dönüşüm - Türk-Alman Üniversitesi

Transkript

HUKUKU
UKUKU KENTSEL DÖNÜŞÜM HUKUKU KENTSEL DÖNÜŞÜM HUKU
KENTSEL
DÖNÜŞÜM
HUKUKU
L DÖNÜŞÜM HUKUKU KENTSEL DÖNÜŞÜM HUKUKU KENTSEL D
KU KENTSEL DÖNÜŞÜM HUKUKU KENTSEL DÖNÜŞÜM HUKUKU KENTSE
ÖNÜŞÜM HUKUKU KENTSEL DÖNÜŞÜM HUKUKU KENTSEL DÖNÜŞÜM H
EDİTÖRLER: Doç. Dr. MELİKŞAH YASİN / Yrd. Doç. Dr. CENK ŞAHİN
KENTSEL DÖNÜŞÜM HUKUKU
Editörler
Doç. Dr. Melikşah YASİN
İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku
Anabilim Dalı Öğretim Üyesi
Yrd. Doç. Dr. Cenk ŞAHİN
İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku
Anabilim Dalı Öğretim Üyesi
“İstanbul Üniversitesi S.S.ONAR İdare Hukuku ve İlimleri Araştırma
ve Uygulama Merkezi Yayınları, No:2013/1”
3
TAKDİM
Kentsel Dönüşüm ülkemizin imar hukuku gündeminin ilk sıralarında yeralmaktadır. Yıpranmış, kötü yapılaşmış, sadece tabii afetlere değil zamanın yıpratıcı etkisinin artık yıkılmaya meyyal hale getirdiği bir yapı varlığını
yenilemek ihtiyacının oluşturduğu “acele etmek gereği”, hızlı ve birbirini takip eden düzenlemeler, radikal sayılacak hükümler ile belediyelerin teşvik edeci imar hakları tanımalarının etkisiyle hızla yaygınlaşmıştır.
Bu aşamadan sonra bilim insanları için artık önemli olan bir sorun çözülürken, başka ve daha ağır hukuki
sorunlar çıkarmamasına hukuki açıdan katkıda bulunmak için düşünce üretmektir.
Elbette “keşke”leri de söylemek gerekir:
Keşke çok boyutlu sonuçlar doğuracak kanuni düzenlemeler yapılmadan önce, farklı bilim dallarının uzmanlarından, sorunun çözümünden etkilenecek olanlardan görüş almak ve değerlendirmek mümkün olabilseydi. Farklı bilimsel görüşte ve menfaat tarafında olanlarının ortaya koyacağı veriler değerlendirilerek, bu görüşler kabul
görmese dahi bu veriler de dikkate alınarak “daha düşünülmüş” düzenlemeler yapılabilmesi gerçekleşebilseydi !
Keşke, ülkemizin bilim insanları, ülkemizin gerçek sorunlarına yönelik görüşleri önceden üretebilseydi !
Keşke ülkemiz bilim insanları, yabancı dilde makale yazmak ve Türkiye’yi anlatmak gayretiyle bilimsel yükselme
bakımından puan almak şeklinde “dışa dönük” hale getirilmeseydi !
Keşke, tercüme yoluyla bilim yapmaya çalışanlar, farklı ülkelerin sistemlerini yeterince özümsemeden
sadece “onların” “kendilerine özgü unsurlar içeren” ve sistemlerinin bütünlüğü içinde değerlendirilmesi gereken
çözümlerinden yola çıkarak üretim yapmak ve çözüm üretmek” şeklinde değerlendirilebildiklerinin farkına varsa
ve bu gibi durumlarda, bürokrasinin, yargının ve yasamanın ürünlerine saygı gösterir gibi yaptığını ama aslında
neredeyse hiç dikkate almadığı ve değerlendirmediği gerçeğinin farkına varsaydı !
Keşke yüksek lisans ve doktora tezlerini yönetenler, araştırma projeleri oluşturanlar mültidisipliner yaklaşımla ürünler ortaya çıkabilmesi için gerekli ve yeterli yol göstericiliği yapabilseydi!
Keşke ülkemiz İdaresi, bilimsel araştırmalar için veri temin etme, inceleme yapma, yerinde inceleme ve
benzeri konularda bilim insanlarına kapılarını çekinmeden açma alışkanlığında olsaydı!
Keşke bilimsel araştırmaların sonuçlarını ilgili idareler dikkate alsaydı, tartışsaydı, kabul etmese dahi değerlendirmiş olsaydı!
4
5
Bu “keşke”leri teker teker yazmaya kalkışmak takdim yazısının amacına elbette uygun olmaz. Birkaçını
burada zikretmemin sebebi, bir “sistem sorununa” da aynı zamanda dikkat çekmek içindir. Ama bu konu bakımından artık düzenleme yapılmış ve uygulama başlamıştır. Şimdi yaygın olarak uygulanmasına başlayan düzenlemeler
ve gelecekte ortaya çıkması pek muhtemel hukuki sorunlar bir “gerçeklik”, bir “vakıa” olarak ortada durmaktadır.
Bu aşamadan sonra, mümkün olduğunca sorunlar çıkmadan önce tahminlerde bulunarak uyuşmazlıkları azaltıcı
veya çıktığında adil bir şekilde çözüme yardımcı olucu hukuki önerilerde bulunmak önemli ve değerlidir. Konu
mahkemelerin önüne gittiğinde, adil, tutarlı ve gerekçeli kararlar alınabilmesi bakımından ilkeler geliştirmek, farklı
boyutları ve etkilerini göz önüne alan değerlendirmeler yapmak üzere uzmanların ve özellikle genç zihinlerin bu
alanlarla ilgili çalışmasını sağlamak gerekir. Bazen uzmanlık sınırlaması sebebiyle görülemeyen çözümler, konulara ilgi gösteren ve çerçevelenmiş bir bakış açısı taşımayan yeni başlayanlar tarafından daha rahatlıkla görülür,
benimsenir ve işlenebilir.
Elinizdeki eser bu açıdan heyecan vericidir. Doç. Dr. Melikşah Yasin tartışılması ve uygulamada dikkate
alınması bakımından konuya ilişkin ilkeler önermiş ve işlemiştir. Bu kolay görülen ama “zor” bir iştir. Muhtemel
yansımalarına işaret ile kanımca çok önemli ve değerlidir. Doç. Dr. Zekeriya Kürşat özel hukuk açısından etkileri
boyutu ile bir imar hukuku konusunu ele alarak bu konunun çok boyutlu değerlendirilmesi gereğine çok önemli bir
katkı sağlamıştır. Yrd. Doç. Dr. Cenk Yaşar Şahin ise eleştirel bir bakış açısıyla kanunu irdelemiştir. Her üçünü de
candan tebrik ederim.
Asıl önemlisi bu tür çalışmalarda genç meslektaşlarımıza da imkan ve yer verilmesi sayesinde onların yıllar sürecek bir “ilgi”yle tanışmış olmaları, bu “çalışma alanına” ilgilerinin çekilmiş olmasıdır. Meslek hayatlarının
daha başında konuyla kurulan ilgi bağları sebebiyle kalem oynattıkları bu konudaki gelişmeleri izleyecek, değerlendirecek, mümkün olursa aksaklıkları ve sorunları önceden tahmin ederek önerileri kamuoyunun ve yetkililerin
dikkatine sunacak bir bilimsel maceraya bu suretle başlamış olmaktadırlar. İnsan sermayesinin ulusal üstü beslenme
damarları açık olarak yerli sorunlarla ilgisinin kurulması bakımından bu durumu çok değerli görüyorum, bir tür
insan ve düşünce yatırımı sayılsa gerektir. Bunu destekleyen kişi ve kurumları tebrik ederim.
ÖNSÖZ
Bu çalışma son dönemde hukuk gündeminde önemli bir yer tutmaya başlayan kentsel dönüşüm
konusundaki tartışmalara az da olsa bir katkı sunmak üzere hazırlanmıştır. Şüphesiz ki çalışmada eksiklikler bulunabilir. Bu eksikliklerin giderilmesi bakımından, kitaba yönelik bilimsel eleştiri ve değerlendirmeler, sonraki baskılarda büyük bir memnuniyetle dikkate alınacaktır.
Kitaba bilimsel çalışmaları ile katkı sunan genç meslektaşlarımıza teşekkürlerimizi sunuyor; henüz akademik hayatlarının başında böylesine zor ve tartışmaya açık bir konuda yazma cesaretini gösterdikleri için kendilerini tebrik ediyoruz.
Kitabın hazırlanması konusunda desteğini esirgemeyen değerli hocamız İdare Hukuku Anabilim
Dalı Başkanı Prof. Dr. Aydın GÜLAN’a sonsuz şükranlarımızı arz ediyoruz.
Ayrıca, kitabın basımı konusundaki katkıları için Başakşehir Belediye Başkanı Sayın Mevlut UYSAL Beyefendiye ve Hukuk İşleri Müdürü Sayın Av. Şenol KARTAL Beyefendiye teşekkür ederiz.
EDİTÖRLER
Doç. Dr. Melikşah YASİN / Yrd. Doç. Dr. Cenk ŞAHİN
Saygıdeğer Meslektaşlarımın ortak çalışma ürünü olan bu eserden faydalanılacağına eminim. Bu alandaki
çalışmaların daha etkili olması için, meslektaşlarım mutlaka dikkate alacaklarından, yazılanlara ve konuya ilişkin
eleştiri, takdir, teklif, İdarelerin karşılaştıkları sorunlar, idari uygulama örnekleri, idari uygulamalardan etkilenenlerin tespit ve talepleri ve somut sorunlar gibi hususlarda bilgi iletilmesini teklif ve tavsiye ediyorum.
Bu gibi çok boyutlu, çok yönlü etkiler doğuran konular üzerinde düşünülmesinin, farklı fikirlerin ortaya
çıkmasının, çokça ve sıkça yazılıp çizilmesinin, hukuki tartışmalara konu olması, hukuki düşüncenin gelişmesine
ve iyi uygulama örneklerinin artmasına katkı sağlayacaktır.
Prof. Dr. Aydın GÜLAN
İstanbul Üniversitesi S.S.ONAR İdare Hukuku
ve İlimleri Araştırma ve Uygulama Merkezi Müdürü
6
7
İÇİNDEKİLER
Kentsel Dönüşüm Uygulamalarına İlişkin Temel İlkeler
Doç. Dr. Melikşah Yasin.................................................................................................................9
6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun
Özel Hukuk Alanındaki Etkileri
Doç. Dr. Zekeriya Kurşat.............................................................................................................19
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun’a Yönelik Bazı
Eleştiriler
Yard. Doç. Dr. Cenk Şahin ..........................................................................................................49
Kentsel Dönüşüm Kavramı Ve Tarihsel Gelişimi
Araş. Gör. Fatma Ayhan..............................................................................................................71
Kentsel Dönüşüm Yöntemleri
Araş. Gör. Nurhan Hacıibrahimoğlu...........................................................................................91
Kentsel Dönüşüm Finansman Yöntemleri
Araş. Gör. Eren Solmaz...............................................................................................................113
Kentsel Dönüşüm Uygulamalarında Sınırlı Ayni Hak Tesisi
Araş. Gör. Necip Taha Gür.........................................................................................................143
6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’a İlişkin
Değerlendirme
Araş. Gör. Seyit Rasim Doru......................................................................................................157
6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Açısından
Mülkiyet Hakkının Sınırlandırılması
Araş.Gör.Adem Avcı...................................................................................................................187
Kentsel Dönüşüm Uygulamalarına İlişkin İdari Uyuşmazlıkların Yargısal Denetimi (Usul)
Araş. Gör. Nida Malbeleği ........................................................................................................205
Kentsel Dönüşüm Uygulamalarına İlişkin İdari Uyuşmazlıkların Yargısal Denetimi (Esas)
Araş. Gör. Ezgi Yıldırım.............................................................................................................229
8
9
İdarenin Kentsel Dönüşüm Uygulamalarından Kaynaklanan Sorumluluğu
Araş. Gör. Yasin Yerebasmaz.....................................................................................................249
KENTSEL DÖNÜŞÜM UYGULAMALARINA İLİŞKİN
TEMEL İLKELER
Portakal Çiçeği Vadisi ve Dikmen Vadisi Kentsel Dönüşüm Projeleri
Araş. Gör. Nurcan Yılmaz........................................................................................................261
Doç. Dr. Melikşah Yasin*
Uygulama Örnekleri: “Sulukule Kentsel Yenileme Projesi”
GİRİŞ
Araş. Gör. Fethiye Nur Baştürk...............................................................................................285
Tarlabaşı Kentsel Dönüşüm Projesi
Araş. Gör. Yunus Emre Güner..................................................................................................313
Cenova’da Kentsel Dönüşüm Süreci Üzerine Bir İnceleme
Araş. Gör. Eren Kalanyuva......................................................................................................333
Kentsel dönüşüm kavramının Türkiye’de hukuk metinlerine girmesi oldukça yenidir. Kavramın kapsam, anlam ve uygulamasına ilişkin şehir planlaması, mimarlık gibi farklı disiplinler bakımından çalışmalar yapılmış olmasına rağmen hukuk ilmi bakımından konunun yeterince incelendiğini söylemek
mümkün değildir. Son yıllarda kentsel dönüşüme ilişkin olarak yapılan yasal düzenlemelerin ve uygulamaların, konunun hukuki yönüyle incelenmesinin gerekliliğini ortaya koyması, hukukçuların da konuya
ilgi göstermelerini sağlamıştır. Şüphesiz bu ilgi kavramın hukuk çevrelerince tartışılması ve neticede
uygulamaların hukuka uygun şekilde gerçekleşmesi bakımından son derece değerlidir. Ancak; kavramın
kökeni itibari ile hukuk dışı bir alana ait olması, tek başına yasal düzenlemeler ile anlaşılmasını güçleştirmektedir. Bu güçlüğü bir ölçüde aşmanın yolu, mümkün olduğunca kavramın hukuki yönüyle anlam ve
kapsamının belirlenebilmesidir. Diğer taraftan; özellikle uygulama ve yargısal denetimin hukuka uygun
şekilde gerçekleştirilebilmesi için; bu anlam ve kapsamdan hareketle temel bazı ilkelerin belirlenmesi
gerekmektedir. Bu ilkelerin bir kısmı temel hukuk ilkelerinin kentsel dönüşüm özelinde yorumlanması
şeklinde ortaya konulabileceği gibi bir kısmı ise kavramın kendine özgü anlamından neşet etmektedir.
Şüphesiz ki; dünyada yaşanan kentsel dönüşüm tecrübesi, ulusal ve uluslararası mevzuatın meydana getirdiği birikimin bu ilkelerin belirlenmesine katkısı olacaktır.
Bu çalışmada; kentsel dönüşüme ilişkin bazı temel ilkeler belirlenmeye çalışılacaktır. Şüphesiz ki
bu deneme, her türlü eleştiriye/katkıya açık olduğu gibi tespit edilen ilkelerin bunlarla sınırlı olduğu da
iddia edilmemektedir. Ancak; önemle ifade edelim ki, kentsel dönüşüm bakımından özel bir anlam ifade
etmemekle birlikte şüphesiz ki dikkate alınması gerekli olan genel hukuk ilkeleri veya idare hukuku ilkeleri incelenmemiştir. Ayrıca, aşağıda tespit edilen ilkelerin de birbiri ile bağlantılı ve ilgili olduğu açıktır.
Dolayısıyla; ilkelerin birbirini tamamlayan bir bütün olarak ele alınması gerektiğini de söylemek gerekir.
1. KENTSEL DÖNÜŞÜMÜN İKİNCİLLİĞİ İLKESİ
Bu ilke; esasen kentsel dönüşüm uygulamalarının sebep, yöntem ve sonuçlarından hareketle belirlenmiştir. Kentsel dönüşümün; gerekçeleri, kullanılan yöntem, hukuki araçlar ve ortaya çıkması beklenen
sonuçlar dikkate alındığında, imar hukuku bakımından bir “olağanüstü dönem”i ifade ettiği söylenebilir.
Nitekim düzenli ve planlı şehirleşmeyi sağlamaya veya şehirlerin çeşitli imar sorunlarını çözmeye yönelik
hukuki düzenlemeler az veya çok her hukuk düzeninde bulunabilir. Örneğin; ekonomik ömrünü tamamlamış bir yapının maliki tarafından yıkılarak yeniden inşa edilmesi, imar planlaması ile yeni yerleşim
alanları oluşturulması, ruhsatsız veya tehlikeli yapıların yıkılması, tarihi bir kent alanının yenilenmesi her
∗
10
İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi.
11
zaman olağan hukuk uygulamaları bakımından mümkündür.
Ancak; yasal düzenlemelerin bulunmadığı veya yetersiz olduğu dönemlerde inşa edilen veya bu düzenlemelere rağmen hukuka uygun olarak inşa edilen ve fakat zaman içinde “çöküntü alanı” haline gelen şehirlerin, şehir kısımlarının, menfi yönlerinin olağan yöntemlerle giderilmesinin mümkün olmadığı
durumlarda; kentsel dönüşüme, sorunların çözümü için elverişli bir yol olarak başvurulabilecektir. Zira,
dönüşüm, “plansızlığın planlamanın önüne geçtiği, kentsel sorunların bildik planlama yöntem ve metotlarıyla çözülemez olduğu, kentleri giderek gömüldüğü bataktan çıkaracak1” bir uygulama olarak kabul
edilmektedir.
Dolayısıyla; kentsel dönüşüm müessesesinin, ancak olağan usullerin yetersiz kalması durumunda başvurulabilecek bir usul olarak kabul edilmesi, kentsel dönüşümün ikincilliğini ortaya koymaktadır. Kentsel
dönüşüm yasaları ile getirilen “olağan sayılamayacak” bazı hukuki araç ve imkânlar ve ayrıca dönüşümde
şehri bütüncül ve çok yönlü olarak ele alan yaklaşım, kentsel dönüşümü “olağanüstü bir imar uygulaması” olarak kabul etmeyi gerekli kıldığı kanaatindeyim. Prof. Dr. GÜLAN’ın2 tabiri ile olağan tıbbi müdahalelerle iyileştirilemeyen hastalıklara cerrahi bir müdahaleyi ifade eden kentsel dönüşümün bu özelliği,
onu aynı zamanda şehircilik sorunları karşısında başvurulacak ikincil bir yöntem olmasını gerektirmektedir. Bu nedenledir ki; kentsel dönüşüm uygulamalarına ancak şehircilik sorunlarının olağan usullerle
giderilemediği zaman ve durumlarda başvurulması gerekmektedir.
Bu ilkeyi Türkiye’deki pozitif hukuk bakımından da doğrulamak mümkündür. Türkiye’de kentsel dönüşüm kanunu olarak nitelenen – kanunun bütüncül bir yaklaşımla ele alındığında bu nitelemeyi hak edip
etmediği ayrıca tartışılabilir- 6306 Sayılı Tabi Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında
Kanuna, olağan dönem imar düzenlemelerinin üstünde bir statü tanınarak kanun kapsamında yapılacak
uygulamalar bakımından olağanüstü bazı yetkilerin tanındığı görülmektedir. Örneğin; Kanunun 9. maddesi ile getirilen düzenleme ile bu Kanun uyarınca yapılacak olan planlar, 3194 sayılı İmar Kanununda ve
imara ilişkin hükümler ihtiva eden özel kanunlar da dâhil olmak üzere diğer mevzuatta belirtilen kısıtlamaların dışında tutulmuş, ayrıca, bu Kanun kapsamındaki alanlarda Kanunun öngördüğü uygulamaların
zaruri kılması hâlinde, bu uygulamaların gerektirdiği iş ve işlemler hakkında; başta Orman Kanunu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, Toprak Koruma ve Arazi Koruma Kanunu gibi imar mevzuatının bu kanunun uygulanmasını engelleyici hükümleri ve diğer kanunların bu Kanuna aykırı hükümleri
uygulanmaması kabul edilmiştir3.
1 Pınar Pelin ÖZDEN; Kentsel Yenileme, İmge Yayınevi, Ankara 2008, s.14.
2 Aydın Gülan, “Tarihi Dokuyu Yenilemek Adına Cerrahi Bir Müdahale Aracı: Yenileme Alanları”, Prof. Dr. HÜSEYİN HATEMİ’ye Armağan, Vedat
Kitapçılık, İstanbul, 2009, s.1963.
3 Kanunun 9. maddesi ile kentsel dönüşüm alanlarında uygulanmalarına sınırlama getirilen kanunlar şunlardır:
- 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanun,
- 6831 sayılı Orman Kanunu,
- 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun,
- 189 sayılı Millî Savunma Bakanlığı İskân İhtiyaçları İçin Sarfiyat İcrası ve Bu Bakanlıkça Kullanılan Gayrimenkullerden Lüzumu Kalmıyanların
Satılmasına Salâhiyet Verilmesi Hakkında Kanun,
- 2565 sayılı Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanunu,
- 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu,
- 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu,
12
2. YERİNDE DÖNÜŞÜM İLKESİ
Kentsel dönüşümün konusunun şehrin belli bir alanı olması, doğal olarak uygulamanın da bu alanda
yapılmasını gerektirdiği kolaylıkla söylenebilir. Bu nedende, aslında “yerinde dönüşüm” şeklindeki bir
ilkenin gereksizliği de ileri sürülebilir. Ancak; kimi zaman, şehrin belli alanlarının dönüşüm sürecinde, ya
tamamen boşaltılması ya da önceki işlevinden tamamen farklı bir işleve tabi kılınması söz konusu olabilir.
Bu durumda; bu yerlerde yaşayanların da toplu veya dağınık şekilde şehir içi göçe zorlanması gündeme
gelecektir.
Bireylerin, şehirlerdeki yerleşme tercihlerini etkileyen/belirleyen farklı olgular bulunmaktadır. Dönüşüm uygulamalarında, bu tercihlerin göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Dönüşümün, bireylerin
toplu olarak başka yerlere göçe zorlanmasının başta yerleşme özgürlüğü olmak üzere bazı temel hak ve
özgürlüklerin ihlali sonuçlarını da doğurabilecektir.
Yerinde dönüşüm ilkesinin kabul edilmesi ile şehrin herhangi bir nedenle çöküntü alanı haline gelen
ancak merkezi konumda bulunan ve/veya dönüşüm uygulaması ile değer kazanacak alanlarının dolaylı
olarak hak sahiplerinin elinden alınması engellenmiş olur. Bireylerin, halen yaşadıkları yerlerden uzaklaştırılması/zorunlu göçe zorlanması sonucuna yol açacak bir dönüşüm uygulamasının bir yönüyle kenti
dönüştüreceği kesin olmakla beraber bu dönüşümün hukuka uygun olmayacağı da açıktır.
Şüphesiz ki; bazı durumlarda; belli bir alanın yerleşime kapatılması gerekebilir. Örneğin; zemin
yapısı itibari ile yapılaşmaya çok uygun olmayan veya bu haliyle dönüştürülmesini çok yüksek maliyet
gerektiren yerlerde dönüşüm, bu alanların yapılaşmaya kapatılarak mümkün olan en yakın bölgelerde
yeni yerleşim birimleri oluşturulmak suretiyle gerçekleştirilebilir. Ancak önemle ifade etmek gerekir ki;
yerinde dönüşüm ilkesine böyle bir istisnanın kabul edilebilmesi için, zorunluluk bulunmasının yanında
çözümün de mümkün olduğu ölçüde bireylerin tercihleri ve yerleşme tercihlerini etkileyen olgular göz
önüne alınarak tespit edilmesi gerekir.
3. SOSYAL DOKUNUN VE YAŞAM BİÇİMLERİNİN KORUNMASI İLKESİ
Her şehrin ve şehir kısımlarının tarihsel süreç içinde çeşitli faktörlere bağlı olarak oluşan bir sosyal
yapısı vardır. Kimi zaman gelir düzeyi, kimi zaman da etnik veya dini temele dayalı birlikte yaşama arzusu gibi olgular sosyal dokunun şekillenmesinde belirleyici olabilir. Bazen de, mevcut sosyal doku, dönüşümü gerektiren olgular nedeniyle bozularak yerini yeni bir sosyal yapıya bırakmış olabilir. Bu durum
da ise mevcut sosyal yapının korunması mı yoksa önceki sosyal yapının ihyasına mı öncelik verilmesi
gerektiği bir sorun olarak karşımıza çıkacaktır. Diğer yandan, dönüşümün, böyle bir hedefle yola çıkılmasa dahi, kendiliğinden sosyal yapıyı etkilemesi/dönüştürmesi de söz konusu olabilir. Bireylerin yaşam
- 3621 sayılı Kıyı Kanunu,
- 4342 sayılı Mera Kanunu,
- 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanunu,
- 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu,
- Geri görünüm ve etkilenme bölgeleri bakımından 18/11/1983 tarihli ve 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu.
13
tarzlarını değiştirmeye yönelik bir dönüşüm uygulamasının da kabulü mümkün değildir. Tabi; şehir hayatının gerektirdiği kamu düzenini tesise yönelik uygulama veya sınırlamaların bu ilke kapsamında değerlendirilmemesi gerekir. Görüldüğü üzere, kentsel dönüşümün sosyolojik boyutu çok yönlü bir meseledir
ve her uygulamanın kendi içinde özel olarak değerlendirilmesi gerekmektedir. Bu meselenin hukuki açıdan önemi, uygulamanın sebep, konu ve maksat unsurları bakımından ortaya çıkmaktadır. Diğer bir ifade
ile bir kentsel dönüşüm uygulamasının hukuka uygun olabilmesi için; başlangıçta sosyal analizlerin iyi
yapılması, toplumun hak ve beklentilerinin korunması ve karşılanması, sosyal yapının mümkün olduğu
kadar muhafaza edilmesi, dolayısıyla da sosyal yapıyı değiştirme amacına yönelmemesi gerekmektedir.
Bu nedenle; hukuki, değerlendirmenin doğru yapılabilmesi için yukarıda işaret edilen sorunların biraz
daha açılması yararlı olacaktır.
Öncelikle; kentsel dönüşümünün sosyal boyutunun ihmal edilmemesi gerekmektedir. Bu nedenle;
sosyal yapıyı da dikkate alan, sosyal sorunlara çözüm getiren projeler üretilmelidir. Nitekim sosyal
yapının ihmal edilmesinin kentsel dönüşüm uygulamalarını başarısızlığa uğrattığı görülmektedir4. Kentsel dönüşümün şehirlerin sadece fiziki koşullarının iyileştirilmesi, mevcut sağlıksız yapı stoğunun yenilenmesi yaklaşımı ile ele alınması çeşitli sorunları beraberinde getireceği gibi şehirleri gerçek anlamıyla
dönüştüremeyeceği de açıktır. Zira; kentsel dönüşüm, sadece fiziksel mekanın dönüşümünü değil, aynı
zamanda, sosyal gelişim, ekonomik kalkınma, ekolojik ve doğal dengenin korunması ve sürdürebilirliğinin sağlanması ile birlikte kapsamlı ve bütüncül bir yaklaşımla ele alındığı takdirde başarıya ulaşabilir5.
Kentin fiziksel sorunları ile toplumsal sorunları arasında doğrudan bağlantı kuran görüşe göre de, kentsel
alanların çöküntü alanı haline gelmesindeki en önemli nedenlerden birisi toplumsal çökme ya da bozulma
olup, kentsel dönüşüm projeleri, bu bozulmanın nedenlerini araştırmalı ve bu bozulmayı önleyecek önerilerde bulunmalıdır6. Kentsel dönüşümün tanımı, amacı ve kapsamı dikkate alındığında7 şehirlerin dönüştürülmesi tek boyutlu bir uygulama olmayıp şehirler fiziki sorunları çözülürken çok daha derin sorunlara
yol açılmaması gerekmektedir.
Bu nedenle de; kentsel dönüşüm uygulamalarının sağlıklı verilere dayalı stratejiler geliştirilerek yürütülmesi gerekmektedir. Bu bağlamda; toplumun tanımlanması, toplumsal ihtiyaçların belirlenmesi, toplumsal grupların özel ihtiyaçlarının belirlenmesi ve ihtiyaçları karşılayacak araçların saptanması, sosyal
yapının iyileştirilmesi gerekmektedir8.
Yukarıda da işaret edildiği üzere, acaba sosyal yapının tümüyle değiştirilmesi de dönüşüm stratejisi
olarak belirlenebilir mi? ÖZDEN; soruyu şu açıklama çerçevesinde olumlu cevaplamaktadır: “Eğer sosyal yapı büyük bir deformasyona uğramış, alanda ciddi toplumsal çöküntüler yaşanmakta ya da alanının
eski, yerleşik sakinleri burada yaşanmakta ya da alanın eski yerleşik sakinleri buradan uzaklaşmış ve
4 İngiltere örneği için bkz. Pelin Pınar ÖZDEN; Kentsel Yenileme, İmge Yay.,2008, s.74.
5 Z. Müge AKKAR; “Kentsel Dönüşüm Üzerine Batı’daki Kavramlar, Tanımlar, Süreçler ve Türkiye”, Planlama, 2006/2, s.35, www.spo.org.tr.
6 Peter ROBERTS ve Hugh SYKES; The Evolution, Definition and Purpose of Urban Regeneration. Urban Regeneration. London, Thousand Oaks,
New Delhi: Sage Publications. nakleden, A.ŞİSMAN, D. KİBAROĞLU; “Dünyada ve Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Uygulamaları”, TMMOB
Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası 12. Türkiye Harita Bilimsel ve Teknik Kurultayı 1115 Mayıs 2009, Ankara, http://www.hkmo.org.tr.
7 Bu konuda bkz. Fatma Ayhan; Kentsel Dönüşüm Kavramı ve Tarihsel Gelişimi (Bu kitap içerisindedir).
8 ÖZDEN; s.80-87.
14
onların yerine alanı bakımsızlığa, köhnemeye terk etmiş bir nüfus yerleşmiş ise ve bu nüfusu koruyarak
ya da iyileştirerek yenileme uygulaması yapmak mümkün görünmüyorsa tüm bunların yanında alanın
potansiyel toprak rantı da yüksekse sosyal yapının tümüyle değiştirilmesi gerekebilir.” şeklinde açıklamaktadır9. Ancak, bu sorunun cevaplandırılması kadar cevaba gerekçe teşkil eden tespitlerin yapılması da son
derece zordur. Örneğin; bir yerin “eski yerleşik sakinleri” kimlerdir? Eski yerleşik sakinleri tespit için ne
kadar geriye gidilebilir? Dahası bu kişileri yeniden bu alanlara getirmek mümkün olabilir mi? Sulukule
projesinde, Romanların bu bölgeden çıkarılmasına yönelik itirazlara karşı çıkan belediye, bölgenin bir roman yerleşimi olmadığını Osmanlı dönemi yerleşimlerine dayalı olarak izah etmeye çalışmıştır10. Dahası
mevcut nüfusun “iyileştirilememesi” ne anlama gelmektedir ve “iyileşemeyeceğine” kim, hangi kriterlere
göre karar verecektir? Bu nedenle; sosyal yapının tümüyle değiştirilmesine sübjektif değerlendirmelerle
imkân verecek bir yaklaşım yerine, ancak somut verilerle ispatlanabilecek gerekçelerin ortaya konulması gerekir. Dolayısıyla, soruya tamamen olumsuz cevap vermek yerine bunun ancak çok olağanüstü ve
önceden belirlenmiş koşullarda yapılabileceğini kabul etmek gerekir. Örneğin, yerleşik sakinleri bölgeyi
kamu hizmetlerinin yetersizliği, yapıların eski ve güvensiz olması, yeterli sosyal donatı alanı bulunmaması sebebiyle terk etmiş ve uygun koşullar sağlandığında yeniden bölgeye gelmeye istekli iseler, burada
mevcut sosyal yapı korunması gerekli bir sosyal yapı olarak kabul edilemez.
Sosyal yapıyı koruyacak tedbirlerin de alınması gerekmektedir. Dünyadaki bazı tecrübeler dikkate
alındığında, hak sahiplerinin haklarının korunması yeterli olmayıp, aynı zamanda bu kişilerin aynı yerde
yaşamaya devamını sağlayacak tedbirlerin alınması gerekmektedir.
Sosyal yapının başarıyla muhafaza edildiği bir dönüşüm örneği olan Hamburg Hafencity kentsel dönüşüm projesinde; kent alanlarının işlevlerinin karma kullanımlı olarak seçilerek şehirdeki zengin ve
varlıklı kesimlerle yoksul kesimler arasındaki sosyal ayrışma önlenmek amaçlanmıştır. Şehirdeki imar
işlevleri çeşitlendirilerek her kesimin yararlanabileceği uygulamalar yapılmıştır. Bu bağlamda, konut üretiminde farklı gelir gruplarına hitap eden çeşitli konut türlerine yer verilmiştir. Konutların yaklaşık %45’i
kiralık konut olarak ayrılmış, ayrıca sosyal dengeyi korumak için de kiralık konutların bir bölümünde sübvansiyon uygulanarak düşük gelirli kesimlerin de kiracı olarak bölgede yaşamasına imkân sağlanmıştır.
Benzer uygulama Amsterdam kentsel dönüşüm projesinde de uygulanmıştır11. Bu nedenle; dönüşüm projelerinde, üretilecek konutların piyasa değeri ve pazarlama imkânlarından önce bölgenin sosyal yapısına
ve kişilerin yaşam tarzlarına ve alışkanlıklarına uygunluğunun denetlenmesi gerekmektedir.
Bu başlık altında üzerinde durmak istediğimiz meselelerden biri de, soylulaştırma (gentrification)
kavramıdır. Soylulaştırma; alt gelir gruplarının yaşadığı yerlere, kentsel dönüşüm yoluyla orta ve üst gelir
grubuna ait kişilerin yerleşmesini ifade eder12. İlke olarak kabul ettiğimiz sosyal dokunun korunmasının
9 ÖZDEN; s.83.
10 Bkz. Fethiye Nur Baştürk; Sulukule Kentsel Dönüşüm Projesi (Bu kitap içerisindedir).
11 Hasan TOPAL; “Kentsel Dönüşümde Yurtdışı Örnekler”, Kentsel Dönüşüm, Panel/Forum, Mimarlar Odası Bakırköy Şubesi, İstanbul 2013,
s.33,35.
12 Farklı tanımlar için bkz. ÖZDEN; s.168-174.
15
tam aksine kentin sosyal yapısının üstelik üst gelir gruplarının yerleşmesine imkân sağlamak üzere değiştirilerek, “şehrin soylulaştırılması” hedeflenmektedir. Toplumun gelir düzeyi esas alınarak ayrıştırıldığı
bu yaklaşımın kavramsal anlamının iticiliği bir taraf bırakılsa bile, her şeyden önce, ekonomik imkânları
esas alınarak şehirlerin belli sosyal kesimlerin yerleşimine imkân sağlayacak dönüşüm projelerinin günümüz hukuk ilkeleri bakımından kabulünün mümkün olmadığı kanaatindeyiz. Soylulaştırmaya yönelik uygulamalar, en başta mülkiyet hakkı ve hakkın doğurduğu sonuçlar, yerleşme hürriyeti, kazanılmış
hakların korunması ilkesi olmak üzere temel hak ve özgürlüklere ve temel hukuk ilkelerine aykırı aykırı
olduğu açıktır.
4. DÖNÜŞÜMÜN ÇOK BOYUTLULUĞU İLKESİ
Dönüşümün çok boyutluluğu ile kastedilen; dönüşüm hangi amaçla yapılırsa yapılsın sonuçları ve
etkileri dikkate alındığından şehir ve toplum hayatının birden çok unsuru üzerinde etkili olduğudur. Bu
nedenle de bir dönüşüm projesi tek boyutlu olarak ele alınamaz.
Kentsel dönüşümün, yukarıda da ifade edildiği üzere, kapsamı itibariyle sadece şehirlerin fiziki sorunlarını gidermeye yönelik bir müessese olmadığı kabul edilmektedir. Bu nedenle de; kentsel dönüşümü tek
boyuta indirgeyerek sadece fiziki koşulları elverişli şehirler oluşturma şeklinde düşünmek mümkün değildir. Şehrin fiziki koşullarının iyileştirilmesinin yanında; “koruma, canlandırma, iyileştirme, yeni işlevler
kazandırma, yeniden imar etme, hem yapıları hem de bulundukları kent kesimlerini yitirmiş bulundukları
ekonomik ve toplumsal değerlerine ve fiziksel ölçünlerine yeniden kavuşturmak” da kentsel dönüşümün
hedefleri arasındadır13. Dolayısıyla; kentsel dönüşümün, şehircilik, kültürel, sosyal, eğitim, ekonomik
boyutları da bulunmaktadır. Başarılı bir kentsel dönüşümün de ancak bu çok boyutluluğu dikkate alınarak
gerçekleştirilebilir. Kentsel dönüşüm projelerinin geliştirilmesinde, gecekondu veya riskli yapıların yıkılması, alt yapı sorunlarının giderilmesi gibi fiziksel çevrenin dönüşümüyle birlikte, bölgede yaşayanlara
istihdam imkânları sağlanması, ekonomik cazibesini kaybetmiş alanların yeniden cazibe merkezi haline
getirecek tedbirlerin alınması ve buna yönelik teşvik programlarının geliştirilmesi; yerel girişimciliği
destekleyici kredi programlarının oluşturulması; vasıfsız emeğin kalitesinin artırılmasına yönelik eğitim
kurs ve programlarının açılması; mekânsal ve toplumsal güvenliği artırıcı önlemlerin alınması; toplumun
eğitim ve sağlık ihtiyaçlarına yönelik projelerin de eş zamanlı olarak başlatılması; doğal ve enerji kaynakların hem korunması, hem de etkin ve verimli kullanılmasına yönelik stratejilerin geliştirilmesi gibi
toplumsal, ekonomik ve çevresel değerleri ön plana çıkaran politikaların da bulunması gerekmektedir14.
Kentsel dönüşümün salt bir imar uygulaması olmaması nedeniyle, çok boyutluluğun sağlanmasının;
uygulanan yöntemle de doğrudan ilgisi bulunmaktadır. Örneğin; bir bölgede sadece imar artışı getirmek
suretiyle binaların yenilenmesi gerçek anlamda kentsel dönüşümü sağlaması mümkün olmayabilir. Böyle
bir modelde binalar yenilenecektir ancak bu yeni binaların şehrin diğer sorunlarını gidermeye yetmeyeceği açıktır.
13 KELEŞ; s.390.
14 AKKAR; s.35.
16
Türkiye’deki kentsel dönüşüm projelerine yönelik en büyük eleştiri de bu projelerin sadece fiziksel
sorunların giderilmesine indirgenmiş olmasıdır15. Gerçekten de; sadece eski yapı stokunun yenilenmesi,
gecekonduların tahliye edilerek, yıkılarak yerine çok katlı binaların yapılması tipik bir toplu konut üretimi
faaliyeti olup kentsel dönüşüm olarak nitelendirilmesi mümkün değildir. Zira, bir gecekondu bölgesinin
dönüşüme olan ihtiyacı salt yapıların yıkılarak sağlam binalar yapılması ile giderilemez, aynı zamanda
bölgede yaşayan halkın sosyal, ekonomik, kültürel sorunlarını da bütüncül bir yaklaşımla ele alınması
gerekir. Aksi halde, bu projelerin birer toplu konut projesinde öteye gidemeyeceği açıktır. İdarenin, toplu
konut uygulamasını, kentsel dönüşüm adı altında yerine getirmesi de “usul saptırması” olarak nitelendirilebilecek bir hukuka aykırılık gerekçesidir. Zira, idarenin toplu konut üretmek, gecekondu alanlarını yenilemek konusunda elinde yeterli yasal imkanlar vardır ve bunun için idareye olağanüstü yetkiler tanıyan
kentsel dönüşüm kanunlarından yararlanması mümkün olmamalıdır.
5. KATILIM İLKESİ
Katılım, günümüzde demokratik kamu yönetimi bakımından temel ilkelerden biri olarak kabul edilmekte ve kişi ve kuruluşları çeşitli yollarla idarenin karar alma ve bu kararları uygulama sürecinde etkili
olmasını ifade etmektedir. Çağdaş demokrasilerde, belli zamanlarda oy kullanarak yönetime katılmanın
yetersizliği kabul edilmekte ve seçimler dışında da halkın değişik yol ve yöntemlerle idari faaliyetlere
katılımı sağlanmaktadır16.
Kamu yönetimi ve idari faaliyetler bakımından genel bir ilke olarak kabul edilen katılım ilkesinin,
kentsel dönüşüm uygulamaları bağlamında ayrıca üzerinde durulması gerekmektedir. Öncelikle; kentsel
dönüşüm uygulamalarına ilişkin karar alma ve uygulama sürecinde kimlerin ne şekilde ve ne ölçüde katılacağının tespit edilmesi gerekmektedir. Şüphesiz ki; uygulayıcı kurum ve kuruluşlar (belediye, merkezi
idare, ilgili kamu kurumları vb), hak sahipleri (malik, kiracı vb), sivil toplum kuruluşları, meslek odaları
gibi ilgililerin sürece katılımı mümkün olacaktır. Ancak bu kişilerin hepsinin; dönüşüm sürecine aynı yoğunlukta katılmaları ve dolayısıyla da idarenin uygulamalarını aynı oranda etkilemeleri mümkün değildir.
Örneğin; süreçte hak sahiplerinin onayı aranırken sivil toplum kuruluşlarının ise görüş, eleştiri, alternatif
proje gibi yollarla sürece katılımı sağlanabilir. Özellikle; kişilerin temel hak ve özgürlükleri ile ilgili olan
ve sonuçları ve etkileri itibari ile de hayatlarını ve geleceklerini doğrudan etkileyecek böyle bir sürecin
dışında tutulmaması gerekir. Zira dönüşüm uygulamalarının tek bir kişi kurum ya da kuruluş eliyle gerçekleştirilmesi zor, hatta imkânsız olup, dönüşüm süreci yerel yönetimlerden sivil toplum kuruluşlarına
merkezi idareden yerel halkın kendisine kadar pek çok farklı kesimi bulundurmaktadır17. Bu nedenledir
ki; kentsel dönüşüm politikalarının başarıyla hayata geçirilmesindeki en önemli etkenlerden birisi, yukarıda ifade edilen farklı kesimlerinin ortaklıkları ve uzlaşmaları üzerinde gelişmiş olmalarıdır. Kentsel
dönüşüm uygulamaları konusunda Türkiye’den daha ileri bir tecrübeye sahip olan Batılı ülkelerde başarılı
olarak tanımlanan kentsel dönüşüm projeleri müzakereci yöntemlerle geliştirilmiş, bu projelerin araştır15 AKKAR; s.35.
16 ÇUKURÇAYIR M. Akif; “Yeni Yönetim Modeli Arayışları Çerçevesinde Halkın Yönetim Süreçlerine Katılım Olanakları”, Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, TODAİE Yay., Ankara 2000, s.212.
17 ÖZDEN; s.202.
17
ma, geliştirme, uygulama, izleme ve öz değerlendirme süreçlerinde müzakereci ve katılımlı yöntemler
uygulanmıştır18.
Şüphesiz ki; sadece katılım yollarının öngörülmüş olması yeterli olmayıp, etkin, verimli ve
tarafları tatmin eden bir sürecin hayata geçirilmesi gerekir. Katılım sürecinin sağlıklı ve başarılı şekilde
gerçekleştirilmesi, toplumun projeleri sahiplenmesini ve böylece sürdürülebilir ve uygulanabilir projelerin
ortaya çıkmasını sağlar. Ancak; burada katılım sürecinin taraflarca istismarının engellenmesi gerektiğini
de ifade etmek gerekir. Önemli olan demokratik ve uzlaşmacı bir tutumla hareket etmek ve tüm tarafların
menfaatlerini koruyan ve tabi ki kentsel dönüşüm uygulamasının amaç ve hedeflerine de uygun çözümler
üzerinde anlaşabilmektedir. İdarenin “usulen” katılım yollarını işletmesi ne kadar yanlış ise dönüşüm
uygulamalarını engelleyici bir tavırla katılım sürecinin işletilmemesi de o kadar hatalı bir tutum olacaktır.
6. KENTSEL RANTIN ADİL DAĞITIMI İLKESİ
Kentsel dönüşümün konusunu teşkil eden şehir kısımları, “gecekondu bölgeleri yüksek yoğunlukta
kaçak apartmanların bulunduğu alanlar, doğal yıkım riski (deprem, heyelan vb. sebeplerle) yüksek alanlar”19, “zaman süreci içerisinde eskiyen, köhneyen, yıpranan, sağlıksız/yasadışı gelişen ya da potansiyel
arsa değeri üzerinde seyrederek değerlendirilmeyi bekleyen ve yaygın bir yoksunluğun hüküm sürdüğü”20
şehir kısımlarıdır. Şehrin bu kısımlarının ekonomik değeri düşük veya zamanla önemli ölçüde azalmış
olup genellikle düşük gelir grubuna ait kişilerin yaşadığı yerlerdir.
Ancak dönüşüm projeleri ile şehirlerin bu kısımlarının yenilenerek yeniden cazibe merkezi haline
getirilmesi, bu bölgelerin ekonomik değerinde önemli artışlara neden olacaktır. İşte “rant” kavramı ile
ifade edilen bu değer artışı ve değer artışından kimlerin yararlandığı/yararlanacağı, kentsel dönüşüm uygulamalarına ilişkin tartışmalarda en çok gündeme gelen meselelerden biridir. Bu nedenledir ki; dönüşüm
uygulamaları ile meydana gelen rantın adil dağıtımı, hem uygulamanın başarısı ve hem de toplumun uygulamayı benimsemesi/sahiplenmesi bakımından önem taşımaktadır.
Dönüşüm alanlarının yukarıda ifade edildiği üzere ekonomik değerleri düşük olmakla beraber genellikle şehirlerin merkezi yerlerinde bulunan bu alanların bütüncül bir kentsel dönüşüm projesi ile yeniden
canlandırılması, değerlerinde ciddi artışlara neden olmaktadır. Bu değer artışı son derece doğaldır ve hatta değer artışı kimi zaman bu projelerin finansmanı bakımından da önemlidir. Ancak; önemle ifade etmek
gerekir ki; dönüşüm projelerinin kar sağlamaya odaklanması, şehircilik, dönüşümün amaç ve işlevleri
bakımından sorgulanmalıdır. Kentsel dönüşüm ile değer artışı meydana gelmesi bir amaç değil ancak bir
sonuç olabilir. Aksi halde kentsel dönüşümdeki kamu yararı konusunda ciddi şüpheler gündeme gelir.
Zira, şehirlerin dönüştürülmesinde ne kadar rant elde edileceği değil kentin yeninden her bakımından yaşanabilir bir mekan haline gelmesi nasıl sağlanır sorusunun cevabı aranarak proje geliştirilir. Bu nedenle;
örneğin yeşil alanların asgari düzeye indiren, nüfus artışını teşvik eden, trafik sorunun göz ardı eden bir
dönüşüm projesinin bu temel hedeften saptığını söylemek yanlış olmayacaktır.
18 AKKAR; s.34-35.
19 KELEŞ; s.388.
20 ÖZDEN; s. 44.
18
Kentsel dönüşüm projeleri neticesinde değer artışı meydana gelmiş/gelecek ise bu değer artışının ne
şekilde paylaşılacağı önemli bir sorundur. Öncelikle; rantın hak sahipleri bakımından adil bir paylaşıma
tabi tutulması gerekmektedir. TEKELİ; gerçekleşen her dönüşümün, kentsel mekanda rant yüzeylerini
yeniden biçimlendirmesine neden olacağı, bu yeniden dağıtımın da genellikle kentin güçsüz kesimlerinin kaybına neden olduğunu savunmakta, dolayısıyla da plancıların bu dönüşümler karşısında bir etik
sorumluluk ile karşı karşıya bulunduğunu ifade etmekte ve dönüşümü gerçekleştirenlere bu dönüşümün
maliyetlerini üçüncü şahıslara dışlama yollarını kurumsal düzenlemelerle kapatmaları gerektiğini savunmaktadır21. Planlamanın arazi rantı bakımından işlevsel bir araç olduğuna kuşku bulunmamakla beraber,
üçüncü kişilere rant sağlayan tek araç olmadığını da ifade etmek isteriz.
Önemli sorunlarından biri de, kamu arazileri üzerinde yasa dışı yollarla yerleşmiş bulunan kişilerin,
bu alanların dönüşüme tabi tutulmasından sonra oluşacak ranttan yararlandırılıp yararlandırılmayacağı
meselesidir. KELEŞ’in bu konudaki yaklaşımı şu şekildedir: “Kent toprağının artan değerinin (rantının) paylaşım yönteminden kamunun bir bütün olarak olumsuz yönde etkilenmesi olasılığı da yüksektir.
Kamunun toprağını, imar ve yapı yasalarını hiçe sayarak işgal edenlerin; zamanla ve kamunun alt yapı
harcamaları sonucunda artan toprak değerine yüksek oranda ortak edilmesini adalet düşüncesiyle bağdaştırmaya olanak yoktur. Artan değerin tümünün ya da önemli bir bölümünün devletin ve belediyenin
kasasına dönmesi, adalet düşüncesi kadar mantığın da gereğidir. Bu değerlerin imar haklarının toplulaştırılması ve transferi gibi adlar altında bireylerle yapılacak pazarlıklar çerçevesinde dağıtılmasından
toplum ve gelecek kuşaklar kesin olarak zararlı çıkar”22. Gerçekten de; bu kişilerin meşru hak sahipleri ile
aynı statüde kabul edilmeleri mümkün olmamalıdır ve aynı hak ve imkânlardan yararlandırılmamalıdır.
Sosyal veya politik gerekçelerle bu kişilere de arazi veya konut tahsisi düşünülebilir ise de bu kesinlikle
kentsel rantın eşit şekilde bölüştürülmesini gerektirmez.
Rantın adil paylaşımı hususunda uygulamanın şeffaflığının önemli olduğu söylenebilir. Zira projenin
maliyeti, proje sonucunda elde edilecek gelir, kişilere tahsis edilecek taşınmazların değeri gibi hususlar
konusunda kişilerin aydınlatılması projelere olan güveni de arttıracaktır. Özetle ifade etmek gerekir ise;
kentsel dönüşüm idarenin bir gelir elde etme aracı olmamalı, ancak dönüşüm neticesinde meydana gelen
rantın taraflar arasında adil dağıtımı sağlanmalıdır.
7. DÖNÜŞÜMÜN SÜRDÜRÜLEBİLİRLİĞİ/SÜREKLİLİĞİ İLKESİ
Kentsel dönüşüm projelerinin; yukarıda açıklandığı üzere çok boyutlu ve bütüncül projeler olması
nedeniyle; sonuçlarının ancak belli bir süre sonunda alınması mümkün olabilir. Örneğin, bölgedeki fiziki koşulların iyileştirilmesi, işsizliğin azaltılması, ticari hareketliliğin sağlanması ancak bir süreç içinde
gerçekleşebilecektir. Bu nedenle; bu projelerin sürekli şekilde takibi, gerektiği zaman müdahale edilerek
aksaklıklarının giderilmesi gerekmektedir.
Diğer taraftan, başarılı bir dönüşüm projesi, aynı zamanda sürdürülebilir bir projedir. Zira, artık bir
21 TEKELİ İlhan; Kent, Kentli Hakları, Kentleşme ve Kentsel Dönüşüm, Tarih Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul 2011, s.278.
22 KELEŞ; s.395.
19
alanın yenileştirilmesi, rehabilite edilmesi ile kentsel dönüşümden beklenen tüm sonuçların elde edilmesi
mümkün olmayabilir. Dolayısıyla, dönüşümün sürdürülebilirliğinin de sağlanması gerekir. Kentsel dönüşüm bakımından sürdürülebilirliğin iki boyutu olduğunu söyleyebiliriz: Birincisi, tamamlanan projelerin
bir devamlılık içinde başarıya ulaşması ve hedeflerin gerçekleştirilmesi, ikincisi ise dönüştürülen şehirlerin çevresel, kültürel ve tarihi değerleri ile geleceğe yaşanabilir şehirler olarak aktarılabilmesidir23.
Projenin gerçekleştirilmesinden sonra, elde edilen kazanımların devamlılığının sağlanması son derece önemlidir. Şüphesiz ki; sürekliliğin sağlanabilmesi önemli oranda projenin hazırlık ve uygulama
safhalarının doğru yapılması ile ilgilidir. Bu çalışmada ortaya konulduğu üzere, örneğin sosyal boyutu
ihmal edilerek uygulanan bir projenin sürdürülebilirliği mümkün olmayacaktır. Aynı zamanda projelerin
tamamlanmasını müteakip, gelişiminin takip edilmesi, aksaklıkların zamanında tespit edilerek müdahale
edilmesi, zaman için yetersiz kalan unsurların tamamlanması veya yeni bazı tedbirlerin devreye sokulması gerekebilir. Nitekim başarılı kentsel dönüşüm projeleri esnek bir planlama anlayışına bağlı olarak
geliştirilmekte ve dönüşüm strateji ve politikaları, zaman içinde değişen ekonomik, toplumsal, fiziksel
ve çevresel koşullara göre tekrar gözden geçirilmektedir24. Aksi halde, büyük çabalarla gerçekleştirilen
dönüşüm projelerinin başarısızlığa uğrayabilir.
6306 SAYILI AFET RİSKİ ALTINDAKİ ALANLARIN
DÖNÜŞTÜRÜLMESİ HAKKINDA KANUNUN ÖZEL HUKUK
ALANINDAKİ ETKİLERİ
Doç. Dr. Zekeriya KURŞAT∗
I. Genel Tespitler
Uygulamada “Kentsel Dönüşüm Yasası” olarak bilinen 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların
Dönüştürülmesi Hakkında Kanun çerçevesinde riskli alanlar1 üzerindeki yapılar yahut bu alan dışında olmasına rağmen riskli olan yapılar2/3 tespit edilmekte ve bunların tekrar değerlendirilmesi ile ilgili mevcut
bazı düzenlemelerden farklı usuller belirlenmektedir4.
Kanunun amacı şu şekilde ifade edilmiştir (m. 1):
“Afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde,
fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere
iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemektir”.
Böylece 6306 sayılı yasa ile mevcut riskli alan ve binaların sağlıksız hallerine son verilmesi ve bunların sağlıklı ve güvenli yaşama alanlarına çevrilmesi hedeflenmektedir. Bu hedefin “sağlık” ve “güvenlik”
yönü nedeniyle, kanunda ‘bir an önce tamamlanması, bu yüzden de kolaylaştırılması gereken bir süreç’
olarak öngörülen çeşitli aşamalar düzenlenmiştir.
Yasanın ikinci bölümünde bu aşamalar aşağı yukarı “riskli alan ve yapıların tespiti”, “binaların tahliyesi ve yıktırılması” ve son olarak “yeniden değerleme uygulaması” şeklinde ifade edilmiştir.
İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Medeni Hukuk Anabilim Dalı Öğretim Üyesi.
1 Kanunun 2/ç maddesi uyarınca “riskli alan”, “zemin yapısı” veya “üzerindeki yapılaşma” nedeniyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan alandır.
Kanunda “riskli alan”nın birçok hukuki sonucu bulunduğundan bu yöndeki tespit özel önem arz etmektedir. Bu yüzden olsa gerek söz konusu tespitin
“Bakanlar Kurulu” tarafından yapılacağı öngörülmüştür.
2 Kanunun 2/d maddesi uyarınca “riskli yapı”, riskli alan içinde veya dışında olup ekonomik ömrünü tamamlamış olan ya da yıkılma veya ağır hasar
görme riski taşıdığı bilimsel olarak tespit edilmiş olan yapıdır.
3 Belirtelim ki, riskli olmayan yapı hakkında dahi aynı hükümler belirli şartlarla uygulanabilmektedir. 6306 sayılı Yasa m. 3/f. 7 uyarınca, “bu kanunun
uygulanması için belirlenen alanların sınırları içinde olup riskli yapılar dışında kalan diğer yapılardan uygulama bütünlüğü bakımından Bakanlıkça
gerekli görülenler de bu Kanun hükümlerine tabi olur”. Böylece “riskli yapı” niteliğinde olmamasına rağmen, bir yapının 6306 sayılı Yasanın kapsamına girmesi iki şarta bağlanmıştır: “Riskli alan sınırları içinde kalması” ve “uygulama bütünlüğünün gerektirmesi”.
4 Kanun, içerik olarak özel uygulama alanı bulacak düzenlemelere yer verdiği gibi 9. maddede açıkça bazı kanunları saymak suretiyle onların 6306
sayılı kanun ile bağdaşmayan hükümlerinin uygulanmayacağını belirtmiştir. Aslında 9. maddenin 2. fıkrasının kanunları bentler halinde sayan kısmını
takip eden ilk cümlesindeki “… ve diğer kanunların bu Kanuna aykırı hükümleri uygulanmaz” ifadesi, söz konusu saymayı gereksiz kılan genel ve
kapsayıcı bir düzenleme niteliğindedir. Zira bu hüküm ile orada sayılan kanunlardan olmasa bile herhangi bir kanunun 6306 sayılı yasaya aykırı
hükmünün uygulanmayacağı vurgulanmış olmaktadır. Bu katı düzenlemeye karşı görece iç ferahlatacak düzenleme hemen akabindeki cümlede yer
almıştır. Buna göre “Ancak, bu Kanunun öngördüğü uygulamalar sırasında, bahsedilen kanunların amaçları da ayrıca gözetilir”.
∗
23 Sürdürülebilir kentsel dönüşüme ilişkin olarak İngiltere deneyimi konusunda bkz. Arzu KOCABAŞ; Kentsel Dönüşüm (/Yenileş(tir)me): İngiltere
Deneyimi ve Türkiye’deki Beklentiler, Literatür Yay., İstanbul 2006, s.23 vd.
24 AKKAR; s.34.
20
21
Aşağıda biz de bu aşamaları temel alarak ortaya çıkabilecek özel hukuk sonuçları üzerinde duracağız.
II. Riskli Alan ve Yapıların Tespiti
A. Genel Olarak
Kanunda “riskli alan”ın tespiti ile “riskli yapı”nın tespiti birbirinden farklı usullere tabi tutulmuştur.
Riskli alan, ancak bakanlar kurulu kararı ile belirlenebilmekte ve tespit Yönetmelik5 m. 5 hükümleri
çerçevesinde yapılmaktadır. Riskli alanın tespiti bakımından taşınmaz maliklerine herhangi bir yükümlülüğün yüklenmediğini yahut bir öncelik verilmediğini, fakat birinci fıkrada belirtilen bilgi ve belgeleri
sağlamaları halinde “riskli alan tespiti talebi”nde bulunabileceklerini görmekteyiz.
Buna karşılık riskli yapının tespiti bakımından önceliğin maliklere tanındığını görüyoruz (Yasa m.
3, Yönetmelik m. 7/f. 2). Böylece denilebilir ki riskli yapı tespiti, öncelikle yapı maliklerince, bunların
tespiti verilen sürede yapamaması halinde ise İdare veya Bakanlıkça yapılmakta yahut yaptırılmaktadır6.
B. Risk Tespiti Sözleşmesinin Taraflarının Belirlenmesi
Yapının riskli olup olmadığının tespiti, yukarıda belirttiğimiz Yasa’nın amacını gerçekleştirmenin
birinci aşamasıdır. Bu aşama temelde, sağlıklı ve güvenli yapıda yaşama konusunda menfaati olan malikin elbette yararınadır. Yine sahip olduğu ve belki de yaşadığı yapının, ekonomik ömrünü tamamlayıp
tamamlamadığı, yıkılma yahut ağır hasar görme riskinin bulunup bulunmadığı hususlarının belirlenmesi
ilk planda onun menfaatine hizmet eden bir işlemdir.
Bu yüzden olsa gerek, tespit masraflarının malike ait olacağı Yasa’nın 3. maddesinde açıkça belirtilmiştir. Yasa m. 3/f. 1/c. 1 uyarınca “riskli yapıların tespiti, Bakanlıkça hazırlanacak yönetmelikte belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde masrafları kendilerine ait olmak üzere, öncelikle yapı malikleri veya
kanuni temsilcileri tarafından7, Bakanlıkça lisanslandırılan kurum ve kuruluşlara yaptırılır ve sonuç Bakanlığa veya İdareye bildirilir”.
Görüldüğü gibi tespit masraflarının maliklere ait olacağı açıkça vurgulanmaktadır. Tespitin gerçekten de malik tarafından yaptırılması halinde, masrafın, daha doğrusu tespit bedelinin onun tarafından ifa
edilmesi doğal olacak; gerek tespite yönelik sözleşmenin kurulması ve gerekse de ifası bu anlamda karışıklığa yol açmayacaktır. Bir başka ifadeyle risk tespitini yapacak “Bakanlıkça lisanslandırılan kurum
5 Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın 15.12.2012 tarihli ve 28498 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi
Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği”. Yönetmelik daha sonra 02.07.2013 tarihli 28695 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Afet Riski Altındaki
Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” ile değişikliğe uğramıştır.
6 Kanun ve Yönetmelikte “İdare”, “belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyeleri, bu sınırlar dışında il özel idarelerini, büyükşehirlerde büyükşehir belediyelerini, Bakanlık tarafından yetkilendirilmesi halinde büyükşehir belediyesi sınırları içindeki ilçe belediyelerini”; “Bakanlık” ise, “Çevre
ve Şehircilik Bakanlığını” ifade etmektedir. (6306 sayılı Yasa m. 2; Yönetmelik m. 3).
7 Kanunda hem burada hem başka yerlerde “kanuni temsilcileri tarafından” şeklinde ifadelere rastlamak mümkündür. Oysa “malik tarafından” ifadesiyle yetinilmesi daha doğru olacaktı. Zira tespiti kanuni temsilci yaptırsa bile aslında hukuki anlamda söz konusu tespit malik tarafından yaptırılmış
olacaktır. Kanuni temsilci, küçük yahut kısıtlı adına işlem yaptığından işleme kendisinin taraf olması söz konusu değildir (karş. MK. m. 342, 448).
22
ve kuruluşlar”8 ile akdedilen ve “risk tespiti sözleşmesi” olarak adlandırabileceğimiz sözleşmenin tarafı
malik olacak ve bedel borçlusu da kendisi olacaktır.
