliklere yol açabilecek çeşitli dezavantajlara sahiptir. Daha önce belirtildiği gibi, ticari bankalar genellikle, yerel kamu finansmanını anlama kapasitesinden yoksundur ve sonuç olarak yerel yönetimlere
borç verme oranı düşük olabilmektedir. Ayrıca, kısa vadeli kaynaklarla ilgilenmelerinden dolayı, uzun
vadeli borç verme kabiliyetleri eksiktir. Tahvil ihracı durumunda, yeterli mali ifşaat eksikliği, yatırımcıların belediye tahvilleri almasını engelleyebilir. Ayrıca, geçmiş deneyim, kuruluş aşamalarında yerel
yönetim tahvil piyasaları, banka kredilerine göre daha uzun vadeli sermaye sağlayamayabilmektedir.
Bu bağlamda, gelişmekte olan ekonomilerden merkezi hükümetler için sürdürülebilir yerel kredi piyasalarının gelişmesini hızlandırabilecek çeşitli opsiyonlar bulunmaktadır:
a) Genel
İstikrarlı ve tahmin edici makroekonomik ortam için zemin hazırlayacak ekonomi politikaların desteklenmesi (örn: döngüsel olmayan para ve maliye politikası);
• Güçlü ve finansal olarak istikrarlı bir bankacılık sektörünün gelişmesinin sağlanması; yeterli düzenleme ile
bankaların portföyünde, bankaların gelecekteki borçlanma kapasiteni azaltabilecek büyük dengesizliklerin birikimini önler (örn: belirli sektörlere yönelik fazla borç verme, döviz kredilerinin büyük payı);
• Yerel yönetimlerin şeffaflığını arttırmak (örn: mali duruma, yatırım projeleri, denetimli finansal bilgilere
dair standart açıklama formatları);
• Yerel yönetimlerin kredi risk değerlendirmesinde uzmanlaşmış onaylı yerel kredi derecelendirme kuruluşunun kurulmasını desteklemek;
• Bir derecelendirme kuruluşundan kredi notu almak amacıyla yerel yönetimler için teşviklerin (yerel veya
ulusal) arttırılması – örn: derecelendirilmiş yerel yönetimler için artan risk ağırlığı ve bankalar için düzenleyici sermayenin hesaplanmasında derecelendirilmiş için değişken risk ağırlığı. Bu derecelendirilmemiş
yerel yönetimler için daha yüksek borçlanma maliyetleriyle sonuçlanabilir ve
• Yerel yönetim iflası için net mevzuat ve prosedürlerin tanımlanması – yerel borcun örtük merkezi hükümet garantisinin kaldırılması.
47
b) Spesifik (Özel)
Belediye garanti fonlarının mevcudiyeti, kuruluş aşamalarında yerel yönetim kredi piyasalarının gelişmesini teşvik edebilir. Ancak, böyle bir kuruluşun, ahlaki tehlike davranışıyla sonuçlanabileceğinden, sadece
sınırlı bir süre kullanılması önemlidir (aşağıdaki örneklere bakınız);
• B
elediye borç vermesinde uzman devlet idaresindeki bankalar, yerel yönetimlerin kredi piyasalarına erişimini kolaylaştırabilir. Böyle bankalar, yerel yönetimlerin uzun vadeli altyapı projelerine yönlendirilebilen
uzun vadeli kaynaklar sağlayabilir.
• Her bir yerel yönetimler üzerindeki bir düzeyde kurulan ve işletilen belediye kalkınma fonları ayrıca yerel
kredi piyasalarını geliştirmede ve şehir altyapı, servisler ve girişim yatırımlarını desteklemede potansiyel
bir çözümü temsil etmektedir (aşağıdaki örneklere bakınız).
Örnekler
Yerel Yönetim kredi piyasalarının gelişimini destekleyecek iyileştirme mekanizmaları
a. Garanti fonları
Bulgaristan – USAID Garanti Mekanizması – Kalkınma Kredisi Kurumu (DCA) borç alanların kredilerin
%50’sini Birleşik Bulgaristan Bankasına garanti ettiğinden, belediyeler için garantiler sağlar. 13 belediye
bugüne kadar bu enstrümanı kullanmıştır.
Makedonya – Bulgaristan’a benzer bir mekanizma
Romanya – AB hibelerinin yerel yönetim lehdarları adına garanti belgeleri ve kredi garantileri sağlayan
iki garanti fonu bulunmaktadır (Taşra Kredi Garanti Fonu ve Küçük ve Orta Boylu İşletme Garanti Fonu).
6.1.3. HEDEF ÜLKELERDE GENEL GÖRÜNÜM
Geçmiş deneyim, özerkleştirilmiş yerel yönetimlerin yerel toplum borçlanmasıyla ilgili disiplin eksikliğinin
makroekonomik düzeyde mali sıkıntıya yol açabileceğini göstermiştir. Son 20-30 yılda, devlet bütçeleri
Singh ve Pkehanov’un 2005 çalışmasında incelenen 44 ülkenin 19’unda yerel yönetimlere müdahale etmek ve kurtarmak zorunda kalmıştır18 . Örneğin, Arjantin ve Brezilya’da yerel yönetim zorlukları, finansal
krizlerin ortaya çıkmasında etkili olan ulusal bütçe üzerinde ciddi bir yüke neden olmuştur.
AB üyesi ülkelerde, yerel yönetimin borçlanma düzeyi şu ana kadar herhangi bir endişe yaratmamıştır;
ancak finansal sıkıntı dönemleri, yakın geçmişte izi sürülebilmektedir (1990’larda Almanya ve İsveç).
Böyle bir durum açık bir şekilde yerel yönetimlerin finansal istikrarının sağlanmasını amaçlayan bazı kontrol etme mekanizmalarını gerektirmektedir. Literatür yerel kamu borçlanmasının dört düzenleme mekanizmasını tanımlamaktadır (Ter-Minassian-Craig, 1997 )19:
• Piyasa disiplini – bu rejimde, yerel yönetim borçluluğuyla ilgili olarak bir kısıtlama bulunmaktadır; mali
kuruluşlar kendi risk iştahı ve limitlerine göre borç verecektir. Serbest piyasa rejimleri genellikle gelişmiş
piyasalara özgüdür;
• Doğrudan kontroller - borç verme merkezi hükümetin onayına tabidir. Böyle bir mekanizma açık bir
şekilde, yerel yönetim otonomisini engeller, ancak yerel düzeyde disiplin ve idari kapasite eksikliğini telafi
edebilir;
• Kural temelli yaklaşım - borçlanma düzeyi üzerindeki limitler toplam ödenmemiş borç veya maksimum
borç servisi üzerinde bir tıpa olarak yerel borca dair mevzuatta belirlenmektedir;
• İşbirlikçi yaklaşım – yerel yönetimler, maksimum borç düzeylerini merkezi hükümet ile birlikte karar verir.
48
-18 Singh, Raju-Plekhanov, Alexnder (2005): How should local government borrowing be regulated?
Some cross-country empirical evidence. IMF Ön Raporu WP/05/54.
-19 TER-MINASSIAN, TERESA–CRAIG, JOHN (1997): Control of local government borrowing in Fiscal Federalism in
Theory and Practice (Chapter 7). IMF.
Şekil 6: Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde denetleme mekanizmaları
Gelişmekte olan piyasalardan Yerel Yönetimler genellikle doğrudan kontroller ve/veya yasal kurallar üzerinden en az
bir kontrol etme mekanizmasının birini gösterir.
6.2. YEREL YÖNETİMLER BORÇLANMA ŞANSLARINI NASIL ARTTIRABİLİR
6.2.1 BORÇ VERENLERİN YEREL YÖNETİMLERDEN BEKLENTİLERİ
Yerel yönetim operasyonlarına ilgi duyan finansal kuruluşlar, kredi itibarını değerlendirmek için finansal, ekonomik ve kurumsal faktörlerden oluşan geniş bir yelpazede detaylı bir kalitatif ve kantitatif analiz
gerçekleştirmektedir. Böyle bir analizin derinliği, yerel yönetim segmentindeki uzmanlık derecesine bağlı
olarak finansal kuruluşlara göre değişiklik arz etmektedir.
4. Bölüm’de gösterildiği üzere, yerel yönetimin faaliyet gösterdiği ekonomik koşullar, kredi itibarı üzerinde
önemli bir etkiye sahiptir. Bazı finansal kuruluşların, kredi analizlerinde bu faktöre çok fazla önem vermemesine rağmen, yerel hükümetler açısından gelecekteki gelirleri ve borçlanma kapasiteleri için önemini
anlamaları ve önleyici önlemler almaları için önemlidir. Böyle önlemler, yatırım ve istihdamı canlandırmayı
amaçlayan yerel ekonomi için sistemik öneme20 sahip büyük yerel şirketler için yerel yönetimler tarafından sunulan çeşitli vergi imkanlarını içerebilir; yerel yönetimler ayrıca büyük yatırımcılara gayrimenkul
varlıkları (arazi, binalar) sağlayarak bölgenin yatırım çekiciliğini arttırabilir.
Örnek
Yerel ekonominin kalkınmasının desteklenmesinde Romanya deneyimi
11 komşu komünleriyle birlikte, Oradea belediyesini bir araya getiren Oradea Büyük Şehir Bölgesi (MAO)
yabancı yatırımcılar için yerel ekonominin çekiciliğinin artırılmasını amaçlayan bir pazarlama stratejisinin oluşturulması sürecini başlatmıştır. Birinci aşamada, MAO, üyelerine ait gayrimenkul varlıklarından
(arazi, binalar) yeni yatırımları desteklemek için kullanılabilecek olanları belirler. Yerel ekonomi yapısı ve
büyüme perspektiflerinin detaylı bir analizine dayanarak, MAO yerel ekonominin önemli kilit taraflarını
dikkate alarak en büyük kalkınma potansiyeline sahip olan ekonomik sektörleri seçer. Daha sonra, analiz
sonuçlarını, yeni yatırımlar için mevcut gayrimenkul varlıklarıyla birlikte bölgesel sektör tekliflerinde
birleştirir ve bu teklifler daha sonra yabancı yatırımcılara pazarlanır.
-20 Ciro, katma değer ve çalışanlar açısından yerel ekonomik faaliyette büyük bir paya sahip şirketler.
49
Örneğin, belirlenen yatırım yapılabilir varlıklardan birisi, turistik bir bölgede bir komün tarafından sahip
olunan bir arazi parçasıdır. Turizm, yerel ekonomiyi ileriye taşıyacak potansiyele sahip olan kilit endüstrilerden biri olarak tanımlandığından, bu durumda bölgesel teklif, bir turistik yer geliştirilmesiyle ilgilenen
potansiyel yatırımcıları hedeflemektedir. MAO, alanda bir turistik yer inşa etmeyle ilgilenen yatırımcılara
arazi ve altyapıya erişim sağlayacaktır.
Yerel yönetimlerin bütçe performansını değerlendirirken önceden açıklandığı üzere (Bölüm 4), mali kuruluşlar ayrıca net işletme sonucunun (kar/zarar) trendini incelemektedir.
Yerel yönetimlerin finansal ve ekonomik sıkıntı dönemlerinde bütçeyi ayarlamak için kullanabilecekleri
mali esneklik dereceleri de borç alma kapasitesi açısından önemlidir. Bir yerel yönetimin yüksek mali esnekliğe sahip olması halinde, finansal dengesini korumak için dış şoklara karşı gelir ve giderlerini etkili bir
şekilde ayarlayabilecektir.
Finansal esneklikle ilgili olan, finansal sıkıntı durumunda kemer sıkma önlemlerini uygulamak için politik
esnekliktir – örneğin giderleri rasyonalize etme isteği. Bu yüzden, yerel yönetimin mali esnekliğe sahip
olması halinde bile, politik nedenlerden dolayı bütçesini dengelemek için ayarlama önlemlerini uygulamak için hazır olmayabilir.
Yerel yönetimlerin proje yönetim kapasitesi, bankaların kredi riski analizinde diğer bir odağını temsil
eder. Yerel yönetim yapılarının ve uygulamalarının karmaşıklığını vurgular ve satın alma ve mali yönetim
için yasal prosedürleri gözetleme kapasitesini değerlendirir. Bu bağlamda, bankalar, önceki yatırım projelerinin uygulanmasının nasıl başarıldığıyla, karşılaşılan ana problemlerle ve yerel yetkililerin bunlarla nasıl
başa çıktığını görmek isteyebilir.
Yüksek şeffaflık ve açıklık düzeyi iyi bir finansal yönetimin kilit özelliğidir. Durum tespiti prosedürlerinde
gerekli bilgileri bankalara sağladığından ve yerel yönetimlerin gerçek mali durumları hakkında önyargısız
bir sunum hazırlamalarına yardımcı olduğundan, yerel yönetimler ve mali kuruluşlar arasındaki ilişkinin
önemli bir özelliğidir. Bu bağlamda, yerel liderlik gerekli tüm bilgileri borç verme kuruluşlarıyla paylaşma
isteğine ve kabiliyetine sahip olmalıdır.
Bütçeleme sürecinin kalitesi ayrıca, mali yönetim kabiliyetlerine bağlıdır. Bütçeleme tahakkuk ve program temelli olmalıdır. Bütçe planlamasına konsolide bir yaklaşım istenebilir; bütçe tüm yerel yönetimlerin
ve bağlı tüm kuruluşların tüm operasyonlarını içermelidir.
Ulusal düzeyde mevcut olanların yanı sıra, net ve katı borçlanma politikalarına sahip yerel yönetimde bir
borç yönetimi stratejisinin mevcudiyeti kredi itibarı üzerinde olumlu bir etkiye sahiptir. Borç politikası
açık bir şekilde formüle edilmeli ve gözlenmelidir. İstikrarlı, zaman içinde öngörülebilir, yeteri kadar açıklanmış, herhangi bir plansız veya ani borçlanma olmaksızın ve sermaye yatırım stratejisi ile korelasyonlu
olmalıdır. Ulusal mevzuat tarafından belirlenen borç limitlerine her zaman dikkat edilmelidir. Ayrıca, yerel
yönetim, gelir akımı üzerine çok fazla yük bindirmeden sağlanabilecek olan bir borçlanma düzeyini temin
etmelidir.
50
Bazı durumlarda, yerel yönetimlerde politik değişiklikler, önceki dönemde alınan borçlara ilişkin isteklilik
ve bağlılık üzerinde olumsuz sonuçlara neden olabilen yerel kalkınma stratejisinde bir değişiklik getirebilmektedir. Yerel yöneticilerin, gelecekte makul fiyatlarda krediye erişim için ön koşullar olduğundan
finansal borcun geri ödenmesinde iyi bir geçmiş performansına sahip olmanın önemini anlaması ve yatırım projelerinin sürekliliğini sağlaması gerekmektedir. Borç verenler, diğer kuruluşlardan veya ulusal borç
kayıtlarından uygunsuz veya sıkıntıda olan yerel yönetimleri öğrenebilmektedir. Böyle davranışlar, yeni
borç alınmasında zorluklar veya daha fazla riskli maliyetlerle sonuçlanan yerel yönetimler üzerinde kalıcı
bir olumsuz bir etki bırakmaktadır.
Açık ve tutarlı sermaye yatırım stratejisi, herhangi bir yatırım projesi için başlangıç noktasını temsil eder ve
borç verene, herhangi bir yerel yönetim yatırım planları ve gelecek mali durumu üzerinde uzun vadeli bir
perspektif sağlar. Bu amaçla, yerel yönetim için beş yıllık finansal planlama ile birlikte, planlanan yatırım
projeleri gerçekleştirmesini sağlayacak onaylara sahip olmak önemlidir. Strateji, önem ve fon ihtiyaçlarına
göre büyük projelerin önceliklendirilmesini içermektedir.
Finansal kuruluşlar, borç geri ödemesini teminat altına almak için uygun bir garanti şeklinin sunmalarını
borç alanlardan istemektedir. Özerkleştirilmiş yerel yönetimler durumunda, borçlanma genellikle kendi
gelirlerinden garanti edilmektedir. Teorik olarak, gelir akımları, vadesi geçmiş borç servisinin telafi edilmesinde borç verenler tarafından alıkoyulacaktır. Fiziksel varlıklar gibi diğer garanti şekilleri bazı ülkelerde
ayrıca kanun tarafından kabul edilebilir. Yerel kamu borcunun yeterli bir şekilde net olmadığı birçok durumda finansal kuruluşlar, yerel yönetimler tarafından sunulan kendi gelir garantilerini devlet garantileri
kadar iyi değerlendirebilir. Bu yüzden, yerel yönetimler için mali kuruluşların garantilerin niteliğini ve uygulanabilir hale geldikleri koşulları anlamaları temin etmeleri önemlidir. Merkezi hükümetlerden alınan
garantiler ayrıca bazı kredi piyasalarında uygulanır, ancak finansal kuruluşların yerel yönetimler hakkında
bilgilerinin ve onlara borç verme isteğinin az olduğu emekleme safhalarının sık karşılaşılan bir özelliğidir.
6.2.2. GÜNEY-DOĞU AVRUPA ÜLKELERİN ÖZELLİKLERİ
Tüm borç verenler ideal koşullarda çalışmak istemektedir: İstikrarlı mevzuat, açık ve doğru mali tablolar ve
hesaplar, istikrarlı gelir akışı, iyi gelişmiş yatırım planları, yeterli idari kapasite ve liderlik değişikliğine bakılmaksızın, borçlanma için politik taahhüt. Birçok ülkede günümüzde böyle koşullar bulunmamaktadır. Bu
yüzden, dalgalı ortamlarda faaliyet gösteren borç verenler risklerle karşılaşmakta; durgunluk döneminde
böyle riskler daha da fazla olmaktadır. Bunların başında gelenler: Ulusal mevzuattaki değişiklikler, dalgalı
vergi gelirleri, yerel düzeyde zayıf gelir planlaması ve yönetimi, şeffaflık ve idari kapasite eksikliğinin bir
sonucu olarak gelirlerin istikrarsız tahsisatı.
Bu çalışmaya konu olan NALAS üyelerinin bulunduğu ülkelerde, borç verme koşulları da mükemmel değildir. Bu alt bölümde, yerel kredi piyasasının koşullarına dair bulguları ele alacağız.
Yerel yönetimlerin çoğunluğunun, borç yönetim politikaları ve yıllara yaygın sermaye yatırım planlarını
geliştirmesi gerekmesine rağmen, diğer birçoğu için böyle bir önkoşul bulunmamaktadır. İkinci durumda,
borç verenler, yerel yönetimlerin gelecekteki faaliyetlerinin büyük resmini görememekte ve ayrıca finanse
ettikleri projeler için kalıcı bir politik taahhüt bulamamaktadır.
Son yıllarda gelir istikrarı büyük ölçüde sağlanmıştır. Buna rağmen, hükümet veya parlamentoların, yönetmelikleri yerel yönetimlerin aleyhine aniden değiştirdiği durumlar bulunmaktadır. Moldova, Sırbistan
ve Romanya bu bağlamda bahsedilebilir21. Yerel yönetimler, herhangi bir diğer yatırımcı gibi borç verenlerin güvene göre hareket ettiğinin farkında olmalıdır; gelir dalgalanmaları, borç alanın borç alabilme
kabiliyetine dair güvenini zedelemektedir.
Herhangi bir borç veren garanti talep eder. Araştırma konusu NALAS üyelerinin bulunduğu ülkelerin çoğunda yerel yönetimler böyle güvenceleri sağlamaktadır. En sık olanı ise gelirin alıkoyulmasıdır. Borç
alanın ödemelerini gerçekleştirmediği sürece, karşılık olarak banka gelirlerin bir kısmını alma hakkına sahiptir. Ancak, bir borç veren Devlet Hazineleriyle yerel hükümet hesaplarının sıklıkla uygulanmasının son
derece zor olduğunu bilmelidir. Bazı NALAS üyelerinin bulunduğu ülkelerde yerel yönetimlere varlıklarını
borç için teminatlarını vermeye izin vermektedir. Böyle enstrümanlara Arnavutluk, Bulgaristan, Kosova,
Makedonya, Karadağ, Slovenya ve Türkiye’de izin verilmektedir. Böyle durumlarda bile, kamu
-21 Romanya’da, hükümetleri, yerel yönetimlerin, gayrimenkul satış vergisinden %40'lık payını iptal ederek tüm gelirleri devlet bütçesine aktarmıştır. Moldova’da hükümet, yerel yönetimler için ana gelir kaynaklarından biri olan kar
vergisinden yeniden yatırım karından muaf tutmaya karar vermiştir.
51
varlıkları söz konusu olduğunda rehinin paraya çevrilmesi, son derece zor ve prosedüre tabi olabilmektedir. Özel bir durum, yerel yönetimlerin borç verenler lehine herhangi bir garanti vermesinin yasaklandığı
Sırbistan’da bulunabilir.
Örnek
Romanya’da, yerel yönetimler zorunlu olarak Devlet Hazinesinde bir hesaba sahip olmak zorundadır.
Romanya’da ödenmemiş bir borcun varlığını onaylamak ve borçlunun Hazinedeki gelirlerine el koymasını
onaylamalıdır. Borcu ödemek için, borçlu hesabında nakde sahip olmalıdır. Yoksa, kaynak bulmak ve borcunu sıfırlamak için altı aya sahiptir. Ana kredi yetkilileri, borcu geri ödemek için nakdin sağlanmasında
karar verici bir rol oynar. İyi niyetli olmadığı sürece, borç veren çaresiz bir şekilde birçok ayını harcayabilir.
Sonuç olarak, altı aylık süre sona erdikten sonra, borç veren borçlunun varlıklarına el koyabilir. Bu amaçla,
geçerli prosedürler Finansal Prosedürler Kanununda belirlenmiştir.
Devlet garantileri de yerel yönetimlere neden olduğu ahlaki tehlikeye rağmen borç verenler tarafından
tercih edilmektedir. Bazı ülkeler, herhangi bir durumda devlet garantisinin bulunmadığını yerel yönetimlere ve borç verenlere bildirmektedir. Arnavutluk, Bulgaristan, Moldova, Romanya ve Slovenya bu kategoriye düşmektedir. Özel durumlarda devlet garantileri için kapıyı açık bırakan NALAS üyelerinin bulunduğu
ülkeler bulunmaktadır: Hırvatistan, Kosova, Makedonya, Sırp Cumhuriyeti Bosna-Hersek, Sırbistan ve
Türkiye. Devlet garantileri sıklıkla Parlamento (Türkiye’de Hazine Müsteşarlığı) tarafından onaylanır ancak hükümet Maliye Bakanlığı üzerinden merkezi bir rol oynar. Moldova, bu açıdan özel bir durumdur;
merkezi hükümet, devlet garantisi vermemekte ancak bölge hükümetleri yerel yönetimleri lehine yapabilmektedir.
Örnek
Moldova’da yerel yönetimlere kredi garantileri
Moldova’da yerel yönetimlere yönetimlerarası transferlerinde bölge hükümetlerinin rolünden kaynaklanan bölge yönetimleri ile yerel yönetimler arasında hiyerarşik bir ilişki bulunmaktadır. Böylece, II. Seviye kamu kuruluşları (örn:rayonlar) I. Seviye yerel kamu kuruluşları yanı sıra belediye teşekküllerine
mali kuruluşlardan ve diğer ulusal ve yabancı borç verenlerden karşılanacak sermaye harcamaları için
kredi garantileri verme hakkına sahiptir. Garantiler onarım çalışmalarıyla (Orhei Rayon meclisi); yerel
karayollarının onarımı ve bakımı (Ungheni Rayon meclisi); su kuyularının inşaatı (Hinceşti Rayon Meclisi)
ile ilgili harcamanın kısmi veya tam kapsamı için verilmiştir. Krediler şehir ve komün bütçelerine finansal
destekler için rayon transferleriyle garanti edilmektedir.
Birçok durumda, borç verenler, durum tespitinin bağımsız denetçiler tarafından gerçekleştirildiği, tahvil
ihracı hariç olmak üzere, kendi durum tespitlerini gerçekleştirebilmektedir. Genel bir uygulama olarak,
değerlendirme bakış açısıyla, borç verenler birkaç yıla ait finansal tablolar, muhasebe defterleri, borç bakiyesi ve taahhütler, varlık listeleri, yatırım planları ve proje teknik dokümantasyonunu istemektedir.
