türkiye`de kayıtdışı ekonomi ve kayıtdışılıkla mücadelenin serencamı

Transkript

seta .
Analiz
S E TA | S i y a s e t , E k o n o m i v e To p l u m A r a ş t ı r m a l a r ı Va k f ı | w w w. s e t a v. o r g | M a r t 2 0 1 1
TÜRKİYE’DE KAYITDIŞI EKONOMİ VE
KAYITDIŞILIKLA MÜCADELENİN SERENCAMI
FATİH SAVAŞAN
S E TA
A N A L İ Z
seta .
Analiz
S ay ı: 3 5 | M a r t 2 0 1 1
TÜRKİYE’DE KAYITDIŞI
EKONOMİ VE KAYITDIŞILIKLA
MÜCADELENİN SERENCAMI
FATİH SAVAŞAN
İÇİNDEKİLER
GİRİŞ | 4
KAYITDIŞI EKONOMİ: TANIM VE ÖLÇÜM | 6
KAYITDIŞI EKONOMI NEDIR? | 6
KAYITDIŞI EKONOMININ ÖLÇÜLMESI | 8
TÜRKIYE’DE KAYITDIŞI EKONOMININ BÜYÜKLÜĞÜ | 9
TÜRKİYE’DE KAYITDIŞILIĞIN NEDENLERİ | 12
EKONOMININ YAPISAL ÖZELLIKLERI | 13
VERGI SISTEMININ ÖZELLIKLERI | 16
VERGI İDARESI VE DEVLETE BAKIŞLA İLGILI ÖZELLIKLER | 22
TÜRKİYE’DE KAYITDIŞILIKLA MÜCADELENİN SERENCAMI | 26
SIYASI PARTI PROGRAMLARINDA KAYITDIŞI EKONOMI | 27
ORTA VADELI PLANLARDA KAYITDIŞI EKONOMI İLE MÜCADELE | 28
KAYITDIŞILIKLA MÜCADELEDE DÖNEMLER | 30
SONUÇ VE ÖNERILER | 33
2 0 1 1 © Ya y ı n h a k l a r ı m a h f u z d u r
T Ü R K İ Y E ’ D E K AY I T D I Ş I
EKONOMİ
ÖZET
Kayıtdışı ekonomi Dünya’da son 30 yıldır, Türkiye’de ise yaklaşık olarak son 15 yıldır akademisyenlerin ve uygulamacıların gündemindedir. Tanımlama ve ölçme yöntemlerinin getirdiği kısıtlamalar
ve kargaşa bir tarafa bırakılırsa, kayıtdışılığın sadece Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde değil,
gelişmiş ülkelerde de önemli boyutlara ulaştığı görülmektedir. Ne var ki, kayıtdışılığa yol açan temel
nedenlerin ağırlığı ülkeden ülkeye değişmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde kayıtdışılıkta “sistemik”
nedenlerin ağırlıklı olduğunu söylemek yanıltıcı olmaz.
Hal böyle olunca Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde kayıtdışılık alanlarının daraltılmasında
denetimlerin ve cezaların artırılması gibi rutin mücadele yöntemlerinin etkisi sınırlı olmaktadır. Son
yıllarda kayıtdışı ekonomi ile mücadelede atılan somut adımlar şimdiye kadar atılan adımların çok
üzerinde olsa bile bu hususta başarı sağlamak için köklü değişikliklere ihtiyaç duyulmaktadır. Başta
gelir vergisi reformu olmak üzere vergi yasalarında yapılacak değişikliklerle basitliğin sağlanması,
algılanan vergi yükünün düşürülmesi, denetimlerde (denetim oranından çok) etkinliğin artırılması
ve kamuda şeffaflığın artırılarak vergi ahlakında düzelmenin sağlanması gerekmektedir. Türkiye’de
kayıtdışılığın yaklaşık olarak ekonominin üçte biri büyüklüğünde olduğu tahmin edilmektedir. Ancak, kayıtdışılığın sektörler arasında dağılımı aynı değildir. Bu yüzden kayıtdışılığın yaygın olduğu
sektörlere özel çözümlerin geliştirilmesi, kayıtdışılıkla mücadelede sosyal konsensüsün sağlanmasına yardımcı olacaktır.
3
S E TA
A N A L İ Z
TÜRKİYE’DE KAYITDIŞI
EKONOMİ VE KAYITDIŞILIKLA
MÜCADELENİN SERENCAMI
GİRİŞ
Ekonomik faaliyetlerin tamamı kayıtlı değildir. Ekonomi aslında, kayıtlı olanın yanında kayıtdışı kalan ekonomik aktiviteleri ile bir bütündür. Ekonomistler ve politikacılar
ekonominin bu ikili yapısının çok önceden farkındaydı. Özellikle 1970’lerin sonunda
ABD’de kayıtdışılığın tahmin edilmesinden1 itibaren geçen otuz yılı aşan bu sürede
kayıtdışılık olgusunu değişik boyutlarıyla araştıran çok sayıda bilimsel araştırma yapılmıştır. Araştırmaların odağında daha çok kayıtdışılığın ölçülmesi yer almakla beraber
ekonomilerin bu ikili yapıdan görecekleri zararlar (ve faydalar) ve kayıtdışı ekonominin nedenleri üzerinde duran ve buna çözüm önerileri geliştirmeye çalışan çok sayıda
çalışma mevcuttur.
Türkiye’de kayıtdışı ekonomiye bilimsel ve politik anlamda ilgi, yaklaşık on beş yıllık
gecikme ile 1990’ların başında oluşmaya başlamıştır. Ancak şunu rahatlıkla söyleyebiliriz ki geçen süre içinde Türkiye, açığını fazlası ile kapatmıştır. Araştırmaların sonuçları
iki ortak bulguya sahiptir: Birincisi, Türkiye’de kayıtdışı ekonominin kayıtlıya oranı yüksektir. İkincisi, kayıtdışılık hızı yavaşlasa da büyümeye devam etmektedir. Kayıtdışılığın
büyük boyutlara ulaştığının kabulü yüzünden popülerliği artmış, ekonomistlerin yanında politikacı ve bürokrasinin de gündeminde önemli yer işgal etmeye başlamıştır.
Kayıtdışı ekonomi aslında, üzerinde çok konuşulan ama az çözüm üretilebilen konulardan biri haline gelmiştir. Kayıtdışılığın önlenmesi adeta bir slogan haline gelmiş,
bir sihirli değnek ile önlenebilse mali ve ekonomik sorunlar otomatik olarak ortadan
kalkacak havası hâkim olmaya başlamıştır. Bu aceleci tavır, kayıtdışılığın bir sonuç olduğunu ve mücadele edilmesi gereken birçok yönü olmakla beraber başarının ancak
köklü ekonomik ve politik değişimlerle sağlanabileceği gerçeğini göz ardı etmektedir.
4
1. Guttmann, Peter, M. (1977). “The Subterranean Economy” Financial Analysts Journal, v. 34, pp. 24-27.
EKONOMİ
Bu tavır sadece Türkiye’ye özgü bir tavır değildir. Bir tarafta olguyu genel bir tanım olarak alıp doğrudan ölçmeye (“teorisiz ölçüm”2) odaklanan çalışmalar, diğer tarafta ise
kavramsal kargaşalar neticesinde tahminlerin kullanışlılığını sorgulamaya odaklanan
çalışmalar3 sayesinde kayıtdışı ekonomi geniş sayılabilecek bir literatüre kavuşmuştur.
Bu son grup araştırmacılar tarafından tespit edilen durum, diğer grup araştırmacılar
tarafından da fark edilmiştir. Şemsiye kavram olarak kullanılan kayıtdışı ekonomi -underground/shadow/hidden economy- kavramının, birbiri ile bağlantısı olmakla beraber farklılıkları daha baskın olan birçok alanı ifade etmekte olduğuna vurgu yapan
eleştirel yaklaşıma göre, kayıtdışı ekonomi her derde deva olarak sunulmakla bir “hurafeye” dönüşme tehlikesi taşımaktadır.
Ekonomide değişkenlerin analiz edilebilmesi için gerekli olan en önemli unsurlardan
biri tanımlanabilirlik diğeri ise ölçülebilirliktir. Kayıtdışı ekonomi, çok geniş bir alanı kapsayan faaliyetleri ifade ettiği için tanımlamasında güçlükler yaşanan kavramlardandır. Ölçmek ise daha zordur. Gizli kalanı ölçmeye çalışmak oldukça zor (hatta
imkânsız) bir iştir. “Fili görünce tanımamak mümkün değildir; ancak, fili tarif etmek
zordur” benzetmesinden hareketle, kayıtdışı ekonomi de tıpkı yol arkadaşı “yolsuzluk”
gibi varlığı hissedilen ama ete kemiğe büründürülemeyen olgulardan biridir.
Ancak bu zorluklar, kayıtdışı ekonominin boyutlarının ölçülmesine, nedenlerinin ve
çözüm yollarının araştırılması ve tartışılmasına engel değildir. Nitekim biz de bu çalışmada hem kayıtdışı ekonominin tanımını vereceğiz hem de ölçüm metotlarının
sağladığı tahmin rakamlarına göz atacağız. Önemli olan her bir metodun tahmin rakamlarının aslında kayıtdışılığın hangi boyutunu ölçtüğünü tartışmak ve kayıtdışılığa
yol açan faktörlerin ülke bazında göreli önemini ortaya koyarak politika yapıcılara yol
göstermektir.
Türkiye’de kayıtdışı
ekonomi ile
mücadelede, ABD
ve Kanada gibi
gelişmiş ülkelerin
örneklerini izleyen
“kayıtlı ekonomiye
geçiş” genel
başlığı altında
toplanabilecek
çalışmalar
yürütülmektedir.
Türkiye’de kayıtdışı ekonomi ile mücadelede, ABD ve Kanada gibi gelişmiş ülkelerin örneklerini izleyen “kayıtlı ekonomiye geçiş” genel başlığı altında toplanabilecek
çalışmalar yürütülmektedir. Bunlardan en somut olanlardan ilki “Kayıt Dışı İstihdamla Mücadele (KADİM) Projesi” adında olup bu çerçevede Çalışma ve Sosyal Güvenlik
Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı bünyesinde “Kayıt Dışı İstihdamla Mücadele
Koordinatörlüğü” kurulmuştur. İkincisi ise 2008 yılında, Gelir İdaresi Başkanlığı’nın sorumluluğunda “Kayıt Dışı Ekonomiyle Mücadele Stratejisi Eylem Planı (2008-2010)” hazırlanmasıdır. Her ne kadar planların kağıt üzerinde kararlı ve kapsamlı olması güzelse
de, uygulama alanına taşınmasında ortaya pek çok zaafiyet çıkmaktadır. Bu kapsamda
ilk plan olması, siyasi iktidarın kararlılığını göstermektedir. Ne var ki planın daha ilk
sayfasında verilen web sitesinin (www.kayitliekonomiyegecis.gov.tr) hala aktif olmaması uygulamadaki sorunların bir göstergesi olarak ele alınmaktadır.
Bu çalışmada öncelikle kayıtdışı ekonominin tanımı ve ölçümü üzerinde durulacaktır.
Daha sonra kayıtdışılığın Türkiye özelinde boyutu ve nedenleri ele alınacaktır. Tanımlanması zor olan değişkenin ölçülmesi de daha zordur. Zira ölçmenin temelinde tanım
yatar. Bu çalışmada bu sorun, kayıtdışı kavramın en çok kullanılan (belki en doğru olan
2. Thomas, Jim. (1999). “Quantifying the Black Economy: ‘Measurement without Theory’. Yet Again?”, the
Economic Journal, 109, No 456 June, F381-89.
3. Şengül, Selami.(1997). Bir Hurafe Kayıtdışı Ekonomi (Vergi Sistemi ve Vergi İdaresinin İç Yüzü), Ankara: İmaj;
Gylys, Povilas. (2005).“Economy, Anti-economy, Underground Economy: Conceptual and Terminological
Problems”, Ekonomika, 72, pp. 27-37.
5
S E TA
A N A L İ Z
değil!) tanımları alınarak ve Türkiye için farklı metotlar kullanılarak yapılan kayıtdışılık
tahminleri özetlenerek teğet geçilecektir. Son olarak, Türkiye’de kayıtdışılıkla mücadelenin serencamı ele alınacaktır. Sonuç ve öneriler kısmında ise kayıtdışı ekonomiyle
mücadeleye ilişkin de politika önerileri sunulacaktır.
KAYITDIŞI EKONOMİ: TANIM VE ÖLÇÜM
1950’lerde
ve 1960’larda
şehirlere göçün
neticesinde çok
belirgin bir hale
gelen gayri resmi
(informal) sektör,
önce sosyologlar
ve antropologlar
tarafından
inceleme konusu
yapılmıştır.
Tanımlar, tanımlanmak istenen olgunun “efradını cami, ağyarını mani” olmalıdır. Ancak bu o kadar da kolay değildir. Özellikle kayıtdışı ekonomi gibi kapsamı çok geniş
olan bir kavram için herkesin kabul ettiği bir tanıma ulaşmak oldukça güçtür. Tanımlanmasındaki güçlük kayıtdışılığı tahmin etme işini daha da zorlaştırmaktadır. Adına
kayıtdışı ekonomi tahmini denilen çok sayıda ölçümün aslında aynı şeyi ölçüp ölçmediği çok açık değildir. Dolayısıyla tahminlere ihtiyatla yaklaşmak gerekmektedir.
Kayıtdışı Ekonomi nedir?
Ekonomilerde kayıtdışı ve kayıtlı olmak üzere iki sektörlü yapı ekonomistlerin ilgisini
ancak 1970’lerin sonuna doğru çekmeye başlamıştır. 1950’lerde ve 1960’larda şehirlere göçün neticesinde çok belirgin bir hale gelen gayri resmi (informal) sektör, resmi
kurum ve kuruluşlardan ve özellikle sosyal güvenlik sisteminden kopuk bir kesimin
varlığının ifadesi olduğundan önce sosyologlar ve antropologlar tarafından inceleme konusu yapılmıştır. Kayıtdışı çalışan emeğe ilişkin “üçüncü dünya” bağlamında ilk
tanımlama K. Hart tarafından getirilmiş, fakat asıl akademik yaklaşım Uluslararası İş
Örgütü (ILO) tarafından 1972’de geliştirilmiştir.4 Gelişmiş ülkelerde kayıtdışılığın boyutları üzerine ilk çalışma ise 1958’de yapılmıştır. İzleyen yıllarda Amerika Gelir İdaresi
de kayıtdışılığın boyutlarını tahmin etmeye yönelik çalışmalar yapmış ve kayıt altına
alma yönünde Kongreye önerilerde bulunmuştur, Ancak hem ekonomistlerin hem de
dünyanın dikkatinin konuya yönelmesi 1970’lerin sonlarına doğru olmuştur5.
Her ekonomide milli gelir hesaplarına dâhil edilemeyen parasal akımlar bulunmaktadır. Türkçede yaygın olarak “kayıtdışı ekonomi” (“unrecorded economy”) kavramıyla
ifade edilen bu türden ekonomik faaliyetler literatürde çoğu zaman birbiriyle eşanlamda kullanılan “vergi dışı ekonomi” veya “vergi dışı piyasa ekonomisi” (“untaxed economy”), ”gizli ekonomi” (“hidden economy”), “gölge ekonomi” (“shadow economy”), “görünmez ekonomi” (“invisible economy”), “yeraltı ekonomisi” (“underground economy”),
“yasadışı ekonomi”(“illegal economy”) “resmi olmayan ekonomi” (“unofficial economy”),
informal ekonomi (“informal economy”), “ikinci ekonomi” (“second economy”), “gri/kara
ekonomi” (“grey/black economy”) gibi çok sayıda kavram ile ifade edilmektedir.6
4. Gёrxhani, Klarita.(2004). “Informal Sector in Developed and Less Developed Countries: A Literature Survey”,
www.sigov.si/zmar/conference/97-99/gerxhani.pdf [Erişim: Ocak 2004], ss. 3, 22.
5. Guttmann, Peter, M. (1977), a.g.m.
6
6. Danesh, Abol- Hassan. (1991).“The Informal Economy: Underground Economy, Moonlightining,
Subcontracting, Household Economy, Unorganized Sector, Barter, Ghetto Economy, Second Economy, - A
Research Guide”, New York: Garland Reference Library of Social Science vol 624; Portes, Alejandro., Manuel
Castells and Lauren A. Benton (Eds). (1989), The Informal Economy: Studies in Advanced and Less Developed
Countries, Baltimore: John Hopkins University Press; Roemer, Michale and Christine Jones (1991), Markets in
Developing Countries - Parallel, Fragmented and Black, San Francisco: ICS Press; Greenfield, Harry (1993), Invisible,
Outlawed and Untaxed: America’s Underground Economy, London: Greenwood; Lippart, Owen and Michael Walker
(1997), The Underground Economy: Global Evidence of Its Size and Impact, Vancouver: BC, The Fraser Institute;
Aktan, Coşkun Can (2000) Vergi Dışı Piyasa Ekonomisi, Ankara: TOSYÖV, Ekonomik, Sosyal ve Siyasal Araştırmalar
Serisi, No: 6; Gylys, Povilas (2005),a.g.e. “Economy, Anti-economy, Underground Economy: Conceptual and
Terminological Problems”, Ekonomika, 72, pp. 27-37.
EKONOMİ
Kayıtdışı ekonominin ne tür ekonomik aktiviteleri kapsadığı konusundaki tartışmalar
ve dolayısıyla en kapsamlı tanımına ulaşma denemeleri uzun bir literatür taramasını
gerektirmektedir. Örneğin, Uluslararası İş Örgütü (ILO) tanımlamayı bu sektörde faaliyet gösteren bireyleri esas alarak yapmaktadır. Buna göre gayri resmi (veya informal)
sektör, istatistiklere yansımayan ve sözleşme, lisans, işgücü denetimi, beyan ve vergileme gibi kuralların dışında işleyen ekonomik aktiviteleri yürüten bireyleri kapsamaktadır7. Biz burada olgunun tanımlanması çabaları üzerine geniş bir tartışma yapma yerine, en çok kullanılan tanımlarından birini ve (bizce) en kapsamlı ve doyurucu olanını
vermekle yetineceğiz: “Kayıtdışı ekonomi, devletin düzenlemelerinden, vergilemeden
veya gözleminden tamamen ya da kısmen gizlenen ekonomik faaliyetleri ve bu faaliyetlerden elde edilen gelirleri kapsamaktadır”.8
Bu tanımlama ile yasadışı faaliyetler, yasal ancak kısmen ya da tamamen kayıt dışında
kalan faaliyetler ve vergi kaçırma amacında olsun ya da olmasın resmi istatistiklerin