Ne var ki, Bakanlık tarafından verilen süre içerisinde tespitin malik tarafından yaptırılmaması halinde
kanun gereğince tespit, İdare yahut Bakanlık tarafından yaptırılmaktadır. İşte bu noktada “masrafın malike ait olması”, daha doğrusu “tespit sözleşmesinin bedel borçlusunun malik olması” hükmünün tam olarak
ne anlama geldiği değerlendirilmelidir.
Hükümdeki açık ifade karşısında bu ihtimalde dahi masraf borçlusunun malik olduğu kabul edilmelidir. Zaten bir anlamda bu yorumun bir tür teyidi olarak, aynı fıkranın sonunda maliklerin arsa payları
üzerine “masraf tutarında müşterek ipotek”ten söz edilmektedir. Böylece masraf alacağı, maliklerin taşınmazı yahut mülkiyet payları üzerindeki rehin ile teminat altına alınmaktadır.
Fakat bu tespitin ne anlama geldiği yine de açık değildir. Bir başka ifadeyle risk tespitini yapacak
kurum yahut kuruluşlarla akdedilecek sözleşmede tespit alacaklısı ve bedel borçlusunun, yani taraf sıfatının “malik”e ait olup olmayacağı temelde açık değildir. Zira, bu ihtimalde sözleşmeyi ilgili kurum ve
kuruluşlarla malik değil İdare veya Bakanlık akdetmektedir.
Bu noktada karşımıza iki ihtimalin çıktığı kanaatindeyiz:
1. İdare yahut Bakanlık ilgili kurum veya kuruluşlarla “başkasının mülkiyetindeki yapının risk tespiti”
konulu üçüncü şahıs yararına sözleşme akdetmekte; sözleşmede öncelikle kendileri bedel borcu altına
girmekte; fakat daha sonra söz konusu bedeli malik veya maliklerden dayanağını kanunda bulan alacak
hakkı sayesinde talep edebilmektedirler.
Bu ihtimalde, İdare yahut Bakanlığın “ödediği veya ödeyeceği bedele ilişkin alacağı” kanuna dayandığından, “vekâletsiz iş görme” yahut “sebepsiz zenginleşme” gibi başka borç kaynaklarına başvurmaya
gerek bulunmamaktadır.
2. İkinci ihtimalde İdare yahut Bakanlık “risk tespiti sözleşmesi”nin tarafı olmamakta, söz konusu
işlemi malik adına yapmaktadır. Bu yüzden sözleşmeden kaynaklanan bedel borcu doğrudan malik üzerinde doğmakta, tespiti yapan bedel alacaklısı kurum yahut kuruluşlar, alacak haklarını doğrudan malike
karşı ileri sürebilmektedirler. Bu ihtimalde, İdare veya Bakanlığın temsil yetkisinin doğrudan kanundan
kaynakladığı, onlara tespiti yaptırma yetkisini veren hükmün aynı zamanda “temsil yetkisi” anlamına
geldiği kabul edilecektir.
Kanaatimizce, kanunda tespitin malikin süresinde yaptırmaması üzerine ikinci seçenek olarak “ba8 Kanunun amacının gerçekleşmesinin henüz ilk aşamasında “sözleşme özgürlüğü”ne “tarafı seçme” bakımından müdahale yapıldığını görmekteyiz.
Böylece malikler, diledikleri kişiler ile değil ancak bu konuda yetkili olduğu onaylanmış kişilerle “risk tespiti sözleşmesi” akdedebilecektir. Konunun
hassasiyeti ve önemi nedeniyle, risk tespitinin sadece uzman kişiler tarafından gerçekleştirilmesinin ve bunun Devlet tarafından denetlenmesinin
doğal hatta zorunlu olduğunu düşünmekteyiz.
23
kanlıkça yahut İdarece yaptırılması”ndan söz edilmesi, “malikin tespite icazet vermemek yerine sadece
itiraz edebilmesi” gibi nedenlerle burada birinci ihtimale yakın bir çözümün benimsenmesi doğru olacaktır. O halde, tespitin karşılığı olan bedel borcu İdare yahut Bakanlık tarafından ifa edilecek ve daha sonra
onlar kanundan doğan bir alacak hakkına sahip olacaklardır.
Buradaki durumun TBK. m. 113/f. 1, 306/f. 1 ve 473/f. 2 gibi maddelerde yer bulan ve “nama ifa”
olarak adlandırılan ilişki türüne de benzetilmesi mümkündür. O hallerde alacaklı, ifayı gerçekleştirmeyen
borçlunun yerine, ifa konusu işin yapılması için üçüncü şahıslarla sözleşme yapmakta ve bu sözleşmenin
borçlu adına değil kendi ad ve hesabına olacağı kabul edilmektedir. Ne var ki 6306 sayılı yasada malik
ile Bakanlık yahut İdare arasında bir borç ilişkisi bulunmadığı, malikin risk tespitini bu anlamda Devlete
bir borç olarak yüklenmediği göz önüne alınmalıdır9. Bu yüzden burada sadece bir benzetme kurulabileceğini vurgulayalım.
C. Risk Tespiti Masraflarının Teminatı
1. İpoteğin Kurulması ve Niteliği
Yasada yukarıda bahsettiğimiz İdare veya Bakanlığın alacağının teminatı niteliğinde bir ipotekten söz
edilmektedir. Bu ipoteğin niteliği ve ne anlama geldiği üzerinde durmak gerekir.
Kanundaki ifade şu şekildedir:
“Bakanlık veya İdare tarafından yapılan tespit işleminin masrafı ilgili tapu müdürlüğüne bildirilir.
Tapu müdürlüğü, binanın paydaşlarının müteselsil sorumlu olmalarını sağlamak üzere tapu kaydındaki arsa payları üzerine, masraf tutarında müşterek ipotek belirtmesinde bulunarak Bakanlığa veya
İdareye ve binanın ayni ve şahsi hak sahiplerine bilgi verir”.
Hukuk sistemimizde taşınmaz rehni temelde alacaklı ile taşınmaz maliki arasında yapılan sözleşmeye
dayanarak kurulmakta ve tescil edilmektedir (karş. MK. m. 856). “Rehin Sözleşmesi” olarak ifade edebileceğimiz bu sözleşme, aynı zamanda rehin hakkına ilişkin tescilin “hukuki sebebi”ni teşkil eder. Ne var
ki, tescil ile doğan rehin hakkının hukuki sebebini her zaman sözleşme oluşturmamaktadır. Duruma göre
“ölüme bağlı tasarruf”, “kanun hükmü” yahut “mahkeme hükmü” de tescil sebebi olabilmektedir10.
6306 sayılı Yasa’da belirtilen ipoteğin, yukarıda aktardığımız düzenleme tarzı karşısında, sözleşmeye
değil doğrudan kanuna dayanan bir rehin olduğu kabul edilmelidir. Bu kabul karşısında kanuni ipotek
olarak nitelendirilmesi gereken bu rehnin “tescile tabi kanuni rehin” olup olmadığı değerlendirilmelidir.
Kanundaki ifade kafa karışıklığına yol açabilecek türdendir. Zira kanunda “Bakanlık veya İdare tarafından yapılan tespit işleminin masrafı ilgili tapu müdürlüğüne bildirilir” ifadesine yer verilmekte; daha
9 Ayrıntılı açıklama için bkz. Şirin Aydıncık, Nama İfa, Vedat Yayıncılık, İstanbul 2013, s. 264 vd.
10 Bülent Köprülü, Selim Kaneti, Sınırlı Ayni Haklar, 2. Bası, Fakülteler Matbaası, İstanbul 1982-1983, s. 297 vd.; M. Kemal Oğuzman, Özer Seliçi,
Saibe Oktay-Özdemir, Eşya Hukuku, Yenilenmiş ve Mevzuata Uyarlanmış 15. Bası, Filiz Kitapevi, İstanbul 2012, s. 897 vd.
24
sonra da tapu müdürlüğünün “masraf tutarında müşterek ipotek belirtmesinde bulunarak” durumu ilgililere bildireceği düzenlenmektedir.
Görüldüğü gibi kanunda açıkça ipoteğin tescilinden söz edilmemekte fakat Bakanlık veya İdare’nin
tapu müdürlüğüne yapması gereken bir bildirimden bahsedilmektedir. Buradaki “bildirim” kavramına
verilecek anlama göre varılacak sonuç farklı olacaktır.
Varılabilecek farklı sonuçlara ilişkin açıklamadan önce belirtelim ki Medeni Kanundaki tescilsiz rehin
türlerine bakıldığında bunların tescilsiz olduğu hususunun açıkça vurgulandığını görüyoruz (MK. m. 865,
867 ve 876). Fakat burada bahsettiğimiz rehin türlerinde tescilsiz rehin vurgusu bulunmasına rağmen,
MK. m. 892’nin genel bir kural ile kanuni ipoteklerin doğumlarının tescile tabi olmadığını vurguladığını
da belirtmek gerekir. Madde metni şu şekildedir:
“Kanuni ipotek haklarının doğumu, aksi kanunda öngörülmüş olmadıkça, tapu kütüğüne tescil
edilmelerine bağlı değildir”.
MK. m. 892’deki bu açık düzenleme karşısında 6306 sayılı Yasa’daki ipoteğin de, yukarıda bahsettiğimiz “bildirim” kavramına “tescil talebi” anlamının verilmemesi halinde11, “tescilsiz kanuni ipotek”
olduğu kabul edilmelidir. Buna karşılık “bildirim” ile kastın aslında “tescil talebi” olduğu da ileri sürülebilecek ve yine de “tescile tabi kanuni ipoteğin” olduğu kabul edilebilecektir. Dolayısıyla burada iki
yorum da yapılabilecektir.
Yapılabilecek yorumlardan birincisi yukarıda belirttiğimiz gibi MK. m. 892’yi temel alan ve söz konusu olan ipoteğin tescilsiz kanuni ipotek olduğu, İdare’nin bildirimi ve sonrasında tapu müdürlüğünün
kaydının açıklayıcı tescil olduğu yönündedir.
Fakat itiraf etmek gerekir ki, tersi durumun da kanaatimizce savunulması ve tescile tabi bir kanuni
ipoteğin öngörüldüğünün ileri sürülmesi mümkündür. Zira esasında maddenin genelinden, masraf borcunun doğumu ile birlikte bir ipotek hakkının doğduğu sonucuna ulaşmak kolay değildir. Zira bu anlamda
maddede, tescilsiz ipoteğin kabulü ihtimalinde, ipotekli alacaklının kim olduğu, ipoteğin sırasının belirlenmesi bakımından önem arz eden ipoteğin doğum tarihini belirlemek oldukça zor olacaktır12. Böylece
kanunda ifade edilen “bildirme”nin “tescil talebi”13 ve tapu müdürlüğünün “ipotek belirtmesi” ifadesinin
11 Maddede geçen “bildirim” kavramının anlamına ilişkin madde gerekçesinde yahut uygulama yönetmeliğinde bir açıklama bulunmadığı gibi maddenin kendisinden de sonuca ulaşmak kolay gözükmemektedir.
12 Tescilsiz ipotek seçeneğinde, ipoteğin gerçekten de tam olarak ne zaman doğduğunun belirlenmesi zor olacaktır. Tespiti İdare veya Bakanlık yaptırdığından ve onları “risk tespiti sözleşmesi”nin tarafı olarak gördüğümüzden, maliklere karşı ileri sürebilecekleri alacakları, olsa olsa risk tespitini
yapan kurum veya kuruluşlara ödemenin yapıldığı zaman, doğacaktır. Bu yorum, İdare veya Bakanlığın alacağını bir tür “rücu alacağı” haline getirir.
Buna karşılık aynı güçte, İdare veya Bakanlığın maliklere karşı alacak haklarının doğması için ödeme yapmış olma zorunluluklarının bulunmadığı,
risk tespitinin yapılmış olmasının yeterli olacağı da ileri sürülebilecektir. Bu tür yorum farklılıklarının farklı sonuçlarından kaçınmak için kanundaki
sistem, tescile tabi bir ipotek amaçlandığı yönünde yorumlanabilir. 13 İdare veya Bakanlığın bu yöndeki alacağını temlik etmesi halinde, alacağa bağlı bir yenilik doğuran hak olarak tescil talebinin de yeni alacaklı tarafından yaptırılabileceği kabul edilmelidir. Buradaki ipoteğin tescilsiz ipotek olduğunun kabulü halinde ise, zaten alacağın doğumu ile birlikte ipotek
de doğmuş olacağından, böyle bir sorun gündeme gelmeyecektir.
25
ise “ipoteğin tescili” olarak yorumlanması mümkün olacaktır14.
6306 sayılı Yasa’da bir tescilli rehin öngörüldüğünün kabulü halinde “tescil sebebi”nin de belirlenmesi gerekir. Burada bir “rehin sözleşmesi”nin öngörülmediği, kanunda Bakanlık veya İdareye ayni hak (rehin hakkı) kurulmasını sağlamaya yönelik “yenilik doğuran hak” tanındığı kabul edilmelidir. Gerçekten
de kanunda rehnin tescili için bir rehin sözleşmesine gerek olduğuna dair hiçbir açıklık bulunmamakta,
bilakis Bakanlık veya İdarenin söz konusu masrafı ilgili tapu müdürlüğüne bildirecekleri ve tapu müdürlüğün bu bildirim üzerine rehin tescilini yapacağı belirtilmektedir15.
Kanunda düzenlenmiş olan taşınmaz rehni, İdare yahut Bakanlık lehine tanınmış bir kanuni rehindir.
Tapu müdürlüğüne bildirim yetkisinin İdare veya Bakanlığa tanınmış olması bu yoruma yol açmaktadır.
Bu durumda anlaşılmaktadır ki, risk tespitinin doğrudan malik tarafından yaptırıldığı hallerde, risk tespitini yapan kurum veya kuruluşların buradaki rehin hakkına dayanmaları söz konusu değildir. Buradaki
rehin hakkı, risk tespitine ilişkin bedeli ödeyen İdare veya Bakanlığın bunu malik yahut maliklerden isteyebilmelerini sağlayan ve kanundan doğan alacak haklarını teminat altına almaktadır. Kanunda bu rehin
hakkından doğrudan tespiti yapan kurum yahut kuruluşların faydalanabileceğine yahut bu rehnin kendi
alacakları için tescilini isteyebileceklerine ilişkin bir açıklık bulunmamaktadır16.
2. Birlikte Rehine İlişkin Kanundaki Düzenlemenin Yol Açtığı Bazı
Sorunlar
Kanundaki birlikte rehin düzenlemesi çeşitli açılardan kafa karışıklığına yol açacak niteliktedir. “Tapu
müdürlüğü, binanın paydaşlarının müteselsil sorumlu olmalarını sağlamak üzere tapu kaydındaki arsa
payları üzerine, masraf tutarında müşterek ipotek belirtmesinde bulunarak” şeklindeki düzenlemenin bu
14 Kanundaki “masraf tutarında müşterek ipotek belirtmesinde bulunarak” ifadesindeki “belirtilmesi” kavramı, zaten kurulmuş ve bu yönüyle sicil dışı
varlık bulmuş bir ipoteğin varlığına işaret etmeye tek başına yeterli değildir. Zira kanundaki ifade tercihlerinin genel olarak özensizliği nedeniyle,
sadece ifadelerden bir sonuca ulaşmak doğru olmaz.
Ayrıca bu ifadenin “beyan” olarak kabulü söz konusu olamaz. Zira taşınmaz rehni, sicil dışı kurulmuş olsa bile bunun beyanlar sütununda belirtilmesi
değil açıklayıcı da olsa yine de tescili gündeme gelir.
15 Burada bir “rehin sözleşmesi”nden söz edilmemiş olması başka açıdan da ilgi çekicidir. Hatırlanacağı üzere yukarıda, “risk tespiti sözleşmesi”nin
tarafını belirlemeye yönelik çeşitli ihtimallerden söz etmiş ve kanaatimizin İdare yahut Bakanlığın sözleşmenin tarafını teşkil ettiği yönünde olduğunu belirtmiştik. Böylece teminat konusu alacak, Bakanlık veya İdare’nin doğrudan kanundan kaynaklanan ve malikten talep edebilecekleri alacak
hakkıdır. Bir başka ifadeyle teminat altına alınan alacak, “tespiti yapan kurum yahut kuruluş”ların alacağı değil, İdare yahut Bakanlığın alacağıdır.
Alacağın teminat altına alınmasına ilişkin kanunda tespiti yapan kurum yahut kuruluşlara değil Bakanlık veya İdare’ye böyle bir hakkın tanınması
bu yorumu kuvvetlendirir. O halde belirtelim ki, yukarıda belirttiğimiz kanaatimiz, kanunda öngörülen rehin sistemi ile de uyumludur.
16 Kanundaki düzenleme bu yönüyle “eksiklik” olarak nitelendirilip eleştirilebilir. Fakat düzenlemenin risk tespitini yapan kurum veya kuruluşlar
lehine rehin hakkına yol açacak şekilde yorumlanması kanaatimizce çok zordur. Böyle bir yorum ancak, İdare veya Bakanlığına tapu müdürlüğüne
yönelttiği bildirimin (tescil talebinin) risk tespitini yapan kurum yahut kuruluşları temsilen olduğunun kabulü halinde mümkündür. Ne var ki, bu
durumda İdare veya Bakanlığım, risk tespitini yaptırırken sözleşmeyi kendi adına değil, malikler adına yaptığını ve risk tespitini yapan kurum veya
kuruluşların doğrudan malikler ile sözleşme akdettiğini kabul etmek gerekecektir. Zira ancak bu ihtimalde söz konusu kurum veya kuruluşların,
maliklere karşı ileri sürebilecekleri bir alacak haklarından ve bu hakkın yine maliklerin mülkiyet hakkı üzerindeki kurulacak rehin ile teminat altına
alındığından söz edilebilir. Bu ihtimalde ise, İdare veya Bakanlık, risk tespiti sözleşmesi bakımından hem maliklerin temsilcisi (sözleşmeyi kurarken) hem de risk tespitini yapan kurum veya kuruluşların temsilcisi (rehin hakkının tescilini talep ederken) olacaktır ki, bu yorum, ilişki kurgusunu
iyice karıştıracaktır.
Bütün bunların ötesinde, kanundaki rehin düzenlemesinin sadece İdare veya Bakanlığın risk tespitini yaptırdığı haller için öngörüldüğü gözden kaçırılamaz. Bir başka ifadeyle, rehin hakkı, risk tespitinin doğrudan malik tarafından yaptırıldığı hallerde öngörülmemiştir. Rehin hakkının kanunda
açıkça öngörülmediği hallerde, taraflar ancak rehin sözleşmesi akdetmek suretiyle rehnin tescilini sağlayabileceklerdir.
26
açıdan anlamlandırılması gerekmektedir.
Bu düzenleme karşısında şu sorular akla gelmektedir:
1. Binanın tek malike ait olması halinde ipoteğin koşulları gerçekleşmiş sayılır mı?
2. “Kat mülkiyeti veya kat irtifakı” söz konusu ve bina henüz yıkılmadığından bunlar sona ermemişse “binanın paydaşları” ifadesi kat maliklerini de kapsayacak mıdır?
3. Birden fazla malikin gündeme geleceği “paylı mülkiyet”, “kat mülkiyeti” veya “kat irtifakı” hallerinde, bunların masrafın ödenmesi borcu, “müteselsil borç” mudur? Zira kanunda “paydaşların müteselsil
sorumlu olmalarını sağlamak üzere” ifadesi ile sanki, rehnin kurulması ile birlikte müteselsil sorumluluğun doğacağı ifade edilmiş gibidir.
4. Burada düzenlenmiş olan rehin, birlikte rehin türlerinden “paylı rehin” veya “müteselsil rehin”
türlerinden hangisine girmektedir?
Bu sorulara aşağıdaki cevapların verilmesinin uygun olacağı kanaatindeyiz.
a. Binanın Tek Malike Ait Olması Halinde İpoteğin Koşulları
Gerçekleşmiş Sayılır mı?
Kanunda her ne kadar “binanın paydaşları”ndan söz edilse de, temelde İdare veya Bakanlık lehine,
ödemiş olduğu risk tespiti bedelinden kaynaklanan alacak için teminat hakkı tanındığı açıktır. Nasıl ki,
İdare veya Bakanlık, sadece paylı mülkiyet hallerinde değil münferit mülkiyet halinde de risk tespitini
yaptırma ve bunun bedelini daha sonra malik veya maliklerden talep etme hakkına sahipse, her iki halde
de bu alacağını taşınmaz rehni ile teminat altına alma hakkına sahip olmalıdır.
Kanunda bu iki durum arasında ayırım yapılmasını gerektirecek bir açıklık yoktur. O halde kanundaki
ifadeleri, “münferit mülkiyet”i dışlayacak şekilde sadece “paylı mülkiyet” halinde taşınmaz rehni gündeme gelecekmiş gibi yorumlamamak gerekir.
Kanundaki ifade olsa olsa münferit mülkiyet dışındaki hallerde de (paylı mülkiyet vb.) taşınmaz rehinin gündeme geleceği fakat bu hallerdeki rehnin söz konusu kişilerin “müteselsil sorumlu” olmalarını
sağlayacak şekilde tesis edilmesi gerektiği anlamına gelmektedir.
b. “Kat Mülkiyeti veya Kat İrtifakı” Söz Konusu Olduğuna ve Bina
Henüz Yıkılmadığından Bunlar Sona Ermediğine Göre “Binanın Paydaşları” İfadesi Kat Maliklerini de Kapsayacak mıdır?
Kanunda “binanın paydaşları” ifadesi kullanılmasına rağmen, buradaki sistematik uyarınca, risk tespiti henüz yapılar yıkılmadan önce yaptırılmaktadır. O halde, yapılar üzerinde gündeme gelebilecek mülkiyet rejimi sadece “paylı mülkiyet” değildir. Bunun dışında ve muhtemelen daha yoğun bir şekilde “kat
mülkiyeti” de gündeme gelecektir.
Kanaatimizce, “binanın paydaşları” ifadesi, kanun metninin kaleme alınmasındaki özensizliğin bir
27
eseridir. Kanun koyucunun temelde aynı sorunu, değişik durumlar arasında adaletsizlik yaratacak şekilde
farklı düzenlemesi beklenmez. Bu yüzden söz konusu rehin hakkı, sadece paylı mülkiyet halinde değil,
kat mülkiyeti halinde de gündeme gelmelidir. “Binanın paydaşları” ifadesi, “binanın tamamı üzerinde
hak sahibi olan kişiler” olarak yorumlanmalı ve bütün birlikte mülkiyet yahut kat mülkiyeti hallerini kapsayacak anlamda değerlendirilmelidir17.
c. Birden Fazla Malikin Gündeme Geleceği “Paylı Mülkiyet”, “Kat Mülkiyeti” veya “Kat İrtifakı” Hallerinde, Bunların Masrafın Ödenmesi Borcu, “Müteselsil Borç” mudur?
Kanunda “paydaşların müteselsil sorumlu olmalarını sağlamak üzere” ifadesi ile sanki, rehnin kurulması ile birlikte müteselsil sorumluluğun doğacağı ifade edilmiş gibidir. Böylece aslında rehin kurulmadığı dönemde yahut rehin kurulmasına ihtiyaç bulunmaması halinde, risk tespiti bedeli borcu bakımından
paydaşlar yahut malikler arasında müteselsil sorumluluğun mu yoksa kısmi sorumluluğun mu bulunduğu
hususu açıkta kalmaktadır.
Ticari işlerdeki teselsül karinesi bir yana kural olarak teselsülden söz edebilmek için borcu doğuran
hukuki işlemde veya kanunda bu hususun açıkça belirtilmesi gerekmektedir (TBK. m. 162). Böyle bir
açıklığın bulunmadığı ve edimin bölünür olduğu hallerde, teselsülden değil olsa olsa herkesin kısmi sorumluluğundan söz edilebilir18.
6306 sayılı yasa, risk tespitine ilişkin bedel borcu bakımından maliklere işaret etmekte, bunun niteliğine ilişkin açıklığa ise yer vermemektedir (m. 3/f. 1/c. 1). Buna karşılık söz konusu bedel bakımından
İdare veya Bakanlığın hak sahibi olduğu hallerde, bu alacağın taşınmaz rehni ile teminat altına alınabileceği düzenlemesi ile birlikte bu rehinin “müteselsil sorumluluğa yol açacak” şekilde kurulacağı belirtilmektedir.
Hukuk sistemimizde aynı alacak için birden fazla taşınmazın rehninin altına alınması mümkündür.
Birden fazla taşınmazın rehin altına alınması halinde, her taşınmazın alacağın ne miktarı için güvence
oluşturduğunun rehin kurulurken belirtilmesi gerekmektedir (MK. m. 855/f. 2). Bir başka ifadeyle birden
fazla taşınmaz tek bir alacak için rehin altına alınıyorsa, kural bunların her birinin yük miktarının ayrıca
belirtilmesi yönündedir.
Bunun dışında birden fazla taşınmazın tamamının alacağın bir kısmı değil tamamı için teminat gösterilmesi de mümkündür. Ne var ki bu, istisnai durum olarak öngörülmüş ve bir takım koşullara bağlanmıştır. MK. m. 855/f. 1 uyarınca bunun için “taşınmazların aynı malike veya borçtan müteselsilen sorumlu
17 Bizim sistemimizde kat mülkiyeti kurulduktan sonra, arsa payları üzerinde bağımsız bölümden ayrı ve ondan bağımsız bir şekilde tasarrufta bulunulması söz konusu olmaz. Zira artık arsa payı, bağımsız bölüme bağlanmış olur (karş. Selahattin Sulhi Tekinay, Kat Mülkiyeti, Filiz Kitapevi, İstanbul
1991, s. 34; Oğuzman/Seliçi/Oktay-Özdemir, s. 609 vd.). Bu yüzden 6306 sayılı yasada, henüz kat mülkiyetinin sona ermediği bir aşamada, kat
mülkiyeti yokmuş gibi “arsa payları” üzerinde rehinden söz edilmesi doğru değildir. Burada olsa olsa, taşınmaz rehninin bağımsız bölümler üzerinde
kurulması, fakat sonra kat mülkiyetinin sona ermesiyle birlikte rehnin arsa paylarına aktarılması söz konusu edilmelidir.
18 Murat Canyürek, Müteselsil Borçlulukta İç ve Dış İlişkiler, Vedat Kitapçılık, Kasım 2003, s. 10. Karş. M. Kemal Oğuzman, M. Turgut Öz, Borçlar Hukuku, Genel Hükümler, C. 2, Gözden Geçirilmiş 10. Bası, Vedat Kitapçılık, İstanbul 2013, s. 450, 455 vd.
28
olan maliklere ait” olması gerekir. Böylece birden fazla taşınmazın tamamının güvence teşkil edecek
şekilde rehnedilmesi için, bunların ya aynı malike ya da müteselsil sorumlu olan maliklere ait olması
gerekmektedir.
Bu düzenleme karşısında belirtmek gerekir ki, taşınmaz rehinin tek başına “müteselsil borç kaynağı”
olması temelde mümkün değildir. Elbette taşınmaz maliki, taşınmazını rehnetmekle bir anlamda sorumluluk altına da girmiş olur. Fakat taşınmaz rehni nedeniyle müteselsil sorumluluktan söz edilemez. Olsa
olsa tam tersine müteselsil sorumluluk nedeniyle taşınmaz rehninin birden fazla taşınmazı kapsaması
gündeme gelebilir.
Bu açıklamalarımız neticesinde, 6306 sayılı Yasa’da düzenlenmiş olan “birlikte rehin” türünün Medeni Kanun’daki rehin sistemiyle birlikte değerlendirilmesi gerektiği anlaşılmalıdır. O halde, birinci yorum
tarzı olarak Medeni Kanundaki rehin ve sorumluluk sistemimiz göz önüne alındığında 6306 sayılı yasada
sadece rehnin kurulması ile malikler arasında müteselsil sorumluluğun doğması değil aslında rehinden
önceki aşama bakımından dahi bunlar arasında bir müteselsil borçluluğun düzenlendiği sonucuna ulaşmak mümkündür.
Bu yorumun kabulü halinde 6306 sayılı Yasa’da “risk tespiti borcu” bakımından birden fazla malikin
yahut paydaşın bulunması durumunda, müteselsil borçluluğun düzenlendiği sonucuna ulaşılır. Böylece,
rehin kurulmasa bile risk tespiti bakımından İdare yahut Bakanlığa karşı, maliklerin müteselsil sorumlu
oldukları ve zaten bu sorumluluğun varlığı nedeniyle kurulacak birlikte rehin türünün MK. m. 855/f. 1
anlamında “müteselsil rehin” olduğu kabul edilir19.
Ne var ki, bu yoruma karşılık 6306 sayılı Yasa ile MK. m. 855/f. 1’e bir istisna öngörüldüğü ve temelinde müteselsil sorumluluk bulunmayan bir “müteselsil rehnin” düzenlendiği de ileri sürülebilir. Kanundaki metin bu yoruma da elverişlidir. Özellikle, paydaşlar arasında müteselsil sorumluluk yaratmaya ve
ipotekle sorumluluk dışında temel ilişki bakımından da böyle bir teselsüle gerek bulunmadığı, paydaşların
risk tespiti bedeli bakımından müteselsil değil, payları oranında sorumlu olmaları gerektiği gibi hususlar
bu yorum için önemli dayanaklar olacaktır.
Kanaatimizce her ne kadar, “müteselsil rehin” sistemi ile uyumlu olmasa da, paydaşlar arasında sırf
ipotek nedeniyle onun varlığından bağımsız olarak bir müteselsil sorumluluk oluşturmaya gerek yoktur.
Bu yüzden müteselsil sorumluluğun paydaşlar arasında temel borç ilişkisi bakımından değil, birden fazla
payın ipotek yükü bakımından söz konusu olduğu kabul edilmelidir. Kanundaki “paydaşların müteselsil
sorumlu olmalarını sağlamak üzere” ifadesi de, paydaşların risk tespiti bakımından müteselsil sorumlu
olmalarını değil; kurulacak rehnin “müteselsil rehin” olduğunu gösterir. Kanunda bu ifade ile, genel sorumluluğun değil rehin nedeniyle sorumluluğun bir anlamda müteselsil sorumluluk olduğu vurgulanmak
istenmiştir.
19 Kavram tercihi ve birlikte rehine ilişkin ayrıntılı açıklamalar için bkz. Zekeriya Kurşat, “Birlikte Rehin”, Prof. Dr. Özer Seliçi’ye Armağan, Seçkin,
Ankara 2006, s. 393-426.
29
Bu noktada belirtelim ki, yukarıda belirttiğimiz birinci yorum benimsense bile bu yorum risk tespitinin doğrudan malikler tarafından yaptırıldığı ihtimalini kapsamayacaktır. Nasıl ki, yukarıda rehin hakkına
ilişkin düzenlemenin o ihtimali kapsamadığı sonucuna ulaştıysak, burada da oradaki tespitimize paralel
bir şekilde, maliklerin risk tespitini yapan kurum veya kuruluşlara karşı müteselsil sorumlu olmadıkları,
kanundaki düzenlemenin onu kapsayacak şekilde yorumlanamayacağı da kabul edilmelidir. Bu durumda
malikler yahut paydaşlar olsa olsa payları oranında sorumlu olmalıdırlar20. d. Kanunda Düzenlenmiş Olan Birlikte Rehin, “Paylı Rehin” veya “Müteselsil Rehin” Türlerinden Hangisine Girmektedir?
Bir önceki başlıkta yapılan açıklamalarla ortaya konulduğu gibi, İdare veya Bakanlık lehine tanınan
rehin hakkına ilişkin düzenleme, paydaşların payları üzerinde kurulacak rehin nedeniyle müteselsil sorumlu olmalarına yöneliktir.
Bu yorum ve kanunda kullanılan ifadeler karşısında düzenlenen taşınmaz rehinin “müteselsil rehin”
olarak nitelendirilmesi gerekecektir.
3. Kurulacak Taşınmaz Rehninin Derece ve Sırası
6306 sayılı Yasa’da taşınmaz rehninin sırası ile ilgili özel bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Burada
bir rehin sözleşmesi söz konusu olmadığından tarafların ipoteğin derecesi yahut sırasını belirlemeleri de
beklenemez.
Kanunda belirtilmediği müddetçe yasal ipotek haklarının özel bir sıra ayrıcalığı söz konusu değildir.
Bu yüzden burada da sıra veya derece bakımından bir ayrıcalık tanımak söz konusu olmayacaktır. O
halde yasal ipoteklerde kabul edildiği gibi21 kuruluş tarihinin buradaki ipoteğin sırasını belirlediği kabul
edilmelidir.
D. Tapu Kütüğüne Riskli Yapı Kaydının Düşülmesi
1. Kaydın Niteliği ve Genel Olarak Etkisi
Görüldüğü gibi burada İdare veya Bakanlığın bildirimi üzerine tapuda bir işlemin yapılması söz konusudur. Kanunda kaydın “beyanlar hanesi”ne düşüleceği belirtilmektedir. O halde tapu kütüğüne düşülecek yeni bir “beyan” ile karşı karşıyayız.
Bu şekilde tapu kütüğünün beyanlar sütunundaki kaydın fonksiyonu üzerinde durmak gerekir. Bilindiği gibi gerek Medeni kanunda gerekse diğer kanunlarda münferit olarak bazı hususların beyanlar sütununda belirtileceği düzenlemeleri yer almakta22; fakat gerek beyanlar için gerekse de bunların fonksiyonu
için ortak bir düzenlemeye rastlanmamaktadır.
Beyanların bazılarının üçüncü kişilerin iyiniyetini bertaraf ettiği, bazılarının karine yarattığı, bazılarının ise taşınmaza bağlı bir ayni hakkı açıkladığı kabul edilir23.
Kanaatimizce 6306 sayılı Yasa uyarınca, “riskli yapı kaydı”nın tapu kütüğüne düşülmesi ile birlikte,
yapının riskli olduğuna ilişkin tespit kararının varlığı açıklanmış, yine yapının riskli olduğuna dair bir
karine yaratılmış ve konuya ilişkin iyiniyet iddialarının önüne geçilmiş olur24.
Riskli yapı tespiti, 6306 sayılı yasa çerçevesinde yapılacak işlemlerin ilk aşamasını teşkil eder. Bu
yüzden riskli yapı tespiti ile birlikte sonraki aşamalar bakımından birinci engel ortadan kalkmış olur. Yine
riskli yapı tespiti ile birlikte, yapının 6306 sayılı yasada öngörülen özel işlemlere tabi olacağı da ortaya
konulmuş ve ilgililerin kanunda belirtilen yollar dışında buna engel olmaları imkânı ortadan kaldırılmış
olur. Örneğin riskli yapının tespiti ile birlikte Bakanlığın imar ve yapılaşma işlemlerini durdurması, elektrik, su ve doğal gaz gibi hizmetlerin durdurulması, binanın yıktırılması ve tahliyesi ile yeniden değerlendirilmesi gibi özel usule tabi tutulmuş işlemlerin yapılması engellenemeyecektir25.
Böylece yapının riskli olduğunun beyan edilmesi ile birlikte umuma bina bakımından bütün bu işlemlerin yapılabileceği ilan edilmiş olur. Bu yüzden binanın sonraki maliklerinin26 bu durumu bilmediklerini
iddia edip ve çeşitli sebeplerle haklar ileri sürmeleri söz konusu olmayacaktır27. Aynı şekilde sonraki ayni
hak sahiplerinin de söz konusu durumu bilmedikleri ileri sürülemeyecektir.
Risk analizinden sonra yapının riskli olduğunun anlaşılması halinde, 6306 sayılı Yasa m. 3/f. 2 uyarınca bu durum, tapu kütüğüne kaydedilir.
İlgili hüküm metni şu şekildedir:
“Riskli yapılar, tapu kütüğünün beyanlar hanesinde belirtilmek üzere, tespit tarihinden itibaren en
geç on iş günü içinde Bakanlık veya İdare tarafından ilgili tapu müdürlüğüne bildirilir. Tapu kütüğüne
işlenen belirtmeler hakkında, ilgili tapu müdürlüğünce ayni ve şahsi hak sahiplerine bilgi verilir”.
20 Yapılan masrafın KMK. m. 20/f. 1/b. ‘b’ kapsamında değerlendirilmesi ihtimalinde de masrafa “arsa payı” oranında katılma sonucu kabul edilmelidir.
21 Oğuzman/Seliçi/Oktay-Özdemir, s. 962.
30
22 Örnek olarak bkz. MK. m. 710, 748, 755, 1012, TST. m. 61, 63, 64, KMK. m .6, 10/f. son, 13/f. 3, 14/f. 2, 28/f. 5, 47/f. 2, 4, 3194 sayılı Kanun m. 11.
23 Oğuzman/Seliçi/Oktay-Özdemir, s. 262 vd.
24 Fakat bu karinenin aksinin ancak 6306 sayılı Yasa ve Uygulama Yönetmeliğinde belirtilen (Yönetmelik m. 7) usul çerçevesinde ve oradaki yolla
ispat edilebileceği belirtilmelidir. Zira burada özel bir itiraz yolu benimsenmekte, bu itiraz yolu dışında risk tespitinin sadece bir kere yapılabileceği
ilkesi ortaya konmaktadır.
25 Belirtelim ki kanun bu yönüyle eleştiriye açıktır. Kişilerin temel barınma ihtiyacı ve hakkına müdahale teşkil edecek ve onları terke zorlayacak bu
tedbirlerin kanaatimizce açıklanabilir bir tarafı bulunmamaktadır.
26 6306 sayılı Yasa m. 4’te bazı tasarruf kısıtlamalarına yer verilmiştir. Maddenin ikinci fıkrasında satım, kira, irtifak hakkı gibi işlemlerin yasaklanması
söz konusudur. Maddenin başlığı ile metninin, örneğin satım akdi veya kira akdi tek başına tasarruf işlemi olmaması gibi nedenlerle, uyumlu olmaması bir yana, ikinci fıkradaki yasaklamanın sadece Maliye Bakanlığı’na yönelik olduğunu belirtmek gerekir.
27 Bu durum bilineceğinden örneğin sonraki malikin satıcının ayıba karşı tekeffül sorumluluğuna gitmesi söz konusu olmayacaktır (Karş. TBK. m.
246’nın atfı nedeniyle TBK. m. 222/f. 1).
31
2. Kaydın Kira İlişkilerine Etkisi
Her ne kadar tapu kütüğündeki kaydın bilinmediği ileri sürülemez ise de, sonradan söz konusu binaya
kiracı olarak giren kişi bakımından durumun ayrıca değerlendirilmesi gerektiği kanaatindeyiz. Normalde
binanın riskli olmasının, kiralanandaki ayıp niteliğinde olduğu ve kiracının ayıptan kaynaklanan haklarını
ileri sürebileceği kabul edilmelidir. Yine normalde kiracının “bildiği ayıplar” nedeniyle sonradan hak ileri
sürememesi gerekir28.
Fakat kiracının durumunun Borçlar Kanununda kira sözleşmesine ilişkin düzenlemeler çerçevesinde
değerlendirilmesi gerektiği kanaatindeyiz. Böylece temelde kiracının bildiği ayıplar nedeniyle sonradan
hak ileri süremeyeceği kabul edilse de, TBK. m. 318’de düzenlenen kiracıya ayıbı gecikmeksizin bildirme yükümlülüğüne paralel olarak, kiracının başlangıçta ayıbı bilmesine rağmen ihtirazı kayıt koyduğu
ayıplar nedeniyle haklarını ileri sürebileceği kabul edilmelidir.
O halde öncelikle kiracının daha başlangıçta haberdar olsa bile kiraya verene bildirdiği ayıplar nedeniyle haklarını yine de ileri sürebileceği kabul edilmelidir. Haberdar olmasa bile kiracıdan kira sözleşmesi
akdederken tapu kayıtlarını incelemesi beklenemeyeceğinden29, kiracıya söz konusu ayıbı bilmiş yahut
tespit etmiş ve buna rağmen bildirmemiş gibi muamele edilemez. Üstelik ayıbın, binanın riskli yapı niteliğinde olmasına ilişkin olduğu ve bunun tespitinin kiracının yapacağı olağan muayene ile mümkün
olamayacağı da göz önünde bulundurulmalıdır.
Bütün bunların ötesinde, eski Borçlar Kanunu BK m. 249/ f. 3’te sağlık için ciddi tehlike teşkil eden
ayıplara ilişkin, kiracının bunları bilse bile ayıp hükümlerine dayanabileceğine ilişkin düzenleme de
göz önünde bulundurulmalıdır. Her ne kadar bu düzenlemeye yeni Borçlar Kanununda yer verilmemiş
olsa da bu durum, sonucu değiştirir nitelikte değildir. Sağlık için ciddi tehlike oluşturan ayıba kiracının
razı olması zaten MK m. 23 karşısında geçersiz olmalıdır. Bu yüzden riskli yapıda kira ilişkisine giren
kiracının, söz konusu risk nedeniyle yine de daha sonra ayıba karşı tekeffül hükümlerine başvurabileceği
kabul edilmelidir.
Aynı şekilde binada mevcut kiracının bulunması ve kira ilişkisi devam ederken binanın riskli olduğunun tespit edilmesi halinde de, sonraki ayıba karşı tekeffül hükümlerinin devreye gireceği ve kiracının
bundan kaynaklanan haklarını ileri sürebileceği kabul edilmelidir. 6306 sayılı Yasa m. 5/f. 1’de bunlara
duruma göre “konut veya işyeri tahsisi ya da kira yardımı” yapılması, kiracının ayıp nedeniyle sahip
olacağı hakları kullanmasının bir engeli olarak düşünülemez. Söz konusu imkâna başvurmak istemeyen
yahut talebinin söz konusu yardımı aşan kiracının, genel hükümler çerçevesinde kendisine tanınan hakları
28 Ayıbın gizli olması şartını TBK. m. 335’in kıyasen uygulanması ile arayan görüş için bkz. Murat Aydoğdu, Nalan Kahveci, Türk Borçlar Hukuku
Özel Borç İlişkileri, İleri Kitapevi, İzmir 2013, s. 392. Ayıbın sadece aşikar olmaması gerektiği koşulunu arayan görüş için bkz. Mustafa Alper
Gümüş, Borçlar Hukuku Özel Hükümler, C. 1, Vedat Kitapçılık, İstanbul 2012, S. 316-317.
29 Her ne kadar tapu kütüğündeki kayıtlar aleni olsa ve ilgili olan herkesin incelemesine tabi olsa da, tapu kaydı, temelde sadece ayni hakların iyi niyetle
kazanılmasına engel olabilmektedir. Alacak hakları bakımından, tapu kaydının bu yönde etkisi yoktur. Bu yüzden alacak hakkını kuran sözleşme
anında alacaklının tapu kaydını incelemesi ile ilgili bir menfaati söz konusu olamaz. Böylece alacak hakkının iktisabı anında, tapu kaydının incelenmemiş olması, eksiklik veya hak kaybına yol açacak bir davranış olarak nitelendirilemez.
32
tercih etmesi mümkün olmalıdır.
Bu noktada son olarak söz konusu ayıbın kiraya verenin kusuruna dayanan bir ayıp olmaması ihtimalinde yani riskin ondan kaynaklanmaması halinde, kiracının kusura dayalı taleplerini ileri süremeyeceğini hatırlatmak gerekir. Bu çerçevede kiracı, sözleşmeyi feshedebilecek veya sözleşmeden dönebilecek
(TBK. m. 305, 306), kiralananın ayıpsız benzeri ile değiştirilmesini isteyebilecek (TBK. m. 306)30, kira
bedelinin indirilmesini talep edebilecek (TBK. m. 307)31; fakat ayıptan kaynaklanan zararların tazminini
isteyemeyecektir (TBK. m. 308) 32/33.
III. Riskli Yapıların Tahliyesi ve Yıktırılması
Yapıların riskli olduğunun belirlenmesinin önemli sonuçları bulunmaktadır. Bunlar 6306 sayılı Yasa
m. 4, 5 ve 6’da düzenlenmiştir. Bu çerçevede riskli yapı, 4. madde kapsamında bazı yasaklamalara tabi
tutulabilmektedir. Bunun dışında riskli yapının boşaltılması ve yıktırılması aşamaları da söz konusudur.
Riskli yapılar, verilen 60 günlük süre içinde malikler tarafından, yoksa mülki amirler tarafından; bu
şekilde yıkımın gerçekleşmemesi halinde ise İdare ve son olarak da Bakanlık tarafından yıktırılmaktadır.
Bu aşamada bizi ilgilendiren husus, yıkım masraflarına kimin katlanacağı, kira ilişkisi varsa yıkımın
buna etkisi ve konut ve işyeri tahsisi yahut kira yardımının ne anlama geleceğidir.
A. Yıkım Masrafları Borçlusunun Tespiti
Yıkımın malik tarafından yaptırılması halinde açıkça belirtilmese de yıkım giderlerine malikin kendisinin katlanacağı anlaşılmaktadır. Riskli olduğu belirlenen yapının yıkılması ve yeniden değerlendirilmesi
suretiyle dönüştürülmesi, temelde malikin yararına olduğundan bu aşamalardaki masraflara kendisinin
katlanmasını beklemek doğaldır.
Fakat yıkımın malik tarafından yaptırılmaması halinde karşımıza iki durum çıkmaktadır. Maddenin
3. fıkrasında öncelikle yıkımın mülki amirler tarafından yaptırılacağı, bu ihtimalde masrafın “dönüşüm
projeleri özel hesabı”ndan karşılanacağı belirtilmektedir.
Yıkımın İdare yahut Bakanlık tarafından yaptırılması halinde ise karşımıza üçüncü maddede de yer
verilen “ipotek tesisi” çıkmaktadır. Burada söz konusu yıkım masrafları için tapu müdürlüğüne bildirimin
yapılması ve bunun üzerine maliklerin arsa payları üzerinde ipotek tesisinin gerçekleştirilmesi hususları
30 Esasında buradaki hak, 6306 sayılı Yasa m. 5/f. 1’de belirtilen hakla (konut yahut işyeri tahsisi veya kira yardımı) neredeyse aynı içeriktedir.
31 Bu talebini doğal olarak binanın tahliyesi yahut yıktırılması anına kadarki süre için kullanabilecektir.
32 Malikin, yapının riskli olduğunu bile bile kira sözleşmesini kurması ve bunu kiracıdan gizlemesi ihtimalinde, tazminat sorumluluğu gündeme gelmelidir. Zira bu ihtimalde eylem culpa in contrahendo teşkil edecektir.
33 TBK. m. 308 uyarınca kiracı tazminat isteyemeyecekse de, 6306 sayılı Yasa m. 5/f. 1 uyarınca kira yardımı talep edebilecektir. Fakat oradaki düzenlemenin İdare yahut Bakanlığa “kira yardımı yapılabilir” ifadesiyle takdir yetkisi tanır şekilde kaleme alındığı ve söz konusu talebin ancak bu
yönde bir kararın alınması halinde doğrudan karar merciine karşı ileri sürülebileceği göz önünde bulundurulmalıdır. Bu yüzden 6306 sayılı yasada
belirtilen durumun teknik anlamda bir “tazminat” olmaktan ziyade kamu hukuku anlamında, yardıma ilişkin kararın yarattığı kamu hukuku hakkının
talebi olarak nitelendirilmelidir.
33
düzenlenmiştir. Konuya ilişkin yukarıda yaptığımız açıklamalara atıf yapmakla yetiniyoruz34.
Netice itibariyle, yıkımın mülki amirler tarafından yaptırılması halinde bunun masraflarının özel hesaptan karşılanması, fakat diğer hallerde ise masraflar bakımından nihayette malikin işaret edildiğini görmekteyiz35. Bu durumun masrafların ödenmesi bakımından çelişkili bir duruma yol açtığını belirtmek
gerekir. Uygulamada muhtemelen yıkımın mülki amirler tarafından yapılması halinde dahi, açıkça belirtilmiş olmasa da, söz konusu masrafın daha sonra malikten talep edilebileceği kabul edilecektir.
B. Yıkımdan Önce Kiracının Tahliyesinin Mümkün Olup Olmadığının
Değerlendirilmesi
Yıkım ile birlikte söz konusu taşınmazı konu edinen bazı haklar sona erecektir. Bu çerçevede kat
mülkiyeti rejimi varsa bu rejim; kira sözleşmesi varsa kira konusunun yok olması nedeniyle kira hakkı da
sona erecektir.
Yeni mülkiyet rejiminin yıkım üzerine ne olacağı aynı yasanın 6. maddesinde düzenlenmiştir. Bu
yüzden konuya ilişkin açıklamalarımızı ileride yapacağız.
Kira ilişkisi bakımından, yıkım halinde kira sözleşmesinin sona ereceği muhakkak olsa da karşılaşılabilecek sorunlar yine de bulunmaktadır36. Özellikle malike yıkım için süre verilmesi ve söz konusu yapıda
kiracının bulunması halinde yıkımdan önce kiracının tahliyesinin nasıl sağlanacağı üzerinde durulması
gereken bir konudur.
Bilindiği gibi kira sözleşmesi Borçlar Kanunumuzda özel olarak düzenlenmekte ve özellikle konut ve
çatılı işyeri kiraları ile ilgili olarak kiracıya özel korumalar sağlanmaktadır. Bu çerçevede kiracıya sağlanan en önemli koruma, onun kiralanandan tahliyesi sebeplerinin kanunda sınırlandırılmasıdır.
Bu noktada yıkımdan önce kiracının tahliyesi bakımından bir sebebin gerçekleşip gerçekleşmediğinin tespiti gerekir. 6306 sayılı yasada bu tartışmaya girilmeksizin yıkımın verilen süre içerisinde malik
tarafından yaptırılacağı, bu sürede yıkımın gerçekleşmemesi halinde sırasıyla kamu kurumlarının devreye
gireceği ve yıkımın her halükarda gerçekleştirileceği düzenlenmiştir. 5. maddenin birinci fıkrasında kiracıları da kapsayacak şekilde geçici konut veya kira yardımından söz edilmekte; 3. fıkrasında ise geçici
konut yahut kira yardımından hiç söz etmeksizin “yapıların insandan ve eşyadan tahliyesi”nin mülki
amirler tarafından yaptırılacağı belirtilmektedir.
O halde anlaşılmaktadır ki 6306 sayılı Yasa’da kiracının tahliyesi bir hukuki sorun şeklinde algılanmamış; doğal olarak gerçekleşmesi gereken bir olgu olarak kabul edilmiştir. Böylece 6306 sayılı Yasa
uygulamasının kira sözleşmesi ile ilgili olarak ilk bakışta tam anlamıyla özel bir düzenleme içermediği,
34 Bkz. II. / C.
35 Belirtelim ki bu ayırımın ve özellikle ipotek tesisinin mülki amir tarafından yaptırılan yıkımlarda da neden düzenlenmediğinin anlaşılması güçtür.
36 6306 sayılı Yasa m. 6/f. 1/c. 2’de şahsi hakların paylı mülkiyet payı üzerinde devam edeceği belirtilmiş ise de, bu düzenlemenin adi kira bakımından
uygulanması kanaatimizce mümkün değildir. Zira konut veya işyeri kirasının konusu paylı mülkiyet payı olamaz.
34
kira sözleşmesinin durumdan etkilenmesinin yine de genel hükümler çerçevesinde çözümlenmesi gerektiği söylenebilir. Ne var ki aşağıda genel hükümlerin değerlendirilmesi neticesinde yapılacak yorumun
da ortaya koyacağı üzere 6306 sayılı yasanın göz önünde bulundurulması, düzenleme tarzına rağmen, bir
zorunluluktur. Zira aşağıda da görüleceği üzere, iki kanunun birlikte değerlendirilmesi neticesinde, 6306
sayılı yasanın bir tür özel tahliye sebebi öngördüğü sonucuna ulaşılabilmektedir.
Kira konusu yapının riskli olduğunun tespiti ve yıkılması zorunluluğu, esasında kiralanan yerin kullandırılması borcu bakımından hukuki imkânsızlık anlamına gelir. Kullandırma borçlusu olan kiraya verenin kusurundan söz edilmesi genelde mümkün olmayacağından37 TBK. m. 136 uyarınca kullandırma
borcu sona erecektir. Bu ihtimalde kiracı bakımından gündeme gelecek tek imkân artık kira bedeli ödeme
borcunun söz konusu olmamasıdır. Bunun dışında kiracının tazminat talebi, kiraya veren kusurlu olmadığı
müddetçe temelde mümkün olmayacaktır.
Hukuki imkânsızlık seçeneği görüldüğü gibi kiracıyı arzu edildiği şekilde korumayacaktır. Hem bu
sebepten hem de kira hükümleri arasında özel düzenleme bulunması nedeniyle kiracının tahliyesi meselesinin kiraya ilişkin hükümler aracılığı ile çözümlenmesi gerektiği kanaatindeyiz.
Kiralanan yerin bu şekilde yıkılması ihtiyacı, bize duruma göre “ayıbın giderilmesi” yahut TBK. m.
350/f. 1/b. 2’de yer alan “yeniden inşa ve imar” sebeplerini hatırlatmaktadır.
Kiralanan yerin, riskli olması ve bunun yıkılması gereği, yukarıda da belirttiğimiz gibi kiralanandaki
ayıp niteliğinde olacaktır. Kiracı doğal olarak ayıptan kaynaklanan haklarını ileri sürebilecektir. Konuya
yukarıda zaten değinmiş oluyoruz38. Kiracının bu haklarını kullanmış olması durumunda zaten mesele
kiracının girişimi ile çözülmüş olacaktır. Asıl mesele kiracının bu hakkını kullanmamış olması halinde kiraya verenin yıkımdan önce kiracının tahliyesini nasıl gerçekleştireceği meselesidir. Zira ayıptan kaynaklanan haklar kiracıya tanındığı için kiraya verenin o sebeplere dayanarak kira sözleşmesini sona erdirmesi
hakkı düzenlenmemiştir. Bir başka ifadeyle, malikin kiracıyı tahliyesi sorunu, kirada ayıba karşı tekeffül
hükümleri ile çözülemez.
Kiraya verenin dayanabileceği sebep yukarıda belirttiğimiz gibi “kiralananın yeniden inşa ve imarı”
sebebi olabilir. TBK. m. 350/f. 1/b. 2 hükmü şu şekildedir:
“Kiralananın yeniden inşası veya imarı amacıyla esaslı onarımı, genişletilmesi ya da değiştirilmesi gerekli ve bu işler sırasında kiralananın kullanımı imkânsız ise, belirli süreli sözleşmelerde sürenin
sonunda, belirsiz süreli sözleşmelerde kiraya ilişkin genel hükümlere göre fesih dönemine ve fesih
bildirimi için öngörülen sürelere uyularak belirlenecek tarihten başlayarak bir ay içinde açacağı dava
ile sona erdirebilir”.
37 Zira yıkım 6306 sayılı yasanın bir gereğidir.
38 Bkz. II. / D. / 2.
35
Bu hükmü tamamlayacak şekilde TBK. m. 355/f. 2 ve 3’te de şöyle bir düzenlemeye yer verilmiştir:
“Yeniden inşa ve imar amacıyla boşaltılması sağlanan taşınmazlar, eski hali ile, haklı sebep olmaksızın üç yıl geçmedikçe başkasına kiralanamaz. Eski kiracının, yeniden inşa ve imarı gerçekleştirilen taşınmazları, yeni durumu ve yeni kira bedeli ile kiralama konusunda öncelik hakkı vardır. Bu
hakkın, kiraya verenin yapacağı yazılı bildirimi izleyen bir ay içinde kullanılması gerekir; bu öncelik
hakkı sona erdirilmedikçe, taşınmaz üç yıl geçmeden başkasına kiralanamaz.
Kiraya veren, bu hükümlere aykırı davrandığı takdirde, eski kiracısına son kira yılında ödenmiş
olan bir yıllık kira bedelinden az olmamak üzere tazminat ödemekle yükümlüdür”.
Görüldüğü gibi kiraya verenin “yeniden inşa ve imar” sebebiyle kira sözleşmesini sona erdirmesi
için bu yönde dava açması, kira süresinin sonunu veya feshi ihbar dönem ve sürelerini beklemesi, inşa ve
imardan sonra eski kiracının öncelik hakkına riayet etmesi gibi koşullar bulunmaktadır39.
6306 sayılı yasada düzenlenen husus da aslında kiralanan yerin “yeniden inşa ve imarı”dır. Zira 6306
sayılı yasada da öngörülen şey, gerçekten taşınmazın riskli olduğunun tespiti ve yeniden değerlendirilmesi maksadıyla inşasıdır. O halde kanaatimizce kiracının tahliyesi ve kira sözleşmesinin yıkımdan önce
sona erdirilmesi ile ilgili olarak 6306 sayılı Yasa ile TBK. m. 350’nin birlikte değerlendirilmesi bir zorunluluktur. Zira aynı mesele, Borçlar Kanununda da düzenleniyorsa, bu iki hükmün birlikte uygulanabilip
uygulanmayacağının belirlenmesi ve duruma göre 6306 sayılı yasanın kendi uygulama alanı bakımından
Borçlar Kanunundaki düzenlemenin önüne geçip geçmediğinin ortaya konulması gerekir40.
Birlikte yapılacak değerlendirme ile 6306 sayılı yasanın uygulanması çerçevesinde TBK. m. 350’de
olduğu gibi kira süresi sonunun beklenmesinin mümkün olmadığı görülür. Zira malike sınırlı bir süre
verilmekte, bu sürede yıkımın gerçekleşmemesi halinde ise İdare veya Bakanlık devreye girmektedir.
O halde 6306 sayılı yasanın, TBK. m. 350’de beklenmesi gereken süre düzenlemesinin uygulanmasını
imkansız kıldığı söylenebilir.
Bunun dışında TBK. m. 350’de kira sözleşmesinin sona erdirilmesi için dava açılması zorunluluğu
bulunmasına rağmen aynı zorunluluğun 6306 sayılı Yasa bakımından aranamayacağı muhakkaktır. Zira
zaten sınırlı bir sürede işleyecek süreç söz konusu iken, ne kadar süreceği belli olmayan dava aşamasının
bu sürecin bir parçası olması düşünülemez. O halde 6306 sayılı yasanın TBK. m. 350’deki dava zorunlu39 Burada söz konusu olan geçici bir onarım olmadığından TBK. m. 306/f. 1 anlamında ayıbın giderilmesi maksatlı geçici tahliye gündeme gelmez.
Burada kiracının tahliyesinin geçici değil, kesin tahliye olması gerekmektedir. Geçici tahliye ve kesin tahliye kavramları ve aralarındaki farklar için
bkz. YHGK., 24.9.2033, E. 6-497, K.507; Kazancı İçtihat Bilgi Bankası.
40 Burada elbette 6306 sayılı yasanın yeni bir tahliye sebebi öngördüğü, tahliyenin sadece risk tespiti ile gerçekleştirilebilmesi imkânı sağladığı ileri
sürülebilecektir. Fakat bu yorum, Borçlar Kanununu ile kiracıyı özel bir korumaya alan genel sisteme uyumlu olmayacaktır. 6306 sayılı Yasanın
özel bir yasa olduğu göz ardı edilemeyecekse de, Borçlar Kanunun kiracıyı koruyan hükümlerinin 6306 sayılı yasa ile birlikte uygulanabilmesi ihtimalinde, kiracıyı o korumadan yoksun bırakmanın gerekçesi açıklanamaz. Üstelik 6306 sayılı yasanın 9. maddesinin 2. fıkrasının ilk cümlesindeki
“… ve diğer kanunların bu Kanuna aykırı hükümleri uygulanmaz” ifadesi, ile hemen akabindeki cümlede yer alan “Ancak, bu Kanunun öngördüğü
uygulamalar sırasında, bahsedilen kanunların amaçları da ayrıca gözetilir” düzenlemesi de, vardığımız sonucu destekler.
36
luğu düzenlemesinin de uygulanmasını imkansız kıldığı söylenebilir.
Neticede 6306 sayılı Yasanın TBK. m. 350’ye oranla özel bir düzenleme içerdiği, “yeniden inşa ve
imar”a ilişkin farklı bir tahliye sistemi öngördüğü kabul edilebilir. Zira 6306 sayılı yasanın TBK. m.
350’yi dava ve süre koşulları açısından değiştirdiği yukarıda yaptığımız açıklamalar ile ortaya konulmuştur. Böylece riskli yapıya ilişkin tespit kararı41 ile kira sözleşmesinin yeniden inşa maksadıyla feshi
mümkün olmalı, fakat kiracının öncelik hakkı da TBK. m. 355 uyarınca söz konusu olmalıdır42. Zira 6306
sayılı yasadaki tahliye sebebi “yeniden inşa ve imar” sebebinin özel bir hali olduğundan, TBK. m. 355’in
uygulama alanını koruduğu kabul edilmelidir.
Burada “yeniden inşa ve imar” sebebi dışında kabul etmek gerekir ki TBK. m. 331’de düzenlenen
“önemli sebeple fesih” hükmünün uygulanması da akla gelebilir.
TBK. m. 331/f. 1 metni şu şekildedir:
“Taraflardan her biri, kira ilişkisinin devamını kendisi için çekilmez hale getiren önemli sebeplerin
varlığı durumunda, sözleşmeyi yasal fesih bildirim süresine uyarak her zaman feshedebilir”.
6306 sayılı yasa çerçevesinde yapının riskli olduğuna ilişkin tespitin yaptırılması ve bunu takip eden
süreçlerin uygulanması zorunluluğu, taraflara bu anlamda fesih için önemli bir sebep vermiş olacaktır.
Fakat bu takdirde bile fesih için, yasal feshi ihbar sürelerine uyulması gerektiği göz önünde bulundurulmalıdır. TBK. m. 329’da 3 ay olarak belirtilmiş feshi ihbar süresinin 6306 sayılı yasa çerçevesinde
uygulanması mümkün olmayabilir. Bu yüzden süre açısından 6306 sayılı yasaya üstünlük tanınması daha
doğru olacaktır.