52
Maliyetleri ve yerel borç verenlerin yasal hükümlere itimat etmesi nedeniyle, kredi notu nispeten nadirdir. Ancak, dikkate değer istisnalar bulunmaktadır, büyük bir bağımsız kuruluşun verdiği kredi notu,
doğrudan Uluslararası Finansal Kuruluşlardan (örn: Avrupa Yatırım Bankası) yerel yönetim borçlanması
için bir önkoşuldur; ayrıca, tahvil ihraçları, yatırımcıların güvenini kazanmak için kredi notları ile desteklenmelidir. Bulgaristan’da, yerel yönetimler dahil ilgili kuruluşlara notlar sağlayan Kredi Notları ve Analizleri
için bir Ajans bulunmaktadır. Ajans biri Moody’s iştiraki olmak üzere, mevcut iki kredi derecelendirme
kuruluşunun birleşmesiyle 2010 yılında kurulmuştur. Ayrıca, Makedonya uluslararası kredi derecelendirme kuruluşları tarafından yerel yönetim kredi derecelendirmesini gerçekleştirmek için ilginç bir ulusal program örneği sunmaktadır. Türkiye’de, üç büyük kredi derecelendirme kuruluşu yerel
yönetimler için kredi notlarının analiz edilmesi ve verilmesinde faaliyet göstermektedir. Fitch Ratings,
İstanbul’da bölge ofisine sahiptir.
Örnek
Makedonya yerel yönetimlerin kredi derecelendirme yardımcı programı
2009, USAID Makedonya Yerel Yönetim Faaliyeti (MLGA), Makedonya Finansal Mükemmel Merkezi (MFEC)
ve Moody’s Yatırımcı Servisi işbirliğinde, bulguları uluslararası kamu muhasebe standartlarıyla uygunluk
içinde olabilecek altı belediyede harici mali denetim başlatmıştır. Bugüne kadar, üç yerel yönetim, Üsküp,
Strumica ve Veles derecelendirilmiştir.
11 Şubat 2010 tarihinde, Moody’s Yatırımcı Servisi güçlü genel bütçe performansları ve herhangi bir doğrudan borç yükünün olmadığını yansıtan Veles ve Strumica’nın belediye kredi notlarını yayınlamıştır.
Kredi notlarının maliyeti, yerel yönetim ve derecelendirme kuruluşunun büyüklüğüne bağlı olarak 14.000
EUR ile 19.000 EUR arasında değişmektedir.
Örnekler
Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde notlu yerel yönetimler
Bulgaristan – Yerel yönetimlere not veren yerel olarak kurulmuş bir kredi derecelendirme kuruluşu
bulunmaktadır. Uluslararası derecelendirme kuruluşları da bulunmaktadır. 1999 yılında, Standart&Poor’s
Sofya’yı ve 2000 yılında Moody’s Varna’yı derecelendirmiştir.
Hırvatistan – Şuana kadar sadece Zagreb Şehri Moody’s’ten kredi notu almıştır.
Makedonya – Strumica ve Veles belediyesi yanı sıra Üsküp Şehri derecelendirilmiştir.
Romanya – IFI’nin talebi üzerine veya uluslararası tahvil ihracından önce– Bükreş 2005 –
Standard&Poor’s, Oredea 2009- Fitch
Sırbistan – Üç şehir Moody’s tarafından 2010 Haziran ayında kredi notu verilmiştir; Valjevo ve Kraljevo B1
almış olup Novi Sad Şehri Ba3 almıştır.
Türkiye – Birçok büyükşehir belediyesi S&P, Moody’s ve Fitch tarafından derecelendirilmiştir. İstanbul,
Ankara, İzmir ve Bursa Türkiye’deki bazı örneklerdir. Bu belediyeler genel bir şekilde ulusal nota paralel
bir şekilde derecelendirilmiştir. İstanbul, örneğin BB+ (Fitch), BB (S&P) ve Ba2 (Moody’s) olarak derecelendirilmiştir.
Yıllık ücretler 30.000$ ve 36.000$ arasında değişmektedir.
Devlet destekli bankaların ve yatırım fonlarının bulunduğu NALAS üyelerinin bulunduğu ülkelerde, yerel
yönetimlerden aldıkları faiz oranları ve ücretleri özel borç verenlerden daha düşük olma eğilimindedir.
Kural olarak, böyle pazar geliştirme mekanizmaları, az gelişmiş kredi pazarlarından olumlu karşılanabilir
ancak geçici olmalıdırlar. Bu türden örnekler, Karadağ (Devlet Kalkınma Yatırım Fonu) ve Türkiye’de (İller
Bankası) bulunabilir.
En az diğerleri kadar önemli olarak, tüm borç verenler, yerel yönetimlerin borç yönetme kapasitesi hakkında dikkatli olacaklardır. NALAS üyelerinin bulunduğu birçok ülkede, taşra ve küçük ölçekli yerel yönetimlerin mali departmanlarında yeterli vasfa sahip personel bulunmamaktadır. Böyle durumlarda, borç
verenler borç uygulamasını yakından izleyecekledir.
53
6.3. BİR KREDİ İÇİN İHALE EVRAKLARI NASIL HAZIRLANIR?
Neredeyse araştırma konusu tüm NALAS üyelerinin bulunduğu ülkelerde yeni kredi sözleşmesi düzenleme veya tahvil ihracı sürecinde, yerel yönetimler borçlanma/sigorta finansal kuruluşu seçmek amacıyla
ihale prosedürlerinden geçmek zorundadır. Bundan dolayı, yerel yönetimlerin ihale dokümantasyonunu
(i) uygun teklif sahiplerinin finanse edilecek projeye ilişkin yeterli bilgi ve deneyime sahip olduğunu ve
(2) borç verecek isteklilerin değerlendirilmesi için kullanılan seçim kriterlerinin yerel yönetimlerin en rekabetçi kredi yapısını almasını sağlamasını temin edecek bir şekilde hazırlaması son derece önemlidir.
6.3.1. FİNANSAL KURULUŞLAR İÇİN UYGUNLUK KRİTERLERİ
Yerel yönetimler, sadece finanse edilecek projeye benzer deneyimleri kanıtlayabilecek finansal kurumlardan teklif almak amacıyla potansiyel borç verenlere belirli uygunluk kriterlerini uygulamak zorundadır.
Böyle kriterler:
• Devam eden operasyonlardan bankanın gelirleri için minimum eşik (faiz gelirleri ve ücretler ve komisyonlar);
• Geçmiş yıllarda finanse edilen – en az 3 - benzeri proje kanıtları;
• Geçmişte yerel yönetimlere banka tarafından verilen krediler için minimum eşik;
• Gerekli ise proje tasarımı ve uygulaması gibi tamamlayıcı danışmanlık hizmetlerinde deneyim.
Uygunluk kriterlerinin oluşturulmasında, tekliflerin rekabetçi niteliklerini azaltabilecek kadar limitlerin
çok kısıtlayıcı bir şekilde belirlenmemesi için özen gösterilmelidir.
6.3.2. KREDİ VE BİLEŞENLERİNİN PLANLANMASI
Yerel yönetim için ihale dokümantasyonunun hazırlanmasında ilk adım, bankaların tekliflerinin değerlendirileceği kriterlerin oluşturulmasıdır. Genellikle, aşağıdaki parametreler bir kredi sözleşmesine dahil
edilmekte olup, değerlendirme sürecinde yerel yönetim tarafından dikkate alınmalıdır: (i) miktar, (ii) para
birimi (iii) faiz oranı, (iv) ücretler, (v) geri ödeme programı, (vi) geri ödemesiz süre, (vii) yeniden finansman
opsiyonları ve (viii) yeniden yapılandırma olanakları.
Borçlanma miktarı – belirlenebilir veya bankanın teklifine tabi olabilir. Normal piyasa koşullarında uygulanır. Ancak, piyasadaki likidite düşük ve finanse edilecek proje için tüm para miktarını bulma şansı
azalmış ise, borçlanma miktarı üzerine sadece minimum eşik uygulanması tavsiye edilebilir. Bu şekilde,
yerel yönetimin projeyi başlatmasını sağlayabilecek kısmi finansman bulma şansı yüksek olacaktır. Pazar
koşulları devam ettiğinde, yerel yönetim başka bir ihale üzerinden ek bir finansman miktarı alabilecektir.
Para birimi – genellikle yerel yönetimlerin borç almak istediği para birimi belirlenir. Başka türlü, farklı para
birimlerinde belirlenen farklı tekliflerin karşılaştırılması ve ayırt edilmesi zor olacaktır. Yerel yönetimler,
yabancı para birimi kredi sözleşmesi yaparken, döviz faiz oranlarının faydalarını dengelemek ve hatta
zarara neden olabilecek döviz riskine maruzu kalabilmektedir (döviz kuru dalgalanması). Döviz kuru dalgalanmasının yüksek olduğu ülkelerde, döviz cinsinden borçlanmayı düşünen yerel yönetimler için döviz
kırılganlığına karşı koruma sağlanması “hedging” tavsiye edilmektedir.
Faiz oranı – kilit değerlendirme kriterlerinden birisidir. Yerel yönetim, borç almak istedikleri faiz oranı türünü ihale dokümantasyonunda belirtmelidir: Sabit veya değişken (örn: Euribor 6 ay). Faiz oranı değişken
ise, bankalar sadece referans oranı üzerinden marjı teklif ederler. Genel olarak yerel yönetimlere borçlanma aşağıdaki tabloda gösterildiği gibi değişken oranlarda meydana gelir.
54
Tablo 13: - Hedef NALAS üyelerinin bulunduğu ülkelerde
yerel yönetim borçlanma faiz oranları (Aralık 2009 itibariyle)
Ücretler – teklifleri değerlendirirken ele alınması gerekmektedir. Ücret miktarı ve türü – 1) Peşin Ücret; 2)
Proje Başlangıç Ücreti; 3) Ön ödeme Ücreti: 4) Taahhüt Ücreti; 5) Yönetim Ücreti; 6) Düzenleme Ücreti; 7)
Yapılandırma Ücreti; 8) Aracılık Ücreti – bankaların bireysel fiyat stratejisi ve pazarların rekabet ve gelişmesine bağlı olarak bankalar ve mali piyasalar arasında farklı bir şekilde belirlenmektedir. Yerel yönetimler için, piyasa koşullarının iyileşmesi halinde yeniden finansman için esneklik sağlamak amacıyla erken
geri ödeme ücretlerinde maksimum limit koyulması tavsiye edilir. Aşağıdaki tablo 2009 yılında verilen
krediler için Romanya bankaları tarafından alınan ücretler ve komisyonlar üzerine bazı örnek değerleri
içermektedir.
Tablo 14 – 2009 yılında yerel yönetim kredileri için Romanya bankaları
tarafından alınan ortalama ücretler ve komisyonlar (%)
Erken Geri Yeniden
Finansman
Ödeme
Bedelleri Bedelleri
Yerel
Yönetim
Tipi
0.69
0.76
0.60
0.66
0.75
0.38
0.38
0.25
0.43
0.25
0.43
...
1.19
...
0.50
1.18
1.25
...
0.07
0.05
0.08
0.07
...
0.57
1.00
0.62
1.00
0.46
...
1.64
1.25
1.75
1.67
1.58
3.00
2.87
2.00
3.00
3.00
3.00
...
Geri ödeme takvimi – genellikle, gelecekteki likidite ihtiyaçları, ödenmemiş kredilerin borç servisi veya
tahmini gelirler ve giderlere bağlı olarak yerel yönetim tarafından belirlenmelidir. Borç geri ödemesi artan veya azalan amortisman ile veya özelleştirilmiş bir programa dayanarak eşit taksitlerde yapılabilir.
Sıklıkla, geri ödeme programı eşit taksitlere dayanmaktadır. Vade sonunda tek seferde geri ödeme22 de bir
seçenek olarak düşünülebilir. Ancak, birçok ülkedeki yerel yönetimlerin maksimum borç servislerine koydukları limitler bulunmasına rağmen, vade sonunda defaten geri ödeme değişiklik gerektirmeyen krediye
göre daha düşük değerlere sahip kredilerle (amortizasyon) sonuçlanacaktır. Ödeme sıklığı, aylık, üç aylık,
altı aylık veya yıllık olabilir; yerel yönetimler ödeme sıklığını eksiklikten kaçınmak amacıyla, tahmin edilen
nakit girişlerine (gelirler) dayanarak ödeme sıklığını ayarlamalıdır.
55
-22 Vade tarihinden defaten gerçekleşen borç geri ödemesi.
Ödemesiz dönem - yerel yönetimin ödenmemiş krediler üzerinde sadece faizi ödediği (anaparanın ödenmediği), kredi sözleşmesinin başlangıcındaki zamandır (genellikle 1-3 yıl). Ödemesiz dönem ayrıca ihaleyle belirlenmelidir; ancak asgari olarak kabul edilen ödemesiz dönem ihale dokümantasyonunda belirtilmelidir. Yerel yönetimin ödemesiz dönemin ilk yıllarda borç yükünü hafifletmesine rağmen, kredinin
genel maliyetini arttırdığını bilmesi önemlidir.
Vade – Altyapı projeleri genel olarak yerel yönetim bütçesine göre büyük başlangıç yatırımları gerektirmektedir. Uzun vadeli krediler, kendi gelirlerinden karşılaması kolay olan, yerel bütçe için daha düşük
borç yükü ile sonuçlanır. Bu yüzden, vade bankaların tekliflerini değerlendirmek için kullanılan kriterler
arasında olmalıdır.
Yeniden finansman olanakları – yerel yönetimler pazar koşullarının gelecekte iyileşmesi durumunda,
kredileri yeniden finanse etme esnekliğine sahip olduklarını temin etmelidir. Bu amaçla, yerel yönetimler
yüksek yeniden finansman komisyonları ve yeniden finansman alma üzerine kısıtlamalar gibi kısıtlayıcı
yeniden finansman koşullarını içeren bir kredi sözleşmesi yapmaktan kaçınmalıdır.
Yeniden yapılanma seçenekleri – bankaların tekliflerini değerlendirmek için bir kriter olarak ihale dokümantasyonunda da öngörülebilir. Böyle seçenekler genellikle bir vadesini uzatarak veya borç servis
ödemelerini yeniden düzenleyerek bir kredinin yeniden yapılandığı koşullar ve ücretleri belirtmektedir.
6.3.3. EN REKABETÇİ TEKLİFİ BELİRLEMEK İÇİN KREDİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ
Banka tekliflerini karşılaştırmak ve ayırt etmek için, yerel yönetim kredi bileşenlerini şeffaf ve objektif bir
şekilde belirlemelidir. Bu bağlamda, bir yerel yönetimin değerlendirme kriterlerini toplayabildiği kapsamlı bir metodolojisini sunabiliriz:
a) Kredinin yerel yönetim bütçesi üzerinde mali baskısı: Ödemesiz dönem, vade ve borç geri ödeme
programı olarak üç özellik burada önemlidir. Her bir faktör için, aşağıdaki tabloya göre bir puan atanır:
Faktör
Minimum Puan
Maksimum Puan
Ödemesiz dönem
0 – En az ödemesiz dönem
sunan banka
Vade
0 – En az vade sunan banka
10 – En çok ödemesiz
dönem sunan banka
10 – En yüksek vade
sunan banka
- borç yükü – kredinin ömrü boyunca herhangi bir dönemde gerçekleşen maksimum borç servisi olarak hesaplanır.
Her bir faktör yerel yönetim için önemine dayanarak bir ağırlık almalıdır. Genel olarak, toplam puan üzerindeki mali baskının toplam ağırlığı %20-30’u aşmamalıdır.
56
b) Genel efektif maliyet, faiz maliyetleri yanı sıra ödenecek tüm diğer ücretleri ve komisyonları içerir. Borç
geri ödemesiyle (anapara, faiz ve komisyonlar) ilgili gelecekteki nakit akışlarını kredinin bugünkü değerine iskonto eden kazanç olarak hesaplanır:
R- kredinin genel efektif maliyeti
C- toplam kredi tutarı
N – kredinin vadesi (yıl)
M – borç geri ödemelerinin dönemselliği (m= 12 aylık ödemeler için, m=3 üç aylık ödemeler için vs)
Xk, yk ve zk – k zamanında ödenen ücretler ve komisyonlar, anapara ve faiz ödemelerini temsil eder
Faiz oranı değişken ise, bir geri ödeme programını hesaplayabilmek için, yerel yönetim bir teklif sunarken
bankalar tarafından kullanılacak olan referans oran için benzersiz bir değer belirlemelidir.
En yüksek genel efektif maliyete sahip Bankaya 0 puanı verilirken, en düşük genel efektif maliyete sahip
olan banka teklifine 10 puan verilmelidir. Toplam puanda bu faktörün ağırlığı, %40-50 gibi yüksek olmalıdır.
c) Yeniden finansman ve erken geri ödeme ücretleri: Bir bankanın yeniden finansman opsiyonları açısından sunduğu esneklik derecesini değerlendirmek amacıyla benzeri bir değerlendirme çerçevesi
Faktör
Minimum Puan
Erken geri ödeme ücreti
0 – En yüksek erken geri
ödeme ücretine sahip banka
Maksimum Puan
-Bu bölümünden her bir faktör %20-40 gibi toplam bir ağırlığı temin etmek için ağırlıklandırılmalıdır.
Toplam puan, a,b ve c noktalarında belirtilen tekfaktörlerin ağırlıklı ortalama puanından hesaplanır.
En yüksek puana sahip banka ihaleyi kazanmalıdır.
Şekil 4: İhale prosedüründe en iyi teklifi belirleme örneği
Yerel Yönetim “L” bir yerel altyapı projesi için, minimum 10 yıllık vade, altı aylık taksitlerle geri ödeme ve
bir yıllık ödemesiz dönem ile 10 Milyon Euro borç almak istemektedir. Kısa bir ihale prosedüründen sonra,
L üç bankadan teklif alır.
57
Finansal Baskı açısından, C Bankası en yüksek ödemesiz döneme, en uzun vade ve kredinin ömrü üzerinde en en düşük maksimum borç yüküne sahiptir. A Bankası bu açıdan en düşük puana sahiptir.
Finansal Baskı
Genel efektif maliyet açısından, B Bankası %4.4’lük dahili iç getiri oranıyla en düşük maliyete sahip olup,
bunu %4.9 ile A Bankası, %5.2 ile C Bankası takip etmektedir. Bu aşağıdaki puanlarla sonuçlanır:
Yeniden finansman ve yeniden yapılandırma opsiyonları açısından, en iyi teklif C Bankasına aittir:
Uygun ağırlık ile her bir faktörün puanını topladığımızda, B Bankası en yüksek puanı elde etmekte ve
ihalenin kazanını olmuştur.
6.4. AB DESTEKLİ PROJELERİN UYGULAMASI İÇİN LİKİDİTE SAĞLANMASI
6.4.1. AB DESTEKLİ PROJELERİN UYGULANMASI İÇİN BORÇLANMA
Avrupa Birliği (AB) tarafından üye ve katılım ülkelerine sunulan hibeler, yerel altyapı, hizmetler veya idari
kapasitenin geliştirilmesine değerli katkılarda bulunmaktadır. Üye ülkelerde, böyle yerel yönetim projeleri, sıklıkla 15 milyon EURO’yu aşmaktadır; gerçekte bölgesel su ve kanalizasyon altyapısı için 100 milyon
EURO’ya yaklaşabilmektedir. Geçiş ülkelerindeki yerel yönetimler tarafından geliştirilen projelerin değeri
daha az olmakta ancak AB hibeleriyle yerel sermaye yatırımların faydaları tartışma götürmez.
Ancak, AB finansmanın alınması ve harcanması kolay işler değildir. Proje hazırlama ve sözleşme bu çalışmanın konusu olmamasına rağmen, proje uygulama için likiditeyi temin etmek için yerel yönetimlere sunulan enstrümanlarına temas edeceğiz. AB yönetmelikleri ve prosedürleri, hibe lehtarlarının kendi
kaynaklarından projenin uygun (gelir getiren projelerde %50’ye kadar) ve uygun olmayan harcamalarına
katkı bulunmalarını gerektirmektedir. Ayrıca, kural olarak, hibe parası yasal olarak uygun harcamaların
geri ödenmesi olarak lehtar yerel yönetime sağlanmaktadır yani yerel bütçelerin ilk faturaları tamamen
yerel kaynaklardan karşılaması gerektiği anlamına gelmektedir. Böyle gereklilikler, yerel yönetimlerin sürekli operasyonları için mevcut para kaynakları üzerinde olumsuz etkiye sahip olabilir ve diğer hizmetleri
sağlama kapasitelerini zayıflatabilir. Bu yüzden, diğer sürekli operasyonları bozmadan AB destekli projelerindeki yerel katkının tamamı veya bir kısmını ödemek için kredi kullanmaya ihtiyaç duyulmaktadır. Böyle bir çözüm, anapara geri ödemesinin çoğunluğunun, geri ödenen hibelerden sağlanmasından dolayı
mantıklıdır; faiz ve ücretler her zaman borç alan tarafından kendi kaynaklarından sağlanacaktır.
58
Geleneksel kredileri de ayarlamalara tabi olabilir; genellikle yerel yönetimin kendi kaynaklarından finanse
edilen yatırım projeleri için daha lehte koşullarda olmaktadır. Ek garantiler sağlayabilen, Garanti Fonunun
mevcudiyeti bu türden bir borçlanma için ayrıca bir destek sağlayacaktır. Örneğin, Romanya’da taşra olanlar dahil sayısız yerel yönetim, yerel sermaye projelerini ön finansmanı23 ve/veya eş finansmanı24 için 8
ay ile 2 ay arasında değişen vadelerle bankalardan borç almıştır. Böyle bir uygulama şüphesiz ki sermaye
yatırımları için orta ve uzun vadeli borçlanma tavsiyeleriyle değişiklik arz etmektedir, ancak herhangi bir
zamanda yerel bütçe nakit kıtlığı ve geri ödeme prosedürleri düşünüldüğünde rasyonel bir davranıştır.
Fiili ön finansman ve eş finansman, çok çeşitli nedenlerden dolayı tam olarak tahmin edilemeyebilir; geri
ödeme süreci, uzun kliring prosedürleri veya devlet bütçe kaynaklarının eksikliğinden dolayı ihtimalle
gecikebilir; diğer taraftan, fatura ödemeleri tüm taahhütleri yerine getirmek için yerel yönetime yeterli
nakit sağlayan yoğun vergi tahsilatıyla çakışabilir veya kamu satın alması ilk tahminlere göre daha düşük
bir fiyatla sonuçlanabilir. Bu yüzden, kredi itibari yüksek bir yerel yönetim sadece bir kredi limiti isteyebilir.
Projeler için AB desteği, finansman alabilme ihtimalini arttırır. Ayrıca, proje uygulamasına müteakip, yatırım operasyonu işletme sermayesi kredi limitiyle finanse edilebilir.
Diğer durumlarda, yerel kaynaklardan tüm proje taahhütlerinin yerine getirilmesinde kendine daha çok
güvenen yerel yönetimler herhangi bir zamanda tedarikçilerden beklenmedik fatura ödenmesi korkusundan dolayı veya peşin ödemeler için bir ön koşul olarak bir bankadan bir banka garantisi (veya garanti
mektubu) veya bir garanti fonu ihtiyacını değerlendirmeye devam edebilir. Bir banka garantisinin maliyet, genellikle garantinin süresi boyunca düzenleyen mali kuruluşa periyodik olarak ödenen bir sabit komisyonu içerir ve ayrıca bir garanti mektubunun alınması halinde, bir Garanti Fonuna ödenen ek garanti
ücretlerini içerir.
Örnek
Romanya taşra altyapısı için AB hibesi destekli projeler için banka garantileri
Romanya’da, AB destekli Taşra Kalkınması için Ulusal Programdan (NPRD) finansman alan taşra yerel yönetimleri projenin hayata geçirilmesinden (kamu satın almalarının tamamlanması ve yasal olarak onaylanmasından sonra) önce toplam uygun harcamaların %50’sine kadar ön ödeme almayı tercih edebilir.