dışında kalmış bütün faaliyetler, ekonomik bir değer ürettikleri, yani gelirle sonuçlandıkları takdirde kayıtdışı ekonomi kapsamı içine girmektedirler. Dolayısıyla bu tanım,
kayıtdışılığın hem yasa dışılık boyutuna, hem vergi ile ilişkili boyutuna ve hem de çoğunlukla gözden kaçırılan ya da daha az önem verilen boyutuna, yani kayıtdışılığın
resmi istatistiklere etkisi boyutuna gönderme yapmaktadır.
Kayıtdışı ekonomi
daha çok vergi
ile ilgili boyutu
ile gündeme
gelmektedir.
Kayıtdışılığın yasadışı olma boyutu genelde “yasadışı/illegal ekonomi” terimi ile karşılanmakta ve kayıtdışılığın bu boyutu ile ortaya çıkan gelir ve malvarlığına “kara para” denilmektedir. Bir diğer ifadeyle, kanunun cezalandırdığı fiil ya da fiillerin işlenmesi sonucu
elde edilen gelir veya para ile ifade edilebilen her türlü malvarlığı “kara” olarak nitelendirilmektedir. Türkiye’de 19.11.1996 tarihinde yürürlüğe giren 4208 Sayılı “Karaparanın Aklanmasının Önlenmesine Dair Kanunun” 2. Maddesinde “karapara aklama suçu” hüküm
altına alınmış ve öncül suçlar Kanunda tek tek sayılmıştır –(“Liste Yöntemi”) 9. 5237 sayılı
Türk Ceza Kanununun 282. maddesinde alt sınırı bir yıl ve üzeri hapis cezası gerektiren
suçlar öncül suç kapsamına alınarak “alt eşik yöntemine” geçilmiştir.10
Kayıtdışı ekonomi daha çok vergi ile ilgili boyutu ile gündeme gelmekte, vergileme
yönünden konuya yaklaşılmakta ve vergi dışında kalan iktisadi faaliyetler incelenmemektedir. İllegal olmamakla birlikte bir takım vergi sığınakları ya da yasalardan kaynaklanan bazı vergi boşlukları vergiden kaçınmaya fırsat yaratabilmektedir. Burada
yasal olarak vergi ödememe durumu, yani “vergiden kaçınma” söz konusudur. Oysa
yasalarda vergi konusu olan işlem ve faaliyetlerin vergi idaresinin bilgisi dışında sürdürülmesi ya da vergi idaresinin bilgisi dâhilinde olmakla beraber çeşitli yöntemlerle
vergi matrahının eksik olarak beyan edilmesinden kaynaklanan “vergi kaçakçılığı ve/
veya vergi ziyaı” da söz konusu olabilir. Vergisel yükümlülüğü azaltmak için tamamen
7. Morris, Michael H, P. Jones ve D. Nel. (1997).“The Informal Sector, Enterpreneurship and Economic
Development”, www.usasbe.org/knowledge/proceedings/1997p108morris.pdf [Erişim: Ocak 2004].
8. Feige, Edgar L. (1989). “The Meaning and Measurement of the Underground Economy,” içinde E. L. Feige, ed.,
Underground Economies, Tax Evasion and Information Distortion. Cambridge: Cambridge University Press, pp.
13-56.
9. Mavral, Ülker.(2001).Karapara Kayıtdışı Ekonomi İlişkisi ve Türkiye’ye Yansımaları, Ankara: Vergi Denetmenleri
Derneği Yayını; Aykın, Hasan.(2008). “Kayıtdışı Ekonominin Yaygın Olduğu Ortamda Kara Para ile Etkin Mücadele
Mümkün mü?”, Yaklaşım Dergisi, Mart, Sayı 183.
10. ��
Aykın, Hasan (2008), a.g.m.
7
S E TA
A N A L İ Z
veya kısmen kayıtdışı kalan faaliyetlere “vergi dışı bırakılmış ekonomi”11 veya “vergi
dışı piyasa ekonomisi”12 denilmektedir. Aslında günlük kullanımı ile kayıtdışı ekonomi
ile kastedilen de budur ve genelde tahmin metotları özellikle de vergi ile ilgili değişkenleri kullanan tahmin yöntemleri bu tür kayıtdışılığı tahmin etmektedir. Bu yaklaşıma göre, vergi istisna ve muafiyetleri, kayıt içi kesimin kayıtdışılığı (yarı kayıtlılık veya
yarı kayıtdışılık), vergi yasalarının düzenleniş şekli, vergi idaresinin etkinsizliği ve vergi
idaresi ile bağlantılı kamu birimleri arası koordinasyonsuzluk bazı ekonomik faaliyetleri kayıtdışı bırakmaktadır.13
Kayıtdışı
ekonominin
kayıtlı ekonomiye
oranı, bütün
Dünya’da artma
eğilimindedir.
Bununla birlikte,
kayıtdışılık oranı,
gelişmekte olan
ülkelerde ve geçiş
ekonomilerinde
daha yüksek
olduğudur.
Tanımda altı çizilen unsurlardan biri de resmi istatistikler ile kayıtdışılık ilişkisidir. Kayıtdışılığın büyüme oranının yıllar itibariyle farklılaşabildiği ve devletin ekonomiye
müdahalesinin yoğun olduğu ekonomilerde kayıtdışılığın resmi istatistiklerde yarattığı tahribatın önemi daha büyüktür. Gelişmekte olan ülkelerde devletin ekonomide
ağırlığı göreceli olarak zaten büyüktür veya müdahale biçimleri daha etkisizdir. Bu
ülke grubunda, devletin ekonomiye bir de vergilendirme ve teşvik politikaları ile yön
vermeye çalıştığı göz önüne alındığında, ekonomi politikalarını belirlemede ve bu
politikaların sonuçlarının ne olduğunu izlemede istatistiklerin önemi açıktır. Kayıtdışı sektörün büyüklüğünün ama daha çok bu sektörün ülke içinde (bölgeler ve gelir
grupları arasındaki) dağılımının ve büyüme oranlarındaki yıldan yıla değişimin, başta
işsizlik oranı, bölgeler arasında gelir farklılığı, kişi başına düşen gelir ve hatta enflasyon
olmak üzere bütün sosyoekonomik göstergelere etkileri olacaktır. Bu istatistiklerden
hareketle politika belirlenmesi ve uygulanması halinde amaçlananın dışında rastgele sonuçlarla karşılaşılacaktır. Bir diğer ifadeyle, gerek ekonomik büyüme gerekse
ekonomik istikrarı temin etmek için devletin uyguladığı makroekonomik ve genelde
‘telafi edici’ politikaların etkinliğinde kayıtdışı ekonomi yüzünden aşınma ortaya çıkabilecektir.
Kayıtdışı Ekonominin Ölçülmesi
Kayıtdışı ekonominin kayıtlı ekonomiye oranının bütün Dünya’da artma eğiliminde olduğu14 genel kabul görse de, ampirik çalışmaların ortak bulgusu kayıtdışılık oranın gelişmekte olan ülkelerde ve geçiş ekonomilerinde daha yüksek olduğudur: 1988-2000
yılları ortalaması OECD ülkelerinde yüzde 14-16 iken, gelişmekte olan ülkelerde ve
geçiş ekonomilerinde sırasıyla yüzde 35-44 ve 21-30’dur15. Türkiye için 1970-1998 ortalaması yüzde 2716, 1999-2005 ortalaması ise yüzde 3417 olarak tahmin edilmektedir.
11. ��
Şengül, Selami (1997), a.g.e., ss. 5-6.
12. ��
Aktan, (2000), a.g.e.
13. ��
Şengül, Selami (1997), a.g.e., ss. 5-6.
14. ��
Prokhorov, Artem B.(2001).“The World Unobserved Economy: Definition, Measurement, and Optimality
Considerations”, Central Michigan University, Dissertation, ss. 4-5.
15. ��
Schneider, Frederic and D. H. Enste. (2000). “Shadow Economies: Size, Causes, and Consequences.” Journal
of Economic Literature, v. XXXVIII (March), pp. 77-114.
8
16. ��
Savasan, Fatih.(2003), “Modeling the Underground Economy in Turkey: Randomized Response and MIMIC
Models”, the Journal of Economics, v. XXIX, n. 1, 49-76, s. 64.
17. ��
Schneider, Frederic. and Fatih Savasan (2007), “Dymimic Estimates of the Size of Shadow Economies of
Turkey and of Her Neighbouring Countries”, International Research Journal of Finance and Economics, Issue 9, pp.
126-143.
EKONOMİ
Kayıtdışı ekonominin tam ve doğru olarak tespit edilebilmesi son derece güç, hatta
imkânsızdır. Kayıtdışı ekonomi tanımı gereği tamamen veya kısmen “gizli” olarak sürdürülen ekonomik faaliyetleri içermektedir. Her ne kadar kayıtdışı ekonomi tam ve
doğru olarak ölçmek mümkün değilse de, bu amaca yönelik geliştirilmiş çok sayıda
teknik mevcuttur. Tekniklerin tamamı kayıtdışı ekonominin ekonomide bıraktığı izleri
takip ederek kayıtdışılığı ölçmeye çalışmaktadır. Bazı teknikler, para piyasasındaki izlerini, bazı teknikler emek piyasasındaki izleri, bazı teknikler ise üretim piyasasındaki
izleri kullanarak tahmin yapmaya çalışmaktadır. MIMIC (çoklu neden-çoklu gösterge)
modeli ise tüm izleri aynı anda değerlendirmeye çalışan tek yöntem olarak karşımıza
çıkmaktadır. Bunun dışında anketlerden ve denetim sonuçlarından faydalanan mikro yöntemlerde vardır. Her yöntemin kayıtdışılığı tahmin etmede başarılı bulunduğu
yanları vardır. Ancak sonuçta görünmeyeni tahmin etmeye çalışan bu yöntemlerin tamamı önemli eleştirilerle de karşılaşmaktadır. Tüm yöntemler en iyi ihtimalle kayıtdışı
ekonominin belli bir yönünü tahmin edebilir. Bu nedenle, kayıtdışı ekonominin ölçülmesi konusundan önce gerçekten neyin “ölçülmek istendiğinin” çok açık olarak ortaya
konulması gerekir. Ölçülmek istenen boyutunun ne kadar iyi tahmin edildiği sorusu
ise aynı yöntemlerin farklı zamanlarda ürettiği rakamlar ve farklı yazarların rakamları
kıyaslanarak cevaplanabilir. Bu karşılaştırma izleyen alt başlıkta ele alınmıştır.
Aynı tekniklerin
kullanılması
sayesinde
ekonomik
gelişmelerin bir
ülkenin kayıtdışı
ekonomisine ne
yönde ve hangi
büyüklükte etki
ettiği görülebilir.
Türkiye’de Kayıtdışı Ekonominin Büyüklüğü
Tanımı gereği gözlenemeyen kayıtdışı ekonomik faaliyetler (burada gözlenememe
resmi istatistikler ve vergi idaresi tarafından izlenememe anlamındadır, yoksa bu faaliyetlerin çoğu gün ışığında, aleni olarak ve piyasada yürütülmektedir) geliştirilen çok
sayıda yöntemle ölçülmeye çalışılmıştır. Ancak, bu yöntemlerin kullanılmasıyla üretilen tahmin rakamları hep tartışılır olmuştur. Dahası, tahmin rakamlarının neyi ölçtüğü
ya da kayıtdışı ekonominin hangi boyutunu yakaladığı bile tartışmalıdır. Bu tahminlerin hiçbir teknikten faydalanmadan yapılabilecek tamamen “kaba tahmin” (guesstimate) rakamlarından neden daha iyi olacakları bile çok açık değildir.
Yine de ekonomistler kayıtdışı ekonomik faaliyetlerin büyüklüğünü zekice tasarlanmış yöntemlerle tahmin etmekten geri kalmamışlardır. Bu çabalar boşuna da değildir.
Aynı tekniklerin kullanılması sayesinde ekonomik gelişmelerin bir ülkenin kayıtdışı
ekonomisine ne yönde ve hangi büyüklükte etki ettiği görülebilir veya ülkeler arasında aynı tekniklerin tahmin rakamları karşılaştırmalı olarak kullanılabilir.
Kayıtdışı ekonomi tahmin eden çalışmalar birbirlerinden çok farklı rakamlar önermişlerdir. Aynı yöntemin tahmin rakamları arasında bile büyük farklılıklar gözlemlenebilmektedir. Bu nedenle bir teknikle bulunan tahminlerin verilmesi yerine Türkiye özelinde yapılan tahminlerin özenle karşılaştırılmasının önemi aşikârdır.
9
S E TA
A N A L İ Z
Tablo 1: Türkiye’de Kayıtdışı Ekonomi Tahminleri
Tablo 1
göstermektedir ki,
kayıtdışı ekonomi
hala tahmin
edilmesi zor
bir alandır.
Tahminler arasında
çok yüksek farklar
vardır.
Yazar(lar)
Periyod/Yıl
Kayıtdışı Ekonomi (%)
(Ortalama)
3,1; 4,5; 6,2; 5,1; 8,9; 7,4
4,9; 5,4; 10,9; 11,6; 4,2; 5,1; 10,8;
13,4; 4,6; 5,7; 5,6; 7,2
2,3
23,1; 37,7
Min-Max
Metot
Kasnakoğlu
(1993)18
1968-1990
1963-1990
-4,2-34,9
0-22,6
Nakit Oranı‡
Para Talebi‡
Temel vd.
(1994)19
1987-1992
1984-1991
1,5-3,6
8,2-91,6
0-26,3
0-26,3
6,3-20,3
-4,30-99,6
0-42,1
Para Talebi‡
1968-1993
1987-1999
1980-1998
1971-1999
1971-1998
1998
1971-2000
10,8
10,9
12,1
5,6; 6,8; 8,3; 9,5; 12,4; 10,0; 11,4;
14,7
12,9; 11,6; 12,2; 12,2; 6,3; 5,8;
4,8; 5,7; 6,7; 5,8; 7,4; 6,6
32,9
-1,2
16,1
15,1
27,2
28
24,7
Fark Yöntemi
Vergi
İnceleme‡
Nakit Oranı
İşlem Metodu
Para Talebi
Nakit Oranı‡
Yayla (1995)20
1970-1992
1970-1992
1975-1992
1968-1993
0-62,5
-10,6-7,5
0-46,2
10,5-22,1
10-44,8
16,8-31,3
İşlem Metodu
Fark Yöntemi
Nakit Oranı
Para Talebi
MIMIC
Randım Yanıt
Para Talebi
1985-2002
1978-2000
1987-2003
1987-2003
1973-2003
65
4,41; 20
48
6
20,2 (yaklaşık)
26-184
-1-33
0-90
3-12
12-30
Vergi İnceleme
Fiziksel Girdi
Nakit Oranı
Para Talebi
Kalman Filtresi
1999-2005
33,8
32,1-35,1
DYMIMIC
1998-2004
31,1
26,1-37,3
Girdi-Çıktı
Yönteminden
hesaplanan
KDV Kaçağı
1968-1993
Öğünç & Yılmaz
(2000)21
Savasan (2003)22
Çetintaş & Vergil
(2003)
Us (2003)23
Karanfil&Ozkaya
(2007)24
Schneider&
Savasan25 (2007)
HUK26
‡
Aynı metot varsayımlar değiştiğinde farklı tahminler üretmektedir.18
19 20
21 22 23
24 25
26
18. Kasnakoğlu, Zehra.(1993). “Monetary Approach to the Measurement of Unrecorded Economy in Turkey.”
METU Studies in Development, 20 (1-2), pp. 87-111.
19. Temel, Adil, Ayşegül Şimşek, Kuddusi Yazıcı. (1994). “Kayıtdışı Ekonomi Tanımı. Tespit Yöntemleri ve Türk
Ekonomisindeki Büyüklüğü”, Ekonomik Modeller ve Stratejik Araştırmalar Genel Müdürlüğü, DPT.
20. Yayla, Münür. (1995). “Unrecorded Economy in Turkey”, Master’s Dissertation, Middle East Technical
University.
21. Öğünç, F. and G. Yılmaz. (2000).“Estimating the Underground Economy in Turkey”, Research Department,
Discussion Paper, September, the Central Bank of the Republic of Turkey.
22. Savasan, Fatih. (2003). a.g.m.
23. Us, Vuslat. (2004). “Kayıtdışı Ekonomi Tahmini Yöntem Önerisi: Türkiye Örneği”. Türkiye Ekonomi Kurumu
Tartışma Metni 2004/17. http://www.tek.org.tr [Erişim: Mart 2006].
24. Karanfil, Fatih & Ata Ozkaya. (2007). “Estimation of real GDP and unrecorded economy in Turkey based on
environmental data”. Energy Policy, doi:10.1016/j.enpol.2007.04.012.
10
25. Schneider, Frederic and Fatih Savasan. (2007). “Dymimic Estimates of the Size of Shadow Economies of
Turkey and of Her Naighbouring Countries”, International Research Journal of Finance and Economics, Issue 9,
pp. 126-143.
26. GİB. (2009). Kayıt Dışı Ekonomiyle Mücadele Stratejisi Eylem Planı (2008-2010), Ankara.
EKONOMİ
Türkiye’de kayıtdışılığın tahmin edildiği araştırmaların tamamı değilse bile önemli bir
bölümünün bulguları Tablo 1’de sunulmuştur. Bu tahminlerin detaylı bir değerlendirmesi Türkiye kayıtdışılığına ilişkin bazı sonuçlara ulaşmamıza yardımcı olabilir.
Tablo 1 göstermektedir ki, kayıtdışı ekonomi hala tahmin edilmesi zor bir alan olarak
kalmıştır. Tahminler arasında çok yüksek farklar vardır. Her ekonomide az ya da çok kayıtdışılık olduğu gerçeği bilinmesine rağmen kayıtdışılığı kantitatif olarak analiz etmenin önemine inananlar daha başta onun boyutlarını tahmin etme işinde çıkmazlarla
karşılaşmaktadırlar.
Peki, kayıtdışılığı tahmin etmekten vazgeçmeli miyiz? Bunun yanıtı, bize göre hayırdır. Her şeye rağmen kayıtdışılıkla ilgili tamamen kaba ve içten geldiği gibi oranlar
ortaya atarak tahmin yapmaktan daha iyidir ve belli ölçüde analiz edilebilir tahminler
üretilebildiği ortadadır. Bir diğer konu ise tahminlerin düzeyindeki farklılıklar bir yana
trendi konusunda birçok çalışma hem fikirdir. Tablo 1’de ortalamaları verilen ampirik
çalışmalar Türkiye’de kayıtdışı ekonominin yükseliş trendine sahip olduğunu ortaya
koymaktadır.
Tablo 2: Türkiye’de Kayıtdışı Ekonomi (GSYİH’nın Yüzdesi)
Yıl
Schneider&Savasan
HUK
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
-
32,1
32,7
33,2
33,8
34,6
35,0
35,1
37,3
33,5
26.1
31,5
29,8
29,6
30,1
-
İyimser bir
yorumla, kayıtdışı
ekonominin
artışı durmuştur.
Kötümser
yorumla
ise, kayıtdışı
ekonominin
artış trendi
yavaşlamıştır.
Kaynak: Schneider ve Savasan (2007)27 DYMIMIC metodunu kullanmıştır. Hesap Uzmanları Kurulu (HUK)28 ise