TBK. m. 331’e dayanılması halinde aynı maddenin ikinci fıkrası uyarınca, kiraya verenin kiracıya
tazminat ödemesi gündeme gelebilecektir. Bu hususun da göz önünde bulundurulması gerekir43. Böylece,
41 Uygulamada yeniden inşa maksadıyla açılan davalarda, kiraya verenin onaylı proje sunması şartı aranmaktadır. Bkz. Y.6.HD., 18.6.2003, E. 4479,
K. 4648; Y.6.HD., 22.3.2012, E. 2011/15088, K. 2012/4724; Kazancı İçtihat Bilgi Bankası. 6306 sayılı Yasa çerçevesindeki uygulamada bu koşuldan
vazgeçilmesi ve riskli yapı tespiti ile yetinilmesi söz konusu olabilir. Zira 6306 sayılı Kanunda binanın yıkılması anında yıkım sonrasına ilişkin
kararın verilmiş olması ve özellikle projelerin hazırlanmış olması zorunluluğu bulunmamaktadır. Kanun sistematiğinde böyle bir zorunluluğun bulunmaması karşısında, tahliye için onaylı projeyi zorunlu kılmak doğru olmayacaktır.
42 TBK. m. 350 uyarınca kiracının tahliyesi için kira süresinin sonunun beklenmesi gereği nedeniyle bu tahliyenin “erken tahliye” olarak nitelendirilmesi söz konusu değildir. Bu yüzden olsa gerek, kanunda kiracı lehine sırf bu sebebe dayalı tazminat talebine yer verilmemiştir. Kiracı zaten kira
süresinin sonunda tahliye ettirildiğinden böyle bir tazminat seçeneğine ihtiyaç hissedilmemiştir. Buna karşılık 6306 sayılı Yasa’nın uygulanmasında,
kiracının tahliyesi için süre sonunun beklenmesi gerekmemektedir. Bir anlamda burada süresinden önce, yani erken tahliye gündeme gelecektir. Bu
yüzden esasında kiracının, erken tahliyeye zorlanması nedeniyle uğrama ihtimali olan zararlarının karşılanması gerekir. Ne var ki, böyle bir tazminat
talebinin gündeme gelebilmesi için kiraya verenin temelde kusurlu olması gerecektir. Oysa 6306 sayılı yasanın uygulanmasında genellikle kiraya
verenin kusurundan söz edilemeyecektir. Bu yüzden uygulamada kiracıların mağduriyeti ile karşılaşılması büyük bir olasılıktır. Kanunda tazminat
olarak nitelendirilmese de, uzun süre kullanacağı varsayımıyla örneğin yüklü miktarda yatırım yapmış olan kiracıların katlanacakları fedakârlığın
denkleştirilmesini sağlayacak bir düzenlemeye yer verilmeliydi. Bu eksiklik karşısında kanaatimizce kiracıların bu şekilde olası tazminat taleplerinin
dayanağı TBK. m. 331/f. 2 olabilecektir. Zira aslında kira sözleşmesinin bu şekilde sona erdirilmesi aynı zamanda “önemli sebeple fesih” anlamına
gelecektir ve hâkimin bu feshin parasal sonuçlarını karara bağlaması haklı karşılanmalıdır.
43 6306 sayılı yasada temel hedef riskli yapıların dönüşümünü sağlamak olduğundan kanaatimizce, konuya ilişkin TBK. m 350’nin özel hali olarak
“yeniden inşa ve imar” sebebi öncelikli uygulama alanı bulacaktır. Zira TBK. m. 350 ile Kanunkoyucu fesih için önemli olan bir sebebi özel olarak
37
durumun gerektirmesi halinde, “yeniden inşa” sebebiyle tahliye sağlansa bile, 6306 sayılı yasanın bu sebebi farklı düzenlemiş olması nedeniyle, kiracının tazminat talebi gündeme gelebilmelidir.
C. Geçici Konut, İşyeri Tahsisi veya Kira Yardımı
6306 sayılı Yasa m. 5/f. 1’de anlaşma ile tahliyenin sağlanması halinde bir takım yardımların yapılacağından söz edilmektedir.
İlgili metin şu şekildedir:
“Anlaşma ile tahliye edilen yapıların maliklerine veya malik olmasalar bile kiracı veya sınırlı ayni
hak sahibi olarak bu yapılarda ikamet edenlere veya bu yapılarda işyeri bulunanlara geçici konut veya
işyeri tahsisi ya da kira yardımı yapılabilir”.
5. maddenin ikinci fıkrası aracılığıyla ise, bu yardımların yapılacağı kişilerin çevresi “birinci fıkrada
belirtilenler dışında olup riskli yapıyı kullanmakta olan kişiler” şeklinde genişletilmiştir.
Böylece malik, sınırlı ayni hak sahibi yahut kiracı dışında olan ariyet hakkı sahibi hatta herhangi bir
sözleşmeye dayanmadan fiilen kullanan44 kişiler45 bakımından da bu uygulama gündeme gelebilecektir.
Böylece kullanılmakta olan yapının artık kullanılamayacak olmasının bir tür telafi yönteminin düzenlendiği söylenebilir. Ne var ki, telafi her zaman için başka bir konut yahut işyerinin temin edilmesi
veya kira yardımının yapılması ile sağlanamayabilir ve kişilerin bunu aşan zararları söz konusu olabilir.
Özellikle iş kaybı, daha uzak konut nedeniyle katlanılan ek masraflar gibi zarar kalemleri de göz önünde
bulundurulmalıdır.
Yine bunun dışında yapılacak yardımların sadece malik ile anlaşmanın sağlandığı haller için düzenlendiği görülmektedir. O halde yıkımın malik dışındaki kurumlar tarafından yaptırılması halinde bu yardımların söz konusu olmayacağı söylenebilir.
İşte bu hallerde ilgili kişilerin uğradıkları zararın tazmini için talep imkânlarının olup olmayacağı
ayrıca değerlendirilmelidir. Belirtmek gerekir ki düzenlenen bu kurumlar, mülkiyet, sınırlı ayni hak yahut
kullanma hakkının karşılığını teşkil etmemektedir. Dolayısıyla bu yardımlar aracılığı ile artık mülkiyet
hakkının yahut diğer haklarının sona erdiği veya herhangi bir sonuç doğurmayacağı ileri sürülemez. Bu
yüzden yapılan yardımların yeterli olmaması halinde, kişilerin tazminat talepleri karşılık bulmalıdır.
düzenlemiş olmaktadır. Bu yüzden söz konusu kapsama girecek işlemler için TBK. m. 350’nin gözetilmesi her halükarda daha doğru olacaktır.
44 Madde metninde “yapıyı kullanmakta olan kişiler” ifadesi tercih edilmiş ve bir sınırlama yapılmamış olsa da, işin niteliği gereği tek veya birkaç
aralıklı kullanımın değil her halükarda belli bir süreklilik arzeden kullanım bulunmalıdır. Bu çerçevede sadece belli zamanlarda toplantılarını orada
yapan kişinin bu kapsamda değerlendirilmesi güç olacaktır.
45 Zamanaşımı ile iktisap hükümleri çerçevesinde taşınmazı fiilen kullanan kişiler bu kapsamda olabilecektir. Sicilde malik gözükmesine rağmen kaydın yolsuz olduğu ve fakat taşınmazın yolsuz kayıt sahibi tarafından kullanıldığı hallerde aynı uygulama gündeme gelebilecektir.
38
IV. Riskli Yapının Yıkılması ve Bunun Etkileri
Yapının yıkılması ile birlikte arazi üzerindeki taşınmaza ilişkin hakların bu durumdan etkilenmesi
doğaldır. Aşağıda yıkımın bu anlamdaki bazı etkileri üzerinde duracağız.
A. Kat İrtifakı ve Kat Mülkiyetinin Sona Ermesi
KMK. m. 46/f. 1 uyarınca “Kat mülkiyeti, kat mülkiyeti kütüğündeki sicil kaydının silinmesiyle sona
erer”. Terkin ise aynı maddenin ikinci fıkrası uyarınca kat maliklerinin tamamının birlikte veya tek malik
varsa onun yazılı talebi ile gerçekleşir.
Kat mülkiyeti kural olarak terkin ile sona erse de, bu mülkiyet rejiminin terkinsiz sona ermesi de
mümkündür. KMK. m. 47/f. 1 uyarınca “Anayapının tümü harap olmuşsa, anagayrimenkul üzerindeki
kat mülkiyeti kendiliğinden sona erer”. Böylece anayapının yıkılması ihtimalinde terkinden önce dahi kat
mülkiyetinin sona erdiğini görüyoruz.
6306 sayılı Yasa çerçevesinde yıkımı gerçekleştirilen bina bakımından da kat mülkiyeti kendiliğinden
sona erecektir. Bu hususun bir teyidi olarak 6306 sayılı Yasa m. 6/f. 1’de kat irtifakı ve kat mülkiyetinin
sona ereceği, “ilgililerin muvafakatleri aranmaksızın Bakanlığın talebi üzerine ilgili tapu müdürlüğünce
resen terkin edilerek” ifadeleriyle ortaya konmuştur.
Esasında binanın yıkılması ile birlikte kat mülkiyeti zaten kendiliğinden sona ermiştir. Bu yüzden
6306 sayılı Yasada belirtilen terkin sadece açıklayıcı terkin niteliğinde kabul edilmelidir.
6306 sayılı Yasada kat mülkiyeti bakımından olmasa da kat irtifakı bakımından özellikli bir durum
bulunmaktadır. Normalde kat irtifakı, inşası devam edilen veya tamamlanıp henüz iskân izni alınmamış
binanın yıkılmasıyla sona ermez. Zira KMK. m. 49/f. 2 uyarınca “Kat irtifakı, buna konu olan arsanın
tamamiyle yok olması veya üzerinde yapı yapılamıyacak hale gelmesi veya kamulaştırılması ile kendiliğinden sona erer”.
Görüldüğü gibi, kat irtifakının sona erebilmesi için binanın yıkılması yetmemekte, arsanın da üzerine
bina yapılamayacak hale gelmesi gerekmektedir. Oysa 6306 sayılı yasa kat irtifakı bakımından binanın
yıkılmasının sona erme sebebi sayılacağı anlamına gelecek düzenlemeye yer vermiştir.
Kanaatimizce 6306 sayılı Yasa, KMK. m. 49/f. 2’nin bir istisnası değil KMK. m. 49/f. 1’in özel bir
haline yer vermektedir. Böylece, kat irtifakını binanın yıkılması değil, buna ilişkin kaydın terkini sona
erdirmektedir. Şöyle ki, KMK. m. 49/f. 1 uyarınca “Kat irtifakına konu olan arsanın maliki veya ortak
malikleri, tapu memuruna verecekleri yazılı bir beyanla kat irtifakına ait sicil kaydını sildirerek bu irtifaka her zaman son verebilirler”. Burada görüldüğü gibi kat irtifakının terkini için arsanın malik yahut maliklerinin talebi gerekirken, 6306 sayılı Yasa’da Bakanlığın talebi ile bunun mümkün olacağı belirtilmiştir.
Netice itibariyle 6306 sayılı Yasa uyarınca, kat mülkiyetinin binanın yıkılması ile sona ereceği ve ter39
kinin açıklayıcı olacağı; buna karşılık kat irtifakının binanın yıkılması ile değil kurucu terkin niteliğindeki
terkinin yapılması ile sona ereceği kabul edilmelidir.
Kat mülkiyetinin sona ermesi üzerine KMK. m. 49/f. 3 uyarınca “o gayrimenkul, müstakil bölümlere
bağlı arsa paylarına göre, genel kütükte yeni bir sayfaya geçirilerek ve eski kayıtlarıyla bağlantı sağlanmak suretiyle tescil olunur”. Böylece kat mülkiyeti sona ermekte, kat mülkiyeti kütüğü kapatılmakta,
taşınmaz, bağımsız bölümlere bağlanmış arsa paylarına göre bu sefer paylı mülkiyete tabi olarak varlığını
devam ettirmektedir.
KMK. m. 49/f. 3’ün karşılığını teşkil eden bir düzenleme 6306 sayılı Yasada da yer almaktadır. 6306
sayılı Yasa m. 6/f. 1 uyarınca taşınmaz “… önceki vasfı ile değerlemede bulunularak veya malik ile yapılan anlaşmanın şartları tapu kütüğünde belirtilerek malikleri adına payları oranında tescil edilir”.
Böylece 6306 sayılı yasada da kat mülkiyetinin sona ermesi üzerine taşınmazın paylı mülkiyet rejimine tabi olduğunu görmekteyiz. Fakat burada KMK. m. 49/f. 3’ten farklı olarak “önceki vasfı ile
değerlemede bulunulması” hususu vurgulanmıştır. Bir başka ifadeyle 6306 sayılı yasa gereğince paylı
mülkiyetin tescilinden önce bağımsız bölümlere bağlı arsa paylarının belirlenmesi için yeniden bir değerleme yapılacaktır.
Normalde arsa payları ile bağımsız bölümler arasında oransızlık varsa, KMK. m. 3/f. 2/c. 2 uyarınca
işlem yapılır.
Hüküm şu şekildedir:
“Arsa paylarının bağımsız bölümlerin payları ile oranlı olarak tahsis edilmediği hallerde, her kat
maliki veya kat irtifakı sahibi, arsa paylarının yeniden düzenlenmesi için mahkemeye başvurabilir”.
Görüldüğü gibi bağımsız bölümlere tahsis edilmiş arsa paylarının yeniden değerlendirilebilmesi için
buna ilişkin talebi içeren bir davanın açılması gerekmektedir. Böylece bağımsız bölümün değeri temel
alınarak bunlara ayrılmış arsa payları düzeltilir.
6306 sayılı Yasa, KMK. m. 3/f. 2/c. 2’de öngörülmüş sistemi çeşitli açılardan değiştirmiş görünüyor.
Zira yukarıda da belirttiğimiz gibi “önceki vasfı ile değerlemede bulunmak” kanaatimizce arsa paylarının bağımsız bölümlerin değeri temel alınarak yeniden belirlenmesi anlamına gelir. 6306 sayılı yasada
yeniden değerleme için herhangi bir dava koşulu aranmamış, terkini yapan tapu müdürlüğünün bu işlemi
re’sen yapması usulü benimsenmiştir.
Kanundaki “önceki vasfı” ile kastedilen, kat irtifakı veya kat mülkiyetinin ayakta olduğu döneme ilişkin vasıftır. Zira düzenlemenin sistematiği uyarınca bu ifade, binanın yıkıldığı ve kat mülkiyetinin sona
erdiği aşama esnasında kullanılmaktadır. Böylece tapu müdürlüğü, bağımsız bölümlerin değerlerini temel
alarak arsa paylarını yeniden belirleyecek ve tescili bu şekilde yapacaktır.
40
Kanaatimizce tapu müdürlüğüne burada tanınan özel yetkiye rağmen, kişilerin KMK. m. 3 çerçevesinde dava hakları yine de bulunmalı ve mahkeme kararında belirtilen oranlara üstünlük tanınmalıdır. Bu
anlamda 6306 sayılı yasanın KMK. m. 3’teki imkanı ortadan kaldırma etkisi olmamalıdır. Orada tapu
memuruna bir yetki verilmesi söz konusudur; yoksa bağımsız bölüm maliklerinin yetkilerinin sona erdirilmesi değil46...
B. Malik ile Yapılan Anlaşmanın Tapu Kütüğünde Belirtilmesi
6306 sayılı Yasa m. 6/f. 1’de “malik ile yapılan anlaşmanın şartları(nın) tapu kütüğünde belirtile(ceği)” düzenlemesine de yer verilmiştir. Burada kastedilen anlaşmanın, 5. madde uyarınca binanın yıkılmasından önce malikle yapılan anlaşma olma ihtimali vardır.
Bunun dışında terkin aşamasında malikle bir anlaşma yapılması ve bunun tapuda belirtilmesi de düzenlemenin konusu olabilir.
Pratik etkisi bulunmasa da konuya ilişkin bir sonuca ulaşmak mümkün gözükmemektedir. Fakat her
halükarda başlangıçta malikin yıkıma ikna edilmesi anlamında da yahut sonradan yapılacak bir sözleşme
anlamında olsun, malikin rızasının tapu kütüğünde belirtileceği anlaşılmaktadır.
C. Kat Mülkiyeti Rejiminin Sona Ermesinin Sonuçları
Kat mülkiyetinin sona ermesi ile birlikte yukarıda belirtildiği gibi birden fazla malikin bulunduğu
hallerde artık paylı mülkiyet söz konusu olacaktır47. Bu andan itibaren taşınmaz, paylı mülkiyet hükümlerine tabi olur. Bu yüzden paydaşlar tarafından uygulamada izale-i şüyu davası denilen bölüştürme davası
açılması gibi payın bedel karşılığından devri halinde yasal önalım hakkı kullanılması da mümkün hale
gelecektir48.
Kat mülkiyetinin sona ermesi ve bağımsız bölümleri kayıtlayan sınırlı ayni hakkın yahut şerhedilmiş
bir kişisel hakkın bulunması halinde bunların mukadderatı 6306 sayılı yasada özel olarak düzenlenmiştir49. 46 Burada akla, binanın yıkılmış olması nedeniyle kat mülkiyetinin sona ermiş olacağı bu yüzden KMK. m. 3’ün uygulama alanının zaten kalmayacağı
gelebilir. Fakat kanaatimizce davanın konusunun bağımsız bölümlerin değerlerinin göz önünde bulundurulması suretiyle taşınmaz paylarının belirlenmesi olacağından yine de böyle bir davanın dayanağı KMK. m. 3 olmalıdır. Burada bir anlamda kat mülkiyetinin ayakta olduğu döneme ilişkin
bir düzenleme sonradan yapılmaktadır. Bir başka deyişle, bağımsız bölümün kat mülkiyeti ayaktayken sahip olduğu değerin, sonraki arsa payını
etkilemesi söz konusudur.
47 Bkz. IV. A.
48 Burada bölüştürme davasının muhalif malik yahut paydaşları tasfiye aracı olark kullanılmamasına dikkat edilmelidir. Somut durumda böyle bir hususun tespiti halinde dava MK m. 2 aracılığıyla engellenebilir. Bunun dışında taşınmaza ilişkin bir anlaşmanın akdedilmiş olması halinde, söz konusu
anlaşmanın varlığı da davaya engel teşkil edebilir.
49 Belirtelim ki, KMK. m. 46’da kat mülkiyetinin sicilden terkin ile sona ermesi halinde mevcut ayni ve şahsi haklarından nasıl etkileneceği bakımından bir düzenleme bulunmakta; fakat ana yapının harap olması hali için KMK. m. 47’de hakların nasıl etkileneceği hususuna yer verilmemektedir. Terkin ile sona ermeye ilişkin KMK. m. 46’nın konuya ilişkin ilk 1, 2, 4 ve 5. fıkraları aşağıdaki gibidir:
“Kat mülkiyeti, kat mülkiyeti kütüğündeki sicil kaydının silinmesiyle sona erer.
Anagayrimenkulün bütün bağımsız bölümlerinin bir tek kişinin mülkiyetinde toplanmasiyle kat mülkiyeti kendiliğinden sona ermez.
...
41
Konuyu düzenleyen 6306 sayılı Yasa m. 6/f. 1/c. 2 metni şu şekildedir:
“Bu taşınmazların sicilinde bulunan taşınmazın niteliği, ayni ve şahsi haklar ile temlik hakkını
kısıtlayan veya yasaklayan her türlü şerh, hisseler üzerinde devam eder”.
Düzenlemede tercih edilen ifadeler, çeşitli açılardan eleştiriye açık ifadelerdir. Örneğin “taşınmazın
niteliğinin hisseler üzerinde devam etmesi”nin ne anlama geldiği, “taşınmaz sicilinde şahsi hakkın yer
almasının ne demek olduğu” dahası “şahsi hakkın bağımsız bölümü konu edinirken pay üzerinde devam
etmesinin nasıl mümkün olduğu” merak konusudur. Örneğin bağımsız bölümün adi kiraya konu edilmiş
olması halinde, kira hakkının pay üzerinde devam etmesi normalde mümkün değildir50. Bunun gibi herhangi bir kişisel hakkın konusu şeyin yok olması, temelde zaten ifa imkânsızlığı çerçevesinde çözülür ve
alacağın sona ermesine yol açar.
Düzenleme ile temelde ipotek, intifa gibi sınırlı ayni hakların, bağımsız bölüm yerine ona isabet eden
paylı mülkiyet payı üzerinde devam edeceği ve bazı şerhedilmiş kişisel hakların da niteliğine uyduğu
ölçüde payı üzerinde devam edeceğinin kastedildiği anlaşılmaktadır51. Örneğin bağımsız bölüm üzerinde
bir kişiye önalım hakkının tanınmış olması halinde, bu hakkın arsa payı üzerinde devam etmesi söz konusu olacaktır52.
V. Yeniden Değerleme Uygulaması
A. Binaların Yıkılması Sonrası Aşamasına Yönelik Düzenlemenin Genel Değerlendirmesi
Temelde riskli yapının yarattığı tehlike, yapının yıkılması ile sona ermektedir. Tehlikenin sona ermesi
ise aslında söz konusu taşınmazı, 6306 sayılı yasanın amacının kapsamı dışına çıkarır. Zira 6306 sayılı
Yasa esasında afet riski altındaki alanlar ile riskli yapıların yarattığı tehlikeyi ortadan kaldırmayı hedefler
(karş. m. 1).
Bağımsız bölümlerden biri bir ayni hakla veya sicile şerh verilen bir şahsi hakla kayıtlanmış bulunuyorsa, hak sahibinin muvafakatiyle o hak
kütükten silinmedikçe, anagayrimenkul üzerindeki kat mülkiyetinin adi mülkiyete çevrilmesi ve kat mülkiyeti kütüğündeki sicil kaydının silinmesi
istenemez.
Kayıtlayıcı hakkın sahibi, sicil kaydının silinmesine muvafakat etmemekle beraber hakkının yalnız borçluya ait mülkiyet payına veya hakkın niteliğine göre, bütün ortak mülkiyet paylarına aktarılmasına muvafakat ederse bu hak sicilden silinmeksizin yalnız borçlunun, adi mülkiyet gayrimenkuldeki bütün ortak mülkiyet payları üzerine geçirilmek suretiyle genel kütüğe tescil olunur”
Görüldüğü gibi kat mülkiyetinin terkin ile sona ermesi halinde, sınırlı ayni hak yahut şerhedilmiş hak sahiplerinin tercihine göre, kat mülkiyetinin
adi mülkiyete çevrilmesine engel olabilmekte ya da hak, niteliğine göre sadece borçlunun payı veya mülkiyet konusunun tamamı üzerinde varlığını
devam ettirebilmektedir.
Buna karşılık anayapının tamamen harap olması halinin düzenlendiği KMK. m. 47’de mevcut sınırlı ayni yahut şerhedilmiş şahsi hakların mukadderatına ilişkin bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Bu ihtimalde kanaatimizce, kat mülkiyeti sicil dışı ve kendiliğinden sona erdiğinden, hak sahiplerinin KMK. m. 46’da belirtildiği gibi kat mülkiyetinin adi mülkiyete çevrilmesine engel olma şansları olmayacaktır. Bu takdirde KMK. m. 46/f. 5’in
kıyasen uygulanması ile, hak, niteliğine göre sadece borçluya ait pay üzerinde varlığını devam ettirebilmelidir. Bu çerçevede örneğin rehin hakkı
sadece pay üzerinde devam edebilecektir.
50 Burada şerhedilmiş kişisel haklar kastedilse bile durum açıklığa kavuşmamaktadır. Örneğin kira hakkı şerhedilmiş olsa bile, kira konusu yerin yok
olması kira hakkını sona erdirecektir. Bkz. III / B.
51 Daha sonra kat mülkiyetinin tekrar kurulması paylı mülkiyet üzerindeki sınırlı ayni hakları sona erdirmez. Söz konusu ayni haklar, ilgili bağımsız
bölümlere nakledilir (KMK. m. 13/f.3; TST. m. 65 vd.). İlgili açıklamalar için bkz. Oğuzman/Seliçi/Oktay-Özdemir, s. 617.
52 Önalım hakkı sahibi aynı zamanda paydaş olacaksa yasal önalım hakkının zaten gündeme geleceği hatırlanmalıdır.
42
Riskin binadan değil de zeminden kaynaklandığı hallerde, söz konusu taşınmazın yine de afet riski
altında olduğu ileri sürülebilir. Fakat bu takdirde dahi kamu hukuku düzenlemelerinin, yapılaşma ihtimalinde bir takım güvenlik tedbirleri niteliğinde olmak üzere, sadece yapılaşmayı denetlemeye yönelik
olmaları gerekir. Hatta bu denetim, riskin büyüklüğüne göre yapılaşmanın engellenmesini dahi gerektirebilir. Fakat tersi bir durumun, yani kamu hukuku düzenlemeleri ile bu alanlarda yapılaşmanın emredilmesi söz konusu olmamalıdır. Hele binanın yıkılması ile artık arazi için bir riskten söz edilemediği hallerde,
maliklerin yapılaşma konusundaki özgürlüğüne karışılması söz konusu olmamalıdır.
Mülkiyet hakkı, malike mülkiyetten kaynaklanan yetkilerini kullanma yahut kullanmama özgürlüğü
tanır. Malik, mülkiyeti üzerinde tasarruflarda bulunabileceği gibi herhangi bir tasarrufta bulunmamayı
da tercih edebilir53. Bu anlamdaki tasarruf özgürlüğü, mülkiyetten temelde koparılamayacak bir yetkidir.
Aynı özgürlük malikin mülkiyeti ile ilgili hukuki işlem yapma özgürlüğünün de bir gereğidir. Kişilerin
gerek mülkiyet hakkı gerekse de hukuki işlem özgürlüğü, anayasa seviyesinde korunan temel haklarıdır
(AY. m. 35, 48).
Bu hukuki duruma rağmen 6306 sayılı Yasa m. 6’da binanın yıkılmasından sonraki aşamaya müdahale edildiği ve o aşamaya yönelik de emredici nitelikte kişilerin yukarıda belirttiğimiz temel haklarına
müdahale edici düzenlemeler yapıldığı görülmektedir. Kanaatimizce bu müdahale, Anayasanın yukarıda
belirttiğimiz temel haklara ilişkin düzenlemelerine aykırılık teşkil etmektedir. Fakat bu aykırılık kişilerin
aşağıda belirteceğimiz üzere belirli bir işleme zorlanması, bunu yapmamaları halinde ise kamu otoritesinin
devreye girmesi ile ilgilidir. Bunun dışında, yapılacak işlemler bakımından paydaşlar arasında aranacak
karar yetersayısı bir hukuk politikası olarak değerlendirilebilir. Nitekim Medeni Kanunda paylı mülkiyete
ilişkin bazı işlemlerin oybirliği ile yapılması gibi oybirliğinin aranmaması hallerine de yer verilmiştir54.
B. Paydaşların Anlaşması Suretiyle Yeniden Değerleme
1. Genel Olarak
6306 sayılı Yasa m. 6/f. 1/c. 3 uyarınca “bu parsellerin malikleri tarafından değerlendirilmesi esastır”.
Böylece kanunda risk teşkil eden binaların yıkılması sonrasında bu alanda yapılacak işlemler bakımından paydaşların iradesine öncelik tanındığını görüyoruz.
53 Kamulaştırma gibi işlemler dahi malikin tasarrufa zorlanması değil, malikin iradesi dışında bir işlemin yapılması anlamına gelir. Yine bunun dışında
malikin tasarruflarının özellikle İmar Hukuku aracılığı ile sınırlanması mümkünse de, burada bile malikin temelde tasarruf özgürlüğü değil, tasarrufta
bulunması halinde bunun kamu hukuk kaynaklı endişelerle denetlenmesi söz konusudur.
54 Medeni Kanunda alınacak kararlar bakımından çeşitli oranlar benimsendiğini görmek mümkündür (MK. m. 689 vd.). 6306 sayılı Yasa’da Kanunkoyucunun o sistemden ayrılmayı tercih ettiği muhakkaktır. İki kanunun uygulama alanlarının farklı olması nedeniyle, bu ayrılmanın tek başına 6306
sayılı Yasanın konuya ilişkin düzenlemesini Anayasaya aykırı hale getirmez. Kanunkoyucu, 6306 sayılı Yasanın uygulanması bakımından belli bir
oranın Medeni Kanundaki sisteme hiç uymayacak hatta çelişecek şekilde kabul etmiş olabilir. Bu tamamen 6306 sayılı Yasanın kendisine ilişkin
hususiyetten kaynaklanabilir.
43
2. Yapılan Anlaşmaya Müdahaleler
a. Anlaşma İçin Süre Sınırlaması
Paydaşların iradesine tanınan bir anlamda üstünlük yahut önceliğin sınırlı olduğunu da görmek mümkündür. Öncelikle 6306 sayılı Yasa düzenlemesinde paydaşların yeniden değerleme yapmama özgürlüğüne
sahip olmadığını belirtebiliriz. Zira paydaşların bir anlaşma sağlamaları aynı maddenin ikinci fıkrasında
30 günlük süre ile sınırlandırılmış ve sürenin sonunda kamu otoritesinin devreye gireceği düzenlenmiştir.
b. Yapılabilecek İşlemlerin Sınırlandırılması
Bunun dışında paydaşların yapabileceği işlemlerin de sınırlandığını görmekteyiz. Konuya ilişkin
6306 sayılı Yasa m. 6/f. 1/c. 4 metni şu şekildedir:
“Bu çerçevede, parsellerin tevhit edilmesine, münferit veya birleştirilerek veya imar adası bazında
uygulama yapılmasına, yeniden bina yaptırılmasına, payların satışına, kat karşılığı veya hâsılat paylaşımı ve diğer usuller ile yeniden değerlendirilmesine sahip oldukları hisseleri oranında paydaşların
en az üçte iki çoğunluğu ile karar verilir”.
Buradaki düzenleme uyarınca paydaşların yapacağı anlaşmanın konuları şu şekilde sıralanmaktadır:
“Parsellerin tevhit edilmesi münferit veya birleştirilerek veya imar adası bazında uygulama yapılması”,
“yeniden bina yaptırılması”, “payların satışı”, “kat karşılığı veya hâsılat paylaşımı ve diğer usuller ile
yeniden değerlendirilmesi”.
Böylece paydaşlar yahut birden fazla parselin bulunması halinde malikler, tek parsel üzerinde uygulama yapabilecekleri gibi birden fazla parsel malikleri ile bir araya gelerek birlikte uygulama yapabilecekleri, bu uygulama neticesinde maliklerin, adi inşaat sözleşmesi, kat karşılığı veya hâsılat paylaşımlı yahut
başka bir yöntemle inşaat sözleşmesi akdetmek suretiyle yeniden bina yapması veya paylarını satması55
seçeneklerini kullanabileceklerdir. Bunlar dışında örneğin maliklerin söz konusu parsel yahut parselleri
bahçe, açık alan işletmeleri gibi burada belirtilmeyen şekilde değerlemesi mümkün olmayacaktır.
c. Yeniden Değerlemeye Yönelik Anlaşma İçin Aranan Çoğunluk
Oranı ve Çoğunluğun Kararına Muhalif Kalanların Durumu
Paylı mülkiyet hükümleri uyarınca paylı malın tamamı üzerindeki tasarruf işlemleri veya olağan şekilde kullanmanın gerekli kıldığı ölçüyü aşan yapı işleri oybirliği ile alınacak karar ile mümkündür (MK.
m. 692/f. 1). Fakat 6306 sayılı yasada söz konusu çoğunluk, 2/3 olarak belirlenmiştir.
Söz konusu çoğunluğun neye ilişkin çoğunluk olduğu açık değildir. Medeni Kanunda genelde “pay
ve paydaş çoğunluğu”ndan söz edilmektedir. Örneğin önemli yönetim işleri bakımından aranan çoğunluk
55 Kanunda “payların satılması” ifadesi kullanılmakta ise de, satımın belli bir çoğunluğun kararını gerektirecek şekilde yapılması gereği nedeniyle
kastedilen şeyin taşınmazın tamamının satılması olduğu kabul edilmelidir. Zira tek payın satılması için diğer paydaşların işleme katılmalarına gerek
yoktur.
44
MK. m. 691/f. 1’de “pay ve paydaş çoğunluğu” olarak belirtilmiştir. Buna karşılık 6306 sayılı yasada “…
sahip oldukları hisseleri oranında paydaşların en az üçte iki çoğunluğu” ifadesi tercih edilmiştir. Hükümde her ne kadar “paydaşların en az üçte iki çoğunluğu” vurgusu ile sanki sadece paydaş çoğunluğunun
yeterli olacağı izlenimi yaratılmış olsa da, bunun öncesinde “sahip oldukları hisseleri oranında” ifadesi
nedeniyle pay çoğunluğunun da aranması gerektiği kabul edilmelidir. Üstelik en azından çoğunluğun
hesabı bakımından Medeni Kanundaki sistemden ayrılmayı gerektirecek bir durum yoktur. Buna karşılık
6306 sayılı yasanın amacının bu süreçleri kolaylaştırmak olduğu ve sadece paydaş çoğunluğunun yeterli
olacağı da ileri sürülebilir. Fakat kanaatimizce burada “sahip oldukları hisseleri oranında paydaşların çoğunluğu” ifadesi, sadece paydaşların çoğunluğu olarak yorumlanamaz. Bu şekildeki bir yorumda, “sahip
oldukları hisseleri oranında” ifadesine anlam vermek güçleşir.
Alınacak karar bakımından 2/3 oranının yeterli sayılması elbette eleştirilebilir. Fakat kanunun bütünü bakımından, yapılacak işlemler ile ilgili sürecin hızlandırılmasının arzu edildiği, bu yüzden olağan
düzenden ayrıldığı görülmektedir. Bu anlamda kanunun bütününe hâkim olan bu amaçla uyumlu olduğu
söylenebilir. Üstelik kanun koyucunun bu yönde bir çoğunluk benimsemesi olağan da karşılanabilir. Fakat
kanaatimizce asıl eleştirilmesi gereken husus, çoğunluğa katılmayan paydaşların paylarının ellerinden
alınması zorunluluğudur. Zira normalde, bir kişi topluluğunda belli bir çoğunluk ile karar alınması halinde, alınan karar karara katılmayan kişileri de etkiler ve onları bağlar. Dolayısıyla alınan karar uyarınca işlem yapılması ve işlemin karara katılmayanları da etkilemesi söz konusudur. Ne var ki topluluğun
tamamının katılımı fakat belli bir çoğunluk ile karar alınması ve karara katılmayan kişilerin topluluğun
dışına itilmesi, alışık olduğumuz bir durum değildir. Karara katılmamanın sonucunun yahut yaptırımının,
o topluluğun dışına itilmesi olması, bu anlamda yeni bir durum olarak belirtilebilir.
Karara katılmayan 1/3’lük azınlık paydaşların paylarına bir anlamda el konulmaktadır. Konuya ilişkin
6306 sayılı Yasa m. 6/f. 1/c. 5 ve 6 metni şu şekildedir:
“Bu karara katılmayanların bağımsız bölümlerine ilişkin arsa payları, Bakanlıkça rayiç değeri
tespit ettirilerek bu değerden az olmamak üzere anlaşma sağlayan diğer paydaşlara açık artırma usulü ile satılır. Bu suretle paydaşlara satış gerçekleştirilemediği takdirde, bu paylar, Bakanlığın talebi
üzerine, tespit edilen rayiç bedeli de Bakanlıkça ödenmek kaydı ile tapuda Hazine adına resen tescil
edilir ve yapılan anlaşma çerçevesinde değerlendirilmek üzere Bakanlığa tahsis edilmiş sayılır veya
Bakanlıkça uygun görülenler TOKİ’ye veya İdareye devredilir”.
Görüldüğü gibi el konulma, söz konusu paydaşların paylarının diğer paydaşlara açık artırma usulü
ile satılması; bunun gerçekleşememesi halinde ise payların tespit edilecek rayiç değer üzerinden Hazine
tarafından edinilmesi şeklinde gerçekleşmektedir56.
Böylece yeniden değerlemenin paydaşlar yahut maliklerin iradesi temelinde anlaşmaları suretiyle ya56 Bu yol ile mülkiyete el atılmakta ve bir anlamda kişilerin mülkiyet hakkı sona erdirilmekte ise de, bu mülkiyeti sınırlayan ayni hakların devam etmesi
gerekir. Zira kanunda bunların da aynı yöntemle sona erdirileceğine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmemiştir. O halde ister diğer paydaşlar isterse
de hazine alsın pay üzerinde örneğin intifa hakkı varsa bunun satımdan etkilenmeksizin devam etmesi gerekir.
45
pılması halinde dahi kanunda bir müdahale olduğu ve anlaşma bakımından tam bir sözleşme özgürlüğünden söz edilemeyeceği açıkça söylenebilir.
Kanaatimizce payın diğer paydaşlar tarafından satın alınması, MK. m. 696’da düzenlenmiş olan “paydaşlıktan çıkarma” kurumunun özel bir düzenlemesi niteliğindedir.
Paydaşların paylarına el konulması ve onların paydaşlıktan çıkarılması, mülkiyet hakkına müdahale
niteliğinde olduğundan MK. m. 696’da bu durum bazı koşullara bağlanmış, doğru tabir ile zorlaştırılmıştır. Örneğin bu durumun gerçekleşmesi için hâkim kararı şartı arandığı gibi paydaşlıktan çıkarılacak paydaş bakımından gerçekleşecek bir takım koşullar da aranmış ve nihayet davanın açılması için geri kalan
paydaşların belli bir çoğunluk ile karar vermesi zorunluluğu öngörülmüştür.
Bir mülkiyete müdahale ve mülkiyet hakkına el atmanın, Anayasa tarafından korunan bir hakka müdahale niteliğinde olması nedeniyle, ağır koşullara bağlanması normal hatta gereklidir57. Bu gerçeğe rağmen
6306 sayılı yasada 2/3’lük çoğunluğa katılmayan azınlık paylarına hiçbir sebep zorunluluğu olmadan,
hâkim kararı gerekmeden el atılmakta ve söz konusu paydaşlar, paylarını satmaya zorlanmaktadır. Kanaatimizce bu düzenleme bu yönüyle, mülkiyet hakkına orantısız müdahale niteliğindedir ve Anayasa’ya
aykırı olarak değerlendirilmelidir. Olması gereken şey, karara katılmayan kişilerin de karar ile bağlanması
ve böylece mülkiyet haklarına sahip olmaya devam etmeleridir. Medeni Kanunda aranan oybirliği ile karar alma çoğunluğunun 2/3 oranına indirilmesi, zaten 6306 sayılı Yasa’nın arzuladığı sürecin hızlanması
amacını sağlamakta iken, daha öteye gidilip karara katılmayan kişilerin mülkiyet haklarına müdahale
edilmesinin açıklanabilecek bir tarafı bulunmamaktadır.
Karara katılmayan paydaşların paylarının diğerleri tarafından satın alınmaması halinde Devlet’in bunları edinmesinin hukuki niteliği de tartışmaya açıktır. Kanunda bu işleme ilişkin düzenleme şu şekildedir:
“Bu suretle paydaşlara satış gerçekleştirilemediği takdirde, bu paylar, Bakanlığın talebi üzerine,
tespit edilen rayiç bedeli de Bakanlıkça ödenmek kaydı ile tapuda Hazine adına re’sen tescil edilir …”
Burada da karara katılmayan paydaşların paydaşlıktan çıkarılması söz konusu olmakla birlikte, bu
sefer paylar, Devlet tarafından satın alınmaktadır. Esasında Borçlar Hukuku anlamında bir satım sözleşmesinden söz etmek oldukça zordur. Karşılıklı irade beyanları bulunmadığı gibi sözleşmeye ilişkin
esaslı unsurlar da karşılıklı olarak kararlaştırılmamaktadır. Buradaki hakkın, Devlet lehine tanınmış bir
tür kanuni alım hakkı olarak nitelendirilmesi mümkündür. Zira Devlet kaynağını kanundan alan bir hak
sayesinde tek taraflı irade beyanı ile söz konusu payların alıcısı haline gelmektedir.
Hukuki nitelik bu şekilde izah edilebilirse de, esasında Devlet’in söz konusu paya el atması, yani söz
konusu payı karşı tarafın iradesine dayanmaksızın bir anlamda zorla edinmesi söz konusudur. Devletin, kişilerin malvarlığı değerlerini sözleşme dışında edinmesi, aslında “kamulaştırma” gibi bir işlem ile
mümkün olmalıdır. Fakat burada kamulaştırma kavramı kullanılmamış ve kamulaştırma hükümlerine tabi
bir hukuki durum yaratılmak istenmemiştir. Herhangi bir kamu yararı söz konusu olmamasına rağmen
Devlet’in bu şekilde kanunlar aracılığı ile mülkiyet hakkına tek taraflı el atabilmesinin de Anayasa tarafından korunan mülkiyet hakkı ile ne kadar bağdaştığı kanaatimizce tartışmaya açıktır.
d. Alınan Karara Uygun İşlem Yapma Zorunluluğu
6306 sayılı Yasa m. 6/f. 1/c. 7 uyarınca “Bu durumda, paydaşların kararı ile yapılan anlaşmaya
uyularak işlem yapılır”. Böylece paydaşların 2/3 çoğunluğu ile karar alması halinde, karara uygun işlem
yapılması zorunluluğu vurgulanmaktadır.
Bu düzenleme ile karar içeriğinin bazı paydaşları bir anlamda tasfiye aracı olarak kullanılmasının
önüne geçmenin hedeflendiği söylenebilir. Zira çoğunluğun, uygulamayacağı fakat azınlığın karşı koyacağı bir karar alması ve azınlık paylarını elde ettikten sonra söz konusu karardan vazgeçmesi mümkün
olabilecekti.
Kanaatimizce, bu cümledeki vurgu ile, azınlık paydaşlarının payları ister diğer paydaşlar tarafından
devralınmış; ister Hazine tarafından el atılmış olsun, her iki durumda da alınan kararın gereğinin yapılması zorunluluğu bulunmaktadır. Cümlenin azınlık paylarına Hazine tarafından el atılmasına ilişkin
cümleden sonra gelmesi, bir önceki cümle olan diğer paydaşların payları devralması halinin kapsam dışı
kalmasını sağlamaz.
Bu tespitin doğal sonucu olarak, diğer paydaşların ve duruma göre bunlara katılan kamu kurumlarının
kararı uygulamamaları halinde, paylarına el konulan diğer paydaşların paylarını geri alma hakları doğacaktır. Bu hakkın gereğinin yerine getirilmemesi halinde açacakları dava ile bu yönde tescili sağlayabileceklerini düşünmekteyiz.
C. Paydaşların Anlaşamaması Halinde Yeniden Değerleme
6306 sayılı Yasa m. 6/f. 2 uyarınca binanın yıkılmış olmasına rağmen yeniden değerlendirme için
2/3’lük çoğunluğun sağlanamaması halinde acele kamulaştırma yoluna başvurulabilmektedir.
Burada acele kamulaştırmanın hukuka uygun olup olmadığı ve koşullarının değerlendirilmesi, çalışmanın kapsamı dışında kaldığından sadece durumun bu şekilde belirtilmesi ile yetiniyoruz.
D. Konut Sertifikası Verilmesi
6306 sayılı Yasa m. 6/f. 3 uyarınca çeşitli koşullara tabi olmak suretiyle bazı kişilere konut sertifikası
verileceği düzenlenmiştir. Hüküm şu şekildedir:
“Anlaşma ile tahliye edilen, yıktırılan veya kamulaştırılan yapıların maliklerine ve malik olmasalar bile bu yapılarda kiracı veya sınırlı ayni hak sahibi olarak en az bir yıldır ikamet ettiği veya
bunlarda işyeri bulunduğu tespit edilenlere konut, işyeri, arsa veya dönüşüm projeleri özel hesabından
57 Benzer müdahalenin düzenlendiği KMK. m. 25’te de ağır koşulların arandığı hatırlanmalıdır.
46
47
kredi veya mülkiyet ya da sınırlı ayni hak sağlayan ve usul ve esasları Bakanlıkça belirlenen konut
sertifikası verilebilir”.
Bu düzenleme ile duruma göre kredi alacağı, mülkiyet yahut sınırlı ayni hak sağlayan bir sertifikanın
düzenleneceği ve bunun maliklere yahut yıkılan binada bir yıldır ikamet eden veya orayı işyeri olarak
kullanan kiracı ile sınırlı ayni hak sahiplerine verileceği anlaşılmaktadır.
Bu sertifikanın niteliği ve esasları henüz belirlenmediğinden konuya ilişkin ayrıntılı açıklama yapmak
mümkün olmamaktadır. Fakat duruma göre ayni hakkı bir anlamda temsil eden bir tür kıymetli evraktan
söz edilebilir. MK. m. 898 vd. hükümlerinde “ipotekli borç senedi” ve “irat senedi” düzenlenmekte ve
onların da bir taşınmaz rehni türü oldukları kabul edilmektedir. Böylece hukuk sistemimizde ayni hakkın
bir kıymetli evrakta tecelli etmesi örnekleri görülebilmektedir. Fakat ipotekli borç senedi ile irat senedinde aynı zamanda bir alacak söz konusu olduğu ve bu alacağın teminatının gündeme geldiği göz önünde
bulundurulmalıdır.
6306 sayılı yasa ile düzenlenen sertifika bu yönüyle mülkiyet yahut sınırlı ayni hakkı ifade eden kıymetli evrak niteliğinde olacaktır. Mülkiyet yahut sınırlı ayni hakkın temelde, tapu siciline kayıt ile meydana gelebildiği göz önüne alındığında, söz konusu konut sertifikasının tapuda kayıt olmadığı müddetçe
gerçek anlamda mülkiyet yahut sınırlı ayni hak meydana getirip getirmeyeceği kanaatimizce tartışmalı
olacaktır. Sertifikanın bu yönüyle söz konusu ayni hakların talebine yönelik bir hak sağlayacağı, bu yönüyle “tapu tahsis belgesi”ne benzetilebileceği düşünülebilir.
VI. Sonuç
6306 sayılı Yasa ile mevcut hukuk sistemimize istisna teşkil edece birçok düzenleme bulunmakta,
bunların hukuk pratiğine yansımaları, özellikle özel hukuk etkileri bir takım mağduriyetlere yol açabilmektedir. Buna rağmen, ülkemizdeki yapılaşma sorunu, birçok yapının sağlıklı olmaktan uzak bulunması
gibi nedenler, kanunkoyucuyu hızlı işleyen bir süreç oluşturmaya itmiştir. Ne var ki, sürecin hızlı işlemesi
beraberinde bu çalışmada da yeri geldikçe ortaya konulan bir takım mağduriyetleri doğurmaktadır.
Kanunda temelde “riskli alandaki riskli yapılar” konu edilmekte ise de, “riskli alandaki sağlam yapılar” da istisnai olarak kapsama alınabilmektedir.
Kanun sistematiği uyarınca, öncelikle “riskli alan” ve “riskli yapılar” tespit edilmekte, daha sonra
bunların tahliyesi ve yıkılması ve en son bunların dönüşümü, yeniden değerlendirilmesi sağlanmaktadır.
Bütün bu aşamalarda, kanundaki düzenlemelerin özel hukuk sistemimizde karşılığını ortaya koymak
bazen zorlaşabilmektedir. Bu çerçevede risk tespiti için yapılan anlaşmanın taraflarının ve risk tespiti için
ödenmesi gereken bedelin borçlusunun belirlenmesi, bedel alacağının kanun gereği ipotek ile teminat
altına alınması, yapıların tahliyesi hükümlerinin özellikle kira ilişkilerine etkisi, yıkımdan sonra esasında
riskin ortadan kalkmasına rağmen maliklerin yeniden değerleme yapmaya zorlanmaları, bazı maliklerin
yahut paydaşların muhalefetine rağmen yeniden değerlemenin yapılabilmesi ve muhalif paydaşların mülkiyet haklarına bir anlamda el atılabilmesi gibi konular, ilgi çekici konulardır.
Yaptığımız bu çalışma ile yukarıda bazılarını belirttiğimiz konulara ilişkin kanaatimizi oluşturmaya
ve olası sorunlar bakımından çözümler üretmeye çalıştık.
Vardığımız sonuçlar şu şekilde özetlenebilir:
aRisk tespiti, öncelikle malik yoksa İdare veya Bakanlık tarafından yaptırılmaktadır. İdare veya
Bakanlık, risk tespiti sözleşmesini kendi adına yapmakta, fakat daha sonra tespit bedelini maliklerden isteyebilmektedir.
aİdare veya Bakanlık, gerek risk tespiti gerekse de yıkım masrafları için maliklere karşı benzer
şekilde alacak hakkına sahip olmakta ve bu alacak hakkı, kanuni bir ipotek ile teminat altına alınmaktadır. Söz konusu ipotek, birden fazla malikin bulunması halinde, bunlar arasındaki sorumluluğun müteselsil sorumluluk olduğundan hareketle, müteselsil rehin olarak düzenlenmiştir.
aYapıların riskli olduklarının belirlenmesi, özellikle mevcut kira sözleşmesine etki eden bir sonuca yol açmaktadır. 6306 sayılı Yasa ile Borçlar Kanunu birlikte değerlendirildiğinde, kiracının bu
sebeple tahliyesinin sağlanabileceği, fakat erken tahliye nedeniyle uğrayabileceği zararın giderilmesi ve yeniden kiralama bakımından öncelik hakkının tanınması gibi sonuçların kabul edilmesi
gerekir.
48
49
aRiskli yapının yıkılması ile birlikte varsa kat mülkiyeti yahut kat irtifakı sona ermekte ve taşınmaz paylı mülkiyet hükümlerine tabi olmaktadır.
aNormalde paylı mülkiyete ilişkin Medeni Kanun hükümleri uyarınca oybirliği ile alınması gereken yeniden bina yapma, taşınmazın satılması gibi kararlar, 6306 sayılı Yasa uyarınca 2/3 çoğunluk ile alınabilmektedir.
a2/3’lük çoğunluğa katılmayan paydaşlar, paydaşlıktan çıkarılabilmekte ve onların payları diğer
malikler yahut Devlet tarafından satın alınabilmektedir. Normalde paydaşlıktan çıkarma, mülkiyet
hakkına müdahale niteliğinde olduğundan Medeni Kanun sistematiğinde dava açmak suretiyle ve
belli sebeplerle gerçekleştirilebilmektedir. 6306 sayılı bu koşulları aramamış ve tek sebep olarak
alınan karara muhalif kalmayı yeterli kabul etmiştir.
aPaydaşların anlaşamaması halinde bu sefer söz konusu taşınmaz kamulaştırma işlemine konu
olmaktadır.
Bütün bu düzenlemelerin açıkça görüleceği üzere istisnai rejimi çağrıştıran düzenlemeler olduğu ve
bu yüzden oldukça dar yorumlanması gerektiği kabul edilmelidir. Zira kanun ile, hem sözleşme özgürlüğüne hem de mülkiyet hakkına çeşitli açılardan müdahaleler bulunmaktadır. Bu müdahalelerin Anayasa’ya aykırılığı elbette ileri sürülebilecektir. Fakat bu ihtimal dışında dahi, söz konusu müdahale niteliğindeki düzenlemelerin oldukça dar yorumlanması ve uygulanması sağlanmalıdır.
AFET RİSKİ ALTINDAKİ ALANLARIN DÖNÜŞTÜRÜLMESİ
HAKKINDAKİ KANUN’A YÖNELİK BAZI ELEŞTİRİLER
Yard. Doç. Dr. Cenk ŞAHİN∗
5366 sayılı “Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak
Kullanılması Hakkında Kanun” ile 5393 sayılı “Belediye Kanunu”nun 73. maddesindeki özel düzenlemelerden farklı olarak çok daha kapsamlı ve ayrıntılı bir kentsel dönüşüm uygulaması öngören ve bu haliyle
“Türkiye’de başlatılmış en büyük imar hareketi” olarak nitelenen 6306 sayılı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun”, başta mülkiyet olmak üzere, birçok temel hak ve özgürlüğün
ihlal edilmesi sonucunu doğuracak müdahaleler öngören, yetki ve usul saptırmalarına davetiye çıkartabilecek1, kamu yararına yönelik olmaktan çok, rant amaçlı uygulamalara zemin hazırlamaya müsait ve
neredeyse bütün maddeleri bakımından eleştiriye açık bir yasal düzenlemedir.
Şüphesiz, bu eleştirileri dile getirmek, “kentsel dönüşüme karşı olmak” veya müesseseyi “toptancı bir
anlayış içinde reddetmek” anlamına gelmemektedir. Böyle bir yaklaşımın, eleştiri sahiplerini, hukukçu
kimliğine yakışmayan bir önyargı ile hareket etme yanlışlığı içine düşüreceği kanaatindeyim. Bununla
birlikte, kentsel dönüşüme yönelik yasal düzenlemelerdeki eksiklik ve hatalara “teknik” eleştiri getirenlere,
pozitif hukukun kavram ve araçları ile cevap vermek yerine, “bu kanunu eleştirenler vatan hainidir; yaklaşan depremin vebali altında kalırlar” gibi sığ ve demagojik birtakım söylemlerle karşılık verme kolaycılığına kaçan, dönüşüm mekanizmalarını çağdaş ilke ve esaslar ışığında tartışma ve ona göre kurgulama
ihtiyacını görmezden gelen tavrın da bir o kadar yanlış ve yakışıksız olduğunu düşünmekteyim.
İlerleyen satırlarda 6306 sayılı Kanun’da yer verilen bazı düzenlemelere yönelik eleştirilerim yer
almaktadır. Bu değerlendirmelere geçmeden önce, afet riski altındaki alanların dönüştürülmesini
hedefleyen2 bir kanunun hukuksal çerçeve bakımından nasıl olması veya olmaması gerektiğine yönelik bir
sorunun aşağıdaki temel cevaplarla yanıtlanabileceğini düşündüğümü belirtmek isterim. Bu doğrultuda,
afet risklerini dönüşüm ile önlemeyi hedef alan bir kanunda;
• Afet riskinin önlenmesindeki kamu yararı ile bireylerin haklarının korunması arasında gözetilmesi gereken “adil denge”nin (“fair balance”) bozulmasına yol açabilecek müdahale ve yaptırımlara yer
verilmemesi, Anayasa ile teminat altına alınan temel hak ve özgürlüklerin demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı bir şekilde sınırlandırılmaması ve mülkiyet hakkının kullanımının belirsizliğe
Yard. Doç. Dr., İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi; Çalışmaya katkılarından dolayı Anabilim Dalı
Araştırma Görevlisi Fatma AYHAN’a teşekkürü bir borç bilirim.
1 Aynı görüş için bkz. Selçuk Soybay, “Afet Riski Altındaki Yapı ve Alanların Dönüştürülmesi”, Güncel Hukuk, Ağustos 2012/8-104, s. 26.
2 “Can ve mal emniyetini temin” ve “dönüştürme” esaslı iki ayrı hedefin, sonuç almadaki zamansal farklılar sebebi ile, birbirleriyle ne kadar uyumlu
olabileceği ayrı bir tartışma konusu olup, bu tartışmaya izleyen başlık altında yer verilecektir.
∗
50
51
itilmemesi;
• “Mülkiyet”, “yaşam”, “yerleşim” ve “konut” hakkı gibi temel hak ve özgürlüklere ciddi müdahale ve sınırlamalar getirilmesinin kaçınılmaz olduğu durumlarda, İdare’ye tanınacak yetkilerin keyfi ve
amacına aykırı bir şekilde kullanılmaması için söz konusu yetkilerin sınır ve kapsamının belirlenmiş,
bireylere bu yönde güvence oluşturabilecek usuli kural ve mekanizmaların getirilmiş ve bu tür prosedürel güvenceler içinde mutlaka “katılım”a yönelik olanlara da yer verilmiş olması;
• Konunun multidisipliner bir anlayışla ele alınarak, kurgulanacak dönüşümün yalnızca fiziki
çevrenin iyileştirilmesine değil, ulusal veya uluslararası alandaki çağdaş ve olumlu örnekleri dikkate
alınarak, sosyo-ekonomik temellere dayandırılması; bu doğrultuda dönüşümün “yerinde” olmasına
gayret gösterilerek, toplumun gelir ve eğitim seviyesi düşük kesimlerinin bulundukları yerden kent
çeperlerine gönderilmesine ve alışık oldukları ortamdan birdenbire koparılmaları sebebiyle sosyal ve
kültürel travmaların yaşanmasına yol açılmaması;
• Asıl amacın “rant amaçlı kullanımlara ya da taşınmaz mülkiyetin el değiştirmesine zemin hazırlayacak formüller üretmek” veya “satılacak kamu arazisi kalmaması sebebiyle cazibe merkezi olan
yerlerde yatırım yapılacak toprak parçası bulma sıkıntısına düşen gayrimenkul ve inşaat sektörüne
‘hazır’ arsalar üretmek” olmaması;
• Planlama disiplininin bilimsel temellere ve bütüncül bir anlayışa dayanan kural ve esaslarından
uzaklaşılmaması, diğer kanunlarda öngörülen koruma ve kullanma ilkelerinin yok sayılmaması,
gerekmektedir.
I. KANUNUN AMACI VE DÖNÜŞÜM SÜRECİ
Gerek Kanunun genel gerekçesinden gerekse madde gerekçelerinden Kanun Koyucunun “riskli alanları (kentsel) dönüşüme tabi tutarak sağlıklı ve çağdaş bir şekilde yeniden yapılandırmak” suretiyle tabiî
afetler sebebiyle meydana gelmesi muhtemel can ve mal kayıplarını önlemeyi amaçladığı3 anlaşılmaktadır4. Bu kurgulamaya göre, bir yandan (başta her an gerçekleşmesi muhtemel deprem olmak üzere)
çeşitli afetlere karşı can ve mal emniyetinin sağlanması için önlem alınmış olacak, diğer yandan da çarpık
kentleşmeye maruz kalmış kent alanları yerini sağlıklı ve çağdaş yerleşimlere bırakacaktır. Bu hedeflere
ulaşmanın formülü ise “kentsel dönüşümdür”.
Belki ilk okunduğunda “ideal” ve “sorunsuz bir çözüm” yolu olarak algılanabilecek bu kurgunun,
üzerinde biraz düşünüldüğünde, çok da gerçekçi bir yaklaşımın ürünü olmadığı ve uygulanmasında son
3 Kanunun genel gerekçesinde yazan şu ifadeler sözünü ettiğimiz iki ayrı amacı birbiri ile bütünleştirmenin hedef alındığını göstermektedir: “Özellikle
belirtilmelidir ki afet riski altında olduğu kabûl edilen yerlerde deprem afeti meydana gelmeden önce buralardaki meskenlerin, işyerlerinin ve sanayi
tesislerinin yeni alanlara nakledilmesi sayesinde, yerleşme ve yapı emniyeti temin edilecek ve muhtemel can ve mal kayıpları ile iktisadî ve sosyal
diğer zararların en aza indirilmesi mümkün olacaktır. Ayrıca, hâlihazırda yaşanabilirlikten uzak, köhnemiş, can ve mal emniyeti bakımından riskli
ve görüntü itibarı ile de çirkin olan yapılaşmalar ortadan kaldırılabilecek, estetik yapılar inşa edilecek ve halkın daha sıhhatli ve emniyetli şartlar
altında ikameti de temin edilecektir.”
4 Nitekim, 6. maddenin 9. fıkrasının gerekçesinde, yasanın temel amacının “can ve mal emniyetini temin” olduğu açık bir şekilde vurgulanmaktadır.
TBMM Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı ile Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu Raporu
(1/569), Yasama Dönemi. 24, Yasama Yılı. 2, Sıra Sayısı. 180, s. 7. http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem24/yil01/ss180.pdf,
52
derece ciddi hukuksal ve sosyal sorunları beraberinde getirmesinin kaçınılmaz olduğu anlaşılmaktadır.
Zira, sadece “riskli yapıların yıkılıp yerine yenilerinin yapılması” ve “fiziksel ortamın iyileştirilmesi”nden ibaret olmayan “kentsel dönüşüm”, çok boyutlu ve uzun soluklu bir süreçtir. Hukuksal temellerinin yanında, “ekonomik”, “sosyal”, “kültürel” ve “ekolojik” boyutları bulunan dönüşüm sürecinin ister
istemez uzun vadeli projelere dayandırılması gerekmektedir. Bu olguyu görmezden gelerek, ne olursa
olsun, kısa vadede sonuç almayı hedefleyen bir kentsel dönüşüm politikasının, bireylerin mülkiyet, konut
ve yerleşim hakkı gibi temel hak ve özgürlüklerini ihlal etmeden uygulanabileceğini iddia etmek samimi
olmayan bir yaklaşımın ürünüdür. Halbuki “kapıyı ne zaman çalacağı belli olmayan” deprem tehlikesi başta olmak üzere tabii afetlere
hazırlık bakımından birçok eksiği olan kentlerimizde, insan hayatını tehdit eden unsurların en kısa vadede
ortadan kaldırılması gerekmektedir. Bu bakımdan aceleye getirilmiş, “yarım yamalak” bir kentsel dönüşüm uygulaması yerine, kısa vadede daha hızlı sonuçlar alınabilecek güçlendirme ve/veya iyileştirme
projelerine öncelik taşıyan bir programın tercih edilmesi; bu programın tamamlanmasının ardından da,
katılım mekanizmalarına yeterince yer veren, hakkı ve layıkıyla uygulanabilecek ve multidisipliner anlayış ile yönlendirilebilecek, uzun vadeli ve sabırlı bir yaklaşıma dayanan kentsel dönüşüm müessesesinin
yürürlüğe koyulması daha sağlıklı bir seçenek olarak görülmelidir.
Böyle bir tercih tartışmasına, pozitif hukukunun işlev ve kapsamı dışına taşılmış olunduğu gerekçesi ile eleştiri getirenler olabilecektir. Ancak, bu eleştiri sahiplerinin, yasal düzenlemelerin yorumunda
“amaç” unsurunu dikkate almayan bir hukuki analizin eksik ve yetersiz kalmaya mahkûm olduğu gerçeğini göz ardı etmemesi gerekmektedir. Aksi bir düşünce içinde olanların, “pratik olmak”, “az zamanda çok
işler başarmak” hevesi içinde olup, hukuk kurallarını, hedeflenen sonuçlara ulaşmada her isteyenin arzusuna göre dizayn edilebilecek basit bir formalite olarak görenlere verebilecek bir cevabı kalmamaktadır.