Peşin ödeme büyük ölçüde bir kredi veya kredi limiti ihtiyacını ortadan kaldırır. Ancak NPRD ön ödeme
alan kuruluşlardan bir bankadan veya devlet teşekkülü KOBİ’ler için Ulusal Garanti Fonundan veya Taşra
Kredisi için Garanti Fonundan bir garanti mektubu sunmasını gerektirmektedir. Garanti mektubu, NPRD
yönetimine yerel yönetimin ön ödemeyi geri ödeme yükümlülüğünü yerine getirmemesi halinde banka/
garanti fonu kaynaklarından ödenmesini talep etme opsiyonunu verir. İki devlet teşekkülü fonları tarafından verilen garanti mektubu için ücret, tarım bakanlığının emri ile belirlenmektedir. Garanti ön ödemenin
%110’nunu kapsamalıdır. Banka garantinin düzenlenmesi için teminat, yerel yönetimin yerel bütçe gelirlerdir (örn: gelirin alıkoyulması).
-23 Ön finansman – proje tedarikçileri tarafından düzenlenen ilk faturaların lehtara ait kaynaklardan tamamen ödenmesi. AB hibesi, tüm satın alma ve harcamaların yasal bir şekilde gerçekleştirilmesi şartıyla orantılı olarak daha sonra
kullanılır.
-24 Eş finansman – bir lehtarın AB destekli bir projeye katkıda bulunması. Uygun harcama ve uygun olmayan harcama bölümlerini içerir. Yerel katkıdaki değişimler, ulusal anlaşmaların bir soncu olarak gerçekleşebilir; örneğin, bazı
ülkeler lehtar yerel yönetimlerden gerekli olan uygun harcamalara olan katkıyı devlet bütçesinden karşılamaktadır.
59
6.4.2. AB DESTEKLİ PROJELERE YEREL KATKININ SAĞLANMASINI
AMAÇLAYAN BORÇLAR İÇİN YASAL TEŞVİKLER
AB hibelerinin yerel yönetim kullanımını teşvik etmek ve desteklemek için, bazı ülkeler, yerel kamu finansmanı ve borç mevzuatında özel hükümler koymaktadır. Böyle hükümlerin çeşitli amaçları olabilir:
a) Borç onay sürecini basitleştirmek:
Somut önlemler şu şekilde olabilir:
• M
erkezi hükümet onayı ihtiyacını ortadan kaldırmak veya
• Onay süreci için bürokratik gereklilikleri basitleştirmek
b) AB fonlarından faydalanan tüm yerel yönetimlerin proje likiditesini sağlamak için kredi alma iznine
sahip olmasını veya alabilmesini sağlamak.
Spesifik araçlar:
• M
evcut koşullarda veya borçlanma limitlerinde istisnalar sağlamak
• Başka şekilde güvenilir olarak varsayılamayacak yerel yönetim veya belediye teşekkülleri tarafından AB destekli projelerin gerçekleştirilmesi için alınan krediler için devlet garantileri sağlamak.
c) Kredi kullanımı başlayıncaya kadar likidite ihtiyaçlarını karşılamak için ulusal bütçelerden kaynaklar
sağlamak. Bu amaçla, öne çıkan enstrüman, finansman sözleşmesinin yapılması üzerine toplam uygun
harcamanın %30- %50'sine kadar olan bir ön ödemedir. Peşin ödeme, yerel yönetimin tedarikçilerden
gelen ilk faturaları ödemesini sağlar ancak ciddi anlamda kredi kullanımı başlayıncaya kadar bunları karşılayacak herhangi bir garanti bulunmamaktadır. Ayrıca, kredi kullanan kuruluş, ön ödemeyi yapabilmek
için her bir kullanımın belirli bir kısmını saklayacaktır.
Belirtildiği üzere, hükümetler için borçlanma üzerinden AB destekli proje likiditesini karşılamak için yerel
yönetimleri teşvik etmeyi isteyen ve teşvik edebilen çeşitli opsiyonlar bulunmaktadır. Seçimler açık bir
şekilde politik ve makroekonomik değerlendirmelerin bir konusudur. Bütçe açıklarını azaltmayı isteyen
ülkeler, borçlanmayı teşvik etmeyecek ancak ön ödemelere daha fazla önem verecektir. Az gelişmiş yerel
kredi piyasası bulunan veya sayısız küçük yerel yönetimleri bulunan ülkeler, yerel yönetimlerin kredilerini
garanti etme opsiyonunu düşünebilir. Nihai olarak, merkezi hükümetin AB destekli proje uygulamasının
karmaşıklığını ve katılımı azaltmaya çalışan ülkeler ayrıcalıklı koşullarda borç almak için yerel yönetimlere
izin verecektir.
6.4.3. GÜNEY-DOĞU AVRUPA’DA AB DESTEKLİ PROJELERİ İÇİN BORÇLANMA
Bu çalışmanın katılımcı NALAS üyelerinin bulunduğu ülkeler arasında, halihazırda Bulgaristan, Romanya
ve Slovenya gibi Avrupa Birliği üyesi ülkeler bulunmaktadır. Diğerleri aday ülkeler olup bir gün yerel yönetimlerin AB desteklerini alabilmesi için destek önlemleri almaya ikna olacaklardır. Şu ana kadar, sadece
üç üye ülke, AB destekli proje uygulaması için borç almak üzere yerel yönetimler için teşvikler uygulamaktadır. Diğer NALAS üyelerinin bulunduğu ülkeler için AB yardımı büyük ölçüde yerel katkının kendi
kaynaklarından sağlandığı küçük projeler şeklinde olmaktadır.
Yukarıda belirtildiği gibi, ülkeler arasından seçim yapabileceği geniş yelpazede destek enstrümanlarına
sahiptir. Sadece tek bir teşvik uygulayan Bulgaristan ve Slovenya görünüşte minimal bir yaklaşımı tercih
ederken, Romanya birkaç farklı teşvik uygulamaktadır.
60
Örnekler
AB destekli projelerin uygulanması için Avrupa Birliği üyesi ülkelerdeki yerel yönetimler tarafından
borçlanma teşvikleri
Romanya'da AB destekli yerel yönetimlerin desteklenmesi aşağıdaki şekillerde olmaktadır:
a. AB destekli projelere yerel katılım sağlamak için alınan borç, borç eşiği ve yıllık ulusal sözleşme ve kredi
kullanımı eşiğinden muaftır. Ancak, merkezi hükümet onayı hala gerekmektedir.
b. AB destekli yol, su altyapısı, atık yönetimi, eğitim ve sosyal yardım projeleriyle ilgili yerel yönetim veya
bölgesel su & kanalizasyon şirketi kredileri KOBİ’ler için Kredi Garantileri Ulusal Fonu üzerinden devlet tarafından garanti edilebilmektedir. Garantiler, az kredi itibarına sahip taşra ve kasaba yönetimlerinin düşük
maliyetlerde borç almalarını veya borç verenleri çekmesini sağlamaktadır. Karşılık olarak, Maliye Bakanlığı herhangi bir yerel yönetimin borcunu ödememesi halinde, ödenmemiş meblağların ödenmesini borç
verene garanti etmektedir. Buna müteakip, Maliye Bakanlığı borç verene ödemiş olduğu meblağları geri
alabilmek için devlet bütçesinden ilgili yerel yönetime yapılan genel amaçlı transferleri alıkoyar. Bu plan
altında garanti edilen krediler a) noktasındaki hükümlerden faydalanacaktır.
c. AB hibesi lehtarlarına yapılan ön ödemler ayrıca projenin uygun harcamasının %30-50'sine kadar mevcuttur.
Bulgaristan’ da merkezi hükümet yerel yönetime AB destekli projelerin eş finansmanı için faizsiz kredileri
sağlar (ayrıca köprü finansmanı adı verilir). Herhangi bir devlet garantisi verilmemektedir.
Slovenya’ da AB destekli projelerin eş finansmanı için alınan yerel yönetim uzun vadeli kredileri bu borç
eşiğinden muaftır.
61
7. KREDİ NASIL YÖNETİLİR?
Yerel yönetimler çok geniş bir yelpazede borçlanma araçları kullanarak dış kaynaklar elde edebilirler. Ancak, her enstrüman sadece belirli tipte faaliyetlerin finansmanı için uygundur. Kısa vadeli finansman enstrümanları: (i) işletme sermayesi kredi limiti – yerel yönetimler geçici gelir açığını finanse etmek için faiz
ödedikleri, kredi limitinden fonlar çekmekte olup anapara genellikle uzatılmaktadır, (ii) köprü kredileri –
bir sermaye yatırım projesi için finansmanın ana finansman (uzun vadeli) elde edilinceye kadar geçici bir
süre için sağlandığı kısa vadeli kredilerin özel bir tipidir. Orta ve uzun vadeli borçlanma sermaye yatırım
projelerini finanse ederken yerel yönetimler tarafından tercih edilmelidir. Cari harcamaları karşılamak için
uzun vadeli borçlanma kanun tarafından genellikle yasaklanmış olup her durumda kaçınılmalıdır.
Finansman paketinin yapısının planlanması yerel yönetimin borç yönetimi ve sermaye yatırım stratejisi
doğrultusunda olmalıdır. Finansal kuruluş(lar) ile müzakereler yaparken, yerel yönetimler ödeme vadesi,
ödemesiz dönem, faiz oranları, ücretler, kredi kullandırma tarihi (kredi kullanımı), yeniden finansman vs.
gibi hususları dikkate almalıdır. Finansman paketinin alınmasından sonra, yerel yönetimler borcun ödenmesi için yeterli gelir elde etmeli ve ayrıca ek borç olma veya doğrudan yatırım imkanlarını hesaba katmalıdır. Ne yazık ki, işler planlandığı gibi gitmediğinde, yerel yönetimler borcu yeniden yapılandırmak ve
bazen temerrüt faizi ödemek zorunda kalıyorlar.
Bir kredinin yeniden yapılandırılması, yerel yönetimlerin bir mali kriz dönemine girdiğinde bir seçenek
olarak değerlendirilmelidir. Yeniden yapılandırma, mümkün olduğunda, finansman sözleşmesinin banka
ile imzalandığı başlangıçtan itibaren öngörülmelidir. Bir banka kredisinin yeniden yapılandırılması genellikle aşağıdaki bileşenlerden oluşmaktadır: (i) yeniden finansman, (ii) vade süresinin uzatılması, (iii) müşterinin planladığı nakit akışlarına uydurmak için borç yönetiminin yeniden şekillendirilmesi, (iv) borcun
bir kısmının silinmesi.
7.1. KREDİ ÇEŞİTLERİ VE
TAVSİYE EDİLEN KULLANIMLARI
Bölüm 3’te belirtildiği gibi yerel yönetimler çok geniş bir yelpazede borçlanma araçları kullanarak dış kaynaklar elde edebilirler. Her bir enstrüman, belirli tipte faaliyetleri finanse etmek için uygun olup, ulusal
mevzuat tarafından izin verilebilir veya yasaklanabilir.
Araştırma konusu NALAS üyelerinin bulunduğu ülkelerde ulusal mevzuat, kısa vadeli ve uzun vadeli borçlanma arasında farklılık göstermektedir. Araştırma konusu NALAS üyelerinin bulunduğu ülkelerin çoğunda, yerel yönetimler cari harcamaları finanse etmek (ve kamu hizmetlerinde sürekliliği sağlamak), vadesi
geçen kredileri yeniden finanse etmek, büyük yatırım projeleri için aracı (köprü) finansmanını sağlamak,
AB destekli projeler için ön finansman krediler sağlamak veya bazı durumlarda sermaye harcamalarını
fonlamak için gelirlerdeki geçici açıkları (açığın gerçekleştiği mali yıl içinde) gidermek amacıyla kısa vadeli
borç alabilir. Kısa vadeli krediler, genellikle kendi fonlarından veya alternatif olarak daha uzun vadeli kredi
ile yıl sonundan önce yerel yönetimler tarafından geri ödenmelidir.
En sık kısa vadeli enstrüman, işletme sermayesi kredi limitidir. Yerel yönetim, faiz ödedikleri, likidite ihtiyaçlarına göre kredi limitinden fon çekebilir; ürünün yapılandırma şekline bağlı olarak, yerel yönetimler
kullanılan miktarı bir yıl içinde geri ödemesi gerekebilir veya alternatif olarak çekilen meblağ devredilebilir. Kısa vadeli açıkları finanse etmek için amortisman kredisi kullanılabilir.
Köprü kredileri bir sermaye yatırım projesi için finansmanın, ana (uzun vadeli) finansmanın alınmasına
kadar geçici bir süre için sağlandığı kısa vadeli kredilerin özel bir türüdür.
62
Orta ve uzun vadeli borçlanma sermaye yatırım projelerini finanse ederken yerel yönetimler tarafından
tercih edilmelidir. Cari harcamaları karşılamak için uzun vadeli borçlanma kanun tarafından genellikle
yasaklanmış olup her durumda kaçınılmalıdır. Yatırım için krediler, her projenin özelliklerine ve ekonomik
ömrüne göre yapılandırılmalıdır. Bu bağlamda, yerel yönetim, uzun vadeli bir krediye başvurabilir veya
tahvil çıkarmayı tercih edebilir. Kredi, yerel yönetim için rekabetçi bir maliyette maksimum esnekliği sağlayacak bir şekilde yapılandırılmalıdır (uzun ödemesiz dönemler, önceden alınan borcun ödeme zamanlarıyla çakışmasını önlemek için özelleştirilmiş borç geri ödeme programı). Tahviller genellikle değişiklik gerektirmeyen kredilerden daha uzun vadelere sahip olduklarından, uzun vadeli yatırımları finanse etmek
için kredilerden daha çekici olabilmektedir. Ancak, tahvil ihraçları, genel olarak, amortismanlı geri ödeme
programıyla yapılandırılmalıdır; yasal borç eşiklerinin bir sonucu olarak, vade tarihinde defaten ödemeli
tahviller yerel yönetimlerin önemli miktarda borç almasına izin vermemektedir.
7.2. BORÇ YÖNETİMİ UYGULAMALARI VE TAVSİYELER
7.2.1. KREDİ VE BİLEŞENLERİNİN YAPISINI PLANLAMA
Eski komünist ülkelerdeki yerel yönetimler, planlama açısından birçok eksikliğe sahiptir. Komünist yönetim sırasında planlama bir kutsal söz iken, daha sonra imkansız veya gereksiz denerek reddedilmiştir.
1990’ların sonu itibariyle, yerel toplumların kalkınma potansiyellerini ve Avrupa Birliği ve diğer bağışçılardan hibeleri kullanabilmeleri için en azından mali ve yatırım planlamasının gerekli olduğu anlaşılmıştır.
Bunun üzerine, tüm idari çerçeve değiştirilmiş olup planlama becerileri artık güncelliğini yitirmiştir. Yeni
yasal, ekonomik ve politik arka planda planlama komünist zamanlara göre tamamen farklı bir deneyim
olmuştur.
Çok basit bir görev gibi görünmesine rağmen, borç yönetimi özellikle tek seferde çeşitli krediler alabilen
orta ve büyük ölçekli belediyelerde karmaşıktır. Bir kredinin alınmasından önce, yetkililer, parayı nerede
ve ne kadar sürede harcayacaklarına karar vermelidir. Kredi pazarlığı yaparken, yerel yönetimler ödeme
vadesi, ödemesiz dönem, faiz oranları, ücretler, kredi kullandırma tarihi (kredi kullanımı), yeniden finansman vs. gibi hususları dikkate almalıdır. Kredinin alınmasından sonra, yerel yönetimler borcun ödenmesi
için yeterli gelir elde etmeli ve ayrıca ek borç olma veya doğrudan yatırım imkanlarını hesaba katmalıdır.
Ne yazık ki, işler planlandığı gibi gitmediğinde, yerel yönetimler borcu yeniden yapılandırmak ve bazen
temerrüt faizi ödemek zorunda kalıyorlar.
Rasyonel borç yönetiminin önemine rağmen, birçok yerel yönetim herhangi bir spesifik stratejiye sahip
olmayıp bu yüzden bir plansız (ad-hoc) şekilde hareket etmektedir. Sonuç, araştırma konusu NALAS üyelerinin bulunduğu ülkeler için de doğrudur; hayata geçirilen borç stratejilerden sadece birkaç örnek büyük ölçüde yabancı teknik yardım ekipleri tarafından geliştirilmiştir.
Tüm bu hususları dikkate alarak, yerel yetkililer sözleşme yaptıkları borca ilişkin genel pratik tavsiyeleri
yakından tanımalıdır.
NALAS üyelerinin bulunduğu hedef ülkelerde yapılan araştırmadan alınan veriler, uzun vadeli sermaye
yatırımları için en iyi enstrüman olarak düşünülmesine rağmen tahvillerin kısmen kullanıldığını göstermektedir. Bundan dolayı, sadece Romanya, Hırvatistan ve Karadağ yerel yönetim tahvil ihracı gerçekleştirmiştir. Krediler, borç enstrümanlarının büyük çoğunluğunu oluşturmaktadır. Bu yüzden, müteakip paragraflarda kredilere odaklanacağız.
Döviz kurlarının dalgalandığı ve enflasyonun yüksek olduğu özellikle gelişmekte ülkelerdeki yerel yönetimlerin ulusal para biriminden borç almaları son derece önemlidir. Ulusal para birimi faiz oranlarının caydırıcı
bir şekilde yüksek olmasına rağmen, borç servisi bütçe gelirinin sahip olduğu para biriminden olmalıdır.
63
Düşük faiz oranlarıyla yabancı para biriminden borçlanmanın kabul edilebilir olmaması halinde, yerel
yönetimler ulusal para birimi yıpranmasından korunmak için “hedging” yapmalıdır. Hedging sözleşmeleri
nitelikleri (vadeli sözleşmeler veya opsiyonlar25), referans döviz kuru, faiz oranı, ücretler vs. hakkında olabildiğince detaylı olmalıdır.
Kosova gibi NALAS üyelerinin bulunduğu bazı ülkeler yabancı para biriminden borçlanmayı yasaklamaktadır. Farklı bir bakış açısından, EURO alanının bir üyesi olan Slovenya da yabancı para biriminden yerel
yönetim kredilerini de yasaklamaktadır.
İdeal olarak, kredi vadesi yatırımın ekonomik ömrüne eşit olmalıdır. Ancak, Güney-Doğu Avrupa gibi dalgalı piyasalarda, bankalar ulusal para biriminden uzun vadeli borç verme konusunda isteksizdir. Şuanda,
az gelişmiş piyasalarda, yerel para birimi kredilerinin vadeleri, ortalama 5-7 yıl iken yabancı para birimlerinde 15-20 yıl olabilmektedir. Kaçınılmaz olarak, Avrupa Birliğine katılma ve EURO’ya katılma beklentileri,
makroekonomik politikalarda borç verenlerin güvenini arttıracak ve böylece ulusal para birimi kredileri
için vadeler sonuç olarak artacaktır. Bu meydana geldiğinde, yerel yetkililer, uzun vadeli vadeleri hedeflemelidir.
Ödemesiz dönemler su, atık yönetimi, iş parkları, turizm vs. gibi gelir getiren faaliyetlere verilen krediler
için yararlıdır. Ödemesiz dönem yeni gelirlerin akmaya başlamasına kadar devam etmelidir. Bu şekilde,
yatırımlar, en azından kısmen krediyi kendileri karşılayacaktır. Ödemesiz dönemler planlanan kamu işlerinin tamamlanmasına kadar altyapı yatırım kredileri için de kullanılabilir. Gerekliyse, yerel yönetim ödemesiz dönem sırasında faizin ödenmemesi için borç verenle anlaşabilir.
Borç servisi için planlama (anapara ve faiz) gelir döngüsüyle, diğer ödeme taahhütlerin sürekliliği ve borç
eşiği için yasal hükümlerle ilişkilendirilmelidir. Yerel yönetim, yetersiz gelire sahip olduğu bir zamanda
birden fazla ödeme yükümlülüğünün çakışmasından kaçınmalıdır. Yerel vergilerin gelir döngüsü, ödeme
vadelerinin tarihlerine ve sayısına dayanmaktadır. Örneğin, mülk vergisi yıl boyunca iki tarihte ödenebiliyor ise, yerel bütçeler bu tarihlerde gelirlerin önemli akışından faydalanabilecektir. Vergi paylaşımı dahil
devlet bütçelerinden transfer durumunda, gelirler genellikle aylık olarak yerel bütçelere iletilir. Böyle koşulların doğru olması halinde ve sürekli faaliyetlerin ödeme taahhütlerini dikkate alarak, borç servisinin yıl
boyunca en çok gelirin toplandığı dönemlerle korelasyon içinde yapılandırılması akıllıca olacaktır.
Anapara ödemesiyle ilgili olarak, amortismanın mevcut borç servisi taahhütleri ve planlı gelirlere uygun
hale getirmek için yapılandırılması önemlidir. Amaç, birden fazla borç enstrümanları ve diğer harcama taahhütleri için ödemelerin çakışmasını önlemektedir. Böyle bir durum, sürekli hizmet sağlamasını ve ayrıca
yasal borç eşiğine riayet edilmesini tehlikeye atabilir. Ayrıca, herhangi bir zamanda eşiğin aşılmasına ve ek
borçlanma için kapasitenin kalmamasına neden olabilecek vade tarihinde defaten ödemeli enstrümanlar
dikkatli bir şekilde kullanılmalıdır. Sonuç olarak, kredinin geri ödenmesi süreci iyi bir şekilde ayarlanmalıdır. Yerel yönetimler, dengeli, artan veya azalan oranlı anapara geri ödemesi opsiyonuna sahiptir. Birinci
durumda, anapara, vade döneminde eşit miktarlarda geri ödenir; ikinci durumda, borç ödemesi küçük
miktarlarla başlar ve vade tarihine kadar artan oranlı bir şekilde artar; son olarak azalan oranlı geri ödeme,
yüksek anapara ödemesi değerleriyle başlar ve düşük olanlarla sona erer.
Faiz oranın belirlenmesi için, gelişmekte olan ülkelerde ulusal bankalar tarafından belirlenen bankalar
arası döviz kurları gibi (Avrupa Merkez Bankasının) uluslararası referans oranına karşı ağırlıklandırılmalıdır.
Sabit faiz oranları dalgalı piyasalarda yararlıdır, ayrıca uzun vadeli krediler için alınması son derece zordur.
64
-25 Vadeli işlem sözleşmesi, bir işlemin gelecekte meydana geleceği bir döviz kurunda sabitlemektedir. Bir opsiyon,
yerel yönetimin döviz kurlarını seçebileceği bir kur belirler; bugünkü döviz kuru daha lehte ise, şirket bu opsiyonu
tercih edecektir.
Kredi ücretleri sıklıkla külfetli olmakta ancak kaçınılmazdır. Borç verenler borçlanmanın gerçek maliyetini
maskelemek için kimi zaman düşük faiz oranlarını yüksek veya birden fazla ücretlerle birleştirmektedir.
Oldukça sık olmak üzere, az profil ücretleri sonuç olarak ek faiz oranları haline gelmektedir. Böyle sürekli ücret örnekleri: Yönetim ücreti (düzenli olarak ödenir), sözleşme ücreti, kullanım ücreti, sözleşme-dışı
ücret. Ek olarak, defaten ödenen ücretlerin kalabalığı bulunmaktadır: Taahhüt ücreti, düzenleme ücreti,
aracılık ücreti, onay ücreti, analiz ücreti, sigorta ücreti, kaynak ücreti, yeniden finansman ücreti, erken
geri ödeme ücreti vs. Yerel yönetimin uzman personeli herhangi bir kredi teklifindeki tüm ücretlerin maliyetinin ölçülmesinde son derece dikkatli olmalıdır. Birçok durumda, iyi ve kötü bir işlem arasında ayrım
yapmaktadırlar.