DİE/TÜİK tarafından hazırlanan girdi-çıktı tablolarından hareketle hesaplanan KDV kaçağını kayıtdışılığın tahmini
olarak almıştır.
Daha güncel tahminlerin yer aldığı Tablo 2’deki rakamlara göre, kayıtdışı ekonomi
hala GSYİH‘nın üçte birleri civarında seyretmektedir. Bir diğer sonuç ise kayıtdışılığın
trendi ile alakalıdır. İyimser bir yorumla kayıtdışı ekonominin artışı durmuştur. Kötümser yorum ise kayıtdışı ekonominin artış trendinin yavaşladığıdır. Hangi yorum doğru
olursa olsun kayıtdışılığın doğal zirvesine ulaşıldığını düşünmek pek yanıltıcı olmaz.
Türkiye’de nakit kullanımının yeni ödeme araçlarının yaygınlaşması ile azalmasından
vergi idaresinin otomasyonuna; bankacılık sektörünün gelişmesinden enflasyonla mücadelede sağlanan kısmi başarıya kadar birçok ekonomik ve mali gelişmenin
yanında kamu mali yönetim ve denetimi ve mali teşkilatın yeniden yapılandırılması
gibi hukuksal ve idari reformların bu sonuçta etkisi vardır. Ancak kayıtdışı ekonominin
sektörel dağılımın aynı olmadığı bilinmektedir. Bu yüzden kayıtdışılıkla mücadelede
hem sektörel tahminlerin yapılması hem de mücadele yöntemlerinin sektörlere göre
11
27. ��
Schneider,Friedrich and Fatih Savaşan.(2007) a.g.m.
28. GİB. (2009). a.g.e.
S E TA
A N A L İ Z
revize edilmesi gerekmektedir. Bu konulardaki değerlendirmelere ilerleyen sayfalarda
yer verilecektir.
TÜRKİYE’DE KAYITDIŞILIĞIN NEDENLERİ
Kayıtdışı ekonomi az ya da çok her ülkede vardır. Kayıtdışılığın ortaya çıkmasına ve
büyümesine yol açan faktörlerden çoğu, ülkeye özgü değil ortaktır. Yine de her ülke-
Vergi yükü ile
kayıtdışı ekonomi
arasında pozitif
bir ilişki beklenir.
Ancak asıl
belirleyicinin
objektif vergi yükü
değil sübjektif
(algılanan) vergi
yükü olduğu daha
titiz bir çalışma ile
anlaşılabilir.
de kayıtdışılığın büyüklüğünün temel belirleyicilerinin bir ölçüde ayırt edilmesi mümkündür. Bir diğer ifadeyle, kayıtdışılığı etkileyen faktörlerin nispi ağırlıkları ülkeden
ülkeye değişebilir. Örneğin, vergi yükü ile kayıtdışı ekonomi arasında pozitif bir ilişki
beklenir. Ancak asıl belirleyicinin objektif vergi yükü (milli gelirin oranı olarak vergi
gelirleri) değil sübjektif (algılanan) vergi yükü olduğu daha titiz bir çalışma ile anlaşılabilir. Bu yüzden “taşınan yük” değil “yükün hissedilen ağırlığı” önemli hale gelebilir.
Yükün ağırlığını ise yükün nereye taşındığı (yolsuzluk, israf vb.), yükü daha kolay taşıma yönteminin olup olmadığı (bürokratik hantallık ve vergisel uyumun açık ve saklı
maliyetleri), yüke el atması gereken başka kimselerin olup olmadığı (adalet) ve yükün
bir işe yarayıp yaramayacağı (kamu harcamalarının bileşimi ve kalitesi) gibi konulardaki algılar belirler.
Tablo 3: Kayıtdışılığın Nedenleri: Mükellef ve GİB Çalışan Perspektifi
“Türkiye’de kayıtdışılığın size göre en önemli üç
nedenini sıralayınız”
Mükellefler (Sıra)
GİB Çalışanları (Sıra)
Vergi yükü
54,1 (1)
43,1 (2)
Ekonomik krizler
38,0 (2)
19,3 (6)
Vergide adaletsizlik
30,1 (3)
32,8 (4)
Ayakta kalma çabası
29,5 (4)
9,1 (12)
Cezaların caydırıcı olmaması
24,7 (5)
41,1 (3)
Küçük işletmelerin çokluğu
19,4 (6)
13,7 (8)
Kamuda yolsuzluk
18,6 (7)
11,4 (11)
Denetimin azlığı
16,4 (8)
44,3 (1)
Nakit kullanımı
13,4 (9)
20,1 (5)
Bürokratik formalite
12,8 (10)
13,1 (9)
Karmaşık vergi düzenlemeleri
11,6 (11)
18,3 (7)
Devlet hizmetlerinin yetersizliği
10,6 (12)
4,7 (13)
Bilgi ve yönlendirme eksikliği
6,6 (13)
11,9 (10)
Diğer
1,2 (14)
5,7 (14)
Aşağıda kayıtdışılığın olası nedenlerinin bir dökümü ve bu nedenlerin Türkiye kayıt12
dışılığına yol açmada göreli ağırlıklarına ilişkin bulgulara yer verilmiştir. Ancak buna
geçmeden önce kayıtdışılığa yol açan etmenleri hem mükellef hem de Gelir İdaresi
Başkanlığı çalışanlarının perspektifinden ele alan göreli yeni bir çalışmanın bulguları-
EKONOMİ
na29 kısaca göz atmakta fayda vardır. Tekstil özelinde mükelleflere ve GİB çalışanlarına
“Türkiye’de kayıtdışılığın size göre en önemli üç nedenini sıralayınız” sorusunu yönelten araştırmanın bulguları Tablo 3’te özetlenmiştir. Buna göre mükellefler ilk beş sıraya vergi ve ekonomi/piyasa şartlarını koymuşlardır. Vergi yükü ilk sırayı alırken vergide
adaletsizlik ve cezaların caydırıcı olmaması üçüncü ve beşinci sırayı almıştır. Ekonomik
krizler ve ayakta kalma çabası sırasıyla ikinci ve dördüncü sırayı almışlardır. GİB çalışanlarına göre en önemli neden denetim azlığıdır. Vergi yükünün ikinci, cezaların caydırıcı
olmamasını üçüncü ve vergide adaletsizliğin dördüncü sırayı alması bize Türkiye’de
vergiyle ilgili sorunların/algıların kayıtdışılığa yol açan en önemli faktörler olduğunu
göstermektedir.
Ekonominin Yapısal Özellikleri
İşletme büyüklüğü, iş yapma kolaylığı, nakit kullanımı, ekonomik istikrarsızlıklar ve
sektörel özellikler bu kategoride ele alınabilecek nedenlerdir.
Vergi ve ekonomi/
piyasa şartları,
Türkiye’de
kayıtdışılığın en
önemli nedenleri
arasındadır.
İşletme Büyüklüğü
Türkiye’de mikro, küçük ve orta boy işletmelerin ağırlığı yüksektir. DİE 2002 Genel Sanayi ve İşyerleri Sayımı sonuçlarına göre “mikro” (1-9 çalışan) ve “küçük” (10-49 çalışan) işletmelerin toplama oranı sırasıyla yüzde 95 ve yüzde 3 civarındadır. Bu ölçekte
işletme yapısına sahip olan bir ekonomide bir yandan işletmeler vergi, iş, sosyal güvenlik, muhasebe gibi yasal düzenlemelerin dışında kalmakta veya bunlara uymakta
zorlanmakta, diğer yandan vergisel uyum düzeylerinin izlenmesi ve denetlenmesi
zorlaşmaktadır. İşletme yapısının küçüklüğü bu işletmelerin sermayeye erişimini de
güçleştirmektedir.30 Kayıtdışı istihdamın yaygın olduğu sektörlerden biri olan tekstil
sektörü özelinde firma büyüklüğünün kayıtdışı istihdamı artıran bir etken olduğunu
tespit eden ampirik bulgular söz konusudur.31
Gelişmekte olan ülkelerde emek piyasası yanında kredi piyasası da ikili yapıdadır. İşletmelerin ölçeği küçüldükçe informal/sigortasız işçi çalıştırma artmakta ve informal
krediye başvurma zorunluluğu artmaktadır. Formal kredi piyasasında ödünç verilebilir
fonların daha azı küçük işletmelere tahsis edilmekte; küçük işletmelerin bu piyasadan
borçlanması göreli olarak daha yüksek maliyetle olabilmektedir.32 Gelişmiş ülkelerde
toplam krediler içinde KOBİ payı göreli daha yüksekken (dörtte birden yarıya kadar)
ülkemizde yüzde 9’lar civarındadır.33
29. ��
Aktan, Coşkun C. ve Fatih Savaşan. (2009). “Kayıtdışı Ekonomi ve Etik”, Ankara: Avrupa Konseyi ve Başbakanlık
Kamu Görevlileri Etik Kurulu.
30. ��
GİB. (2009). a.g.e., s. 12.
31. ��
Savasan, Fatih and Frederic, Schneider.(2006). “What Determines Informal Hiring? Evidence from the
Turkish Textile Sector”, the Middle East Business and Economic Review, Vol. 18, No. 2, pp. 14-32.
32. ��
Ahmad, Jaleel (2000). “Factor Market Dualism, Small Scale Industry and Labor Absorption”, Journal of
Economic Development, Volume 25, Number 1, 111-126.
33. ��
GİB. (2009). a.g.e., s. 14.
13
S E TA
A N A L İ Z
İş Yapma Kolaylığı
Dünya Bankası “Doing Business-2011”34 raporuna göre Türkiye iş yapma kolaylığı açısından 183 ülke arasında 65. sıradadır. 2010 raporuna göre 5 sıra birden düşmüştür.
Alt başlıklar (parantez içinde 2011 ve 2010 sıraları) itibariyle yerimiz şöyledir: İşe başlama (63-56), inşaat ruhsatı alma (137-133), mülkiyet tesisi (38-35), kredi kullanma (7269), yatırımcıyı koruma (59-57), vergi ödeme (75-73), sınır ötesi ticaret (76-72), kontratların uygulanması (26-25) ve iş kapama (115-119). Raporda Türkiye’nin Doğu Avrupa
ve Orta Asya ülkeleri ile kıyaslanması bile genel havayı anlamak için yeterlidir. Bu grup
Kriz, hem işini
kaybeden işçilerin
kayıtdışı sektörde
istihdam arayışına
girmelerine hem
de rekabette
zorlanan küçük
işletmelerin
kayıtdışılığa
yönelmelerine
neden olur.
ülkelerine göre bu başlıkların önemli bir bölümünde daha ileride olmakla beraber diğer ülkelerin alt başlıklarda gittikçe gelişmelerine rağmen Türkiye’de durumun iyileşmediği görülmektedir. Elbette sıralamada bir önceki yıla göre gerileme Türkiye içinde
gerileme olduğu anlamına gelmez. Türkiye bu başlıklarda olumlu gelişmeler olsa bile
yüksek gelirli OECD ülkeleri ve bölge ülkeleri ortalamalarına göre gelişmelerin geride
kalması genel sıralamamızın geriye düşmesine yetebilmektedir.
İş kurma ve iş bırakma arasında geçen işlemlerin zaman ve para olarak maliyeti küçük ve orta ölçekli işletmelerin yasal düzenlemelere uyumunu olumsuz etkilemekte
ve kayıtlı çalışmanın maliyetini yükseltmektedir. Türkiye’de özellikle vergi idaresinin
etkinliğinde son yıllarda artan memnuniyet araştırmalara yansımakla beraber, henüz
kritik eşiğin atlanılamadığı anlaşılmaktadır.35
Ekonomik İstikrarsızlıklar
Enflasyon ve krizlerin olumsuz etkileri daha çok sabit gelirliler, vasıfsız çalışanlar ve
küçük işletmeler üzerinde görülür. Enflasyonun gelirde oluşturduğu aşınmaya karşı
korunmak için tüketiciler ve maliyet artışına direnmek isteyen üreticiler kayıtdışılığa
kayabilir36. Türkiye özelinde enflasyon ile kayıtdışı ekonomi arasında beklendiği gibi
pozitif bir ilişki tespit edilmiş ancak bu ilişki istatistiksel olarak anlamsız çıkmıştır.37
Ekonomik krizler en çok vasıfsız işçileri ve küçük işletmeleri etkiler. Krizlerde ilk olarak
işini kaybedenler bu grupta yer alan işçilerdir. Bu nedenle kriz hem işini kaybeden
işçilerin kayıtdışı sektörde istihdam arayışına girmelerine hem de rekabette zorlanan
küçük işletmelerin kayıtdışılığa yönelmelerine neden olur.38 Krizlerin KOBİ’ler üzerinde
bir diğer olumsuz etkisi de kredi piyasasında görülür. Yukarıda tartışıldığı gibi istihdam yaratma kapasitelerinin çok altında bir oranla kredi piyasasından faydalanabilen bu işletmelerin krizlerden sonra formal kredi imkânları daralmakta ve son küresel
ekonomik krizde Türkiye’de yaşandığı gibi kredi geri çağrılmalarından en fazla zararı
34. ��
World Bank, “Doing Business 2011”, http://www.doingbusiness.org/reports/doing-business/doingbusiness-2011
35. ��
Aktan, Coşkun C. ve Fatih Savaşan.(2009).a.g.m.
14
36. ��
GİB. (2009). a.g.e., s.15.
37. ��
Savasan, Fatih.(2003). a.g.m.
38. ��
GİB.(2009). a.g.e., s.15
EKONOMİ
görmektedirler. Bu nedenle krizler bu işletmeler üzerine ekstra yük bindirebilmektedir. Bankacılık sistemi ile bağın gevşemesi işletmelerin informal kredi piyasasına kaymalarına ve belge düzenine daha az riayet etmelerine de yol açabilmektedir.
Nakit Kullanımı ve Organize-Büyük Alışveriş Merkezleri
Kayıtdışı ekonomiyi ölçme tekniklerinden biri de bir temel yıla göre nakit kullanımındaki değişmenin izlenmesidir (Gutmann tekniği). Bu tekniğin temelinde yatan varsayıma göre nakit kullanımı ile kayıtdışı ekonomi arasında pozitif bir bağ vardır. Elbette
ödeme tekniklerindeki değişme ve bankacılık sektöründeki yapısal durum aynı iken
nakit kullanımındaki değişme kayıtdışılığın göstergelerinden biri olabilir. Nakit dolaşımı özellikle de büyük banknot talebi kayıtdışı ekonominin yasa dışı faaliyetleri ile
daha çok ilgilidir.
Türkiye’de kredi kartı ve banka kartı kullanımındaki yaygınlaşma izlenme olasılığını
artırdığından ekonomik birimler kayıtdışına çıkma konusunda daha çekingen davranmaktadır., Diğer taraftan kredi kartı ve banka kartı kullanımıyla gerçekleştirilen
ekonomik faaliyetlerin daha çok iz bırakmalarından dolayı vergi denetimi açısından
daha fazla imkân doğmaktadır. Nitekim, Türkiye’de de para hareketlerinin izlenmesi
suretiyle vergi kaçağını tespit etmek denetim birimlerinin faydalandığı yöntemlerden
biridir.39
Organize alışveriş merkezlerinde ve büyük işyerlerinde kayıtdışına çıkmanın daha za-
Organize alışveriş
merkezlerinde ve
büyük işyerlerinde
kayıtdışına
çıkmanın daha
zayıf olması
beklenir. Ancak,
bu tür işletmeler/
firmalar da taşeron
firmalar eliyle
kayıtdışı istihdamın
gelişmesinde rol
almaktadırlar.
yıf olması beklenir. Yine de büyük işletmeler/firmalar doğrudan kayıtdışı faaliyette bulunmamakla beraber taşeron firmalar eliyle kayıtdışı istihdamın ve kayıtdışılığın diğer
unsurlarının gelişmesinde rol alabilmektedirler.
Sektörel Özellikler
Sektörlerin özellikleri kayıtdışı ekonominin sektörel büyüklüğüne etki eder. Her sektör
kayıtdışı faaliyet yürütmede aynı avantaja sahip olmaz. Örneğin işlemlerinde fiziki mal
değişimi olmayan hizmet sektörü denetimden kaçma konusunda daha avantajlıdır.
Öte yandan vasıfsız emek istihdam eden sektörler kayıtdışı çalışmaya razı işgücüne
ulaşabilirler. Bu yüzden kayıtdışı ekonominin sektörel dağılımı kayıtlı ekonomiden
farklı olabilir.
Kayıtdışılığın sektörel boyutuna değinen çalışmaların sayısında son yıllarda artış görülmektedir. Türkiye’de de perakende sektöründe kayıtlı ve kayıtdışı kalma davranışını
inceleyen çalışmalar, organize perakendede geleneksel perakendecilere göre kayıtdışı istihdamın ve belge düzenine uyma düzeyinin düşük olduğunu tespit etmektedirler. Ayrıca, yüksek katma değer vergisi oranlarının belgesiz alışverişi özendirdiğini ve
39. ��
GİB .(2009). a.g.e.
15
S E TA
A N A L İ Z
belge almama tercihini artırdığını saptamaktadırlar.40 Genel perakende ve gıda perakendecilerine kıyasla tekstil perakendecilerinde kayıtdışılığın daha büyük olduğunu
tespit eden araştırmalar vardır.41 SAM Araştırma Danışmanlık tarafından kayıtdışılığın
farklı yönlerine ilişkin hazırlanan indeks rakamlarına göre, belgesiz satıştan belgesiz
mal alımına, sigortasız işçi çalıştırmadan ücreti düşük beyan etmeye her alanda tekstil perakendecileri genel ve gıda perakendecilerinden önde gitmektedir. Mükellefler
ve GİB çalışanlarına kayıtdışılığın en yüksek olduğu üç sektörü sıralamalarını isteyen
başka bir çalışmaya göre, doktor-avukat meslek grubu, diğer hizmet, inşaat, emlak ve
Vergi sistemi ve
vergiye ilişkin
özelliklerden en
başta gelenleri
vergi yükü,
denetim ve ceza
mekanizmalarının
caydırıcılığıdır.
Bu üç husus
mükelleflerin
vergi kaçırma/
kaçırmama kararını
etkilemektedir.
kuyumculuk kayıtdışılığın yüksek olduğu sektörler olarak ortaya çıkmaktadır.42
Vergi Sisteminin Özellikleri
Vergi idaresi ve vergi sistemi ile “nasıl bir Türkiye” ve “nasıl bir ekonomi” soruları arasında bağ vardır.43 Vergi sistemi ve vergiye ilişkin özelliklerden en başta gelenleri vergi
yükü, denetim ve ceza mekanizmalarının caydırıcılığıdır. Bu üç husus vergi kaçırma/