II. 6306 SAYILI KANUNUN DİĞER KANUNLARA GÖRE UYGULANMA ÖNCELİĞİ
Kanunun en çok dikkat çeken düzenlemelerden birisinin 9. maddenin ikinci fıkrasında yer aldığı görülmektedir. Söz konusu fıkrada “Orman Kanunu”, “Turizmi Teşvik Kanunu”, “Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu”, “Kıyı Kanunu”, “Mera Kanunu”, “Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu”,
(geri görünüm ve etkilenme bölgeleri bakımından) “Boğaziçi Kanunu” gibi belli başlı koruma amaçlı
kanunlar sayılmış ve söz konusu kanunların bu kanunun uygulanmasını engelleyici hükümleri ve diğer
kanunların da bu kanuna aykırı hükümlerinin uygulanmayacağı ifade edilmiştir. Bu fıkra, aynı maddenin
“bu Kanun uyarınca yapılacak olan planların, İmar Kanununda ve imara ilişkin hükümler ihtiva eden
özel kanunlar da dâhil olmak üzere diğer mevzuatta belirtilen kısıtlamalara tabi olmayacağına” ilişkin
1. fıkra hükmü ile birlikte değerlendirildiğinde, Kanunun uygulanması bakımından, bugüne kadar gerek
İmar Kanunu gerekse özel kanunlarla öngörülen koruma- planlama ve kullanmaya ilişkin ilke ve esasların göz ardı edilmesi ve söz konusu yasal düzenlemelerle bilimsel esaslara göre belirlenen standartlar ve
şartların bir tarafa bırakılması anlamına gelmektedir. Üzülerek vurgulamak gerekir ki, Kanun Koyucu,
bu düzenleme ile, “her yerde” ve “serbestçe” yapı yapma sevda ve azmi içinde olanların bugüne kadar
mevzuatta karşılarına çıkan ve şikâyetçi oldukları hangi “engel” varsa kaldırılmasını sağlayabilecek “mu53
cizevi bir formül” icat etmiş olmaktadır.
Bu Kanunun taşıdığı kamu yararının, anılan kanunların doğal ve kültürel çevre ve kaynakların korunması bakımından ayrı ayrı hedeflediği kamu yarar(lar)ı karşısında mutlak bir şekilde üstün tutulmasının
Anayasa’nın kıyıların, kültür ve tabiat varlıklarının, ormanların, toprak ve yer altı servetlerinin korunmasına ilişkin hükümlerine aykırı olup olmadığının tespiti kuşkusuz Anayasa Mahkemesi’nin yetkisindedir.
Bu çerçevede Kanunun bu hükümlerinin hukuksal geçerlilik ve yürütülmesine Yüksek Mahkeme tarafından izin verilmesi halinde, Mahkemenin, beş ya da on yıllık uygulama neticesinde bu tür alanların envanterinde oluşacak eksikliklerin manevi sorumluluğunu Kanun Koyucu ile birlikte paylaşacak olmasından
da şüphe bulunmamaktadır.
Bu durum bir yana, 6306 sayılı Kanun’un uygulandığı alanlarda diğer kanunlar ve bu kanunların
ortaya koyduğu esas, ilke ve standartlardan bağımsız, stratejik ve parçacı bir planlama uygulamasının
şehirlerimizin bütüncül ve kapsamlı bir şekilde planlanmasını imkânsız hale getireceğinden de kuşku
duyulmamalıdır. Bütün bunların yanında diğer kanunların bu kanuna aykırı hükümleri veya kanunun uygulanmasını
engelleyici hükümlerinin uygulanmamasına yönelik (toptancı bir) düzenleme yapılması, kanun yapma
tekniği bakımından da uygun olmayıp, Türk Hukuk Sisteminde bulunmayan bir “üstün kanun” yaratılmasına sebebiyet vermiştir. Özellikle teşkilat ve görevlerine ilişkin 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin yürürlüğe girmesi ile imar yetkileri konusunda mutlak ve üstün bir otorite haline gelen Çevre ve
Şehircilik Bakanlığı böylelikle esas ve konu bakımından da üstün bir kanuna sahip olmakla, eline, istediği
zaman, istediği idarelerle paylaşabileceği sihirli bir “imar değneği” geçirmiş olmaktadır5.
III. KANUNUN KAPSAMI
Kanun adı itibarı ile, ilk anda, sadece “afet riski altındaki alanların dönüştürülmesine” yönelik bir
düzenleme imiş gibi gözükse de, içeriğine bakıldığında çok daha geniş bir kapsama sahip olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim, Kanunun “Tanımlar” başlıklı 2. maddenin (d) fıkrasındaki “riskli yapı” tanımı sadece
riskli alanlardaki “yıkılma veya ağır hasar görme riski taşıyan yapıları değil” bu alanların dışındaki “yıkılma veya ağır hasar görme riski taşıyan yapıları” ve bunun yanında “riskli alan içinde veya dışında olup
ekonomik ömrünü tamamlamış olan yapıları” da içine almaktadır. O halde Kanunun öngördüğü uygulamanın kapsam ve amacının Kanun başlığının oldukça ötesine geçeceğini tahmin etmek çok zor değildir6.
Yasanın kapsamının genişliği ister istemez, görünürdeki amacın arkasında, son dönemde satışa sunulacak
kamu arazisi bulunamamasından, kentin arsa stokunun tükenmesinden şikayet eden inşaat sektörüne “hazır arsa” yaratma amacının olduğu endişesini beraberinde getirmektedir.
Bu endişeyi yersiz bulanlara, aslında Kanunun kapsam bakımından uygulanmasının yukarıda yer verilenden de geniş olabileceğini hatırlatmak gerekir. Zira, Kanunun 3. maddesinin 7. fıkrasında yer alan
5 Kanunun 6. maddesinin 12. fıkrasında yer alan ve Bakanlığın, “bu Kanunda belirtilen iş ve işlemlere ilişkin olarak TOKİ’ye veya İdareye yetki devrine
ve bu iş ve işlemlerden hangilerinin TOKİ veya İdare tarafından yapılacağını belirlemeye yetkili” olduğunu ortaya koyan hüküm Bakanlığın sözü
edilen değneği diğer idarelere kullandırmak bakımından sahip olduğu takdir yetkisinin genişliğini göstermesi açısından önemlidir.
6 Taner Ayanoğlu, “Genel Bir Bakış: 6306 sayılı Kanun”, Güncel Hukuk, Ağustos 2012/8-104, s. 27.
54
“bu Kanunun uygulanması için belirlenen alanların sınırları içinde olup riskli yapılar dışında kalan diğer yapılardan uygulama bütünlüğü bakımından Bakanlıkça gerekli görülenler de bu Kanun hükümlerine
tabi olur” şeklindeki düzenlemeden, riskli alan içindeki ekonomik ömrünü tamamlamamış veya yıkılma
veya ağır hasar görme riski taşımayan “sağlam” yapıların da yıkım işlemlerine konu olabileceği anlaşılmaktadır. Kanun Koyucu’nun Bakanlıkça gerekli görülen hallere ilişkin herhangi bir belirleme yapmaması ve bu konuda İdare’ye sınırları ve kapsamı belirsiz bir takdir yetkisi vermesi bir yana, bu tür bir yıkım
kararının nasıl bir meşru zemine dayandırılabileceği meselesi de merak uyandırmaktadır.
Bir kere uygulama bütünlüğü bakımından gerekli görülmedeki “kamu yararı” bireylerin malikleri
olduğu sağlam yapıları yıkma derecesine varan bir müdahaleyi haklı kılacak mıdır? Bu müdahale kamu
yararı ile bireylerin hakları arasındaki adil denge ve demokratik toplum düzeninin gerekleri ile uyumlu
mudur? Bu soruya tereddütsüz bir şekilde evet diyebilmek kanaatimce pek de kolay değildir.
İkincisi, Kanunun bu tür yapılar için gerçekleştirilecek uygulamayı riskli yapılara ilişkin olanlarla
aynı kurallara tabi tutması da anlaşılabilir değildir. Yıkılma ve ağır hasar görme riski taşımayan, sağlam
bir yapının malikleri tarafından yıkılmaması durumunda, İdare tarafından zorla yıkılabilmesi için nasıl bir
işlem tesis edilmelidir? Yıkım riski olmayan ve hukuka uygun olarak inşa edilip kullanılan bir yapının
yıkılabilmesi için kamulaştırma işlemi mi tesis edilecektir? Bu yapıların zeminden bağımsız bir şekilde
kamulaştırılması 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu ve ilgili yargı içtihatları gereğince mümkün olmadığına göre7, İdare, yapının üzerinde bulunduğu arsayı da mı özel mülkiyetten çıkaracaktır? Bu durumda
ise bütün “kabahat”leri riskli bir alanda sağlam bir bina yapmış olmaktan ibaret bulunan maliklerin yapılarının yanında arsalarının da ellerinden çıkmasına katlanmak durumunda kalmalarının hukuka uygun
olduğu kabul edilebilecek midir? Nasıl bir yöntem izlenecek olursa olsun, sağlam bir yapının yıkılması
karşılığında hak sahiplerine belirli bir bedel ödenmesi gerektiğinden kuşku bulunmamaktadır. Bu bedel
nasıl ödenecektir? Kanunda bütün bu sorulara tatmin edici cevaplar verilebilmesini sağlayacak bir düzenleme bulunmamaktadır.
IV. KANUN ÖLÇÜLÜLÜK İLKESİNE SAYGILI MIDIR?
Mülkiyet, konut veya yaşam hakkı gibi temel hak ve özgürlüklere bu denli müdahale eden bir kanunun evvelemirde “ölçülülük” ilkesi bakımından değerlendirilmesi gerekmektedir.
İdare’nin yürütmekle yükümlü olduğu görevleri kapsamında, kamu yararı amacıyla birtakım temel
hak ve özgürlüklere yönelik sınırlayıcı düzenlemeler yapabilmesi ve hedeflenen sonuçlara ulaşabilmesi
için bazı müdahale ve yaptırımlara başvurabilmesi mümkün hatta gereklidir. Bununla birlikte, Kanun ile
bu yönde İdare’ye tanınan yetkilerin Anayasa’nın 13. maddesi ve yargısal içtihatlar uyarınca, “demokratik
toplum düzeninin gereklerine” ve “ölçülülük” ilkesine aykırılık taşımaması, bireylerin temel hak ve
özgürlüklerine müdahale niteliği taşıyan işlemlerin konusunun amaca ulaşmak için “elverişli” “orantılı”
ve “gerekli” olması icap etmektedir. Bu kapsamda, kanunun uygulanmasında herhangi bir hak ihlaline
7 “bir taşınmaz mal üzerinde bulunan bina, ağaç gibi yapılan veya dikilen şeyler o şeyin ayrılmaz parçasıdır. (Mütemmim cüzüdür). Bunlar, zeminden
ayrı tutulmak suretiyle mülkiyete konu olamazlar. Bu nedenle 2942 sayılı Kanun uyarınca zeminden ayrı olarak kamulaştırılamayacakları gibi...”
D.1.D., E. 2000/173, K. 2000/206, T. 20.12.2000, DD. S. 105, s. 47.
55
yol açılmasının engellenebilmesi adına, Kanun Koyucudan, söz konusu müdahale ve yaptırımları en
hafifinden en ağırına doğru, adım adım, kademeli bir şekilde belirlemesi, hakkın sınırlanmasına yönelik
araç ve yöntemleri amaçla doğru orantılı olacak şekilde formüle etmesi beklenmelidir. Şayet hedeflenen
sonucu sağlamaya yönelik olarak temel hak ve özgürlüklerin sınırlanması bakımından daha elverişli,
daha az müdahale sonucu doğuran alternatif müdahale yöntemleri varsa öncelikle bunlara yer verilmesi
zorunludur. Diğer bir ifade ile, elde edilmek istenen sonuca ilgili temel hak veya özgürlüğe daha az
olumsuz etkide bulunan veya bu temel hak veya özgürlüğün daha etkin kullanılmasını sağlayan başkaca
araç ve yöntemlerle ulaşılabiliyorsa, kamu yararı ile bireysel menfaat ve hakların dengelenebilmesi adına
öncelikle bunların tercih edilmesi gerekmektedir.
Öncelikli amacı afet riski altında olan alanlarda “bireylerin can ve mal güvenliğini tehdit eden
unsurlara karşı önlem alınması” olan (veya olması gereken) 6306 sayılı Kanunun bu amaca yönelik olarak
öngördüğü temel araç “yıkım”dır. Yasa, afet risklerinin azaltılması veya ortadan kaldırılmasına yönelik
olarak yıkım yöntemine neredeyse hiçbir alternatif getirmemektedir. Bu tür bir alternatif arayışında ilk
olarak akla gelen “güçlendirme” seçeneğine yeterince yer verilmemiş olduğunu kabul etmek gerekir. Zira
Kanunda güçlendirme kelimesi yalnızca bir yerde, 6. maddenin 8. fıkrasında geçmektedir.
Bu durum, 6306 sayılı Kanun’un idareyi ve bireyleri, riskli yapıları “güçlendirme” ve “iyileştirme”
yerine “yıkım”a yönlendirdiğini ortaya koymaktadır. Anlaşılan o ki; bilimsel temellere dayalı, güçlendirme ve iyileştirme odaklı planlama-uygulama tekniklerini esas alan “mühendislik” ve “mimarlık” anlayışının yerine, yıkıp yeniden yapma sevdalısı “müteahhitlik” anlayışı tercih edilmiştir. Dönüşümü planlamaya değil binaları projelendirmeye ağırlık verilmektedir.
6. maddenin sözü edilen 8. fıkrasında, “riskli alan” ve “rezerv yapı alanı” dışında olup da bu Kanunun
öngördüğü amaçlar bakımından güçlendirilebileceği teknik olarak tespit edilen yapılar için, Bakanlar Kurulunca belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde ... güçlendirme kredisi verilebileceği” öngörülmektedir.
Gerek Kanunun bu hükmü ve bütünü, gerekse bugüne kadarki uygulama dikkate alındığında, Yasanın
ilgili maddelerinin riskli alan ve rezerv alanlarında yıkım yerine güçlendirme seçeneğine başvurulmasını
mümkün kılmadığı yönünde yorumlandığı sonucu çıkmaktadır. Öte yandan, bu alanlar dışındaki riskli yapılardan güçlendirilebileceği teknik olarak tespit edilenlerin malikleri arasında güçlendirme kararı
alınması bakımından ihtilaf çıktığında nasıl bir sonuca varılabileceği konusunda Kanunda herhangi bir
düzenleme getirilmemiştir. Bakanlıkça “riskli yapı olarak tespit edilen bir binanın maliklerinden bazılarının güçlendirme yapılmasını talep ettiği durumlarda güçlendirmeye nasıl karar verileceği”ne yönelik
soruya verilen cevapta, “...634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanunu’na tabi olan bir binada güçlendirme konusunda bu Kanun’a göre hareket edilmesi gerektiği, Kat Mülkiyeti Kanunu’nun 19 uncu maddesine göre,
bir binada güçlendirme yapılabilmesi için ya ‘bütün kat maliklerinin beşte dördünün (4/5) yazılı rızasının
olması’ yada ‘yapının güçlendirilmesinin zorunlu olduğunun mahkemece tespit edilmiş olması gerek(tiği)” ifade edilmektedir8.
8 Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, “Kentsel Dönüşüm Sürecine İlişkin Sıkça Sorulan Sorular (S.S.S)” http://www.Csb.Gov.Tr/Gm/Altyapi/İndex.Php?Sayfa=Sayfa&Tur=Webmenu&Id=8291
56
Oysa, Kat Mülkiyeti Kanunu’ndaki beşte dörtlük oran (mahkemece tespit yapılmadığı durumlarda)
binanın güçlendirmesinin yapılıp yapılmamasına yönelik bir karardır. Halbuki 6306 sayılı kanun çerçevesinde riskli yapı olarak belirlenen yapılar bakımından alınacak karar binanın güçlendirilip-güçlendirilmemesine yönelik karar değil, esasında binanın güçlendirilerek yıkılmasına gerek kalmaması ile yıkılmasına
yönelik iki seçenekten birisinin tercihine yönelik karardır. Zira bu konuda karar alınırken güçlendirme yönünde oy kullanmayanların yıkımı tercih etmiş sayılacaklarından kuşku bulunmayacaktır. O halde, 6306
sayılı Kanun ile 634 sayılı Kanun arasında bu tür bir bağlantı kurulması neticesinde yıkımı arzu edenlerin
iradesine, güçlendirmeyi isteyenlerin iradesine göre bariz bir üstünlük tanınmış olmaktadır.
Afet zararlarının önlenmesi veya azaltılmasına yönelik müdahale araçları içinde ağırlıklı bir şekilde
“yıkım”ı tercih eden, can ve mal güvenliğini sağlamak için “güçlendirme” veya “iyileştirme” gibi bireylerin temel haklarına daha az olumsuz etkide bulunan yöntemleri bariz bir şekilde dışlayan, maliklere söz
konusu müdahale araçları arasında adaletli seçim hakkı tanımayan bir Kanunun öngördüğü tedbirlerin
“ölçülü” olduğundan, “elverişlilik”, “orantılılık” ve “gereklilik” unsurlarını karşıladığından söz edilebilmesi mümkün değildir. Aşağıda 6306 sayılı Kanun’un riskli yapıların tahliye edilip yıktırılması aşamasından sonra kullanılmak üzere İdare’ye tanıdığı yetkilerin hukuka uygun ve yerinde olup olmadığı tartışılırken diğer hukuksal
esaslar yanında ölçülülük ilkesi üzerinde tekrar durulacaktır.
V. UYGULAMA İŞLEMLERİ VE KAMULAŞTIRMA
Kanunun uygulanmasında “gönüllülük esası”nın geçerli olduğu sıklıkla vurgulanmaktadır. Bununla
birlikte, kamu düzenini bu kadar yakından ilgilendiren bir yasanın gönüllülüğe ancak bir yere kadar yer
verebileceği/vermesi gerektiği kuşkusuzdur. Zira, bir yapının yıkılma veya ağır hasar riski taşıdığı bir
kere tespit edildikten sonra, İdarenin kolluk yetki ve görevleri çerçevesinde bireylerin güvenliğini sağlamak adına, bu yapının varlığına göz yummaması ve maliklerin rızası olmasa dahi yıkılmasını sağlaması
icap etmektedir. Aksi bir durumda ortaya çıkacak hasar ve zarardan İdare sorumlu olacaktır. Hal böyle
iken, kanunu tamamen gönüllülük esasına dayalı, uygulamayı da hak sahiplerinin isteğine bağlı göstermek doğru ve yerinde bir yaklaşım olmasa gerektir. Bu kapsamda, Kanunun 5. maddesi uyarınca, “riskli
yapıların yıktırılmasında ve bunların bulunduğu alanlar ile riskli alanlar ve rezerv yapı alanlarındaki uygulamalarda, öncelikli olarak malikler ile anlaşma yoluna gidilmesinin esas” olduğunu belirten hüküm,
İdarenin müdahale yetkisini belirli usul ve koşullara bağlayan ve böylelikle bireyler için hukuksal güvenceler oluşturan teknik bir düzenlemeden ziyade, iyi niyete dayalı bir “dilek” veya “temenni”nin hukuksal
metne yansımış halinden başka bir şey değildir.
Esasen Kanun, yapının yıkılıp riskin ortadan kalkmasından sonra da taşınmaz maliklerini gönülleri
ile baş başa bırakmamaktadır. Kanunun uygulama işlemleri başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrası uyarınca,
“üzerindeki bina yıkılarak arsa hâline gelen parsellerin tevhit edilmesine, münferit veya birleştirilerek
veya imar adası bazında uygulama yeniden değerlendirilmesine sahip oldukları hisseleri oranında paydaşların en az üçte iki çoğunluğu ile karar verileceği” esası getirildikten sonra, bu karara katılmayanların bağımsız bölümlerine ilişkin arsa paylarının, Bakanlıkça rayiç değeri tespit ettirilerek bu değerden
az olmamak üzere anlaşma sağlayan diğer paydaşlara açık artırma usulü ile satılacağı, paydaşlara satış
57
gerçekleştirilemediği takdirde, bu payların, Bakanlığın talebi üzerine, tespit edilen rayiç bedeli de Bakanlıkça ödenmek kaydı ile tapuda Hazine adına resen tescil edileceği ve yapılan anlaşma çerçevesinde
değerlendirilmek üzere Bakanlığa tahsis edilmiş sayılacağı veya Bakanlıkça uygun görülenlerin TOKİ’ye
veya İdareye devredileceği ve bu durumda, paydaşların kararı ile yapılan anlaşmaya uyularak işlem yapılacağı kuralına yer verilmiştir.
Gayrimenkulde dükkan, galeri ve çarşı gibi yerler açılması ya da çatı veya damın reklam maksadı
ile kiralanmasında veya (belirli bir yüzölçümün üzerinde olanlar bakımından) merkezi ısıtma sisteminin
ferdi ısıtma sistemine dönüştürülmesinde dahi oybirliği aranan bir hukuk düzeninde, sahip olunan hisse
bakımından pay sahiplerinin, yapıları yıkıldıktan sonra, yani yıkılma veya ağır hasar görme tehlikesi ortadan kalktığı, artık kamu düzenini tehdit eden bir unsur bulunmadığı halde, yalnızca üçte iki çoğunlukla
birlikte hareket etmedikleri gerekçesi ile dışlanmaları ve paylarını üçte iki çoğunluğa veya İdare’ye terk
etmek zorunda bırakılmaları herhalde, “hiçbir tartışmaya yer bırakmayacak” ya da “acaba bu tür bir müdahale yerine başka alternatif bulunamaz mıydı?” sorusunu sordurmayacak kadar “olağan” ve “sıradan”
bir düzenleme değildir.
Kaldı ki; satış gerçekleştirilmediği takdirde Bakanlığın veya yetki verdiği idarelerin “diğer paydaşlarla ortaklık ilişkisine girerek tıpkı bir gayrimenkul yatırımcısı imişçesine hareket etmesi; idari işlev ve
idari faaliyet kavramları ile nasıl açıklanabilir veya bağdaştırılabilir?” sorusu da cevaplanmaya muhtaçtır.
Bu tartışma bir yana bırakılacak olsa bile, aynı maddenin bir sonraki fıkrasında yer alan düzenlemede
pay sahiplerinin mülkiyet haklarının özüne dokunmaya varacak bir müdahale öngörüldüğünün görmezden gelinmesi mümkün değildir.
Kanunun 6. maddesinin 2. fıkrası uyarınca “üzerindeki bina yıkılmış olan arsanın maliklerine yapılan tebligatı takip eden otuz gün içinde en az üçte iki çoğunluk ile anlaşma sağlanamaması hâlinde,
gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazlar için Bakanlık, TOKİ veya
İdare tarafından acele kamulaştırma yoluna da gidilebi(leceği) ve bu Kanun uyarınca yapılacak olan
kamulaştırmalar(ın), 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun 3 üncü maddesinin ikinci
fıkrasındaki iskân projelerinin gerçekleştirilmesi amaçlı kamulaştırma sayıl(acağı) ve ilk taksit ödemesi,
mezkûr fıkraya göre belirlenen tutarların beşte biri oranında yapıl(acağı)” esası getirilmiştir.
O halde, malikler üçte iki çoğunluk ile anlaşamazlar ise arsalarının değerlendirilmesinde İdare tarafından kendi başlarına bırakılmayacak, mülkiyete ilişkin bu meseleyi özel hukuk alanında var olan klasik hukuksal yöntemlerle çözmelerinin beklenmesine tahammül edilmeyecek ve sırf belirli sürede anlaşamamış
olmaları sebebiyle taşınmazlarının kamulaştırılarak mülkiyetin idareye geçirilmesi gündeme gelecektir.
Üstelik bu kamulaştırma da olağan yöntemlerle gerçekleşmeyip, “acele” olacak ve karşılığında verilecek
bedel de taksitlendirilecektir.
Bu fıkra bakımından tartışılacak birçok soru ve sorun bulunmaktadır:
1- Anayasa’nın 46. maddesi uyarınca kamulaştırma ancak “kamu yararının gerektirdiği hallerde” başvurulabilecek bir zor alım yöntemidir. O halde, üzerindeki yıkılma veya ağır hasar görme riski taşıyan
58
yapı tahliye edilip yıkılan, dolayısıyla kamu düzeni bakımından artık bir tehdit taşımayan taşınmazların
kamulaştırılmasını gerekli kılan ne gibi bir kamu yararı olduğunun tatmin edici gerekçelerle açıklanması
gerekmektedir. Ne yazık ki Kanunun ne genel gerekçesinde ne de madde gerekçelerinde bu tür bir açıklamaya yer verilmemektedir. Herhalde, maliklerin kendilerine verilen süre içinde anlaşamamış olmaları ve
boş hale gelen arsalarda bir an önce yapı yapılması gerekliliği gibi gerekçeler bu tür bir işlemin haklı ve
hukuka uygun olduğunu kabul etmeye ve altında gerçek bir kamu yararının yattığını göstermeye yetmiyor
olsa gerektir. Bu noktada, akla gelebilecek en makul gerekçe, yapılarını yıkım nedeniyle gönüllü olarak
tahliye edip geçici konut veya işyeri tahsisi ya da kira yardımı alanların bir an önce yıkılan taşınmazlarının yerine yapılacak binalara döndürülmesinin istenmesi ve söz konusu yardımların sona erdirilmesi isteğidir. Bununla birlikte, bu gerekçenin de anlaşan-anlaşmayan herkese etki ederek taşınmaz mülkiyetinin
sona erdirilmesi için meşru bir kamu yararı bağı yaratmaya yetmeyeceği kanaatindeyim.
Neticede, bireylerin mülkiyetine bu düzenleme ile tanınan müdahale yetkisinin kamu yararına yönelik
olduğunu ortaya koyan bir gerekçe üretilmedikçe, hükmün Anayasa ile güvence altına alınan mülkiyet
hakkının ihlaline yol açtığı iddiasını çürütebilmek mümkün olmayacaktır. 2- Maddede “kamulaştırma yoluna da gidilebilir” ifadesine yer verilmek suretiyle, İdarenin paydaşların üçte iki çoğunlukla anlaşamadığı durumlarda kamulaştırma yoluna başvurup vurmamak konusunda
“takdir yetkisi”ne sahip kılındığı anlaşılmaktadır. Diğer bir ifade ile İdare paydaşları anlaşamayan iki
taşınmazdan birini kamulaştırabilecek diğerini ise kamulaştırmayabilecektir.
Böyle bir ayırımın altında yatacak objektif kriter ne olacaktır? Herhalde ve ümit edilir ki, bu tür bir
ayırım arsanın, bulunduğu yer ve yapısı itibarı ile rantsal açıdan daha değerli olup olmamaya, inşaat
sektöründeki müteşebbislerin ilgisini çekip çekmemeye göre yapılmayacaktır. Ne yazık ki, kanunda bu
hususa ilişkin hiçbir belirleme bulunmamaktadır. Esasen, bu tür bir belirleme olmayınca, getirilen düzenlemenin malikleri anlaşmaya zorlama amacına dayanan bir tür “gözdağı” mahiyetinde olduğu yönündeki
iddiaların çürütülmesi de güçleşmektedir. Kanunda, bireylerin taşınmazlarına Devlet tarafından yapılabilecek bu tür bir müdahalenin keyfilikten uzak olacağını gösteren veya teminat altına alan hiçbir koşul
veya güvence bulunmamaktadır.
3- Bir an için kanunla ilgili idarelere tanınan kamulaştırma yetkisinin Anayasaya aykırı olmadığı
kanaatine varılacak olsa bile, bu yetkinin “acele kamulaştırma” yöntemi ile kullanılmasının altında yatan
gerekçeyi idrak edebilmek mümkün olamamaktadır. Önemle vurgulamak gerekir ki, acele kamulaştırma
olağan bir yöntem değildir. Bu bakımdan, söz konusu müessesenin Kamulaştırma Kanunu ve yargı içtihatları şekillendirilmiş orijinal yapısını özel bir Kanun ile bozarak adı geçen müesseseyi olağanüstü bir
hale getirmek hukuksal bakımdan doğru ve yerinde bir yaklaşım olarak nitelendirilemez.
“Acele kamulaştırma”, kamu hizmetlerin kesintisiz bir şekilde devam edebilmesi bakımından beklemeye tahammül olunamayacak durumlarda, İdarenin ihtiyaç duyduğu taşınmazlara bir an evvel el atmasını sağlayan bir müessesedir. Kamulaştırma Kanunu’nun 27. maddesi istisnaî hallerde, belirli şartların
varlığına bağlı olarak kıymet takdiri dışındaki bazı kanunî işlemler sonraya bırakılarak, İdarenin özel
mülkiyetteki taşınmazlara acele el koyması halini özel biçimde düzenlenmiştir. Buna göre, 3634 sayılı
59
Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanunu’nun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacına veya aceleliğine
Bakanlar Kurulunca karar alınacak hallerde veya özel kanunlarla öngörülen olağanüstü durumlarda gerekli olan taşınmaz malların kamulaştırılmasında kıymet takdiri dışındaki işlemler sonradan tamamlanmak üzere ilgili idarenin istemi ile mahkemece yedi gün içinde o taşınmaz malın 10’uncu madde esasları
dairesinde ve 15’inci madde uyarınca seçilecek bilirkişilerce tespit edilecek değeri, idare tarafından mal
sahibi adına 10’uncu maddeye göre yapılacak davetiye ve ilanda belirtilen bankaya yatırılarak o taşınmaz
mala el konulabilecektir.
Hem madde metninden hem de madde gerekçesinden anlaşılacağı üzere, bu yönteme başvurulabilmesi için özel koşulların varlığı aranmış ve yalnızca üç durumda “acele kamulaştırma” yapılmasına olanak
tanınmıştır. Bu koşullardan birincisi “Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanunu’nun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacının ortaya çıkması” ikincisi “Bakanlar Kurulunca aceleliğine karar verilen hallerin bulunması”, üçüncüsü de “özel kanunlarda öngörülen olağanüstü durumların baş göstermesi”dir. Bu hallerde kamu düzeninin korunmasının gerçekleştirilmesi, acele kamulaştırma yoluna gidilebilmesinin meşru
dayanağını oluşturmaktadır.
Anlaşılan o ki; Kanun Koyucu burada sözü edilen şartlardan sonuncusunun yani “olağanüstü bir durumun varlığı”na kanaat getirmiş ve kamu düzeninin korunmasının gerçekleştirilmesi bakımından kamulaştırmanın acele yapılmasını gerekli ve uygun bulmuştur.
Bu noktada, acele kamulaştırmaya konu olacak taşınmazların, üzerindeki yapı yıkılmak sureti ile
kamu düzenini tehdit eden risklerden arındırılmış bir halde olacaklarını tekrar hatırlatmak gerekmektedir.
Hal böyle iken, boş arsa niteliğindeki taşınmazların “kamu düzeni”nin bozulması için ne gibi bir “tehdit”
yarattığı veya başka bir ifade ile bu taşınmazların acele kamulaştırılmasını gerektirecek ne gibi bir kamu
düzeni korumasına ihtiyaç bulunduğu anlaşılamamaktadır. Henüz herhangi bir afet gerçekleşmemiş iken,
acele kamulaştırmayı gerektirecek derecede olağanüstü bir durumun varlığını tereddütsüz bir şekilde kabul etmenin mümkün olmadığı kanaatindeyim.
Son dönemde, yeni yasal düzenlemelerde acele kamulaştırma yöntemine daha çok yer verilmekte,
kamulaştırma uygulamalarında acele kamulaştırma müessesesi eskiye nazaran çok daha fazla tercih edilir olmaktadır. Halbuki, taşınmazların olağan kamulaştırma prosedürünün dışına çıkılmak suretiyle daha
“kestirme” ve “hızlı” bir biçimde kamulaştırılabilmesinde kamu düzeninin gerçekten tehdit altında olup
olmadığı konusu ciddi bir değerlendirmeye tabi tutulmalıdır. Zira, Kamulaştırma Kanunu’nda öngörülen
olağan yöntem bireylerin mülkiyet haklarına usulü güvenceler oluşturulabilmesi için tasarlanmıştır. Bu
bakımdan gerekli şartlar bulunmadığı halde bir an önce taşınmaza el koyulabilmesi için sözü edilen yöntemin dışına çıkma hevesi içinde olunması, “istisnai bir yöntem”in “olağan yöntem”in yerini alması anlamına gelecek ve böylelikle bireylerin sahip oldukları usuli güvenceler haksız bir şekilde ortadan kaldırılmış olacaktır. Atlanan usuli işlemlerin sonradan tamamlanacak olması da bu gerçeği değiştirmemektedir.
4- Bütün bunlar bir tarafa bırakılacak olsa bile, bu Kanun uyarınca yapılacak kamulaştırmalar
bakımından hiçbir ayırım yapılmayıp, bunların tümünün Anayasa’nın taksitlendirme için aradığı istisnai
şartlardan biri olan “büyük iskân projesi”nin gerçekleştirilme amacına yönelik olduğunun kabul edilmesi
60
ve her bir kamulaştırma için taksitlendirme olanağının getirilmesinin haklı ve adil görülebilmesi mümkün
değildir. Örneğin, yalnızca birkaç taşınmazın kamulaştırıldığı bir bölgede, söz konusu taşınmazları büyük
bir iskân projesinin parçası saymak ve bu suretle maliklerine peşin ödeme yapmak yerine kamulaştırma
karşılığını taksitlendirme yoluna gitmek, mülkiyet hakkının ihlal etmiyor ise, başka neyin ihlal edeceği,
bu satırların yazarı tarafından ciddi bir şekilde merak edilmektedir.
VI. “BELİRLİLİK İLKESİ” VE KANUNLA İDAREYE TANINAN TAKDİR YETKİSİNİN SINIR VE KAPSAMI
Kanuna yöneltebilecek bir başka eleştiri ise muğlak ve belirsiz kavram ve ifadelere fazlası ile yer
verilmesi ve bu kapsamda ilgili idarelere, özellikle de Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’na, keyfi bir şekilde
kullanmaya müsait, sınırları belirsiz takdir yetkisi tanınmış olmasıdır.
Bu meyanda, örneğin, “gerekli görülen hallerde” (m. 3/5), “Bakanlıkça gerekli görülenler” (m. 3/7),
“geçici olarak durdurabilir” (m. 4/1), “uygulamanın gerektirmesi halinde” (m. 5/2 ve m. 5/4) Bakanlıkça
uygun görülenler” (m. 6/1), “konut sertifikası verilebilir” (m. 6/3), “kredi verilebilir” (m. 6/3), “borçlandırma suretiyle de verilebilir” (m. 6/3), “gerekli görüldüğünde (m. 6/4), “tespit edilebilir” (m. 6/4), “dahil
edilmeyebilir” (m. 6/4), “güçlendirme kredisi verilebilir” (m. 6/8), “faiz desteği verilebilir” (m. 7/6) şeklindeki düzenlemeler ile ilgili idarelere, kapsam ve sınırları yasa ile belirlenmemiş, belirlilik ilkesinden
uzak, ucu açık yetkiler tanınmakta ve bu yetkilerin keyfi bir şekilde kullanılmasının önü açılmaktadır.
Kanunda, “gerekli görülen haller”in neye göre belirleneceği, “uygulamanın hangi durumlarda, neyi
gerektireceği veya gerektirmeyeceği, kredi veya konut sertifikasının hangi esas ve koşullara göre verilebileceği, yapımı gerçekleştirilen konutların bedellerinin hangi kritere göre yapım maliyetlerinin altında
tespit edileceği, sosyal donatı ve altyapı harcamalarının uygulama maliyetine ne zaman dahil edileceği,
ne zaman edilmeyeceği, imar ve yapılaşma işlemlerinin hangi durumlarda, neye bağlı olarak ve ne kadar
süre ile durdurulabileceği9 herhangi bir suretle belirlenmemiştir.
Devletin sosyal ve ekonomik hayatın dinamikliğine ayak uydurabilmesi, hızla değişen şartlar çerçevesinde ortaya çıkan sorunlara çözüm bulabilmesi için İdareye takdir yetkisi tanınması kaçınılmazdır.
Bununla birlikte, bu takdir yetkisinin keyfi kullanılmaması için söz konusu yetkinin sınır ve kapsamı ile
temel ilke ve esaslarının da yine Kanunda belirlenmesi ve giderek bu yetkinin sözü edilen ilke ve esaslara
uygun kullanılıp kullanılmadığının denetlenebilmesine olanak tanıyacak “adil ve şeffaf usuli güvencelerin” getirilmesi gerekmektedir. Şayet böyle yapılmayıp, İdare’ye içeriği belirsiz ve muğlak birtakım
9 Yeri gelmişken 4. maddenin 1. fıkrasında yer alan ve “riskli alanlarda, riskli yapıların bulunduğu taşınmazlarda ve rezerv yapı alanlarında bu Kanun
kapsamındaki proje ve uygulamalar süresince her türlü imar ve yapılaşma işlemlerini(n) geçici olarak durdurabil(eceğine)” yönelik hükmün Anayasa
Mahkemesince yakın bir zamanda benzer bir konuda verilen ve emsal teşkil edebilecek nitelikteki bir kararla uyumlu olarak iptal edilme olasılığının
son derece yüksek olduğunun altını çizmek gerekir. 5393 sayılı Belediye Kanununun 73. maddesinin 11. fıkrasında yer alan ve kentsel dönüşüm ve
gelişim alanı ilan edilen yerlerde devam eden inşaatlardan projeye uygun olmadığı tespit edilenlerin, beş ya da on yıl gibi uzun bir süre durdurulmasını
öngören kuralı, “kişisel yarar ile kamu yararı arasındaki dengeyi bozarak mülkiyet hakkının ölçüsüz biçimde sınırlandırılmasına, hakkın özüne dokunarak kullanılamaz hale gelmesine yol açabilecek nitelikte” gören Mahkeme’nin bu Kanundaki hüküm bakımından da aynı yaklaşımı sergilemesi
beklenmelidir. (Karar için bkz. AYMK, E: 2010/82, K: 2012/159, T. 18.10.2012)
61
ifadelerle, sınırsız bir takdir yetkisi tanınır ve üstelik bir de bu yetkinin kanunla öngörülen sebeplerin
dışında kullanılmasının önlenmesi adına usuli kural ve sınırlamalar da getirilmez ise, başta “yasama yetkisinin devredilmezliği” ve “belirlilik” olmak üzere birçok anayasal ve yasal ilkenin ihlal edilmesinin,
bireylerin temel hak ve özgürlüklerine sınırları belirsiz ve ölçüsüz müdahalelerde bulunulmasının önüne
geçilemeyecektir.
VII. GECEKONDU ALANLARINDAKİ UYGULAMALAR
Şüphesiz 6306 sayılı Kanun’un uygulanmasından en çok etkilenecek olanların başında gecekondu
alanlarında bulunan ve imar kurallarına aykırı bir şekilde yapılmış yapıların sahipleri ile bu yapıları
kullananlar gelmektedir. Kanun’un 5. maddesinin 1 ve 2. fıkralarında yer alan düzenlemelerden “kaçak”
olarak yapılmış bir yapıyı kullanmakta olanların, bu statüde olmayan yapıların “malik”leri veya “kiracı”
veya “sınırlı ayni hak sahibi olarak bu yapılarda ikamet edenler” ya da bu yapılarda “işyeri bulunanlar”la
aynı kurallara tabi tutulmadıkları ve kural olarak hak sahibi statüsünde görülmedikleri anlaşılmaktadır.
Kanunun 5. maddesinin 2. fıkrası dikkatli bir şekilde incelendiğinde, bu gibi yapıların sahiplerine,
risk taşıyan yapılarının yıkılması nedeniyle, yalnızca, enkaz bedeli verilebileceği anlaşılmaktadır.
Acaba, uzun yıllar boyunca hukuka aykırı kullanımlarına göz yumularak “elektrik”, “su”, “doğal
gaz” gibi alt yapı hizmetleri bağlanan, bulundukları bölgeye “eğitim”, “sağlık” ve “ulaşım” hizmetleri
götürülen, alım satım işlemlerine konu yapılarak el değiştirmesine müsaade edilen, hatta kimi zaman
üzerlerinden bazı vergiler tahsil edilen yapıların sahiplerine, bir gecede çıkarılan bir yasal düzenleme ile,
bundan böyle hiçbir haklarının olmadığı, yalnızca enkaz bedeli alabileceklerinin söylenmesi hukuka ve
hakkaniyete uygun bir tutum mudur?
Ulusal mevzuatımız bakımından yapılacak tartışma bir yana bırakılacak olsa bile, bu konuda tarafı olduğumuz Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS) ve bu sözleşmenin yorumlanması neticesinde verilen
Avrupa İnsan Mahkemesi (AİHM) kararları Kanun Koyucunun bu tutumunu uygun görür nitelikte değildir. Esasen, bu konuda, uzun uzadıya açıklamada bulunmak yerine sadece Mahkemenin Türkiye aleyhine
verdiği iki karara gönderme yapmanın dahi yeterli olabileceği kanaatindeyim.
Bu kararlardan ilki olan “Öneryıldız-Türkiye” davasında10, hazine arazisi üzerine inşa edilmiş tapuya
kayıtlı olmayan gecekondunun, yakınlarındaki çöplük patlaması sonucunda yıkılması nedeniyle yapılan başvuruda, AİHM, başvurucunun, mülkiyet hakkının ihlal edildiği yönündeki iddiasını incelerken
1 No.’lu Protokol’ün 1. maddesi’nin ilk kısmındaki “mülkiyet” kavramının, maddi mülkiyet ile sınırlı
olmayan ve iç hukuktaki resmi sınıflandırmadan bağımsız, kendine özgü bir anlamı olduğunu belirtmiş, maddi mülkiyetin yanı sıra, kıymet teşkil eden bazı hak ve çıkarların da bu hüküm uyarınca “mülkiyet
hakkına” girebileceğini11 ve dolayısıyla “mülk” olarak görülebileceğini12 vurgulamıştır. Mahkeme, zamanında, uygun ve tutarlı bir şekilde harekete geçme yükümlülüğünü ihmal ederek bireylerin evlerini uzun
bir müddet boyunca yıkmayan, oluşturdukları toplum ve aile çevresinde hiç rahatsız edilmeden yaşama10 Öneryıldız /Türkiye, BN 48939/99, KT. 30.11.2004.
11 Zwierzyński/Polonya, BN. 34049/96, KT. 19.06.2001, pr. 63,
12 Iatridis/Yunanistan, BN. 31107/96, KT. 25.03.1999, pr. 54; Beyeler/İtalya BN: 33202/96, KT. 05.01.2000, pr. 100.
62
larına izin veren, kamu hizmetlerinden yararlanmalarını sağlayan ve hatta söz konusu yapılar için emlak
vergisi alan Devletin, gecekondu alanlarına ilişkin süregelen politikalarla bu tür alanların şehre dahil
olmasını teşvik ettiği ve hem bu alanların varlığını hem de söz konusu alanların büyümesine neden olan
vatandaşların yaşam biçimini kabul ettiği sonucuna ulaşmıştır13. Bu çerçevede, İdarenin başvurucuda aile
hayatını burada sürdüreceğine ilişkin “haklı bir beklenti yarattığı”nı vurgulayan Mahkeme, gecekondu
niteliğindeki meskene yönelik mülkiyet çıkarının, 1. No.’lu Protokol’ün 1. maddesinin ilk cümlesinin anlamı çerçevesinde bir “mülk” oluşturmaya yetecek doğaya sahip olduğunu kabul etmiş ve başvurucunun
hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir14.
Mahkeme, ikinci karar olarak zikredebileceğimiz, “Amato-Türkiye” davasında ise, davaya konu taşınmaz hakkında 7269 sayılı “Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak
Yardımlar Hakkında Kanun” uyarınca yıkım kararı olmasına rağmen bu kararı uzun bir süre icra etmeyen
ve taşınmazın üçüncü kişilere satışına engel olmayan Devletin, sonradan söz konusu taşınmazı yıkmasına
rağmen, herhangi bir bedel ödememesinin, kamu yararı ile bireyin temel haklarının korunması arasındaki
adil dengeyi bozan ve bireye orantısız ve aşırı bir külfet yükleyen ve mülkiyet hakkını ihlal eden bir durum olduğu kanaatine vararak başvurucu lehine tazminata hükmetmiştir15.
Kanaatimce bu kararlar ışığında, gecekondu alanlarında uzun süreden beri varlığına göz yumulan yapılardan özellikle yıkılma veya ağır hasar görme riski olmayanların yıkılmasında söz konusu yapıların sahiplerine herhangi bir bedel verilmemesi veya sadece “enkaz bedeli” ile yetinilmesinin AİHS’nde teminat
altına alınan mülkiyet hakkının ihlali niteliğinde olacağı, bu gibi taşınmazlar için, imar mevzuatına uygun
bir yapıya ödenecek kadar olmasa da, enkaz bedelinden daha adil bir bedel ödenmesine ihtiyaç bulunduğu
sonucu çıkmaktadır. Bilhassa, yıkım kararına konu gecekondunun bir ailenin sürekli yaşadığı tek konutu
olduğu hallerde, konutun piyasa değerine yakın bir oranda tazminat verilmemesinin mülkiyet hakkı ihlali
teşkil edeceğini öngörebilmek mümkündür16.
Yukarıda da vurgulandığı üzere, imar mevzuatına aykırı olarak inşa edilmesine rağmen gecekonduların uzun süre yıkılmayarak varlıklarına göz yumulması, bulundukları bölgeye yıllar boyunca alt yapı
hizmeti götürülmesi ve hatta vergi alınması söz konusu iken, bu yapıların, birdenbire, 6306 sayılı Kanun uyarınca enkaz bedeli karşılığı yıkılması, AİHS’nin yorumu bakımından, mülkiyet hakkı sahibinin
idarenin tasarruflarından kaynaklanan haklı beklentilerine aykırılık teşkil edebilecektir. İdare, mülkiyete
yönelik tasarruflarında tutarlı hareket etmek zorundadır17. İdarenin tutarsız tasarruflarının ortaya çıkardığı
mülkiyet hakkı sorunlarının külfeti de idarenin üzerindedir18.
13 Öneryıldız /Türkiye, pr. 105.
14 Öneryıldız /Türkiye, pr. 124-129.
15 Amato/Türkiye, BN.58771/00, KT. 03.05.2007, pr. 19-26.
16 Bilgi için bkz. H. Burak Gemalmaz, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinde Mülkiyet Hakkı, Beta Yay., İstanbul, 2009, ss.599-601.
17 Beyeler/İtalya, pr. 117-122; Ayrıca bkz. Prince Hans-Adam II of Liechtenstein/Almanya, BN. 42527/98, KT. 12.07.2001, pr. 83,
18 Gemalmaz, s. 582-586.
63
VIII. RİSKLİ YAPILARIN KAMU HİZMETLERİNDEN YARARLANDIRILMASININ DURDURULMASI HUKUKA UYGUN MUDUR?
6306 sayılı Kanunun temel hak ve özgürlükler bakımından vahim nitelikteki düzenlemelerinden bir
diğeri ise tasarrufların kısıtlanması başlıklı 4. maddenin 3. fıkrasında yer alan ve “uygulama sırasında
hak sahiplerinin de görüşü alınarak, riskli alanlardaki yapılar ile riskli yapılara elektrik, su ve doğal
gaz verilme(yeceği) ve verilen hizmetler(in) kurum ve kuruluşlar tarafından durdurul(acağı)”na ilişkin
hükümdür19.
Maddede sayılan hizmetlerin kesilmesinde hak sahiplerinin yalnızca “görüş”lerinin alınmasından
bahsedilmiş olmasından dolayı, söz konusu kişilerin “onay”larının olmasına gerek bulunmadığı sonucuna varılabilmesi mümkündür. Öte yandan, kanunun ilgili hükümlerinden, hak sahibi olarak görmediği
bireylerin oturduğu (kaçak) yapılar bakımından görüş alınmasına dahi gerek kalmayacağı anlaşılmaktadır. Böyle bir uygulamanın ise taraf olduğumuz uluslararası sözleşmelere aykırı olacağında kuşku bulunmamaktadır.
Günümüzde, yeterli standartta barınma/konut hakkı (’right to adequate housing’), normatif temelde
ulusalüstü insan hakları hukukunda oldukça geniş bir yelpazede tanınmaktadır20. “Birleşmiş Milletler
Ekonomik, Sosyal, Kültürel Haklar Sözleşmesi”nin (“ESKHS”) 11. Madde 1. Paragrafı ile Sözleşmenin
denetim organı olan “Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Komitesi”nin (“ESKHK”) bu maddeye yönelik çıkardığı 4 numaralı “Genel Yorum”u uyarınca, “konut hakkı”, “yaşamaya elverişli konut hakkı”
olarak anlaşılmaktadır. Nitekim, anılan “Genel Yorum” içinde tanımlanan “elverişli konut hakkı”, kişiye
“başını sokacak bir çatı sağlayan, barınakla özdeşleştiren veya barınağı sadece bir mal olarak gören, dar
ve sınırlı bir hak” değil, aksine; “güvenli, barış içinde ve insanlık onuruna sahip bir şekilde, belirli bir
yerde yaşama hakkı” olarak kabul edilmektedir. Bu kapsamda yeterli konut, “yeterli mahremiyet, yeterli
mekân, yeterli güvenlik, yeterli ısıtma, aydınlatma ve havalandırma, su, atık su ve katı atık yönetimi gibi
temel altyapı hizmetleri açısından yeterli ve erişilebilir bir konuma sahip olan konut” olarak algılanmalıdır. Bunun yanında, bu hak diğer birçok hakkın kullanılabilmesinin de ön koşuludur. Elverişli bir konuta
sahip olmayan kişinin eğitim, sağlık, istihdam gibi sosyal ve ekonomik haklara hatta siyasi haklara erişimi
olanaksızdır.
Önemle vurgulamak gerekir ki; hukuka aykırı bir şekilde ikamet edilen konutun da haksız ve insan
haklarına aykırı müdahalelere karşı hukuken korunması gerektiği belirtilmiştir. Konut hakkı bir yerde
kira karşılığında, maliki olunan evlerde, olağanüstü durum sonucu yapılan evlerde ve hatta işgal edilen
mülklerde hukuk dışı oturmayı kapsamaktadır. Her kişi, oturduğu yerden zorla tahliye edilmeye, rahatsız
edilmeye veya diğer tehditlere karşı belirli bir derecede korunmayı hak etmektedir.
“Yeterli standartta konut hakkı” 6306 sayılı Kanunun öngördüğü müdahalelerden bazılarına karşı
AİHS bağlamında da koruma sağlayacaktır. Bilindiği üzere, “konut hakkı” AİHS’te “açıkça” öngörülmemiştir. Bununla birlikte, AİHS’nin özel ve aile hayatına saygı hakkını düzenleyen 8. maddesi “konuta
19 Benzer görüş için bkz. Tayfun Akgüner, Kentsel Dönüşüm ve Hukuk, Güncel Hukuk, Ağustos 2012/8-104, s. 22.
20 Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. Gülay Öncü, Özel Yaşamın Korunması Hakkı, Beta Yayınevi, İstanbul, 2011. s. 299-300.
64
saygı hakkı”nı da güvence altına alınmaktadır. Bu bakımdan kişilerin oturmakta oldukları konutlarının
devlet kaynaklı ya da özel hukuk kişilerinden kaynaklanabilecek müdahalelere karşı korunması şeklindeki medeni hakkı 8. madde çerçevesinde de himaye edilmektedir21. Üstelik, konuta saygı hakkının korumasından yararlanabilmek için, oturulan konutun mülkiyetine sahip olmak şart değildir22. Söz konusu hakkın
devreye girebilmesi için, bir konutun hukuka uygun bir şekilde yapılmış olması veya o konutta hukuka
uygun bir şekilde ikamet ediliyor olunması da zorunlu bir unsur değildir23.
Şu halde, elinde yetki bulunmasına rağmen bir konutu tahliye etmeyi başaramayan idarenin, konutların,
elektriklerini, sularını ve doğal gazlarını kesip, söz konusu konutları boşaltmayı reddedenleri, işkence
yaparmışçasına, insan onuruna yakışmayacak, elverişsiz koşullarda yaşamaya ve bu suretle konutlarını
terk etmeye zorlaması, insan haklarına saygılı, çağdaş ve sosyal bir Hukuk Devletine yakışmayan bir
tutum olacaktır. Esasında, bu tür kamu hizmetlerinin özellikle kötü iklim koşullarında kesilmesinin,
AİHS’nin 3. maddesinde yer verilen “işkence ve kötü muamele yasağı”nın ihlaline varan bir sonucunun
olabileceğini dile getirmek çok da temelsiz bir iddia olmayacaktır24.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bu eleştirilere karşılık olarak verdiği cevapta25, “Kanunun bu hükmü ile
vatandaşın, can güvenliği bakımından riskli olan bir binada oturmaya devam etmesine engel olunması(nın) amaçlan(dığı), vatandaşın yaşama hakkının gözetilmesi söz konusu (olduğu) ve (b)u(nun) da insan
haklarına aykırı değil tam aksine insan haklarının bir gereği” olduğunu ileri sürmektedir.
Bakanlık yaşam hakkını diğer hakların karşısına alıp hak çatışmasına dayalı bir gerekçe üretme çabasına, yalnız bu konuda değil, yürütmenin durdurulmasının yasaklanması gibi bireylerin hak ve özgürlüklerine müdahale öngördüğü diğer konularda da başvurmaktadır. Sırası geldiğinde, o meseleye ilişkin
değerlendirmelerde de değinileceği gibi “yaşama hakkını koruyorum, gerisi beni ilgilendirmez”; “yaşam
hakkını koruma söz konusu olduğunda öteki haklar bakımından herhangi bir yükümlülüğüm doğmaz”
anlayışına dayanan ve diğer hakları yaşama hakkı karşısında türev hak olmanın da ötesinde hiçbir değeri
olmayan haklar olarak ele alan bir teorinin insan hakları hukuku ve doktrininde destek görebilmesi mümkün olmasa gerekir.
21 Öncü, s. 303.
22 Konut terimi geniş anlamıyla kabul edilmekte ve bireyin o yer ile yeterli ve devam eden bağlarının varlığı aranmaktadır. Bu doğrultuda, AİHM, örneğin, çingene karavanlarını konut kavramı içinde değerlendirmekte bir engel görmemiştir. Chapman/Birleşik Krallık, BN. 27238/95, KT. 18.01.2001,
pr. 74. Aktaran Öncü, s. 192. 23 Nitekim AİHM, konutun imar izni olmadan kullanıldığı Buckley ve Chapman davalarında başvurucuların konutlarından tahliye edilmesi işlemini
konuta saygı hakkı çerçevesinde incelemiştir. (Buckley/Birleşik Krallık, BN. 20348/92, KT. 29.09.1996 ve Chapman/Birleşik Krallık,) Bu konuda
bkz. Öncü, s. 196.
24 Nitekim AİHS’in pozitif yükümlülükler içermesi, bütünleşmiş haklar doktrini çerçevesinde temelde sadece birinci kuşak hakları düzenleyen Sözleşmeye ikinci kuşak haklar olarak nitelendirilen ekonomik, sosyal ve kültürel hakların dahil edilmesini sağlamaktadır. Örneğin, bir kararında çocuklarıyla yalnız yaşayan bir kadının evinin ısınmasını sağlayan elektriğin borcundan ötürü kesilmesinin Madde 3 çerçevesinde insanlık dışı muamele
olup olmadığını tartışan Avrupa İnsan Hakları Komisyonu, yoksulluğa bağlı kötü yaşam şartlarının Madde 3 kapsamına girebileceğini ve fakat somut
olayda Madde 3’ün devreye girebilmesi için aranan eşiğin aşılmadığı değerlendirmesini yapmıştır. (Francis von Volsem/Belçika, BN: 14641/89, KT.
09.05.1990) Bu karar ve daha fazla bilgi için bkz. Gemalmaz, s.439-441.
25 Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, “Kentsel Dönüşüm Sürecine İlişkin Sıkça Sorulan Sorular (S.S.S)” http://www.Csb.Gov.Tr/Gm/Altyapi/İndex.Php?Sayfa=Sayfa&Tur=Webmenu&Id=8291
65
IX. DEZAVANTAJLI SOSYAL TOPLULUKLARA YÖNELİK KENTSEL
DÖNÜŞÜM UYGULAMALARININ YARATABİLECEĞİ İNSAN HAKLARI
SORUNLARI
6306 sayılı Kanunun dönüşüm projeleri kapsamındaki uygulamaları Romanlar gibi toplumun dezavantajlı sosyal kategorisi içinde olduğu kabul edilen topluluklar bakımından AİHS’nin (konuta saygı
hakkını da içeren) “özel ve aile hayatına saygı hakkı”na ilişkin 8. maddesinin ihlali sonucunu doğurabilecektir.
Bu konuda AİHM tarafından yakın sayılabilecek bir zamanda verilen Yordanova-Bulgaristan kararı26
önemli bir rehber niteliğindedir.
Anılan dava, Sofya Belediyesinin, Batalova Vodenitsa adlı Roman mahallesi sakinlerinin, 1960’lı
yıllardan itibaren, kamu arazisinde izinsiz olarak inşa ettikleri konutları, çevreyi kirletip tahliye ederek
yıkma girişimine istinaden açılmıştır. Mahkeme 24.04.2012 tarihli kararında:
1- Romanların Batalova Vodenitsa’daki evlerinin her ne kadar iç hukuk uyarınca hukuka uygun bir
ikamete konu olmasa da, AİHS’nin 8. maddesi anlamında konut olarak kabul edilmesi gerektiğine ve
Belediyece alınan kararın konuta saygı hakkına müdahale niteliği taşıdığına, söz konusu müdahalenin de
başvurucuların aile ve özel hayatlarına etki ettiğine;
2- Demokratik bir toplum düzeninde, Devletin temel hak ve özgürlüklere müdahale etmeye yönelik
karar alma sürecinde takdir yetkisi kullanırken bireylere yeterli usuli güvencelerin verilmesi gerektiğine;
3- Kişinin konutunu kaybetmesinin 8. madde kapsamında himaye edilen konuta saygı hakkı ihlalinin
en ağır biçimi olduğuna; bu nedenle bireyin söz konusu madde çerçevesinde, konuyu orantılılık bakımından detaylı olarak inceleyerek tatmin edici bir şekilde karara bağlayacak bir ulusal yargı yerine taşıyabilmesi gerektiğine,
4- Ulusal idarelerin başvurucuların onlarca yıldır bölgede hukuka aykırı bir biçimde ikamet etmesine
müsamaha gösterdiğine; bunun da başvuru sahiplerinin bölge ile güçlü bağlar geliştirmelerine ve burada
bir topluluk yaşamı kurmalarına neden olduğuna; orantılılık ilkesi uyarınca, bu kadar uzun bir zaman
içinde oluşan ve bir topluluğun bütününü ilgilendiren bir durumun sadece bir bireyin hukuka aykırı olarak yerleştiği bir yerden tahliye edilmesi durumu ile aynı olmadığına ve bu durumun tamamen farklı bir
muameleyi gerekli kıldığına;
5- Başvurucuların konutlarının hukuka uygun ve sıhhi olmadığı tartışmasız olarak kabul edilse de,
ilgili idarelerin bu sorunları ortadan kaldırmaya yönelik alternatif bir takım çözümler üretilip üretilemeyeceğini ciddi bir şekilde değerlendirmediği durumlarda, söz konusu sorunların varlığının tahliye kararını
meşru kılmaya yetmeyeceğine;
6- Devlet yetkililerinin tahliye kararı vermeden önce başvurucuların evsiz kalmaları riskini dikkate
almadıklarına, halbuki orantılılık ilkesi gereğince bu riski dikkate almaları gerektiğine;
7- Başvurucuların sosyal bakımdan toplumdan dışlanmış ve dezavantajlı bir topluluk olduğunun ve
bu tür topluluklara, toplumun çoğunlukta kalan kesiminin yararlandığı haklardan faydalanabilmeleri için
destek sağlanması gerektiğine; başvurucuların bu özel durumları sebebiyle, ulusal makamların 8. madde
bağlamında orantılılık ilkesine göre bir değerlendirme yapmak zorunda olduğuna;
8- 8. maddenin kural olarak devlete bireylere konut sağlama yönünde pozitif bir yükümlülük vermediğine, ancak başvurucular gibi zayıf ve zor durumda olan bireylere barınak sağlama görevi yüklediğine;
karar vererek ilgili yasa ve uygulama işlemlerinin AİHS’nin 8. maddesini ihlal ettiği sonucuna varmıştır.
Kararda yer alan gerekçeler dikkate alındığında 6306 sayılı Kanun’da öngörülen yıkım ve tahliye
işlemlerinin belirli bölgelerde kendilerine özgü yaşamlarını kuran ve sosyal bakımdan da dezavantajlı konumda bulunan toplulukların bulunduğu alanlarda son derece ihtiyatlı bir şekilde uygulanması gerektiği
sonucuna ulaşılmaktadır.
X. YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARININ YASAKLANMASI
Kanun’un 6. maddesinin 9. fıkrası ile bu Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı açılan davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilmesi”nin yasaklanması eleştiriye açık bir başka düzenleme
olarak göze çarpmaktadır.
Madde gerekçesinde Kanunun temel amacının, afet riski altındaki alanlarda bulunan, bu sebeple her
an yıkılması ihtimal dâhilinde olup can ve mal kaybına yol açabilecek olan yapıların ve bulundukları
alanların iyileştirme, yenileme ve dönüştürme suretiyle can ve mal emniyeti için uygun ve yaşanabilir
kılınmasını temin etmek olduğu; “ bu yönüyle Kanunun, yaşama hakkı ile doğrudan alâkalı” bulunduğu;
mülkiyet hakkı ve hak arama hürriyetinin, Anayasa ile teminat altına alınmış olan hak ve hürriyetlerden
(olsa da) ... Kanunun temel amacının “can ve mal emniyetini temin” olduğu ve “bu arada yaşama hakkı ile
sıkı bir münasebetinin bulunduğu ... yaşama hakkı(nın) ise, diğer temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının olmazsa olmaz şartı” olduğu, “Kanunun öngördüğü iş ve işlemlerin plânlanan şekilde ve zamanında
gerçekleştirilmesi zarurî olduğu ve bunlarda herhangi bir sebepten dolayı aksaklık meydana geldiğinde,
Kanunun öngördüğü amacın gerçekleşmesi engellenmiş, can ve mal emniyetini temin ile yaşama hakkına
matuf olan hizmetler(in) aksamış olacağı ve insanların yaşama hakkının afet riski nedeniyle tehlike altında olması hâli(nin) devam edece(ği)” , “bu yüzden, Kanunun temel amacı gözetilerek, uygulamada ve
hizmette aksaklıklara mahal vermemek üzere, bu Kanun uyarınca tesis edilen idarî işlemler üzerine idarî
yargı yoluna müracaat edilip dava açılabileceği, fakat bu davalarda yürütmenin durdurulmasına karar
verilemeyeceği(nin) hükme bağlan(dığı)”; Anayasanın 125 inci maddesinin altıncı fıkrasında, “Kanun,
olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hâlinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel
sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.” hükmü(nün) yer al(dığı)”
“can ve mal emniyetini korumayı temel amaç edinen bu Kanuna göre tesis edilen idarî işlemlere karşı açılan davalarda yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayan hük(mün), Anayasanın söz konusu
26 Yordanova/Bulgaristan, BN.2546/06, KT. 24.04.2012.
66
67
maddesiyle çizilen çerçeveye uygun düştüğü” belirtilmektedir27.