Araştırma konusu NALAS üyelerinin bulunduğu ülkelerin çoğunluğunda, kredi gelirleri ticari bankalarda
yer alan hesaplarda tutulmaktadır. Bazı bankalar yerel yönetimler adına emanet hesabı açmayı tercih edebilmekte ve ödemeleri tedarikçilere yönlendirilmektedir. Çok az durumda, kredi gelirleri, diğer yerel yönetim kaynaklarıyla birlikte Devlet Hazinelerinde tutulmaktadır (Kosova, Makedonya, Sırbistan ve Slovenya).
Kredi kullanımı ücreti borç tipine bağlıdır. Tahvil durumunda, tüm gelirler derhal borç alana ulaşmaktadır.
İlgili yerel yönetim mümkün ise parayı ticari bankaya yatırmalıdır; kredi kullanımı başlayıncaya kadar, yatırılan paradan elde edilen faiz, borcun bir kısmını karşılayabilir. Örneğin, Romanya’da Bükreş belediyesi,
2005 tahvil ihracından 500 milyon EURO’yu ticari bir bankaya yatırmıştır: iki yıl için, yatırılan paradan elde
edilen kazançlar tahvillerin faizini ödemek için yeterli olmuştur.
Krediler durumunda, bankalar genellikle tüm kredi gelirlerini müşterinin kullanımına vermeyi reddetmektedir. Ek olarak, zaman zaman ödemelerin kredi hedeflerine uygun olduğunu temin etmek için tedarikçilerden faturaları doğrulamalarını istemektedirler. Böyle durumlarda, kredi kullanımı yerel yönetimden talep üzerine gerçekleşir. Tüm krediler bir kredi kullanım planına sahiptir; diğer taraftan, planın
bozulması bazı bankaların uyumsuz yerel yönetimlerinden bir kredi kullanmama ücretini talep etmesine
neden olmaktadır.
7.2.2. SEÇENEKLERİ AÇIK TUTUN: BORÇ YÖNETİMİ SIRASINDA BÜTÇE PLANLAMASI
Borç yönetimi, tüm işletme ve sermaye fazlalıklarının tamamını kullanmamalıdır. Yerel yönetimlerin beklenmedik ödeme ihtiyaçları veya ek borçlanmanın neden olduğu maliyetler için kaynak desteği muhafaza
etmesi ve planlaması önemlidir. Böyle bir destek kaynağın bütçe göstergesi, mevcut borç servisinden
sonra kalan net bakiye olarak adlandırılabilir (veya net sonuç) ve aşağıdaki formül ile belirlenir:
NBADS = [( sürekli gelirler- sürekli giderler) + (sermaye gelirleri – sermaye giderleri)] – (faiz oranı + anapara)
(sürekli gelirler- sürekli giderler) = operasyonel bakiye
(sermaye gelirleri - sermaye giderleri) = sermaye bakiyesi
Mevcut borç servisinden sonra kalan net bakiye, yerel yönetimin ek borç alma ve kullanma kapasitesine
dair bilgi sağlar. Yeni borç enstrümanının vade dönemi üzerinden tahmin edilmelidir. Tahmin aşağıdaki
gibi hesaplanabilir:
• Üç yıllık ortalama bir yapıyı ve işletme ve sermaye harcama ağırlığının değişmediğini varsayın,
• Mevcut borca planlanmış borç servisi ekleyin (doğrudan veya garantiler).
65
Sonuçlar büyük ölçüde pozitif değerler ise, yerel yönetimler başka bir krediyi planlayabilir. Ancak, yeni
borç servisinin, net bakiyenin tahmini değerlerine uygun olmalıdır. Sonuçlar sıfıra yakın veya negatife
döner ise, yerel yönetim aşağıdaki opsiyonlara sahiptir:
• Tahminin gelirlerin ve/veya harcamalarının kesilmesi,
• Borç servisini azaltmak için mevcut borç enstrümanlarının yeniden yapılandırılması,
• Yeni kredinin farklı bir yapısının planlanması (örn: daha uzun vade, özelleştirilmiş borç servisi) Gelirler ve giderler söz konusu olduğu sürece, kararlar seçilmiş yerel yetkililer tarafından verilmektedir. Gelirler tarafından, opsiyonlar tahsilatları arttırmak ve/veya vergi oranları, ücretleri ve harçlarını arttırmaktır. Ne yazık ki, birçok Güney-Doğu Avrupa ülkesi vergi oranlarının artışını
sınırlandırmaktadır. Yerel yetkililer, bunu en son başvurulacak çare olarak kullanma eğilimindedir. Yapısal değişikler yapılmadığı sürece tahsilatların arttırılması, genellikle, sadece marjinal gelirler kazandırmaktadır (örn: piyasa değerinde vergilendirme özellikleri, vergi envanterinin tam bir revizyonu vs.)
Bu yüzden, birçok tasarruf harcamaların kısılması ile yapılabilmektedir. Kural olarak, sermaye harcaması,
önemli düzeylerde değiştirilmemelidir. Bunun yerine, yerel yönetimler, aşağıdaki durumlarda kaynaklardan tasarruflarda bulunmaya hazırdır:
• Ayrı kuruluşları birleştirerek idari maliyetleri azaltmak ve kaynakları ortaklaşa kullanmak (araç filosu, insan
kaynakları, bütçe& muhasebe, hukuk servisleri vs.),
• Tüm yerel kuruluşlar için birleştirilmiş/tek bir kamu ihaleleri açarak ürün ve hizmet satın alma maliyetlerini
azaltmak (örn: gıda, cep telefonu aboneliği, yedek parçalar, sarf malzemeleri, akaryakıt vs. için),
• Verimsiz yerlerde hizmet sağlamayı durdurma: Okullar, sosyal yardım birimleri, kütüphaneler, kültür merkezleri,
• Hizmetleri özel şirketlerden karşılama (örn: atık toplama, su&kanalizasyon, toplu taşıma, karayolu işleri vs.). Bazı yerel yetkililerin ve uygulayıcıların, dış kaynak kullanımının maliyetleri arttırdığını şikayet etmesine rağmen, kamu ihalelerinin doğru bir şekilde yapılması ve hizmet sözleşmelerinin maliyet ayarlamalarına izin vermesi gösterilerek yanlış düşündükleri kanıtlabilir. Deneyim kararlı yerel yetkililerin,
sözleşmeli tedarikçilerden önemli düzeyde maliyet kesintileri elde etmeyi başardığını göstermektedir.
7.2.3. BORÇLARIN YENİDEN YAPILANDIRILMASI KAÇINILMAZ OLURSA?
Bir kredinin yeniden yapılandırılması, yerel yönetimlerin bir finansal kriz dönemine girdiğinde bir seçenek olarak değerlendirilmelidir. Yeniden yapılandırma, mümkün olduğunda, finansman sözleşmesinin
banka ile imzalandığı başlangıçtan itibaren öngörülmelidir.
Finansal sıkıntı, bir yerel yönetimin yükümlülüklerini yerine getirmede ciddi zorluklarla karşılaşması halinde ortaya çıkar. Bu, bir ekonomik gerileme den sonra gelirlerde bir düşüş veya cari harcamalarda bir artış
(gelirlerde uygun artışlarla karşılanmayan borçlarda bir artıştan dolayı) veya borç servis yükümlülüklerinde bir artış (faiz oranlarında bir artış veya döviz kurunun değer kaybetmesi) veya yukarıdaki bileşenlerin
bir karışımının bir sonucu olabilir. Ek olarak, kötü yönetim kapasitesi ayrıca böyle bir durumun nedeni
olabilir.
Bankalar genellikle, müşterilerinin finansal sıkıntıya düşmesi halinde yeniden yapılandırmayı düşünmektedir (özellikle kurumsal müşterileri için). Müşterilerinin varlıklarına el koyulması ve haczedilmesini ve/
veya iflası sadece en son başvurulacak alternatif olarak ele almaktadır. Yerel yönetimler için, bankayla
iletişim kurması ve banka borcu temerrüdünün meydana gelmesinden önce yeniden yapılandırma planın
tasarlanması tavsiye edilir.
66
Bir banka kredisinin yeniden yapılandırılması genellikle aşağıdaki bileşenlerden oluşmaktadır: (i) yeniden
finansman, (ii) vade süresinin uzatılması, (iii) müşterinin planladığı nakit akışlarına uydurmak için borç
yönetiminin yeniden şekillendirilmesi, (iv) borcun bir kısmının silinmesi.
8. YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİ,
YEREL BORÇ MEVZUATI VE KREDİ
PIYASASININ İYİLEŞTİRİLMESİNE
NASIL YARDIMCI OLABİLİR ?
Yerel yönetim birlikleri, bir ülke veya bölgeden yerel yönetimleri kapsayan ve merkezi hükümet, parlamento, potansiyel yatırımcılar ve diğer paydaşlarla ilgili olarak üyelerin adına etkili ve yetkili bir savunucu
olarak hareket eden gönüllü üyelik örgütleridir. Yerel kamu borcuyla ilgili olarak, yerel yönetim birlikleri
(i) uygun mevzuatın oluşturulması ve/veya geliştirilmesini, (ii) ilgili mevzuatın etkisinin izlenmesini, (iii)
potansiyel borç verenlere, merkezi hükümeti ve diğer paydaşlara bilgi ve istatistik sağlamayı ve (iv) üye
yerel yönetimlerin borç yönetim planları ve operasyonlarını geliştirmesi ve iyileştirmesi için yardım etmeyi amaçlamalıdır. Bu amaçlarla, yerel yönetim birlikleri, faaliyetlerini aşağıdaki gibi yoğunlaştıracaktır:
A. Borç verenlerle ilgili olarak – yerel yönetim ve potansiyel yatırımcılar arasında iletişim ve bilgi akışlarının yönlendirilmesi
B. Üye yerel yönetimlerle ilgili olarak, yatırımın yapılandırılması ve finanse edilmesinde üyelere yardım
sağlanması; uluslararası standartlara uygun bir şekilde en iyi uygulamaları belirlemek/geliştirmek için
üye yerel yönetimlerle sürekli iletişim sağlanması.
C. Merkezi hükümetler ve parlamentolarla ilgili olarak - üyeleri adına politika, mevzuat ve kaynak kullanımındaki değişikliklerle ilgili lobi ve kampanya faaliyetlerinde bulunulması.
8.1. BORÇ VERENLERLE İLGİLİ OLARAK
Önceki bölümlerde belirtildiği gibi, gelişmekte olan ekonomilerde yerel kredi piyasalarında, gelişmiş
ekonomilerin işlevselliği bulunmamaktadır; finansal kuruluşların yerel yönetimleri finanse etme istekliliği
ve kapasitesi, yerel finansların düşük bilgi ve şeffaflık derecesinden dolayı azalmaktadır. Bu bağlamda,
birlikler bu bilgi boşluğunun kapatılmasında önemli bir rol oynayabilir ve böylece borç verenlerin yerel
ekonomi hakkında daha iyi bir anlayışa sahip olmalarına katkıda bulunabilir.
Yerel yönetim birlikleri, üye yerel yönetimler hakkında bilgileri merkezileştirmeli ve kamuya ifşa etmelidir, mümkünse bir internet sitesinde; böyle bir yaklaşım mali kuruluşlara, iç kredi risk politikalarına göre
potansiyel borç verme hedeflerini belirlemede yardımcı olabilir. Veriler, düzenli olarak güncellenmeli ve
üye yerel yönetimler arasında karşılaştırma analizini sağlayacak standart bir formatta sunulmalıdır. Bilgiler
ayrıca potansiyel yatırımcıların ilgilendiği önemli verileri de içermelidir – örn: her bir Yerel Yönetimin yerel
ekonomisine dair istatistikler, finanse edilen projelerin listesi, finansal rakamlar veya Yerel Yönetimin karar
verme mercisinin politik yapısı.
Coğrafi konum, doğal kaynaklar, demografi yanı sıra yerel ekonominin dinamiği ve yapısı hakkında bilgiler, potansiyel yatırımcılar/borç verenlerin yerel yönetimin orta ve uzun vade gelir yaratma potansiyeli ve
örtük olarak borçluluk kapasitesine dair doğru genel bir bakış edinmelerini sağlamalıdır.
Yerel yönetimlerin detaylı mali tabloları ayrı ayrı derlenmeli ve birliklerin internet sitesinde düzenli olarak
yayınlanmalıdır. Konsolide bütçe gerçekleşmeleri, bilanço verileri yanı sıra ödenmemiş borçlar ve bilanço
dışı kalemler (örn: şarta bağlı yükümlülükler) hakkında bilgi içermelidir. Her bir yerel yönetimin finansal
durumu hakkında geçmişe ait sonuçlar (en az 3-5 yıl) sunulmalıdır. Yerel kamu borcuna dair mevzuat borç
verenler tarafından iyi anlaşılmalıdır. Kredilerin amacı ve vadesi yanı sıra maksimum borçlanma seviyesi
limitlerine dair yasal hükümler, birliklerin internet sitesinde net bir şekilde tanımlanmalı
67
ve ana hatlarıyla açıklanmalıdır. Borç veren, böyle bilgileri her bir yerel yönetim için ek borçluluk alanı
belirlemek için cari borçlanma veya diğer mali göstergeleri ilişkilendirebilir.
Birlikler, üye yerel yönetimlerin dış finansman aradığı büyük yatırım projelerini merkezileştirmeli ve potansiyel borç verenlere pazarlamalıdır. Bu amaçla, yerel yönetimlerin sermaye yatırım stratejilerini toplamalı ve ifşa etmelidirler. Erişilebilirlik ve şeffaflığı arttırmak için bir çözüm, üyelerin uzun bir süre ufkunda
(3-5 yıl) gelecekteki yatırım projelerinin detaylı bir açıklamasını, önemleri ve finansman gereksinimleriyle
önceliklendirerek, yüklendikleri bir elektronik platformun geliştirilmesi olabilir. Bundan dolayı, ilgili
yatırımcılar/ kredi kuruluşları, yerel yönetimlerin yatırım planları hakkında önceden bilgi edinebilecek
ve inceleme ve kaynaklarını ne zaman ve nereye tahsis etmeleri gerektiğine karar verebilecektir. Son
olarak, birlikler üye yerel yönetimleri ve mali kuruluşlarını, yerel yönetimlerin sermaye yatırım stratejisini
sundukları ve en önemli projelerini açıkladıkları tartışma forumlarında bir araya getirebilir.
Borç verenler arasında yerel finansmana dair farkındalığı arttırma girişimleri ayrıca potansiyel yatırımcılarla ilişki içinde yerel yönetim birliklerinin önceliklerinden biri olmalıdır. Yerel kamu finansmanın
işlevselliğiyle ilgili konulara odaklanan seminerlerin düzenlenmesi, yatırımcıların bilgisini artıracak ve bu
sektörün finanse edilmesinde daha fazla istek yaratabilecektir.
Yerel yönetim birlikleri, piyasa geliştirme mekanizmalarının yaratılması için merkezi hükümet ve uluslararası mali kuruluşlar düzeyinde lobi faaliyetlerinde bulunarak, yerel kredi piyasalarının geliştirilmesine
dahil olabilir. 5. Bölümde açıklandığı gibi, yerel yönetim garanti fonlarının mevcudiyeti, yerel yönetim
borç vermede uzmanlaşmış devlet teşekkülü bankaların kurulması veya yerel yönetim kalkınma fonlarının kurulması, kuruluş aşamalarında kredi piyasalarının gelişimini destekleyebilir.
8.2. ÜYE YEREL YÖNETİMLERLE İLGİLİ OLARAK
Deneyimsiz yerel yönetimler arasında mali piyasalar algısı genellikle eksik olup bu durum yatırım projelerinin fonlanmasını amaçlayan mali borcun yapılandırması, alınması ve ödenmesi açısından verimsizliklere yol açmaktadır. Bu bağlamda, yerel yönetim birlikleri kredi piyasaların mekaniğini daha iyi anlamaları ve böylece borç finansmanı kullanırken doğru kararlar verebilmelerine yardımcı olarak, proaktif bir
rol üstlenmelidir.
Üye yerel yönetimler tarafından alınan kredilerle ilgili olarak Faiz oranları, komisyonlar ve ücretler,
ödemesiz dönem, vade, geri ödeme planı veya yeniden finansman opsiyonları dahil bir veri tabanının
oluşturulması birliklere Pazar faaliyetinin kapsamlı bir genel bakışı edinmelerini sağlayacaktır. Ayrıca,
standartlaştırılmış finansman ürünleri için borç verenlerin tekliflerini tahsil etmek için düzenli piyasa
araştırmaları yapabilirler. İzleme analizinin sonuçları, periyodik bir bültende derlenebilir ve üyelere
gönderilebilir.
Piyasa koşullarına bağlı olarak birlikler borç finansmanını ne zaman takip edeceklerini üyelere bildirmelidir. Örneğin, düşük likidite ve yüksek risk primleriyle mali piyasa krizi zamanlarında - son küresel mali ve
ekonomik krizi sırasında olduğu gibi - borç finansmanı zor ve pahalı olabilir. Böyle durumlarda, birlikler,
yatırım harcamalarını önceliklendirmek ve onları ertelemek için mümkün ise piyasa koşulları normale
dönünceye kadar yerel yönetimlerle birlikte çalışabilir.
68
Yerel yönetim birlikleri, tanımlanan en iyi uygulamalara, kredi alırken veya tahvil çıkarırken üyelerin ihale
dokümantasyonunu nasıl yapılandırmalarına dayanarak tavsiyelerde bulunmalıdır. Yatırım projesinin tipine ve sözleşme yapan yerel yönetimin mali durumuna bağlı olarak, farklı gereklilikler kamu satın alma
dokümantasyona dahil edilebilir. En uygun teklifin belirlenmesi ve seçilmesi için kriterlerin tasarlanması,
birlikler tarafından dikkate alınması gereken diğer bir önemli husustur.
8.3. MERKEZİ HÜKÜMETLERLE İLGİLİ OLARAK
Genel düşünceler
Yerel kamu finansmanına dair mevzuatın tasarımında yerel yönetim birlikleri ile merkezi yönetimler arasındaki ilişki belirleyicidir. Yerel yönetimler, amaçlarını gerçekleştirilmesinde gerekli ilk adım olarak merkezi hükümetlerle işbirlikçi bir ilişki geliştirme ve konsolide etmek için her çabayı göstermelidir.
İlişki kurumsallaştırılabilir veya plansız olabilir. Birinci durumda, ulusal bir düzenleme, yerel yönetimleri
etkileyen taslak mevzuatın ayrı bir şekilde tartışılması ve temsili birliklerle müzakere edilmesi gerektiğini
şart koşmalıdır. Birliklerin adları açık bir şekilde ifade edilmelidir. Ayrıca, asgari olarak aşağıdaki konularla
uğraşan bir prosedür belirlenmelidir:
• Yerel yönetim birlikleriyle istişare edilecek taslak mevzuatın tipi (kanunlar, hükümet kararları, acil durum
yönetmelikleri/mevzuat, bakanlık emirleri vs.);
• Yerel yönetim birlikleriyle ayrıca istişare edilecek mevzuat alanları (yerel yönetimlerin faaliyetlerini etkileyen herhangi bir şey veya sınırlı sayıda alan - finans, harcama yükümlülüklerinin tahsisatı, insan kaynakları
vs.);
• İstişarenin gerçekleşeceği aşama(lar) (nihai onay kararından önce, birinci taslağın tamamlanmasından
önce veya sonra, girişimci merkezi hükümet kuruluşunun onayından önce vs.);
• İstişare şekilleri (yazışmalar, toplantılar, konferanslar vs);
• Yazışmalar için mühletler (örneğin, bakanlık yazışmadan sonraki 10 gün içinde ve acil durumlarda 3 gün
içinde birliklerden geribildirim bekleyebilir);
• İstişare prosedürüne ve birliklerin görüşüne dair bir rapor karar vericilere verilecek taslak mevzuata eşlik
eden bir açıklama dokümantasyonunda yer almalıdır;
• İstişare prosedürüne uyulmaması halinde yaptırımlar (idari/anayasa mahkemelerine başvuru, cezalar vs.).
Plansız ilişki, yerel yönetim birlikleriyle özel bir istişare gerektirmemektedir. Bu genel kamu istişarelerinin
bir bölümü olarak gerçekleştirilebilir. Özel yerel yönetim istişareleri, sadece merkezi yönetimin gerekli
gördüğü hallerde gerçekleşir. Belirli durumlarda, merkezi hükümetler, yerel yönetim birlikleriyle müzakerelerden kasti olarak kaçınmayı ve şeffaflık için asgari yasal gerekliliğe bağlı kalmayı tercih edebilir. Bu
yaklaşımın bir sonucu olarak, yerel yönetim birliklerinin mesajı, bir eritme potasında eriyebilir veya hiçbir
şekilde duyulmayabilir.
Sonuç olarak, yerel yönetimlerin, ulusal mevzuatta başarılı bir etkinin ön koşulu olarak merkezi hükümetlerle kurumsallaşmış bir ilişkiyi ısrarla talep etmesi mantıklı olacaktır.
Örnek
Romanya’da yerel yönetim birliklerinin zorunlu istişaresi
Romanya’da dört yerel yönetim birliği ve merkezi hükümet arasındaki ilişki, özel bir prosedürü yürürlüğe
koyan bir Hükümet Kararının (521/2005 sayılı H.K.) Meclisten geçtiği 2005 yılından beri kurumsallaştırılmıştır. Prosedür, tüm merkezi hükümet kuruluşlarının, ilgili kurum başkanlıkları tarafından onaylanmasından önceki 15 gün içinde (acil durumlarda 5 gün) yerel yönetimler üzerinde doğrudan etkiye sahip her
mevzuat taslağını birliklerle istişare etmesini gerektirmektedir. Bu amaçla, merkezi hükümet kuruluşları,
belirli sorumluluklara sahip iletişim yetkilileri ve departmanları ataması gerekmektedir. Yerel yönetim birlikleri, taslağın alınmasından sonraki 5 gün içinde geri bildirimlerini göndermelidir (acil durumlarda 3
gün). Birliklerin görüşleri ve prosedürlerin gerçekleştirilmesi mevzuat taslağına ekli bir raporda yer alır
ve ayrıca İdari ve İçişleri Bakanlığına (MOAI) gönderilir. Birlikler, istişare olmaksızın onaylanan mevzuatlar, etkileri ve ilgili iyileştirme teklifleri hakkında üç ayda bir MOAI’yı bilgilendirme lidir. Karşılık olarak,
bakanlığın, istişare prosedürünün uygulanmasına dair üç ayda bir hükümete genel bir rapor sunması gerekmektedir.
69
Uygulamada, prosedür oldukça iyi bir şekilde gerçekleştirilmekte ancak merkezi hükümeti birliklerin
önerilerini kabul etmesi yönünde zorlamamaktadır. Bazen, istişare gerçekleştirilmemektedir ancak bu
durumlar nadirdir. Yerel yönetimler, istişare olmaksızın onaylanan hükümet kararlarını idari mahkemeye
taşımıştır ancak herhangi bir sonuç elde edilememiştir. Son olarak, birliklerin üç aylık ve istişarelerin gerçekleştirilmesi üzerine hükümete raporlama gerekliliği herhangi bir paydaş tarafından uygulanmamıştır.
Sonuç olarak, istişare prosedürü ilişkiyi ve yerel yönetim birliklerinin merkezi hükümetin kanun yapımı
üzerindeki etkisini büyük ölçüde arttırmıştır. Halihazırda, mevzuat taslakların hazırlandığı durumlarda,
bakanlıklar zorunlu olarak birliklere danışmaktadır. Ancak, istişarenin uygun bir şekilde gerçekleştirilmediği durumlar bulunmaktadır. Ayrıca zaman zaman birlikler, geri bildirim taleplerinin büyüklüğü altında
boğulmakta ve uygun bir şekilde yanıtlayamamaktadırlar.