kaçırmama kararını veren mükelleflerin optimum eksik beyanında dikkate alacağı objektif hususlardır. Öte yandan vergilemede adalet (algısı), vergi sisteminin vergilemenin genel ilkeleriyle uyumu, devlet harcamalarına mükellef bakışı ve vergi idaresinin
etkinliği gibi faktörler bir taraftan algılanan (sübjektif ) vergi yükünü diğer taraftan algılanan yakalanma olasılığını ve vergisel uyumun maliyetini etkiler.
Vergi Yükü
Vergi yükü, genellikle toplam vergi gelirlerinin GSYİH’ya oranı olarak tanımlanır. Ancak
vergi türlerinin toplam vergi gelirleri içindeki ağırlığı aynı değildir. Örneğin kişisel gelir
vergisi tahsilâtında ücretler üzerinden alınan vergilerin oransal ağırlığının artması mükellefin yük algısını etkileyecektir. Öte yandan vergi yükü dışında devletin varlığının
sonucu olan diğer bazı yüklerden de bahsetmek olasıdır. Sosyal güvenlik primleri de
bu anlamda reel sektörün katlanmak zorunda kaldığı yüklerdendir. Bürokratik düzenlemelerden kaynaklanan maliyet artırıcı işlemler ve devlet görevlilerinin işi yavaşlatarak veya işi hızlandırma vaadiyle topladıkları bağışlar, hediyeler ve rüşvetler de devletin vatandaşa yüklediği yükler arasında değerlendirilmelidir.
Türkiye’de vergi oranlarının ve vergi yükünün OECD ülkeleri ile kıyaslandığında yüksek
olmak bir tarafa düşük olduğu görülmektedir.44 Türkiye’de objektif vergi yükü ne olur-
40. ��
Koban, E., Z. Fırat ve E. Selimoğlu.(2006). “Perakende Sektöründe Kayıtlı-Kayıtdışı Faaliyetlerin Bursa
Özelinde Karşılaştırmalı Analizi”, AMPD Bilimsel Araştırma Platformu, İstanbul: bzd Yayın ve İletişim Hizmetleri.
41. ��
SAM Araştırma Danışmanlık (2006). “Kayıtlı Perakende Satış Noktaları Kanaat Anketi-Raporu”, AMPD Bilimsel
Araştırma Platformu, İstanbul: bzd Yayın ve İletişim Hizmetleri; Koban vd. (2006), a.g.m.
16
42. ��
43. ��
Şengül, Selami .(1997). a.g.m., s. vii.
44. ��
GİB.(2009). a.g.e., ss. 18-20.
EKONOMİ
sa olsun mükellefler vergi yükünün ağır olduğu algısına sahiplerse bu dikkate alınmalıdır. Zaten Türkiye’de yapılan akademik çalışmalar da vergi yükünün ağır olduğu
algısına vurgu yapmaktadırlar. Bu algıya neler neden olmaktadır? Birincisi, vergi yükü
yanında vergilerle kamu hizmetlerinden sağlanan faydaların birlikte ele alınması ile
bulunan net vergi yükü (algısı) önemlidir. İkincisi, vergi yükü algısını kamu hizmetlerinden sağlanan fayda yanında vergi ile irtibatlı doğrudan ve dolaylı birçok faktör
etkiler. Mükellef davranışlarını ise algılar yönlendirir. İlginç olan, vergi yükünün ağır
olduğu kanısı Türkiye’de sadece mükelleflerce değil vergi idaresi çalışanlarınca da
paylaşılmaktadır. Vergi yükünün ağır olduğu düşüncesi mükelleflerde daha yüksek
olmasına rağmen çalışanlarda da yüzde 70’leri aşmaktadır.45
Denetimde Etkinlik ve Cezalarda Caydırıcılık
Teorik çalışmalarda, mükellefin vergi kaçırma hesaplarını yaparken sorduğu şu sorunun yanıtı aranmaktadır: “cezalandırılma olasılığı göz önünde bulundurulduğunda,
gelirimin ne kadarını vergi otoritelerine bildirmeliyim?” Mükellefin amacı bu bilgiler
ışığında beklenen faydasını maksimize etmektir.46 Vergi mükelleflerinin vergi sonrası net kazançlarını (ya hiç beyan etmeyerek ya da eksik beyan ederek) artırmak istemelerine dayanan vergi kaçırma analizi aslında davranışın psikolojik ve psiko-sosyal
yönlerini göz ardı etmektedir. Bu kararını etkileyen ekonomik faktörlerin (net gelirini
artırma gibi) yanında psikolojik faktörler (devlet karşıtlığı, hilebazlık gibi) ve sosyolojik faktörler (‘herkes kaçırıyor’ anlayışı ve ‘devlete vergi verme yerine fakire yardım
Mükellefin vergi
kaçırma kararını
ekonomik
faktörlerin (net
gelirini artırma
gibi) yanında
psikolojik faktörler
(devlet karşıtlığı,
hilebazlık gibi) ve
sosyolojik faktörler
de (‘herkes
kaçırıyor’ anlayışı)
etkilemektedir.
edeyim’ düşüncesi gibi) söz konusudur. Birey, önce vergisel işlemlerinde dürüst olup
olmayacağı kararını verir. Çok sayıda faktörün etkisiyle kararı, vergi kaçırma yönünde
olduğunda ise rasyonel fakat (vergisel konularda) dürüst olmayan birey olarak hesap
yapar.
Türkiye’de vergi inceleme oranı, dönemlere göre değişse bile, tüm mükelleflerin yüzde 2’si kadardır.47 Bu oran, denetimin maliyeti ve her mükellefin denetlenmesinin
olanaksızlığı/gereksizliği düşünüldüğünde çok düşük sayılmaz. Ancak, ‘gerçek yakalanma olasılığı’ ile ‘algılanan yakalanma olasılığı’ arasında da bir ayırıma gitmek gereklidir. Mükellef davranışına yön veren işte bu algıdır. Öyleyse denetimde asıl olan her
mükellefin denetlenmesi değil, mükellefin denetlenme olasılığı algısını etkilemektir.
Yakalanma korkusunun vergi kaçırma davranışına etkisi konusundaki ampirik çalışmalarda, vergi kaçıranların ve kayıtdışı sektörde faaliyet gösterenlerin diğer vergi mükelleflerine göre algıladıkları yakalanma olasılıklarının düşük olduğu tespit edilmiştir.
Yakalanma olasılığı ‘algısı’ hangi faktörler tarafından belirlenmektedir? Yapılan araştır45. ��
Savaşan, Fatih ve Hakkı Odabaş.(2005). “Türkiye’de Vergi Kayıp ve Kaçaklarının Nedenleri Üzerine Ampirik
Bir Çalışma”, Sosyal ve Ekonomik Araştırmalar Dergisi, Yıl 5, Sayı 10, 1-28.
46. ��
Pyle, David J. (1989). a.g.e. ss. 87-89.
47. ��
Kızılot, Şükrü ve Şafak E. Çomaklı.(2004).“Vergi Kayıp ve Kaçakları ve Kayıtdışı Ekonomi İlişkisi ve Boyutlarının
Mevzuat Açısından Değerlendirilmesi”, 19. Türkiye Maliye Sempozyumu, 10-14 Mayıs 2004, Belek/ Antalya, 115158, s. 128.
17
S E TA
A N A L İ Z
malara göre, vergi matrahından yapılan indirimlerdeki detaylar yakalanma olasılığının
düşük olduğu algısına yol açmaktadır. Yakalanma olasılığının düşük olduğu algısına
yol açan diğer bir neden ise verginin beyan edilmesinde vergi türüne göre gözlemlenen farklılıklardır. Örneğin, gelir üçüncü bir kişinin beyanını gerektirmeyen kaynaklardan elde ediliyorsa yakalanma riski daha düşük algılanmaktadır.48
Türkiye’de yapılan çalışmaların tamamı, yakalanma olasılığının ve cezaların caydırıcılığının düşük olduğu konusunda hemfikirdir. Hem mükelleflerin (ve SMMM’lerin) hem
de vergi denetim elemanlarının yarıdan fazlası cezaların caydırıcı olmadığını düşün-
Türkiye’de yapılan
çalışmaların
tamamı, vergi
kaçakçılığı ile
ilgili yakalanma
olasılığının
ve cezaların
caydırıcılığının
düşük olduğu
konusunda
hemfikirdir.
mektedir49. Bu algıya katkı sağlayan faktörlerden birisi de nerdeyse rutin haline gelmiş
vergi aflarının bir şekilde cezalarda yüzde yüze varan indirimleri içermesi olabilir.
Risk analizleri, riskli mükelleflerin denetlenmesini sağlayarak denetimde etkinliği artırmaya yardımcı olur. Maliye Teftiş Kurulu VEDEBİS projesi, Hesap Uzmanları Kurulu
Ar-Ge ve Risk Analiz Merkezi (ARGE-RAM) bu yönde atılmış adımlardandır. ABD Gelir
İdaresi (IRS) tarafından uzun süredir uygulanan risk analizlerine benzer çalışmaların
yapılması ve bu analizleri mümkün kılacak veri tabanlarının oluşturulması ve denetim birimleri arasında koordinasyonun sağlanması denetimde etkinliği artıracak ve
algılanan yakalanma olasılığı artacaktır. Denetimde aşırıya gitmenin sonucu olarak
mükelleflerin gereksiz yere denetim amacıyla rahatsız edilmeleri de nefret etkisi oluşturabilmekte, gönüllü uyumu azaltabilmektedir.
Vergi Sisteminin Adalet(sizlik)i Algısı
Adalet (algısı), vergi kaybına neden olan faktörler içinde ölçülmesi en zor olanlardandır. Yatay ve dikey adalet tanımları ile adalet ilkesinin sağlanması için gerekli çerçeve
çizilmiştir. Ödeme gücünün göstergesi olarak gelir, harcama veya servet değişkenleri kullanılmaktadır. Ancak, bu değişkenler bireylerin tercihlerinin bir sonucudur. Aynı
saatlik ücretle piyasada istihdam imkânı bulan iki bireyden daha çok mesai yapanın
geliri yüksek olacaktır. Bu sonuç, aslında aynı pozisyonda olan iki bireyin farklı gelir
elde ettiklerini göstermektedir. Gelir gibi bir ölçü ile bu iki bireyin pozisyonu ölçülmeye çalışıldığında kazanma potansiyeli olmasına rağmen az çalışmayı tercih eden fazla
çalışmayı tercih edene göre daha az vergilendirilmiş olacaktır.50 Bu da fazla çalışan bireyin adalet algılamasına olumsuz etki yapacaktır. Bu yüzden, sistemin gerçekte hedeflediği adalet yerine bireyin algısı, vergiye bakışı etkileyecek ve bu da bireyin vergi
kaçırma eğilimini artıracaktır.
Çalıştıklarının karşılığını alamadıklarını gören iş görenlerin daha az çalışması gibi,
vergi mükellefleri de vergi sisteminde (veya genel ekonomik düzende) algıladıkları
18
48. ��
Webley, Paul, Henry Robben, Henk Elffers ve Dick Hessing.(1991). Tax Evasion, an Experimental Approach,
Cambridge: Cambridge University Press, ss. 8-9.
49. ��
Savaşan, Fatih ve Hakkı Odabaş.(2005). a.g.m.; Aktan ve Savaşan (2009), a.g.m.
50. ��
Rosen, Harvey S. (1995). Public Finance, Irwin, 4. Edition, s. 345.
EKONOMİ
adaletsizlikleri ‘düzeltme’ eğilimine girmektedirler. Adaletsizlik algılaması, bireylerin
ödedikleri vergi ile elde ettikleri fayda kıyaslamasından kaynaklanabileceği gibi, diğer bireyler ile kendi durumunu kıyaslama neticesinde de oluşabilir51. Bir anket çalışmasında, katılımcıların yüzde 37’sinin ‘ödediğim vergi benimle aynı düzeyde geliri olan mükelleflerle hemen hemen aynıdır’ önermesine katılmadığı, yüzde 47’sinin
katıldığı ve yüzde 16’sı ise kararsız kaldığı rapor edilmiştir.52 Aynı ankette yöneltilen
‘geliri benden yüksek olanların benden daha fazla vergi ödemediğini düşünüyorum’
önermesine ise katılımcıların yüzde 75’i kesinlikle katılıyorum veya katılıyorum yanıtını vermiştir. Bu bulgular, mükelleflerde yatay adaletin dikey adalete kıyasla daha fazla
sağlandığı yönünde algının olduğunu ortaya koymaktadır.
Vergi Bilinci ve Ahlakı
Vergi bilinci, mükellefin ödediği vergi ile aldığı kamusal mal ve hizmetleri ilişkilendirmesidir. Bu farkındalık düzeyi bireyin ve bireyin içinde bulunduğu yakın çevrenin etkileşimi altındadır. Vergi bilincinin oluşturulması için mükellefin, devletin ürettiği mal ve
hizmetlerin ancak vergiler ile finanse edilebileceğini fark etmesi gerekmektedir.
Vergi bilincinin
oluşturulması için
mükellefin, devletin
ürettiği mal ve
hizmetlerin ancak
vergiler ile finanse
edilebileceğini
fark etmesi
gerekmektedir.
Birey içinde yaşadığı toplumun sağladığı sosyal çevreden ve bu sosyal çevreden de
beslenen psikolojik şartlardan etkilenerek vergi kaçırma veya kaçırmama davranışını
tercih eder. Mükelleflerin vergi ahlakını ortaya çıkarıcı ve toplumun vergi kaçıranlara
bakışını ölçücü önermeleri katılımcılara yönelten bir araştırmada, ‘vergi sistemindeki
adaletsizlik göz önüne alındığında vergi kaçıranlara hak verilebilir’ ve ‘vergi yükünü
göz önüne alırsak, vergi kaçıran mükellefleri pek suçlayamayız’ önermelerine sırasıyla
katılımcıların yüzde 56’sı ve yüzde 59’u katılmıştır.53 Yine aynı araştırmada ‘eğer vergi
kaçırdığım açığa çıkıp yakın çevrem tarafından bilinseydi utancımdan onların yüzüne
zor bakardım’ önermesine katılımcıların yüzde 50’si katılmış; ‘vergi kaçırırsam vicdan
azabı çekmezdim’ önermesine ise sadece yüzde 28’i katılmamıştır. Burada, mükelleflerin vergi kaçırma davranışını adalet ve vergi yükü gerekçeleriyle hoş görmelerine
rağmen vergi kaçırma eylemi gerçekleştikten sonra ‘ortaya çıkması halinde utanç duymaları’ ve ‘vicdan azabı çekmeleri’ ilginç bir sonuç olarak karşımıza çıkmaktadır. Tekstil
sektörü özelinde mükelleflere ve GİB çalışanlarına “vergi kaçırma” ve “kayıtdışı işçi çalıştırmayı” anlaşılır bulup bulmadıklarını soran bir araştırmada; Türkiye’de vergi kaçırmaya bakışın (“vergi etiğini”) sorunlu olduğu tespit edilmiştir.54 Firmaların yarısından
fazlası, çalışanların ise yüzde 44’ü vergi kaçırmayı “anlaşılır” bulurlarken, bu oranlar
“sigortasız işçi” çalıştırmada hem firma hem de GİB çalışanlarında yüzde 55’ler civarında çıkmaktadır. Aynı şekilde vergi yerine istihdam yaratmanın önemine inananların
51. ��
Webley, Paul, Henry Robben, Henk Elffers ve Dick Hessing. (1991). a.g.e., s. 65.
52. ��
Bayraklı, H. Hüseyin, N. Tolga Saruç ve İsa Sağbaş. (2004). ‘Vergi Kaçırmayı Etkileyen Faktörler: Anket
Çalışması Bulguları’ 19. Türkiye Maliye Sempozyumu, 10-14 Mayıs, Belek/Antalya, 204-253, s. 226.
53. ��
Bayraklı, H. Hüseyin, N. Tolga Saruç ve İsa Sağbaş.(2004). a.g.m., ss. 222-223.
54. ��
Aktan, Coşkun C. ve Fatih Savaşan.(2009). a.g.m.
19
S E TA
A N A L İ Z
yüzdesi firmalarda yüksek çıkmıştır. Çalışanlarda istihdam yaratmayı vergiden daha
fazla önemseyenlerin oranı daha düşük çıkmasına rağmen her dört çalışandan birinin
bu yönde düşünüyor olması yine de vergi etiğinin zayıflığına ilişkin bilgi vermektedir.
Vergi Mevzuatı ile İlgili Sorunlar
Türk Vergi Sisteminin basit olmadığı, istisna ve muafiyetlerin geniş yer tuttuğu ve
vergi idaresi çalışanlarının vergisel işlemlerde yeterli donanıma sahip olmadıkları yö-
İstisna ve
muafiyetlerin
aşırı kullanımı bir
taraftan sistemi
basit olmaktan
uzaklaştırıp daha
karmaşık hale
getirerek vergisel
uyum maliyetini
artırmakta,
diğer taraftansa
denetimi
zorlaştırmaktadır.
nünde bulgularla dolu çok sayıda çalışma vardır. Vergi mevzuatının açık olmadığını,
karmaşık olduğunu düşünenlerin oranı en az yüzde 50’ler civarındadır.55 Vergi idaresi
çalışanlarında bile oranın çok yüksek olması yanında vergi düzenlemelerinin ayrımcı
muameleye neden olmayacak açıklıkta olmadığını düşünen çalışanların oranı yüzde
60’ları bulmaktadır.56
Türk vergi sisteminde istisna ve muafiyetler ekonomik ve sosyal hedeflere ulaşmak
amacıyla geniş yer bulmuştur. Türk vergi sisteminde yer alan istisnalar ile bazı sektörler ve faaliyetler desteklenmiş ve kaynak dağılımı önemli ölçüde etkilenmiştir. Ancak
devlet finansman ihtiyacını vergi gelirleri ile karşılayamaz duruma gelmiştir. Özellikle
1984–1995 döneminde Türkiye, istisna, muafiyet ve teşvikler nedeniyle önemli vergi
kayıpları ile karşı karşıya kalmıştır.57 Öte yandan, istisna ve muafiyetlerin yoğun bir şekilde uygulama alanı bulması vergide genellik ilkesinden sapılmasına da yol açmıştır.
İstisna ve muafiyetlerin aşırı kullanımı bir taraftan sistemi basit olmaktan uzaklaştırıp
daha karmaşık hale getirerek vergisel uyum maliyetini artırmakta, diğer taraftansa denetimi zorlaştırmaktadır.58
Vergi Afları