Bu gerekçeye iki nedenden ötürü katılmak mümkün değildir:
1- Anayasa’nın 125. maddesinin altıncı fıkrasında sayılan haller yürütmenin durdurulmasının tümüyle yasaklanması değil ancak sınırlanabilmesine yönelik istisnalardır. Bu istisnalara farklı bir işlev tanıyıp,
söz konusu fıkranın hak arama özgürlüğünü kaldırma düzeyinde sınırlayan bir yasaklamayı içerdiğini ileri sürmenin demokratik bir hukuk devletinin anayasası ile bağdaşır bir yönü bulunmamaktadır. Anayasa,
ilgili fıkrada, sayılan hallerin varlığı halinde kanunla yürütmenin durdurulması kararının sınırlanabileceği
belirtilmiş, bu hakkın ortadan kaldırılmasına, diğer bir ifade ile “yok edilmesi”ne imkân tanınmamıştır.
Oysa, 6. maddenin 9. fıkrasında getirilen düzenleme ile, 6306 sayılı Kanun uyarınca tesis edilen bütün
işlemlere karşı açılacak davalarda “yürütmenin durdurulması” kararlarının verilmesi süresiz ve koşulsuz
bir şekilde engellenmekle hakkın kullanılması, sınırlamanın ötesinde, yasaklanmış olmakta ve söz konusu
hakkın özünü zedeleyen bir hal almaktadır.
Bu yasak yürürlükte olduğu müddetçe, Kanunun uygulanmasına yönelik işlemlere karşı idarî yargıya başvurulabilse de idarî yargı yerlerince sadece iptal kararı verilebilecektir. İş yoğunluğu nedeniyle
kimi idarî yargı yerlerinde bir davanın esastan karara bağlanmasının oldukça uzun zaman aldığı dikkate
alındığında, bu koşulda açılacak davanın içi boşaltılmış bir başvuru niteliğinde kalacağından şüphe bulunmamaktadır.
Özellikle, yıkım ve tahliye gibi uygulanmakla etkisi tükenen işlemlerde yürütmenin durdurulması
kararının verilemeyecek olması, bu tür işlemlere yönelik olarak açılan davalar sonunda alınacak iptal
kararlarının anlamsız bir hal almasına ve sonuçta iptal davalarından beklenen işlevin sağlanamamasına
neden olacaktır. Maliki olduğu bir yapı hukuka aykırı bir şekilde yıkılan davacının söz konusu yıkım
işlemine yönelik olarak sonradan alacağı ve olsa olsa belirli bir tazminata hak sağlayabilecek bir iptal
kararı yıkılan yapısını geri getirmeyeceği için yeterli bir anlam ifade etmeyebilecek ve mülkiyet hakkına
yapılan ihlali önlemeye yetmeyecektir. Bu bakımdan yürütmenin durdurulması, esasen tam da 6306 sayılı Kanun gibi sonradan “telafisi
imkânsız” zararları ortaya çıkarmasından şüphe edilmeyecek işlemlere yer veren yasal düzenlemelerin
uygulanmasında temel hak ve özgürlüklere yapılan haksız müdahalelerin önlenmesi ve hak arama özgürlüğünün teminat altına alınabilmesi için vazgeçilmez bir yargısal müessesedir. Kanun, yürütmenin
durdurulması kararının yasaklanmasına değil, var olması gerekliliğine örnek olarak verilebilecek bir yasal
düzenlemedir.
mak kuşkusuz devletin temel görevidir. Bununla birlikte, bu görev İdareye bireylerin mülkiyet hakkı, hak
arama özgürlüğü gibi diğer temel hak ve özgürlüklerine ölçüsüz bir şekilde müdahale etme, korunması
gereken diğer hakları görmezden gelme, kamu düzeni ile hak ve özgürlükler arasındaki dengenin sağlanması için optimum çözümler üretme yükümlüğünü ihmal etme lüksünü vermez. Farklı değer ve amaçları
mümkün olduğunca bağdaştırmaya yönelik düzenlemeleri formüle edebilmek adına hukuk mühendisliği
yapma arayışı içinde olmak yerine, “yaşam hakkını koruyorum, gerisi beni ilgilendirmez” anlayışı ile hareket etmek ve giderek bunu yargısal denetimi etkisizleştirmenin meşru bir gerekçesiymiş gibi göstermek
Hukuk Devleti ile bağdaşan bir tutum değildir.
3- Madde uyarınca, yürütmenin durdurulması kararı Kanunun uygulanmasına yönelik bütün işlemler
bakımından yasaklanmaktadır. Halbuki, bu Kanunun uygulanmasına yönelik bütün işlemlerin can ve mal
emniyetini temin ile yaşama hakkına matuf olan hizmetlere yönelik olmayacağından kuşku bulunmamaktadır. Bu durumda, düzenlemenin bu hali ile elverişli, gerekli ve orantılı olduğundan ve dolayısıyla
ölçülük ilkesine uygun bulunduğundan bahsedebilmek mümkün değildir.
4- Anayasa Mahkemesi’nin yakın sayılabilecek bir zamanda 3091 sayılı Kanunda yer alan benzer bir
düzenlemeye ilişkin olarak verdiği iptal kararı bu Kanundaki kural bakımından da dikkate alınabilecek,
emsal bir karar niteliğindedir. Mahkeme, 3091 sayılı “Taşınmaz Mal Zilyedliğine Yapılan Tecavüzlerin
Önlenmesi Hakkında Kanun”un 13. maddesinde söz konusu Kanuna göre verilmiş kararlar üzerine idari
yargıya yapılacak başvurularda yürütmenin durdurulması kararı verilemeyeceğine” ilişkin düzenlemeyi
1996 yılında verdiği kararıyla Anayasaya aykırı bulmamış olsa da28, aynı hükmü bir kez daha incelediği
2010 tarihli ikinci kararında29; “3091 sayılı Yasa’ya göre verilmiş kararlara karşı idari yargıda açılan davalarda yürütmenin durdurulması kararı verilememesinin kamu düzenini korumayacağı; kamu düzeni(nin),
hukukun dışlandığı, yargının etkisiz kaldığı yerde daha çok bozul(acağı); yürütmenin durdurulmasının
sınırlanması anayasal sınırlar içinde yasa koyucunun takdiri içerisinde ise de, bu yetki(nin) sınırsız (olmadığı), yasa koyucu tarafından kamu düzeni gerekçesine dayanılarak böyle bir düzenleme yapılabilmesi
için önemli, genel kabul görmüş, somut nedenlerin bulunması gerek(tiği)”, ve söz konusu kural uyarınca,
“yürütmenin durdurulması yetkisinin kullanılmasının engellenmesi(nin) bu yetkinin sınırlanmasını aşan,
hakkın özünü zedeleyen bir durum olduğu(na)” ve “idari yargının en güçlü araçlarından birinin elinden
alınması suretiyle yargısal denetimin kısıtlanmasına ...yol aç(tığına)” işaret ederek, anılan kuralın “yürütmenin durdurulması kararlarıyla gerçekleştirilmek istenen hukuksal yararı ortadan kaldır(dığı), 3091
sayılı Yasa’ya göre verilmiş kararlara karşı idari yargıda açılacak davalarda, kişileri bu araçtan yoksun
bırakarak hak arama özgürlüğünü de sınırlandır(dığı)” sonucuna varmış ve Anayasa’nın 2., 13., 36. ve
125. maddelerine aykırı olduğu gerekçesi ile iptaline karar vermiştir.
2- Madde gerekçesinde yaşam hakkının ön plana çıkarılarak bu hakkın yürütmenin durdurulması
kararının yasaklanmasını haklı kılan bir nedenmiş gibi gösterilmesi de doğru ve yerinde bir yaklaşım değildir. Bireylerin can ve mal güvenliğini gözeterek kamu düzenini sağlamak, yaşam hakkını güvenceye al-
Önemle belirtmek gerekir ki, 3091 sayılı Kanun ile bu Kanun farklı amaçlara yönelen hukuki
düzenlemeler olması her iki kanundaki yasaklamaya ilişkin kuralın Anayasaya uygunluğunun denetiminde
aynı gerekçelere dayanılmasını engellememektedir. Bu bakımdan Anayasa Mahkemesi’nin bu düzenlemeyi
de aynı veya benzer gerekçelerle iptal ederek anılan içtihadına istikrar kazandırması umulmaktadır.
27 TBMM Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı ile Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu Raporu
(1/569), Yasama Dönemi. 24, Yasama Yılı. 2, Sıra Sayısı. 180 s. 7, (çevrimiçi) http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem24/yil01/ss180.pdf,
28 AYMK, E. 1996/7, K. 1996/11, KT. 18.04.1996.
29 AYMK, E. 2008/77, K. 2010/77, KT. 03.06.2010.
68
69
Esasında, hak arama özgürlüğünü ihlal eden bu düzenleme, yukarıda diğer maddelerde yer verilen
bazı hükümlerle birlikte ele alındığında, 6306 sayılı Yasanın hiç de gönüllülük esasına dayanmadığı, tam
tersine İdarece tesis edilen işlemlere boyun eğdirme anlayışına göre dizayn edildiğini göstermektedir.
Bu iddiayı daha iyi açıklayabilmek için maliki olduğu yapı hakkında yıkılma veya ağır hasar görme
riski bulunduğu gerekçesi ile yıkım kararı alınan bir kişinin durumunu ele almak isabetli bir örnek olabilir:
Şayet bu durumdaki bir şahıs yapısını anlaşma ile tahliye etmeye ikna olmaz ise geçici konut veya
işyeri tahsisi, kira yardımı ya da kredi olanaklarından yararlandırılmayacaktır. Aynı şahıs, yıkımdan sonra
arsasının değerlendirilmesi için anlaşmaya yanaşmaz ise duruma göre (üçte iki çoğunluk anlaşmış ise) ya
bu payı İdare veya paydaşlar tarafından devralınacak ya da (üçte iki çoğunluk ile anlaşma sağlanamamış
ise) acele kamulaştırmaya konu olabilecektir. İlgili şahıs bu süreçte İdarece tesis edilen işlemlere karşı
dava açmaya kalktığında yürütmenin durdurulması kararını alması mümkün olamayacak ve iptalini talep
edeceği işlemlerin icrasını herhangi bir şekilde engelleyemeyecektir.
Hal böyle iken, kendisini bekleyen bu tür bir senaryo karşısında diğer paydaşlarla veya arsaya talip
olan bir müteahhit ile anlaşma yoluna gitmemek, taşınmazı tahliye etmemek ve yıkımına razı olmamak
kolay kolay göz alınacak bir mücadele değildir. Anlaşılan o ki; Kanun, maliklerin İdare’ye ve/veya paydaşların çoğunluğuna teslim olması konusunda alınabilecek her türlü önlemi almıştır.
tadır.
Gerek Danıştay gerekse Kamu İhale Kurulu kararları uyarınca 4734 sayılı Kanunun 21/b maddesi
kapsamında, işin ilan yapılmaksızın ihale edilebilmesi için; iki şartın bir arada ve birbirine bağlı olarak
gerçekleşmesi zorunludur. Söz konusu şartlardan birincisi; doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal
kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya
çıkması, ikincisi ise bu nedenlerle ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olmasıdır30. “İdarelerin bu
bende dayalı olarak alım yapabilmesi için, ihtiyaç doğmadan yeterli bir süre önce gerekli hazırlıkları
yapmalarını engelleyen ani ve beklenmeyen nitelikte bir durumun ortaya çıkması gerekir31.”
Kanunun yürürlüğe girdiği sırada ani ve beklenmeyen veya idare tarafından öngörülemeyen bir durumun ortaya çıkmış olduğundan söz edilemeyeceğine göre, 6306 sayılı kanunla, 4734 sayılı Kanunun 21.
maddesinde öngörülen bu şartın gerçekleştiğinin varsayılması, ihale yöntemlerini öngören temel nitelikli
yasal düzenlemenin ruhu ile uyuşmayan, gerek konunun uzmanı olan idarenin gerekse yargı yerlerinin
vermiş oldukları kararlarda ortaya konulan ilkelerle bağdaşmayan bir tutumdur.
XI. KANUN KAPSAMINDAKİ İHALELERİN PAZARLIK USULÜ İLE YAPILMASI
6306 sayılı Kanunun 8. maddesinin 1.fıkrasında, “bu Kanun uyarınca kamu kaynakları kullanılarak
gerçekleştirilecek mal ve hizmet alımları ve yapım işlerinin, 4734 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde belirtilen hâllere dayanan işlerden sayılacağı” hükmüne yer verilmekle, sözü
edilen işlerin anılan maddede öngörülen pazarlık usulü ile ihale edileceği esası getirilmiştir.
4734 sayılı Kanun’nun “Pazarlık Usulü” başlığını taşıyan 21. maddesinin 1. fıkrasında ihalelerin pazarlık usulü ile yapılmasının şartları farklı bentlerde ayrı ayrı sıralanmıştır. Söz konusu bentlerden 6306
sayılı Kanun’da gönderme yapılan (b) bendi “doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi
gibi ani ve beklenmeyen veya idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması ve bunun
üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması” şartlarını düzenlemektedir.
Demek ki; Kanun Koyucu 6306 sayılı Kanun çerçevesinde gerçekleştirilecek mal ve hizmet alımları
ile yapım işleri için bu şartların gerçekleştiği sonucuna varmıştır. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kamu
ihalelerine ilişkin evrensel ilkelerin sağlanabilmesi adına temel ihale yöntemi olarak “açık ihale usulü”
ve “belli istekliler arasında ihale usulü”nü düzenlemiş, “pazarlık usulü”ne başvurulmasını ise istisnai durumlar için öngörmüştür. 6306 sayılı Kanun kapsamındaki ihalelerin istisnai özellik göstermesine yönelik
şartların gerçekleştiğinin kabul edilip, saydamlığın, rekabetin, eşit muamelenin, güvenirliğin, kamuoyu
denetiminin, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasının sağlanması için ideal yöntemler
olarak görülen açık ihale usulü veya belli istekliler arasında ihale usullerini bir kenara bırakılması ve ilan
yapılmasının dahi zorunlu olmadığı pazarlık usulünün tek yöntem olarak tatbik edilmesi, Kanunun diğer
maddelerinden ötürü, kuşku ile bakılan maksat unsurunun daha da şüpheli hale gelmesine neden olmak70
30 D. 13. D. E. 2009/4101, K. 2010/8217, T. 03.12.2010
31 Kamu İhale Kurulu Kararı, Kar. No: 2004/UK.Z-792, T. 29.06.2004
71
SONUÇ YERİNE
6306 sayılı Kanun’a yönelik eleştiri ve görüşlerin isabetli olup olmadığı kuşkusuz söz konusu Kanun’un uygulanma sürecinde belirli bir yol alınmasından sonra daha da iyi anlaşılabilecektir. Bununla
birlikte, kişisel kanaatim, anılan Kanun’un, şehircik biliminin ortaya koyduğu bilimsel ilke ve esaslara
uygun, temel hak ve özgürlüklerin korunmasına saygılı, Hukuk Devletine yakışan bir yasal düzenleme
olmadığı yönündedir.
KENTSEL DÖNÜŞÜM KAVRAMI VE TARİHSEL GELİŞİMİ
Şüphesiz, Kanunun hukuka uygunluğu ve uygulamaya yönelik etki ve sonuçlarının incelenmesi
bakımından asıl önemli ve işlevsel olan Anayasa Mahkemesi’nin kanaatidir. Ancak, varacağı sonuç ne
olursa olsun, Mahkemenin bir an önce incelemesini tamamlayıp kararını vermesi ve uygulama üzerindeki
tereddütleri gidermesi gerekmektedir.
Kentsel dönüşüm uygulamalarına ülkemizde, özellikle son yıllarda “dönüşüm” hedefli yeni yasal düzenlemelerin yürürlüğe girmesinin ardından hem merkezi idare hem de mahalli idarelerce sıklıkla başvurulduğu görülmektedir. Buna karşılık, dünyada -özellikle Avrupa ülkelerinde ve Amerika’da- kentsel
dönüşüm uygulamalarının daha eski bir geçmişi bulunmaktadır.
Türkiye’nin hazır beton üretiminde Avrupa’da birinci ve Dünya’da üçüncü sırada olduğu dile getirilmektedir32. 6306 sayılı Kanun’un inşaat sektöründe yarattığı ivmelenme neticesinde Dünya’da birinci
olma yolunda hızla ilerlediğimizi tahmin edebilmek zor olmasa gerektir. Umarım Kanun, ülkemize beton
üretimindeki dünya birinciliğinin yanı sıra insan hakları ihlalleri alanındaki birinciliği de hediye etmez.
Zamanla kentsel dönüşüm kapsamında kente dış müdahalelerin görünüm biçimleri değiştiği gibi, hem
dünyada hem de ülkemizde, hayata geçirilmiş kentsel dönüşüm uygulamaları arasında önemli farklılıklar
olduğu tartışmasızdır. Kentsel dönüşüm uygulamalarının konusu olan kentsel alanların fiziki yapısı, ekonomik ve sosyal özelliklerinin diğerinden farklı olduğu düşünüldüğünde, kentsel dönüşüm uygulamalarının da farklılaşması doğal bir sonuç olarak karşımıza çıkmaktadır. Söz konusu farklı görünüm biçimleri,
kentsel dönüşüm uygulamalarının kapsayıcı ve bütüncül bir şekilde kavramlaştırılmasını zorlaştırmakta
ve kimi zaman birbiriyle eş anlamlı şekilde kimi zaman ise bir kavramın diğerlerini de kapsayacak şekilde
kullanıldığı terimler ortaya çıkmaktadır. Biz de bu çalışmada esas itibariyle “kentsel dönüşüm” kavramının anlamı, kapsamı ve amaçlarını ele almak suretiyle bir kentsel dönüşüm tanımı yapmaya çalıştık.
Bu doğrultuda, çalışmamızın ilk bölümünde, kentsel dönüşüm kavramı ve unsurları; ikinci bölümde ise,
kentsel dönüşüm kavramının tarihi gelişimi ele alınmıştır. Araş. Gör. Fatma Ayhan*
GİRİŞ
I. Kentsel Dönüşüm Kavramı
A.Terminoloji
Dünyada, kentsel alanlarda çok önemli bir dönüşümün yaşanmakta olduğu konusunda yaygın bir kanaat birliğinden söz edilebilirse de, bu dönüşümün nasıl adlandırılması gerektiği konusunda görüş birliği
yoktur1. Yerel yönetimlerce adeta “sihirli değnek olarak benimsenen”2 kentsel dönüşüm uygulamaları,
günümüzün moda kavramlarından3 olmakla birlikte, akla getirdiği farklı çağrışımlar nedeniyle anlamı ve
kapsamı konusunda farklı görüşler bulunmaktadır. Ancak günümüzde, dönüşüm uygulamalarının yaygın
olarak “kentsel dönüşüm” terimi ile ifade edildiği söylenebilir.
32 http://www.arkitera.com/haber/index/detay/turkiye-hazir-beton-birligi-25-yasinda/18212 (12.11.2013)
72
*İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi, İdare Hukuku Anabilim Dalı.
1 İlhan Tekeli, Kent, Kentli Hakları, Kentleşme ve Kentsel Dönüşüm, Tarih Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul, 2011, s. 117.
2 Pelin Pınar Özden, Kentsel Yenileme, İmge Kitabevi, Ankara, 2008, s. 29.
3 Belirtelim ki, bu ifadedeki moda deyimini toplum yaşamına giren geçici yenilik anlamında değil; bir şeye gösterilen aşırı ilgi anlamında kullanmaktayız. Kanaatimizce, kentsel dönüşüm uygulamaları gelip geçici nitelikte olmayıp, aksine bu uygulamaların başarısı sürdürülebilir olmasına bağlıdır.
Moda kelimesinin farklı anlamları için bkz. TDK Sözlük:
(http://www.tdk.gov.tr/index.php?option=com_gts&arama=gts&guid=TDK.GTS.51691d5eda4c28.63583868
73
Doktrinde farklı tanımlamalara sahip olmasının yanı sıra içinde barındırdığı yenileme, koruma, sağlıklılaştırma, yeniden canlandırma gibi kavramlarla dinamik yapısına dikkat çekilen kentsel dönüşüm
kavramı; batıda 19. yüzyıldan itibaren uygulama alanı bulmuştur4. Denilebilir ki, kentsel dönüşüm kavramının kendisi dahi zaman içinde farklı içerikler kazanmış ve dönüşüme uğramıştır. Bu bağlamda, kökeni
19. yüzyıla dayanan kentsel dönüşüm, zaman içinde kentsel yenilemeden (urban renewal), bir başka ifadeyle salt fiziki mekan odaklı bir müdahale alanı olmaktan çıkarak; sosyal, ekonomik ve çevresel sorunları da kapsayan daha bütüncül bir yaklaşıma doğru evrilmiştir5.
Genel bir ifadeyle, toplumsal, ekonomik ve kültürel amaçlarla kent parçalarının kullanım biçimine dışarıdan bir müdahale sonucunda gerçekleşen6 kentsel dönüşüm (urban transformation) olgusunu
ifade etmek için doktrinde çok sayıda farklı terimin kullanıldığı görülmektedir: kentsel yenileme7 (urban renewal), yeniden canlandırma (revitalization8), kentlerin yeniden üretimi9 (urban regeneration10)
bunlardan yalnızca birkaçıdır. Ayrıca eklemek gerekir ki, söz konusu terimlerin kullanıldığı makalelerde
dahi, tercih edilen kavramın, dışarıda bırakılan kavram ile aynı anlama gelecek şekilde kullanıldığı ifade
edilmektedir11.
Yukarıda sayılan terimlere, kentsel yenileşme (urban renaissance), sağlıklılaştırma (rehabilitation),
koruma (preservation, conservation), yeniden geliştirme (redevelopment), düzenleme (improvement), temizleme (clearance), yeniden oluşum (regeneration), soylulaştırma (gentrification) terimlerini, tüketici olmayacak şekilde eklemek mümkündür. Bu bakımdan, kentsel dönüşümün, farklı kentsel alanlarda
değişik politikaları gerektirdiği hususu genel kabul görmekle birlikte, söz konusu politikaları içeren ve
fakat bu stratejilerden yalnızca birini ifade etmeyip, kapsayıcı üst kavramı ifade etmek için hangi terimin
kullanılması gerektiği hususu tartışmalıdır.
Kanaatimizce, yukarıda sayılan olgular birbirinden bağımsız olmayıp, birbirinden ayrı görünen fakat
farklı dönüşüm ihtiyaçları nedeniyle ortaya çıkan değişik görünümlerdir12. Kaldı ki, herhangi bir kentsel
4 Zekai Görgülü, “Kentsel Dönüşüm ve Ülkemiz”, TMMOB İzmir Kent Sempozyumu, 8-10 Ocak 2009, Bildiriler Kitabı, İzmir, s. 769.
5 Z. Görgülü, İ. Dinçer, Z. Enlil, E. Örnek Özden, E. Kurtarır, E. Altınok, “İstanbul’un Eylem Planlamasına Yönelik Mekânsal Gelişme
Stratejileri Araştırma ve Model Geliştirme İşi, (3. Bölüm: Mahalle Ölçeğinde Kentsel Dönüşüm Modeli – Küçükbakkalköy Örneği), YTÜ,
ŞBPB, 2006, s. 17.
6 Ruşen Keleş, Kentleşme Politikası, 12. bs., İmge Kitabevi, Ankara, 2012, s. 386.
7 Özden, dönüşümü bir sonuç olarak değerlendirmekte, dönüşüme giden yolun ise kentsel yenilemeden geçtiğini ifade etmektedir. Yazara göre, “kentsel yenileme” kavramı, bir hareket tarzını belirtmekte ve bir anlamda dönüşümün mekândaki uygulama aracını oluşturmaktadır. Buna karşılık, daha
isabetli olduğunu düşündüğümüz görüş gereği, dönüşüm yalnızca “kentsel yenileme” ile açıklanmamalı ya da onunla özdeş kılınmamalıdır. (s. 29) Bu
görüş için bkz. Zekai Görgülü, “Planlamada Bir Araç: Kentsel Dönüşüm”, Mimarlık Dergisi, S. 322, Mart-Nisan 2005.
8 Carlos J. L. Balsas, “City Centre Revitalization in Portugal: A Study of Lisbon and Porto”, Journal of Urban Design, Vol. 12. No. 2, 231–259,
June 2007.
9 Baykan Günay, “Kentlerin Yeniden Üretilme Süreçleri Üzerine”, Mimarlık Dergisi, Y. 30, S. 249, 1992, s. 11-14. Yazarın, kentlerin yeniden üretilmesi terimini tercih ederken, bizim kentsel dönüşüm terimi ile anlatmak istediğimiz hususu ifade ettiği şu cümlelerinden anlaşılmaktadır: “Tarihsel
olarak kentlerin yeniden üretilmesinde farklı yaklaşımlar geliştirilmiştir. Çöküntü bölgelerinin temizlenmesi, yenileme, yeniden geliştirme, sağlıklaştırma, iyileştirme, koruma, canlandırma, yeni yapı ve dokuların uyumu, benzeme gibi farklı eylemler yeniden üretim politikaları içinde uygulamaya
konulmuşlardır.” (s. 13)
10 Peter Roberts/Hugh Sykes (der.), Urban Regeneration A Handbook, Sage Publications, London, 2000.
11 Carlos J. L. Balsas, s. 233. Yazar, Roberts tarafından kullanılan “urban regeneration” terimi yerine aynı anlama gelecek şekilde “urban revitalization”
terimini kullanmayı tercih ettiğini belirtmektedir.
12 Aynı yönde, bkz. Tekeli, Kent, Kentli Hakları, Kentleşme ve Kentsel Dönüşüm, s. 270-271. Yazar bu konuda genel bir kuramın olanaklı oldu-
74
dönüşüm sürecinde/uygulamasında, söz konusu müdahale biçimlerinden birkaçının aynı anda uygulanması da mümkündür. Örneğin, kentte ekonomik anlamda bir çöküş yaşanıyorsa, ekonomik canlanma hedefine yönelik tedbirler alınmakta, buna karşılık sosyal anlamda bir çöküntü söz konusu ise, sosyal yapıyı
iyileştirici yöntemlere başvurulmaktadır13.
Şüphesiz, ortaya çıkan farklı görünümlerin temelinde, kentlerin taşıdığı farklı fiziki, sosyal ve ekonomik özellikler nedeniyle farklılaşan sorunların (ekonomik sebepler, çarpık yerleşme, sosyal gelişimdeki
yetersizlik, aşırı nüfus, doğal afetler gibi) çözümü için başvurulan yöntemlerin de çeşitlenmesi ve farklılaşması yatmaktadır. Bu kapsamda, kentsel dönüşüm ihtiyacı, yapıların fiziksel ve işlevsel (toplumsal
ve ekonomik) anlamda eskimesinden doğabileceği gibi, belli bir semtin ya da kent kesiminin değerini
tümüyle yitirmesi sonucunda da ortaya çıkabilir14.
Sonuç olarak, söz konusu terimleri kentsel dönüşümün unsurları olarak değerlendirmekte ve bu anlamda “kentsel dönüşüm” terimini kapsayıcı ve geniş anlamda kullanmayı tercih etmekteyiz. Zira kentsel
dönüşüm kavramı, yenileme, sağlıklılaştırma, koruma, yeniden geliştirme, canlandırma gibi kavramları
da içermektedir. Ancak somut bir kentsel dönüşüm uygulamasında, anılan unsurların hepsinin aynı anda
bir araya gelmesi gerekli olmayıp, bir ya da birkaç unsurun bulunması yeterlidir. Nitekim son dönemde
yazılan eserlerde de kentsel dönüşüm teriminin tercih edildiği görülmektedir15.
B. Tanım
Kentsel dönüşüm olgusunu tanımlamaya geçmeden önce bir ön kabul olarak belirtmek gerekir ki,
kentlerin dönüşümü süreklidir. Kentsel alanlardaki değişim ve dönüşüm baskısı yalnızca dış faktörlere
(doğal afetlere ya da ekonomik gerekçelere) bağlı olmayıp, doğal süreç içinde izlenen bir olgudur. Ancak,
söz konusu doğal olgu, bu çalışma kapsamında kentsel dönüşüm kavramına karşılık gelmeyip, kent sosyolojisinde “yayılma” (invasion) ve “yerine geçme” (succession) terimleri ile ifade edilmektedir16. Genel
olarak mekansal farklılaşma olarak ifade edilebilecek yayılma-yerine geçme süreçleri, çevre nüfusunun
değişim süreçlerini tanımlamak için kullanılmaktadır17.
Canlı organizmalara benzetilen kentler veya kent parçaları gelişirler, duraklarlar ya da kimi zaman
ğunu şu şekilde temellendirmektedir: “Bu çok sayıdaki olguyu açıklamakta iki farklı yaklaşım seçilebilir. Bunlardan birincisi söz konusu olguları
bağımsız olarak kabul etmek ve her biri ayrı ayrı açıklamaya çalışmak ya da her birini için ayrı bir kuram geliştirmeye çalışmaktır. Oysa ikinci bir
yola daha başvurulabilir. Bu da, kentin değişik bölgelerinde gözlediğimiz, birbirinden ayrı görünen dönüşüm sorunlarının aslında bir genel dönüşüm
probleminin farklı görüntüleri olduğunu kabul etmektir. Bu durumda gözlenen her dönüşümü genel dönüşümün özel koşullarda ortaya çıkan bir görüntüsü olarak açıklayabilen genel bir kuram geliştirmek gerekir.”
13 Özden, s. 162.
14 Keleş, Kentleşme Politikası, s. 388.
15 Melikşah Yasin, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, TBB Dergisi, S. 60, 2005, s. 105-138; Gül Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, XII Levha Yayınları, İstanbul, 2009; Müge Akkar, “Kentsel Dönüşüm Üzerine Batı’daki Kavramlar, Tanımlar, Süreçler ve Türkiye”,
Planlama, S. 36, 2006/2; Zekai Görgülü, “Kentsel Dönüşüm ve Ülkemiz”, TMMOB İzmir Kent Sempozyumu, s. 767-780
16 Tekeli Kent, Kentli Hakları, Kentleşme ve Kentsel Dönüşüm, s. 107. Yazar, canlı şehirlerde sürekli karşı karşıya olunan dönüşme sorununu ifade
eden bu süreçlerin en iyi şekilde; eski prestijli, yüksek gelirli konut alanlarının iş büroları haline gelmesinde görüldüğünü ifade etmektedir. Zira,
kentin merkezinde yer alan iş alanlarının gelişmesi büro talebini artırmakta ve bu durum da konut alanlarının kullanımını değiştirmektedir.
17 Kent P. Schwirian, “Models of Neighborhood Change”, Annual Review of Sociology, Vol. 9 (1983), pp. 89.
http://www.jstor.org/stable/2946058 (Çevirimiçi, 15 Mart 2013)
75
çöküntüye ve yıkılmaya yüz tutarlar ve bu nedenle bir yandan yeni gelişme alanları ile büyüme devam
ederken, diğer yandan yapılaşmış alanlarda organik büyüme söz konusu olmadığı için, bu bölgeler yeniden üretilir18.
“Dönüşüm” kelimesinin sözlük anlamına bakıldığında, olduğundan başka bir biçime girme, başka bir
durum alma, şekil değiştirme, tahavvül, inkılap, transformasyon anlamlarına karşılık geldiği görülmektedir19. Bu bakımdan, “kentsel dönüşüm” terimi de, kentsel alanların mevcut durumunun değişmesi, bu
alanların zamanla şekil değiştirerek başka bir biçime girmesi olarak ifade edilebilir.
Kentsel dönüşüm kavramının doktrinde çeşitli tanımlarının yapıldığı görülmektedir. Kentsel dönüşümün, belli zaman aralığında sürekli gerçekleşen bir olgu olmasının yanı sıra, kentsel alanlarda belirli
zaman aralığında ekonomik, toplumsal, fiziksel ve çevresel çökme ve bozulmaya karşı verilen bir cevap
olarak görüldüğü belirtilmektedir20. Kentsel dönüşüm kavramı ise, çökme ve bozulmaların görüldüğü
kentsel alanların, ekonomik, toplumsal, fiziksel ve çevresel koşullarının kapsamlı ve bütünleşik yaklaşımlarla iyileştirilmesine yönelik uygulanan strateji ve eylemlerin bütünü şeklinde tanımlanmaktadır21. Kent
planlama doktrininde, kentsel dönüşüm, kentlere yeni yerleşim alanlarının eklenmesinden farklı olarak,
kentin öteden beri var olan kesimlerinin içyapısında ve başka yerleşim birimleriyle ilişkilerinde gerçekleşen değişimleri anlatmak üzere kullanılmaktadır22.
Keleş’e göre, kentsel dönüşüm kavramı, eskimiş kent kesimleriyle kaçak yapılardan oluşan gecekondu topluluklarının yenilenmesini anlatmak üzere kullanılmaktadır23. Bu tanımdan da anlaşılacağı gibi,
kentsel dönüşüm, gecekondu alanlarında yer alan yapıların yıkım suretiyle temizlenmesinden ibaret değildir. Buna ek olarak, koruma, canlandırma, iyileştirme, yeni fonksiyonlar kazandırma, yeniden imar etme,
hem yapıları hem de yapıların bulunduğu kent kesimlerini, yitirdikleri ekonomik ve toplumsal değerlerine
ve fiziksel standartlarına yeniden kavuşturma gibi amaçlar da kentsel dönüşüm uygulamalarının amaçları
arasındadır24. Kanaatimizce, bu çalışmada geçen “kentsel dönüşüm” kavramını karşılayan ve kentsel dönüşüm yöntemlerinden bir veya birkaçını öne çıkarmaksızın, tüm yöntemleri kapsayan tanım şu şekilde
yapılabilir: Değişime konu olan bir alanda kent sorunlarının çözümüne ve bu alanın ekonomik, fiziksel,
sosyal ve çevresel koşullarının sürekli iyileştirilmesinin sağlanmasına yönelik çalışmaya dayanan, kapsamlı ve bütünleşik bir görünüm ve eylemdir25.
Her ne kadar, yukarıda yer alan tanımda, kentsel dönüşümün unsurlarından doğrudan bahsedilmese
de, kentsel dönüşüm olgusunun gelişim aşamalarına bakıldığında, “kapsamlı ve bütünleşik eylemlerin”,
kavramın bir unsuru olarak son dönemlerde benimsendiği, daha önce ise, dönüşüm olgularının birbirinden
bağımsız olduğu kabul edildiğinden, her bir olgunun ayrı ayrı temellendirildiği görülmektedir. Bu nedenle, kentsel dönüşüm kavramını ve bu kavramın tarihsel gelişimini açıklayabilmek için, yukarıda “kentsel
dönüşümün unsurları” olarak nitelendirdiğimiz hususların da açıklanması gerekmektedir.
C. Kentsel Dönüşümün Unsurları
Yukarıda, “terminoloji” başlığı altında ifade edildiği üzere, kentsel dönüşüm kavramından bahsedildiğinde, yenileme, sağlıklılaştırma, koruma, yeniden geliştirme, canlandırma gibi çok sayıda farklı kavram
akla gelmektedir. Belirtilen kavramları, kentsel dönüşümün yöntemleri değil fakat kentsel dönüşümün
birer unsuru olarak nitelendirmekteyiz26.
Esas itibariyle söz konusu kavramlar, amaçlanan dönüşümün kentlerin yalnızca fiziksel yapısını değiştirmekle mümkün olmadığı tecrübe edildikten sonra ortaya çıkmıştır. Bu anlamda, ekonomik, sosyo-kültürel ve çevresel dönüşümü gerçekleştirmek amacıyla, başvurulan dönüşüm uygulamaları çeşitlenmiştir.
Dönüşüm uygulamalarının konusu olan alanlarda duyulan ihtiyaca göre, anılan amaçları gerçekleştirmek
için, bir veya birden fazla unsurun gündeme gelmesi mümkündür. Bu çerçevede, aşağıda kentsel dönüşümün unsurları olarak adlandırdığımız, kentsel yenileme, yeniden üretim, koruma, sağlıklılaştırma, yeniden canlandırma, yeniden geliştirme ve soylulaştırma kavramları açıklanacaktır.
1. Kentsel Yenileme (Urban Renewal)
Yukarıda ifade ettiğimiz gibi, doktrinde “kentsel yenileme” terimi, kentsel dönüşüm kavramını ifade
etmek üzere kullanıldığı gibi27, bizim bu çalışmada benimsediğimiz şekliyle, kentsel dönüşüm sürecinde
gözlenen bir müdahale aracı veya gerçekleşme biçimi olarak da değerlendirilmektedir. Bu anlamda kullanılan kentsel yenileme kavramı ile eski olanın yıkılıp yeniden yapılması şeklinde ortaya çıkan kentsel
dönüşüm uygulamalarının, doktrinde “en radikal” dönüşüm biçimi olduğu ifade edilmektedir28.
Kentsel yenileme, gerek yerleşme düzeni, gerekse mevcut yapıların durumu bakımından yaşam ve
sağlık koşullarının iyileştirilmesi olanağı bulunmayan alanlardaki yapıların tümünün veya bir bölümünün
ortadan kaldırılarak yeniden imar edilmesi olarak tanımlanmaktadır29. İstanbul’da, “Haliç Çevre Nazım
İmar Planı” dolayısıyla gözlenen bu tür dönüşüm, rantı ya da yaşam kalitesi çok düşmüş ve kullanımı
riskli hale gelmiş bir alana yeni imar hakları verilerek rantın ve yaşam kalitesinin yükseltilmesi için başvurulmuş bir çare olarak kabul edilebilir30.
Kentsel yenileme uygulamalarına başvurmanın rasyonelliğini değişik ihtimallere göre değerlendiren
18 Günay, s. 11.
19 TDK, Güncel Türkçe Sözlük,
http://www.tdk.gov.tr/index.php?option=com_gts&arama=gts&guid=TDK.GTS.51418afea27864.38581570. (Çevirimiçi, 15 Mart 2013)
20 Akkar, s. 29.
21 Akkar, s. 29.
22 Ruşen Keleş, “Kentsel Dönüşümün Tüzel Altyapısı”, Mimarist, S. 12, Y. 4, 2004, s. 73. S. Kayasu ve S.S. Yaşar, “Kentsel Dönüşüm Üzerine Bir
Değerlendirme: Kavramlar, Gözlemler”, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu, 11-13 Haziran 2003, Yıldız Teknik Üniversitesi, Bildiriler, İstanbul,
20-28.
23 Keleş, Kentleşme Politikası, s. 387.
24 Keleş, “Kentsel Dönüşümün Tüzel Altyapısı”, s. 74.
25 Roberts, s. 17.
76
26 Yöntemler konusunda detaylı açıklamalar için bkz. “Kentsel Dönüşüm Yöntemleri” bölümü/Nurhan Hacıibrahimoğlu.
27 Özden, kentsel yenileme kavramını şu şekilde tanımlamaktadır: “Zaman süreci içinde eskiyen, köhneyen, yıpranan, sağlıksız/yasadışı gelişen ya da
potansiyel arsa değeri üstyapı değerinin üzerinde seyrederek değerlendirilmeyi bekleyen ve yaygın bir yoksunluğun hüküm sürdüğü kent dokusunun, altyapısının sosyal ve ekonomik programlar ile oluşturulup beslendiği bir stratejik yaklaşım içinde, günün sosyoekonomik ve fiziksel şartlarına
uygun olarak değiştirilmesi, geliştirilmesi, yeniden canlandırılması ve bazen de yeniden üretilmesi eylemi”dir. (s. 44)
28 Tekeli, Kent, Kentli Hakları, Kentleşme ve Kentsel Dönüşüm, s. 275
29 Ruşen Keleş, Kentbilim Terimleri Sözlüğü, İmge Kitabevi, Ankara, 1998, s. 140.
30 Anlı Ataöv/Sevin Osmay, “Türkiye’de Kentsel Dönüşüme Yöntemsel Bir Yaklaşım”, METU JFA, 2007/2, s. 67.
77
Tekeli’ye göre31, çöküntü alanlarında rantın çok düşmesi halinde, o alandaki yapıların yıkılıp yeniden yapılması çok kârlı bir girişim haline gelebilir ya da bir alanda yaşam kalitesi çok düşmüş, özellikle de çok
riskli hale gelmişse bu yola başvurmaktan başka çare kalmayabilir. Ayrıca, hukuka aykırı biçimde başkalarının taşınmazı üzerinde yapılan yapıların bulunduğu alanlarda da yıkım yapılarak yenileme gereği kaçınılmaz olabilir. Ancak kentsel alanlarda32 dönüşüm taleplerini kentsel yenileme yoluyla karşılamak rasyonel
olmayıp, yıkıp yenileme yerine aşağıda açıklanacak olan, sağlıklılaştırma ya da yeniden canlandırma gibi
mevcut yapıları koruyarak gerçekleştirilen dönüşümler daha rasyonel bir seçim olacaktır. Ayrıca bu seçim,
kentsel dönüşüm projeleri kapsamında gündeme gelen müdahalelerin, mülkiyet, barınma gibi temel hak
ve özgürlükler bakımından bir sınırlama niteliğinde olduğundan, dikkate alınması gereken temel ilke olan
“ölçülülük” ilkesinin de zorunlu bir sonucu olarak değerlendirilebilir. Bu bağlamda, ölçülülük ilkesi, hem
yapılacak müdahalenin en hafifinden en ağırına doğru, adım adım, kademeli bir şekilde belirlenmesi hususunda hem de yıkım yerine güçlendirme temayülünün oluşturulması hususunda etkili olacaktır33. 2. Yeniden Üretim (Regeneration)
Kentsel yenileme terimi ve bu terimin tanımlanması noktasında gündeme gelen yaklaşım farkı, “kentlerin yeniden üretimi” (urban regeneration) terimi bakımından da aynı şekilde geçerli olmaktadır. Yukarıda ifade edildiği gibi, kentsel yenileme ve kentlerin yeniden üretimi kavramları dar ve geniş olarak
nitelendirilebilecek iki anlamda kullanılmaktadır. Kanaatimiz, kentsel dönüşüm kavramının kapsayıcı
olarak değerlendirilmesi ve üst başlık niteliğini taşıması yönündedir. Bu bakımdan, her iki kavramı da
kentsel dönüşüm sürecinde gündeme gelen birer uygulama modeli ya da yöntemi olarak ele almayı uygun
bulmaktayız.
Doktrinde, dilimizde daha çok kentsel dönüşüm anlamında kullanıldığı ifade edilen yeniden üretim
kavramı, yok olmuş, bozulmuş, çöküntüye uğramış alanlarda yeni bir dokunun yaratılması anlamına gelmektedir34. Yeniden üretim kavramı, kentsel dönüşümün bir unsuru olmaktan ziyade, başlı başına kentsel
dönüşüm kavramını ifade etmek için kullanıldığından ve bu çalışmada “kentsel dönüşüm” terimi tercih
edildiğinden, kavramsal açıklamalara yukarıda “Tanım” başlığı altında yer verilmiştir.
3. Koruma (Conservation, Preservation)
Koruma uygulamaları, hem özgün niteliği ile koruma (preservation) hem de sınırlı değişikliklerle
koruma (conservation) biçiminde gerçekleşebilmektedir. Kentsel koruma genel olarak; toplumun geçmişteki sosyal ve ekonomik koşullarını, kültürel değerlerini yansıtan fiziksel yapısının, yaşanan değişim
ve gelişimler nedeniyle yok olmasının engellenmesi, kentsel dokunun çağdaş yaşamla bütünleştirilmesi,
kültürel varlıkların topluma faydalı, ekonomik ve işlevsel koşullarla sağlıklılaştırılması şeklinde tanımlanmaktadır35.
31 Tekeli, Kent, Kentli Hakları, Kentleşme ve Kentsel Dönüşüm, s. 276
32 Kentsel alan, “genellikle bir kent yönetimi biriminin sınırları içinde kalmakla birlikte, kimi kez ondan daha geniş olan ve kırsal niteliğini yitirmiş
ya da yitirmek üzere bulunan yöre kentleri de kapsayan alan” olarak tanımlanmaktadır. (Keleş, Kentbilim Terimleri Sözlüğü, s. 80-81)
33 Cenk Yaşar Şahin, “Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu”, Kentsel Dönüşüm-Panel/Forum, (Mimarlar Odası-Bakırköy, Panel Tarihi: 02.12.2012),
İstanbul, 2013, s. 22.
34 Özden, s. 177
35 Sibel Polat/Neslihan Dostoğlu, “Kentsel Dönüşüm Kavramı Üzerine: Bursa’da Kükürtlü ve Mudanya Örnekleri”, Uludağ Üniversitesi Mühendis-
78
Korunması gereken alan ve/veya yapıların varlığı halinde, kentsel dönüşüm taleplerinin ne ölçüde
karşılanacağı sorusu akla gelebilir. Bu durumda salt fiziki olarak sağlıklılaştırmak ve bu yolla korumaya
çalışmak yeterli olmayacağından, fiziki olarak korumanın ötesine geçerek ekonomik olarak gerçekleştirilebilir (viable) kılmak gerekmektedir36. Ankara ve Antalya kale içinde lüks lokantaların ve geleneksel satış birimleri için yer tahsisi böyle bir korumaya örnek olabilir37. Zira yeni bir işlev vermeksizin, korunması
gereken alanları fiziki olarak koruma uygulamaları, amaçlananın aksine bu alanların zamanla çöküntü
alanı haline dönüşmesine neden olabilecektir. Nitekim doktrinde de, Türkiye’deki kentlerin ve özellikle
İstanbul’un kültür mirasının ve doğal çevresinin korunabilmesinin, iyileştirme politika ve stratejilerinin
temel akslarından biri olduğu ifade edilmektedir38. 4. Sağlıklılaştırma-Eski Haline Getirme (Rehabilitation)
Sağlıklılaştırma, doktrinde eski kent dokusunun ve çöküntü alanlarının kısmi yenileme ile kullanıma
açılması olarak tanımlanmaktadır39. Bunun yanında, rehabilitasyon ya da sağlıklılaştırma uygulamalarında amaçlanan husus, bozulmaların, sağlıksız ve niteliksiz gelişmelerin başladığı; ancak özgün niteliğini
henüz kaybetmemiş olan kentsel alanın yeniden eski haline kavuşturulmasıdır40. Sağlıklılaştırma, doktrinde planlı olarak gelişmiş; ancak zamanla yıpranmış, yoğunluğu artmış ve işlevlerini yerine getiremeyen
kent alanlarını tekrar değerli hale getirilmesi yöntemi41 olarak da tanımlanmaktadır. Bu kapsamda sağlıklılaştırma uygulamaları sırasında, söz konusu kentsel alanın, korunması, tamir edilmesi ya da restore
edilmesi gündeme gelmektedir.
Kentsel dönüşüm üst başlığı altında, sağlıklılaştırma ya da eski haline getirme kavramından bahsedildiğinde akla gelen bir başka kavram da “imar/ıslah”tır. Islah yönteminde, diğer yöntemlerden ayırıcı unsur, hukuka aykırı olarak başkasının taşınmazı üzerinde inşa edilen yapıların oluşturduğu kentsel alanların
dönüşümünün söz konusu olmasıdır. Bir başka deyişle; eskimiş, performansı düşmüş, alt yapıları yetersiz
bir çevrenin performansının yeterli hale getirilmesi çalışmaları “sağlıklılaştırma”; ancak bu alanın ayrıca
imar bakımından meşru olmaması durumunda, bu alanın meşru hale getirilmesi, o alanlarda yaşayanlara
güvence verilmesi ve yaşam kalitesinin yükseltilmesi çalışmaları ise, “imar-ıslah” yöntemini ifade etmektedir42.
5. Yeniden Canlandırma (Revitalization)
Yeniden canlandırma, genel olarak sosyo-kültürel, ekonomik ya da fiziksel yönlerden bir çöküntü
süreci yaşamakta olan kentsel alanların, çöküntüye neden olan faktörlerin ortadan kaldırılması ya da de-
lik Mimarlık Fakültesi Dergisi, C. 12, S. 1, 2007, s. 63.
36 Tekeli, Kent, Kentli Hakları, Kentleşme ve Kentsel Dönüşüm, s. 276.
37 Ataöv/Osmay, s. 68.
38 Yücel Gürsel, “Türkiye’de Kent Yenilemesi Sorunları”, Mimarist, S. 12, Y. 4, 2004, s. 70.
39 S.Z.Şahin, “İmar Planı Değişiklikleri Ve İmar Hakları Aracılığıyla Yanıltıcı (Pseudo) Kentsel Dönüşüm Senaryoları: Ankara Altındağ İlçesi Örneği”,
Kentsel Dönüşüm Sempozyumu Bildiriler Kitabı, YTÜ Basım-Yayın, İstanbul, 2003, S. 91.
40 Özden, s. 179.
41 Ali Cem Göz, “Kentsel Dönüşümün Esasları ve İskoçya ‘Whitfield’ Örneği”, Yerel Siyaset, S. 31, Temmuz 2008, s. 9.
79
ğiştirilmesi sonucu, o alanın tekrar hayata döndürülmesi, canlandırılması yöntemi olarak tanımlanabilir43.
Bir başka ifadeyle, yeniden canlandırma kavramı, çeşitli bütünleşik kentsel yeniden canlandırma yaklaşımlarının ortak amacı, (mali) yoksulluk ve (sosyal) dışlanmışlık sorunları ile karşı karşıya olan kentlerdeki yaşam koşullarının geliştirilmesi ve iyileştirilmesidir44.
Avrupa ve Amerika Birleşik Devletleri’nde sık sık başvurulduğu belirtilen45 yeniden canlandırma uygulamaları, pek çok farklı uygulama türünü içinde barındıran bir kavram olup; ekonomik, sosyal ya da
fiziksel yönlerden bir çöküntü dönemi yaşayan ya da bu çöküntü dönemi sonucu terk edilmiş, başıboş
bırakılmış kent parçalarının, özellikle de kent merkezlerinin, çöküntünün kaynağı olan faktörlerin ortadan
kaldırılması ya da değiştirilmesiyle tekrar hayata döndürülmesi anlamına gelmektedir46.
6. Yeniden Geliştirme (Redevelopment)
Yeniden geliştirme kavramı, “ekonomik ve yapısal özellikleri, iyileştirilmesine olanak vermeyecek
ölçüde kötüleşmiş olan yoksul konutlarının yıkılması ve bunların oluşturduğu kent bölümlerinin yeni bir
tasarlama düzeni içinde bayındırılması” olarak tanımlanabilir47. Yeniden geliştirme uygulamaları, sınırları önceden belirlenen alanlarda, hem yapıların hem de yapıların yer aldığı alanların, bir bütün olarak,
yitirmiş bulundukları ekonomik ve toplumsal değerleriyle, fiziksel standartlarına yeniden kavuşturulması
amacını güder48.
Doktrinde, yeniden geliştirme uygulamalarının büyük maliyetlere ihtiyaç duyması nedeniyle söz konusu yöntemin eleştirilere hedef olduğu ancak diğer taraftan kentsel dönüşümde sık sık başvurulan bir
yöntem olduğu da ifade edilmektedir49.
7. Soylulaştırma (Gentrification)
Soylulaştırma ya da mutenalaştırma, doktrinde, bir alanı fiziki olarak korumanın ötesine geçerek, o
alanı ekonomik olarak yaşanabilir kılmak için kullanılacak araçlardan biri olarak değerlendirilmekte ve
fiziki yapıyı ya da çevreyi koruyup, bu çevrede yaşayan sosyal tabakayı değiştirme ve böylece yeni toplumsal katmanın daha yüksek imkânları çerçevesinde korunmasını sağlamak olarak açıklanmaktadır50.
midir. Soylulaştırma terimi, İngilizce kökenli olup, “aydın kesim, soylu, seçkin, orta sınıf” anlamına gelen
“gentry” kelimesinden türetilmiştir.
Kent merkezleri, daha önce bu alanda yerleşmiş bulunan üst gelir grupları tarafından terk edilmekte
ve kent çeperlerinde farklı gelir gruplarına hitap eden banliyöler ortaya çıkmaktadır. Ancak bu durum
vergi gelirlerinde ve elde edilen rantlarda azalmaya neden olduğundan, idare de hem sermayeyi hem de
orta-üst gelir gruplarını yeniden kent merkezine getirmenin yollarını aramaktadır51. Bu bağlamda, kentsel
dönüşüm uygulamaları kapsamında, üst-orta gelir gruplarını merkeze tekrar çekmek amacıyla sosyoekonomik bakımdan çöküntü alanları soylulaştırılmakta ve yeni yapıların inşasından ziyade tarihi alanların
korunarak bu alanlara yeni işlevler kazandırılması söz konusu olmaktadır.
Bu kentsel dönüşüm uygulamalarında, meslek sahibi, üst-orta sınıftan konut sahiplerinin, kentin belli
semtlerine yerleşmesi söz konusu olmakta ve fiziksel çevrenin iyileştirilmesinin yanı sıra fakat ondan
daha önem taşıyan husus, nüfus dönüşümünün ve sosyoekonomik yenilemenin gerçekleştirilmesi olmaktadır52. Belirtmek gerekir ki, “yerinden edilme” unsuru, soylulaştırma sürecinin özünü oluşturmaktadır ve
sanayiden arındırılmış kentin veya kent merkezinde yerleşmiş işçi sınıfının konutlarını, gönüllü veya
gönülsüz olarak yeni orta sınıfa terk etmesini içermektedir53. Ancak soylulaştırma kavramını, tek başına
üst ya da üst-orta sınıfın belirli bir alana yerleşmesi ve eski nüfusun yerini alması şeklindeki açıklama
biçimi, söz konusu alanı “yeni bir sosyal tabakaya ikram etmek” anlamına geldiğinden, bu yaklaşımın
tartışılması gerektiği de haklı olarak ifade edilmektedir54. Kanaatimizce de, soylulaştırma günümüzde
kentsel dönüşüm uygulamalarının pek çoğunda doğal bir sonuç olarak ortaya çıksa da, başlı başlına gerçekleşmesi hedeflenen bir kentsel dönüşüm unsuru olarak kabul edilemez55. Yukarıda da ifade edildiği
gibi, soylulaştırmada, kentsel dönüşüm uygulamalarının konusu kentsel alanlarda yaşayanların yerinden
edilmesi esastır. Buna bağlı olarak, söz konusu kentsel alanda yaşayanların yaşam, çalışma ve barınma
haklarının ihlali gündeme gelecektir ki bu durumu kentsel dönüşüm uygulamalarının amaçları ile bağdaştırma imkânı bulunmamaktadır.
Soylulaştırma yöntemi, ülkemizde yerel yönetimlerce sıklıkla kullanılan bir kentsel dönüşüm yönte43 Kentsel Dönüşüm Yöntemleri, Derleyen: Derya Karadağ, Ocak 2008, Arkitera.com (Çevirimiçi, 15 Mart 2013)
http://v3.arkitera.com/g67-kentsel-donusum.html?year=&aID=793
44 Margarida Queirós, “Integrated Urban Revitalisation In Montreal: Lessons From Local Development Initiatives”, Finisterra, XLV, 89, 2010, pp.
48.
45 Özellikle, 1990’larda, Güney Avrupa kentlerinde çok sayıda kentsel yeniden canlandırma uygulamasına başvurulmuştur. Bu müdahaleler, devasa
etkinlik süreçleri, yön verici/öncü gelişmeler, kültürel tasarımlar, alışveriş alanlarının yeniden canlandırılması ve Bilbao’daki Guggenheim Müzesinde olduğu gibi post-modern yapıları tasarlayan mimarlardan yararlanılması suretiyle ortaya çıkmıştır. Barselona’daki, “Ciutat Vella” bölgesinde,
1980’lerde başlayan kentsel dönüşüm uygulaması, kentin tarihi alanının yenilenmesinde etkili olmuştur. 1992 Olimpiyatları da, kentin kıyıya yakın
alanlarının yeniden canlandırılması ve birçok stratejik projelerin başlatılması için ek bir destek vermiştir. (J. L. Balsas, s. 232)
46 Özden, s. 167-168.
47 Ruşen Keleş, Kentbilim Terimleri Sözlüğü, İmge Kitabevi, Ankara, 1998, s. 139.
48 Keleş, Kentleşme Politikası, s. 389-390.
49 Özden, s. 176-177.
50 Tekeli, Kent, Kentli Hakları, Kentleşme ve Kentsel Dönüşüm, s. 276-277.
80
51 Neslihan Sam, “Soylulaştırma Süreçlerine Ekonomik Bir Yaklaşım: Rant Farkı”, Marmara Üniversitesi İ.İ.B.F. Dergisi, Y. 2010, C. XXIX, S. II,
s. 137.
52 Özden, s. 168-169.
53 Ülke Evrim Uysal, “Soylulaştırma Kuramlarının İstanbul’da Uygulanabilirliği: Cihangir Örneği”, Planlama, S. 36, 2006/2, s. 80-81
54 Özden, s. 174. Yazar, soylulaştırma kavramının, hem dönüşüm alanını terk edenleri hem de bu alana yerleşenleri dikkate alarak çift yönlü düşünülmesi gerektiğini şu şekilde ifade etmektedir: “(…) Bu anlamda aslında soylulaştırma, kavram olarak alandan çıkan nüfusu değil, alana yeni gelen
nüfusu işaret eden ve tarifleyen bir içeriğe sahiptir. (…) Soylulaştırma, birçok araştırmacının da belirttiği gibi, alana yeni gelen nüfus açısından bakıldığında, alanın kimliğinin değişip gelişmesi, nitelikli konut kullanıcısının alan gelmesi, konutların sürekli bakımı ve çevresel niteliklerin, yaşam
kalitesinin değişmesi gibi olumlu birçok gelişmeyi çağrıştırırken alandan gidenler için ise, yalnızca yerinden edilme, belirsizliğe gitme, yalnızlık,
sosyal anlamda dışlanmışlık gibi duygusal süreçlere karşılık gelen bir kavramdır.”
55 Örneğin, Ankara kentsel dönüşüm projeleri üzerinde yapılan araştırmalar bütün uygulamaların %50-%90 oranında nüfus değişimi ile sonuçlandığını
ve yeni nüfusun farklı bir sınıfa dahil olduğunu göstermektedir. Gecekonduda yaşayanların çoğu ya okuma yazma bilmeyenlerden ya da ilkokul
mezunlarından oluşurken, yeni nüfusta lise ve üniversite mezunlarının yüzdesi artmaktadır. (Özlem Dündar, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının
Sonuçları Üzerine Kavramsal Bir Tartışma”, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu Bildiriler Kitabı, YTÜ Basım-Yayın, İstanbul, 2003, S. 71.)
81
D. Kentsel Dönüşümün Amaçları
Kentsel dönüşüm uygulamalarının konusunu, yukarıda açıklanan dönüşümün unsurları da göz önüne
alındığında, çok çeşitli ve farklı nitelikte kentsel alanların oluşturabileceği görülür. Bu bağlamda, eskiyen
kent merkezleri, işlevini kaybeden sanayi alanları, gecekondu bölgeleri, tarihi yapılar, afet riski taşıyan
yerleşim bölgeleri, sosyo-ekonomik sorunların yaşandığı kent parçaları kentsel dönüşüm olgusunun uygulama alanları olarak karşımıza çıkmaktadır. Sayılan konulara göre de, kentsel dönüşüm uygulamalarının
amacı farklılaşmakla birlikte, genel olarak, dönüşüm uygulamalarının amacı şu şekilde ifade edilebilir56:
Kentsel dönüşüm projeleri, kentleşmenin beraberinde getirdiği, suç oranının, çevre kirliliğinin
ve gecekondulaşmanın artması gibi toplumsal bozulmaların nedenlerini araştırır ve bu bozulmayı
önleyecek önerilerde bulunarak, kentsel çöküntü ve bozulma problemine çözüm bulmayı amaçlar.
Kentsel dönüşüm projeleri kentin hızla büyüyen, değişen ve bozulan dokusunda ortaya çıkan
yeni fiziksel, toplumsal, ekonomik, çevresel ve altyapısal ihtiyaçlara göre, kent parçalarının yeniden geliştirilmesi amacını taşır.
Kentsel dönüşüm projeleri fiziksel ve toplumsal çöküntü alanları haline gelen kent parçalarında
ekonomik canlılığı yeniden getirecek stratejileri geliştirmeyi ve böylece kentsel refah ve yaşam
kalitesini artırmayı amaçlar.
Günümüzde “sürdürülebilirlik” hedefi ile bağlantılı olarak, kentlerde daha önce kullanılmış
ve atıl olan alanların tekrar kullanımını sağlayan ve kentsel büyümenin ve yayılmanın sınırlandırılmasına yönelik kentsel dönüşüm projelerinin geliştirilmesi, dönüşüm projelerinin bir diğer
amacıdır.
Yapıların performanslarının düşmesi veya eskimesi, yangın, deprem, su baskını gibi nedenlerle
büyük kayıpların olması ya da olma riski taşıması da kentsel dönüşüm uygulamalarına başvurmayı
gerektirebilir57. Bu bağlamda kentsel dönüşümün bir amacı da, afet riski taşıyan kentsel alanların
yenilenmesi suretiyle olası bir afet halinde doğabilecek kayıpların en aza indirgenmesidir58.