Merkezi hükümetler, yerel toplulukların taleplerini ve sıkıntılarını her zaman bilemeyebilir. Bu yüzden,
birliklerin başkanlarının hükümet üyeleri ve diğer karar vericiler ile olabildiğince sık buluşması gerekmektedir. Ayrıca, yerel yönetim birlikleri, durumları en sıkıntılı sorunları hakkında hükümet ve icra bakanlıklarını düzenli olarak bilgilendirme alışkanlığı geliştirmelidir. Böyle raporlar düzenli olarak gönderilmeli ve
somut ve makul çözümler içermelidir; birlikler hiçbir bakanlığın radikal veya gerçekçi olmayan teklifleri
dikkate almadığının farkında olmalıdır. Son olarak, yerel yönetimler, merkezi hükümet uzmanlarını, işyerlerini ziyaret etmeleri ve mevzuatın nasıl uygulandığı ve hangi problemlerle karşılaşıldığına birinci elden
deneylemeleri için davet edebilir.
8.4. PARLAMENTO İLE İLGİLİ OLARAK
Yerel kamu borcuna dair daha iyi bir yönetmelik için lobi faaliyetlerinde bulunan yerel yönetim, taslak
mevzuatın hazırlandıktan ve onaylandıktan sonra durmamalıdır. Kanunlar durumunda, yerel yönetim birlikleri parlamentolarda çalışmalarına devam etmelidir. Parlamentoların gerçekte mevzuatın çoğunluğunu
hazırlamamalarına rağmen, merkezi hükümet tarafından hazırlanan tüm kanunları ve acil yönetmelikleri
onaylamaktadır. Gerçekte, Parlamento üyeleri (MPs) kanunlaşmak üzere hazırlanan herhangi bir taslak
üzerinde son söze sahiptir. Bu yüzden, yerel yönetim birlikleri onaylanan mevzuatın hedefini karşılamasını
temin etmek için parlamentolarla lobi faaliyetlerinde bulunmak için zaman ayırmalı ve uygun uzmanlık
sağlamalıdır
Parlamentolar özel komisyonlar ve genel kurullarda çalışmaktadır. Birçok tartışma komisyonlarda gerçekleşmektedir; bu bağlamda, paydaşlar yer almak üzere davet edilebilir. Komisyon tartışmaları genellikle
detaylı teknik içeriğe sahip olmamaktadır; MP genellikle taslak kanunların politik amaçlarıyla ve seçmenlerinden doğan özel durumlarla daha çok ilgilenmektedir. Merkezi hükümet temsilcileri zorunlu olarak komisyon toplantılarında yer almaktadır. Yerel yönetimler, ayrıca, özellikle belirli amaçların peşinde olmaları
halinde seslerinin duyulmasını sağlamalıdır. Davet edilmeleri halinde, birlikler sadece teknik sorumlularını değil aynı zamanda büyük belediyelerin başkanları gibi partilerinde politik nüfuza sahip seçilmiş yerel
yetkililerini de göndermelidir. Yerel toplulukların itibarlı temsilcileri olduklarından merkezi hükümetlere
göre MP’leri daha rahat ikna edebilirler.
Benzeri bir şekilde, yerel yönetim birlikleri merkezi hükümet uzmanları ve karar vericilere benzeri bir şekilde MP ve uzman parlamento komisyonlarından teknik sorumlularla kalıcı ilişki geliştirme yollarını aramalıdır. Böyle bir ilişki birliklerin ikna kabiliyetini büyük ölçüde artırır ve ayrıca gerekli olması halinde merkezi
hükümeti baypas etmelerini sağlar.
Yerel kamu borcuna dair mevzuatla ilgili olarak, yerel yönetim birlikleri, yukarıda belirtilen aynı belirli
amaçlara sahip olmalı ve taslak kanunlarının içeriğinin isteklerine aksi bir şekilde değiştirilmediğini temin
etmelidir.
70
8.5. BAĞIŞÇILAR VE ULUSLARARASI FİNANSAL KURULUŞLAR İLE İLGİLİ OLARAK
Yerel yönetim birliklerinin üyelerinden alabilecekleri kaynakların kıtlığı onları alternatif fon kaynağına yöneltmelidir. Bu amaçla, bağışçılar en olası fon kaynaklarından biridir. Avrupa Birliği, Uluslararası Kalkınma
için Birleşik Devletler Ajansı ve benzerleri en çok ihtiyaç duyulan teknik yardımı ve fon kaynağını birliklerin
projelerine sağlayabilir. Bağışçı yardımı, üye yerel yönetimlere doğrudan yardım olarak yapılabilir. Yerel
kamu borcu durumunda, birlikler analiz, el kitapları, mevzuat taslağı, yerel borç stratejilerinin geliştirilmesinde ve hatta kredi derecelendirilmesinin yapılmasında teknik yardım alabilir.
Uluslararası mali kuruluşlarla ilgili olarak, birlikler, üye yerel yönetimlerle iletişimin hızlandırılması ve kalkınma fonları veya garanti fonları gibi yerel kredi piyasası geliştirme mekanizmalarının desteklenmesinde
önemli bir rol oynayabilir. Çalışmada ele alındığı üzere böyle örnekler halihazırda Güney-Doğu Avrupa'da
bulunmaktadır.
71
Ek 1 – VAKA ANALİZLERİ
VAKA ANALİZİ
Sırbistan – Uzice bölgesel katı atık işleme tesisi/IBRD kredisi – Uzice Şehri, Sırbistan,
(nüfus: 83.022, 2002 nüfus sayımı)
Deneyimin kısa açıklaması:
Uzice şehri çevresindeki bölgeden dokuz yerel yönetim birimi sakinlerine hizmet etmek amacıyla katı
atık için Duboko adlı AB standartlarında düzenli çöp depolama sahasının inşa edilmesine karar vermiştir.
Proje ayrıca çöp toplama sahasında atık ayırma hattı, yerel yönetim birimlerinin her birinde atık transfer
istasyonlarının inşaatı ve her birinde mevcut çöp sahalarının kapatılmasını içermektedir. Duboko bölgesinde, Uzice ve Cacak şehirleri, Cajetina, Pozega, Kosjeric, Lucani, Arilje, Ivanjica ve Bajina Basta belediyeleri bulunmakta olup Sırbistan’ın batı bölgesinde yer almaktadır. Yerel Yönetimlerin nüfusu 371.000 civarında olduğu tahmin edilmiştir. Bölge ayrı bir tüzel kişilik olmayıp ancak “Duboko” Bölgesel Çöp Toplama
Sahası Projesinin uygulanması ve işletilmesi için özellikle tanımlanmıştır. Projenin amaçları doğrultusunda, katılımcı belediyeler, "Duboko Kamu Hizmeti Şirketi" adı verilen belediyeler arası bir şirket kurmuştur. Duboko, Sırbistan'daki ilk bölgesel atık yönetim tesisi olacaktır ve bundan dolayı Sırbistan'daki diğer
bölgeler için karşılaştırma yapılabilecek bir proje olacaktır. Projenin amaçları, hizmet kalitesi ve işletme
verimliliğini arttırılmasıdır.
İBRD kredisi ile finanse edilen projenin ana bileşeni, 500.000 m3'lük atık için atık toplama sahasının inşa
edilmesidir. Ek olarak, yer ve erişim yolları, atık su ve doğal gaz tesisatlarının hazırlanması tamamlanacaktır.
Ayrıca, organik atıkların geri dönüşümü için ayırma hattı inşa edilecektir, daha sonra 8 belediye’de atık
transfer istasyonlarının inşaatıyla birlikte atık taşıma kamyonları ve proje uygulamasının destekleyecek
danışmanlık maliyetleri İBRD kredisi ile finanse edilecektir.
Tüm proje dokuz belediye, ortak kamu hizmeti şirketi ve finansman bankası olarak İBRD arasında nispeten yenilikçi bir düzenleme ile gerçekleştirecektir. Tüm düzenleme, taraflar arasında imzalanan 5 ayrı
sözleşmeyi içermektedir: İBRD ve Duboko ortak hizmet şirketi arasında kredi sözleşmesi, ortak hizmet
şirketi, 9 belediye ve İBRD arasında belediyeler arası destek sözleşmesi, İBRD ve ortak hizmet şirketi
arasında ortak kamu hizmeti şirketi banka hesapları teminatı sözleşmesi, Duboko Kamu Hizmeti Şirketi
ve Uzice Bioktos Kamu Hizmeti Şirketi arasında atık bertarafı sözleşmesi ve Duboko Kamu Hizmeti Şirketi
ve Komunalac-Moravac Cacak Kamu Hizmeti Şirketi arasında atık bertarafı sözleşmesi (bu ortak kamu
hizmeti şirketinin toplam 9 şehirden en büyük 2 şehirden atık toplama için kamu hizmeti sözleşmesi
bulunduğu anlamına gelmektedir).
Bu projeyi finanse etmek için borçlanma enstrümanı, İBRD tarafından sağlanan ve toplam 5 milyon Euro
tutarındaki banka kredisidir. En büyük hibeler Avrupa İmar Ajansı (2.9 milyon Euro) ve Sırbistan Hükümeti
Ekoloji Fonu (1.1 milyon Euro) tarafından sağlanmıştır. Son olarak, belediyelerin katılımı 3.1 milyon Euro
olacaktır. Toplam proje yatırım finansmanı 12.1 milyon Euro'dur. Bu örneğin amaçları doğrultusunda, sadece İBRD kredisi ilgili olup incelenecektir.
72
İBRD kredisinin toplam tutarı 5 milyon Euro olup, tamamen veya her biri 100.000 euro’dan az olmayan taksitler halinde kullanılacaktır. Kredi Euro para birimindedir. Ön ödeme banka ücreti kredinin %1'i (50.000
Euro) ve değerlendirme ücreti ayrıca 30.000 Euro’dur. Ayrıca, kredi kullanıcısı, kararlaştırılan ilk dönemlerde kullanmadığı ödenmemiş toplam kredi miktarı için yıllık %0.5 ödemekle yükümlü olacaktır. Kredi, 10
Haziran 2011'den başlayarak 10 eşit altı aylık ödemelerle geri ödenecektir (yer yılın 10 Temmuz ve 10 Haziran günlerinde). Kredi sözleşmesinin tarihi 20 Mart 2008’dir. Eksik kredi geri ödemesi için, kredi kullanıcısı
eksik ödenen anaparanın %3’üne eşdeğer bir ücreti bankaya ödeyecektir. Faiz oranı Euribor + %3'tür.
Deneyimin güç noktaları/kritik faktörleri ve alınan dersler ve/veya bulunan çözümler
Tüm proje hala uygulama ve inşaat aşamasında olup, alınan dersler için çok erkendir. Krediyle ilgili olarak,
kredi geri ödemesinin 2011 Haziran tarihinde başlayacağından dolayı henüz ödemesiz dönemdedir.
Ancak, bulunan bazı çözümler veya kritik faktörler belirtilebilir:
1) Bu bölgesel olarak bir belediyeler grubunun, özellikle kredinin İBRD gibi uluslararası mali kuruluştan
alınmasından dolayı, banka kredisi dahil kompleks mali düzenlemeye girdiği ilk deneyimdir.
2) Bu düzenleme, rehin veya garantiyle ilgili olan bir ek benzersiz özelliğe sahiptir; Kamu borcuna dair
Kanuna göre Sırbistan'daki yerel yönetimler, kamu hizmetleri için garanti verememektedir, böylece bunun belediyeler, kamu hizmeti şirketi ve banka arasında düzenlenen ve bankaya yatırıma dahil olması için
yeterli teminat sağlayan sofistike sözleşmeler ile üstesinden gelinmiştir.
3) Bu örnekte bir grup oluşturan belediyelerin birlikte İBRD gibi büyük yatırımcıları çekebildiğini ve yerel
piyasada mevcut olanlardan daha iyi borçlanma koşulları elde edebildiğini göstermektedir.
4) Bu türden bir belediyeler arası işbirliği, AB fonlarından ve ayrıca Sırbistan Hükümeti fonlarından hibe
şeklinde gelen ek bir destek alabilmişlerdir.
5) Bu kredi sözleşmesinin olası bir negatif özelliği, planlandığı gibi çekilemeyen fonlar için bir banka ücretinin alınmasını şart koşan sözleşme hükmüdür (taahhüt edilmiş ancak kullanılmamış fonlar için banka
ücreti); Sırbistan'daki inşaat projeleriyle ilgili olarak belirli aşamaların gecikmiş uygulanmasının olağan
uygulaması dikkate aldığında, önemli olabilmektedir.
Bu deneyim ile çerçevesi ve arka planı hakkında bilgileri aşağıdaki sitelerde bulabilirsiniz:
Uzice Duboko Kamu Hizmeti Şirketinin resmi internet sitesi - http://www.duboko.co.rs
Avrupa İmar ve Kalkınma Bankasının (EBRD) resmi internet sitesi
http://www.ebrd.com/pages/project/psd/2006/37033.shtml
Daha fazla bilgi için:
Yetkili: Aleksandar Bucic
Unvanı: Finanstan Sorumlu Genel Sekreter Yardımcısı
Adres: Makedonska 22, 11000 Belgrat, Sırbistan
Telefon, faks: +381 11 3223 446
E-Posta: [email protected]
İnternet sitesi: www.skgo.org
73
VAKA ANALİZİ
Hırvatistan – Belediye Tahvili ihracı, Koprivnica/Rijeka Şehri örnekleri
Bu belediye tahvili ihracı prosedürü ve aracı seçim örneği, Hırvatistan Cumhuriyetinin sürecin nasıl olduğunu ortaya koymaktadır. Belediye tahvilleri, ihraç eden olarak yerel yönetimin ilgilenenlere borç alınan fonları
belirli bir süre içinde iade etmeye karar verdiği borçlanma senetleridir. Toplanan fonlar, yerel ve bölgesel
öneme sahip projelere yatırılmaktadır. Belediye tahvilleri, bölge, şehir veya belediyenin garanti edilen ödemeleri olduğundan en güvenilir menkul kıymetlerden biridir ve menkul kıymetler borsasında satılmalıdır.
Miktarlar hakkında genel bilgi:
Borçlanma deneyiminde yer alan para miktarı:
Koprivnica Şehri: HRK 60 mln = cca. EUR 8.2 mln (2004 Haziran ayında.)
Rijeka Şehri: HRK 180 mln = cca. EUR 24,5 mln (2006 Mayıs ayında.)
Projenin Süresi: Haziran 2006 – Haziran 2008
Deneyimin genel amacı ve belirli hedefler:
Hırvatistan piyasası borçlanma senetleri uzun vadeli ve kısa vadeli senetlerden oluşmaktadır. Uzun vadeli senetler tahviller veya devlet garantili tahviller yanı sıra kurumsal ve belediye tahvilleri olurken, kısa
vadeli senetler Maliye Bakanlığı ve ticari kayıt şirketi tarafından çıkarılan Hazine bonolarıdır. Hırvatistan
piyasasında, Hırvatistan’ın Euro-tahvil çıkaranlar faaliyet göstermektedir. Yerel Kurumsal tahvil piyasasının
gelişimi 2002 başlarında başlamıştır. Kurumsal tahviller 2004 boyunca yurtiçi piyasada önemli bir büyüme kaydetmiştir. Üç yerli kayıt ve ulusal ve uluslararası piyasalarda paralel bir versiyonu, ulusal piyasada
girişimlerin dış finansmanının bu şeklinin teşvik edilmesine katkıda bulunmuştur. Kurumsal tahvillerin en
yerli sürümleri, Euro’ya endeksli veya cinsinden tahviller olup sabit kuponlar ve altı aylık faiz ödemesiyle
birlikte vade tarihinde anapara ödemesiyle çıkarılmıştır.
2005 sonlarına doğru Zagreb Menkul Kıymetler Borsasında, ilk kotasyonda (Resmi Piyasa) toplam 20 koteli tahvil bulunmaktaydı, bunlardan 10'u Hırvatistan Devletine bağlı kuruluşlara ait olup, 8'i kurumsal
tahvil (Agrokor, Atlantic Grup, Belišce, Bina-Istra, Hypo Alpe-Adria- Bank, Medika, Pliva ve Podravka) ve
2'si de belediye tahvili (Koprivnica Şehri ve Zadar Şehri) olmuştur. Hırvatistan'da iki şehir belediye tahvili
çıkarmıştır. Koprivnica Şehri Tahvilleri, 2004 yılında üç taksitle ihraç edilmiş olup, toplam nominal miktarı
EUR 60 milyon ve son vade tarihi 28 Temmuz 2011 olmuştur.
Koprivnica Şehrinin tahvilleri amortisman tahvilleridir. Bu, tahvillerin anaparalarının vade tarihinde 14
altı-aylık taksitlerde ve anaparanın 1/14’nün ödeneceği anlamına gelmektedir. Tahviller, Zagreb Menkul
Kıymetler Borsanın ilk kotasyonuna (Resmi Piyasa) ve Varazdin Menkul Kıymetler Borsasında ilk kotasyona
dahil edilmiştir. Zagreb Menkul Kıymetler Borsasındaki listelendiği, 2007 Haziran ortalarından beri, bu
tahvillerin toplam cirosu 49,6 milyon HRK olmuştur.
74
8.191.504,00 EUR tutarındaki tahvillerin ilk dilimi Rijeka şehrinde 8 Temmuz 2006 tarihinde 8.191.504,00
EUR tutarındaki tahvillerin ikinci dilimi 17 Mayıs 2007 tarihinde çıkarılmıştır. Ayrıca 2008 yılında EUR
8.191.505.00 tutarındaki tahvillerin üçüncü dilimi Rijeka Şehrinde ihraç edilmiştir ve böylece 2008 yılında
piyasada olan Rijeka şehrinin çıkardığı toplam tahvil tutarı EUR 24.574.513,00 olmuştur. Son olarak, tahvillerin anapara ödemesi 18 Temmuz 2016 yılında ödenecektir. Rijeka Şehrinin tahvilleri de amortisman tahvilleridir. Zagreb Menkul Kıymetler Borsasında kote olduğu 2007 Haziran ortalarından beri bu tahvillerin
toplam cirosu 7,1 milyon HRK olmuştur. Belediye tahvillerinin Koprivnica Şehrinin sürümü şehir havuzu,
lise ve altyapı inşaatını finanse etmiştir.
Deneyimin kısa özeti:
Hırvatistan Cumhuriyetinde, Kamu İhaleleri Kanununun 5. Maddesinin (110/07 Sayılı Resmi Gazete) ve
Kamu İhaleleri Kanununda Değişikliğe dair Kanunun 4. Maddesinin (125/08 Sayılı Resmi Gazete) hükümlerine uygun olarak, Belediye tahvilleri için aracı ve sigortacı seçimi için kamu ihalesinin açılması zorunlu
değildir.
Her şeyden önce, Hırvatistan Hükümetinden borçlanma başvurudan önce ve bu prosedürlerin uygulama
şartlarının belirlenmesinden önce, prosedür şu şekildedir:
- Belediye tahvillerinin satışını gerçekleştirecek bankanın seçilmesi - şehir veya belediye meclisinin banka sponsorunun seçilmesine dair kararı,
- Borçlanma Prosedürü kurallarına uygun bir şekilde borçlanma amacıyla (borçlanma için açık bir şekilde
tanımlanmış projeler) belirlenecek olan ulusal piyasa için kabul edilmek üzere şehir borçlanmasına dair
kararlar – tahvillerin sigortacısı banka adı, çıkarılacak tahvil miktarı, tahvil vadeleri ve en iyi teklifi veren
bankanın – sigortacının- seçilmesine ilişkin tahvillerin diğer özellikleri – şehir veya belediye meclisi
tarafından verilecek kararlar.
- il veya belediye meclisi tarafından açık bir amaçla sermaye projelerinin kabulüne dair verilecek karar.
Borçlanma ve sermaye projelerinin kabulüne dair kararların verilmesinden sonra, il veya belediye meclisi
borçlanma onayı için başvuruyu Hırvatistan Hükümetine gönderir. Söz konusu karar üzerine başvuruyla
birlikte, yerel(bölgesel) yönetimlerin borçlanma prosedürleri kurallarının 10. Maddesinde (55/09 Sayılı
Resmi Gazete) belirtilen yerel (bölgesel) yönetimler tarafından borçlanma için garanti almak üzere gerekli
belgeler iletilir. Borçlanma ve garanti onayı için başvuru, il belediye başkanı veya reisi tarafından iletilir.
Başvuruyla birlikte, iller ve bölgeler, aşağıda belirtilen gerekli ekleri ve belgeleri iletir:
- borçlanma yılı için bütçe planı. Bütçe planın genel bölümü, gelir hesabı ve gider hesabı, borçlanma ve
mali varlıklardan planlanan gelirler ve mali varlıklar ve kredilerin geri ödenmesi için harcamaları içermelidir. Bütçenin ayrı bir bölümünde, plan bölge, il veya belediye borçlanması için sabit varlıkların alınması
için şeffaf harcamaları göstermelidir.
- yatırımın genel performansı için gelir kaynaklarından borçlanma ile yatırımın listelendiği ve sonraki yıl
bütçesine yansıtılacak olan yatırımla ilgili tüm giderleri gösteren kalkınma programları için koordineli
plan.
- Bütçe yılı boyunca yeni borç ve/veya garanti miktarlarını ve mali yıl sonunda toplam borcun beklenen
miktarının belirtildiği bütçe yılı için yerel veya bölgesel yönetimin bütçelerinin uygulanmasıyla ilgili kararlar,
- Net bir amaç ile birlikte yatırımın kabulüne dair temsilci mercinin kararları. Yatırım birden fazla kuruluş
tarafından finanse edilecek ise, eş finansman üzerine sözleşme taslağının iletilmesi gereklidir.
- güvence ve onaylar veren görevlendirme üzerine temsilci mercinin kararları. Karar, bu maddenin 7. bölümüne uygun bir şekilde yatırımın amacı ve kredi verenin veya bağışçının adı/unvanını içermelidir; bu
önerilen sözleşme ve niyet mektubunun tüm listelenen koşullarla birlikte kredi koşulları ve geri ödeme
planıyla birlikte kredinin alınacağı anlamına gelmektedir (kredinin tutarı/kredi geri ödeme dönemi, faiz
oranı, ödemesiz dönem, sigorta varlıkları ve diğer maliyetler),
75
Borçlanma başvurusu üzerine, Hırvatistan hükümeti, başvurudan sonraki 40 gün içinde kararını verir.
Onayın alınmasından sonra, tahvil izahnamesinin hazırlanması ve izahnamenin onayı için Hırvatistan
Menkul Kıymetler komisyonuna başvuru süreci başlar. Hırvatistan Menkul Kıymetler Komisyondan izahname onayının alınmasına dair kararın verilmesinden sonra, tahvil ihracı ve tahvillerin ana satışları başlar.
Tahvil hazırlama ve tahvil çıkarmak için süre, banka- belediye tahvil satış aracısının seçiminden sonra karar
verilir.
Belediye tahvillerinin satışı için yüklenicinin teklif toplama prosedürünü tamamlamasından sonra, il veya
belediye meclisi, Bilgi Paketinin hazırlanması ve danışmanlık için yetkili bir aracı şirketi görevlendirir. Şimdi sıra tahvillerin satışını gerçekleştirecek bankanın seçimine gelmektedir. Tahvillerin yüklenicisi, toplam
tahvil miktarının kaydederek garanti eder, birincil piyasaya tahvillerin kaydı için yatırımcı faizine bakılmaksızın ve tahvil çıkaran tahvillerin kaydı adına fonların tam miktarını öder. Daha önce belirttiğim üzere,
banka yüklenicisini seçmek için, kamu satın alma prosedürü gerçekleştirilmesi gerekli değildir, menkul
kıymetler veya diğer mali enstrümanların çıkarılması, satışı, alınması, veya transferiyle ilgili olarak finansal
hizmetlerin alınmasında, aracı şirketler ve merkez bankası hizmetleri, Kamu Satın Alma Kanununa tabi
değildir. Danışmanların tavsiyelerine uygun olarak, yüklenici banka, tahvillerin satışını gerçekleştirmek
için Hırvatistan'da bulunan ve menkul kıymet ticareti ile yetkili olan büyük bankalara ihale davetinde
bulunmuştur. Davet metni, bankaların tekliflerini verirken dikkat etmeleri gereken en önemli hususları
belirtmiştir.