Vergi afları vergi mükellefleri arasında vergi ödeme noktasında dürüst olmayan mükellefler lehine ayrımcı muamele yapılmasıdır. Vergi affı kavramının içeriği üç başlıkta toplanabilir: a) Geçmişteki vergi asılları ve gecikme faizleri ödendiğinde, cezalar,
b) Geçmişteki vergi asıllarının tamamı (veya bir kısmı) ile gecikme faizlerinin tamamı
(veya bir kısmı) ödendiğinde idari ve adli cezalar, c) Geçmişteki vergi asılları, gecikme
faizi, idari ve cezai nitelikte cezalar affedilir.59
Türk Hukuku’nda vergi affının ilk uygulaması, 1906 tarihinde çıkarılan ‘iradei seniye’ ile
yol vergisi cezalarının affedilmesidir. 1921-1960 döneminde, ilki 1921’de olmak üze55. ��
GİB. (2009). a.g.e., s. 21.
56. ��
Aktan, Coşkun C. ve Fatih Savaşan. (2009).a.g.m.
20
57. ��
Emil, M. Ferhat; H. Hakan Yılmaz ve Caroline Van Rijckeghem. (2005). “Kamu Borcu Nasıl Oluştu, Bu Noktaya
Nasıl Gelindi? Turkish Debt 1990-2002: How Did We Get Here?” TESEV Yayınları, s.12.
58. ��
Savaşan, Fatih ve Hakkı Odabaş. (2005). a.g.m.
59. ��
Saban, Nihal. (2001). “Vergi Suçlarında Affı Anayasa ile Sorunsallaştırmak”, Anayasa Yargısı Dergisi, cilt no:
18, ss. 451-475, s. 455.
EKONOMİ
re yedi ayrı af uygulaması söz konusudur; 1960’lardan itibaren ise af neredeyse rutin
haline gelmiştir.60, 61 Türkiye’de 2001 krizi sonrasında 2003 yılında çıkarılan 4811 sayılı
Vergi Barışı Kanunu kapsamlı bir mali af niteliğindedir. 2008 yılındaki dar kapsamlı
yapılandırmanın üzerinden fazla zaman geçmeden küresel ekonomik krizin mükellef
üzerinde bıraktığı etkileri silme amaçlı yeni bir yeniden yapılandırmanın arifesindeyiz. 15 Ekim 2010 tarihinde (Kurban Bayramı arifesinde!) kamuoyunun beklediği “mali
yeniden yapılandırma” da adında geçmese bile aslında bir mali aftır. Vergi affı yasalarında af kelimesine yer verilmemesi sadece Türkiye’ye özgü değildir. Tüm ülkelerde
vergi afları kanunlarında “af” kelimesinden kaçınılmıştır. Borçların 300 civarındaki kalemde yeniden yapılandırılmasını öngören son tasarı da objektif nedenlere dayansa
(krizin etkisi, beklenen tahsilâtın cazibesi vs.) bile uzun dönemde mükellef uyumuna
etkisi bakımından afların karşılaştığı eleştirilerle karşılaşacaktır. Çok fazla uzatmadan
krize rağmen vergi borcunu ödeyen ve ödemeyen iki rakip mükellefi karşılaştırmak
yeterli olur. Vergi borcunu ödeyen ve bu yüzden bankadan borçlanmak zorunda kalan bir mükellef enflasyonun üzerinde bir faiz ödeyerek zor durumda kalırken vergi
ödemeyip sermaye olarak kullanan diğer mükellefin borcu enflasyon oranında güncellenecektir. Bu durumda bir sonraki krizde, (af olasılığı arttığı için) bu mali yeniden
yapılandırma ile dezavantajlı hale sokulan “dürüst” mükellef vergisel yükümlülüğünü
yerine getirmeyebilecektir.
Vergi aflarından faydalanan mükellefler vergisel uyumsuzluğu olan mükelleflerdir.
Eğer aynı
mükellefler birkaç
kez vergi ve sigorta
prim aflarından
faydalanmışlarsa, af
vergi mükelleflerini
dürüst davranmaya
teşvik etme
hedefine
ulaşamıyor
demektir.
Ne var ki vergisel uyumsuzluğu olan mükelleflerin tamamı aflardan yararlanmazlar.
Aflara rağmen uyumsuzluğunu gizleme yolunu seçen mükellefler vardır. Vergi afları eğer vergisel uyumsuzluğu olan mükelleflere bir ‘beyaz sayfa açma’ çağrısı olarak
değerlendirilebilirse bu çağrıya olumlu yanıt veren mükellefler olduğu gibi vermeyenler de çıkacaktır. Aftan faydalanırken bile, sicilini temizleme vurgusuna rağmen
vergisel yükümlülüğü azaltacak yasal olmayan yollara sapabilen mükelleflerin varlığı
da sürpriz olmaz. Öte yandan, Türkiye gibi, aflara sıkça başvuran ülkelerde mükelleflerle vergi otoriteleri arasında farklı bir ilişki biçiminin oluştuğu da gözlenebilir. Eğer
aynı mükellefler birkaç kez vergi ve sigorta prim aflarından faydalanmışlarsa, af vergi
mükelleflerini dürüst davranmaya teşvik etme hedefine ulaşamıyor demektir. Aftan
faydalanan mükellef daha sonra vergi yasalarına aykırı davranıyor ve yeni affa kadar
vergisel uyumsuzluğunu devam ettiriyor demektir. Burada af-yüksek düzeyde vergisel
uyumsuzluk-yeni af döngüsünden nemalanan ve döngüye katkıda bulunan bir mükellef tipolojisinden bahsetmek mümkündür.62
Affın faydaları kısa dönemde ortaya çıkarlar. Vergi gelirlerinde yükseliş sağlanır (son
yapılandırmada bütçe gelirlerinin dörtte birine yakın tahsilât beklenmektedir). Yöne60. ��
Dönmez, Recai. (1992).Teoride ve Uygulamada Vergi Afları, Anadolu Üniversitesi, Eskişehir, 1992, ss. 141145.
61. ��
Bülbül, Duran ve Hülya Karadeniz. (2004). “Vergi ve Sigorta Prim Aflarının Kayıt Dışı Ekonomi Üzerine Etkisi”,
19. Türkiye Maliye Sempozyumu, Uludağ Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü, Belek-Antalya, 2004, s. 806.
62. ��
Savaşan, Fatih. (2006). “Vergi Aflarına Mükellef Tepkisi: Türkiye’de Vergi Aflarından Kimler Faydalanıyor?”,
Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 2 : 149-171, s. 150.
21
S E TA
A N A L İ Z
Vergi affı
uygulamasının
sıklıkla
gerçekleştirilmesi
vergi sistemi ve
uygulamalarında
bazı problemlerin
olduğunun
göstergelerinden
biridir.
tim maliyetlerinde ve yargı yükünde azalma yanında güçlendirilmiş vergi uygulamaları ile desteklenirse af sonrası gönüllü uyumda artış da görülebilir. Vergi uygulamasını güçlendiren, caydırıcı bir ceza sistemini getiren bir vergi reformunun bir parçası
olduğunda yeni sisteme geçişte af bir enstrüman olarak gereklidir de. Zaten af ancak
böyle bir reformun parçası olduğunda yeni af beklentilerine yol açmayabilir. Affın maliyetleri ise uzun dönemde ortaya çıkar. Vergi gelirlerinde uzun dönemde azalma en
önemli maliyetidir. Vergi sonrası gönüllü uyum azalabilir. Azalmanın nedenlerinden
birkaçı affın yeni af beklentisi oluşturması, dürüst mükelleflerde yarattığı adaletsizlik
duygusu ve affın aslında idari zafiyetin tescillenmesi olarak algılanmasıdır.63 Af ayrıca
vergi kaçırma eyleminin veya uyumsuzluğun taşıdığı ‘suç’ vurgusunda yaratacağı gevşemedir.64
Kısacası aflar umulan faydaları yanında uzun dönemde önemli sorunları beraberinde
getiren uygulamalardır. Türkiye gibi kayıtdışılığı yüksek olan ülkelerde vergi kaçırmanın yaygınlığı nedeniyle aflar politik açıdan risk taşımamaktadır. Seçimlerden önce
veya sonra, kriz sırasında veya sonra af beklentisi oluşmaktadır. Aslında af uygulamasının sıklığı vergi sistemi ve uygulamalarında bir sistemik sıkıntı olduğunun göstergelerinden biridir. Vergi sisteminde köklü bir reform politik açıdan sevimsiz (riskli), idari
açıdan zordur. İlaveten uzun yıllardan beridir kurulan mali gelir-harcama dengesinde
yaratacağı etki de belirsiz olunca devletle vatandaş arasında dönem dönem beyaz
sayfa açma kaçınılmaz hale gelmektedir. Türkiye 2001’den sonra vergi yasalarında ve
vergi idaresinin yapılandırılmasında önemli adımlar atmıştır. Ancak belki de vergisel
anlamda en önemli ihtiyaç yeni bir gelir vergisi kanununun yapılmasıdır. Bu yolda
çalışmalar devam etse de anlaşılan henüz kıvam yakalanmadığından somut adımlar
atılmamıştır.
Son borçların yeniden yapılandırılması tasarısı üzerindeki tartışmalarda krize rağmen
vergisel uyumunu sürdürmüş mükellefe tanınacak vergisel kolaylıklarla bir tür “teşekkür” önerisi ise en azından gelecek yıl için karşılık bulamamıştır. Bu öneriyi iş dünyası
seslendirmiş, muhalefet desteklemiş, hükümet ise prensipte karşı çıkmasa da tamamlanmış 2011 bütçesine etkisi nedeniyle şimdilik uygulanmayacağını belirtmiştir. Af
tasarılarının meclis genel kurul ve komisyonlarda görüşülmesi sırasında öneriler genellikle kapsamı genişletici nitelikte olagelmiştir. Bu açıdan af kapsamının genişlemesi
sürpriz olmayacaktır.
Vergi İdaresi ve Devlete Bakışla İlgili Özellikler
Özelde vergi idaresi genelde de devlete ve devlet faaliyetlerine bakış vergisel uyumu
etkiler. Vergi idaresinin işleyişinin mükellefin işlerini kolaylaştırıcı olması ve mükellef-
22
63. ��
Alm, James. (1998). “Tax Policy Analysis: the Introduction of a Russian Tax Amnesty”, Internatinal Studies
Program, Working Paper 98-6, Georgia State Andrew School of Policy Studies, 1998, SSRN: http://ssrn.com/
abstract=471321 [1 Ekim 2005], s. 4.
64. ��
Kellner, Martin. (2004).“Tax Amnesty 2004/2005- an Appropriate Revenue Tool?”, German Law Journal, v. 5,
no 4, pp. 339-346, s. 346.
EKONOMİ
lerin aldıkları hizmetten memnun olmaları, vergiye bakışı olumlu yönde etkiler ve mükelleflerin uyumunu artırır. Devletin topladığı vergilerle finanse ettiği harcamalar ve
devlette yolsuzluk ve israfın olmaması mükellef uyumunu olumlu yönde etkiler.
Mükellefin Kamu Harcaması Algısı
Mükelleflerin algıladıkları vergi yükü ile devlet harcamalarının kompozisyonu ve yeterliliği hakkındaki kanaatleri arasında yakın bir ilişki vardır. Devlet harcamalarında
‘uygunluk’ algılaması birey-vergi ilişkisinde önemli olmaktadır. Bu ilişki ‘bireyin devlet
ile değişim ilişkisi’ (mübadele) olarak tanımlanmaktadır. Buna göre, birey vergi yükünü
hesaplarken devlet harcamalarından aldığı faydanın değerini vergi yükünden düşürmektedir.65
Türkiye’de yapılan ampirik çalışmalarda mükelleflerin ödedikleri verginin mal ve hizmet olarak geri dönmediği algısına veya mükelleflerin önceliklerine uymadığı düşüncesine sahip oldukları ortaya çıkmaktadır. Bazı bulgulara göre, toplanan vergilerin gerekli yerlere sarf edilmediğini düşünen mükelleflerin oranı yüzde 97’dir.66 Bir
araştırmada, mübadele eşitliğine mükellef bakışını öğrenmek için yöneltilen ‘devlet
tarafından toplanan vergiler akıllıca kullanılarak bana hizmet olarak geri dönüyor’
önermesine katılımcıların sadece yüzde 8’i katılmış, katılımcıların büyük çoğunluğu
Araştırmalar
Türkiye’de
mükelleflerin
ödedikleri
verginin mal ve
hizmet olarak
geri dönmediği
algısına sahip
olduklarını ortaya
koymaktadır.
(% 76) ise bu önermeye katılmamıştır.67 Mükelleflerin vergi algılaması ve devlete karşı
tutumunu ortaya çıkarmak için yapılan bir ampirik çalışmada ise katılımcıların yüzde
87’si kamu hizmetlerinden yeterince yararlanmadıklarını beyan etmişlerdir.68 Aktan ve
Savaşan (2009)69 araştırmalarında firmalar ve GİB çalışanlarından oluşan katılımcıların kamu harcamalarını nasıl değerlendirdiklerini öğrenmeye çalışmışlardır. Firmalar,
“ödedikleri vergiyi fiyat, devletin altyapı, eğitim ve savunma gibi hizmetlerini mal diye
değerlendirdiğinde bunu iyi bir alışveriş olarak görmekteyiz” önermesine yüzde 32
oranında bir dereceye kadar katılmaktadırlar. GİB çalışanlarında bu oran yaklaşık yüzde 43’tür. Öte yandan çalışanlarda vergilerin verimli harcandığını düşünenlerin oranı
yüzde 12’dir. “İyi bir alışveriş” görenlerin oranı yüksek olmasına rağmen buradaki oranın düşük olması çalışanların vergi kaçağının çok olduğunu düşünmelerinden kaynaklanabilir. Yani mükelleflerin vergisel uyumuna kıyasla alınan hizmetleri değerlendirme
ile vergilerin devlet tarafından verimli harcanması arasında ayrım yapıyor olabilirler.
Vergi kaçırmayı anlaşılır bulanların içinde vergilerin verimli harcandığını düşünenlerin
oranı ise yüzde 50’lere yükselmektedir.
Bu araştırmalarda sonuçlar arasında ortaya çıkan farkın nedenlerinden biri sorunun
soruluş biçimi olabilir. Araştırmaların bulguları arasında rakamsal farklar olsa bile şu
65. ��
Webley, Paul, Henry Robben, Henk Elffers and Dick Hessing.(1991). a.g.e., s. 17.
66. ��
Kızılot, Şükrü ve Şafak E. Çomaklı.(2004). a.g.m., s. 133.
67. ��
Bayraklı, H. Hüseyin, N. Tolga Saruç ve İsa Sağbaş.(2004). a.g.m., s. 227.
68. ��
Çoban, Hilmi ve Selami Sezgin.(2004). ‘Vergi Mükelleflerinin Davranışları Üzerine Ampirik Bir İnceleme:
Denizli Örneği’, 19. Türkiye Maliye Sempozyumu, 10-14 Mayıs 2004, Belek/ Antalya, 776-792, s. 784.
69. ��
23
S E TA
A N A L İ Z
sonuç açıktır: Türkiye’de mükelleflerin kamu hizmetlerinden memnun olma düzeyleri
düşüktür. Bu da vatandaşların gönüllü uyum düzeylerinde aşınmaya neden olur.
Vergi İdaresi ve Denetim Birimlerine Bakış
Vergi idaresinden ve vergi denetim birimlerinden memnuniyet düzeyi, gönüllü vergi
uyumunu etkileyen faktörlerdendir. Vergi mükelleflerinin denetim birimlerine bakışı
vergisel uyumu etkiler. Aşağıda vergi denetim birimleri ve vergi idarelerinin mükellef
Vergi idaresinden
ve vergi denetim
birimlerinden
memnuniyet
düzeyi, gönüllü
vergi uyumunu
etkileyen
faktörlerdendir.
nezdinde algılanışı ile ilgili bulgulara kısaca yer verilmiştir.70
Merkezi denetim elemanlarının en olumsuz üç yönü mükelleflere göre ceza yazmak
için bahane aramaları (yüzde 28), potansiyel suçlu muamelesi yapmaları (yüzde 25) ve
tarafsız davranmamalarıdır (yüzde 15). Rüşvet ve hediye almanın olumsuz yön olarak
son sıralarda gelmesi denetim birimleri açısından kayda değer olumlu bir sonuçtur.
Grafik 1: Firmaların Vergi Denetmenlerinin Rüşvet Almalarına İlişkin Algıları
Rüşvet almanın yaygın olmadığı (hemen hemen hiçbir denetim elemanı rüşvet almaz:
%36; az sayıda eleman alır: %31) algısı Türk Vergi İdaresi açısından olumlu bir durumdur. Öte yandan aynı araştırmada vergi mükellefleri ile daha sık temas halinde olan
vergi idaresi çalışanlarında rüşvet ve hediye kabul etmenin olumsuz yön olarak ön
sıralara çıktığı da rapor edilmektedir. Şüphesiz bu durum vergi idaresinin mükellef gözündeki yerini sarsar.
Nasıl vergi afları vergisel uyumu zayıf olanlar lehine bir ayrımcılık ise vergi denetimleri
de mükellefler arasında gelir, sosyal statü, siyasi düşünce ve ırk gibi temellere dayalı
ayrımcı muamele yapabilirler. Araştırmanın sonuçlarına göre, vergi denetmenleri ve
24
yoklama memurlarının ayrımcı muamele yapmadıklarını düşünenlerin oranı yakla70. ��
EKONOMİ
şık yüzde 30’lardadır. Ayrımcı davranışların hangi temellere dayandığı konusundaki
bulgular, gelir, tanınmışlık ve siyasi düşüncenin ayrımcı davranışa temel oluşturan en
önemli faktörler olarak ön plana çıktığı görülmektedir.
Tablo 4: Vergi Dairesi Üst Düzey Yöneticilerinin Algılanan Eksikliği
“Vergi Dairesi Müdürleri/Müdür Yardımcılarının en önemli eksiği sizce
nedir?”
Frekans
Nispi Frekans
Mükellefi potansiyel suçlu gibi görmeleri
159
21,3
Personeli sevk ve idarede yetersizlik
111
14,8
Takdir yetkilerini suiistimal etmeleri
98
13,1
Bilgi yetersizliği
73
9,8
Nezaket eksikliği
70
9,4
Ayrımcılık yapmaları
59
7,9
Rüşvete açık olmaları
33
4,4
Hediyeye açık olmaları
10
1,3
Diğer
59
7,9
Vergi
mükelleflerinin
denetim
birimlerine bakışı
vergisel uyumu
etkiler.
Cevapsız
76
10,2
Toplam
748
100,0