Kentsel dönüşüm projelerinde, kamu ve özel sektör katılımı yanı sıra, özellikle sivil toplum örgütleri ve toplumun farklı kesimlerinin katılımını sağlayan bir planlama anlayışı benimsenmekte;
kentsel politikanın çok aktörlü müzakere süreçleriyle şekillenmesi gerekliliği de kentsel dönüşümün amaçları arasında mütalaa edilmektedir59.
56 Akkar, s. 30.
57 İlhan Tekeli, “Kentleri Dönüşüm Mekanı Olarak Düşünmek”, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu-Bildiriler Kitabı, s. 3, YTÜ Basım-Yayın Merkezi, İstanbul, 2003. 58Nitekim 6306 sayılı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun”un amaç maddesinde bu husus şekilde belirtilmiştir:
“Bu Kanunun amacı; afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemektir.” (RG.,
31.05.2012/28309)
59 Gülan’a göre, bir kanunda katılımın düzenlenmiş olduğundan bahsedilmek için, karar öncesi, karar aşaması ve kararın uygulaması aşamalarına
82
Kentsel dönüşüm projelerinin amaçları bakımından üzerinde durulması gereken bir husus da, dönüşüm projesinin, dönüşüm kararının amacına uygun olması gerekliliğidir. Bu anlamda, deprem riskine
karşı önlem almak amacıyla uygulanacak dönüşüm projelerinde, depreme uygun olarak inşa edilmiş
binaların yıkılması ya da kamulaştırılması öngörülemeyeceği gibi, tarihi binaların korunması ve sağlıklılaştırılması amacını taşıyan kentsel dönüşüm projelerinde, tarihi nitelikte olmayan yapılarla ilgili
önlemler ve müdahaleler öngörülemez60. Aksi takdirde, söz konusu idari işlemler yetki-usul saptırması61 nedeniyle amaç unsuru yönünden hukuka aykırı olacaktır.
I. Kentsel Dönüşümün Tarihsel Gelişimi
A.Kentsel Dönüşüm Olgusunun Ortaya Çıkışı
Kentsel dönüşüm, ortaya çıktığı 19. yüzyıldan itibaren, çok çeşitli gerçekleşme biçimleri ve yöntemleri ile uygulanagelmiş ve giderek günümüzde kullanıldığı anlamı kazanmıştır. Örneğin, kentsel yenileme
ve yeniden yapılandırma batı ülkelerinde İkinci Dünya Savaşı sonunda yaygın biçimde kullanılan dönüşüm yöntemleri iken, sonraki dönemlerde farklı ihtiyaçlar ve değişimlere uygun kentsel canlandırma,
iyileştirme, sağlıklılaştırma ve koruma gibi yöntemler öne çıkmıştır62.
Kentsel dönüşüm olgusu, Avrupa ülkeleri ve Amerika’da çeşitli nedenlerle çöküntüye uğrayan kentsel
alanların yeniden canlandırılması ihtiyacını karşılamaya yönelik uygulamalar şeklinde ortaya çıkmıştır.
İlk uygulama örnekleri, genel olarak kentsel alanların, nüfusunu kaybetmiş ya da alt gelir gruplarının kötü
ekonomik ve fiziksel şartlarda yaşadıkları ve sosyal dayanışmanın kaybolduğu konut alanlarında, eski
boş liman ve sanayi alanlarında kentin ekonomik gelişimine katkıda bulunacak projelerin uygulanması
biçiminde olmuştur63.
19. yüzyılın ortalarından 1940’lı yıllara kadar, kentlerdeki fiziksel ve toplumsal bozulmaya karşı en
önemli kentsel dönüşüm yöntemi kentsel yenileme (urban renewal) olmuştur64. Bu nedenle denilebilir
ki, kentsel dönüşüm uygulamalarının ilk örneklerinde, kentlerin fiziksel yapısının iyileştirilmesine ağırlık
verilirken, toplumsal ve ekonomik yönlerden iyileştirme ve geliştirme projeleri göz ardı edilmiştir.
Kentsel alanların çöküntüye uğrama sebeplerinin başında, gelişmiş sanayileşmenin getirdiği hızlı değişimler ile II. Dünya Savaşı esnasında bombalanan alanların oluşturduğu büyük hasar bulunmaktadır. Bu
unsurların yanı sıra, çöküntüye uğramış alanlardaki tarihi yapıların yenileme ve restore edilme ihtiyacı
ilişkin olarak katılımın nasıl gerçekleştirileceğinin esaslarını belirlemiş ve katılımı etkin kılabilmek için mekanizmalara yer vermiş olması gerekir.
Örneğin, bilgi edinmeye ilişkin yeterli düzenleme içermez ise, bunun katılımı sağlamaya yeterli olmayacağı bilinmelidir. (Aydın Gülan, “Tarihi
Dokuyu Yenilemek Adına Cerrahi Bir Müdahale Aracı: Yenileme Alanları”, Prof. Dr. Hüseyin HATEMİ’ye Armağan, Vedat Kitapçılık, İstanbul,
2009, s. 1959)
60 Yasin, s. 124-125
61 İdarenin belirli bir amaç için öngörülmüş bir usulü, başka bir amaçla kullanması durumunda “usul saptırması”; idarenin kendisine belirli bir amaçla
verilmiş yetkiyi o amaçla değil, bir başka amaçla kullanması durumunda ise, “yetki saptırması” gündeme gelmektedir. (Kemal Gözler, İdare Hukuku
Dersleri, Ekin Kitabevi, Bursa 2010, s. 370.)
64 Akkar, s. 30.
83
kentsel dönüşüm olgusunun izlediği seyir bakımından önem taşımaktadır. Bu bağlamda, kentsel dönüşüm
deneyimlerinin temel olarak dört aşamadan geçtiği ifade edilmektedir65:
1. 1960’lara kadar devam eden “Devlet eliyle toptan yeniden geliştirme ve kentsel yenileme” (state-led wholesale redevelopment and renewal),
2. 1960’ların ortalarından 1970’lere kadar devam eden çok boyutlu “yeniden gelişim” (redevelopment) ve sağlıklılaştırma (rehabilitation) çalışmaları,
3. 1970’lerden 1990’lara kadar devam eden “gayrimenkul eksenli kamu-özel ortaklığı dönüşümleri”
(property-led public-private partnership urban regeneration),
4. 1990’ların ikinci yarısından itibaren ortaklık modellerinin çeşitlenerek devam ettiği ve “toplumun
yeniden hatırlandığı” dönüşüm çalışmaları (bringing the community back in).
Yukarıda yapılan genel açıklamalardan sonra, Avrupa ülkelerinde ve Amerika’da kentsel dönüşüm
olgusunun ortaya çıkma sebepleri farklılaştığından, bu iki husus aşağıda farklı başlıklar altında açıklanacaktır.
1. Avrupa Ülkelerinde Kentsel Dönüşüm Kavramının Gelişimi
Kentsel dönüşüm olgusunun ortaya çıkması ve gelişimi bakımından, Avrupa ülkelerinin deneyimleri ve uygulama örnekleri büyük önem taşımaktadır. Yukarıdaki başlık altında yapılan açıklamalarda da
işaret edildiği gibi, Avrupa, İkinci Dünya Savaşı’nda yıkılan kentsel alanların iyileştirilmesi, ekonomik
bakımdan çöküntü alanı haline gelmiş kent parçalarına yeni işlevler kazandırılmak suretiyle yeniden canlandırılması ve kültürel mirasın korunması bakımından önemli uygulamalara tanıklık etmiştir.
Sanayi Devrimi’nin ardından, sanayi kentlerinde hızla artan çevre kirliliği, sanayi alanlarının düzensiz
yapılaşması, kalabalık ve yaşam standartları düşük konut alanları ve yetersiz alt yapı hizmetleri, sağlıksız
kentlerin gelişmesine neden olduğundan, temiz, sağlıklı ve yaşanabilir kentlerin geliştirilmesi amacıyla,
ilk kentsel dönüşüm projeleri kamusal alanların arttırılması amacına yönelmiştir66. 19. yüzyılın ikinci
yarısında, kente doğayı getirme amaçlayan “Park Hareketi”ni67, cadde ve bulvar gibi yeni açık alanlar
ile idari ve eğitim binalarının, istasyonların ve kültür merkezleri gibi yapıların inşa edilmesi izlemiştir68.
20. yüzyılın ilk yarısında, İngiltere’deki, “Bahçe Kent Hareketi” ve “Yeni Kentler Hareketi”ne paralel
olarak gelişen, kentin sağlıksız kısımlarının yıkılması, daha fazla yeşil alan ve yüksek kütlelerle yeniden
planlanmasına dayanan “Modernist Hareket”, kentlerdeki dönüşüm stratejilerine öncülük etmiştir69. Bu
hareketin ortaya çıkışı ile Avrupa’da Paris başta olmak üzere pek çok kent yıkılıp, modernist ilkelere göre
65 Görgülü/Dinçer/Enlil/Özden/Kurtarır/Altınok, s. 17-18.
66 Akkar, s. 30.
67 Akkar, s. 30. Yazar, “Park Hareketi” sonucunda, 1844’te Liverpool’da Birkenhead Parkı’nın, 1845’te Londra’da, Victoria Parkı’nın yapıldığına
işaret etmektedir. (s. 30)
68 Özden, s. 51.
69 Kentsel Dönüşüm’ün Tarihi, Derleyen: Derya Karadağ, Ocak 2008, Arkitera.com (Çevirimiçi, 15 Mart 2013)
http://v3.arkitera.com/g67-kentsel-donusum.html?year=&aID=794
84
yeniden yapılmıştır. Başta İngiltere’de olmak üzere, batı ülkelerinde benimsenen, konut standartlarının yükseltilmesi, salgın hastalıkların kaynağı olarak görülen çöküntü alanı haline gelmiş konut alanlarının yıkılarak temizlenmesini (slum clearance) temel alan kentleşme politikası, İkinci Dünya Savaşı sürecinde kesintiye uğrasa
da, savaş sonrası dönemin ekonomik kalkınma ve kentleri yeniden inşa etme döneminde tekrar gündeme
gelmiş ve güçlenerek devam etmiştir70. Doktrinde, 1950’li yıllarda ilk kentsel dönüşüm uygulamaları
olduğu belirtilen, sefalet yuvaları adı verilen “slum”ların temizlenmesi ve tüm kentsel alan parçasının
yıkılıp yerine yeni bir kent inşa edilmesi, yeni caddeler oluşturularak trafiğin düzenlenmesi gibi eylemleri
içeren kentleşme politikası, 1960’larda terk edilerek tarihi yapıların korunması düşüncesi yerleşmiştir71.
1960’lar ve 1970’lerin başında, genel itibariyle kentsel yenileme (urban renewal) yöntemine öncelik
verildiği görülmektedir. Bu dönemde, kentsel bozulma, toplumsal bir hastalık olarak görülerek, fiziksel
bozulma ile toplumsal bozulma arasında doğrudan bağlantı olduğu kabul edilmiş ve merkezi yönetim
tarafından gerçekleştirilen dönüşüm projelerinin etkisi sınırlı kalmıştır. Ancak bu projelerin önemi, kentsel
dönüşümün hem fiziksel mekan hem de toplumsal boyutlarının bir arada ele alınması gerekliliğinin yaygın
olarak kabul edilmesini sağlama hususunda kendini göstermektedir72. 1980’lerde uygulanan kentsel dönüşüm projelerinin ise, daha çok çöküntü alanlarında ekonomik canlandırmayı sağlamak olduğu söylenebilir. Bu bakımdan, kentsel dönüşüm uygulamaları, çöküntü haline
gelmiş kentsel alanların bütün olarak yıkılıp yeniden inşa edilmesine odaklanan bir kentsel yenileme
yaklaşımı olmaktan çıkmıştır. Bu yaklaşım yerini, kent merkezinde ya da merkezin yakın çevresindeki
kıymetli topraklarda yer alan işlevini yitirmiş eski fabrika alanları, liman bölgeleri, antrepo ve depo alanları gibi alanlarına yeniden işlev kazandırılarak kent ekonomisine katkı sağlamasını hedefleyen ve İngiliz
kaynaklı akademik literatürde kentlerin yeniden üretimi (urban regeneration) olarak adlandırılan yaklaşıma bırakmıştır73. Ancak, 1980 sonrasında izlenen bu gayrimenkul-eksenli, kamu-özel sektör ortaklı
kentsel yeniden canlandırma politikalarıyla hedeflenen ekonomik gelişmenin giderek kentin yoksun ve
yoksul bölgelerinde yaşayanlar da dahil olmak üzere toplumun tüm kesimlerine yansıyacağı varsayılmışsa da sonuç hiç de beklendiği gibi olmamış ve gayrimenkul eksenli bu dönüşüm modeli kentlere güvenilir,
istikrarlı ve sürdürülebilir bir ekonomik dönüşüm ortamı sağlayamamıştır74.
1990 sonrasından günümüze, çoğunlukla başvurulan kentsel dönüşüm yöntemi kentsel canlandırma
(urban revitalisation) olup, bu dönemin temel özellikleri ve kentsel dönüşüm uygulamalarında benimsenen ana politikalar şu şekilde sıralanabilir75:
• Kamu ve özel sektörün yanı sıra, gönüllü kuruluşların ve toplumun değişik kesimlerinin kentsel
70 Görgülü/Dinçer/Enlil/Özden/Kurtarır/Altınok, s. 18.
71 Özden, s. 52.
72 Akkar, s. 31.
75 Akkar, s. 32-33.
85
dönüşüm süreçlerine katılımının sağlanması,
• Yerel yöntemlerin etkin olması,
• 1980’lerde kentsel dönüşümde kentsel alanların fiziksel ve ekonomik boyutlarına vurgu yapılırken,
bu yıllarda dönüşümün kentsel alanların fiziki, ekonomik, toplumsal ve çevresel boyutlarıyla bütünleşik
olarak ele alınması,
• Ekonomik, toplumsal ve çevresel kaynakların etkin ve verimli kullanımını sağlayacak kentsel dönüşüm politikalarının uygulanması amacıyla, kent merkezlerinin yeniden canlandırılması, kentsel genişlemenin ve yayılmanın sınırlandırılması,
• Çok işlevli kentsel alanların ve sürdürülebilir ulaşım tekniklerinin geliştirilmesi,
• Doğal ve tarihi mirasın korunması.
Dolayısıyla, günümüzde uygulanan kentsel dönüşüm projeleri çeşitli amaçlara (kentlerin fiziksel, ekonomik, sosyal, çevresel veya kültürel sorunlarının çözümü gibi) yönelmiş olmakla birlikte, pek çok yöntemin birlikte uygulandığı ve kentsel koruma (urban conservation) yönteminin giderek önem kazandığı
görülmektedir.
2. Amerika Birleşik Devletleri’nde Kentsel Dönüşüm Kavramının Gelişimi
Amerika Birleşik Devletleri’nde kentsel dönüşümün başlangıcı olarak 1930’lı yıllardaki çöküntü
alanlarının temizlenmesi ve kamu konutlarının inşasına ilişkin projeleri gösterilebilir ise de, kentsel dönüşüm faaliyetlerinin başlangıcı esas itibariyle 1949-1962 tarihleri arasında gözlenmektedir76. Ancak, söz
konusu faaliyetin yukarıda açıklanan anlamda kentsel dönüşüm uygulamaları ile bağdaştığı söylenemez.
ABD’de 1960’lı yıllarda yaygın olan “kentsel yenileme” projelerinde, çöküntü alanlarını yıkarak
temizleme yaklaşımı benimsenmiştir77. Buldozerlerle eski yerleşim yerlerinin dümdüz edilip yerlerine
modern yerleşim yerlerinin kurulması amacıyla sürdürülen bu faaliyetin sonunda, 1963 tarihine kadar
elli binden fazla düşük gelirli aile yaşadığı yerden, işinden ve mülkünden yoksun kalmıştır78. Söz konusu kentsel yenileme projelerinin, kentsel alanlarda, ekonomik, fiziksel, toplumsal ve çevresel sorunları
çözmeye yönelen günümüz kentsel dönüşüm uygulamalarında amaçlananın aksi yönde bir sonuç ortaya
çıkardığı açıktır. Öyle ki, o dönemde bir profesör, söz konusu uygulamaları eleştiren “Federal Bulldozer”
isimli bir kitap yazmıştır79.
76 Özden, s. 63.
78 Özden, s. 63.
79 The Federal Bulldozer: A Critical Analysis of Urban Renewal, 1949-1962. By Martin Anderson: The M.I.T. Press, Massachusetts Institute of
Technology, Cambridge, Mass., 1964. Kitabın eleştirisi için bkz. Peter H. Nash, Anderson: The Federal Bulldozer, 6 B.C.L. Rev. 972 (1965), http://
lawdigitalcommons.bc.edu/bclr/vol6/iss4/25. (Çevirimiçi, 15 Mart 2013)
86
Genel olarak denilebilir ki, Avrupa ülkelerinde dönüşüm uygulamalarında yaşanan farklı eğilimler,
ABD bakımından da benzer şekilde söz konusu olmuş; kentsel yenileme uygulamaları ile başlayan dönüşüm süreci, giderek kentsel yeniden canlandırma ve koruma uygulamaları şeklinde görülmeye başlanmıştır. Bu bağlamda, 1960’lı ve 1970’li yıllarda, planlama anlayışına açık alanların korunması dahil
edilirken; 1980’li yıllarda ise, yeniden canlandırma (revitalization), konutların iyileştirilmesi ve yoksul
kimselerin konutları soylulaştırma projelerine konu olmuştur80. Reformist yöneticiler tarafından yapılmak
istenen, suç oranının azaltılması, sosyal servis bürokrasinin azaltılması, politikalardan bağımsız hizmet
verilmesi hedefleriyle, 1990’lı yıllarda Amerikan kentlerinin rönesansının başladığı ileri sürülmektedir81. B. Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Kavramının Gelişimi
Türkiye, İkinci Dünya Savaşı sonrasında, kırdan kente göç ile hızlı bir kentleşme yaşadığından, konut
kıtlığı sorunu ortaya çıkmış ve bu gelişmeye paralel olarak kentlerin etrafında gecekondu alanları oluşmaya başlamıştır. Bu sorunların en yoğun olarak yaşandığı İstanbul’un, olması gerekenden daha büyük olduğu, aşırı ve sağlıksız bir yığılmanın yaşandığı söylemlerinin yoğunlaştığı yıllarda, 1956 yılından itibaren
uygulanmaya başlanan ve halk arasında “Menderes İmarı” olarak bilinen projeler hayata geçirilmiştir82.
Merkeziyetçi bir yaklaşım ile gerçekleşen bu gibi kentsel dönüşüm uygulamaları tarihi dokuda önemli
kayıplara neden olunmuş ve özellikle İstanbul’da eski kent dokusu yer yer yıkılarak apartmanlaştırılmış,
taşıt trafiğine uygun geniş yollar açılmıştır83. Eski yapıların yıkılarak yenilerinin yapılmasını benimseyen
bu uygulamaların ilk kentsel yenileme (urban renewal) örneği olduğu kabul edilebilir.
Ülkemizde, kentleşme sürecine idarenin müdahalesi bakımından önemli gelişmeler, 1960 yılından
sonra yaşanmıştır. Bu kapsamda, İstanbul’da Marmara Bölge Planlama Örgütü kurularak Doğu Marmara
Bölge Planı hazırlanmaya başlanmış ve tüm ülke için hazırlanan Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda ilk kez
kentleşme stratejileri saptanmıştır84.
1950-1980 yılları arasında, ruhsatsız konut alanlarına yönelik üç dönüşüm sürecinin yaşandığı söylenebilir85. İlk süreç, sağlıklılaştırma (upgrading-rehabilitation) olarak adlandırılabilecek, gecekondu
mahallelerine altyapı hizmetlerinin götürülmesi ve yeni kurulacak gecekondu yerleşimleri için düzgün
ve düşük yoğunluklu alanların gecekondu ıslah alanı olarak planlanmasıdır. İkinci tür dönüşüm, kent
çeperindeki gecekondulularının kendi sınırlı olanaklarıyla çok katlı binalar inşa etmesi ve bu yapılara taşınması şeklinde gerçekleşen yeniden yapılandırma (redevelopment) sürecidir. Üçüncü dönüşüm süreci
ise, büyüyen kentin çeperinde orta ve üst gelir grubuna konut üretim talebi doğrultusunda, mevcut gecekonduluların bedel ödenerek kentin diğer alanlarına taşınmalarının sağlanması ve bu yerleşim alanlarının
büyük inşaat şirketleri tarafından geliştirilmesiyle oluşmuştur. Bu tür gecekondu dönüşüm süreci özel
sektör girişimiyle yapılan kentsel yenileme (urban renewal) olarak nitelendirilebilir.
80 Üstün, s. 27.
81 Özden, s. 65.
87
1980’li yıllarda, kooperatif ve kooperatif üst birliklerin örgütlenmeleri, Toplu Konut İdaresi’nin
(TOKİ) konut üretimi, yerel yönetim ve TOKİ işbirliği ile oluşan toplu konut alanlarının gelişimi ve özel
girişimcilerin ve Türkiye Emlak Bankası’nın gerçekleştirdiği toplu konut uygulamaları ile farklı toplu
konut uygulamaları yaygınlaşmıştır86.
1980’li yıllarda İstanbul ve Ankara kentlerinde, kentsel dönüşüm projelerinin sayısının oldukça arttığı
görülmektedir. Bu bağlamda, İstanbul’da, Gökkafes, Tarlabaşı Bulvarı, Park Otel gibi proje örneklerine
rastlanırken; aynı dönemde Ankara’da ise, Ulus Tarihi Kent Merkezi, Ankara Uluslararası Ticaret Merkezi Projesi, Dikmen ve Portakal Çiçeği Vadisi projeleri hazırlanmış ve bu projeler kapsamında uygulamalar
başlatılmıştır.
Türkiye’de yaşanan kentsel dönüşüm süreci ve uygulamalarına genel olarak bakıldığında, Avrupa
ülkelerinde ve ABD’de izlenen sürecin aksine, kentsel dönüşüm projelerinin kentlerin fiziksel yönünü
iyileştirme ve geliştirme ağırlıklı olduğu, buna karşılık, kentsel dönüşüm kavramının unsurlarından olan,
kentlerin, sosyal, ekonomik, çevresel ve kültürel bakımdan iyileştirme yönünün ihmal edildiği görülmektedir. Buna bağlı olarak, Avrupa ve ABD’de 1950’li yıllarda uygulama alanı bulan fakat günümüzde başvurulmayan kentsel yenileme yönteminin ülkemizde uygulanan projelerde sıklıkla kullanılması oldukça
düşündürücüdür.
SONUÇ
Kentsel dönüşüm kavramının tanımlanması ve unsurlarının belirlenmesi noktasında doktrinde pek
çok farklı görüş bulunmaktadır. Kentsel dönüşüm terimi kimi zaman dönüşüm projeleri kapsamında uygulanan tek bir aracı ifade etmek için kullanılmakta, kimi zaman ise tek bir aracı değil fakat tüm uygulama araçlarını karşılayacak şekilde kullanılmaktadır. Bu çalışmada ikinci yorum esas alınarak, kentsel
dönüşüm kavramı ile kentsel alanların ekonomik, fiziksel, sosyal ve çevresel koşullarının sürekli iyileştirilmesini hedefleyen bütünleşik ve kapsayıcı uygulamaların bütünü anlatılmak istenmiştir. Bu kapsamda
belirtmek gerekir ki, kentsel alanların sürekli iyileştirilmesi ereğini gerçekleştirmek için kentsel alanların
yalnızca fiziksel koşullarını değiştirmek ve yenilemek kentsel dönüşüm kavramına tam anlamıyla karşılık
gelmediği gibi, ulaşılmak istenen amaç bakımından da elverişli bir yöntem değildir.
Ülkemizde uygulama alanı bulan kentsel dönüşüm projelerinde, çoğunlukla kentsel yenileme unsuruna ağırlık verildiği, kentsel dönüşümün yeniden canlandırma, koruma, sağlıklılaştırma boyutlarının
büyük ölçüde ihmal edildiği görülmektedir. Bu durum esas itibariyle, Avrupa ülkelerinde ve Amerika’da
İkinci Dünya Savaşı yıllarından itibaren uygulanan kentsel dönüşümün, ülkemizde son yıllarda uygulanmaya başlaması ile açıklanabilir. Zira kentsel dönüşümün ilk örnekleri yıkım vb. yöntemler suretiyle
kentlerin fiziksel koşullarının yenilenmesini hedefleyen kentsel yenileme projeleri üzerine kuruludur. Ancak, günümüzde kentsel dönüşümün tek bir boyutuna ağırlık vererek, kentlerin ekonomik, fiziksel, sosyal
ve çevresel koşullarının sürekli iyileştirilmesinin mümkün olmadığı tecrübe ile anlaşılmıştır. Bu nedenle
denilebilir ki, ülkemizde de kentsel dönüşüm uygulamalarının “başarısı”, günümüze değin uygulama alanı bulan kentsel dönüşüm projelerinin eksik yönlerini göz önünde bulundurmak suretiyle ve bütüncül bir
bakışla, her bir kentsel alanın kendine özgü fiziksel, sosyal, ekonomik koşullarının gerekli kıldığı kentsel
dönüşüm modelinin tespit edilmesine ve uygulamanın sürekliliğine bağlı olacaktır.
88
89
Keleş, Ruşen: Kentleşme Politikası, 12. bs., İmge Kitabevi, Ankara, 2012.
KAYNAKÇA
Akkar, Müge: Kentsel Dönüşüm Üzerine Batı’daki Kavramlar, Tanımlar, Süreçler ve Türkiye”, Planlama, S. 36, 2006/2.
Özden, Pelin Pınar: Kentsel Yenileme, İmge Kitabevi, Ankara, 2008.
Ataöv, Anlı /
Osmay, Sevin: “Türkiye’de Kentsel Dönüşüme Yöntemsel Bir Yaklaşım”, METU JFA, 2007/2.
Polat, Sibel/
Dostoğlu, Neslihan: “Kentsel Dönüşüm Kavramı Üzerine: Bursa’da Kükürtlü ve Mudanya Örnekleri”,
Uludağ Üniversitesi Mühendislik Mimarlık Fakültesi Dergisi, C. 12, S. 1, 2007.
Balsas, Carlos J. L.: “City Centre Revitalization in Portugal: A Study of Lisbon and Porto”, Journal of
Urban Design, Vol. 12. No. 2, 231–259, June 2007.
Queirós, Margarida: “Integrated Urban Revitalisation In Montreal: Lessons From Local Development
Initiatives”, Finisterra, XLV, 89, 2010.
Dündar, Özlem: “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Sonuçları Üzerine Kavramsal Bir Tartışma”, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu Bildiriler Kitabı, YTÜ Basım-Yayın, İstanbul, 2003.
Roberts, Peter/
Sykes, Hugh (der.): Urban Regeneration A Handbook, Sage Publications, London, 2000.
Görgülü, Zekai: “Planlamada Bir Araç: Kentsel Dönüşüm”, Mimarlık Dergisi, S. 322, Mart-Nisan
2005.
Sam, Neslihan:“Soylulaştırma Süreçlerine Ekonomik Bir Yaklaşım: Rant Farkı”, Marmara Üniversitesi İ.İ.B.F. Dergisi, Y. 2010, C. XXIX, S. II.
Görgülü, Zekai: “Kentsel Dönüşüm ve Ülkemiz”, TMMOB İzmir Kent Sempozyumu, 8-10 Ocak
2009, Bildiriler Kitabı, İzmir.
Schwirian, Kent P.: “Models of Neighborhood Change”, Annual Review of Sociology, Vol.9 1983).
http://www.jstor.org/stable/2946058 (Çevirimiçi, 15 Mart 2013)
Görgülü, Z./Dinçer, İ./Enlil, Z./Örnek Özden, E./Kurtarır, E./Altınok, E.: “İstanbul’un Eylem
Planlamasına Yönelik Mekânsal Gelişme Stratejileri Araştırma ve Model Geliştirme İşi, (3. Bölüm: Mahalle Ölçeğinde Kentsel Dönüşüm Modeli Küçükbakkalköy Örneği), YTÜ, ŞBPB, 2006.
Şahin, Cenk Yaşar: “Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu”, Kentsel Dönüşüm-Panel/Forum, (Mimarlar Odası-Bakırköy, Panel Tarihi: 02.12.2012), İstanbul, 2013.
Göz, Ali Cem: “Kentsel Dönüşümün Esasları ve İskoçya ‘Whitfield’ Örneği”, Yerel Siyaset, S. 31, Temmuz 2008.
Gözler, Kemal:İdare Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi, Bursa, 2010.
Gülan, Aydın: “Tarihi Dokuyu Yenilemek Adına Cerrahi Bir Müdahale Aracı: Yenileme Alanları”, Prof.
Dr. Hüseyin HATEMİ’ye Armağan, Vedat Kitapçılık, İstanbul, 2009.
Günay, Baykan: “Kentlerin Yeniden Üretilme Süreçleri Üzerine”, Mimarlık Dergisi, Y. 30,S. 249,
1992.
Gürsel, Yücel: “Türkiye’de Kent Yenilemesi Sorunları”, Mimarist, S. 12, Y. 4, 2004.
Kayasu, S./
Yaşar S.S.: Kentsel Dönüşüm Üzerine Bir Değerlendirme: Kavramlar,Gözlemler”, Kentsel Dönüşüm
Sempozyumu, 11-13 Haziran 2003, Yıldız Teknik Üniversitesi, Bildiriler, İstanbul.
Şahin, S.Z.: “İmar Planı Değişiklikleri Ve İmar Hakları Aracılığıyla Yanıltıcı (Pseudo) Kentsel Dönüşüm
Senaryoları: Ankara Altındağ İlçesi Örneği”, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu Bildiriler Kitabı, YTÜ
Basım-Yayın, İstanbul, 2003, S. 91.
Tekeli, İlhan: Kent, Kentli Hakları, Kentleşme ve Kentsel Dönüşüm, Tarih Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul, 2011.
Tekeli, İlhan: “Kentleri Dönüşüm Mekanı Olarak Düşünmek”, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu-Bildiriler Kitabı, s. 3, YTÜ Basım-Yayın Merkezi, İstanbul, 2003. Uysal, Ülke Evrim: “Soylulaştırma Kuramlarının İstanbul’da Uygulanabilirliği: Cihangir Örneği”, Planlama, S. 36, 2006/2.
Üstün, Gül: Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, XII Levha Yayınları, İstanbul, 2009.
Yasin, Melikşah: “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, TBB Dergisi, S. 60, 2005.
Keleş, Ruşen: “Kentsel Dönüşümün Tüzel Altyapısı”, Mimarist, S. 12, Y. 4, 2004.
Keleş, Ruşen: Kentbilim Terimleri Sözlüğü, İmge Kitabevi, Ankara, 1998.
90
89
KENTSEL DÖNÜŞÜM YÖNTEMLERİ
Araş. Gör. Nurhan Hacıibrahimoğlu*
GİRİŞ
Kentsel dönüşüme ihtiyacı olan bir alanda dönüşüm uygulamasına karar verildikten sonra, o alana
uygulanacak en uygun kentsel dönüşüm yöntemini belirlemek çok önemlidir. Kentsel dönüşüm yöntemine karar verilirken, dönüşüme uğrayacak alanın sadece fiziksel koşulları değil, ekonomik, sosyal ve
yerel koşulları da dikkate alınmalı, uygulanacak dönüşüm yöntemi, dönüşüm alanının özelliklerine uygun, işlevsel olmalı ve alana yeni bir kimlik kazandırabilmelidir. Ayrıca, dönüşüm alanında uygulanacak
yöntem, dönüşüm ile hedeflenen amaca da hizmet etmelidir1.
Dünya üzerinde, çeşitli sebeplerden dolayı yönetimler kentler üzerinde dönüşüm uygulamaları gerçekleştirmek zorunda kalabilir. Bu sebeplere, nüfus artışı, ekonominin az gelişmişliği, doğal afetler gibi
unsurlar örnek olarak verilebilir. Aynı zamanda kentsel dönüşümün sebebi olan unsurlar, dönüşümün gerçekleştirilme şekline de yön verirler. Başka bir ifadeyle, belirtilen sebepler, dönüşüm yönteminin belirlenmesinde önemli bir yere sahiptirler2.
Kentsel dönüşüm üzerine yazılan birçok yazıda yöntemler başlığı altında, soylulaştırma, yeniden canlandırma, yeniden geliştirme, iyileştirme ve benzeri kavramların açıklandığı görülür3. Aslında bu kavramlar, bir bölgede kentsel dönüşüm uygulaması yapılmasına karar verildikten sonra, o bölgede gerçekleştirilecek kentsel dönüşüm uygulamasının sonucunda hangi değişimin gerçekleştirilmesinin hedeflendiğini
ifade ederler ve ulaşılmak istenen amacın açıklanmasına da hizmet ederler. Dolayısıyla bu kavramları
kentsel dönüşümün yönteminden ziyade unsuru olarak ifade etmek daha doğru olacaktır.
Bazı yazarlar tarafından kentsel dönüşüm projeleri gerçekleştirilirken imar haklarının toplulaştırılması, imar haklarının transferi ve gayrimenkulün menkulleştirilmesi uygulamalarının4 ve hatta kamulaştırma
* Doğuş Üniversitesi Hukuk Fakültesi, İdare Hukuku Anabilim Dalı.
1 Pelin Pınar Özden, Kentsel Yenileme, İmge Kitabevi, 1. Baskı, Ocak 2008, s. 233.
2 Aziz Şisman, Didem Kibaroğlu, “Dünyada ve Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Uygulamaları”, TMMOB Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası
12. Türkiye Harita Bilimsel ve Teknik Kurultayı, 11-15 Mayıs 2009, Ankara, (Çevrimiçi), http://www.hkmo.org.tr/resimler/ekler/0e6be4ce76ccfa7_ek.pdf., 19.12.2012.
3Özden, Kentsel Yenileme, s. 160; Senem Demirkan, Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü: Bursa Büyükşehir Belediyesi Örneği, Trakya Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, Kasım 2008, s. 29; Ali Cem Göz, “Kentsel Dönüşümün
Esasları ve İskoçya “Whitfield” Örneği”, Yerel Siyaset Dergisi, Yıl: 3, Sayı: 31, Temmuz, 2008, s. 9; Mehmet Ertaş, “Kentsel Dönüşüm Çalışmalarında Sosyal Boyutun İncelenmesi, Ankara ve Londra Örnekleri”, Selçuk Üniversitesi, Teknik Bilimler Meslek Yüksekokulu Teknik Online Dergi,
Cilt: 10, Sayı: 2011/1, s. 4.
4İmar haklarının toplulaştırılması yöntemi, parsel bazında, klasik anlamda var olan imar haklarının, proje bazında bir araya getirilerek, toplulaştırılması
ve yaratılan değerin kamu ve özel sektör işbirliği çerçevesinde paylaşılmasıdır. İmar haklarının transferi ise, arsa sahibinin kendi isteği ile mülkiyet
üzerinde var olması gereken, imar hakkını kullanmayıp, bu hakkı, yerel yönetim işbirliği ile serbest piyasa koşullarında, bir başka projede kullanılmak
üzere likide çevirmesidir. Faruk Göksu, “Kentsel Dönüşüm Projelerinde Yenilikçi Yaklaşımlar”, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu, İstanbul, 11-13
Haziran 2003, s.271; Faruk Göksu, Dönüşüm Projelerinin Gerçekleşmesinde Menkulleştirme Yöntemleri, (Çevrimiçi), www.kentselyenileme.
org/dosyalar/menkul02.doc, 25.12.2012.
90
91
uygulamalarının da yöntem olarak ifade edildiği görülür5. Elbette bu uygulamalar kentsel dönüşüm projelerinin gerçekleştirilme aşamalarında kullanılabilir. Hatta bu uygulamalar kentsel dönüşümün arsa edinme yöntemleri olarak da ifade edilebilir. Fakat bu yöntemleri kentsel dönüşümün bütününü kapsayacak
bir şekilde salt bir kentsel dönüşüm yöntemi olarak ifade etmektense kentsel dönüşüm uygulamalarının
bir parçası, kentsel dönüşümü gerçekleştirmek için başvurulan hukuksal araçlar olarak ifade etmek daha
yerinde olacaktır.
Çalışmada, kentsel dönüşüm uygulamalarını gerçekleştiren aktörlerden yola çıkılarak bu aktörlerin
uyguladıkları yöntemler belli başlıklar altında toplanarak kentsel dönüşüm yöntemi ilişkin teorik bir başlıklandırma yapılmaya çalışılacaktır.
I. Kentsel Dönüşümün Doğrudan Doğruya Kamu Tüzel Kişileri Tarafından Gerçekleştirilmesi
Sağlıksız yaşam alanları ile ilgili ortaya çıkan sorunlar ile bu sorunları çözmeye yönelik üretilen
politikalar ülkeden ülkeye çeşitlilik göstermektedir. Bu çeşitliliğin sebebi, ülkelerin coğrafi konumu,
uyguladığı yönetim politikaları ve insan unsuru ile de alakalıdır6. Fakat ülkelerin uyguladıkları farklı
yöntemler aynı zamanda birbirlerine örnek teşkil etmektedir. İşte bu farklılıklar ışığında hem batıda hem
de Türkiye’de kamu tüzel kişilerinin kentsel dönüşüm uygulamaları bu uygulama yöntemlerinin tasniflenebilmesi amacıyla ayrı başlıklar altında incelenmeye çalışılacaktır.
A. Sağlıksız Yapıların İdare Tarafından Yeniden Üretimi Yöntemi
Bir alanda kentsel dönüşüm uygulamasına karar verildiğinde, bu alandaki niteliksiz yapılar iyileştirme uygulaması ile düzelebilecek halde değilse, temizleme uygulamasına başvurulmaktadır. Uygulama
yapılacak alanda tarihi bir yapının bulunmaması halinde, çevresel özellikleri sebebiyle avantajlı konumda
olan bir alanın sağlıksız konutlardan tamamen temizlenmesi ve bu alanda modern yaşam alanları yaratılması dönüşüm alanını hem fiziksel hem de sosyal açıdan geliştirecektir7.
Yeniden üretim yönteminin uygulanması, Avrupa ve Amerika’da sanayileşmenin getirdiği değişim
ve dönüşümler yanında, ikinci dünya savaşının etkisini göstermeye başladığı yıllara rastlamaktadır. Bu
dönemde batıda bombalanarak yıkılan ya da bozulan yapılar nedeniyle sağlıksız yaşam alanları ortaya
çıkmaya başlamış ve bu alanların dönüştürülmesi amacıyla yeniden üretimi gündeme gelmiştir8. Yeniden
üretim yöntemi batıda birçok ülkede uygulama alanı bulmuştur. Örneğin; İngiltere’de bu yöntem yerel
yönetimler tarafından uygulanmış, dönüşüm alanında yıkılması gereken taşınmazlar satın alınıp yıkılmıştır. Fakat bu uygulamalarda sadece konut üretimi değil, konutun dışında ortak kulanım alanlarının da var
olacağı yaşam alanlarının üretimi de hedeflenmiştir. Yeniden üretim yönteminin uygulandığı dönüşüm
5 Eda Çaçtaş Ceylan-Ayşe Canan Kutlu, “Yerel Yönetimler Kavramı ve Kentsel Dönüşüm Projelerinde Yetki Karmaşası”, Yerel Yönetimlerde Dönüşüm Sempozyumu, Mattek Matbaa, 17-18-19 Ekim 2007, Ankara, s. 118.
6 Hans Skifter Andersen, “Konut Alanlarında Bozulma ve Konut Alanları Yenileme Stratejilerinde Avrupa ve Amerika Deneyimi”, Uluslararası
Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu: Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını,
İstanbul, 2005, s.151.
7 Özden, Kentsel Yenileme, s. 238-239.
8 İpek Özbek Sönmez, “Kentsel Dönüşüm Süreçlerinde Aktörler, Beklentiler, Riskler”, Ege-Mimarlık, 2005/1-53, s. 16.
92
alanında, devletin taşınmazları gerektiğinde kamulaştırma yetkisini kullanarak satın alması dönüşüm sürecinin uzamasına neden olduğu, dönüşüm gerçekleştirilecek alandaki tüm evlerin satın alınmasının yıllar
aldığı ve çok masraflı olduğu nedeniyle eleştirilmiştir9. Yeniden üretim yönteminin uygulandığı bir başka
ülke olan Hollanda’da Nijmegen’deki bölgesinde İkinci Dünya Savaşından sonra yeniden inşa edilen şehirdeki yapıların kalitesi kötü olması ve bölgenin hızla bozulmakta olması sebebiyle Nijgemen Belediyesi
bölgenin tamamının yeniden yapılandırılması için “boz ve inşa et” felsefesine dayanan özel bir strateji uygulamıştır. Bu bağlamda, ilk olarak müdahale etmeme yöntemini uygulayarak bozulma sürecinin hızlanmasını sağlamış, ikinci olarak olabildiğince fazla gayrimenkul satın almaya başlamıştır. Üçüncü olarak da
bölgenin tamamına uygulanacak bir yeniden yapılanma planı geliştirmiştir. Bu projede, gayrimenkullerin
mümkün olduğunca ucuza satın alınması ve yıkılıp yeniden yapılan binaların geçmişteki gibi inşa edilmesi hedeflenmiştir. Fakat gayrimenkullerin satın alınması işlemi tahmin edildiği gibi ucuza mal olmamış ve
maliyetin tahmin edilenin üstünde olması sebebiyle bu uygulama masraflı olmuştur10.
Türkiye’de bu yöntemin uygulanabilirliği incelendiğinde, öncelikle kamu tüzelkişilerinin bu yöntemi
uygulayabilmesi için yasal zeminin olup olmadığına bakılması gerekir. II. Dünya savaşından sonra, sanayileşmenin de etkisiyle kırsal alanlardan kentlere doğru yoğun bir göç yaşanması ve dolayısıyla kentsel
alanlarda yaşanan hızlı nüfus artışı kentlerin denetimsiz ve kontrolsüz büyümesine yol açmış dolayısıyla
ortaya çıkan konut açığı, kaçak yapılaşmayı, başka bir ifadeyle gecekondulaşmayı doğurmuştur11. Türkiye’nin yaşadığı hızlı nüfus artışı ve kentleşme sebebiyle oluşan bu konut ve kentleşme sorunlarının
çözülmesi amacıyla, 1984 yılında Genel İdare dışında Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı
(TOKİ) kurulmuştur12. TOKİ kurulduğu ilk yıllarda sosyal konut üretmek üzerine yoğunlaşmış, özellikle dar gelirli ailelere
konut üretmek amacıyla faaliyette bulunmuş ve ülkenin çeşitli bölgelerinde kamuya lojman yapmıştır13.
Geçen zamanda, Türkiye’de afet risklerinin azaltılması ve gecekondu alanlarının dönüşümü başta olmak
üzere çeşitli amaçlarla kentsel dönüşüm projeleri uygulanmaya başlamış; bunlarda TOKİ etkin bir rol
almıştır14.
9 Arzu Kocabaş, Kentsel Dönüşüm (Yenileştirme), İngiltere Deneyimi ve Türkiye’de Beklentiler, Literatür Yayınları, Ekim 2006, S.15; Pelin
Pınar Özden, Kentsel Yenileme, s. 238-239; Pelin Pınar Özden, “Kentsel Yenileme Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü Üzerine Düşünceler
ve İstanbul Örneği”, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, no:23-24, Ekim 2000-Mart 2001, s.1.
10Tejo Split, “Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları/kentsel Yeniden Yapılanma Sürecinde Gerilimli Bir ilişki –Hollanda Deneyimi”, Uluslararası Kentsel
Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul,
2005, s.112.
11 Oktan Nalbantoğlu, “Kentsel Yenileme Projelerinden Öğrendiklerimiz Dikmen Vadisi Örneği”, Kentsel Yenileme ve Kentsel Tasarım, Uluslararası 14. Kentsel Tasarım ve Uygulamalar Sempozyumu, Ankara, 28-29 Mayıs 2003, Editör; Aykut Karaman, s.244; Necati Duyar, “Kentsel
Dönüşüm Politikaları”, TMMOB Diyarbakır Kent Sempozyumu, 24–26 Nisan 2009, Diyarbakır, s.28.
12Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, 1990 yılında 412 ve 414 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler ile Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı şeklinde iki ayrı idare olarak örgütlenmiştir. 412 sayılı KHK ile 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu’na eklenen Ek madde 1 ile
Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Başbakanlığa bağlı ve kamu tüzel kişiliği olan bir kurum olarak tarif edilmiştir. Başbakanlık Toplu Konut İdaresi
Başkanlığı, (Çevrimiçi), http://www.toki.gov.tr/, 01.02.2013; Pelin Pınar Özden, “Kentsel Yenileme Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü Üzerine Düşünceler ve İstanbul Örneği”, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, no:23-24, Ekim2000-Mart2001) s.1
13 Gökhan Kalağan-Salih Çiftçi, “Kamu-Özel Sektör İşbirliğinin Kentsel Mekâna Yansıması: Kentsel Dönüşüm Örneği ve Yeni Aktörler”, Sosyal ve
Beşeri Bilimler Dergisi, Cilt: 4, No: 2, 2012, s. 125.
14 Fatma Neval Genç, Türkiye’de Kentsel Dönüşüm: Mevzuat ve Uygulamaların Genel Görünümü, Yönetim ve Ekonomi, 15/1, 2008, s.115.
93
Kentsel dönüşüm uygulamalarında sadece TOKİ değil, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve belediyelerin
de yetkili olduğu görülür15. Gerek 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu16’nda, gerek 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK17, gerekse 6306 sayılı, “Afet Riski Altındaki
Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun18” kentsel dönüşüm konusunda Bakanlığa oldukça geniş yetkiler vermektedir. Riskli yapıların tespitinin bakanlıkça hazırlanacak yönetmelikle belirlenmesi, riskli yapılar üzerinde tasarrufların kısıtlanması, imar haklarının toplulaştırılması ya da transferi, gayrimenkulleri
satın alınması veya menkul değere dönüştürülmesi, kent tasarımlarının yapılması, bakanlığın yetkilerine
örnek olarak verilebilirler. Ayrıca Bakanlığa acele kamulaştırma yetkisi de tanınmıştır.
2004 tarihinde yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu19’nun 73.maddesinde 2010 yılında yapılan bir değişiklikle, belediyelere eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa yetkisinin verildiği görülür. Maddede, hem Büyükşehir Belediyelerinin hem Büyükşehir Belediyeleri sınırları içindeki ilçe ve ilk kademe
belediyeleri ve il belediyelerinin, hem de nüfusu 50.000’in üzerindeki belediyelerin kentsel dönüşüm ve
gelişim projeleri uygulayabileceği ifade edilmiştir. Fakat kanunda kentsel dönüşüm uygulayacak belediyelerin nüfusunun 50.000 olması gerekliliği vurgulanmıştır. Kentsel dönüşüm ihtiyacının nüfus yoğunluğuna endeksli bir şekilde belirlenmesini doğuracak bu uygulama sebebiyle, kentsel dönüşüme ihtiyacı
olan ve fakat nüfus şartını yerine getirmemiş bir bölgenin belediyesi bir anlamda mahalli ihtiyaç olan
kentsel dönüşümü gerçekleştiremeyecektir. Kanunun 69. maddesinde ise, belediyelerin düzenli kentleşmeyi sağlamak amacıyla belediye sınırları içinde, bu konuda ilgili diğer kamu kurum ve kuruluşları ile
işbirliği yapmak ve gerektiğinde onlarla ortak projeler gerçekleştirmek, konut-toplu konut yapmak yetkisine sahip olduğu ifade edilmiştir.
Yasal düzenlemelerden de anlaşıldığı gibi, Türkiye’de sağlıksız yapıların idare tarafından yeniden
üretimi yönteminin uygulanabilmesi mümkündür. Fakat bu yöntemin tercih edilmesi hem dönüşüm uygulanacak alandaki mülkiyet hakkı sahiplerinin ikna edilerek alandan tahliye edilmeleri gibi oldukça zorlu
bir süreci beraberinde getirecek hem de binaların yıkılması ve yeniden inşa edilmesini içeren oldukça
masraflı bir uygulama olacaktır. Bu sebeple, bu yöntemin sadece kamu tüzel kişileri tarafından gerçekleş15 644 sayılı KHK ile 2011 yılında kurulan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın ilgili KHK’da kentsel dönüşüm ile doğrudan ya da dolaylı olarak ilişkilendirilebilecek birçok görevi sayılmıştır. Bu görevlere; yerleşmeye, çevreye ve yapılaşmaya dair imar, mevzuatını hazırlamak; konut sektörüne ilişkin
strateji geliştirme ve programlama yapmak; kentsel ve kırsal alan ve yerleşmelerde yapılacak iyileştirme, yenileme ve dönüşüm uygulamalarında
idarelerce uyulacak usul ve esasları belirlemek, dönüşüm projelerini ve uygulamalarını yapmak örnek olarak verilebilir. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın kurulmasından sonra 2012 yılında 6306 sayılı, “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun” yürürlüğe girmiştir. Bu
kanun kentsel dönüşüm konusunda Bakanlığa oldukça geniş yetkiler vermektedir. Riskli yapıların tespitinin bakanlıkça hazırlanacak yönetmelikle
belirlenmesi, riskli yapılar üzerinde tasarrufların kısıtlanması, imar haklarının toplulaştırılması ya da transferi, gayrimenkulleri satın alınması veya
menkul değere dönüştürülmesi, kent tasarımlarının yapılması, bakanlığın yetkilerine örnek olarak verilebilirler. Ayrıca Bakanlığa acele kamulaştırma yetkisi de tanınmıştır. Kanunda ayrıca Bakanlığın TOKİ’ye veya İdareye yetki devrine ve bu iş ve işlemlerden hangilerinin TOKİ veya İdare
tarafından yapılacağını belirlemeye yetkili olduğu ifade edilmiştir. Dolayısıyla kanunla kentsel dönüşüm uygulamalarının baş aktörü Çevre ve Şehircilik Bakanlığı olmuştur. Çünkü kanundan anlaşıldığı kadarıyla bakanlık, kentsel dönüşüm faaliyetinde asıl yetkili olandır. Dönüşüm faaliyetinde
TOKİ ve idarenin başka bir ifadeyle belediyenin alacağı rolün de belirleyicisi bakanlıktır. Dolayısıyla Bakanlık kanunen kentsel dönüşüm faaliyetleri
üzerinde ana kontrol mekanizmasıdır.
16 Resmi Gazete, Tarih/Sayı: 17.3.1984/18344.
17 Resmi Gazete, Tarih/Sayı: 4.7.2011/ 27984.
18 Resmi Gazete, Tarih/Sayı: 31.05.2012/28309.
19 Resmi Gazete, Tarih/Sayı:13.7.2005/25874.
94
tirilmesi, kamunun kaynakları ve iş gücü düşünüldüğünde pek mümkün görünmemektedir. Bu sebeple,
bu yöntemle gerçekleştirilecek kentsel dönüşüm projelerinin hem finansman sağlama açısından hem de
daha kısa sürede bitirilebilmesi için özel hukuk kişileri ile işbirliği içinde gerçekleştirilmesi daha makul
bir yol olur.
B. Niteliği Bozulmuş Yapıların İdare Tarafından Yenilenmesi Yöntemi
Niteliği bozulmuş yapıların idare tarafından yenilenmesi yönteminde, tarihi özellik arz eden ya
da yıkılmadan yenileme uygulanması ile tekrar yaşanabilecek hale gelebilecek nitelikte olan yapıların
güçlendirilmesi amaçlanmaktadır. Genelde bu tür uygulamalar tarihi ve kültürel açıdan değerli alanlarda
tercih edilmekle birlikte, tarihi ya da kültürel bir değer taşımasalar bile binaların niteliğindeki bozulma
yenileme işlemi ile giderilebilecek durumda ise bu binaların bulunduğu alanlarda da “güçlendirme amaçlı” uygulama yapılabilir20.
Niteliği bozulmuş yapıların idare tarafından yenilenmesi yöntemi, özellikle yıpranan tarihi yapıların
yenilenmesinde ve tarihi özellik arz eden bir bölgenin korunmasında ön plana çıkmaktadır. Çünkü bu yöntem sadece bir bölgenin binaları ile birlikte yenilenmesi amacını değil, ayrıca gelecek nesiller için kültürel
mirasın da korunması amacını da taşımaktadır21. Ayrıca bu yöntem, hem uluslararası hem bölgesel hem
de ulusal alanda desteklenmektedir. Örneğin; Birleşmiş Milletler Eğitim, Bilim ve Kültür Kurumu’nun
(UNESCO)’nun bir tavsiye kararında, kentsel ve bölgesel planlama ve konut politikalarının tarihi ve kültürel mirasın korunması ile ilgili yasal düzenlemelere uyumlu olması gerektiği ve bu amaçla bu politikaların yeniden gözden geçirilmesi gerektiği ifade edilmiştir. Ayrıca kararda üye devletlerin tarihî alanların
ve çevrelerinin koruma altına alınması konusunda yardım talebinde bulunarak işbirliği içerisine girmeleri
gerektiği de belirtilmiştir 22. UNESCO’nun dünya mirası komitesinin Dünya Miras Fonu’nun kullanımını
belirleme ve taraf devletlerin istekleri üzerine onlara finansal yardım tahsis etme gibi görevleri olduğu da
UNESCO Dünya Mirası Komitesi’nin 36. Oturumunda ifade edilmiştir23.
Niteliği bozulmuş ya da yıpranmış binaların ya da tarihsel yapıların bir yenilenmesi Avrupa ülkelerinde de oldukça önemli bir konudur. Özellikle Avrupa ülkelerinde, kentsel dönüşüm uygulamalarında
tarihi yapıların korunması amacı önemli bir yer tutmaktadır. Ayrıca bu konuda Avrupa komisyonu, tarihi
yapıların korunması politikalarını ve bu politikalara uygun olarak yürütülen yenileme faaliyetlerini ve
desteklemektedir. Fakat koruma uygulamalarında amaç yalnızca yapıların varlıklarını sürdürmeleri olmamalı, yapılar kentlerin cazibesini artıracak şekilde güncel yaşam koşullarına adapte edilmelidir24.
20 Özden, Kentsel Yenileme, s. 237.
21 Kocabaş, Kentsel Dönüşüm (Yenileştirme), İngiltere Deneyimi ve Türkiye’de Beklentiler, s. 23.
22“Üye devletlerin tarihî alanların ve çevrelerinin koruma altına alınması konusunda, lüzum görülmesi hâlinde, gerek hükümetler arası kuruluşlardan
gerekse sivil toplum kuruluşlarından, özellikle de UNESCO-ICOM-ICOMOS Dokümantasyon Merkezinden uluslararası yardım talebinde bulunarak
işbirliği içerisine girmeleri gerekir.”Tarihî veya geleneksel alanların korunması ve çağdaş Yaşamdaki rolleri konusunda tavsiye kararı, (çevrimiçi),
http://www.unesco.org.tr/dokumanlar/kultur/tarihirol_t_k.pdf, 10.06.2013.
23 İstanbul Sit Alanları Alan Yönetimi Başkanlığı Unesco Dünya Miras Komitesi 36. Oturum Notları,
Temmuz 2012, (Çevrimiçi),
http://www.alanbaskanligi.gov.tr/files/UNESCO%20D%C3%9CNYA%20M%C4%B0RAS%20KOM%C4%B0TES%C4%B0%2036.%20OTURUM%20NOTLARI-St.%20Petersburg%20_Tem%202012_.pdf, 10.06.2013.
24 European Commission , European Sustainable Cities, Report By The Expert Group On The Urban Environment, Italy’den naklen, Özden, Kentsel
95
Sözü edilen yöntemin kullanılmasına ilişkin örneklere bakıldığında, Amerika Birleşik Devletleri’nde
bu yöntemin uygulanması konusundaki örnekte farklı bir yol izlenmiştir. Örnekte, tarihi açıdan bir özellik
arz etmese de Amerikan İskân ve Kalkınma Departmanı’nın mülkiyetinde bulunan niteliği bozulmuş
ve kullanım durumunda olmayan yapıların bulundukları yerde yetkili bulunan yerel yönetimlere devri
sağlanmıştır. Yapıların devri sağlandıktan sonra, bu yapılar yerel yönetimlerce altı ay içinde kar amacı
gütmeyen toplum geliştirme birimlerine satılması ve bu birimlerin niteliği bozulmuş yapıları, yoksul
ailelerin satın alabilmeleri amacıyla yenilemesi ve yaşanabilir hale getirip ve satışa sunması gibi bir
yöntem izlenmiştir25.
Yöntemin Türkiye’deki yasal düzenlemelerde varlığı ve uygulamalara pratiğine bakıldığında 5366
sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun26’un da çeşitli hükümlerin varlığı görülür. Bu kanunun 2. maddesinde yenileme
alanlarının nasıl belirleneceği tespit edilmiş, “Planlama” başlıklı 3. maddesinde yenileme alanları olarak
belirlenen bölgelerde il özel idaresi ve belediye tarafından hazırlanan veya hazırlatılan yenileme projeleri
ve uygulamaların ilgili il özel idareleri ve belediyeler eliyle yapılacağı ifade edilmiştir. 4. maddede ise,
il özel idaresi ve belediyelerin taşınmazlar üzerinde proje tamamlanıncaya kadar geçici kısıtlamalar uygulayabileceği, kamulaştırma yapabileceği ifade edilmiştir. Burada yerel yönetimlere mülkiyet hakkına
müdahale etme yetkisi tanındığı görülür. Bilindiği gibi mülkiyet hakkı ancak kamu yararının gerektirdiği
hallerde ancak kanunla sınırlanabilir. Dolayısıyla yerel yönetimlerin yenileme projeleri kapsamındaki
taşınmazlar üzerinde tasarrufları kısıtlaması, kamulaştırma yapması mümkündür27. Ayrıca 5393 sayılı
Belediye Kanunu’nda da genel olarak binalarda yenileme çalışmalarının yapılabileceği ifade edilmiştir.
(madde 73, Ek fıkra: 16/5/2012-6306/17 md.)
Sözü edilen yöntemin Türkiye’deki uygulamasına bakıldığında, TOKİ tarafından kredilendirilen Safranbolu evlerinin yenilenmesi gösterilebilir. Taşınmaz kültür varlığının yenilenmesi için verilen kredilerde, özellikle tarihi kent dokularını sağlıklaştırılmasına yönelik olan ve yerel yönetimlerin öncülüğündeki
projelere öncelik verileceği, yenilenme işleminin yapının kültür varlığı niteliğinin devamını sağlaması,
gerekirse sağlıklaştırılması ve işlev kazandırılması amacına yönelik olması zorunluluğu ifade edilmiştir.
UNESCO’nun Dünya Kültür Mirası listesinde bulunan ve Taşınmaz Kültür Varlığı olarak tescil edilmiş
Safranbolu Evleri, TOKİ tarafından yenilenmiş ve böylece tarihsel mirasın korunması sağlanmıştır28.
Niteliği bozulmuş yapıların idare tarafından yenilenmesi yöntemi yukarıda da ifade edildiği gibi,
gerek tarihi yapıların koruma amaçlı yenilenmesi açısından olsun gerek güçlendirme amaçlı yenileme çalışmaları olsun, uygulama açısından güncelliğini koruyabilecek bir yöntemdir. Bu yöntemin uygulanması
Yenileme, s. 339-340.
25 Pelin Pınar Özden, “Kentsel Yenileme Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü Üzerine Düşünceler ve İstanbul Örneği”, İstanbul Üniversitesi
Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, no:23-24, Ekim 2000-Mart 2001, s.1-.5.
26 Resmi Gazete, Tarih/Sayı:5.7.2005/ 25866
27 Halil İbrahim Aydınlı-Hilal Turan, “Kuramsal ve Yasal Çerçevede Kentsel Dönüşüm”, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi,
2012/ 28, s. 67.
28 TOKİ Restorasyon Uygulamaları, 2011, (Çevrimiçi), http://www.toki.gov.tr/TR/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2EF4EE1D622DC4F2076, 19.06.2013.
96
salt binaların çehrelerinin düzenlenmesi değil aynı zamanda çevreleriyle uyumlu hale getirilerek yaşatılmaları ve gelecek nesillere aktarılmasının sağlanması da hedeflenmektedir. Bu sebeple yöntem her zaman
varlığını koruyabilecek güncel bir yöntemdir.
C. İşlevini Kaybetmiş Alanlara Yeni Kimlik Kazandırılması Yöntemi
İşlevini kaybetmiş alanlara yeni bir kimlik kazandırılması yöntemi, herhangi bir nedenle boş ve
işlevsiz kalmış bina ya da arazilerin eski işlevlerinden tamamen farklı olacak şekilde değerlendirilmesi,
yeniden işlevsel hale getirilmesi ve günlük yaşama kazandırılması olarak ifade edilebilir. Bu yöntemin
uygulaması, gerek Avrupa ülkelerinde gerekse ülkemizde oldukça yaygındır.
Yöntemin Avrupa ülkelerindeki uygulaması örneğinde, İtalya’nın Cenova şehrinde, Kristof Kolomb’un Amerika’yı keşfinin beşyüzüncü yılında yapılan etkinlikler ile ortaya çıkan kentsel dönüşüm
sürecinde pamuk ambarları kongre merkezine dönüştürülmüş ve böylece işlevsiz kalmış bir alana yeni bir
kimlik kazandırılarak yeniden işlevsel hale getirilmiştir29.
Türkiye’de yöntemin uygulama alanına bakıldığında birçok örnekle karşılaşılmaktadır. Örneğin, Bursa Büyükşehir Belediyesi tarafından kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilan edilmiş, dericiler bölgesi olarak adlandırılan, geçmiş yıllarda, sanayi sektöründe hizmet vermiş fakat sanayi tesislerinin bölgeden
taşınması ile boş ve atıl durumda bulunan bu alanda yeni bir yaşam alanı oluşturulması amacıyla konut,
alışveriş merkezi ve otelleri de içine alan kentsel dönüşüm projesi hazırlanmıştır30. Bunun dışında, Denizli
ilinin Buldan ilçesinde, Eski Hükümet Konağı binasının, belediye tarafından yenilerek El Sanatları ve
Kültür Merkezi haline getirilmesi de yöntemin uygulanma örneklerinden biridir31.