Davet üzerine, Belediye Tahvil ihracı Komisyonu (Belediye veya şehir tarafından atanan) Bilgi Memoran
dumunu potansiyel bankalara göndermiştir. Bilgi Memorandumu, tahvil ihracının sponsor olmayı kabul
eden bankanın, ilgili belediyenin veya şehrin ekonomik ve sosyal durumuyla ilgili kapsamlı bir ekonomik
resmini, stratejik projeler ve varlık yönetimine dair bilgiler, yerel bütçenin gelirleri ve giderlerinin incelenmesini, borçlanma için yasal çerçeveyi, tahvil ihracından elde edilecek fonlarla finans edilecek projelerin
bir açıklaması ve yatırımların finansal bilgileri ve takvimi ve bankanın teklifi çerçevesinde tahvil ihracının
temel unsurları içeren bir teklifi sağlayacak bir şekilde tasarlanır.
Komisyon, iletilen banka tekliflerini değerlendirir ve müzakerelerinin ikinci oturumu için en iyi iki teklif
seçilir ve Komisyonun belediye tahvilini ihraç edecek bankaya dair verdiği kararları şehir veya belediye
komitesine sunduktan sonra tahvil ihraçlarının son koşullarını oluşturur.
Teklif sahiplerinin seçilmesinden sonra – yüklenici banka izahnameyi hazırlar. Belediye tahvil ihracı için
izahname HANFA (Mali Hizmetlerin Denetiminden sorumlu Hırvatistan Kurumu) tarafından onaylanmalıdır. Bir belediye tahvili ihracından önce, şehir veya belediye SKDD (Takas ve Saklama Merkezine) katılmalıdır. Bundan sonra tahviller ihraç edilir, bu durumda, demateraliyasyon şeklinde, adı ve 1 HRK cinsinden
olacaktır. Faiz yıllık sabit bir oranda hesaplanacaktır, bu durumda %5.50’dir. Faiz eşit miktarlarda altı ayda
bir ödenecektir. Tahvillerin anapara geri ödemesi, yıllık %20 tutarında tahvillerin vadesine kadar son beş
yıl üzerinden ödenmesi suretiyle amortize edilecektir.
Belediye tahvillerin ihracı için izahname için bazı linkler:
www.rijeka.hr/fgs.axd?id=11298
www.rijeka.hr/lgs.axd?t=16&id=19013
www.zse.hr/userdocsimages/prospekti/GRVI-O-17AA-Prospekt.pdf
Yetkili: Vladimir SESET
76
Unvanı: Molve Belediyesi Yatırımlar ve Kamu İhaleleri Başkanı
Adres: Trg S. Radica 7a, 48326 Virje, Republic of Croatia.
Telefon : +385 91 223 1000 (cep telefonu)
Faks: +385 48 892 294
E-Posta: [email protected], [email protected]
VAKA ANALİZİ
Arnavutluk – Tali ve taşra karayollarının geliştirilmesi – Dünya Bankası destekli ve Arnavutluk Kalkınma
Fonundan uygulanan bir Arnavutluk Hükümeti girişimi.
Ana Hedefler:
- Taşra bölgelerinde ulaşım koşullarının iyileştirilmesi; - Pazar yerlerine ulaşımın kolaylaştırılması; - İdari, eğitim ve sağlık hizmetlerine erişimin iyileştirilmesi; - İstihdam ve taşra kalkınması için koşulların yaratılmasıyla ekonomik kalkınmaya katkıda bulunmak.
Amaç:
Bu program, temel hizmetlere erişimin arttırılması ve proje konusu karayolların hinterlandında yaşayan
vatandaşlar için asfalt yolların sağlanması ise, yaralanan nüfus için ekonomik, tarım ve turizmin gelişmesinde fırsatların arttırılması.
Beklenen sonuçlar:
- Araçla seyahat süresinin kısaltılması ve ilgili harcamaların azaltılması.
- Karayolu kullanıcıları tarafından araç bakım maliyetlerinin azaltılması.
- Sağlık, eğitim ve idari tesislere erişimde artış ve bölgesel pazarlara erişiminde artış. - Proje konusu karayollarında trafik hacminde artış.
- Yolların kalitesiyle ilgili olarak yol kullanıcılarının olumlu beklentilerinde artış.
Proje uygulamasının kısa açıklaması:
Bu proje temel servise erişimi arttırma ve karayolları alanlarının iyileştirilmesinde karlı olabilecek taşra
nüfusunun için ekonomik, tarım ve turizm gelişmeleri için fırsatları arttırmayı hedeflemektedir. Projenin
bu hedefi (i) tüm Arnavutluktaki tali ve taşra karayolları şebekesinin öncelikli bölümlerini iyileştirerek; (ii)
taşra karayolları şebekesi için özel sektörle sözleşme düzenleyerek bakım sözleşmelerini kullanarak; (iii)
taşra karayolları şebekesini yönetmek için sorumlu organları yetkilendirerek ve (iv) tali yollarda bakım ve
yatırım yönetimi ve planlama sorumluluklarına sahip kurumları birleştirerek gerçekleştirmesi beklenmektedir.
Bu program 400 milyon USD’lik bir bütçeye sahip olup yaklaşık 1500 km’lik tali ve taşra yollarını kapsamaktadır. Proje, Aralık 2007’de uygulanmaya başlamış olup ülkedeki 12 bölgede yer alan en önemli bölgesel ekseni içermektedir. Gerçekte, genel olarak şu projeler uygulanmaktadır: 100 milyon USD; Dünya
Bankası (20 milyon $), OPEC Fon (15 milyon $), Arnavutluk Hükümeti (5 milyon $), CEB (56 milyon $ veya
40 milyon Euro) ve IPA programı 2008 (11 milyon $ veya 8 milyon Euro)}. Ayrıca, IDB ile 40 milyon USD,
BERZH ve BEI ile 50 milyon Euro ve Japonya Hükümeti ile 70 milyon USD olmak üzere finansal sözleşme
taslakları bulunmaktadır.
77
Projenin ana bileşenleri:
1. Bileşen: Tali karayolu şebekesinin (bölgesel) bölümlerini iyileştirmek için altyapı çalışmalarını içermektedir. Yolun yıpranmasından dolayı, bu bileşenin müdahaleleri yolun rehabilitasyonu ve yeniden inşa edilmesidir. Tüm yol, yeni asfalt ve zemin altına gerekli olan maddelerle yeniden kaplanacaktır. Rehabilitasyon
çalışmaları, yeni podyumun inşa edilmesi ve yeni asfalt dökülmesini kapsamaktadır.
2. Bileşen: Taşra karayolu şebekesinin iyileştirilmesiyle birlikte inşaat çalışmalarını içermektedir (komün
veya belediyedeki yollar). Bu taşra karayolu şebekesi son derece kötü koşullardaydı, işte bu yüzden rehabilitasyon ve yeniden inşaat gereksinim duymaktaydı. Tali karayolları projelerinde yeni asfalt dökülmesi
yanı sıra rehabilitasyon çalışmaları yeni taban inşa edilmesi ve yeni asfalt dökülmesini kapsamaktadır.
Önem ayrıca yol güvenliği ve çevre korumasına ve çağdaş parametreleri ve standartların kullanılmasına
verilmiştir.
3. Bileşen – Uygulama ve Kurumsal Destek
Bu bileşen teknik destek verilmesi, malların satın alınmasını ve özellikle ADF ve yerel yönetimin kapasite
inşa etmesi olmak üzere proje uygulamasını hızlandıracak operasyonel harcamaları finanse etmektedir.
Fizibilite Çalışması.
Birincil ve ikincil çalışmaların değerlendirmeleri, çoklu kriter analizleriyle iki aşamalı bir süreç kullanılarak
yapılmaktadır. Birinci aşama çeşitli kriterlere göre daha sonra değerlendirilecek ve ADF’den listelenecek
projeden finanse edilecek kendi projelerinin tanımlanması ve teslim edilmesinde yerel yönetim birimlerini içermektedir (rekabetçi kredi kullanım programlarında kullanılan).
Bu kriterler şunları kapsamaktadır:
•
•
•
•
Sosyal ve ekonomik kalkınmada etkisi, projenin yerel/bölgesel stratejisine yaklaşımı.
Fakirliğin azaltılması ve temel hizmetlere erişimin arttırılmasındaki etkisi;
Doğrudan yararlananlar;
Yeniden yapılandırılacak fiziksel yolları durumu;
Seçilecek projeler, Dünya Bankası modelleri dikkate alınarak maliyet-faydaları veya maliyet verimliliğinin
çağdaş yöntemine göre değerlendirilmiştir.
İkinci aşama, yapılmış olan maliyet-fayda analizi (CBA) birisi verilen örnek (veya minimumun yapılması) ve
diğeri projedeki önerilen yeniden inşaat alternatifini (proje senaryosu) olmak üzere iki alternatifin karşılaştırılmasını içermektedir. Bu analizin sonucu %16 ekonomik getiri yüzdesi (ERR) vermiştir.
Öncelikli yol bölümlerinin seçimi, açık ve şeffaf bir yöntem ile yapılmaktadır. Projenin birinci aşamasında,
ADF yerel yönetim birimlerine gönderilen ve ADF’nin internet sayfasında yayınlanan çeşitli kriterlere göre
öncelikli projelerin tanımlanmasında ve sunulmasında yerel yönetim görevlendirilmiştir. Bu öncelikler,
ayrıca yayınlanan diğer kriterlere göre ADF tarafından sıralanmıştır. Son kriter, tarımsal üretim, doğal ve
kültür turizmin tanıtılması, fakirliğin azaltılması ve karar verme sürecine toplumun katılmasındaki etkisi
gibi sosyo-ekonomik etkiyi içermektedir.
Yerel yönetimden projenin devam etmesi ve sürdürülebilirliğinin sağlanmasında bir ön koşul olarak bakım hizmetlerinin sağlanmasında yıllık bir plan hazırlaması istenmiştir. Değerlendirme süreci ve proje sıralamasıyla ilgili listeler, internet sayfasında yayınlanmaktadır.
78
Projenin ilerleyişi. Proje günümüze kadar geliştirilen şu faaliyetler ile 2007 Aralık ayında başlamıştır:
Uygulayıcı kuruluşun seçilmesi, ADF. 2007 Haziran Dünya Bankası Misyonuna uygun bir şekilde, Arnavutluk yetkilileri projenin uygulayıcı kuruluşu olarak Arnavutluk Kalkınma Fonunu onaylamıştır. Arnavutluk Kalkınma fonu, devam eden projeler ve II. Bölgedeki Çalışmalar dahil, 1993 yılında kuruluşundan
itibaren Dünya Bankası projelerinin uygulanmasında büyük bir deneyime sahiptir.
Bu projenin amacı: Özellikle turizmde olmak üzere ekonomik kalkınma potansiyeline sahip bölgeler için
yerel kalkınma planları hazırlayarak taşra toplumunun yaşam koşullarını iyileştirmektir.
Hedefler:
- Sürdürülebilir sosyoekonomik kalkınmasını teşvik etmek.
- Umumi altyapıyı iyileştirmek.
- Yerel düzeyde hükümeti güçlendirmek.
- Katılımcı yaklaşımlarla yönetişimde toplumun rolünü arttırmak.
Beklenen sonuçlar:
- Drafting of narrow sectoral plans for 16 Communes,
- Mekansal Planların hazırlanması (Petrele, Ulez, Velipoje),
- Turizm Kalkınma Planlarının Hazırlanması (Ishem, Petran, Qender-Vlore).
• Projenin hazırlık aşaması. Şubat ayında, İngiliz Şirketi "Roughton International” projenin hazırlanmasında bir danışman olarak çalışmaya başlamıştır. Sözleşmenin bir parçası olarak şirket çalışmanın ilk aşaması için teknik projeler ve ihale dokümanları tamamlamaktadır. Bu plan, ülkenin 12 bölgesinde seçilen
alanları kapsamaktadır. 2008 sonunda, ADF ile işbirliğinde şirket 400 km’lik bölgesel ve yerel karayolların
satın alınması için hazır teknik projeler hazırlamış ve gözden geçirmiştir.
• Planın ilk aşaması. Planın ilk aşaması 2008 sırasında başlamış olup, tasarım, denetim ve teknik yardım
dahil DB, OPEC, Arnavutluk Hükümetinin finansmanı ile 12 bölgede 12 önemli alanın yeniden inşa edilmesini kapsamaktadır. Finansman için bölümlerin seçilmesi, yararlanan tarafların büyük bir katılımı ile
gerçekleştirilmiştir. Uluslararası danışmanlık şirketi (ROUGHTON International) ile işbirliğinde, ADF trafik, taşımacılık ve ekonomik karın tam bir analizini yapmıştır. IPA 2008'den finanse edilen diğer dört
bölüm, Gjirokaster, Durres, Lezhe ve Shkoder Bölgelerindedir.
• Öncelikler ve finansman bölgelerinin listesi. Bu dönemde ADF, işlevselliklerine dayanarak 3500 km’lik
tali ve taşra karayolları envanteri için uluslararası danışman Roughton International (RI) ile işbirliğinde bulunmuştur. ADF, ana taşra ağı olarak değerlendirilen, 1500 km veya yaklaşık 525 yol bölümü için
ekonomik taşıma değerlendirmesi veritabanına sahiptir. Bu görevi gerçekleştirmek için, birçok faaliyet
gerçekleştirilmiştir; örneğin: Yolda yürüme zorluklarının ölçülmesi, herhangi bir araç kategorisi, vs için
trafik ve yoğunluğunun ölçülmesi. Tüm bu veritabanları, yatırımların önceliklendirilmesi ve ilgili maliyetleri gerçek zamanlı olarak sunarak her bir yolun fizibilitesini hazırlayan bir yazılımdan analiz edilmiştir
• Altyapı çalışmasının denetlenmesi. ADF, altyapı çalışmasının denetlenmesinde önemli bir deneyime sahiptir. Bu projede yüksek düzey standart ihtiyacına sahip olarak, ADF yüksek saygınlığa sahip bir uluslararası denetleme şirketi ile işbirliğinde bulunmuştur. Bu şirketle işbirliğinde, ADF, toplam olarak 1500 km
olan uygulama konusunu denetlemektedir.
79
• Projenin sürdürülebilirliği. ADF, karayollarında yatırım beklentisi ile, yatırımların bakımını amaçlayan
Yerel Yönetimlere sağlanan eğitimlerle kapasite inşasında doğru teknik desteği sağlamıştır. ADF, bakım
müdahalesinde bulunmak için maliyetlerin ve zamanın tahmin edilmesinde yardımcı olan doğru araçlara ve programlara sahiptir.
• Deneyimin güçlü tarafları/kritik faktörler, öğrenilen dersler ve bulgular.
• Arnavutluk Hükümeti ve yabancı bağışçı katkılarının bir sonucu olarak sürdürülebilir bir finansman sağlanması.
• Yerel yönetim birimlerinin ana yol bölümlerinin tanımlamasına ve projelerin sunulmasına ayrıca maliyetfayda analizinin yapılmasına dahil eden iki aşamalı fizibilite analizi.
• Yerel yönetim birimlerinin (belediye, komün) önceliklerin tanımlanması yanı sıra projeden sonra bakımın
sağlanmasına (yatırımların yardımcı bir faktörü) dahil edilmesi.
• İl meclisini proje önerilerini çalışmasına dahil edilmesi yerel ve bölge değerleriyle bir fayda temin etmesini
etkili bir şekilde arttırmıştır.
• Bağışçılar tarafından uygulanan standartların ve uluslararası ve uzman şirketlerden desteklerin kullanılması.
• Hâlihazırda yerel yönetimlerin yatırım alanında büyük bir deneyime sahip olan ADF’den çalışmaların denetlenmesi projelerin uygulanmasında ve özellikle küçük kapasiteye sahip yerel yönetim birimlerinin bu
yönde iyi bir çalışma geleneği yaratmak için yerel yönetimleri etkilemede bir garanti temin etmektedir.
Bu deneyimle ilgili yararlı bilgiler, içerik ve mevcut durum
Arnavutluk Kalkınma Fonu yerel yönetim yatırımları için mali kaynaklar sağlamak için gerekli görülen,
1993 yılında özel bir kanun ile kurulmuştur. Başlangıçta, uygulanan projeler için toplum faydasını arttırmak ve geliştirmek amacıyla başta Dünya Bankası ve yerel yönetim fonlarının %5-10’luk katkılarıyla olmak
üzere farklı bağışçılardan fonlar kullanmışlardır.
Zaman içinde, hükümet katılımı daha görünür olmuş ve bağışçı sayısı artmıştır. ADF Başkanlığını Başbakan Yardımcısının veya Bakanlar Kurulundan başka bir kişinin yaptığı bir kurul ve Diğer Bakanlıklardan ve
yerel yönetimlerin temsilcilerinin katılımı ile yönetilmektedir.
Uygulama yılları boyunca, ADF yerel kamu hizmetlerinde birçok yatırım gerçekleştirmiş, yerel yönetim birimlerine kapasitelerinin arttırılması, projelerin hazırlanması, yatırımların gerçekleştirilmesi için standartların uygulanması, finanse edilen projelerin bakımlarının yapılması ve tedarik ve satın alınan materyaller
vs alanlarında yardımcı olmuştur.
Geçtiğimiz yıl, ADF’ye yerel yönetimlere borç verme imkanı ve yetkisi veren, kanunda bazı eklemeler ve
iyileştirmeler yapılmış olup ancak henüz uygulanmaya başlamamıştır.
Yetkili: Zyher Beci
Unvanı:Uzman
Adres: Arnavutluk Belediyeler Birliği
Telefon: +355 4 2257603
Faks: +355 4 2257606
İnternet sitesi: aam-al.com
80
VAKA ANALİZİ
Makedonya – Kredi ile Karpos Enerji Verimliliği – Gelecek için Tasarruf
Karpos Belediyesi, USAID/Makedonya Yerel Yönetim Faaliyetleri (MLGA) ve Belediye Yatırım Programı
üzerinden USAID Kalkınma Kredisi Kuruluşu (DCA) kredi garantisi almak için başvurmuştur.
USAID MLGA kredi itibarını, cari mali sağlığını, kredi koşulunu ve gelecek projeksiyonlarını değerlendirmek için Karpos Belediyesine kapsamlı teknik yardım sağlamıştır. Bu analize dayanarak, Karpos Belediyesinin güvenilir ve borçlanmak için mali kapasitesine sahip olduğu tahmin edilmiştir.
Belediye tarafından önerilen proje, enerji verimliliği projesini uygulama ve belediye hizmetlerini geliştirmede belediye kabiliyetini açısından DCA gerekliliklerini yerine getirmiştir.
Kullanılan borçlanma enstrümanı tipi – Kredi; Toplam teklif edilen Belediye Yatırım Projesi
635.000 USD tutarındadır
Projenin dönemi – Temmuz – Ekim 2008
Tecrübenin Genel Maksadı ve Özel Hedefler
Karpos Belediyesi, USAID/Makedonya Yerel Yönetim Faaliyetleri (MLGA) ve Belediye Yatırım Programı
üzerinden USAID Kalkınma Kredisi Kuruluşu (DCA) kredi garantisi almak için başvurmuştur. Uygulama,
anaokulu projesinin tamamlanmasını hedeflemiştir. “J.A. Komenski” anaokulu, bağımsız Makedonya tarihinde özerk yetkiye sahip bir belediye tarafından (merkezi hükümete karşıt olarak) eğitim alanında
yapılan ilklerden biri olacaktır.
DCA üzerinden yerel yönetim kredisinin kullanımı ile, Karpos Belediyesi, enerji verimliliğine, enerji verimli ısıtma sistemi, elektrik tesisatı ve aydınlatma tesisatının kurulması ve çatı inşaatına odaklanan anaokulu binasının inşaatını tamamlayacaktır.
Karpos Belediyesinde DCA destekleme çalışmasının ana önceliklerden biri enerji verimliliğidir. Karpos Belediye Meclisi, enerji verimliliği için bir program oluşturmuştur (MEEP) 2008-2012. "Jan Amos
Komenski" Anaokulunda yüksek verimli ısıtma ve aydınlatma ekipmanın kurulması, enerjinin çok daha
verimli kullanımını ve işletme maliyetlerinde önemli bir azalma sağlayacaktır.
DCA tarafından finanse edilecek ekipmanın etkisi aşağıdaki gibidir:
a. Isınma – %10 ila 20 arası tasarruf sağlanacaktır (tip mevcut okul altyapısına göre)
b. Elektrik – Yeni binada kurulu olan ışık ve diğer elektrikli ekipman tipi, bir eğitim tesisi belirlenen
standartlara tam olarak uygundur ve flüoresan lambalar kullanılmaktadır örn: büyük ölçüde parabolik
ızgaralı aydınlatma tüpleri. Yeni lambalarla enerji tasarrufu yaklaşık %30 olarak ölçülmüş olup ve eski
tip lambalara göre aydınlatma miktarı yaklaşık %50 artacaktır.
c. Çatı inşaatı – Çatı inşaatı yalıtımının ısı verimliliğinde artış ile birlikte, yaklaşık %20 ısı enerjisinden
daha az kayıp olacaktır.
81
Kredi itibarına sahip, Makedonya kanunca borçlanma yetkisine sahip ve belediye altyapısı veya operasyonlarını geliştirmek için enerji verimli veya yenilenebilir enerji projelerinin uygulama kabiliyetine sahip
Makedonya belediyeleri ve belediye hizmet şirketleri DCA garanti desteğine başvurma yetkisine sahiptir.
Borçlanma prosedüründen önce, USAID MLGA işbirlikçi belediye olarak Karpos Belediyesinde teknik yardım sağlamıştır. Kredi itibarı öz değerlendirme aracı kurulmuş olup tarihsel bütçe trendlerine ve gelecek
gelir ve harcama senaryolarına dayanarak belediyenin cari mali sağlığı, kredi koşulu ve gelecek projeksiyonlar değerlendirmek için uygulanmıştır. Bu araç sürekli ve sermaye bütçelerindeki gelirler ve harcamalarla ilgili olarak mali istikrar ve istikrarsızlığın etkilerini daha iyi anlamaya yardımcı olmuştur. Ayrıca, finans
yetkililerine gelirlerin tahsilatı ve mali tasarruflar artırabilecek faktörleri analiz etmek ve belirli senaryo
analizleri gerçekleştirmek için bir sorun tespit aracı da sunmuştur. Analiz, güçlü bir belediye mali itibar ve
borçlanma kapasitesinden önemli düzeyde daha yüksek net işletme sonucunu ortaya koymuştur.
Borçlanma prosedürünün başlamasından önce, Kanunun gerektirdiği üzere, Karpos Belediyesi borçlanma
için taslak şart ve koşulları almak için çeşitli mali kuruluşlarla iletişime geçmiştir. Alınan taslak şart ve koşullar, borçlanma için bir görüş alma talebiyle birlikte Maliye Bakanlığına iletilmiştir.
Maliye Bakanlığından olumlu görüş temelinde, Makedonya Cumhuriyeti Hükümetinin borçlanma için
onay vermesinden sonra, Karpos Belediyesi, Kamu Satın Alma Kanunun hükümlerine istinaden mali hizmet sunmakla yükümlü olmuştur. Karpos Belediyesi, bir ihale açmış olup, UNI Bank, bir DCA ortağı, kredi
için en rekabetçi koşulları teklif ettiğinden ihaleyi kazanmıştır. Bu USAID/DCA garantili ilk belediye kredisi
olmuştur.
Ayrıca yeni kabul edilen mevzuat tarafından, belediye borçlanmasına izin verildiğinden beri Makedonya
Cumhuriyeti Hükümeti'nin herhangi bir belediyeye verilen ilk onay olmuştur.
2008 Temmuz ayında, Karpos Belediyesi ve UNI Bank %50’si USAID Kalkınma Kredisi Kuruluşu (DCA) tarafından garanti edilen, beş (5) yıl vadeli ve %7.5 faiz oranlı 635.000 USD tutarında bir Kredi Sözleşmesini
imzalamıştır.
Deneyimin sonuçları:
Birinci yılda toplam enerji işletme maliyet tasarrufu yaklaşık 13.681 USD olmuştur. Sürekli elektrik ve ısıtma maliyetlerini dikkate aldığından bu tasarruf tahmini ihtiyatlıdır. Isıtma ve elektrik maliyeti %12 ve %10
arttığı dikkate alındığında, ayarlanmış toplam tasarrufu 19.500 USD’a yaklaşacaktır.