Vergi daireleri yöneticilerinin mükellefler tarafından algılanan eksiklikleri de vergisel
uyumu etkiler. Denetim elemanlarında olduğu gibi “mükellefi potansiyel suçlu olarak
görüyorlar” algısı vergi idaresi tarafından not edilmesi gereken bir olgudur. Personeli
sevk ve idarede yetersizlik vergi dairelerindeki normal işleyişteki aksaklıkların mükellef tarafından önemsendiğini göstermektedir.
“Vergi dairelerinde gözlemlediğiniz
en önemli üç olumsuzluğu
sıralayınız”
Evrakta Bekleme
Bir işlem için çok aşama
Danışmanlık ve yönlendirme
eksikliği
Uzun kuyruklar
Yanlış tutum
Personelin eğitim yetersizliği
Evrak kaybı
Personel yetersizliği
Diğer
Tablo 5: Vergi Dairelerinde Gözlemlenen En Önemli Üç Olumsuzluk
Birinci
27,5
14,0
7,1
9,9
5,9
8,4
6,1
2,8
4,4
İkinci
7,5
13,6
8,4
13,8
9,0
9,6
7,4
4,7
1,2
Üçüncü
8,3
10,8
16,7
4,1
12,6
8,3
1,6
4,9
2,5
Toplam
43,3
38,5
32,2
27,8
27,4
26,3
15,1
12,4
8,2
Listelemeyen
56,7
61,5
67,8
72,2
72,6
73,7
84,9
87,6
91,8
25
S E TA
A N A L İ Z
Vergi dairelerindeki olumsuzluklarda ise evrakta bekleme, bir işlem için çok aşama
ve danışmanlık ve yönlendirme eksiklikleri ilk üç sırayı almaktadır. Bu konuda son bir
nokta ise Tablo 6’da özetlenmektedir. Buna göre, olumsuzluklara rutin kontrollerde ve
vergi dairesi memurlarında daha çok karşılaşılmasıdır.
Tablo 6: Firmaların Olumsuzluk Yaşadıkları GİB Taşra Birimleri
Otomasyon
çalışmaları ve
fiziki altyapıda
gelişmeler
sayesinde vergi
dairelerinden
memnuniyetin
son yıllarda arttığı
anlaşılmaktadır.
“Ayrımcı davranış ve rüşvet gibi olumsuzluklara en çok nerede
karşılaşıyorsunuz?”
Frekans
Nispi Frekans
Yoklama memurlarının rutin kontrollerinde
246
32,9
Vergi dairesi memurlarından
119
15,9
Müdür ve Müdür Yrd.
100
13,4
Vergi denetmenlerinin denetimlerinde
87
11,6
Diğer
59
7,9
Cevapsız
137
18,3
Toplam
748
100,0
Aynı araştırmanın bulgularına göre mükelleflerden yarıya yakını “vergi ile ilgili işlerimde memurlar eskiye kıyasla daha nazik ve kolaylaştırıcılar” önermesine katılmakta iken
önermeye katılmayanların oranı üçte bir civarında kalmıştır. Bu bulguya göre vergi
idaresi ile mükellefler arasındaki ilişki gelişmektedir. Otomasyon çalışmaları ve fiziki
altyapıda gelişmeler sayesinde vergi dairelerinden memnuniyetin son yıllarda arttığı
anlaşılmakla beraber yine de bu konuda alınacak mesafeler olduğu araştırma raporunda belirtilmektedir.
TÜRKİYE’DE KAYITDIŞILIKLA MÜCADELENİN SERENCAMI
Başta da belirttiğimiz gibi, ekonomide kayıtlı yanında kayıtdışı kalmış bir yapının bulunması ile ortaya çıkan ikili yapının faydaları da olmakla beraber zararlı etkilerinin
baskın olduğu açıktır. Gёrxhani (2004) kayıtdışılığın sağladığı faydaları ekonomik, sosyal ve politik olmak üzere üç grupta ele almaktadır.71 Buna göre, örneğin ekonomiye
rekabet gücü kazandırabilir. Kayıtdışı sektör üretimde esnekliğin ve rekabetin sağlanmasına yardımcı olur. Emek yoğun üretim genellikle yüksek maliyetlidir ve teknoloji
yoğun üretim ile rekabet edemez. Ancak kayıtdışı sektör vergiden ve sosyal güvenlik
primlerinden kaçırdığı için maliyetler göreceli olarak düşer ve katılımcılarına yurt içinde ve dışında rekabet gücü kazandırır.72 Gelişmekte olan ülkelerin bir realitesi olan
bu sektör, teorik olarak tartışılanın aksine girişimci bir yapıya sahip olabilir. Kayıtdışı sektörün önemli bir parçası olan yarı kayıtlılık bu anlamda dikkatle incelenmelidir.
26
71. ��
Gёrxhani, Klarita.(2004).“Informal Sector in developed and Less Developed Countries: A Literature Survey”,
www.sigov.si/zmar/conference/97-99/gerxhani.pdf [Erişim: Ocak 2004], s. 13.
72. ��
Altuğ, Osman.(1999). Kayıtdışı Ekonomi, Türkmen Kitabevi, ss. 483-484.
EKONOMİ
Ağır vergi yükü ve kamusal düzenleme ile bocalayan özel sektörün, yarı-kayıtlılık ile
bir yerde kan tazelediği düşünülebilir. Kamudan aktarılan ve bu sektörde oluşan tasarrufların yatırıma kayma hızı daha yüksektir. Çoğaltan etkisi ile ekonomik büyüme
hızlanır.73 Bu da sektörün ekonomik büyümeye yardımcı olma potansiyeli anlamına
gelir. Devletin hantal olduğu ve ekonomik kaynakları israf ettiği bir ekonomide özel
sektörün az vergi ödeyerek sağladığı tasarrufla iş-aş üretebileceği savunulabilir.74 Kayıtdışı ekonomi ile yolsuzluk arasında da ikame ya da tamamlayıcılık ilişkisi bulunabilir. Rose-Ackermann (1997) ikisi arasında ikame ilişkisi olduğunu savunur. Buna göre,
“bazı firmalar resmi düzenlemelerden kaçmak için görevlilere rüşvet veriyor olsa bile,
kayıtdışına çıkma rüşvetin ikamesidir” 75. Öte yandan bazı ekonomistler ikisi arasında
tamamlayıcılık ilişkisi kurarlar: Yolsuzluğun yüksek olduğu ülkelerde kayıtdışı ekonomi de yüksektir.76,
77
Ayrıca, eğer kayıtdışı sektör kayıtlı olandan önemli ölçüde ayrı
dinamiklere sahipse olası finans krizlerinin kayıtlı reel sektöre olumsuz yansıması yüzünden ortaya çıkacak ekonomik daralmanın etkisi hafifletilebilir. Sosyal açıdan bakıldığında geçimlik bir gelir sunması ile dar gelirli ailelerin temel ihtiyaçlarının karşılanmasına yardımcı olur. Politik açıdan bakıldığında ise politik sisteme duyulan tepkiyi
Parti
programlarından
anlaşıldığı üzere
Türkiye’de partiler
kayıtdışılığı önemli
bir sorun alanı
olarak görmektedir.
azaltma açısından bir işlev yüklenir.
Ancak uzun dönemde ekonomik ve mali açıdan olumsuz etkilerinin ağır bastığı konusunda neredeyse bir konsensüs vardır. Bu aslında bizce de doğrudur. Ancak yanlışlık
Türkiye’de kayıtdışı ekonomi ile mücadelenin “her derdin devası” olarak takdim edilmesindedir. Bütçe açıklarının kapanmasından, finans sektörünün güçlenmesine, haksız rekabetin önlenmesinden emeğin sömürülmesinin engellenmesine kadar birçok
derde sunulan hazır reçete haline gelmiştir. Ne var ki, sayılan sorunların ve daha birçoğunun çözümüne katkı sağlama potansiyeli olan kayıtdışılıkla mücadelede son yıllarda daha kararlı bir duruş sergilenmekle beraber çok yol alındığı söylenemez. Belki
de kayıtdışılığın bir sonuç olması ve çözümünün başta vergi ve sosyal güvenlik sistemi
gibi birçok alanda reform niteliğinde değişiklikleri ve ekonomide yapısal dönüşümü
gerektirmesi mücadelede kısmi başarılarla yetinmeyi zorunlu kılmıştır.
Siyasi Parti Programlarında Kayıtdışı Ekonomi
Türkiye’de partiler, parti programlarında kayıtdışılığı bir sorun alanı olarak gördüklerini belirtmektedirler. İktidar ve ana muhalefet partilerini örnek olarak alalım. AK parti,
programında “vergi” başlığı altında, teorik olarak vergi sisteminden beklenen özel-
73. ��
Altuğ, Osman. (1999). a.g.e., s. 485.
74. ��
Altuğ, Osman. (1999). a.g.e., s. 485.
75. ��
Rose-Ackermann, Susan.(1999). “Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform”
Cambridge University Press.
76. ��
Johnson, S., D. Kaufmann, and P. Zoido-Lobaton. (1998). “Regulatory Discretion and the Unofficial Economy”,
AEA Papers and Proceedings. pp. 387-392.
77. ��
Savaşan, Fatih and M.Emin Altundemir.(2007). “Corruptıon and Hidden Economy: Letting the Fingerprints
Tell the Story”, European Journal of Economics, Finance and Administrative Sciences, Issue 7, pp. 114-130.
27
S E TA
A N A L İ Z
likler sayılarak bunlara sahip bir vergi sisteminin kurulacağına vurgu yapılmaktadır.
Kayıtdışılıkla doğrudan alakalı olarak “belge düzenine işlerlik kazandırılarak kayıt dışı
ekonomik faaliyetlerin vergilendirilmesini sağlayacak ve vergi tabanı genişletilecektir” denmektedir.78 “Sigortasız işçi çalıştırmanın önüne mutlaka geçilecektir” iradesini
programa yansıtan iktidar partisine göre ana muhalefet partisi CHP’nin programında79
kayıtdışılıkla mücadeleye daha çok atıf bulunmaktadır. “Güçlü Ekonomik Temellere Sahip Bir Türkiye: Hızlı, Sağlıklı ve Sürdürülebilir Büyüme” başlığı altında “Kayıt dışılık önlenecek: Kayıt dışılık, bir yandan çok önemli sosyal sorunların birikmesine yol açarken
2006’dan itibaren
hazırlanan
Orta Vadeli
Programlarda
(OVP) kayıtdışı
ekonomi sorun
alanlarından
biri olarak
görülmektedir.
yenilik ve yaratıcılığın üretim sürecine hâkim olmasını önlemektedir. Suni bir şekilde
aşırı rekabet gücü kaybına yol açan makro politikaların düzeltilmesinin yanında vergi, sosyal güvenlik ve işgücü piyasası düzenlemeleri bir bütünlük içinde kullanılarak
kayıtdışılıkla mücadele edilecektir. Böylelikle, bir yandan ekonomide rekabet ortamı
ve verimlilik iyileşme gösterecek, diğer yandan artan vergi tabanı nedeniyle kamu finansmanı ve kamu tasarruf oranı olumlu etkilenecektir” satırları yer almaktadır. Programda ayrıca “reel faizlerin düşürülmesi” hedefinde kayıtdışılıkla mücadeleden bahsedilmekte; “yeni vergi düzeni” vaadi altında ve “yoksullukla mücadele” başlıkları altında
kayıtdışılıkla mücadeleye vurgu yapılmaktadır.
Orta Vadeli Planlarda Kayıtdışı Ekonomi İle Mücadele
5018 nolu Kanun uyarınca, üç yıllık dönemleri kapsamak üzere hazırlanan Orta Vadeli
Program80 hükümetlerin temel makroekonomik değişkenlere ilişkin performans hedeflerini yansıtmaktadır. Ota vadeli programlar piyasalar ve bürokrasiye yön verme
potansiyeli taşımaktadır.
2006’dan itibaren hazırlanan Orta Vadeli Programlarda (OVP) kayıtdışı ekonomi sorun
alanlarından biri olarak görülmektedir. 2006-2008 OVP’nda vergi politikasının temel
amaçlarından biri olarak kayıtdışı ekonominin azaltılması sayılmıştır. İşletmelerin rekabet gücünün geliştirilmesinde, vergi ve sosyal güvenlik primi gibi işgücü maliyetlerini artırarak kayıtdışılığı teşvik eden yükümlülüklerin azaltılmasından bahsedilmiştir.
2007-2009 OVP’nda kayıtdışılık kamu gelirleri bölümünde genişçe yer almıştır: “Güçlü
bir toplumsal ve siyasi irade ile toplumun tüm kesimlerinin katıldığı kapsamlı bir kayıtdışılıkla mücadele stratejisi” oluşturulmasından bahsedilmiş, “iş ve çalışma hayatına
ilişkin mevzuatın basitleştirilmesi” ve “kamu kurumları arasında bilgi paylaşımı ve koordinasyon sağlanarak kurumların teknolojik alt yapısının güçlendirilmesine yönelik
faaliyetlere” başlanmasına vurgu yapılmıştır. Türkiye, kayıtdışılıkla mücadele stratejisini oluşturmuş olsa da başarı düzeyi konusunda tartışmalar vardır. OVP’da geçen
otomasyon konusunda önemli gelişmelerin sağlandığı bir vakıadır. Ancak 2007-2009
OVP’da, “kayıtdışı ekonomiyi ödüllendiren, kamuya olan güveni sarsan, kayıtdışılığı
28
78. ��
Akparti, Program, http://www.akparti.org.tr/parti-programi_79.html
79. ��
CHP, Çağdaş Türkiye için Cumhuriyet Halk Partisi Programı, http://www.chp.org.tr/?page_id=70
80. ��
http://www.bumko.gov.tr
EKONOMİ
özendiren ve kamu gelirlerinde kayba neden olan her türlü af ve borç yapılandırılması beklentisinin önüne geçilecektir” denilmesine rağmen bu beklentinin önüne geçmek mümkün olmamıştır. Küresel ekonomik krizin ardından borçların yapılandırılması
gündeme gelmiştir. Plan ayrıca “ekonomi içinde haksız rekabete yol açan kayıtdışılıkla etkin mücadele sonucunda oluşacak kaynaklar, işlem vergileri başta olmak üzere
vergi ve sosyal güvenlik prim oranlarının indiriminde kullanılacaktır” hedefine de yer
vermektedir.
2008-2010 OVP’ndan itibaren kayıtdışılıkla mücadeleye daha çok yer verildiği görülmektedir. Kayıt sistemlerinin geliştirilmesine, mücadelede rol alacak kurumların altyapısının güçlendirilmesine vurgunun arttığı görülmektedir.
2009-2011 OVP’nda “ekonomide kayıtdışılığın azaltılması” rekabet gücünün artırılması hedefinin altında ayrı bir başlık olarak yer almıştır. OVP’da kayıtdışılığı azaltılması
çerçevesinde yapılacaklar şu şekilde sıralanmıştır:
i) Kayıtdışı ekonomiyle mücadele, oluşturulacak strateji kapsamında etkin
bir şekilde sürdürülecektir.
ii) Kayıtdışılığın azaltılması amacıyla iş ve çalışma hayatına ilişkin mevzuat
sadeleştirilecek, kurumlar arasında bilgi paylaşımı ve koordinasyonun
2009-2011 OVP’de
kayıtdışılığın
önlenmesine
yönelik alınacak
tedbirlerden
daha çok denetim
bağlantılı
önlemlere
vurgu yapıldığı
görülmektedir.
artırılmasına yönelik tedbirler alınacaktır.
iii) Başta vergi denetimi olmak üzere denetimlerde etkinliğin kurumlar arası
çapraz kontrolü de içerecek şekilde sağlanması amacıyla kamu idarelerinin uygulama kapasitesinin geliştirilmesine yönelik çalışmalara ağırlık
verilerek, idarelerin beşeri ve teknolojik altyapısı iyileştirilecektir.
iv) Kayıtdışılıkla mücadelede, performansın ortaya konulması amacıyla vergi kayıp ve kaçağının boyutu ve niteliği, güvenilir yöntemlerle düzenli
olarak ölçülecektir.
v) Kayıtdışılıkla mücadelede vergisel yükümlülüklerin tüm aşamalarda
doğruluğunu sağlamaya yönelik yeni vergi güvenlik müesseselerinin
oluşturulmasına ve mevcutların etkinleştirilmesine yönelik çalışmalar
sürdürülecektir.
vi) Başta Gelir İdaresi Başkanlığı ve Gümrük Müsteşarlığı olmak üzere ilgili
tüm kamu kurumlarının teknik ve idari altyapısı güçlendirilerek tüm ithalat kalemleri bazında kaçakçılıkla etkin bir şekilde mücadele edilecektir.
vii) Kayıtdışı işletme ve çalışanların kayıt altına alınabilmesini teminen kayıt
sistemi güçlendirilecektir.
viii) Kayıtdışılıkla mücadelede toplumsal duyarlılığı artırmak amacıyla toplumun bilgilendirilmesine yönelik faaliyetler artırılarak sürdürülecektir.
2009-2011 OVP’de kayıtdışılığın önlenmesine yönelik alınacak tedbirlerden daha çok
denetim bağlantılı önlemlere vurgu yapıldığı görülmektedir.
29
S E TA
A N A L İ Z
2010-2012 OVP’nında “temel amaç ve reform alanları” başlığı altında “güvenceli esneklik yaklaşımı çerçevesinde” esnek çalışma modellerinin teşvik edileceği ve yaygınlaştırılacağı belirtilmiştir. Bu planda 2009’da yürürlüğe konulan “Kayıtdışı Ekonomiyle
Mücadele Stratejisi Eylem Planına” gönderme yapılmış, denetimlerde etkinliğin artırılması için “çapraz kontrol” mekanizmasına vurgu yapılmıştır.
Son OVP olan 2011-2013 OVP’nda ise “ekonomide kayıtdışılığın azaltılması” alt başlığında “Kayıtdışı Ekonomiyle Mücadele Stratejisi Eylem Planının” güncellenmesinden
bahsedilmiştir. “Söz konusu Plan kapsamında kayıtdışılığa karşı kurumsal ve toplum-
Kayıtdışılığın
bir sorun alanı
olarak tanındığı
dönemlerde
Türkiye’de
ekonomik ve
politik
ortam kayıtdışılıkla
mücadeleye izin
veren bir ortam
değildi.
sal mutabakat güçlendirilerek kayıt içi faaliyetler özendirilecek, denetim kapasitesi artırılacak, yaptırımların etkinliği artırılmak üzere gözden geçirilecektir” denilmektedir.