Bu yöntem, uygulanabilmesinin yasal dayanağını da bir önceki yöntemin yasal dayanağından alır.
Yöntemin uygulanması ile boş ve işlevsiz bina ya da araziler değer kazanmış ve kentsel dönüşüm uygulamalarının sağladığı güncellik ile alanların canlandırılması sağlanmıştır. Bu açıdan yöntemin uygulamasının sürekliliğinin sağlanması oldukça önemlidir.
II. Kentsel Dönüşümün Özel Hukuk Kişileri Tarafından Gerçekleştirilmesi Yöntemleri
A.Dönüşümün Uygulama Yapılacak Taşınmazın Sahipleri Tarafından
Gerçekleştirilmesi
Özel hukuk kişilerinin bir ortaklık kurmadan ve kamu müdahalesi olmadan bir kentsel dönüşüm faaliyeti gerçekleştirmesi oldukça zordur. Fakat yine de yasal düzenlemeler ile özel hukuk kişilerine kentsel
dönüşümde uygulayıcı olma rolünün verildiği görülür. Örneğin; 5366 sayılı kanunun “Uygulama” başlıklı
3. maddesine göre, yenileme alanı içerisinde kalan parselin sahibinin, projeye bağlı kalmak ve il özel
idaresi ve belediyenin belirleyeceği amaçta kullanılmak kaydıyla yenileme uygulamasını bizzat gerçek29 Bkz, Eren Kalanyuva, İtalya’nın Cenova Şehri Kentsel Dönüşüm Süreci Üzerine Bir İnceleme, bu kitap içerisindedir.
30 Kentsel Dönüşüm ve Bursa Raporu, Hazırlayan ve Derleyen: Murat İlkme, TMMOB Şehir Plancıları Odası Bursa Şubesi, 2008, s. 22.
31 Nezihat Köşklük Kaya, “Buldan Eski Hükümet Konağı ve Cezaevi’nin Belediye El Sanatları ve Kültür Merkezi’ne Dönüşümü”, Ege Mimarlık,
Ekim 2011, s. 32.
97
leştirebileceği ifade edilmektedir. Fakat uygulama parsel sahibince gerçekleştirilecekse, bu uygulamanın
projeyle eş zamanlı olarak başlatılması ve tamamlanması gerekir. 6306 sayılı Kanun’un, “Uygulama İşlemleri” başlıklı 6. maddesine göre ise, üzerinde bina yıkılarak arsa hâline gelen taşınmazlarda parsellerin
malikleri tarafından değerlendirilmesinin esas olduğu ifade edilmiştir. “Afet Riski Altındaki Alanların
Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği32”nin “Riskli yapıların bulunduğu parseller
ile riskli alanlar hakkında uygulanacak hükümler” başlıklı 15. maddesinde ise, riskli alanlarda ve riskli
yapılarda kanun kapsamında öncelikle maliklerce uygulama yapılması esas olduğu belirtilmiştir. Fakat
malikler tarafından yapılacak uygulamalarda ilgili kurumlar maliklere yardımcı olmakla yükümlü kılınmıştır. İlgili kurumlar, Bakanlık, Belediye ya da Toplu Konut İdaresi olabilir. Paylı mülkiyetin var olduğu
yenileme alanlarında malikler, alanın ne şekilde değerlendirileceğine ilişkin toplantı yaparak karara varırlar. Pay sahipleri, arazi üzerinde yeniden bina yapabilirler, kat karşılığı verebilirler ya da başka usuller
uygulayabilirler. Hangi usulün uygulanacağına yapacakları toplantı ile karar verirler.
Kentsel dönüşüm kanunu olarak adlandırılan 6306 sayılı kanunun afet eksenli olarak belirlendiğini
ve riskli binaları kapsadığını ifade eden Çevre ve Şehircilik Bakanlığı altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından yapılan bir açıklamada, vatandaşlara düşen görevler arasında, riskli
yapıların tespiti ve riski varsa dönüştürülmesi gerekliliği de ifade edilmiştir33.
Gecekondu alanlarında, özel hukuk kişilerinin kentsel dönüşüm faaliyetlerine bakıldığında, alçak ve
seyrek konutların küçük sermayeli konut üreticileri eliyle mevcut konut stokunun yıkılarak apartmanlaşmasına imkân veren 634 Sayılı Kat Mülkiyeti Kanunu34’nun yürürlüğe girmesi ile gecekondular yıkılarak
çok katlı apartmanlar yapılmaya başlanmıştır. Gecekondu alanlarındaki yapıların niteliğindeki bu değişimin, bir dönüşüm türü, yeniden yapılandırma, olarak ifade edildiği de olmuştur35.
Özel hukuk tüzel kişilerinin kentsel dönüşüm açısından konut üretim faaliyetleri incelendiğinde ise,
bilindiği gibi, inşaat şirketlerinin artık çok geniş arazilerde geliştirdikleri projelerle sadece konut üretimi
değil, aynı zamanda sosyal ve kültürel faaliyetleri de içerisine alabilecek yaşam alanları ürettikleri görülür. Her ne kadar bu projeler uygulandıkları alanda, ciddi bir değişim ve modernleşme gerçekleştirseler
de burada şirketlerin amacı gelir elde etmek, kazanç sağlamaktır. Bu sebeple, özel hukuk tüzel kişilerinin
bu faaliyetlerini kentsel dönüşümden ziyade, kar amaçlı modern yaşam alanları inşası olarak nitelemek
daha doğru bir ifade olabilir. Bunun dışında sahibi özel hukuk kişilerinin yasal düzenlemelerle kendilerine verilen dönüşüm gerçekleştirme yetkisi çerçevesinde yürüttüğü faaliyetler elbette kentsel dönüşüm
çerçevesinde değerlendirilecektir. Fakat salt bir özel hukuk kişisinin kendi başına bir kentsel dönüşümü
gerçekleştirmesi, hem mali açıdan hem de gerçekleştirilecek dönüşümün çevresi ile uyumlu olması açısından sorunların ortaya çıkmasına neden olabilir.
32 Resmi Gazete, Tarih/Sayı:15.16.2012/28498
33 Vedad Gürgen’in Ege- Kooperatif’in düzenlemiş olduğu “Kentsel Dönüşüm Yerel Yönetimler ve İzmir” konulu panelde yaptığı konuşmadan alınmıştır. (Çevrimiçi) http://www.konuthaberleri.com/ege-kooptan-kentsel-donusum-paneli-27720.htm, 15.02.2013.
34 Resmi Gazete, Tarih/Say 2.7.1965/12038
35 Ege Yıldırım, “Güncel Bir Kent Sorunu, Kentsel Dönüşüm”, Planlama, 2006/1, s. 11.
98
B. Özel Hukuk Kişileri Tarafından Kooperatif Kurulması Yöntemi
Özel hukuk kişilerinin yapı kooperatifleri kurarak da kentsel dönüşüm faaliyeti gerçekleştirebileceği
ileri sürülebilir. Özellikle dar gelirli grupların konut sahibi olabilmek için gönüllü olarak kurabilecekleri
kooperatifler buna örnek olarak verilebilir. Eskişehir Belediye Başkanı Yılmaz Büyükerşen Ege-Koop’un
Ankara’da düzenlediği “Kentsel Dönüşüm ve Yerel Yönetimler” panelinde, insanların tek başlarına
yapamadıkları şeyleri, kooperatifler kurarak ortaklaşa başarabileceklerini ve kooperatiflerin birlik ruhunun
kalesi olduğunu ifade etmiştir36. Fakat kooperatiflerin kentsel dönüşüm uygulamalarındaki rolü desteklenmekle birlikte, bu uygulamalarda tek başlarına bırakılmaları da kabul görmemiştir. İzmir Büyükşehir
Belediye Başkanı Aziz Kocaoğlu, “Bir yap-satçı ya da bir konut şirketinin, bir kooperatifin, kent dönüşümünü tek başına yapamayacağını ve Büyükşehir Belediyesi veya Bakanlığın, kentsel dönüşüm uygulamasının garantörü olması gerektiğini, mal sahiplerinin özel şirketlere ya da kooperatiflere teslim edilmemesi
gerektiğini ifade etmiştir37.
Özel hukuk kişilerinin bir birlik oluşturarak yürütecekleri kentsel dönüşüm faaliyeti bireysel uygulamalara nazaran daha avantajlı olabilir. Fakat kentsel dönüşüm faaliyetinin sadece yıkılmış olan bir yapının
yeniden inşası ya da sadece bir konut üretim faaliyetinden ibaret olmaması planlama aşamasında sorun
yaşanmasına neden olabilir. Çünkü kentsel dönüşüm faaliyeti gerçekleştirildiği çevre, bu çevrenin sosyal
ve kültürel yapısı, demografik özellikleri ile bir bütün olarak ele alınması gereken bir faaliyettir ve kamu
müdahalesi olmadan gerçekleştirilmesinde eksiklikler yaşanabilir.
III. Kentsel Dönüşümün Kamu-Özel Ortaklığı Tarafından Gerçekleştirilmesi Yöntemleri
A. Genel Olarak Kamu – Özel Sektör Ortaklığı Yöntemlerinin Açıklanması
Kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde görülmesi, bu hizmetlerin kalitesinin arttırılması
çok önemli bir konudur. Devlet, kamu hizmeti olarak tespit edilmiş tüm faaliyetlerin örgütlenmesini sahip olduğu imkânlarla gerçekleştirebileceği gibi, bu hizmetlerin yerine getirilebilmesi için emek de satın
alabilir38. Fakat günlük hayatta her an karşılaşılan kamu hizmetinin standartlarının yükseltilebilmesi ve
nitelikli hale gelebilmesi için sadece kamu kaynakları yeterli değildir. Başka bir ifadeyle, sadece kamu
kaynağı kullanılarak gerçekleştirilecek uygulamalarla kamu hizmetinin etkin bir şekilde yerine getirilmesi oldukça zordur. Bu sebeple kamu sektörünün, özel sektör ile ortaklık kurarak kamu hizmetinin ifası ile
ilgili proje geliştirmesi ihtiyacı hâsıl olmuştur39. Kentsel dönüşüm faaliyetleri açısından da bakıldığında,
36 Ege-Kooperatif’in Ankara’da düzenlediği “Kentsel Dönüşüm ve Yerel Yönetimler” Panel’inde Eskişehir Belediye Başkanı Yılmaz Büyükerşen’in
yaptığı konuşmadan alınmıştır. 19 Aralık 2012 Tarihli, Hürriyet Gazetesi’nin Ekonomi sayfasından alınmıştır. (Çevrimiçi), http://hurarsiv.hurriyet.
com.tr/goster/printnews.aspx?DocID=22191937, 10.02.2013.
37 İzmir Büyükşehir Belediyesi ve Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı Derneği (GYODER) işbirliği ile düzenlenen “4. Gelişen Kentler Zirvesi”nde İzmir Büyükşehir Belediye Başkanı Aziz Kocaoğlu’nun yaptığı konuşmadan alınmıştır. (Çevrimiçi), http://www.kentyasam.com/kentsel-donusumu-yap-satci-konut-sirketi-kooperatif-yapamaz-hbrdty-29077.html, 10.02.2013.
38 Onur Karahanoğulları, “Kamu Hizmetleri Piyasa İlişkisinde Dördüncü Tip: Eksik İmtiyaz (Kamu-Özel Ortaklığı)”, Ankara Üniversitesi Siyasal
Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt:66, No:3, s. 178.
39 Ahmet Keşli, PPP Projelerinin Hukuki Rejimi ( Kamu-Özel Sektör İşbirliği), Group Law Yayıncılık, İstanbul 2012, s. 29.
99
bu faaliyetlerin salt kamu tarafından gerçekleştirilmesi ve bu konuda başarıya ulaşılması mümkün görünmemektedir. Bu sebeple, kentsel dönüşümde kamu sektörü ile özel sektörün birlik ruhu ile çalışması
gerektiği ifade edilmiştir40. Ayrıca kentsel dönüşümün sadece kamu tarafından gerçekleştirilmesi yöntemi
oldukça maliyetli ve etkisiz bir yöntemdir41.
Kamu-özel ortaklığı kavramsal açıdan değerlendirildiğinde, bu terimi açıklamaya yönelik birçok tanımın yapıldığı görülür. Örneğin; kamu-özel ortaklığı kavramının, kamu alımı, örgütlenme biçimi, hizmet
sunma yöntemi, kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülme yöntemi, finansman yöntemi kavramlarının
şemsiyesi niteliğinde bir tanımlama olduğu vurgulanmıştır42. Başka bir tanımda ise kamu- özel ortaklığı
kavramının genel olarak, çeşitli sorumluluklar ve hedefler ile bağlantılı olarak altyapı çalışmaları yürütmek
ve yönetmek için yetenek ve kaynaklarını birleştirmeyi amaçlayan kamu ve özel sektör arasındaki çeşitli
işbirliği şekillerini tanımlamak için kullanıldığı ifade edilmiştir43.
Kentsel dönüşüm uygulamalarında kamu-özel sektör ortaklıklarının ortaya çıkma sebebi olarak liberal ekonominin gelişmesi ve buna bağlı olarak kamu kaynaklarının zayıflaması, özelleştirme uygulamalarının yaygınlaşması ve sosyal devlet anlayışının bir kenara bırakılması gösterilmiştir44. Bu uygulamaların
yaygınlaşması ile birlikte, kent içindeki yapılaşmalarda ya da diğer dönüşüm alanlarında dönüşümü gerçekleştirecek aktörlerde merkezi yönetimden yerel yönetim –özel sektör işbirliklerine doğru bir dönüşüm
yaşanmıştır45.
Kamunun özel sektör ile ortaklık kurarak gerçekleştirdiği projelerde amaç alt yapı yatırımlarının en
iyi şekilde gerçekleşmesi ve kamu hizmetinin de en kaliteli şekilde yerine getirilmesidir. Bu sebeple, bu
projelerde sadece kâr elde etmenin hedeflendiği söylenemez. Elbette kamu özel ortaklığı kurularak yürütülen projelerde kâr da elde edilebilecektir. Fakat asıl amaç, bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi olduğu
için toplumsaldır46.
Dünyada kamu özel ortaklığı, birçok alanda yürütülen projelerde kullanılmaktadır. Bu alanlara, sağlık, ulaşım, enerji, telekomünikasyon, örnek olarak verilebilir. Bu projeler ile kamu alanına en yeni teknolojilerin çekilmesi sağlanacaktır. Çünkü özel sektörün faaliyet alanı, rekabete açık, sürekli gelişim gerektiren ve yenilikçi bir alandır. Kamu sektörü ise özel sektöre göre daha dingin ve geleneksel yapıdadır47.
41 Hans Skifter Andersen, “Konut Alanlarında Bozulma ve Konut Alanları Yenileme Stratejilerinde Avrupa ve Amerika Deneyimleri”, Uluslararası
Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu: Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını,
İstanbul, 2005, s.162.
42 Koray Karasu, “Sağlık Hizmetlerinin Örgütlenmesinde Kamu-Özel Ortaklığı”, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt: 66,
No:3, 2011, s. 219-220.
43 PPP: The Italian Normative Framework and Considerations On Application of PPP Tools in Emilia Romagna Italy – Turkey Bilateral Cooperation
Project, Region, (Çevrimiçi), www.dps.tesoro.it/...PPPs.../1.PPPs_pulacch.., 15.03.2013.
44 Sönmez, Kentsel Dönüşüm Süreçlerinde Aktörler - Beklentiler – Riskler, s. 16.
45 Yıldırım, Güncel bir Kent Sorunu Kentsel Dönüşüm, s. 8.
46 Melis Ersöz Avrupa Birliği ve Türk Hukuku Işığında Public Private Partnerships Uygulamaları Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yüksek lisans Tezi İktisadi Araştırmalar Vakfı Ünal Aysal Tez Değerlendirme Yarışma Dizisi, 2010/2, İstanbul, 2010, s. 25.
47 Ersöz, Avrupa Birliği ve Türk Hukuku Işığında Public Private Partnetship Uygulamaları, s. 28.
100
Bazen kentsel dönüşüm uygulanan alanlarda, sadece kamu tüzel kişileri tarafından gerçekleştirilmeye çalışılan projelerde kamulaştırma uygulamaları çok maliyetli olabilmektedir. Bu durum da kamunun
projeyi uygulama kabiliyetini etkilemektedir. Bu aşamada, özel sektör devreye girerek, riski paylaşmakta
ve maliyeti azaltmaktadır48. Fakat kamunun kaynakları bir kentsel dönüşüm projesinin gerçekleştirilmesi
için yeterli olsa bile, eğer, özel sektörün projeye dâhil olması, projenin niteliğinde ve hızında bir artı değer
ortaya çıkaracaksa, kamu-özel ortaklığı yöntemi tercih edilmelidir49.
Kentsel dönüşüm uygulamaları esnasında kamu sektörü arsa edinme sorununu kamulaştırma ya da
sınırlı ayni hak tesisi ile çözerek özel sektöre hareket kolaylığı sağlayabilecektir. Bunun yanında kamu
sektörünün kentsel dönüşüm uygulamalarına bizzat dâhil olması projenin sağlıklı yürüyüp yürümediğine
ilişkin denetimini de kolaylaştıracak ve dolayısıyla aksaklıklara zamanında müdahale şansı olacaktır50.
Kentsel dönüşümde kamu-özel sektör ortaklıklarında dikkat edilmesi gereken diğer bir husus da ortaklığın süresidir. Kentsel dönüşüm uygulamaları, uygulamaların yapılacağı alanda sadece konut üretimine
yönelik olmayıp, bir bölgenin hem sosyo-kültürel hem fiziksel açıdan yeniden yapılandırılması anlamına
geldiği için dönüşümü gerçekleştirecek kamu özel ortaklığının zaman bakımından sınırlandırılması, dönüşüm uygulamasının hedefine ulaşmadan sona ermesi riskini doğurabilir. Bu sebeple bu uygulamalarda,
projenin amacına ulaşabilmesi için uzun vadeli ortaklıklar tercih edilmelidir51.
Kamu-özel ortaklığı yöntemi ile gerçekleştirilen ve başarıya ulaşan kentsel dönüşüm projelerinde,
yerel yönetimlerin öncü rolü üstlenmesi halinde halkın desteğinin daha çok alındığı, kamulaştırma maliyetinin düştüğü, uzun vadeli projelerde güven ortamının oluştuğu ve böylece proje süresinin kısaldığı
yönünde tespitler yapılmıştır. Dolayısıyla yerel yönetimlerin kentsel dönüşüm projelerinde öncü rolü üstlenmelerinin başarıya giden yolda önemli olduğu gerçeği ortaya çıkmıştır52. Bunun dışında, bir kamu tüzel
kişisi olan yerel yönetimlerin, kentsel dönüşümün tüm uygulama yükünü tek başına üstlenmesindense,
özel sektör ile kuracağı ortaklığın yerel yönetimin yükünü hafifleteceği muhakkaktır.
Kentsel dönüşüm uygulamalarında, kamu ile özel sektör arasında ortaklık kurulması yönteminin uygulanması esnasında, kentsel dönüşüm projesinin gerçekleştirileceği yörede yaşayan yerel halkın da bu
ortaklıklara katılımının sağlanması ve bu projelerin gerçekleştirilmesinde önemli roller edinmelerinin
48 Özge Aras, Leyla Alkan, Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Ankara Kent Makroformu Üzerinde Ekonomik, Politik, Sosyo-Kültürel Etkilerinin İrdelenmesi, TMMOB Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası 11. Türkiye Harita Bilimsel ve Teknik Kurultayı, 2-6 Nisan 2007, Ankara, s.29;
Taner Soyak, Özel Sektör Kentsel Dönüşüm, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu, Küçükçekmece Belediyesi Atölye
Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul 2005, s. 257.
49 Cafer Ulutaş, Kentsel Toprak Rantının Kamuya Kazandırılmasında Bir Araç Olarak İmar Haklarının Toplulaştırılması, (Dikmen Vadisi
Örneği), Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi ve Siyaset Bilimi Anabilim Dalı, Yüksel Lisans Tezi, Ankara 2005, s. 60.
50 John Mccarthy, “Kentsel Dönüşümde Ortaklık Pratiği”, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu, Küçükçekmece Belediyesi
Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul, 2005, s. 100.
51 Cliff Hague, Konut Alanlarının Dönüşümü ve Yenileme Projelerinde Başarı, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu, Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul, 2005, s. 184.
52 Smalley, J. W. 1996 City Challenge: Derby’ s Winning Bid, Unpublished Dissertation, University of Portsmouth, Portsmouth, UK, p.283’den naklen,
Fatih Eren, Kentsel Dönüşümlerde Kamu-Özel Ortaklıkları ve Özel Girişimin Dönüşümdeki Varlığı: Konya Örneği, Selçuk Üniversitesi Fen
Bilimleri Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, Haziran 2006, s. 43.
101
gerekliliği de fark edilmiştir53. Çünkü gerçekleştirilecek olan kentsel dönüşüm uygulamasından en çok etkilenecek olan o yörede yaşayan halktır. Dolayısıyla, sivil toplum örgütlerinin de desteği ile birlikte yerel
halkın dönüşüme ilişkin görüşleri ve aktif katılımı, özel sektörün teknik bilgisi, deneyimleri ve finansman
gücü, kamu sektörünün denetimi ve yönlendirici yönleri bir araya geldiğinde, kentsel dönüşüm ile hedeflenen sağlıklı yaşam alanlarına ulaşılabilir54.
Genel olarak kamu-özel ortaklığın özelliklerine bakıldığında, hem risk paylaşımı, hem kentsel dönüşüm faaliyetinin hızlı ve zamanında sonuca ulaştırılması açısından tercih edilmesi gereken bir yöntem olduğu ve hem dünyada hem de Türk hukukunda son yıllarda oldukça sık uygulama alanı bulduğu görülür.
Bu sebeple, ortaklığın avantajları değerlendirildiğinde kentsel dönüşüm için oldukça makul bir yöntem
olduğu sonucuna varılabilir.
B. Kamu-Özel Ortaklığı Yöntemlerinin Yasal Düzenlemelerdeki Yeri
2004 yılında çıkartılan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 24. maddesinde, 5215 sayılı
Belediye Kanunu’nun 60. maddesinde ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nun 16. maddesinde giderler arasında, kamu yararı görülen konularda yurt içi ve yurt dışı kamu sektörü, özel sektör ve sivil
toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler sayılmıştır. Ayrıca Belediye Kanunu’nda belediyelere
kentsel dönüşüm konusunda açık bir düzenleme ile yetki verilmesi sebebiyle belediye, hizmetleri arasında
yer alan kentsel dönüşüm faaliyetini özel hukuk kişileri ile ortaklık kurarak gerçekleştirebilecektir.
5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun’un 3. maddesinde yenileme alanları olarak belirlenen bölgelerde
yenileme projelerinin gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerine yaptırılabileceği ifade edilmiştir. Bu maddede bir ortaklık ilişkisinden bahsetmemekle beraber, projenin il özel idaresi ve belediye tarafından
hazırlanabileceği ya da hazırlatılabileceği ifade edilmiştir. Dolayısıyla, bu madde kapsamında yapılacak
yenileme uygulamalarında, özel hukuk kişilerine sözleşme kapsamında yenileme uygulaması ya da projesi
yaptırılabilir.
5104 sayılı Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi Kanunu’nun 6. maddesinde, projedeki müşavirlik ve kontrollük hizmetlerinin idare ve belediye tarafından özel hukuk hükümlerine göre kurulacak
veya iştirak edilecek şirket tarafından bedeli karşılığında yürütüleceği ifade edilmiştir. Bu maddeden, özel
hukuk kişileri bu kentsel dönüşüm projesinin idari-teknik kısmında yer alabileceklerdir.
Nihayet 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un 6. maddesinde, Bakanlığın kamu ve özel sektör işbirliğine dayanan usuller uygulamaya, kat veya hâsılat karşılığı
usulleri de dâhil olmak üzere inşaat yapmaya veya yaptırmaya, arsa paylarını belirlemeye, yetkili olduğu
53 Rob Atkinson, Kentsel Dönüşüm, Ortaklık ve Yerel Katılım/İngiltere Deneyimi, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu,
Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul, 2005, s. 91.
54 Faruk Göksu, “Özel Sektör Açısından Kentsel Dönüşüm”, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu, Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul, 2005, s.250-25; Mustafa Demirci, Kent Planlamada Uygulama
Anlayışına Eleştirel Bir Yaklaşım Dikmen Vadisi Projesi Örneği, Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi
ve Siyaset Bilimi (Kent ve Çevre Bilimleri) Anabilim Dalı, Ankara 2004, s.209.
102
ifade edilmiştir. Maddenin ifadesinden de anlaşıldığı üzere, kentsel dönüşüm uygulamalarında kamu-özel
sektör ortaklığı, açık bir yasal dayanağa kavuşmuştur. Bu maddede dikkati çeken diğer bir ifade ise kat
karşılığı inşaat usulünün bakanlık tarafından uygulanabileceğidir. Elbette kentsel dönüşüm projesi tasarlayan kamu tüzel kişisi, dönüştüreceği alanda uygulama yaparken konut alanlarının inşasında özel sektör
ile bir konut üretim yöntemi belirleyecektir. Fakat belirlenecek bu yöntem, özel hukuk kişilerinin rant
kaygılarını körükleyecek bir yöntem olmamalıdır. Kat karşılığı inşaat sözleşmesi yapılması halinde, özel
hukuk kişilerinde daha fazla kar elde edebilmek adına çok katlı bina yapma konusunda bir refleks oluşabilir. Bunun denetimi elbette yapılabilir fakat bu riski almak yerine, kentsel dönüşüm uygulamalarında, imar
haklarının toplulaştırılarak proje sonrasında ortaya çıkacak değerden hak sahiplerinin paylarını almaları
daha sağlıklı sonuçlar ortaya çıkarır55.
Kamu özel ortaklığına ilişkin olup yasalaşmamış fakat üzerinde durulması gereken diğer bir yasal düzenleme ise Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Kamu Kesimi İle Özel Sektör İşbirliği Modelleri Çerçevesinde
Gerçekleştirilmesine İlişkin Kanun Tasarısı Taslağıdır. Taslak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanmış, ilk taslak metni Ekim 2006 ayı içinde, ikinci taslak metni ise Kasım 2007 ayı içinde
kamuoyunun görüşüne açılmıştır.
Kamu özel ortaklığına ilişkin çeşitli kanunlarda hükümler yer almasına rağmen, bu ortaklık şeklinin
ve bu ortaklığın çeşitlerinin tanımlandığı, sayıldığı herhangi bir yasal düzenleme mevcut değildir. Bu
durum da ortaklığın çeşitlerine ilişkin farklı görüşlerin, yorumların ortaya çıkmasına sebebiyet vermekte
ve birlik sağlanamamaktadır. Bu sebeple, günümüzde de oldukça yaygın bir şekilde kullanılan bu ortaklık
şekline ilişkin kapsamlı bir yasal düzenleme yürürlüğe konmalıdır.
C. Kamu Özel Ortaklığı Yöntemlerinin Görünüş Şekilleri
1. Yasal Düzenlemelerde Kamu-Özel Ortaklığı Yöntemleri
Kamu özel ortaklığının tek bir tipi yoktur. Birden çok kamu özel ortaklığı tipi uygulanabilir. Bu ortaklıklar özel sektör tarafından kamu sektörüne hizmet sağlanması şeklinde görülebileceği gibi, kamu
sektörü bakımından daha eşit risk ve para paylaşımının öngörüldüğü ortaklıklara şeklinde de görülebilir56.
Kamu özel ortaklığının modellerini ortaya koymaya yönelik hâlihazırda bir yasal düzenleme yoktur. Fakat yaygın olarak kullanılan Kamu-özel ortaklığı modelleri, yap-işlet, Yap-İşlet-Devret, Yap-Sahip
ol-İşlet, Yap-Sahip ol-İşlet-Devret, Yap-Kirala-Devret, Gelir Ortaklığı Modeli olarak sayılmıştır57. Bazı
Yatırım ve Hizmetlerin Kamu Kesimi ile Özel Sektör İşbirliği Modelleri Çerçevesinde Gerçekleştirilmesine İlişkin Kanun Taslağı Tasarısında da kamu özel ortaklığı modellerinin sayıldığı bir hüküm bulunmaktadır. Tasarı Taslağının Kamu-Özel İşbirliği Modelleri başlıklı 5. maddesinde, “Kamu idareleri, görev ve
sorumluluklarıyla uyumlu olmak kaydıyla, bir hizmetin sağlanması ve/veya bir yapının tasarımı, yapımı,
işletilmesi, kiralanması ve finansmanının temini hususlarında özel sektörle aşağıda belirtilen modeller
55 Göksu, Kentsel Dönüşüm Projelerinde Yenilikçi Yaklaşımlar, s. 271.
56 Rodney ve Clark, 2000’den naklen, McCarthy, Kentsel Dönüşümde Ortaklık Pratiği, s. 101.
57 Keşli, PPP Projelerinin Hukuki Rejimi, s. 448-479.
103
çerçevesinde sözleşmeler yapabilir.” ifadesi yer almaktadır. Modeller ise, “Yap-İşlet-Devret”, “Yap-İşlet”, “Yap-Kirala”, “İşletme Hakkının Devri” olarak sayılmıştır. Ayrıca maddenin 2. fıkrasında tamamlama, yenileştirme, geliştirme, arama, restorasyon, bakım-onarım ve benzeri işlerin bahsi geçen modeller
kapsamındaki yap kavramı içinde değerlendirilerek yapılacak sözleşmeler çerçevesinde değişik modeller
de oluşturulabileceği ifade edilmiştir.
Kamu-özel ortaklığına ilişkin sayılan modeller içerisinde kentsel dönüşümde yaygın olarak kullanılan ve bir kentsel dönüşüm yöntemi olarak ifade edilebilecek olan yöntem, Yap-İşlet-Devret yöntemidir.
Yasal zemin açısından da bir kentsel dönüşüm projesini gerçekleştirmeye en elverişli olan yöntem Yap-İşlet-Devret yöntemidir. Yap-İşlet-Devret modeli, 3996 Sayılı, “Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun58’da; “İleri teknoloji veya yüksek maddi kaynak
ihtiyacı duyulan projelerin gerçekleştirilmesinde kullanılmak üzere geliştirilen özel bir finansman modeli
olup, yatırım bedelinin (elde edilecek kar dahil) sermaye şirketine veya yabancı şirkete, şirketin işletme
süresi içerisinde ürettiği mal veya hizmetin idare veya hizmetten yararlananlarca satın alınması suretiyle
ödenmesi” olarak ifade edilmiştir.
Kanun’un 2. maddesine göre bu sözleşme türü, bu Kanun, köprü, tünel, baraj, sulama, içme ve kullanma suyu, arıtma tesisi, kanalizasyon, haberleşme, kongre merkezi, kültür ve turizm yatırımları, ticari
bina ve tesisler, spor tesisleri, yurtlar, tema parklar ve maddede sayılan diğer hizmetlerin sermaye şirketlerine ya da yabancı şirketlere yaptırılmasına ilişkindir. Burada bir yatırım faaliyeti bir kentsel gelişim
faaliyeti söz konusudur. Dolayısıyla, kentsel dönüşüm aslında kentsel gelişimin bir parçasını teşkil eder.
Yap-İşlet-Devret modeli oldukça yaygın uygulama alanı olan bir modeldir. Avrupa en yaygın Kamu Özel
ortaklığı uygulamalarının Yap-İşlet-Devret modeli ile gerçekleştirildiği ifade edilmektedir59.
Yap-İşlet-Devret modelinin uygulamada görünüşüne örnek olarak, Kayseri Büyükşehir Belediyesinin
hayata geçireceği, Kayseri Mahallesi Projesi örnek olarak verilebilir. Belediyenin bu kentsel dönüşüm
projesini yap-işlet-devret modeli ile yüklenici firmaya yaptıracağı ilan edilmiştir60. 5393 sayılı Belediye
Kanunu’nun 18. maddesi’nde yer alan “belediye yatırımlarının yap-işlet veya yap-işlet-devret modeli ile
yapılmasına” ifadesine göre yapılacak olan projelerin tipik bir kamu özel ortaklığı uygulaması olduğu ifade edilmiştir61. Dolayısıyla bu ifadeden de anlaşıldığı gibi, belediyelerin yap-işlet-devret usulünü kullanarak oluşturacağı bir kamu-özel ortaklığı ile kentsel dönüşüm faaliyetlerini yerine getirmesi mümkündür.
2. Doktrinde Kentsel Dönüşüm Modeli Olarak Tanımlanan Kamu –
Özel Ortaklığı Yöntemleri
Kamu özel ortaklığı yöntemlerinin kentsel dönüşüm yöntemi olarak uygulanmasında doktrinde farklı
tipte ortaklıklar ortaya konmuştur. Bu ortaklık şöyle başlıklandırılabilir;
58 Resmi Gazete, Tarih: 13.6.199, Sayı: 21959.
59 Ersöz, Avrupa Birliği ve Türk Hukuku Işığında Public Private Partnetship Uygulamaları, S. 68.
60 Kayseri Mahallesi’ne Yap-İşlet-Devret Modeli, (Çevrimiçi), http://www.kayseri.bel.tr/web2/index.php?mact=News,cntnt01,detail,0&cntnt01articleid=1861&cntnt01returnid=99#.Uek9CNJM9rU, 10.07.2013.
61 Ersöz Avrupa Birliği ve Türk Hukuku Işığında Public Private Partnetship Uygulamaları, s. 184 - 185.
104
a. Arsa Geliştirme Sözleşmeleri
Arsa geliştirme sözleşmeleri dönüşüm projelerinin gerçekleştirilmesinde kullanılan ortak bir yöntemdir ve bu sözleşmeye arsa sahipleri yüklenici firmalar gibi maddi kazanç elde edecek tüm taraflar katılır.
Anlaşma plan izni ya da arazinin hazır hale getirilmesi koşullarını içerebilir. Ayrıca sözleşmede proje
yönetim sorumlulukları, altyapının oluşturulması gibi tarafların alacağı roller de detaylı bir şekilde belirtilir62. Arsa geliştirme sözleşmelerinin bir takım avantajları mevcuttur. Bunlar; sürece katılanların rollerinin
net olarak tanımlanması, özel sektöre esneklik sağlanabilmesi olarak ifade edilebilir63. b. Yapım-İnşaat Değişkeni- Ortak Girişim Değişkeni
Kamu sektörü ile özel sektör arasında kurulan ortaklıklarda bir proje üzerinde çalışılırken iki farklı
yolun izlenebileceği ifade edilmiştir. İlk olarak Hollanda’da inşaat değişkeni olarak ifade edilen uygulamadan bahsedilecek olursa, bu uygulamada, projenin inşaat sürecinin uzun bir süre alacak olması nedeniyle bir tarafın projenin bir bölümü için sorumluluğun tamamını alması söz konusudur. Daha sonra
sorumluluk diğer tarafa devredilir. Bu uygulamada özel sektör daha sonra inşaat hakkı talep etmek üzere
arazisini yerel yönetime devreder. Bu uygulama hizmetin yürütüldüğü dönemde ortaya çıkabilecek ekonomik riskleri azaltmak için kullanılır. Ortak girişim değişkeninde ise tarafların projeye katılımı açısından
daha eşit bir uygulama vardır. Burada hem kamu sektörü hem de özel sektör projenin tamamı açısından
birbirlerine bağlı olup proje nedeniyle ortaya çıkacak kazanç ve kayıplar paylaşılır. Ayrıca kamu sektörü
de projeye projenin amacına özgülenmiş bu amaç için oluşturulmuş bir bağımsız birer şirket ile projeye
katılır64.
c. İradenin Etkinliği Açısından Kamu-Özel Sektör Ortaklığı Yöntemleri
Kamu özel ortaklığı modellerinde bir başka gruplandırma şekli ise bu ortaklıkta yer alan aktörlerin
iradelerinin etkinliği üzerinden yapılmaktadır. Bu gruplandırmaya göre, kamu özel ortaklığı modelleri,
kamu sektörü yönetimli, özel sektör yönetimli olabileceği gibi, her iki aktörün eşit bir şekilde ortaklıkta
yer alması ile dengeli ortaklık modeli olarak görülebilir. Bunun dışında, bölünmüş ortaklık modeli olarak
adlandırılan diğer bir modelde aktörler, çok sektörlü ortaklık koalisyonları oluşturarak sürece özgü yeniden canlandırma stratejisi üretirler65.
d. Ortaklığın Kurulması Açısından Akdi-Kurumsal Kamu –Özel Ortaklığı Yöntemleri
Kamu özel ortaklığının çeşitli ülkelerde görülen modeller çerçevesinde iki ana başlık altında toplanabileceği ifade edilmiştir. Akdi açıdan kamu özel ortaklığı olarak ifade edilebilecek olan ilk başlıkta, ortaklığın tamamen katılımcılar arasındaki akdi bağlantılara dayanması anlamını taşır. Bu tür ortaklık şeklinde
proje çerçevesinde yürütülecek olan görevler özel ortağa devredilerek bu görevlerin yerine getirilmesi ve
62 BBP, Regeneration, 2004’den naklen, McCarthy, Kentsel Dönüşümde Ortaklık Pratiği, s.102.
63 McCarthy, Kentsel Dönüşümde Ortaklık Pratiği, s.102.
64 Split, Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları/Kentsel Yeniden Yapılanma Sürecinde Gerilimli Bir İlişki –Hollanda Deneyimi, s.109-110.
65 Ebru Gürler, “Kentsel Yeniden Üretim Sürecinde Karşılaştırmalı Çalışma: İstanbul Örneği”, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu Bildiriler Kitabı,
Ankara 2006, Yayına Hazırlayan: Pelin Pınar Özden, İlknur Karakaş, Sırma Turgut, Hülya Yakar, Demet Erdem, Neslihan Palaoğlu, s. 120-121.
105
sonuç olarak bir hizmetin sağlanması hedeflenir66.
Kurumsal açıdan kamu özel ortaklığı ise, kamu sektörü ile özel sektörün birlikte yeni bir tüzel kişilik
kurması olarak ifade edilmiştir. Bu ortaklığın kurulması ile kamu yararının amacına hizmet etmek üzere,
bir eserin meydana getirilmesi ya da bir kamu hizmetinin gerçekleştirilebilmesi hedeflenir. Bu modelin,
AB ülkelerinde yerel düzeydeki kamu hizmetlerinin ifasında başvurulan bir model olduğu ifade edilmiştir67.
e. Kentsel Dönüşümün Aşamalarını Dikkate Alarak Sınıflandırılan Kamu-Özel Ortaklığı Yöntemleri
Kamu özel ortaklığına ilişkin diğer bir alt başlıklandırma şekli ise, proje geliştirme ortaklığı, proje
yatırım ortaklığı ve mahalle dönüşüm ortaklığı şeklindedir. Proje geliştirme ortaklığı, projenin finansmanının sağlanması, altyapının geliştirilmesi gibi projenin hazırlanması aşamasında ortaya çıkar. Proje
yatırım ortaklığı ise, uygulama aşamasına yönelik alt yapı, finans ve pazarlama konularında bir ortaklık
kurulmasıdır. Mahalle dönüşüm ortaklığında ise, mahalle odaklı, mahallenin ekonomik ve sosyal yönden
gelişimini teşvik eden bir kentsel dönüşüm projesinde kamu, özel sektör ve halkın katılımının sağlanması
amaçlanır68.
Bu başlıklandırmaya göre, kamu özel ortaklığının bir kentsel dönüşüm projesinin hangi aşamasına
katılırsa o aşamaya göre şekilleneceği anlaşılmaktadır. Bu sebeple, her aşamada, sorumluluk alınacak risk
ve kapsam değişecektir.
66 Ersöz, Avrupa Birliği ve Türk Hukuku Işığında Public Private Partnership uygulamaları, s. 73
67 Green Papaer on Public Private partnerships and Community law on public contracts and concessions,http://eur-lex.europa.eu./LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52004DC0327:EN:NOT, Melis Ersöz Avrupa Birliği ve Türk Hukuku Işığında Public Private Partnetship uygulamaları Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yüksek lisans tezi İktisadi araştırmalar vakfı ünal aysal tez değerlendirme yarışma dizisi2010/2 istanbul
2010S. 76.
68 Faruk Göksu, “Özel Sektör Açısından Kentsel Dönüşüm”, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu: Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul, 2005, s. 249-252.
106
SONUÇ
Kentsel dönüşümde uygulanacak yöntemde artık sadece kamunun ya da sadece özel sektörün uygulayıcı olması, kentsel dönüşüm projesinin hacmi ve ortaya çıkartacağı etki açısından değerlendirildiğinde
sağlıksız sonuçlar alınmasına yol açabilir. Bu sebeple bir kentsel dönüşüm projesi tasarlanırken sadece
konut üretimi refleksiyle hareket edilmemeli, dönüşüm uygulanacak alanın sadece fiziksel özelliği değil,
aynı zamanda, sosyal, kültürel özellikleri de dikkate alınmalı ve dönüşümden en fazla etkilenecek olan
yerel halkın projede görüşlerinin ya da aktif katılımının sağlanacağı planlar hazırlanmalıdır. Ayrıca kentsel dönüşüm projeleri uzun vadeli projeler olmaları sebebiyle projenin devamlılığı açısından yerel halkın
desteği çok önemlidir69.
Bir kentsel dönüşüm faaliyetinin sadece özel hukuk kişileri tarafından görülmesi de sağlıklı sonuçlar
doğurmayabilir. Bilindiği gibi, kentsel dönüşüm faaliyeti çok boyutlu bir faaliyettir. Bu faaliyet sadece
konut üretiminden ibaret değildir. Dönüşüm ile amaçlanan sağlıklı yaşam alanlarının oluşturulmasıdır.
Ayrıca, faaliyetin kapsamlı oluşu ve mülkiyet hakkı ile yakın ilişkisi hukuksal problemlerin doğmasına
yol açabilir. Faaliyet içerisin hem kamu hizmeti hem de kolluk faaliyetini barındırması sebebiyle, kamunun denetimini de gerektirir. Bu sebeple bir kentsel dönüşüm faaliyetinin salt bir özel hukuk kişisi tarafından gerçekleştirilmesi sağlıklı olmayabilir.
Devlet kendi kaynakları ile gerçekleştirmesi mümkün olmayan projelerin sorumluluğunu alarak projelerin başarısız sonuçlanmasına yol açmamalıdır. İşte bu aşamada, özel sektör ile yapılacak ortaklıklar
yoluyla hem finansman sıkıntısı yaşamadan hem de daha nitelikli ve sağlıklı yapıların oluşması sağlanabilir. Dolayısıyla hem riskin paylaşımı, hem kentsel dönüşümün en kısa zamana gerçekleştirilmesi açısından kamu-özel ortaklığı yöntemleri tercih edilmesi gereken bir kentsel dönüşüm yöntemidir.
69 Akkar, Kentsel Dönüşüm Üzerinde Batı’daki Kavramlar, Tanımlar, Süreçler ve Türkiye, s. 36.
107
KAYNAKÇA
Akkar, Müge : “Kentsel Dönüşüm Üzerinde Batı’daki Kavramlar, Tanımlar, Süreçler ve Türkiye”,
Planlama, 2006/2, s. 29-38
Andersen, Hans Skifter: “Konut Alanlarında Bozulma ve Konut Alanları Yenileme Stratejilerinde Avrupa ve Amerika Deneyimi”, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu: Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, İstanbul, 2004,
S.151-164.
Aras, Özge Alkan, Leyla : Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Ankara Kent Makroformu Üzerinde
Ekonomik, Politik, Sosyo-Kültürel Etkilerinin İrdelenmesi, Tmmob Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası11. Türkiye Harita Bilimsel ve Teknik Kurultayı, 2-6 Nisan, 2007, Ankara.
Atkinson, Rob : Kentsel Dönüşüm, Ortaklık ve Yerel Katılım/İngiltere Deneyimi, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu: Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul, 2005,
s. 87-98.
Aydınlı, Halil İbrahim – Turan, Hilal : “Kuramsal ve Yasal Çerçevede Kentsel Dönüşüm”, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 2012/ 28, s. 62-70.
Büyükerşen, Yılmaz : 19 Aralık 2012 Tarihli, Hürriyet Gazetesi’nin Ekonomi sayfasından alınan,
Ege-Kooperatif’in Ankara’da düzenlediği “Kentsel Dönüşüm ve Yerel Yönetimler” panel’inde yaptığı konuşmadan alınmıştır. (Çevrimiçi), http://hurarsiv.hurriyet.com.tr/goster /printnews.aspx?DocID=22191937, 10.02.2013.
Ceylan Eda Çaçtaş – Kutlu, Ayşe Canan : “Yerel Yönetimler Kavramı ve Kentsel Dönüşüm Projelerinde
Yetki Karmaşası”, Yerel Yönetimlerde Dönüşüm Sempozyumu, Mattek Matbaa, 17-18-19 Ekim 2007,
Ankara.
Demirci, Mustafa : Kent Planlamada Uygulama Anlayışına Eleştirel Bir Yaklaşım Dikmen Vadisi
Projesi Örneği, Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi ve Siyaset Bilimi (Kent ve Çevre Bilimleri)Anabilim Dalı, Ankara 2004.
Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yüksek lisans Tezi İktisadi Araştırmalar Vakfı Ünal Aysal Tez Değerlendirme Yarışma Dizisi, 2010/2, İstanbul, 2010.
Ertaş, Mehmet : “Kentsel Dönüşüm Çalışmalarında Sosyal Boyutun İncelenmesi, Ankara ve Londra Örnekleri”, Selçuk Üniversitesi, Teknik Bilimler Meslek Yüksekokulu Teknik Online Dergi, Cilt:
10, Sayı: 2011/1, s. 1-18.
Genç, Fatma Neval : Türkiye’de Kentsel Dönüşüm: Mevzuat ve Uygulamaların Genel Görünümü, Yönetim ve Ekonomi, 15/1, 2008, s. 116-130.
Göksu, Faruk : “Kentsel Dönüşüm Projelerinde Yenilikçi Yaklaşımlar”, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu, İstanbul, 11-13 Haziran 2003, www.kentselyenileme.org/dosyalar/menkul02. doc, 25.12.2012.
: Dönüşüm Projelerinin Gerçekleşmesinde Menkulleştirme Yöntemleri, (Çevrimiçi), www.kentselyenileme.org/dosyalar/menkul02.doc, 25.12.2012.
: Özel Sektör Açısından Kentsel Dönüşüm, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu: Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını,
İstanbul, 2005, s. 249-252.
Göz, Ali Cem : “Kentsel Dönüşümün Esasları ve İskoçya “Whitfield” Örneği”, Yerel Siyaset Dergisi,
Yıl: 3, Sayı: 31, Temmuz, 2008, s. 8-12.
Gürgen Vedad : Ege- Kooperatif’in düzenlemiş olduğu “Kentsel Dönüşüm Yerel Yönetimler ve İzmir” konulu panelde yaptığı konuşmadan alınmıştır. (Çevrimiçi), http://www.konuthaberleri.com/ ege-kooptan-kentsel-donusum-paneli-27720.htm, 15.02.2013.
Gürler, Ebru : “Kentsel Yeniden Üretim Sürecinde Karşılaştırmalı Çalışma: İstanbul Örneği”, Kentsel
Dönüşüm Sempozyumu Bildiriler Kitabı, Ankara 2006, Yayına Hazırlayan: Pelin Pınar Özden, İlknur
Karakaş, Sırma Turgut, Hülya Yakar, Demet Erdem, Neslihan Palaoğlu.
Hague, Cliff : Konut Alanlarının Dönüşümü ve Yenileme Projelerinde Başarı, Uluslararası Kentsel
Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu: Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul, 2005, s. 178-186.
İlkme, Murat : Kentsel Dönüşüm ve Bursa Raporu, TMMOB Şehir Plancıları Odası Bursa Şubesi,
2008.
Demirkan, Senem : Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü: Bursa Büyükşehir Belediyesi Örneği, Trakya Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi,
Kasım 2008.
Kalağan Gökhan – Çiftçi, Salih: “Kamu-Özel Sektör İşbirliğinin Kentsel Mekâna Yansıması: Kentsel
Dönüşüm Örneği ve Yeni Aktörler”, Sosyal ve Beşeri Bilimler Dergisi, Cilt: 4, No: 2, 2012, s. 121-130.
Duyar, Necati : “Kentsel Dönüşüm Politikaları”, TMMOB Diyarbakır Kent Sempozyumu, 24–26 Nisan 2009, Diyarbakır, s. 26-34.
Karahanoğulları, Onur: “Kamu Hizmetleri Piyasa İlişkisinde Dördüncü Tip: Eksik İmtiyaz(Kamu-Özel
Ortaklığı)”, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt:66, No:3, 2011, s. 177-215.
Ersöz, Melis : Avrupa Birliği ve Türk Hukuku Işığında Public Private Partnerships Uygulamaları
Karasu, Koray : Sağlık Hizmetlerinin Örgütlenmesinde 108
109
Kamu-Özel Ortaklığı, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt: 66, No:3, 2011, s.
217-262.
Kaya, Nezihat Köşklük : “Buldan Eski Hükümet Konağı ve Cezaevi’nin Belediye El Sanatları ve Kültür
Merkezi’ne Dönüşümü”, Ege Mimarlık, Ekim 2011, s.32-37.
Keşli, Ahmet : PPP Projelerinin Hukuki Rejimi ( Kamu-Özel Sektör İşbirliği), Group Law Yayıncılık, İstanbul 2012.
Kocabaş, Arzu : Kentsel Dönüşüm (Yenileştirme), İngiltere Deneyimi ve Türkiye’de Beklentiler,
Literatür Yayınları, Ekim 2006.
Kocaoğlu, Aziz : İzmir Büyükşehir Belediyesi ve Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı Derneği (GYODER)
işbirliği ile düzenlenen “4. Gelişen Kentler Zirvesi”nde yaptığı konuşmadan alınmıştır. (Çevrimçi),
http://www.kentyasam.com/kentsel-donusumu-yap-satci-konut-sirketi-kooperatif-yapamaz-hbrdty-29077.html,10.02.2013.
Mccarthy, John : “Kentsel Dönüşümde Ortaklık Pratiği”, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu: Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul, 2005, s. 99-107 KENTSEL DÖNÜŞÜM HUKUKU
yını, İstanbul, 2005, s. 257-259.
Sönmez, İpek Özbek : Kentsel Dönüşüm Süreçlerinde Aktörler, Beklentiler, Riskler, Ege-Mimarlık,
2005/1-53, s. 16-21.
Split, Tejo : “Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları/kentsel Yeniden Yapılanma Sürecinde Gerilimli Bir İlişki –
Hollanda Deneyimi”, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu: Küçükçekmece
Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul, 2005, s. 108116.
Şisman, Aziz - Kibaroğlu,Didem : “Dünyada ve Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Uygulamaları”, TMMOB Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası 12. Türkiye Harita Bilimsel ve Teknik Kurultayı,
11-15 Mayıs 2009, Ankara, (Çevrimiçi), http://www.hkmo.org.tr/ resimler/ ekler/0e6be4ce76ccfa7_
ek.pdf., 19.12.2012.
Ulutaş, Cafer : Kentsel Toprak Rantının Kamuya Kazandırılmasında Bir Araç Olarak İmar Haklarının Toplulaştırılması, (Dikmen Vadisi Örneği), Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü
Kamu Yönetimi ve Siyaset Bilimi Anabilim Dalı, Yüksel Lisans Tezi, Ankara 2005.
Yıldırım, Ege : “Güncel Bir Kent Sorunu, Kentsel Dönüşüm”, Planlama, 2006/1, s. 7-24.
Nalbantoğlu, Oktan : “Kentsel Yenileme Projelerinden Öğrendiklerimiz Dikmen Vadisi Örneği”, Kentsel Yenileme ve Kentsel Tasarım, Uluslar arası 14. Kentsel Tasarım ve Uygulamalar Sempozyumu, Ankara, 28-29 Mayıs 2003, Editör; Aykut Karaman, s. 244-250.
Özden, Pelin Pınar : Kentsel Yenileme, İmge Kitabevi, 1. Baskı, Ocak 2008.
: “Kentsel Yenileme Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü Üzerine Düşünceler ve İstanbul Örneği”, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, No:23-24, Ekim2000-Mart2001, s. 255270.
Rodney B & Clark C(2000) : Financing Urban Regeneration: Real Estate Finance and Investment Research Paper No:2000.04.City University Business School, London : 2000’den naklen, John McCarthy,
“Kentsel Dönüşümde Ortaklık Pratiği”, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu: Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul, 2005, s. 99-107.
Smalley, J. W. : 1996 City Challenge: Derby’ s Winning Bid, Unpublished Dissertation, University of Portsmouth, Portsmouth, UK, p.283’den naklen, Fatih Eren, Kentsel Dönüşümlerde Kamu-Özel Ortaklıkları ve Özel Girişimin Dönüşümdeki Varlığı: Konya Örneği, Selçuk Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, Haziran 2006.
Soyak, Taner : Özel Sektör Kentsel Dönüşüm, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu: Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Ya110
111
Diğer Kaynaklar
Başbakanlık Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, (Çevrimiçi), http://www.toki.gov.tr/, 01.02.2013.
KENTSEL DÖNÜŞÜM FİNANSMAN YÖNTEMLERİ
European Commission , European Sustainable Cities, Report By The Expert Group On The Urban Environment, Italy’den naklen, Özden, Kentsel Yenileme, s. 339-340.
İstanbul Sit Alanları Alan Yönetimi Başkanlığı Unesco Dünya Miras Komitesi 36. Oturum Notları,
Temmuz 2012, (Çevrimiçi), http://www.alanbaskanligi.gov.tr/files/UNESCO%20D%C3%9CNYA%20
M%C4%B0RAS%20KOM%C4%B0TES%C4%B0%2036.%20OTURUM%20NOTLARI-St.%20Petersburg%20_Tem%202012_.pdf, 10.06.2013.
PPP: The Italian Normative Framework and Considerations On Application of PPP Tools in Emilia
Romagna Italy – Turkey Bilateral Cooperation Project, Region, (Çevrimiçi), www.dps.tesoro.it/...
PPPs.../1.PPPs_pulacch.., 15.03.2013.
TOKİ Restorasyon Uygulamaları, 2011, (Çevrimiçi), http://www.toki.gov.tr/TR/Genel/BelgeGoster.
aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2EF4EE1D622DC4F2076, 19.06.2013UNESCO, Tarihî
veya Geleneksel Alanların Korunması ve Çağdaş Yaşamdaki Rolleri Konusunda Tavsiye Kararı, (çevrimiçi),http://www.unesco.org.tr/dokumanlar/kultur/tarihirol_t_k.pdf, 10.06.2013.
BBP, Regeneration, (2004) Public; Private Joint Ventures in Urban Regeneration –Keys to Success, BBP
Regeneration, London’den naklen, John McCarthy, Kentsel Dönüşümde Ortaklık Pratiği, Uluslararası
Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu: Küçükçekmece Belediyesi Atölye Çalışması, 27-30
Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul, 2005, s. 99-107.
Green Papaer on Public Private partnerships and Community law on public contracts andconcessions,http://eur-lex.europa.eu./LexUriServ /LexUriServ.do ?uri=CELEX: 52004DC0327 :EN:NOT’naklen
Melis Ersöz Avrupa Birliği ve Türk Hukuku Işığında Public Private Partnetship uygulamaları Marmara
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yüksek lisans Tezi İktisadi Araştırmalar Vakfı Ünal Aysal Tez
Değerlendirme Yarışma Dizisi 2010/2 İstanbul 2010.
Araş. Gör. Eren Solmaz*
GİRİŞ
Dünyada ve ülkemizde, şehircilik sorunlarının aşılmasına yönelik hedefleri olan kentsel dönüşüm
uygulamaları, günümüzde artarak hayata geçirilmektedir. Bu projeler, sadece kentsel alanların yenilenmesiyle kalmamakta bununla birlikte sosyal, ekonomik, kültürel ve tarihi konuları da kapsamaktadır. Bu
bağlamda, kentsel dönüşüm uygulamaları çok yönlü, kapsamlı ve yüksek maliyetli projeler gerektirdiğinden, “finansman” konusunun önemi daha da artmaktadır.
Kentsel dönüşüm, hem idaresinde hem de mali yapısında süreklilik arz eden bir faaliyet olması itibariyle bu sürekliliğin sağlanabilmesi için güçlü bir ekonomiye ihtiyaç duyulmaktadır. Bu yüzden, finansman, kentsel dönüşümün uygulanabilir ve sürdürülebilir kılınmasındaki en önemli etkenlerden biri konumundadır. Bu doğrultuda, diğer ülkelerde ve ülkemizde kentsel dönüşüm projelerine kaynak sağlamak
için çeşitli metotlar geliştirilmiştir. Bu doğrultuda; İdare, kamu bütçesinden kentsel dönüşüme pay ayırdığı gibi bazı yöntemlerle piyasa koşullarından da istifade etmeye çalışmaktadır. Ayrıca İdare, birtakım
gayri nakdi haklarla da kentsel dönüşüm finansmanına katkı sunmaktadır. Aynı zamanda uluslararası örgütler ve organizasyonların da kentsel dönüşümün finansmanına katkı sağladığı aktiviteler bulunmaktadır. Bu çalışmada, ilk olarak kentsel dönüşüm finansmanı açısından “Kamusal Kaynaklar”dan nasıl ve
hangi usullerle istifade edildiği ele alınacak, devamında ise “Kamu-özel sektör ortaklıkları” ile kentsel
dönüşüme katkı sunacak finansman modelleri incelenecektir. Daha sonra ise “Uluslararası örgütler ve
organizasyonlar”dan kaynak sağlama modelleri değerlendirilecektir. Bu hususta, kentsel dönüşüm finansmanına yönelik mevzuatımızda yer alan kanunlar ve diğer yasal düzenlemelere değinilecektir. Ayrıca
değerlendirmelerimiz, diğer ülkelerdeki kentsel dönüşüm projelerinin finansman modelleri hakkındaki
örnekler ile somutlaştırılmaya çalışılacaktır. Son olarak, ülkemiz açısından son dönemde giderek önem
kazanmakta olan “Kentsel Dönüşüm” konusunda başarı elde etmek adına finansman modellerine ilişkin
önerilerde bulunulacaktır.
I. Kentsel Dönüşümde Kamusal Kaynaklardan Finansman Sağlama
Yöntemleri
A. Genel Olarak
Kamusal kaynaklar; vergi, harç, para cezaları, harp tazminatları, para basmak, enflasyon, varisi olmayanlardan ve sahibi bulunmayanlardan kalan mallar gibi özel hukuk kişilerinde benzeri olmayan ve yalnız
kamu tüzel kişilerinde görülen gelirler olarak ifade edilmiştir1. Ayrıca 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi
∗
112
İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi, İdare Hukuku Anabilim Dalı.
113
ve Kontrol Kanununda2, kamusal kaynaklar; “borçlanma suretiyle elde edilen imkânlar dâhil kamuya ait
gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü değerler” olarak
sayılmıştır.
Kamusal Kaynaklar3, kamu hizmetlerinin kurulması ve yürütülmesi için gerekli olan başlıca finansal araç olduğu gibi kentsel dönüşüm uygulamalarının da birincil finansmanını teşkil etmektedir. ABD
ve Avrupa ülkelerine bakıldığında, kentsel dönüşüm uygulamaları için yasal düzenlemeler yapıldığı, bu
hususta yetkili kurum ve kuruluşların bütçelerine ödenek aktarıldığı görülmektedir4. Benzer şekilde Almanya’daki kentsel dönüşüm çalışmalarında da en fazla kaynak sağlama yolu olarak vergilendirmeye
gidildiği görülmüştür5. Anlaşıldığı üzere İdare, kentsel dönüşümün finansmanında etkin rol oynamaktadır.
Ülkemizde de benzer bir durum söz konusudur. Proje maliyetlerini karşılanmaya yönelik vergi, harç,
katkı payı ve idari para cezalarından pay ayırarak, bazı kamu taşınmazlarının satışından sağlanacak gelirden ve idarelerin yürüttüğü bir takım faaliyetlerden elde edeceği kazançların bir kısmından oluşmak üzere
bir ödenek (fon) oluşturulmuştur. Söz konusu ödenek, 6306 sayılı Kanun’a6 dayanılarak, kentsel dönüşüm
projeleri için, Merkezi Bütçede oluşturulan “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüşüm Gelirleri” adında
özel bir hesabı ifade etmektedir. Bu hesabın nasıl işleyeceği ise yönetmelikle düzenlenmiştir. Ülkemizde
kentsel dönüşüm projeleri için kamusal kaynaklardan nasıl yararlanılacağına ilişkin olarak bu konu, aşağıda “merkezi bütçede fon oluşturma yöntemi” başlığı altında, detaylı şekilde anlatılmaya çalışılmaktadır.
B. Merkezi Bütçede Fon Oluşturma Yöntemi
İdarenin, kamu hizmetlerini yürütmek üzere geleceğe ilişkin gelir ve giderlerini göstermek zorunda
olduğu, yasamanın yürütmeye verdiği yetki ve izin ile yapılan, “belge” bütçeyi ifade etmektedir. Bütçe,
hukuki bir düzende yapılması ve uygulanması gerekliliğinden dolayı bir kanun niteliğindedir7. 1982 Anayasası’nın8 161 ve devamı maddelerinde “bütçe” başlığı altında bütçenin hazırlanması, uygulanması, görüşülmesi ve denetimi hakkında anayasal zemin oluşturulmuştur.
Bütçe, genellik, birlik eşitlik, ödenek gibi bir takım ilkeler dikkate alınarak yapılmaktadır. Ancak
bazı durumlarda bütçe kaynaklarının yetersiz olması halinde, zorunlu olarak bir kamu hizmetini gerçek1Devletin gelir kaynakları (kamusal kaynaklar ve özel gelirler), kamunun emlak ve endüstri gelirleri, vergiler ve istikrazlar(borçlanmalar)dan oluşmaktadır. Ancak, bu sınıflandırma içine sokulamayacak bazı gelirlerinde olduğu ileri sürülmüştür. Para cezaları, harp ganimetleri, tazminat veya
para basmak gibi yollardan elde edilen gelirlerin vergi olduğu söylenemeyeceği gibi emlak geliri olmadığı da ileri sürülmektedir. Nihayetinde,
Fransız ve Alman bilim adamları bu tasnifin eksikliğinden yola çıkarak devlet gelirlerini, kamusal ekonomi geliri ve özel ekonomi geliri diye ikiye
ayırmıştır. Gaston Jez, “Finans İlmi”, çeviren, Alaettin Tiritoğlu, yeni cezaevi matbaası, Ankara, 1939, s.464. / İbrahim Fazıl Pelin, “Finans İlmi ve
Finansal Kanunlar”, bozkurt basımevi, İstanbul, 1937, s.46-47.