Belediye Enerji Verimliliği Programı Sonuçları – “J.A.Komenski” Okulu, Karpos Belediyesi
Sermaye
İyileştirmelerinden
Sonra (2009)
Toplam
Azalma
MKD/m2
MKD/m2
MKD/m2
Isınma
430.85
386.80
44.05
-10.22%
Elektrik
245.30
156.70
88.60
-36.12%
132.65
MKD/m2
567,742
MKD Toplam Yıllık
Tasarruf
$13,681
USD Toplam Yıllık
Tasarruflar
Sermaye
İyileştirmelerinden
Önce (2008)
Yenilenen Binanın alanı 4.280 m2’dir
82
Toplam tasarruflar
% Azalma
Deneyimin güç noktaları/kritik faktörleri ve alınan dersler ve/veya bulunan çözümler:
1) Belediye finansmanın bu yeni yolu, yerel toplum, medya ve genel toplum ve özellikle projeleri için
DCA'ya başvurmayı düşünen belediyeler üzerinde son derece önemli bir etkiye sahip olacaktır.
2) Sermayeye erişim, özellikle günümüzde büyümeyi sağlamak için özel sektör kredi piyasasından borçlanmaya izin verdiklerinden Makedonya'daki yerel yönetimler için önemli bir sorundur. Birçoğu, bir kredi
geçmişi geliştirme veya bankalar tarafından "iyi itibara sahip müşteriler" olarak tanınma fırsatına sahip
olmamıştır.
3) Farklı katılımcıları içeren bir işbirliği modelidir: USAID, DCA katılımcı banka, ZELS, belediye, enerji hizmet şirketleri ve Maliye Bakanlığı hepsi bu programda katılmakta ve gelecekteki kamu-özel sektör ortaklıkları için bir model sağlamaktadır.
4) Bu başarıyla uygulanan ilk DCA programı uygulaması, diğer belediye başkanları için bir teşvik olarak
görülmektedir ve şimdi enerji verimli projeler uygulayabilmek ve belediye altyapısını geliştirilebilmek için
araçlara ve kaynaklara sahipler.
Bu deneyim ile çerçevesi ve mevcut durumu hakkında bilgileri aşağıdaki sitelerde bulabilirsiniz:
Karpos Belediyesinin resmi internet sitesi – http://www.karpos.gov.mk
USAID Yerel Yönetim Projesinin Resmi internet sitesi http://www.mlga.com.mk/success_stories_more.
php?id=49
Yetkili: Gjorgji Josifov
Unvanı: Belediye Kredi Ekip Lideri
Telefon, faks: +389 70 367339
VAKA ANALİZİ
Türkiye -İstanbul Büyükşehir Belediyesi 120 Metro Araçlarının Tedarik Edilmesi ve Hizmete Alınması
İstanbul, 12.9 milyon nüfusa sahip dinamik bir şehirdir. On yıllara dayanan ulaşım sorunlarıyla ilgili olarak
sakinlerinin ihtiyaçlarını karşılamak güç bir iştir. Yıllık yaklaşık 10 milyar USD konsolide bütçeye sahip olan
İstanbul Büyükşehir Belediyesi, şehirdeki ulaşım stresini hafifletmek için bir girişimde bulunmuştur. En
pratik çözüm açıkça yer üstündeki trafiği azaltmak için metro inşaatı olan yeraltı toplu taşıma sisteminin
uygulanmasıdır.
Bu çerçevede, 751 milyon EURO’luk bir bütçe ile Kadıköy-Kartal Metro Hattı Projesine start verilmiştir. 10
ticari bankanın sendikasyon kredisi ile gerçekleştirilmiş olan bu projenin finansmanı, sadece inşaat ve
elektromekanik işleri kapsamıştır.
Şimdi ilgimiz, bu projede ve finansman sürecinde kullanılacak demiryolu taşıtlarının satın alınmasına
odaklanacaktır. Bu finansman süreci sırasından atılan bürokratik adımlar detaylı olarak sunulacaktır. Ayrıca, Belediyenin karşılaştığı problemler ve/veya engeller bu olay incelemesinde ele alınacaktır.
12.9 milyon kişi bu proje finansmanından faydalanacaktır. (Tüm şehir)
83
2005 yılında Türkiye Büyük Millet Meclisinin kabul ettiği bir kanunla İstanbul Büyükşehir Belediyesinin
hizmet ettiği alanın genişletilmesinden dolayı, tüm şehrin sınırı dahilinde kalan alan Büyükşehir Belediyesinin hizmet alanına dönüşmüştür.
Finansman Uygulamasını Özellikleri:
Proje Sahibi: İstanbul Büyükşehir Belediyesi
Proje Adı: Kadıköy-Kartal Metro Hattında kullanılacak 120 Metro Aracının Tedariki ve Hizmete Alınması
Proje Tutarı: EUR 138,739,027
Yüklenici: Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles S.A. (CAF)||
Borç Veren/Kredi Veren: BNP Paribas Kurumsal & Yatırım Bankacılığı
İhracat Kredi Kuruluşu: Compañia Española de Seguros de Crédito a la Exportación S.A. (CESCE)
Kullanılan Enstrüman: Proje Finansmanı
İhracat/Alıcı Kredisi: EUR 117,928,172.95 (artı EUR 9,875,733.94 Sigorta Primi)
Vade: 31 yıl ödemesiz + 10 yıl (20 eşit taksit)
Ticari Kredi: EUR 20.810.854,05
Vade: 6 yıl ödemesiz +7 yıl (14 eşit taksit)
Projenin Süresi: Ekim 2009 – Mayıs 2012
Satın alma sözleşmesinin imzalanma tarihi 09.09.2009'dur
Projenin başlama tarihi 28.10.2009’dur
Projenin tamamlanma tarihi 28.05.2012’dir (başlangıç tarihinden sonraki 31 ay)
Kredi sözleşmesinin imza tarihi 10.03.2010'dur
Projenin amacı, Kadıköy-Kartal Metro Hattında kullanılacak 120 Metro Aracının satın alınmasıdır. İhale
açılmış olup 138,739,027 EUR'luk teklifi veren İspanyol yüklenici ihaleyi kazanmıştır.
Bir projeyi finanse etmek için; birkaç noktanın dikkate alınması gerekmektedir:
- Proje, sadece Türk Teknolojisi tarafından gerçekleştirilmediği durumlarda geçerli olmak üzere yabancı
mali kuruluşlar (yabancı sermaye ile) üzerinden finanse edilebilir.
- Proje, Devlet Planlama Teşkilatının “Yıllık Bülteninde” yer almalıdır.
- Hazine Müsteşarlığının onayı alınmalıdır.
Bilindiği üzere, devlet garanti tüm kredi itibarına sahip yerel yönetimler için seçenektir. Bu bağlamda, tüm
Türkiye yerel yönetimleri arasında en iyi kredi itibarına sahip olan İstanbul Büyükşehir Belediyesi, zaman
kaybına neden olmamak için devlet garantisi olmaksızın başka bir yol izlenmiştir.
Bu adımların atılmasından sonra, İstanbul Büyükşehir Belediyesi, en iyi mali teklifi almada başarılı olmak
için çeşitli mali kuruluşları sürecin bir parçası haline getirecek bir politika izlemiştir. Bu yüzden, yaklaşık
100 mali kuruluş, proje ve finansman süreci hakkında Teklif Çağrısı (TÇ) ile bilgilendirilmiştir.
84
Atılan adımlar:
Kronolojik sıraya uygun bir şekilde adımlar aşağıda listelenmiştir:
- Belediye yapısı dahilinde yatırım projelerinin fizibilite raporlarının hazırlanması
- Gelen bütçe yılında uygulanacak projelerin seçilmesi ve sonraki yılın tahmini bütçesindeki
mevcudiyetleri
- Uygun projelerin hazırlanması ve bu projelerin Belediyenin Yıllık Yatırım Programına dahil edilmesi
(5393 Sayılı Kanun, Madde 18-a)
-Düzenli müzakerelerden sonra Belediye Meclisinde “Yatırım Programının” onaylanması (5393 Sayılı
Kanun, Madde 18-a)
-Projenin “Hükümet Yatırım Programında” yer alması (Yıllık Yatırım Programında belirtilen dış borcun sağlanması için Prosedürler ve İlkeler 3. Bildirim Maddesi, 4749 Sayılı Kanun, Madde 8)
- Demiryolları Müdürlüğünden, projenin finansmanın talep edilmesine dair resmi belgenin alınması
- Projenin finansmanı için Hazine Müsteşarlığından “ön izin” talep edilmesi ((Yıllık Yatırım Programında
belirtilen dış borcun sağlanması için Prosedürler ve İlkeler 3. Bildirim Maddesi, 4749 Sayılı Kanun, Madde
8- Madde 10)
- Proje için yurtdışı borçlanma için “Belediye Meclisi Kararının” alınması (5393 Sayılı Kanun, Madde 68)
- İhale Sürecinin 4743 Sayılı Kamu İhaleleri Kanunu çerçevesinde tamamlanması
- Örnek tekliflerle birlikte, Teklif Çağrılarının veritabanındaki tüm mali kuruluşlara gönderilmesi.
- Belirleyici tekliflerin incelenmesi ve bankalar/tekliflerin final listesinin hazırlanması (analizlerde, farklı
yöntemler ve yazılımlar kullanılmıştır.)
- Tekliflerini düzeltmeleri için finale kalan bankalar/ banka gruplarının bilgilendirilmesi
- BNP Paribas’ın Finansal maliyetlerle ilgili olarak en iyi teklifi sunan taraf olduğunun belirlenmesi
- Hazırlana sözleşmelerinin içeriğiyle ilgili olarak BNP Paribas ile müzakerelere başlanması
- Son şeklini alan Kredi Sözleşmeleriyle İhalenin Uygulanması
- İmzalanan Kredi Sözleşmelerinin Hazine Müsteşarlığının Dış Ekonomik İlişkiler Başkanlığına gönderilmesi (Yıllık Yatırım Programında belirtilen yurtdışından borç alımına ilişkin Prosedürlerin ve İlkelerin
Bildirilmesi, 3. Başlık)
- Kredi Sözleşmelerinde İngiltere Kanunlarının Yetkili Kanunlar olarak tercih edilmesinden dolayı Londra'daki Türk Ataşeliğinde bir Süreç Aracısının atanması
- Kredi Sözleşmelerinin Hazine Müsteşarlığında “Dış Finansal Bilgilendirme Sistemine” (Dış Borç Kaydı)
kaydedilmesi. (Kamu Maliyesi Başkanlığı: 32 sayılı T.P.K.K.H Madde 42, 32 Sayılı T.P.K.K.H Kararı, B.H. ve
D.T.M'nin Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankasına ilişkin 91-32/5 I-M Sayılı Sirkülerinin bildirilmesi)
- Sözleşmelerin imzalanmasından sonraki 30 gün içinde Ön Şartlar olarak adı verilen kullanım için gerekli
dokümanların BNP Paribas Bankasına gönderilmesi.
- Sigorta ücretinin İspanya İhracat Kredisi Kuruluşuna (CESCE) ve komisyon ücretlerinin Yetkilendirilmiş
Lider Düzenleyiciye transfer edilmesi
- Kredilerden ilk dilimi kullanarak tedarikçiye (Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles S.A.- CAF) Peşin
Ödeme ve Hak edişlerin transfer edilmesi.
- İlgili dokümanları kullanımdan sonraki 10 gün içinde göndererek Hazine Müsteşarlığı Kamu Maliyesi
Başkanlığının bilgilendirilmesi. (32 Sayılı T.P.K.K.H Bildirim No: 91-32/5 Madde 42)
85
Deneyimin sonuçları:
Finansman sürecinin, esas olarak ihracat finansmanına odaklanacağından dolayı, mali kuruluşların projemiz için son derece istekli olacaklarının farkındaydık. Bu yüzden, kendimize ait benzersiz stratejimizi
belirledik ve son aşamaya kadar uyguladık.
Birinci belirleyici teklif aşamasında, küresel finans çalkantısından dolayı maliyetlerin beklediğimizin biraz daha yüksek olacağından biraz endişe duyduk. Diğer taraftan, maliyetlerin ve tekliflerin çok geniş bir
yelpazede olması bizi şaşırttı. Beklentimiz, bankaların oldukça benzeri teklifler sunacakları yönündeydi.
Gerçekte, bu en kötü uçta olan bankaları kolaylıkla elememize ve sonunda 5 banka/banka grubunu final
için seçmemize yardımcı oldu.
Finale alan bankaların son tekliflerinin iletilmesi için son tarih geldiğinde, neredeyse tüm bankalar son
dakikaya kadar beklemiştir.
BNP Paribas'ın krizdeki genel mali koşulunun güçlü olmasından dolayı teklifi son derece iyiydi. Bu zaman
zarfından Fortis Bank'ı da satın almışlardır.
Sonuç olarak, beklentilerimiz karşılandı ve iki taraf arasında başarılı bir sözleşme imzalandı.
Borç alan müzakerelerde son derece net ve kesin olmalıdır. Teklifimizin maliyetleri son derece uygun
görünmektedir; ancak sözleşmenin içeriği farklı şekillerde daha fazla ödeme yapmanız yönünde sizi zorlayabilir.
Borç alan, dokümantasyon hakkında kredi verenin fazladan talepleri hakkında dikkatli olmalıdır. Bazen
dokümantasyon can sıkıcı olabilmektedir. Kredi verenler her zaman mali tabloları düzenli olarak incelemek istemektedir.
Sözleşmede yer alan ücretler müzakere edilmelidir. Kredi kullanımlara projeye uygun bir şekilde yapılmalı
ve taahhüt ücretinin fırsat maliyeti kullanımdan önce hesaplanmalıdır.
Ekstra masraflar/peşin yapılan masraflar engellenmelidir. Aksi halde, kredi verenin kötü niyetli olması halinde, orantısız miktarlarda maliyet ödemenize neden olabilir.
Kredi verenler, iyi gözden geçirilmeli ve geçmiş deneyimleri varlıklar gibi ele alınmalıdır. Borç alan, kredi
verenleri “herhangi bir hak ve/veya yükümlülük, Borç alan ülkenin tanımadığı bir ülkede yer alan herhangi bir üçüncü tarafa veya iştirake transfer edilmez" gibi bağlayıcı bir maddeyi sözleşmeye koymalarını
mecbur bırakmalıdır. Kredi kullanım talepleri, Tedarikçinin değil sadece Borç Alanın yetkisinde olmalıdır.
Ön koşulları karşılamak üzere hazırlanan dokümanlar genellikle sözleşmenin imzalanmasından sonraki
30 gün içinde iletilmektedir. Bu yüzden, Borç alan dokümantasyon konusunda hızlı ve pratik olmalı; aksi
halde sözleşmeler iptal edilebilmektedir.
86
http://tradefinancemagazine.com/Article/2347000/Regions/22997/Banks-win-mandate-for-Istanbulmetro-deal.html
http://www.ibb.gov.tr/tr-TR/Pages/Haber.aspx?NewsID=18185
http://www.ibb.gov.tr/en-US/Haberler/Pages/Haber.aspx?NewsID=324
http://www.stargazete.com/ekonomi/istanbul-belediyesine-138-milyon-avro-kredi-haber-249017.htm
http://www.sabah.com.tr/Yasam/2010/03/11/kartal_metrosuna_kredi_destegi
Yetkili: Mehmet Onur PARTAL
Unvanı: Uzman, İstanbul Kalkınma Ajansı
Adres: Havalimanı Kavşağı, EGS Business Park B2 Blok Kat:16, Yesilköy 34149, İstanbul TÜRKİYE
Kasım Sk. No.62 Merter-İstanbul, TÜRKİYE
Telefon : +90 212 468 3429
Faks: +90 212 468 3444
İnternet sitesi: www.istka.org.tr
VAKA ANALİZİ
Bulgaristan - Mezdra belediyesi için proje uygulamasının desteklenmesinde “FLAG” Fonundan köprü
finansmanı
2009 Aralıktaki kuruluşundan beri, Bulgaristan’daki yerel yönetimler fonu – FLAG" STC (FLAG) AB fonlarıyla finanse edilen projelerin hazırlanmasından ve uygulanmasında belediyelerin bir partneri olmayı
başarmıştır.
2010 Temmuz ayı verilerine göre, 339.83 milyon BGL/yaklaşık 170 milyon Euro/ değerindeki belediye yatırımının uygulanmasında destek için 119.09 milyon BGL/ yaklaşık 60 milyon EURO/ tutarından toplam 105
kredi sözleşmesi imzalanmıştır.
FLAg projeleri finanse etmemektedir; sadece köprü finansmanın sağlanması ile başarılı uygulamalar için
belediyelere yardımcı olmaktadır- örn: ilgili Yönetici Kuruluşa ara ve son ödemelerin zamanında yapılmasını sağlayan, yüklenicilere ödemeler için gerekli kaynakların sağlanması.
FLAG’tan alınan mali destekle uygulanmakta olan bir projeye sahip belediyelerden biride Mezdra Belediyesidir. Mezdra Belediyesi, Operasyonel Program "Bölgesel Kalkınma" 2007-2013 çerçevesindeki fonlarla
tamamen finanse edilen 6.7 km'lik belediye karayolunun yeniden inşaatı projesinin uygulanması için köprü kredisi almıştır.
Belediye, proje uygulamasının nispeten geç bir aşamasında FLAG’den kaynak almak üzere başvurmuştur
- tamamlanmasından iki ay önce. Projenin gerçek maliyetine (kamu satın almaları ve yüklenicilerle imzalanan sözleşemelerden sonra) göre, kredi tutarı yaklaşık % 85’dir.
2.8 milyon BGL/ yaklaşık 1.4 milyon EURO/ tutarındaki FLAG kredisi, kendi kaynaklarından ödenen belediyenin yaptığı maliyetlerin yeniden finansmanı için son ödeme için bir kaynak sağlamaktadır.
Kredi kısa vadelidir-7 ay- ve geri ödenmesi OP’nin Yönetici Kuruluşu tarafından ara ve son ödemelerden
alınan fonlarla iki taksit halinde yapılmıştır. Proje başarılı bir şekilde tamamlanmış olup kredi sabit vadelerde geri ödenmiştir.
24.59124.591 kişi bu proje finansmanından faydalanacaktır. (Tüm belediye)
Operasyonel Programlar çerçevesinde fonların alınmasında karşılaşılan sorunlardan biri, Yönetici Kuruluştan belediyeye (lehtar) yapılacak ödemelerdeki gecikmedir; bu ilgili proje faaliyetlerinin tamamlanması
için takvimin uygulanamamasına yol açmaktadır- FLAG kredi fon taleplerinin bulunduğu projelerin uygulanmasında Operasyonel Programların Yönetici Kuruluşlarıyla yoğun ilişkiler sürdürmektedir.
87
Proje hakkında bilgiler, örneğin belediyeden Yönetici Kuruluşa ödeme için taleplerin durumu ve gecikmenin olası nedenleri (ödeme taleplerinde düzeltme ihtiyacı, şüpheli uygunsuzluklar, belirlenen uygun suzluklar vs.) Operasyonel Programın Yönetici Kuruluşu tarafından FLAG’e sağlanmaktadır. Özellikle projenin
gerçek uygulanması aşamasında ve ödeme taleplerinin OP’nin Yönetici Kuruluşuna iletilmesinde hataları
azaltmayı amaçlayan FLAG uzmanları tarafından sağlanan istişareler ile yerel düzeyde yetersiz idari kapasitesini gösteren proje yönetiminde bazı zayıflıklar tespit edilmiştir.
FLAG hakkında bilgi– http://www.flag-bg.com/?id=6 ;
http://www.flag-bg.com/?id=47&l=2 (İNG)
Proje uygulaması için kredi koşulları - http://www.flag-bg.com/?id=16
2009 yılı şirket faaliyet raporu http://www.flag-bg.com/docs/Annual%20Report%202009.pdf
Yetkili: Emil Savov
Unvanı: Yönetici Müdür
Adres: “Solunska” 27 Str.
Tel: +359 (2) 490 01 86
Faks: +359 (2) 490 01 87
İnternet sitesi: www.flag-bg.com
VAKA ANALİZİ
Romanya - Bükreş’te trafiğin iyileştirilmesi için 500 milyon Euro
2005 yılında, Bükreş belediyesi Londra’da 500 milyon EURO’luk tahvil ihracı gerçekleştirdi. Tahvil ihracı,
birçok öncelikli yatırımın eş zamanlı olarak finanse etmek için mevcut en iyi enstrüman olarak seçilmiştir.
Merkezi hükümet, girişimi desteklemiş olup ayrıca şehri yasal borç eşiğinden muaf tutmuştur.
İhraçtan önce, şehir bir uluslararası derecelendirme kuruluşunu ve bir yatırım bankasını görevlendirmiştir. Her iki kuruluş, Romanya'da en başarılı yerel borç projesi olacak süreci hazırlamıştır.
Gelirler, hızla gelişmekte olan bir şehrin karayolu altyapısını ve toplu taşımacılığın geliştirilmesini amaçlayan sayısız kamu çalışmasını finanse etmek için kullanılmıştır.
Projenin Süresi: Haziran 2005- Haziran 2015
Tahvil ihracı 2004 yılında, Bükreş altyapısı için yatırım ihtiyacının finanse etmek için en iyi çözüm olarak
seçilmiştir.
2000 yılında, şehir belediye başkanına, şehrin eskimiş karayolu altyapısı, park tesisleri ve toplu taşıma
filosunda yatırım listesini sunan yabancı danışmanlar tarafından yapılan kapsamlı ulaşım çalışmasının
sonuçlarını onaylamıştır. Ek olarak, 1999 yılında şehir su & kanalizasyon hizmetlerini özel bir operatöre
verir iken, bazı önemli yatırım taahhütlerini muhafaza etmiştir. Ayrıca, ana ulaşım ve dağıtım şebekesinin
1960’larda inşa edilmesinden dolayı bölge ısıtma altyapısında da ciddi yatırımlara ihtiyaç duyulmuştur.
Sonuç olarak, belediye sarayı öncelikli yatırım listesini hazırlamış olup, finansman için en iyi enstrüman
olarak tahvil ihracına karar vermiş ve durum tespiti ve hazırlıklarına başlamıştır.
88
Şehir, yatırımcılara detaylı yatırım listesini vermemiş ancak şehir altyapısının rehabilitasyonu ve geliştirilmesini belirtmiştir. Gerçekte, şehir ne tüm teknik dokümantasyonun hazırlanmasını sağlamamış ne de
planlanan yatırımların bazıları için arazi haklarını edinmemiştir. Tüm bu durumlar zaman almış ve bazen
belirsiz kalmıştır.
Ancak, belediye ana ring yolunu tamamlayan iki kilometrelik Basarab üst yolun inşa edilmesi, ana tren
istasyonunda yer altı otoparkının inşa edilmesi, yeni tramvay araçlarının satın alınması, yerleşim yerlerinde otoparkların inşa edilmesi ve şehir altyapısında diğer sermaye harcamaları için kullanılacağını halka
açıklamıştır.
Paranın harcanmasına 2007'de başlamıştır. Sonuç olarak, Basarab üst yolu tahvil ihracından finanse edilmiştir. Ancak, park projeleri ve yeni tramvay araçları hayata geçirilmemiştir. Karşılık olarak, otobüslerin
çoğu ve yerel taşımacılık şirketinin filosu yenilenmiştir (1.000 otobüs). Ek olarak, büyük yol çalışmaları
şehrin ana arterlerinde gerçekleştirilmiştir.
1990'larda Romanya'nın 2 milyon nüfuslu başkentinin sadece bir kaç yatırım ihtiyacı karşılanmıştır.
2000-2004 yıllarında, seçilen başkan Traian Basescu, şehir karayolları, su ve bölge ısınma altyapısında
cesur bir yatırım planını hayata geçirmiştir. Finansman sağlanması, çeşitli nedenlerden dolayı en önemli
zorluklardan biri olmuştur:
- şehir gelirlerini düzenleyen mevzuat büyükşehir belediyesinden gelirleri altı bölge belediyesine yönlendirmek için birçok kez değiştirilmiştir.