Orta Vadeli Mali Plan ve Orta Vadeli Programların hazırlanmasından itibaren kayıtdışı
ekonomi ile mücadelede genelden özele giden bir dil geliştirildiği görülmektedir. Son
OVP’larda esnek çalışma modellerinin teşvik edilmesi gibi yeni arayışların yanında denetim ve kayıt sistemleri eksenli mücadele stratejileri ağırlık kazanmaya başlamıştır.
Buradan siyasi iktidarın vergi yükü gibi kayıtdışılığın ilk akla gelen teorik nedenlerinden çok idari mekanizmaların etkinsizliğine fatura çıkardığı izlenimi edinilmektedir.
Aslında bu bakış doğruluk payı olmasına rağmen eksiktir. Vergi-gelir oranından hesaplanan vergi yükünün Türkiye’de yüksek olduğunu söylemek güçtür. Ancak başta
da belirtildiği gibi yükten ziyade yük algısı mükellef davranışlarına yön vermektedir.
Bu nedenle mükellefin yük algısını azaltmak için otomasyondan (işleri hızlandırmadan) güler yüzlü ve ayrımcılık yapıldığı algısı yaratmayan denetim mekanizmasını kurmaya yönelik her türlü tedbir kayıtdışılıkla mücadeleye katkı sağlayacaktır.
Orta Vadeli Programların ve bu programlarda genel ifadelerle belirtilen hedeflerin gösterdiği bir başka husus kayıtdışı ekonomi ile mücadele konusunda kararlılık artmakta
olduğudur. Soyuttan somuta geçilmekte, stratejiler geliştirilmektedir. İlgili kurumların
altyapısının ve koordinasyonun öneminin kavrandığı ve somut adımların atıldığı görülmektedir. Kayıtdışı faaliyetlerin önlenmesinde kayıtlı faaliyetleri/istihdamı özendirici politikaların geliştirilmesine yönelik politika arayışlarının sürdüğü görülmektedir.
KAYITDIŞILIKLA MÜCADELEDE DÖNEMLER
Kayıtdışılığın bir sorun alanı olarak tanındığı dönemlerde Türkiye’de ekonomik ve politik ortam kayıtdışılıkla mücadeleye izin veren bir ortam değildi. 2001 öncesi dönemi
konumuz açısından 1980-89 ve ’89 sonrası olmak üzere iki döneme ayırırsak ilk dönemin birinci yarısında ekonomik dönüşüm programı darbe ile kesilmiş bir ülke karşımıza çıkar. İkinci yarısında KDV’nin birçok vergi yerine konulması ve özellikle finansal
liberalleşme programının hızla uygulanmaya çalışılması ana karakteristiklerdir. Bütçe
30
açıklarının arttığı, devlet borçlanması ve enflasyonun baş gösterdiği bu dönemde kayıtdışılık Türkiye’de bir sorun alanı olarak algılanmaktan uzaktı. 1990’lardan itibaren
politik istikrarı kaybeden Türkiye, enflasyonu “canavar” olarak anmakta, sosyal güven-
EKONOMİ
lik sistemini ise “kara delik” namı ile anılmak üzere hazırlamaktaydı. Devlet borcunun
ekonomik dinamikleri tamamen bozduğu bu dönemde kayıtdışı ekonomi bir mücadele alanı olarak tanınmışsa da o kadar sorun yanında kayıtdışılıkla mücadele sadece
bir politik söylem olarak kaldı. Bu dönemde Osman Altuğ gibi kayıtdışı ekonomiye
dikkat çeken ekonomistler kayıtdışı ekonomi ile kayıtdışı siyaset arasında bağlantı
kurarak, gerçekte retorik dışında bir mücadele kararlılığının olmadığına vurgu yapar
oldular. Araya iki ekonomik kriz (1994 ve 1999) ve uzun süren bir siyasi kriz (28 Şubat)
sıkıştıran Türkiye, şapkasını önüne almak için 2001 krizini bekledi.
2001 yılından sonra Türkiye’de para ve maliye politikalarının uygulanmasında ve etkileşiminde ciddi değişiklikler olmuştur. Kayıtdışılıkla mücadele çerçevesinde veya başka saiklerle olsa bile kayıtdışılığın azalmasına da yardımcı olacak adımlar atılmıştır81:
Gümrük, vergi ve sosyal güvenlikte artan otomasyon bürokrasiyi azaltmış, e-Devlet
uygulamalarına yatırımlar yapılmıştır. Fikri mülkiyet haklarının korunmasına yönelik
düzenlemeler, 5084 sayılı kanunla istihdam artışına sağlanan teşvik ve ekonomik ve
politik istikrarın güven artırıcı etkisi kayıtdışılıkla mücadelede uygun zemin hazırlamıştır. Büyük Mükellefler Vergi Dairesi Başkanlığı 2007’de kurulmuş, akaryakıtta marker uygulanması ve akaryakıt pompalarının ödeme kaydedici cihazlara bağlanması,
enerji sektöründe faaliyet için lisans zorunluluğunun getirilmesi, alkollü içecekler
ve sigarada bandrol uygulaması kayıtdışılıkla mücadele bağlamında ele alınabile-
2004 yılında
devreye giren
“e-beyanname”
uygulaması sadece
idarenin yükünü
hafifletmekle
kalmamış, gönüllü
vergisel uyumun
saklı maliyetini
azaltmıştır.
cek değişiklik ve gelişmelerdir. 4 Ekim 2006’da yayınlanan Başbakanlık Genelgesi ile
yürürlüğe giren “Kayıt Dışı İstihdamla Mücadele (KADİM) Projesi” kayıtdışılığın emek
piyasasına yönelik bir denetim projesi olarak önemli bir adımdır. Proje kapsamında
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı bünyesinde “Kayıt
Dışı İstihdamla Mücadele Koordinatörlüğü” kurulmuştur. Özellikle kayıtdışı istihdamın
yoğun olduğu sektörlere yönelik yoğun denetimleri ve bilgilendirici-eğitici çabaları
içeren proje en kapsamlı proje görünümündedir. Sosyal Güvenlik Kurumu bünyesine katılan Sosyal Güvenlik Kontrol memurlarının denetimleri sigortasız çalıştırmayı
tespitte ve azaltmada bir ölçüde başarı elde edildiği değerlendirmesi yapılmaktadır.
2002’den 2007’ye TÜİK Hane Halkı İşgücü Anketine göre kayıtdışı istihdamda yaklaşık
yüzde 7’lik düşüş sağlanmıştır.
E-devlet uygulamaları tüm resmi kurumlarda yaygınlaştırılmaya çalışılmıştır. 1 Ekim
2004 tarihinde devreye sokulan “e-beyanname” uygulaması beyanname ve eklerinin
elektronik ortamda kabul edilmesini, kontrolü ve arşivlenmesini mümkün kılmıştır.82
Bu uygulama sadece idarenin yükünü hafifletmekle kalmamış, gönüllü vergisel uyumun saklı maliyetini azaltmıştır.
5084 sayılı yasada olduğu gibi, teşviki istihdam artışına bağlayan ve işveren prim
payında azalma öngören yasal düzenlemelerin kayıtdışı istihdamın azaltılmasına
yardımcı olduğu düşünülebilir. Bazı sigortasız işçilerin istihdam artışını belgelemek
31
81. ��
GİB.(2009). a.g.e, ss. 36-37.
82. ��
Uysal, Mustafa. (2007). “Bir Başarı Öyküsü: E-beyanname”, Dünya Gazetesi, 16.03.2007
S E TA
A N A L İ Z
amacıyla sigortalı hale gelmeleri ekonomik açıdan istihdam artışı anlamına gelmemekle beraber bu çalışanların sigorta ile tanışmaları emek arzında kayıtlılık bilincinin
artmasına yardımcı olur.
5763 Sayılı “İş Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” kayıtlılığı özendirme açısından önemli teşvikler getirmektedir. İşveren prim paylarının
5 puanlık kısmının geçici süre ile Hazinece karşılanarak kayıtlı istihdamın işveren üzerindeki yükün hafiflemesini hedefleyen kanun ayrıca 18-29 yaş ve kadın çalışanların
Doğrudan
kayıtdışılıkla
mücadele amacı
güdülmese de
işsizlik sigortası
uygulaması ve
teşvik sisteminin
istihdam artışına
bağlanması ve
sigorta işveren
payının indirilmesi
uygulamaları
kayıtlılığı
özendirmektedir.
işveren prim paylarının kademeli olarak işsizlik fonundan karşılanması ile gençlerin
ve kadınların kayıtlı çalıştırılmasının özendirilmesini, özürlü istihdamında tamamının
veya yarısının Hazinece karşılanmasını, isteğe bağlı sigorta yaptıran ev hanımlarının
primlerinin yarısının Hazinece karşılanmasını ve işe başlama prosedürlerinde bürokratik işlemlerin azaltılmasını sağlayarak kayıtlılığı özendiren önemli yenilikler getirmiştir.
Yasada sigortasız işçi talebi üzerinde caydırıcı etki oluşturan bir element işyerinin sigortasız işçi çalıştırması durumunda 1 yıl süreyle teşvikten yararlanamamasıdır. Ancak
uygulama döneminde Türkiye’yi de etkisi altına alan küresel krizin patlak vermesi bir
şanssızlık olmuştur.
5510 Sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununda kayıtdışılıkla mücadeleye yardımcı olacak düzenlemeler getirilmiştir. Kamu kurumları ve bankalara,
belli işlemlerde sigortalılık kontrolü zorunluluğunun getirilmesi ve ücretlerin bankalar aracılığıyla ödenmesi zorunluluğu kayıtlılığı artırmada ve çift bordro uygulamasını azaltmada yardımcı olacak düzenlemelerdir. SGK’nın bankalar, döner sermayeli
kuruluşlar, diğer gerçek ve tüzel kişiler ve kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve
kuruluşlardan bilgi ve belge isteyebilmesinin önünün açılması ve esnek çalışmada sigortalılığın (part-time çalışanlarda gün eksiğinin çalışanca kapatılmasının sağlanması
suretiyle) özendirilmesi kayıtdışılıkla mücadele bakımından Kanunda yer alan diğer
önemli unsurlardır.
Doğrudan kayıtdışılıkla mücadele amacı güdülmese de işsizlik sigortası uygulaması
ve teşvik sisteminin istihdam artışına bağlanması ve sigorta işveren payının indirilmesi uygulamaları kayıtlılığı özendirmektedir. İşsizlik sigortası primleri Haziran 2000’den
itibaren yatırılmaya başlanmış ve ilk işsizlik sigortası maaşı Şubat 2002’den itibaren
ödenmeye başlanmıştır. İşsizlik sigortası uygulaması yararlanma şartlarının zorluğu
nedeniyle eleştirilmektedir. Ancak konumuz açısından bakıldığında işsizlik sigortasının kayıtlılığı özendirdiğini ve kayıtdışı çalışmanın maliyetini artırdığını görmekteyiz.
Kayıtlı çalışanın işini kaybetmesi durumunda geçici süre ile bir gelir elde ediyor olması işverenin lehine bir durum oluşturmaktadır. İşten çıkarma vuku bulduğunda işten
çıkaracağı kimsenin kayıtlı olması durumunda geçici gelir elde edecek olması nedeniyle işveren işçilerini en azından hak elde edecek kadar kayıtlı istihdam etme yoluna
32
gidebilir. Öte yandan kayıtdışı çalışmanın işçi için maliyeti işsizlik sigortası nedeniyle
artmaktadır. Bu yüzden işsizlik sigortası kayıtdışı emek arzı üzerinde ek bir caydırıcı
maliyet unsurudur.
EKONOMİ
2009/15199 sayılı Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar ile Temmuz 2009’da
başlayan yeni teşvik sisteminde bölgesel-sektörel destekler ve büyük ölçekli yatırımların desteklenmesi ön plana çıkmaktadır. Vergi indirimleri ve sigorta primi işveren
paylarında indirimler şüphesiz kayıtlı istihdamı özendiren unsurlardır.
Türkiye’de son dönemde tartışılan konulardan biri mali kural uygulamasıdır. Şu anda
ilgili yasa tasarısı rafa kaldırılmıştır. Mali kural uygulamasının kayıtdışılıkla ilgisi Devletin harcamalarına bir disiplin getirerek vatandaşların devlete ve siyasi karar alma
mekanizmasına eleştirel bakışını hafifletebilir. Şüphesiz mali disiplinin kurala bağlanması, maliye politikası enstrümanlarının bir politik enstrümana dönüşmesine engel
olmasından dolayı kayıtdışılıkla mücadelede konsensüs oluşmasına katkı sağlayabilir.
Türkiye’de bir süredir tartışılan konulardan biri bölgesel asgari ücret uygulamasıdır.
Ekonominin etkinlik ile adalet hedefleri arasındaki çatışma burada da kendini göstermektedir. Asgari ücret uygulaması bir sosyal politika aracıdır. Gelir dağılımına etkisi ve
emeğin sömürülmesi argümanları bir yana bırakılırsa yerel asgari ücret uygulamalarının kayıtlı çalışmayı artırabileceği savunulabilir. ASO (2005)83 Türkiye’de sosyo-ekonomik gelişmişlik sıralamasına göre üç asgari ücret bölgesinin belirlenmesini önermektedir. Belirlenen asgari ücretlerin vergi ve sigorta primlerinde bölgesine göre değişen
sürelerde indirim öneren ASO’ya göre bu uygulama kayıtdışı istihdamın azaltılmasına
yardımcı olacaktır. Henüz Hükümetin resmi gündeminde yer almayan bölgesel asgari
ücret uygulamasının hükümet çevrelerinde savunucularının olduğu görülmektedir.
Mali disiplinin
kurala bağlanması,
maliye politikası
enstrümanlarının
bir politik
enstrümana
dönüşmesine engel
teşkil edeceğinden,
kayıtdışılıkla
mücadelede
konsensüs
oluşmasına katkı
sağlayabilir.
SONUÇ VE ÖNERILER
Türkiye’de kayıtdışı ekonominin kayıtlı ekonomiye oranının yaklaşık üçte bir olduğu
yönünde bulgular ağırlık kazanmaktadır. Kayıtdışı ekonominin büyümesinin durduğu
veya en azından büyüme hızında düşüş olduğu yine akademik çalışmalardan anlaşılmaktadır. Ancak kayıtdışı ekonominin sektörel dağılımı veya bir diğer ifadeyle sektörlerin içinde kayıtdışılık oranları toplam kayıtdışılık oranlarından farklıdır.
Kayıtdışı ekonominin yüksek olmasının yarattığı ekonomik, mali ve sosyal olumsuzluklar, kayıtdışılıkla mücadeleyi Türkiye’nin gündemine de sokmuştur. Ne var ki, bu
mücadelede somut adımlarının atılması ancak son yıllarda mümkün olmuştur. Bu
doğrultuda en kapsamlı plan Gelir İdaresi Başkanlığının koordinatörlüğünde hazırlanan 2008-2010 eylem planıdır. Plan kapsamı ve vurgusu itibariyle doğru bir plandır.
Her şeyden önce gümrükten akaryakıta, tütün mamullerinden sebze-meyve ticaretine (halcilik) birçok alana yönelik sektörel ve somut adımlar öngörmektedir. Ayrıca
vergi ve sosyal güvenlik idarelerinin etkinleştirilmesi, vergi ve sigorta incelemelerinin
etkinliğini artıracak e-devlet uygulamaları ve kurumlar arası koordinasyonu içeren bir
plandır. Ancak planın başarısı uygulamaya ne ölçüde aktarıldığını görmemizi gerekti83. ��
ASO. (2005). İşsizlik ve Bölgesel Gelir Dağılımı Eşitsizliğiyle Mücadele İçin “Yerel Asgari Ücret” Uygulaması,
Ankara.
33
S E TA
A N A L İ Z
rir. Planın her bir hedefine ulaşmak için ön görülen eylemlerin bir kısmı zaten plandan
önce yasal mevzuata bağlanmış ve uygulamaya sokulmuştur. Ne var ki, planda yer
alan her bir eylemin bağlandığı performans göstergeleri ile ilgili veri eksikliğinden dolayı planın başarısını topluca ölçme şansımız bulunmamaktadır. Girişte de belirtildiği
gibi Planın başında verilen web sitesi yayında olmadığından planın uygulamaya konulan parçalarını kamuoyu kısmen takip edebilmekte fakat genel değerlendirme yapacak veri tabanına ulaşamamaktadır. Plan dönemi sona ererken ilgili kurumların yeni
bir plan hazırlığında oldukları bilinmekte ve yenilenen planla birlikte önceki planın da
başarısının değerlendirileceği beklenmektedir.
2001 sonrası dönemde siyasi ve ekonomik istikrarın sağlanmış ve toplumda kayıtdışılıkla mücadelenin faydaları konusunda ortak bir anlayış -henüz yeterli düzeye çıkmasa
da- gelişmeye başlamıştır. Kayıtdışılıkla mücadelede siyasi kararlılığın eskiye oranla
daha yüksek olduğu görülmektedir. Kayıtdışılıkla ilgili köklü çözümlerin geliştirilmesinde gelir vergisi reformunun henüz tamamlanmamış olması bir fırsat olarak kullanılabilir. Eski Gelir Vergisi Kanunu (193 Sayılı Kanun) Türkiye ekonomisinin dışa açıklığı
ve serbestliğini yansıtmamakta, Dünya ile daha çok bütünleşmiş yeni Türkiye’ye dar
gelmektedir. Her ne kadar çok sayıda hükmü mülga olmuş ise de gelişmelere uygun
bir yeni gelir vergisi sisteminin getirilmesi gerekmektedir. Gönüllü vergi uyumunu artıran, vergi güvenlik müesseseleri etkin biçimde uygulanabilen, verginin tabana yayılmasına imkân veren, basit ve mükellef odaklı bir gelir vergisi sisteminin kurulması