- henüz kuruluş aşamasında olan yurtiçi yerel kredi piyasası
- Belediye ve merkezi hükümetin politik ve stratejik olarak anlaşmazlık içinde olması: Merkezi hükümet,
il belediye başkanı ve meclisini ilçe belediye başkanları ve meclisleri lehine zayıflatmaya çabalamıştır.
2004 yılında, belediye başkanı yeniden seçildi ve en çok ihtiyaç duyulan yatırımlar için yeni meşruiyetini
kullanmıştır. Bir öncelik listesi hazırlandı. Finansman fırsatlarının bir analizi gerçekleştirildi. Sonuçta ise, ne
yerel kredi piyasası ne de uluslararası mali kuruluşlar (EBRD, EİB, IFC vs.) şehrin taleplerini karşılayamamıştır. Bu yüzden, kalan tek seçenek, özel uluslararası piyasalar olmuştur, yani tahvil ihracı.
Bunun üzerine, bir derecelendirme analizi gerçekleştirmesi için Standard&Poor's'u görevlendirmiştir.
2004 yılında, Bükreş belediyesine merkezi hükümetle aynı notu vermiştir (BB- durağan). Tahvil ihracından
hemen önce, notu BB+ durağana yükseltmiştir.
Paralel olarak, şehir yatırım bankası için bir kamu satın alması gerçekleştirmiştir. JP Morgan & ABN
Amro'dan oluşan bir konsorsiyum seçilmiştir. Çok gerekli olan reklam ve yatırım farkındalığı dahil, tahvil ihracının tüm hazırlıklarını gerçekleştirmiştir. Bu amaçla, bir belediye meclisi delegasyonu, Avrupa’nın
önde gelen finans şehirlerinde, Atina, Viyana, Paris, Frankfurt, Münih, Amsterdam ve Londra'da bir tanıtım
turu düzenlemiştir. Ayrıca, ihracın yapısını da geliştirmiştir – 10 yıllık vadesinde defaten ödemeli 150 milyon EURO tutarında bir enstrüman.
Daha sonra, şehir yeni belediye başkanını seçmiştir. Traian Basescu başkan olarak seçilmiş olup yeni hükümet ve yeni başkan siyasi ittifak kurmuştur. Bundan dolayı, hükümet, o zamanda yürürlükte olan %20’lik
borç eşiği (kendi gelirlerinden) sınırından şehri muaf tutan bir acil kanun hükmünde kararnameyi kabul
etmiştir. Muafiyet, tahvil ihracından sadece bir ay önce kabul edilmiştir.
İhraç Londra Menkul Kıymetler Borsasında 2005 Haziran ortalarında gerçekleşmiştir. İlk olarak, ihracın
değeri 150 milyon EURO'ydu ancak talebin bu miktardan büyük ölçüde fazla olacağı kısa sürede belli olmuştur. Nihayet, talebin 700 milyondan fazla olmasına rağmen, şehir 500 milyon EURO değerinde tahvil
satışı gerçekleştirmiştir. Faiz oranı ilk tahminlerden daha iyi olan yıllık %4.12 olmuştur. Tahvil yüklenicileri
büyük ölçüde büyük Avrupa bankaları olmuştur.
89
Belediye kamu çalışmaları başlayıncaya kadar parayı yerel bir bankaya yatırmıştır. Bu mevduat, tahvil
ihracının faiz oranlarını iki yıl kadar karşılayacak yeterli faiz getirisini elde etmiştir.
Tahvil ihracı gelirlerinin çoğunluğu bugüne kadar harcanmıştır. Basarab üst yoldaki çalışmaların henüz
%10’u tamamlanmamıştır.
Deneyimin sonuçları
Tahvil ihracı, planlana göre üç kat daha fazla olmuştur. Belediyeyi sonraki yıllarda daha fazla finansman
arayışından kurtarmıştır.
Paranın kullanımı açısında, ilk yatırımın tamamı henüz hayata geçirilmemiştir. Ancak, şehir altyapısı ve
ulaşımda çok gerekli olan yenilemeler yapılmıştır
Şehir tahvil ihracından sonra borçlanmamıştır ve borç almamaya çalışmaktadır, ancak 2015 yılında borç
eşiğini aşması halinde defaten geri ödemeler durumunda gerekli olabilir. Maliye Bakanlığı 2005 muafiyetinin geri ödemeyi kapsamadığını ve sadece tahvil ihracının onayını kapsadığını iddia etmektedir.
En güçlü taraf, şehrin kendisidir. Romanya'nın en büyüğü olarak, Bükreş bir bütün olarak ülkeden daha
hızlı büyümekte ve yatırım, iş ve yüksek ücretler için olası en büyük kaynaktır. Belediye bütçesinin çoğunluğu gelir vergisine dayanmaktadır.
İkinci olarak, merkezi hükümet şehri desteklemekte ve borç eşiğinden muaf tutmuştur. Ancak, son kurtarmaya dair herhangi bir ipucu verilmemiştir.
Şehir yetkilileri, talebin yüksek olması halde ihraç miktarını yükseltmek için yeterince esnek olmuştur.
Tahvil gelirlerinden elde edilen mevduat, iki yıllık borcu karşılayacak yeterli faiz geliri sağlamıştır.
Defaten geri ödeme yapısı, bugünlerde şehir için sorunlara neden olmaktadır. Tahvilin geri ödeneceği
2015 yılında borç eşiğinin aşılacak olmasından dolayı, yeni anaokulları inşa etmek için yeni kredi alma
planı askıya alınmıştır.
%4.12’lik faiz oranı, merkezi hükümet tahvillerinden daha düşüktür. Maliye Bakanlığı, 2010’da ihraç edilen tahviller için %5 faiz ödemektedir. Ayrıca, Romanya'daki güncel belediye kredilerinin birçoğunun faiz
oranından da düşüktür.
Yetkili: Radu Comsa
Unvanı: Romanya Komünler Birliği
90
EK 2 – YEREL YÖNETİMLERİN GENEL MALİ ÇERÇEVESİ
91
Yerel Yönetim Gelirler
Ülke
Merkezi
Hükümet
Transferleri
Tamamen
Yerel
Yönetimlere
Ait
1.Enerji
tasarruf
projeleri
92
Makedonya
1.Gençlik için
evler ve Sosyal
Konutlar
Moldova
1.Sosyal
konutlar ve
gençlik evleri
Ülke
Merkezi
Hükümet
Transferleri
Tamamen
Yerel
Yönetimlere
Ait
1.Mülk vergisi %35'e kadar
2.Gelir vergisi %20'ye kadar
3.Kira - %15’e
kadar
Romanya
93
Ülke
Merkezi
Hükümet
Transferleri
Tamamen
Yerel
Yönetimlere
Ait
Slovenya
YOK
94
Ülke
Merkezi
Hükümet
Transferleri
Tamamen
Yerel
Yönetimlere
Ait
Türkiye
Kaynak: Analiz, yerel uzmanlar tarafından doldurulan ankete dayanmaktadır.
95
EK 3 – YEREL YÖNETİMLER KREDİ İTİBARI GÖSTERGELERİ
Standard & Poor’s kredi derecelendirme metodolojisine göre Mali Risk Profil Analizi
Mali Risk Analizi
Likidite ve
Mali
Esneklik
Yerel yönetimlerin mali durumlarının değerlendirilmesinde kullanılan mali oranlarına genel bakış
Oranlar
Sürekli gelirler/ Toplam
gelirler
Kendi Kaynak
Gelirleri/Toplam
Gelirleri
96
Yorum
Bir yerel yönetimin sürekli
gelirlere dayanma
derecesini ölçer
Oranlar
Kilit Kendi Kaynak
Gelirleri/Toplam Gelirler
Yorum
Fiili/Bütçe
Nispi büyüme
Uzun Vadeli Borç
Servisi / Sürekli Gelirler
Bir yerel yönetimin
borcunu ödeme
kabiliyetini ölçer.
Bir yerel yönetimin likidite
durumun ölçer.
97
TERİM DAĞARCIĞI
Tahakkuk esaslı muhasebe sistemi - İlgili nakit akışların zamanlamasına bakılmaksızın meydana
geldiğinde işlemlerin mali etkisini muhasebeleştiren bir muhasebe yöntemidir. Gelirler kazanıldığında
kaydedilir ve harcamalar tahakkuk ettiğinde muhasebeleştirilir.
98
Nakit Esaslı Muhasebe Sistemi (Gerçekleşme Esası) – Nakdin alındığı zaman gelirlerin kaydedildiği ve
nakit ödeme yapıldığında harcamaların muhasebeleştirildiği muhasebe yöntemi.
Değiştirilmiş tahakkuk esaslı muhasebe sistemi - Mevcut hale geldikleri ve ölçülebildikleri dönemde
gelirleri muhasebeleştirir ve harcamalar ilgili yükümlülüğün gerçekleştiği dönemde muhasebeleştirildiği
bir yöntemdir.
Kredi Zenginleştirmesi – yerel yönetimin borç alanı olarak niteliğini arttırmak için mülkün rehin veya
üçüncü taraf garantileri olarak kullanımı.
Yerel Yönetim Kredi Piyasası – Yerel yönetimler tarafından çıkarılan her türlü tahvil veya alınan krediler
için piyasa.
Durum Tespiti – Bir yatırımda bulunan fiili veya potansiyel ilişkili riskleri belirlemek için Borç verenler /
Yükleniciler tarafından yapılan değerlendirme. Borç Alan hakkında gerekli bilgileri edinmek borç verenlerin bir görevidir.
Borç Sınırlaması – Bir yerel yönetimin kanunlarca izin verilen amaçlar için yetkilendirilebildikleri maksimum borç miktarı.
Borç Politikası – planlı gelecek borç finansmanı programı ile altyapı ihtiyaçlarını karşılamak için bir taahhüt kanıtı sağlayan genel sermaye borç finansmanı politikasının bir parçası.
Borç Yeniden Yapılandırma – nakit akışı sorunları ve mali sıkıntı yaşayan bir alt ulusal kuruluşa (yerel
yönetim) operasyonlarına devam edebilmesi için likiditeyi arttırma veya geri kazanmak için borçlarını
azaltma ve yeniden müzakere etmesine izin veren bir süreçtir.
Borçlanma Kapasitesi – bir yerel yönetimin genellikle anapara ve faizin yıllık rakamlarında ifade edilen,
finansal kapasitesine zarar vermeden zamanında geri ödeyebildiği (mevcut araçlar veya kaynaklar kullanarak) borç miktarının değerlendirilmesi
Emanet – Devam eden bir belirsizlik halinde veya bir satın alma fiyatının ödenmesi gibi bir koşulun
veya koşulların yerine getirilmesi için, bir varlığın (mülk veya para) emanet tutulmak üzere üçüncü bir
tarafa (emanetçi) teslim edildiği bir yasal düzenlemedir. İlgili yükümlülüğün yerine getirilmesi üzerine,
emanetçi varlığı ilgili alıcıya teslim eder, aksi halde bir emanetçi hesabı sağlamak olan emanetçi görevini
yerine getirmek durumundadır.
Mali sıkıntı – bir yerel yönetimin borçlarını vadesinde ödeyemediği nakit darboğazıdır. Uzun sürmesi
halinde, bu durum borçlu kuruluşun iflas etmesine veya zorunlu tasfiye olmasına neden olur.
Ödeme sıkıntısı - bir yerel yönetimin borçlarını ödeme kabiliyetinin olmamasıdır.
Nakit akışı sıkıntısı – vadesi geldiğinde borçları ödeyememek.
Bilanço acizliği – negatif net varlığa sahip olmaktır veya diğer deyişle pasifler aktiflerin üzerindedir.
Borç veren kuruluşlar – yerel yönetimlere kredi veren Mali Kuruluşlar veya Ticari Bankalar.
Yerel Vergiler – Devlet vergilerine ek olarak alınan vergiler. Bunlar mülk, satış, su şeklinde ve nadiren
gelir vergisi olabilir. Buradan elde edilen gelirler bazı yerel yönetim hizmetlerini karşılamaktadır.
Uzun vadeli borç – Alındığı tarihten itibaren bir yıldan uzun vadeye sahip olan bir yükümlülüktür.
Paylaşımlı vergi – Bir Devletin oluşturduğu ve topladığı ve daha sonra belirli düzenlemelere göre yerel
yönetimlerle paylaştığı bir vergidir. Gelir paylaşım kuralları, kanun tarafından konulur ve yerel yönetimler paylaşımlı gelirlerin harcanmasında özerktir. Kısa vadeli borç – bir yıl veya daha kısa vadeye sahip bir
yükümlülük.
Tedarikçi Kredisi – Ertelenmiş ödeme koşullarında alınan ürünler veya hizmetler. Tedarikçi finansmanı
olarak da adlandırılır.
Ödenmemiş Borç – Bakiye üzerinde biriken faizi de içerebilecek bir borcun ödenmemiş kısmi.
KAYNAKÇA
• Abrahams, Mark, Francis Conway, Peter Tatian, Zdena Matouskova, and Jiri Mejstrik. (1999). “Union of
Towns and Communities. 1996.” Credit Finance Analysis: Handbook for Municipalities in the Czech Republic. Urban Institute, Washington, D.C., and Urban Research, Prague.
• Aldrete-Sanchez, Horacio. (2000). “Strengthening Public Finance from the Ground up”. Credit Week Municipal (Standard & Poor’s), 17 July, pp.13-15
• Alexandru, Ciprian Antoniade. (2007). “Local Financing through Capital Markets”. MPRA paper. Ecological
University of Bucharest, Romania.
• Ardiwinata, Rusman. (1997). “Indonesia: Implementing the Municipal Revenue Bond Program”. In Priscilla
Phelps, ed., Municipal Bond Market Development in Developing Countries”, USAID, Washington, D.C.
• Belcher, D. Mark, Victor Cionga, Francis J. Conway, Petru Filip, Valeriu Ionescu, Gheorghe Ocneanu, Ioan
Onisei, George E. Peterson, and Juliana H. Pigey. (1997). “Municipal Creditworthiness and Local Government Decentralization”. Urban Institute prepared for USAID. Washington, D.C.
• Bird, M. Richard, Robert Ebel, Christine Walich, and Richard Miller, eds. (1995). “Decentralization of the
Socialist State: Intergovernmental Finance and Transition Economies”. World Bank, Washington, D.C.
• Bogetic, Zeljko. (1997). “Bulgaria”. In Teresa Ter-Minassian, ed., “Fiscal Federalism in Theory and Practice.
International Monetary Fund, Washington, D.C.
• Borish, Michael S., Wei Ding, and Michel Noel. (1996). „On the road to EU Accession: Financial Sector Development in Central Europe“. World Banka discussion paper 345, Washington, D.C.
• Darche, Benjamin. (2002). “Southeast Asia: Lessons Learned from South Korea, Vietnam, Philippines and
Indonesia”. Subnational Credit Market Project. World Bank, Washington, D.C.
• DeAngelis, Michael, and Robert Dunn. (2002). “Legal and Regulatory Framework for Subnational Government Borrowing”. Subnational Credit Market Project. World Bank, Washington, D.C.
• DeAngelis, Michael, and R.Fenn Putnam. (2000). “Securitization of Polish municipal debt”. USAID, Warsaw.
• De Mello, Luis. (2000). “Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross Country
Analysis”. World Development 28 (2):365-80.
• Duff & Phelps Credit Rating. (1999). “Credit Ratings and Diagnostics of Local Authorities: Round I, II. Harare
• ECB (2009). Credit Rating Agencies: Developments and Policy Issues. Monthly Bulletin, May 2009.
• Eddy, Jane. (2002). “Local Government Ratings in emerging Markets”. Local and Regional Government:
2002. Standard & Poor’s. New York, NY.
• Firdausy, Carunia Mulya. (2002). “Study of Local Government Finance and Bond Market Financing in Indonesia”. Center for Economic Research. Jakarta, Indonesia.
• Freire, Mila, M. Huertas, and B. Darche. (1998). „Subnational Access to the Capital Markets“ The Latin American Experience“. Paper presented at the first World Bank conference on Capital Market Development at
the Subnational Level, Santander, Spain.
• Freedman, L. Paul. (2004). “Designing Loan Guarantees to Spur Growth in Developing Countries”. U.S.
Agency for International Development. Washington, D.C.
• Gavino, Carlos. (1998). “LGU Financing: Present Sources, Availability and Terms”. USAID, Washington, D.C.
• GFOA (Government Finance Officers Association). (1991). Disclosure Guidelines for State and Local Government Securities. Chicago, Il.
99
• Guigale, Marcelo, F.H.Trillo, and C. Oliveira. (2000). “Subnational Borrowing and Debt Management”. In
Marceo Guigale and Steve Webb, eds. Achievements and Challenges of Fiscal decentralization: Lessons
from Mexico. Chapter 6. World Bank, Washington, D.C.
• Halligan, Olaim. (1996). “Municipal Bonds in Russia”. Moscow, Russian European Center for Economic Policy.
• Hegedus, Jozsef, and Gabor Peteri. (1997a). “Local Finance and Municipal Financial Management in Hungary.” In Jozsef Hegedus and Gabor Peteri, eds., The Modernization of Local Government Finances and
Financial Management in Hungary. Proceedings of a conference organized by the Metropolitan Research
Institute, Budapest, April 1996.
• Heslam, David, and Sharon Raj. (2002). “Credit Analysis: Czech Republic.” Fitch Ratings. New York.
• Johnson, Brad, and John Petersen. (2002). “On-lending Programs for Local Government Capital Investments: Creation of a Special Financial Intermediary.” U.S. Agency for International Development/Indonesia, Jakarta.
• Jokay, Károly. (1997). “Assessing Municipality Borrowers in Transition Economies.” Transition 8 (5).
• Jókay, Károly, Judit Kálmán, and Mihály Kopány. (1998). “Municipal Infrastructure Financing In Hungary:
Four Cases.” World Bank, Washington, D.C.
• Jókay, Károly, Gabor Szepesi, and Gyorgy Szmetana. (2000). “Municipal Debt Management and Bankruptcy Intervention in Hungary: Case Studies and Lessons Learned (1996–2000).” World Bank, Subnational
Development Program, Washington, D.C.
• Jokay Charles, Municipal Borrowing – Best and Worst Practices from a Regulatory Perspective, 2006, GAP
project
• Kang, Jia. (2002). “Study on Local Government Debt Financing in the Peoples Republic of China.” Asian
Development Bank, Manila.
• Kopányi, Mihály, Samir El-Daher, Deborah Wetzel, Michel Noel, and Anita Papp. 2000. Modernizing the
Subnational Government System. Washington, D.C.: World Bank.
• Leigland, James. (1997). “Accelerating Municipal Bond Market Development in Emerging Economies: An
Assessment of Strategies and Progress”. RTI International. Public Budgeting and Finance Vol.17, Issue 2,
pages 57-80
• Leigland, James. (1998). “Municipal Bond Tax Exemption in Emerging Economies.” Finance Working Paper.
Report 92/42. United States Agency for International Development, Washington, D.C.
• Ma, Jun. (2000). “Design and Implementation of a Fiscal Early Warning System for Subnational Governments.” World Bank, Washington, D.C.
• Moody’s Investors Service. (1998). Subnational Governments: A Rating Agency Perspective. New York:
Global Credit Research.
• Moody’s Investors Service. (2006). “The Application of Joint Default Analysis to Regional and Local Governments”. New York: Global Credit Research.
• Moody’s International Public Finance. (2008). “Regional and Local Governments outside the US: Rating
Methodology”. New York.
• Montmaur, Valerie, Lana Pukovic, and Yves Lemay. (2001). “Global Credit Research Analysis: Poznan, City
of.” Moody’s Investors Service. New York.
• Noel, Michel. (2000). “Building Subnational Debt Markets in Developing and Transition Countries: A Framework for Analysis, Policy Reform and Assistance Strategy.” Policy Research Working Paper 2339. World
Bank, Private and Financial Sectors Development Unit, Europe and Central Asia Region, Washington, D.C.
• OECD (2002). “Fiscal Decentralization in EU Applicant States and Selected EU Member States”. Report prepared for workshop on Decentralization: Trends, Perspectives and Issues at the Threshold of EU Enlargement, Denmark.
100
• O
korotchenko, Elena. (2001). “Commentary: Czech Government Reform Could Lead to Significant Changes for Local Governments.” Standard & Poor’s Ratings Direct, New York.
• Pallai, Katalin. (2000). “The Framework of Decentralization.” World Bank, Washington, D.C.
• Palai, Katalin. (2000). Financial Management Reform in the Municipality of Budapest. Fiscal Policy Training
Program 2001, Fiscal Decentralization Course July 23–August 3, 2001, Atlanta, Georgia. World Bank Institute, Washington, D.C.
• Peteri, Gabor. (1993). “From the Enterprising Local Government Towards Local Economic Development.”
Private Sector Development and Local Government in Hungary. Budapest: Public Policy Institute.
• Petersen, John. (2002). “Romanian Cities Go to Market.” Romania Decentralization Project. United States
Agency for International Development, Washington, D.C.
• Petersen, John, and Victor Chomentowski. (1999). “Local Government Debt and Financial Monitoring in
Poland.” Report prepared for the U.S.Agency for International Development, Poland Project. Urban Institute, Washington, D.C.
• Petersen, John E., and John Crihfield. (1998). “Linkages between Sub national Governments and the Credit Markets.” World Bank, Washington, D.C.
• Petersen, John, and John Crihfield. (2000). Developing Subsoverign Credit Markets. Washington, D.C.:
World Bank.
• Peterson, George. (1999). “Building Local Credit Systems.” World Bank, Urban Management Program, Washington, D.C.
• Republic of South Africa. (1998). White Paper on Local Government. Pretoria and (2000). Policy Framework for Municipal Borrowing and Financial Emergencies: Pretoria.
• Rosen, David. (2002). An Investor’s Perspective on Sub national Borrowing. Sub national Credit Market
Project. World Bank. Washington, D.C.
• Smoke, Paul. (1999). “Improving Local Infrastructure Finance in Developing Countries through Grant-Loan
Linkages: Ideas from Indonesia’s Water Sector.” International Journal of Public Administration: 1561–85.
• Spahn, Paul Bernd. (1997). “Decentralized Government and Macroeconomic Control.” Infrastructure Notes
Newsletter. Urban No. FM-12. Washington, D.C.: World Bank.
• Standard & Poor’s. (2002). Various issues. Local and Regional Government Ratings. New York.
• Steffenson, J., and S. Trollegaard. (2000). Fiscal Decentralization and Sub-National Finance in Relation to
Infrastructure and Service Provision: Synthesis Report of 6 Sub-Saharan African Country Studies. Study directed by the World Bank and financed by the Danish Inter8national Development Agency with support
from the U.S. Agency for International Development, Washington, D.C.
• Swianiewicz, Pavel. (2004). “Local Government Borrowing”. Local Government Public Sector Reform Initiative / Open Society Institute. Budapest, Hungary.
• Tchepournykh, Maria, and William Simonsen. (1999). “The Development of a Municipal Bond Market in
Russia: The Good, the Bad, and the Ugly.”Municipal Finance Journal 20:1 (spring).
• USAID (U.S. Agency for International Development). (1997). “Financial Institutions Reform and Expansion
Project: Debt Component.” USAID/India, Washington, D.C.
• Veno, David, and Richard Smith. “Bond Insurers International Exposure; Opportunity Reward and Manageable Risk.” Standard & Poor’s Corporation, Credit Week Municipal (September 28, 1998), p. 21.
• World Bank. (2002c). World Development Report 2002: Building Institutions for Markets. New York: Oxford
University Press.
101

İndirmek İçin lütfen tıklayınız.

Transkript

Benzer belgeler

we`re ımprovıng

HAYAT KİMYA`DAN YEREL ZİNCİRLERE DESTEK!

pdf görüntüle

REGIONAL TREASURE HUNT IN EUROPE (Avrupa`da Bölgesel

AĞ - Energy Cities

NALAS Bildirisi - Marmara Belediyeler Birliği

polonya-almanya

polonya-almanya