kayıtdışılığın azalmasına yardımcı olacak ve kayıtdışılıkla mücadeleye uygun sosyal ve
mali zemini oluşturacaktır.
Bu çalışmayı noktalamadan önce kayıtdışı ekonomiyle mücadelede yapılabileceklere
biraz daha somut önerilerle değinmekte fayda vardır.
A.
Kayıtdışı ekonomi için uygun dil kullanılmalı ve kayıtlılığı özendiren
tutum sergilenmelidir.
A1.
Kayıtdışı ekonomi, suç ekonomisi ayırımı yapılmalı. Kayıtdışı ekonomi bir şemsiye kavramdır. Ancak, kayıtdışı ekonomiyle mücadele genelde vergilendirilmemiş faaliyetlerin izlenmesi ve vergilendirilmesi anlamında kullanılmaktadır. Vergilendirilmemiş yasal
faaliyetlerle kara para arasında bağ bulunsa da mücadele yöntemleri tamamen farklıdır. Kayıtdışılıkla mücadelede amaç yasal faaliyette bulunanların kayıtlılığa özendirilmesi olmalıdır.
A2.
“Kayıtlılık bilinci” oluşturmak için kayıtlı olmanın firma ve ekonomi
açısından önemini ortaya koyacak anlaşılabilir yayınlar ve bilgilendirme notları hazırlanmalıdır.
A3.
34
Kayıtdışı ekonomi ile mücadele yerine aynı amaca hizmet eden
daha yumuşak bir dil geliştirilmelidir. Bu açıdan GİB’in Eylem Planlarında “mücadele” kavramı yerine Vergi Konseyi’nin “kayıtlı ekonomiye geçiş” ifadesi veya buna benzer bir ifade tercih edilebilir.
EKONOMİ
B.
Yönetimin etkinliğini ve mükellefin uyumunu artırmak için vergi
yönetimi iyileştirilmelidir. Kayıtlılığı özendiren faktörlerden biri
mükelleflerin vergisel işlemlerini yürütmede kolaylaştırıcı üslupla
karşılaşmalarıdır. Bu açıdan e-beyanname uygulamasının sağladığı
kolaylıklar ve fiziki şartlardaki gözle görülür iyileşme zikredilmeye
değer gelişmelerdir. Ancak “iyileştirme” süreklilik ister. Her zaman
iyileştirme alanı mevcuttur.
B1.
Çalışanların iş memnuniyeti artırılmalıdır. Vergi idaresi çalışanlarının mesleğe ve kurumlarına bakışını olumlu yönde etkileyecek
iyileştirmeler yapılmalıdır. Maaş ve ek ödemelerde iyileştirmeler,
kurum içi görevlendirmelerde liyakat ve adaletin göz önünde
tutulması, vergi dairelerinde iş süreçlerinin analiz edilerek iş ve
işlemlerin birim özelinde sürekli olarak düzenlenmesi ve kurum
personelinin aidiyet hissini geliştirecek iyileştirmeler bu kapsamda değerlendirilebilir.
B2.
Vergi idaresinin imajı düzeltilmelidir. Vatandaşın vergisel işlemlerinin yürütüldüğü bürolardaki düzen, özellikle denetim birimlerinde çalışan personelin etik dışı davranışlar konusunda eğitilmesi
ve takip edilmesi ve vergi dairelerinde danışmanlık ve yönlendirme hizmetlerinin iyileştirilmesi kurum imajının düzeltilmesine
yardımcı olur.
C.
Vergi sisteminin ve denetiminin iyileştirilmesi gerekmektedir.
C1.
Gelir Vergisi reformu gecikmiştir. Türk Vergi Sisteminin önünde
duran en önemli değişiklik daha basit ve değişen ekonomik çerçeveye uyumlu modern bir gelir vergisine geçmektir. Haziran 2011
seçimlerinden sonraki dönemde mali alanda yapılacak en önemli
atılım uzun yıllardır çalışması sürdürülen bu değişikliği hayata geçirmek olmalıdır.
C2.
Dolaysız vergilerin ağırlığı artırılmalıdır. Devlet harcamalarının
gerektirdiği vergi gelirinin sağlanması gerekir. Bu yüzden vergi
gelirleri içindeki dolaylı gelirlerin payının korunması gerekir. Gelirden vergi toplanamaması dolaylı vergilere dayanılmasını zorunlu
kılarken bu yapı adalet duygusunu zedeleyerek vergiye toplum
direncinin artmasına neden olmaktadır. Bu fasit dairenin sona erdirilmesi gerekir. Piyasa üzerinde saptırıcı etkilerin azaltılması bakımından enerji, akaryakıt ve telekomünikasyon üzerinden alınan
vergilerin zaman içinde azaltılmalıdır
C3.
Gelir-gider arasında bağ kurulmalıdır. “Nereden buldun?” yasası
olarak anılan düzenlemeler gerçekçi bir gözle ve zamana yayılarak
35
S E TA
A N A L İ Z
uygulanmalıdır. Gelir ile harcama arasında birebir bağlantı olmasa bile ilişki olması beklenir. Piyasada panik havası yaratmayacak
şekilde bu bağdan faydalanmanın yolu bulunmalıdır. Bunun için
tedrici ve sistematize edilmiş bir tür çapraz denetim mekanizmasının kurulmalıdır.
C4.
Denetimlerin etkinliği artırılmalıdır. Aşırıya kaçan denetim ve ceza
sistemi “nefret etkisi” yaratabilir. Denetimin amacı her mükellefi
denetlemek değildir. Önemli olan algılanan yakalanma olasılığını
artırmaktır. Bunun yolu da IRS (ABD Gelir İdaresi) gibi gelişmiş ülke
vergi idarelerinin yaptıkları gibi risk analizlerine dayanan bir denetim anlayışının geliştirilmesidir. Denetimin etkinliğinin artmasına
yardımcı olacağından denetim birimleri arasında koordinasyon
artırılmalıdır.
C5.
Vergi yükü taşınabilir seviyelere getirilmelidir. Metin içinde de
tartışıldığı gibi vergi yükünün yüksek olduğunu söylemek güçtür.
Ancak algılanan vergi yükünün yüksek olması araştırmaların ortak
bulgusudur. Bu yüzden mükellefin devlete ve vergiye bakışı daha
olumlu hale getirilmelidir. İyi yönetişim alanında gelişmeler, ayırımcı muamelede azalma ve yolsuzluğun önlenmesi gibi unsurlar
bakışın düzelmesini ve vergiye uyumun artmasını temin edecek
unsurlardır.
C6.
Kayıtdışı ekonominin daha yoğun olduğu sektörlere yoğunlaşılmalıdır. Böylece kayıtlı ekonomiye geçişte daha hızlı sonuç alınabilir.
C7.
Vergi dışı kalmış alanları daraltmakta özel denetim atakları yapılmalıdır. Kira gelirlerinin vergilendirilmesinde Türkiye bunu bir
ölçüde başarmıştır. Yetkililerin açıklamalarına göre kira geliri elde
eden kesimden maliyeye hiç uğramamış 500 bin civarında kişi
özel mekanizmalar sayesinde sisteme çekilebilmiştir.
C8.
Kayıtlılığı sağlamada kamu programlarından daha fazla faydalanılmalıdır. Örneğin, doğrudan gelir desteği uygulamasında kayıtlı
olmak esas olduğundan “çiftçi kayıt sistemi” sayesinde daha iyi bir
kayıt envanteri çıkarılabilmiştir.
D.
İstihdamda kayıtlılık artırılmalıdır.
D1.
36
Kayıtdışı istihdam sosyal yönü de ağır basan bir sorundur. Sigortasız çalışanlar alt gelir grubuna mensup vasıfsız bireylerdir. Sigortasız çalışanlar ve aileleri sağlık hizmetlerini gerektiği gibi alamazlar
ve yaşlılık döneminde insanca yaşamanın minimum gereklerine
EKONOMİ
yetecek gelir elde edemezler. Kısaca, sigortasız çalışma kalıcı eşitsizliğe yol açar. Bu yüzden kayıtdışı istihdamın azaltılması diğer kayıtdışılık alanlarından daha öncelikli bir alan olarak ele alınmalıdır.
D2.
Çalışanlar için kayıtlı olmanın maliyetini düşürecek ve kayıtlı olmayı özendirecek düzenlemeler yapılmalıdır. Örneğin geçici süre ile
çalışmalarda yeşil kart hizmetinin ve sosyal yardımların kesilmesi
endişesi nedeniyle kayıtdışı kalma çalışanların tercihi olabilmektedir. Böylece kayıtdışı istihdamın arz yanı üzerinde bir baskı oluşmuş olur.
D3.
Kayıtdışı istihdam talebinde azalma oluşturmanın iki önemli ayağından biri denetim diğeri ise işveren priminde indirimdir. Sosyal
sigorta primi işveren payında azalma ile beraber etkin denetim ve
caydırıcı ceza sigortasız işçi çalıştırmanın maliyetini artırır.
E.
Kayıtlı ekonomiye geçişte sosyal uzlaşmanın sağlanması önemlidir.
E1.
Mevcut durumda kayıtdışı istihdam ve kayıtdışı ekonomik faaliyete karşı toplumsal bir tepkinin olduğunu söylemek güçtür. Hatta
tam tersine kayıtdışılığın doğallığı ve/veya zorunluluğu konularında bir anlayış birliğinden bahsetmek mümkündür. Dolayısıyla,
hem kayıtlı ekonomiye geçişte etkin rol alacak birimlerde ve siyasi
iradede hem de sivil toplum örgütlerinde ve mesleki örgütlenmelerde kayıtlı ekonomiye geçişin uzun dönem faydaları konusunda
tam bir anlayış birliği sağlanmalıdır. Aksi halde bu konuda yasal
düzenlemeler ve denetim seferberlikleriyle başarı sağlanması zordur.
E2.
Sosyal uzlaşma uzun süreli ve doğru bilgilendirmeye dayalı program takibiyle mümkün olur. Elbette “vergibilir” gibi vergi bilinci
geliştirmeye yönelik programlar fayda üretebilir. Ancak vergiye
bakışın düzelmesi için vergi sisteminin adilliği, basitliği gibi vergi
sistemine ilişkin düzenlemeler, idarenin ve harcamaların şeffaflığı
gibi yönetsel alana ilişkin değişimler ve vergi afları, istisna ve muafiyetlerin kapsamında düzenlemeler gibi vergisel uygulamalara
ilişkin köklü değişimler gerçekleştirilmelidir.
E3.
Kayıtlı ekonomiye geçişte uzlaşmanın sağlanması için mükellefler
doğru bilgilendirilmelidir. Kayıtdışı kalmanın mali tabloları zayıflatacağı, işletmelerin planlama yapmasını zorlaştıracağı ve kredi
imkânlarını daraltacağı, vergi gelirleri üzerinde yaratacağı baskı
yüzünden vergi sisteminde çarpıklığı artırabileceği ve haksız rekabete yol açacağı gibi hususlarda abartıya yer vermeyen doğru
bilgilendirmelerin yapılması uzlaşma temininde önemlidir.
37
S E TA
A N A L İ Z
E4.
Sosyal uzlaşmanın temininde özel kayıtdışılık alanları ile daha belirgin bir şekilde ilgilenilmelidir. Örneğin, kuyumculuk, avukatlardoktorlar meslek grubu gibi yüksek gelir gruplarında kayıtdışılık
yüksek olduğunda bu sektörleri yeterince hedeflemeyen mücadele planları yeterli destek görmeyebilir.
F.
Kayıtlı ekonomiye geçiş stratejileri dinamik bir çerçevede hazırlanmalı ve hayata geçirilmelidir.
F1.
“Kayıtdışı Ekonomiyle Mücadele Stratejisi Eylem Planı (20082010)” bu yönde atılmış bir ilk adım olarak kabul edilebilir. Mevcut
durumun daha da iyileştirilebilmesi için ilgili kurumların katkılarının eksiksiz alınabildiği uygulanabilir planlarlar geliştirilmelidir. .
F2.
Eylem planlarının uygulama başarısının ilgili tüm taraflarca (kurumlar, mükellefler ve meslek örgütleri) izlenebilmesi bu tür
planların başarısı için gereklidir. Raflarda kalmış plan görüntüsü
kurumları yormaktan öteye geçemez. Dolayısıyla, planların uygulanmasını izlemek üzere geliştirilen performans göstergeleri izlenebilir olmalıdır.
F3.
Planların kayıtdışılıkta öncelikli sektörleri hedef alması gerekir. Ancak mücadele, ilgili sektörlerde vergisel uyumu yüksek firma ve
mükelleflerde ek stres yaratmamalıdır. Bu durumda vergisel uyum
azalabilir. Vergisel uyumu zayıf mükellefler mücadele tekniklerine hazırlıklıdır. Abartılmış ve ayırımcı olmayan teknikler vergisel
uyumu yüksek olan firmaları tedirgin eder ve planlara toplumsal
desteği azaltır.
Kısaca ekonomide kayıtlılığı artırma uzun soluklu bir uğraş gerektirir. Sorunun paydaşlarının tamamının tam ve gönüllü katılımının sağlanabilmesi gerekir. Bunun sağlanması için öncelikle siyasi irade kayıtdışılığı azaltmada elini taşın altına koymaya
istekli olmalı ve ilgili kamu kurumlarını bu irade etrafında sevk ve idare edebilmelidir. Daha öncede belirttiğimiz gibi finans sektörü ile reel sektörün bağının artması,
ekonomik istikrarın sağlanması ve ekonominin büyümesi gibi faktörler nedeniyle kayıtdışılık üzerinde baskı zaten artmaktadır. Kayıtdışılık Türkiye’de üst sınırına ulaşmış
görünmektedir. Bundan sonra kayıtdışılık zirvesinde yatay seyir izleyebilir veya azalmaya başlayabilir. Vergisel iyileştirmeler ve iyi tasarlanmış planlarla sektörel mücadeleler ikinci olasılığın gerçekleşmesi ve kayıtdışılıkta azalmanın hızlanmasına yardımcı
olacaktır.
38
Kayıtdışı ekonomi Dünya’da son 30 yıldır, Türkiye’de ise yaklaşık olarak son
15 yıldır akademisyenlerin ve uygulamacıların gündemindedir. Tanımlama
ve ölçme yöntemlerinin getirdiği kısıtlamalar ve kargaşa bir tarafa bırakılırsa,
kayıtdışılığın sadece Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde değil, gelişmiş ülkelerde de önemli boyutlara ulaştığı görülmektedir. Ne var ki, kayıtdışılığa yol
açan temel nedenlerin ağırlığı ülkeden ülkeye değişmektedir. Gelişmekte olan
ülkelerde kayıtdışılıkta “sistemik” nedenlerin ağırlıklı olduğunu söylemek yanıltıcı olmaz.
Hal böyle olunca Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde kayıtdışılık alanlarının daraltılmasında denetimlerin ve cezaların artırılması gibi rutin mücadele
yöntemlerinin etkisi sınırlı olmaktadır. Son yıllarda kayıtdışı ekonomi ile mücadelede atılan somut adımlar şimdiye kadar atılan adımların çok üzerinde olsa
bile bu hususta başarı sağlamak için köklü değişikliklere ihtiyaç duyulmaktadır. Başta gelir vergisi reformu olmak üzere vergi yasalarında yapılacak değişikliklerle basitliğin sağlanması, algılanan vergi yükünün düşürülmesi, denetimlerde (denetim oranından çok) etkinliğin artırılması ve kamuda şeffaflığın
artırılarak vergi ahlakında düzelmenin sağlanması gerekmektedir. Türkiye’de
kayıtdışılığın yaklaşık olarak ekonominin üçte biri büyüklüğünde olduğu tahmin edilmektedir. Ancak, kayıtdışılığın sektörler arasında dağılımı aynı değildir. Bu yüzden kayıtdışılığın yaygın olduğu sektörlere özel çözümlerin geliştirilmesi, kayıtdışılıkla mücadelede sosyal konsensüsün sağlanmasına yardımcı
olacaktır.
Fatih SAVAŞAN
1993’te İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Maliye Bölümünden mezun oldu.
Yüksek lisansını Colorado Üniversitesi’nde 1997’de, doktorasını Kansas Üniversitesi’nde,
2002 yılında “Kayıtdışı Ekonomi Üzerine Makaleler” adlı teziyle tamamladı. Savaşan’ın
kayıtdışı ekonomi, vergi etiği, vergi afları, doğrudan yabancı sermaye ve vergisel teşvikler,
beşeri sermaye ve ekonomik büyüme ve uluslararası göç alanlarında Türkçe ve İngilizce
makale ve kitap yayınları vardır. Halen Sakarya Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültesinde çalışmaktadır. e-posta: [email protected]
S E TA | S İ YA S E T, E K O N O M İ V E T O P L U M A R A Ş T I R M A L A R I VA K F I
Reşit Galip Cd. Hereke Sokak No: 10
GOP Çankaya 06700 Ankara TÜRKİYE
Te l : + 9 0 3 1 2 . 4 0 5 6 1 5 1 | Fa k s : + 9 0 3 1 2 . 4 0 5 6 9 0 3
www.setav.org | [email protected]
S E TA | Wa s h i n g t o n D. C . O f f i c e
1025 Connec ticut Avenue, N.W., Suite 1106
Washington, D.C., 20036
Te l : 2 0 2 - 2 2 3 - 9 8 8 5 | Fa k s : 2 0 2 - 2 2 3 - 6 0 9 9
www.setadc.org | [email protected]

türkiye`de kayıtdışı ekonomi ve kayıtdışılıkla mücadelenin serencamı

Transkript

Benzer belgeler

MAHSUP DİLEKÇELERİ İNTERNET ÜZERİNDEN VERİLECEK

ve Avrupa Komisyonu`nun da katkılarıyla 24 Ma

G-20 Uluslar arası Vergi Sempozyumu

Otomatik İstikrarlandırıcılar

Osman Sirkeci

BAŞKANLIK BÜLTENİ Sevgili İstanbul Vergi Dairesi Başkanlığı

internet uzerinden tebrik karti gonderme hizmeti faaliyetinde fatura

isim isim maliyeciler

Ayrıntılı CV için tıklayın - BAYRAK Yeminli Mali Müşavirlik

GIST 2016 - Gaming İstanbul

PDF ( 15 )

Türkiye`de Kayıtdışı İstihdam ve Ekonomik Boyutu