2 24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı RG.
3 5018 sayılı Kanun’da “Kamu gelirleri” başlığıyla idarenin gelirleri hakkında bir tanım yapılmıştır. Buna göre, “Kanunlarına dayanılarak toplanan
vergi, resim, harç, fon kesintisi, pay veya benzeri gelirler, faiz, zam ve ceza gelirleri, taşınır ve taşınmazlardan elde edilen her türlü gelirler ile hizmet
karşılığı elde edilen gelirler, borçlanma araçlarının primli satışı suretiyle elde edilen gelirler, sosyal güvenlik primi kesintileri, alınan bağış ve yardımlar ile diğer gelirler” idarenin gelirlerini ifade etmektedir.
4 Pelin Pınar Özden, “Kentsel Yenileme”, İmge kitabevi, Ankara, 2008, s.89.
5 Özden, s.94.
7 Akif Erginay, Kamu Maliyesi, 6.b., Sevinç matbaası, Ankara, 1977-1978, s.188-210.
114
leştirmek için bütçe kaynaklarının dışına çıkarak başka gelirlerle fon oluşturulabilmektedir. Bu sayede
bütçe olanaklarının üstünde gelir elde ederek, bunu daha kolay ve hızlı bir şekilde harcayabilme imkânı
doğmaktadır. Ülkemizde çiftçiyi topraklandırma fonu, afetler fonu, savunma sanayi destekleme fonu, gecekondu önleme fonu, sanayi kredisi fonu toplu konut fonu gibi yasalarında belirtilen özel statülere göre
gelirlerinin, harcamaların ve denetiminin yapıldığı bütçe dışı fonlar oluşturulmuştur9. Kentsel dönüşüm uygulamalarına yönelik, 2013 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda (B) işaretli cetvelde “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüşüm Gelirleri” adı altında özel bir fon oluşturulmuş
ve bu hesaba 731.574.000 TL gelir kaydedilmiştir. Ayrıca 2014 ve 2015 yılları için ise, her iki yıla da,
315.130.000 TL gelir öngörülmüştür. Bu gelirlerin tahsili, muhasebeleştirilmesi ve harcanmasına ilişkin
usuller ise yönetmelikle belirlenmiştir10. 2013 yılı merkezi yönetim bütçesinin ilgili cetvelinde “Özel
ödenek” olarak öngörülen bu fonun oluşturulmasının hukuki dayanağı, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki
Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’dur. Kanunun, üçüncü bölümünde “Dönüşüm Gelirleri ve
Diğer Hükümler” başlığı altında yer alan 7. maddesinde dönüşüm gelirleri hükümlerine yer verilmiştir.
Bu maddenin 1. fıkrasına göre;
“Çevre Kanunu gereğince, çevre katkı payı ve idari para cezalarının genel bütçeye kaydedilecek
tutarının % 50’si, Orman Kanunu’na göre hazine adına orman dışına çıkarılan yerlerin satışından elde
edilen gelirin % 90’ını geçmemek üzere Bakanlar Kurulunca belirlenecek kısmı ile 6107 sayılı kanun
uyarınca İller Bankası’nın bir takım faaliyetlerinden elde edeceği kârın % 50’si” Kentsel dönüşüme finansman sağlamak üzere özel ödenek olarak öngörülmüştür. Bu şekilde dönüşüm projelerinin maliyetini
karşılamaya yönelik katkı sağlanmış olacaktır.
Ancak ülkemizde, gerçekleştirilmesi neredeyse zorunluluk arz eden kentsel dönüşüm projelerinin varlığı ve dünyadaki uygulama örnekleri göz önünde bulundurulduğunda, 2013 yılı için öngörülen
731.574.000 TL tutarındaki kaynağın yeterli olmayacağı kanaatindeyiz. Örneğin Brezilya’da sadece
“Rio Kenti Gecekondu Sağlıklaştırma Programı” dönüşüm projesinde 600 milyon dolarlık bir harcama
yapıldığı bilinmektedir11. Elbette ki bu miktar içerisinde sadece kamusal kaynaklar yer almamış12 hatta bu
proje yıllara yayılarak sürmüştür. Fakat merkezi yönetim bütçesinde 2014 ve 2015 yılları için öngörülen
315.130.000 TL lik ödeneklerin göz önünde bulundurulması ve Brezilya’da sadece bir projede yapılan
harcamanın ülkemizin tamamındaki projelere kaynak sunacak bir bütçe ile karşılaştırılması bu düşüncemizi daha da güçlendirmektedir. Söz konusu ‘fon’ aşağıda belirtilen kaynaklardan pay aktarılarak tertip
edilmiştir.
9 Gülay Coşkun, Devlet Bütçesi, Turhan kitabevi, Ankara, 1986, s.76-84.
10 13.09.2012 Tarih, 28410 Sayılı R.G., Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı Gelir, Harcama, Kredi ve Kaynak Aktarımı Yönetmeliği.
11 “19941998 yılları arasında gerçekleştirilen projenin ilk etabında 300 milyon dolarlık yatırım yapılmış, 62 yerleşim alanı yenilenmiş ve 250.000 kişinin ihtiyaçları karşılanmıştır. 19982005 yılları arasında gerçekleştirilen ikinci etapta ise yine 300 milyon dolarlık yatırım yapılmış ve 106 yerleşim
alanı iyileştirilirken 350.000 kişinin yenileşme çalışmasında faydalanması sağlanmıştır. Programın 3. etabı tamamlandığında ise gecekondularda
yaşayan 1 milyon kişinin yaşam kalitesi yükselecek ve ihtiyaçları karşılanacaktır. Bölgeye 1 milyon dolarlık bir yatırım yapılmış olacaktır.” Aziz
Şisman, Didem Kibaroğlu, Dünyada ve Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Uygulamaları, TMMOB Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası 12.Türkiye Harita Bilimsel ve Teknik Kurultayı, 11-15 Mayıs 2009, Ankara. http://www.hkmo.org.tr/resimler/ekler/0e6be4ce76ccfa7_ek.pdf erişim,
25.07.2013.
12 “Program, İnter Amerikan Bankası ve yerel yönetimler tarafından finanse edilmektedir 180 milyon dolarlık kısım İnterAmerikan bankası tarafından, 120 milyonluk kısım ise yerel yönetim tarafından karşılanmıştır.” Şişman, Kibaroğlu.
115
1. Vergi, Resim, Harç, Katkı Payı ve İdari Para Cezalarından Fon Oluşturulması
İdarenin kamusal faaliyetleri yürütmek üzere, sosyal devlet ilkesi gereğince, kamu gücü kullanarak
özel hukuk kişilerine ait kaynaklardan bir kısmını kamuya aktarması, vergi kavramının teorik zeminini
ifade etmektedir. Vergi, kamusal gereksinmelerin karşılanması için yerine getirilmesi gereken Anayasal
bir ödevdir. Anayasa’nın 73. maddesi vergi, resim, harç ve benzeri yükümlülükleri aynı anayasal
ilkelere bağlamıştır. Ancak bunlar arasında bazı farklılıklar bulunmaktadır. Örneğin, vergi ile verginin
karşıladığı kamu hizmetlerinden yararlanma arasında doğrudan bir ilişki bulunmamaktadır. Yani, vergi
karşılıksızdır. Buna karşılık, resim, harç ve katkı payı belirli bir kamu hizmetinden yararlanma karşılığında
ödenmektedir. Noter, tapu ve yargı harçları bunun tipik örnekleridir. Benzeri mali yükümlülükler ise
kamusal harcamaların kaynağını oluşturmamakta, belli özel ihtiyaçların finansmanının karşılanmasına
tahsis edilmeleri bakımından vergilerden ayrılmaktadırlar13.
Vergi ve benzeri bu yaptırımlardan kentsel dönüşüme kaynak aktarılabilmesi için öncelikle kentsel
dönüşüm uygulamalarının niteliğini belirlemek yerinde olacaktır. Çünkü her kentsel dönüşüm projesinin
kendine özgü karakteristik yapısı mevcuttur. Bazı kentsel dönüşüm projeleri idarenin sosyal devlet ilkesi
gereğince yerine getirmesi gereken bir hizmetken bazıları ise bu kapsama girmeyebilmektedir. Mesela,
deprem gibi afetlerden kaynaklanan durumlarda idarenin bu ilkeye bağlı kalması gerekebilir.
Kentsel dönüşüm uygulamalarında -bütçe gelirlerinin büyük bir kısmını oluşturduğundan- vergilerden ayrılacak payın öneminin azımsanmayacak ölçüde olduğunu belirtmek gerekir. Yukarıda, Almanya’da konut alanlarının bozulmasını önlemek amacıyla yapılan dönüşüm projelerinde en fazla vergilerden
yararlanıldığına değinmiştik. Nitekim 6306 sayılı Kanunda da, dönüşüm gelirleri hesabına aktarılacak
kaynakların bir kısmının vergi, resim, harç, katkı payı ve idari para cezaları gibi yollardan sağlanacağı
ifade edilmiştir.
Buna ilişkin, kentsel dönüşüm uygulamalarında etkin rolü olan, hizmet sınırları dâhilinde proje uygulama yetkisi haiz belediyeler ile ilgili olarak 6306 sayılı Kanun’un 7. maddesinin 8. fıkrasında kentsel
dönüşüm uygulamaları için zorunlu olarak ayırması gereken kaynaklara işaret edilmiştir. İlgili hüküm
gereğince, belediyeler yatırıma ilişkin yıllık bütçelerinin yüzde beşini kentsel dönüşüm uygulamalarında kullanılmak üzere ayırmak zorundadır. Bununla birlikte, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’na14 göre tahsil edilecek harçların yüzde ellisi belediye tarafından gerçekleştirilecek kentsel dönüşüm
uygulamalarına kaynak olarak aktarılacağı aynı maddede hükme bağlanmıştır15. Ancak belediyelerce ger13 Selim Kaneti, Vergi Hukuku, 2b., Filiz kitabevi, İstanbul, 1989, s.3-9.
15 Madde 80.
İmar mevzuatı gereğince aşağıda belirtilen harçlar belediyece tahsil olunur.
a) Belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde İmar Kanununa göre ilk kez yapılan veya istek üzerine gerçekleştirilen müteakip parselasyon işlemleri
“Parselasyon Harcına” (teşvik belgesini haiz organize sanayi bölgeleri hariç olmak üzere),
b) Verilecek ifraz ve tevhit kararları “İfraz ve Tevhit Harcına”,
c) Proje tasdik işlemleri “Plan ve Proje Tasdik Harcına”,
d) Zemin ve yol kanal açma izni verilmesi, yapım ve yıkım artığı malzeme ile toprak kazısının taşınması için belediyelerce yer gösterilmesi ve bu
116
çekleştirilen projelerin azlığı dikkate alındığında, bu hükümlerin belediyelerin kentsel dönüşüm konusundaki duyarlılığına etkisinin az olduğunu ortaya koymaktadır. Ülkemizdeki belediyelerin bu ve diğer kaynakları kullanarak kentsel dönüşüm uygulamaları gerçekleştirmeleri yönündeki tavırları ayrı bir tartışma
konusu yaratmaktadır.
Ayrıca 6306 sayılı Kanun’da “…çevre katkı payı ve idari para cezalarının genel bütçeye kaydedilecek tutarının yüzde ellisi…”nin kentsel dönüşüm hesabına gelir kaydedileceği belirtilmiştir16. 2872 sayılı
Çevre Kanunu’nda17 çevre katkı payının nasıl elde edileceği hükme bağlanmıştır18.
2863 sayılı Kültür Ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanun’un19 12. maddesinde, kentsel dönüşüm konusu kapsamında olan, tarihi ve kültürel alanların korunması ve yaşatılmasına ilişkin projelere yardım ve
katkı payı sağlanması hükme bağlanmıştır. Söz konusu hükümde belediye ve il özel idarelerinin projelere
yardım ve katkı payı sunacağı belirlenmiştir20. Buna göre, belediyeler ve il özel idareleri, mükelleflerden
emlak vergisi ile beraber taşınmaz kültür varlıklarının korunması adına katkı payı tahsil edecektir. Tahakkuk eden emlak vergisinin % 10’u oranında emlak vergisi ile birlikte tahsil edilecek olan katkı payı, tarihi
ve kültürel alanlara ilişkin projelerde kullanılmak üzere il özel idaresi tarafından açılacak özel hesapta
toplanacaktır. Ayrıca 2863 sayılı Kanun’un 12. maddesinin son fıkrasında21 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu22 kapsamında verilecek kredilerin en az %10’unun da tescilli kültür varlıklarına ilişkin projelerde
kullandırılması zorunlu kılınmıştır. Merkezi bütçede, kentsel dönüşüm için tertiplenen özel fonda öngörülen rakamların arttırılması gerektiğini savunmakta, bu doğrultuda zorunlu deprem sigortası primlerinden de belli bir miktar dönüşüm
gelirleri hesabına kaynak aktarılabileceği kanaatindeyiz. Bu konuda iki görüş ileri sürebiliriz; ilk olarak,
yerlerin tesviyesi “Zemin Açma İzni ve Toprak Hafriyatı Harcına”
f) Yapı kullanma izni verilmesi işleri “Yapı Kullanma İzni Harcına” tabidir.
16 2013 yılı merkezi yönetim bütçesindeki ilgili tertiplerde, İthalden Yüzde Bir ve Binde Beş Oranında Alınan Çevre Katkı Payı 136.084.000 TL,
Belediyelerden Alınan Yüzde Bir Oranında Çevre Katkı Payı ise 48.113.000 TL ödenek kaydedilmiştir. İdari para cezalarına ilişkin de bütçeye
1.158.549.000 TL gelir öngörülmüştür. 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi (B) Cetveli.
1 8 Madde 18. “Çevre kirliliğinin önlenmesi, çevrenin iyileştirilmesi ve çevre ile ilgili yatırımların desteklenmesi amacıyla;
a) İthaline izin verilen kontrole tâbi yakıt ve atıkların CIF bedelinin yüzde biri ile hurdaların CIF bedelinin binde beşi oranında alınacak miktar,
b) Büyükşehir belediyeleri su ve kanalizasyon idarelerince tahsil edilen su ve kullanılmış suları uzaklaştırma bedelinin yüzde biri, çevre katkı payı
olarak tahsil edilir. Tahsil edilen bu tutarlar, ilgililerce en geç ertesi ayın on beşine kadar ilgili mal saymanlıkları hesaplarına aktarılır ve bütçeye
gelir kaydedilir.”
20 Madde 12.
(Değişik altıncı fıkra : 4/2/2009-5835/1 md.) Belediyelerin ve il özel idarelerinin görev alanlarında kalan kültür varlıklarının korunması ve değerlendirilmesi amacıyla kullanılmak üzere 29/7/1970 tarihli ve 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanununun 8 inci ve 18 inci maddeleri uyarınca mükellef
hakkında tahakkuk eden emlak vergisinin % 10’u nispetinde Taşınmaz Kültür Varlıklarının Korunmasına Katkı Payı tahakkuk ettirilir ve ilgili belediyesince emlak vergisi ile birlikte tahsil edilir.
(Değişik yedinci fıkra : 4/2/2009-5835/1 md.) Tahsil edilen miktar, il özel idaresi tarafından açılacak özel hesapta toplanır. Bu miktar; il özel idaresince ve belediyelerce kültür varlıklarının korunması ve değerlendirilmesi amacıyla hazırlanan projeler kapsamında kamulaştırma, projelendirme,
plânlama ve uygulama konularında kullanılmak üzere il özel idaresine ve il sınırları içindeki belediyelere vali tarafından aktarılır ve bu pay valinin
denetiminde kullanılır. İl özel idarelerince yapılan projeler için kullanılan miktar özel hesabın % 30’unu geçemez.
21 (Ek fıkra: 14/7/2004 - 5226/6 md.) 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu uyarınca verilecek kredilerin en az %10’u tescilli taşınmaz kültür varlıklarının
bakımı, onarımı ve restorasyonu işlemlerine ilişkin başvurularda kullandırılır.
117
Doğal Afet Sigortaları Kurumu’nca (DASK) yaptırılması zorunlu kılınan deprem sigortası primlerinden
kentsel dönüşüm fonuna pay aktarılması, ikinci olarak da kurum fonlarından piyasa koşullarında kentsel
dönüşüm uygulamaları kapsamında yararlanılması hususudur. Nihayetinde, çevrenin kirliliğini önlemek
ve çevre ile ilgili yatırımları desteklemek amacıyla çevre katkı payı alınabilmesi, keza belediyeler ile il
özel idarelerinin emlak vergisi içinde kültür varlıklarının korunması amacıyla katkı payı tahsil etmesi gibi
DASK’nda zorunlu deprem sigortası primleri içerisinden kentsel dönüşüme katkı sunabileceğini ifade
edebiliriz. Kurumun fonlarından yararlanmasına ilişkin ikinci önerimiz detaylı olarak aşağıda kamu-özel
iş birliği kapsamında ele alınacaktır. 2. İdare Taşınmazlarının Değerlendirilmesinin Fona Katkısı
Kamu tüzel kişilerine ait mallar, kamu hukukuna tabi olması itibariyle “kamu malları”, özel hukuk
kuralları kapsamında değerlendirilmesi itibariyle de “kamunun özel malları” olarak ikiye ayrılmaktadır. İdarenin taşınmazları, kamu malı kategorisinde olabileceği gibi kamunun özel malları sınıfında da
değerlendirilebilir. Kamu malları kural olarak özel hukuk işlemlerine konu olamayacağı gibi devir ve
ferağ edilemezler23. Ancak kamu malları bazı durumlarda olduğu gibi kentsel dönüşüm uygulamalarına
konu olduğunda bu durumun istisnasıyla karşılaşmaktayız.
İdarenin taşınmazları, kentsel dönüşüm açısından önemli bir konuma sahiptir. Bu taşınmazlardan,
Bakanlıkça belirlenen rezerv yapı alanı24 olarak istifade edilmekle beraber Kanunda belirtildiği üzere
orman vasfını yitiren yerlerin satışından elde edilen gelirlerin aktarılması olarak da yararlanılmaktadır.
Her iki durumda da mülkiyetin özel kişilere geçebileceğini düşünmekteyiz. Kamu taşınmazlarının önemi
bununla da sınırlı kalmamakta, yanı sıra imar hakkı transferi ve imar hakkı toplulaştırılması gibi yöntemlerin uygulanmasında, bu hakları ikame edecek özellikler ihtiva edebilmektedir. Bu yöntemlerin kentsel
dönüşüm finansmanına olumlu etkisi olacağı kanaatini taşımaktayız.
İdarenin kamusal mallarından “sahipsiz mal” niteliğinde olan ormanlar, devletin hüküm ve tasarrufu
altında bulunmaktadır. Ormanların bir ülkenin ekonomisi, sağlığı ve doğal zenginliği açılarından büyük
önemi olmasının yanında kamu yararı ile çok yakından ilgisi bulunmaktadır25. Anayasa orman varlığının
korunabilmesi için ormanlar üzerinde kamu mülkiyetini temel bir ilke olarak kabul etmiştir. Ormanlar
üzerinde idarenin de özel mülkiyet kuramayacağını belirtmiştir. Ancak Anayasa’nın 169. maddesinin
son fıkrasında ormanların teknik anlamda vasfını kaybedebileceği ve bu alanların başka amaçlara konu
olabileceği hükme bağlanmıştır. Bununla birlikte 6292 sayılı Kanunda26 da, orman niteliğini kaybetmiş
yerlerin hazine adına tescili ile hak sahiplerine satışını düzenlemiştir. Kentsel dönüşüm uygulamalarında,
orman niteliğini kaybetmiş yerlerden yararlanılmasına yönelik düzenlemeler yapılmıştır.
yüzde doksanına kadarının, Bakanlar Kurulu kararıyla afet riski altındaki alanların dönüşüm gelirleri
hesabına aktarılabileceği ifade edilmiştir. Her ne kadar, bu uygulamanın idarenin ormanları koruma göreviyle ters düştüğünü düşünsek de kentsel dönüşüm finansmanına katkı sunacak bir kaynak olduğunu belirtebiliriz. Ancak Kanun’un 7/1 (c) bendinde hüküm bulan “....yüzde doksanını geçmemek üzere bakanlar
kurulu kararıyla..” ifadesinin yoruma açık bir lafzı olduğunu düşünmekteyiz. Buna ilişkin, orman vasfını
yitirmiş arazilerin satışından elde edilen gelirden kentsel dönüşüm fonuna aktarılacak olan oranda bir alt
sınır belirlenmesi yerinde olacaktır. Nitekim 2013 yılı bütçesinde söz konusu gayrimenkullerin satışından
4.081.631.000 TL gelir sağlanacağı öngörülmüştür. Buna karşılık Bütçe Kanunu’nda yer alan afet riski
altındaki alanların dönüşüm hesabına kanunda belirtildiği üzere vergiler, çevre katkı payları, idari para
cezaları, bağışlar gibi diğer kaynaklardan elde edilen gelirler de dâhil olmak üzere, toplam 731.574.000
TL özel gelir öngörülmüştür27.
Kentsel dönüşüm uygulamalarında istikrar ve başarı sağlamak için, kanun maddesindeki, söz konusu satışlardan elde edilecek gelirlerin aktarılmasına ilişkin hükümde bir taban oranının belirlenmesinin
yerinde olacağı kanaatimizi destekler nitelikte hükümler mevcuttur. Nitekim kanundaki bazı ilgili hükümlerde idarelerin projelere aktarması gereken katkı payı oranları belirtilmiştir. Örneğin, 6306 sayılı
Kanun’un 7/1(c) ve 7/8 maddelerinde, İller Bankası’nın “…faaliyetlerinden elde edeceği kârın yüzde ellisi…” Belediyelerin “…yıllık bütçelerinin yüzde beşi…” ve “…harç gelirlerinin yüzde ellisi…” şeklinde
ayrılacak oranlar net bir şekilde ifade edilmiştir.
Kamu taşınmazlarından kentsel dönüşüm uygulamaları için kaynak oluşturmanın bir başka yolu ise
bu taşınmazlar üzerinde özel hukuk kişileriyle birlikte projeler oluşturmaktır. Bu konuya ilerleyen bölümlerde ayrıca değinilecektir.
3. Kamu Kurumlarının Yapacağı Faaliyetlerin Fona Katkısı
Merkezi ve yerinden yönetim kuruluşları kamu hizmeti sunmakla beraber iktisadi alanda da faaliyetler yürütmektedirler. İdare, kamu iktisadi teşebbüsleri ve mahalli idareler marifetiyle, mal ve hizmet
üreticisi olarak, ekonomik ve ticari faaliyetler yürütmektedir28. Günümüzde İdarenin doğrudan ya da bağlı
kuruluşları aracılığıyla ekonomik alana müdahalesi kentsel dönüşüm uygulamalarını da kapsamaktadır. Buna ilişkin 6306 sayılı Kanun’da, orman dışına çıkarılan yerlerin satışından elde edilen gelirlerin
İdare, yukarıda açıklandığı üzere, merkezi yönetim bütçesinde tertip edilen harcama kaleminden
ödenek alarak kentsel dönüşüm uygulamaları yapabileceği gibi bazen de kendi yürüteceği faaliyetlerle
kentsel dönüşüm finansmanına katkı sunabilmektedir. 6107 sayılı Kanun29, İller Bankası’nın il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile bunların bağlı olduğu birliklere finansman sağlamak üzere, “halkın mahalli müşterek hizmetlerine ilişkin projeler geliştirmek, bu idarelere danışmanlık hizmeti vermek
ve teknik mahiyetteki kentsel projeler ile alt ve üstyapı işlerinin yapılmasına yardımcı olmak ve her türlü
23 Aydın Gülan, Kamu Mallarından Yararlanma Usullerinin Tabi Olduğu Hukuki Rejim, Alfa Basım Yayın, İstanbul, 1999, s.134.
24 Rezerv yapı alanı: Bu Kanun uyarınca gerçekleştirilecek uygulamalarda yeni yerleşim alanı olarak kullanılmak üzere, TOKİ’nin veya İdarenin talebine bağlı olarak veya resen, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenen alanları ifade eder. (6306 sayılı Kanun, madde 2/c.)
25 İsmet Giritli, Pertev Bilgen, Tayfun Akgüner, Kahraman Berk, İdare Hukuku, 5.b., Der yayınları, İstanbul, 2012, s.901.
27 Buna ilişkin 2013 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununda (B) işaretli cetvelde ithalden yüzde bir ve binde beş oranında alınan çevre katkı payı
136.084.000 TL, belediyelerden alınan yüzde bir oranında çevre katkı payı ise 48.113.000 TL olarak öngörülmüştür. Bununla birlikte 2013 yılı MYBK’nda çevre idari para cezaları olarak 12.202.000 TL öngörülmüştür. 6306 sayılı kanunun ilgili hükmü gereğince bu tutarların yüzde ellisi kentsel
dönüşüm projelerinde kullanılmak üzere özel bütçeye gelir olarak kaydedilecektir. 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi (B) Cetveli.
28 Turgut Tan, İdare Hukuku, Turhan kitabevi, Ankara, 2011, s.183.
118
119
kalkınma ve yatırım bankacılığı işlevlerini yerine getirmek” faaliyetlerini yürütebileceğini ifade etmiştir.
Bu bağlamda Bankanın, her türlü nakdi kredi sağlayabileceği, sigorta acenteliği yapabileceği, yurt içi
ve yurt dışı finansman kuruluşları ile işbirliği yaparak para ve sermaye piyasalarından ve her türlü fonlardan kaynak sağlayabileceği, her türlü kalkınma yatırım bankacılığı faaliyetleri yapabileceği ve görevleri
arasında sıralanmıştır.
6306 sayılı Kanun ise, İller Bankası’nın kentsel dönüşüm finansmanına katkı sağlayacağı faaliyetleri
hükme bağlamıştır. Kanun hükmünce, “İller Bankası Anonim Şirketinin Hazine gelirleri ve faiz gelirleri
dışındaki banka faaliyetleri ile 26/01/2011 tarihli ve 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında
Kanunun 3 üncü maddesinin birinci fıkrası uyarınca yapacağı faaliyetlerden elde edeceği kârın yüzde
ellisi” kentsel dönüşüm hesabına aktarılacaktır.
İller Bankası’nın kanunda bahsedilen finansal işlevselliğine bakarak kentsel dönüşüm için önemli
aktörlerden biri olduğunu dile getirebiliriz. Ancak söz konusu faaliyetlerden elde edilecek gelirlerin kentsel
dönüşüme ayrılacak kısmının, doğrudan mahalli idarelere aktarılamayacağı ve Bakanlık bünyesindeki
özel hesaba yönlendirilmesinin, projelerin yürütülmesinde bürokratik hantallığa yol açabileceğini akla
getirmektedir.
Kentsel dönüşüm finansmanına, yürüttüğü faaliyetlerle katkı sunacak bir başka idare de Toplu Konut
İdaresi(TOKİ)’dir. TOKİ, 2985 sayılı Kanun’dan aldığı yetkiyle konut, alt yapı, sosyal donatı alanları
üretilmesi gibi uygulamaları yapmak veya yaptırmaktadır30. Ancak TOKİ’nin yetkileri sadece bununla
sınırlı kalmamaktadır. Kurum adeta bir finans kuruluşu gibi işlevsellik kazanmakta hatta bir gayrimenkul
yatırım ortaklığı31 gibi faaliyetler yürütmektedir. TOKİ’nin kanunda belirtilen görevleri arasında finansmana ilişkin olanlar da azımsanmayacak kadar çeşitli ve geniş kapsamlıdır. Bunlar:
- Devlet garantili veya garantisiz iç ve dış tahviller ile her türlü menkul kıymetler çıkarmak, - Yurt dışından, görev alanıyla ilgili harcamalarda kullanılmak üzere Hazine Müsteşarlığının uygun
görüşü üzerine kredi almaya karar vermek,
- Konutların finansmanı için bankaların iştirakini sağlayacak tedbirleri almak, bu amaçla gerektiğinde bankalara kredi vermek, bu hükmün uygulanmasına ilişkin usulleri tesbit etmek, - Konut inşaatı ile ilgili sanayii veya bu alanda çalışanları desteklemek, - Konut sektörüyle ilgili şirketler kurmak veya kurulmuş şirketlere ve finans kurumlarına ortak olmak, - Ferdi veya toplu konut kredisi vermek, köy mimarisinin geliştirilmesine, gecekondu alanlarının dönüşümüne, tarihi doku ve yöresel mimarinin korunup yenilenmesine yönelik uygulamalar yapmak ve bu
konulardaki projeleri kredilendirmek ve gerektiğinde tüm bu kredilerde faiz sübvansiyonu yapmak,
30 Tamamlanan ve devam eden uygulamalar, http://www.toki.gov.tr/ , erişim, 25.07.2013.
31 Aşağıda ayrıntılı olarak ele alınmıştır.
120
- İdareye kaynak sağlanmasını teminen kâr amaçlı projelerle uygulamalar yapmak veya yaptırmak,
TOKİ’nin, bu kadar geniş bir alana yayılmış olan görevleri göz önünde bulundurulduğunda32, kurumun kentsel dönüşüm finansmanındaki etkisi de belirginleşmektedir. Özellikle kamu-özel ortaklıklarının
söz konusu olduğu veya özel sektörün tek başına gerçekleştirebileceği projelerde TOKİ faaliyetlerinin
kentsel dönüşüme katkı sağlayacağı kabul edilmelidir. Bu konuya ilişkin, Uluslararası Kentsel Dönüşüm
Uygulamaları Sempozyumunda, TOKİ ile birlikte faaliyetler yürüten bir İnşaat firmasının yetkilisi: “
Bizzat Küçükçekmece Belediyesi sınırları içerisindeki Halkalı Toplu Konut alanında TOKİ ile (…) İnşaat
arasındaki sözleşme gereği iki etapta yaklaşık 3400 konut yapılmaktadır. İhale sonucu kamuya en yüksek
bedeli taahhüt ederek aldığımız bu projenin toplam satış hasılatı 270 milyon dolar olarak öngörerek konutları 3 sene içinde tamamlamayı, satmayı ve 48 ay içinde TOKİ’ye 80 milyon dolar ödemeyi taahhüt ettik. TOKİ bu konutları kendisi sosyal konut kapsamında yapsaydı 10-15 yılda ve muhtemelen reel anlamda neredeyse yarısını geri alabileceği yaklaşık 70 milyon dolar harcayacaktı. Özetle, TOKİ harcamadığı
70 milyon dolara bizden tahsil edeceği 80 milyon doları da ekleyerek Türkiye’nin herhangi bir köşesinde,
tabi ki daha az ticari değeri olan kamu arsaları üzerinde 8000 sosyal konut yapabilecektir. Veya başka
bir değişle, kamu, kentsel dönüşüme böylesine büyük fonlar ayırabilecektir. İzmir’de Emlak GYO adına
gerçekleştireceğimiz 5000 konut projesinden de kamuya arsa karşılığı olarak 140 milyon dolar taahhüt
ettik. Bildiğim kadarıyla İstanbul’da, Ankara’da ve İzmir’de az önce bahsettiğim bizim yürüttüğümüz
projeler dışındaki 7-8 ayrı proje de yürürlüğe girmiştir.”33 ifadeleriyle başarılı örneklerden bahsetmiştir.
Ayrıca TOKİ’nin finans sektöründe tıpkı bir özel hukuk kişisi gibi kâr amaçlı projeler gerçekleştirmesi, kredi vermesi, tahvil çıkarması, faiz desteği sağlaması gibi faaliyetleri kentsel dönüşüm projeleri
katılımcılarına hitap edebilecek nitelikte uygulamalardır. Kurumun bu faaliyetlerden elde edeceği kazanç,
dönüşüm hesabına gelir kaydedilecek olan mali kaynağa katkı sağlayabilecektir. II. Kentsel Dönüşüm Finansmanında Özel Sektörün Rolü
Kamu hukukunun genel ilkeleri gereğince, kamu hizmet ve faaliyetlerinin, idare kuruluşu ve kurumları tarafından, kamusal yönetim biçimine göre yürütülmesi gerekmektedir. Ancak idarenin gözetimi ve denetimi altında özel hukuk kişilerinin de kamu faaliyet ve hizmetleri yürütebilmesi mümkün kılınmıştır34.
32 Keleş’e göre ise, TOKİ’nin bu kadar çok görevle donatılmış olması ve kentsel dönüşümde birden fazla idareye ortak sorumluluk verilmesi hem
koordinasyon soruna hem de verimliliğin azalmasına yol açabilecektir. Bununla birlikte kentsel dönüşümün yerel nitelikte bir kamu hizmeti olması
itibariyle bu durum Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına aykırı gözükmektedir. Ruşen Keleş, Kentleşme Politikası, Güncellenmiş 12.b., İmge
kitabevi, Ankara, 2012, s.394.
33 Taner Soyak, Özel Sektör ve Kentsel Dönüşüm, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu İstanbul 2004, Tayf basım, 2005,
İstanbul, s.258-259.
34 Yürütme ve idarenin kamusal etkinliklerinin hukuki rejimi, kamu hukukudur. Kamu hukukunda, işlem ve eylemlerin yasal ve yönetsel düzenlemelerle
önceden belirlenmiş esas ve usullere uygun olması zorunludur. Bu esasların başında gelen “kanunilik ilkesi”ne göre yürütme ve idare, Anayasa ve
kanunlarla öngörülmeyen hiçbir konuda kendiliğinden herhangi bir işlem ve eylemde bulunamaz. Aynı ilke uyarınca, kamusal etkinliklerin yürütülmesi de, ancak yasal ve yönetsel düzenlemelerle belirlenmiş olan durum ve koşullarda, yetkili kılınmış organ, makam veya görevli tarafından, yine
belirli şekil ve usullere uyulmak suretiyle sağlanabilir. Kamu hizmet ve faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinde, ayrıca kamu hukukunun genel ilkelerine
de aykırı davranılmaması gerekir.
Kamu hukukunun genel ilkeleri gereğince, kamu hizmet ve faaliyetlerinin bizâtihı idare kuruluş ve kurumları eliyle, kamusal yönetim biçimine
göre yürütülmesi asıl ve olağandır. Ancak, bu hizmet ve faaliyetlerden kamu gücüne özgü olmayanlar ile özel yönetim biçimiyle gerçekleştirilmeye
elverişli bulunanlar, tüm sorumluluk gene ilgili idare üzerinde kalmak kaydıyla, onun sürekli gözetimi ve denetimi altında, belli yasal usullerle özel
121
Özel hukuk kişilerince yürütülen kamu faaliyetlerinden biri de kentsel dönüşüm uygulamalarıdır.
Özel sektörün Kentsel dönüşüm uygulamalarına katılımı birçok şekilde gerçekleşebilmektedir. İdare özel
hukuk kişileriyle ortaklıklar kurabileceği gibi özel sektöre devredeceği yetkileriyle özel sektörün tek başına uygulama yapmasına da imkân vermektedir. Avrupa’da ve diğer ülkelerdeki kentsel dönüşüm uygulamalarında bu yöntemlere başvurulduğu görülmektedir.
Almanya’da gerçekleştirilen Postam Meydanı Kentsel Dönüşüm Projesi özel sektörün kamusal faaliyetleri yürütmesinin başarılı örneklerindendir. Postam Meydanı projesi, kamusal alanın özel sektöre devredilmesiyle, özel sektörün yönetiminde, kamunun denetim ve gözetimi altında ayrıca halkın temsilcilerinin de katılımıyla gerçekleştirilmiştir. Proje, bir tasarım yarışması sonucunda büyük şirketlerin ilgi odağı
olmuş ve bu şirketlerin meydandan satın aldığı alanların karşılığında projenin finansmanı sağlanmıştır35.
İdarenin özel sektörle sorumluluk paylaşarak yürüttüğü projeler ile yine idarenin özel sektöre
tanıyacağı bir takım yetki ve imkânlar sayesinde özel hukuk kişilerinin tek başına yürüttüğü uygulamalar,
kentsel dönüşüm finansmanın ikinci ayağını oluşturmaktadır. Özel sektör marifetiyle, piyasa araçlarının
kentsel dönüşüm projeleri kapsamında değerlendirilmesiyle kamuya mali kaynak sağlanmaktadır. Bu
yöntemler, alt başlıklarda ayrıntılı bir şekilde değerlendirilmeye çalışılacaktır. A. Kamu İle Özel Sektörün Birlikte Katıldığı Yöntemler
Kamu hizmetlerinin sunumunda bütün dünya genelinde giderek yaygınlaşan kamu-özel ortaklıları,
kentsel dönüşüm uygulamalarının etkin bir şekilde gerçekleştirilebilmesi için idare ile özel sektör arasında daha yakın bir bağlantının gerektiği düşüncesiyle, ilk olarak İngiltere’de kentsel dönüşüme konu olmuştur36. Avrupa’da ve diğer ülkelerde uygulanan kentsel dönüşüm projelerinde çeşitli usullerle kamu-özel ortaklıklarına başvurulmaktadır. Ülkemizde ise 3096 sayılı Kanun37 ile özel sektör şirketleri kamu
hizmetlerine katılabilecek konuma kavuşmuş ve 1994 yılında yürürlüğe giren 3996 sayılı Bazı Yatırım
müteşebbislere yaptırılabilir. Özel yönetim biçimiyle yürütülmeye elverişli olan kamu faaliyet ve hizmetlerinin, özel teşebbüse gördürülebilmesi ise
bunun kanunlarda öngörülmüş bulunmasına bağlıdır; yürütme ve idare kendiliğinden bu yolu seçemez ve dilediği yöntemi kullanamaz. Anayasa
Mahkemesi, E. 2000/17, K. 2002/46, T. 07.05.2002.
35 Postdam Meydanı Kentsel Dönüşüm Projesi (Almanya), “Projede örgütlenme modeli olarak özel sektör yönetimli liderlik modeli seçilmiştir. Proje
modeli çerçevesinde özel sektöre devredilen kentsel arsalar, açılan kentsel tasarım yarışmasının konseptine uygun olarak canlandırılmış, bu arada
kamu; yönlendirme ve denetleme işlevi ile meslek odaları ve sivil toplum örgütleri ise halkın temsilcisi olarak projede aktif rol üstlenmiştir. Kamusal
alan olan proje alanı, özel sektör yönetimli liderlik şeklindeki örgütlenme modeli ile özel sektöre devredilmiştir. Proje alanında yer seçen dünyaca
ünlü şirketler projenin finansmanını oluşturmuştur”. “Postdam Meydanı kentsel dönüşüm projesi bütününde 3500 kişilik sinema salonu, mağaza,
restoran, kafe, tiyatro ve otel gibi ekonomik aktiviteyi sağlayıcı işlevler bulunmaktadır. Bununla birlikte üst ve orta sınıfa hitap edecek konut alanları
vb çok fonksiyonlu kentsel alan yaratımı da sağlanmaktadır.” Mustafa Sami Demirsoy, Kentsel Dönüşüm Projelerinin Kent Kimliği Üzerindeki
Etkisi, Mimar Sinan Güzel Sanatlar Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, İstanbul 2006, s.83-87.
36“Kentsel dönüşüm içerisinde ortaklıkların gerekli görülmeye başlamasının birçok nedeni bulunmaktadır. İlk olarak, İngiliz hükümet gündemi, ortaklıkları çok sayıda fon akışına erişim için gerekli bir kriter olarak belirlemeyi sürdürmektedir. İkinci olarak, sürdürülebilir dönüşüm ilkelerine
paralel olarak, dönüşüm eyleminin etkin biçimde ‘bütüncül’ (holistic), entegre, kapsamlı (inclusive) ve koordineli olmasını sağlamak için ilgili tüm
‘aktör’lerin sürece dahil edilmesini gerekli görmektedir. Bu, ortaklığın kamu fonlarının daha etkin ve eşitlikçi bir biçimde dağılımını sağlayabileceği
nosyonu ile ilişkilidir(Carter, 2000). Üçüncü olarak, daha mekanik bir bakış açısından, risklerin çok yüksek görüldüğü dönüşüm girişimlerinin özel
sektör tarafından finanse edilmesine yönelik engelleri azaltmak için yine ortaklıklar gereklidir.” John MCCARTHY, Kentsel Dönüşümde Ortaklık
Pratiği, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu İstanbul 2004, Tayf basım, 2005, İstanbul, s. 99.
122
ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yapılması Hakkında Kanun38 ile enerji, telekomünikasyon ve ulaşım hizmetlerinin yürütülmesinde kamu özel sektör ortaklıklarına gidilmeye başlanmıştır. Bu ortaklıların kentsel dönüşüm uygulamalarında da hayata geçirilebilmesi için mevzuatımızda bazı
düzenlemeler yapılmıştır. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda39, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını
Koruma Kanunu’nda, 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıklarının Yenilenerek Korunması Ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun’da40, 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu’nda ve son
olarak düzenlenen 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’da yer
alan hükümlere göre kamu özel ortaklıkları imkânı bulunmaktadır. Kentsel dönüşüm projelerinde kamu ile özel sektör ortaklıkları, her iki sektör için de çeşitli menfaatler sağlamaktadır. Kamu açısından özel sektör fonlarının sağlayacağı mali faydanın yanında, kamunun
güvencesiyle piyasa riskinin az olduğu bir pazara yatırım yapmak da özel sektör için güvenli bir yönelim
olmaktadır. Her iki tarafın da birçok menfaat elde edebilme adına girişimde bulunduğu çeşitli ortaklık
usulleri geliştirilmiştir. Bu bölümün alt başlıklarında kamu ile özel sektörün birlikte yürüttüğü söz konusu
proje modelleri ele alınacaktır.
1. Kamu - Özel İşbirliği (Public Private Partnership) (PPP)
Kamu-özel ortaklığı (PPP), birçok kamu hizmetinin, çeşitli uygulama yöntemleri kullanılarak41, özel
sektör marifetiyle yürütülmesini ifade eden bir üst kavramdır42. KÖO, sadece kamunun özel sektör finansmanından yararlandığı bir model olmamakla beraber, yetki, sorumluluk, risk, maliyet ve gelir gibi
unsurların kamu ile özel sektör tarafından paylaşıldığı bir yöntemdir43. KÖO uygulamalarının kamu ekonomisine de katkı sağladığı ileri sürülmektedir44.
Kamu-özel ortaklığı diye adlandırılan bu model dünya ekonomisinde yaygınlaşan neo-liberal yaklaşımla birlikte kamu hizmetlerinin sunulmasında giderek artan bir konum kazanmıştır. Son zamanlarda gerek özel sektörün sermayesinden yararlanmak gerekse hizmet kalitesini arttırabilmek adına KÖO
41 Yap-işlet (Yİ), Yap-işlet-Devret (YİD), Yap-işlet-Sahip Ol (YİSO), Tasarla-Yap-Finanse Et-işlet (TYFEİ), Tasarla-Yap-Finanse Et- işlet Devret
(TYFEİD), Yap-Sahip Ol-işlet (YSOİ), Rehabilite Et-işlet (REİ), Rehabilite Et-Sahip Ol-işlet (RESOİ), Kirala-Geliştir-işlet (KGİ), Ayhan Sarısu,
Kamu-Özel İşbirlikleri, Yaklaşım yayıncılık, Ankara, 2009, s.156-162.
42“Öncelikle kamu-özel ortaklıkları (PPP) uygulamalarını dar ve geniş anlamda tanımlanması gerektiğini söylemeliyiz. Dar anlamda PPP uygulamaları Kamu İhalelerinden, Özelleştirmeden ve BOT’den ayrışmaktadır. Ancak, geniş anlamda PPP bu alanlarla da ilişki içinde bulunmaktadır.
Kamu İhaleleri, kamunun ihtiyaç duyduğu bir mal veya hizmetin devlet bütçesinden ödenerek temin edilmesidir. Özelleştirme, devletin serbest piyasa
ekonomisine geçişi sağlayabilmek amacıyla özel sektörün işletmeciliğini yapması gereken alanlardaki mal ve hizmetlerin üretimini özel sektöre devretmesidir. PPP ise bu ikisi arasındaki geniş alanı kapsamaktadır. PPP konusunda başarılı sonuçlar elde edilmesi, PPP modellerinin esnek şekilde
belirlenebilmesinden ve kamunun özel sektör ile diyaloga açık olmasından geçmektedir”. Bkz. http://www.ppp.org.tr/content/view/49/74/ erişim,
25.07.2013.
43 Ali Yıldırım Eker, “Kamu Özel Sektör Ortaklıkları”, Bütçe Dünyası, Cilt 2, Sayı 25, 2007, s. 59-67, s.61.
44“PPP uygulamalarının ülke ekonomisinde de ciddi katkıları vardır. Öncelikle, PPP projeleri uluslararası yatırımcıları çektiği için ülkenin ekonomik
büyüklüğü artmaktadır. Kamu kendi bütçesinden yapması gereken hizmet ve altyapı projelerini özel sektörün finansmanı ile yaptığı için kamunun
hizmet ve altyapı projelerine yatıracağı finansmanı başka alanlarda kullanarak daha fazla hizmet sunması sağlanacaktır. PPP projelerini de özel
sektör yapacağı için piyasadaki cari işlemler artacak, bu işlemlerden doğacak vergi ile de kamu gelirleri artacaktır. Kısaca, PPP ülkenin ekonomik
gelişiminin en önemli enstrümanlarından birisidir.” Bkz. http://www.ppp.org.tr/content/view/49/74/ erişim, 25.07.2013.
123
modelleri geliştirilmektedir. Türkiye’de sağlık hizmetlerinin yürütülmesinde gündemde olan ve 6428
sayılı Kanun45 ile yasal zemine henüz kavuşturulan kamu-özel işbirliği, Anglo-Sakson ülkelerde yeni
kamu işletmeciliği çerçevesinde geliştirilmiş ve uluslararası finans örgütleriyle yayılmıştır46. Avrupa’da
da kamu-özel ortaklığı (Public Private Partnership) kavramsallaşmış ve hukuksal zemine kavuşturularak
kamu hizmeti alanının piyasa ile ilişkisini arttırmıştır47.
Kamu açısından, özel sektörün uygulamalara katılımını sağlamanın bir başka faydası ise “risk”
unsurunu minimize etmektir. Yüksek maliyetler gerektiren projeler için özel sektör hem finansal desteğiyle hem de kamunun sağlayamayacağı bir takım beceri alanlarındaki (tasarım, koordinasyon, uzlaşma,
fon sağlama, ticari gelişim)48 yetkinliğiyle proje riskine ortak olmaktadır. Ancak özel sektörün projelere
katılım talebini yüksek tutmak ve cazip kılmak için, kamu da özel sektöre, piyasa riski az olduğunu güvence altına alan bir yönetim anlayışı sergilemelidir.
Kentsel dönüşüm projeleri söz konusu olduğunda, kamu özel ortaklıklarının uygulanmasının kamuya da özel sektöre de ciddi katkı sağlayacağı şüphesizdir. Şöyle ki, özel sektör kamu açısından önemli
bir finansman sağlarken kamunun yaratmış olacağı projeler de ulusal ve uluslararası sermayeler için yatırımlarını yönlendireceği güvenli pazarlar oluşturmaktadır. Bazı kentsel dönüşüm uygulamaları proje
tamamlandıktan sonra gelir getirici mahiyet taşımaktadır. Bu tür projelere özel sektörün katılımı ve sermaye aktarması, özel sektör açısından iştah kabartıcı bir görünüm yaratmaktadır. Çünkü bu tür projeler,
özel sektörün varoluş amacı olan “kâr sağlama” unsuruna yönelik yeni bir piyasa oluşturmaktadır. Turizm
alanlarında gerçekleştirilen Kentsel dönüşüm projelerinde bu durumla daha sık karşılaşılabilmektedir.
Nitekim turizm açısından ticari değere sahip bir bölgede kamu-özel sektör ortaklığına gidilerek özel sektörün sermayesinden, pazarlama yeteneğinden ve teknik birikiminden yararlanılmakta diğer taraftan özel
sektöre kamu mallarından yararlanma, yönetme ve işletme hakkı gibi olanaklar sağlanmaktadır.
Birçok ülkede kentsel dönüşüm uygulamalarında kamu özel ortaklıkları (PPP) modeline başvurulduğu başarılı/başarısız sonuçlar alındığı görülmektedir. Hollanda’da, İkinci Dünya Savaşından sonra şehirlerin düzenlenmesi ve yeniden inşa edilmesi ile başlayan, 1970’lerden sonra sosyal amaçlı kentsel dönüşümün yaşandığı, 1982’den günümüze gelen süreçte ise girişimcilik yaklaşımıyla devam eden kentsel
dönüşüm uygulamalarında kamu özel sektör ortaklıkları sıkça uygulanmıştır. Nijmegen Belediyesi, ikinci
dünya savaşında zarar gören “Benedenstad” ın yeniden geliştirilmesi için gerçekleştirdiği projede, önemli
45 09.03.2013 tarih ve 28582 sayılı RG’de yayımlanarak yürürlüğe giren 6428 Sayılı Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İş Birliği Modeli İle Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi Ve Hizmet Alınması İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile Kamu özel
iş birliği modeline mevzuatımızda ilk kez yer verilmiştir.
46 Frederic Marty, Trosa, Sylvie, Arnaud Voisin, Les Partenariats Public-Prive, (Paris: La Decouverte) 2006, Nakleden, Onur Karahanoğulları, Kamu
Hizmetleri Piyasa İlişkisinde Dördüncü Tip: Eksik İmtiyaz (Kamu-Özel Ortaklığı), SBF Dergisi, c. 66, no. 3, 2011, s. 177-215, s. 180.
47 “İngiltere’de ilk kez 1987 yılında Queen Elizabeth II Köprüsünün inşaatında kullanılan Public Finance İnitiative (PFI) Major hükümeti tarafından
ilk kez 1992 yılında resmen düzenlenmiştir. Daha sonra Blair hükümeti döneminde kamu-özel ortaklığı(PPP) kavramı geliştirilmiş, PFI onun bir alt
biçimi olmuştur.”
“Fransa’da (PPP) kamu-özel ortaklığı, yasal olarak les contrats de partenariat(ortaklık sözleşmeleri) adıyla düzenlenmiştir.” Bkz, Raphael Apelbaum, les PPP et le developpement du droit public français a l’etranger, Actualite Juridique de droit administratif: 1759, Nakleden, Karahanoğulları
s.180.
48 John Mccarthy, s.101.
124
bir konuma sahip ve değerli olan bu alandaki konutları özel bir konut şirketiyle birlikte işbirliği yaparak
satın almaya başlamıştır. Daha sonra ise şehri tarihi dokusunu koruyarak yeniden inşa etmiştir. Bu uygulamada belediyenin “boz-inşa et” diye adlandırılan bir anlayış sergilediği görülmüştür. Yani belediye
savaşta tahrip edilen kenti önce kendi haline bırakarak daha çok çöküntü yaşamasını sağlamış sonrasında
da konutları daha ucuza almıştır. Böylelikle hem finansman etkili kullanılmış hem de daha çok konut
toplanmaya çalışılmıştır49. Hollanda’daki bir başka kentsel dönüşüm konusu da “iş parkları” kurulması
ve yönetilmesi üzerine olmuştur. Bu uygulama, hem kamuya ait hem de özel sektöre ait olan alanlardaki
güvenliğin sağlanması, atıkların atılması, ilanların asılması ve bu alanların bakımının yapılması, belediyenin de üyesi olduğu “park yönetim birliği” tarafından üstlenilmesidir50. İşletmeler her yıl, büyüklüklerine
göre ödeme yaparak birliğe katkı sağlamakta, belediye ise kamu alanlarıyla ilgili giderlerin bir bölümünü
ödemektedir. Hollanda’da ortaya çıkan bu yöntem daha sonra ABD ve İngiltere’de de uygulama alanı
bulmuştur.
Hollanda’nın Utrecht kentinde uygulanan “Utrecht Centrum Project” (Utrecht Şehir Projesi) ise yeni
bir toplu taşıma terminali, yeni ofis ve konutlar, alışveriş merkezi vb. kentsel alanların inşa edilmesi veya
yenilenmesi için oluşturulan çok ortaklı bir yöntem ile gerçekleştirilmiştir51. İngiltere’nin tarihi öneme sahip kentlerinden biri olan Newcastle’da hayata geçirilen Grainger Town
Projesi de kamu ve özel sektörde yer alan birden fazla aktörün birlikte yürüttüğü uluslar arası ödüle sahip
başarılı uygulamalardan birisidir. 1997 yılında Newcastle City Council (Newcastle Belediyesi), English
Haritage, Tyneside Training and Enterprise Council (Tyneside Eğitim ve Girişim Kurulu), English Partnerships (İngiliz Ortaklıkları), ve Single Regeneration (Tek Dönüşüm Bütçesi) ile kurulan ortaklığın mali
desteğiyle hedeflerine ulaşılan hatta bazı hedefleri beklentilerin üstünde olan bir proje gerçekleştirilmiştir52. Avrupa ülkelerine ve ABD’ye nazaran bu konuda yeni yeni yol almaya başlayan bir ülke olmamız
ve gerekli yasal zeminin son dönemlerde hukuk sistemimizde yer edinmesi itibariyle kentsel dönüşüm
uygulamalarında kamu özel ortaklıklarına başvurulması gündeme gelmektedir. 6306 sayılı Kanunun 6.
49“Park Management Leidsche Rijn” ve “Lage Weide” İş park projeleri, Ayrıntılı Bilgi İçin bakınız. Tejo Spit, Kentsel Yeniden Yapılanma Sürecinde
Gerilimli Bir İlişki: Hollanda Deneyimi, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu İstanbul 2004, Tayf basım, 2005, İstanbul,
s.110-114.
50 Ayrıntılı Bilgi İçin bakınız. Tejo Spit, s.110-114.
51“Bugünkü koşullarda pek çok Hollanda belediyesinde başarılı bir kamu-özel sektör ortaklığı(ppp) oluşturmanın geçmişe göre çok daha kolay olması
nedeniyle, projelerde başarısızlıklar olduğu kadar bazı başarı hikâyeleri de bulunmaktadır ve özellikle ikilemleri ortaya çıkarmaktadır. Özel sektörle
belediyeler arasında etkili bir işbirliğinin oluşturulması, özellikle de şehirlerin iç bölgelerinin büyük çapta yapılandırılması söz konusu olduğunda
oldukça karmaşık bir süreçtir. Utrecht Merkezi (Şehir) Prjesi PPP’nin karmaşıklığıyla ilgili çarpıcı bir örnektir.” Ayrıntılı Bilgi İçin bkz. Tejo Spit,
s.110-114.
52“… öngörülen 80 milyonluk özel sektör desteği ortaklığın bittiği 2003 yılında aşılmış, toplamda 145 milyon pounda ulaşmıştır. Sonuçta 121 yapı
restore edilerek kullanılmaya başlanmış, 51 yapının iyileştirilme süreçleri ise sonrasındaki süreçte devam ettirilmiştir. Ortaklık sürecinde 1900 yeni
iş olanağı yaratılması hedeflenirken, bu sayı başarılı bir şekilde aşılmış ve 2299 yeni iş yaratılmış, diğer taraftan 199 olarak hedeflenen yeni işletme
sayısı 329’a ulaştırılmış, 522 olarak hedeflenen yeni konut birimleri sayısı 572 birim olarak kayda geçmiştir.” Pickard, R., Funding the artichitectural heritage: a guide to policies and examples, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2009. Nakleden; Şebnem Gökçen Dündar, Kentsel
Gerileme’den Kentsel Rönesans’a Dönüşüm: Newcastle Upon Tyne, İngiltere, Kentsel Dönüşümde Politika, Mevzuat, Uygulama, Nobel yayın,
Ankara, 2010, s. 153-158.
125
maddesinin 5/ç bendinde, “…Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan riskli alanlara ilişkin kamu ve özel sektör işbirliğine dayanan usuller uygulama yetkisi verilmektedir…” diyerek modelin uygulanabilmesinde
yasal zemin oluşturulmuştur.
Kamusal faaliyetleri gerçekleştirmek üzere, kamu sektörü ile özel sektör arasında kurulan uzun vadeli
işbirliğini ifade eden KÖO uygulamaları, kamusal mal veya hizmet tedarikinde en iyi finansal kaynağın
en uygun finansman imkânı ile temin edilmesi ilkesine53 paralel olarak birçok şekilde gerçekleştirilmektedir. Bunlar kentsel dönüşümde uygulanabilirliğine göre aşağıda ele alınacaktır. a. Yap-İşlet-Devret
Günümüzde İdare, birçok yatırımın ve kamu hizmetinin kurulması için ileri teknolojiye ve yüksek
miktarda maddi kaynağa ihtiyaç duymaktadır. İdarenin kendi imkânları dâhilinde bulunmayan bu maddi
kaynak ve teknolojiyi yerli veya yabancı yatırımcılar sayesinde yap-işlet-devret modeliyle sağlayabilmektedir. Özellikle İngiltere ve Fransa’da daha eski ve yaygın uygulama alanı olan kamu özel sektör ortaklıklarının, en klasik görünümünün yap-işlet-devret modeli olduğu söylenebilmektedir. 1980’li yıllarda,
yap-işlet-devret modeli giderek yaygınlaşmış ve ortaya çıkan küresel krize çözüm olması düşüncesiyle
gelişmekte olan ülkelerde de uygulanmaya başlamıştır54.
Ülkemizde İdarenin yatırım ve hizmetlerinin yap-işlet-devret modeli ile yürütülmesi 3996 sayılı
Kanunla yasal zemine kavuşmuştur. 3996 sayılı Kanun yap-işlet-devret modelinin tanımını yaparken
bunun bir finansman modeli olduğunu da ifade etmiştir. Kanunda hangi faaliyetlerin yap-işlet-devret
modeline konu olabileceği tek tek sıralanmıştır55.
6306 sayılı Kanun, 6. maddesinin 5/ç bendinin idareye, riskli alanlara ilişkin kamu ve özel sektör
işbirliğine dayanan usuller uygulama yetkisi vermesi, idarenin kentsel dönüşüm projelerinde yap-işletdevret modelinden yararlanabileceğini ifade etmektedir. Nitekim 3996 sayılı kanunda belirtilen, yap-işlet-devret modeli çerçevesinde yürütülebilecek hizmet ve yatırımların bir kısmı kentsel dönüşüm faaliyetleri dâhilinde yer almaktadır. Örneğin kamuya ait riskli alanlarda ya da kentin çöküntü alanlarında
park, sosyal ve kültürel alanlar, turizm alanları gibi aktivite alanları inşa edilmesi ve bunların işletilmesi
yap-işlet-devret modeliyle gerçekleştirilebilmektedir. Bundan yola çıkarak, kentsel dönüşüme kaynak yaratmak için yap-işlet-devret modelinin uygulanmasının, etkin bir finansman aracı olacağını söyleyebiliriz.
53 Sarısu, s.141.
54 Bult-Spiering, Mirjam ve Dewulf, Geert, Strategic Issues in Public-Private Partnerships, An International Percpectives, Blackwell Publishing,Londra, İngiltere, 2006, s.1-13. Nakleden; Sarısu, s.157.
55 Madde 2. “Bu Kanun, köprü, tünel,baraj,sulama,içme ve kullanma suyu,arıtma tesisi, kanalizasyon, haberleşme, (Ek ibare: 20/12/1999 - 4493/1
md.) elektrik üretim, iletim, dağıtım ve ticareti maden ve işletmeleri, fabrika ve benzeri tesisler, çevre kirliliğini önleyici yatırımlar,otoyol, trafiği
yoğun karayolu, demiryolu, gar kompleksi, lojistik merkezi, yeraltı ve yerüstü otoparkı ve sivil kullanıma yönelik deniz ve hava alanları ve limanları
, yük ve/veya yolcu ve yat limanları ile kompleksleri, sınır kapıları, milli park (özel kanunu olan hariç), tabiat parkı, tabiatı koruma alanı ve yaban
hayatı koruma ve geliştirme sahalarında planlarda öngörülen yapı ve tesisleri, toptancı halleri ve benzeri yatırım ve hizmetlerin yaptırılması, işletilmesi ve devredilmesi konularında, yap-işlet-devret modeli çerçevesinde sermaye şirketlerinin veya yabancı şirketlerin görevlendirilmesine ilişkin
usul ve esasları kapsar.”
126
b. Tasarla-Yap-Finanse Et- İşlet
Kamu özel işbirliğinin sık görülen uygulama şekillerinden biri olan tasarla-yap-finanse et-işlet modelinde kamu, özel sektör ve özel finansman unsurlarının bir araya gelmesi söz konusudur. Bu modelde
öncelikle özel sektör kamuya, hizmet sunumunda gereken tesisleri yapmak için özel finans kurumlarından
kaynak elde etmektedir. Sonrasında ise özel sektör bu kaynağı kullanarak kamunun ihtiyacı olan tesisleri
inşa etmek, bakımını yapmak ve işletmektedir. Kamu ise özel sektörden aldığı bu hizmetlere karşılık
özel sektör kuruluşuna sözleşme süresince belirlenen şekilde ödeme yapmaktadır56. Böylece üç unsurlu
bir ortaklık dâhilinde, bütün tarafların menfaat sağladığı bir yöntemle kamusal faaliyetler yerine getirilebilmektedir. Ayrıca bu sayede, özel finansman kurumu hem kendi sermayesini güvenli bir yatırımda
değerlendirmekte hem de özel sektörün kazancından elde edeceği sermayeyi de kendi portföyünde kullanabilmektedir.
c. Kirala/Satın al-Geliştir-İşlet
Söz konusu yöntemde özel sektör kuruluşu kamuya ait bir taşınmazı ya satın alarak ya da kiralayarak,
gerekli bakım ve onarımı yapması sonucunda anlaşma çerçevesinde işletmesi yoludur57. Son zamanlarda,
Özellikle tarihi ve kültürel alanlarda görülmeye başlayan bu model kentsel dönüşüme katkı sağlayabilmektedir. Avrupa’da ve ülkemizde birçok tarihi ve kültürel önemi haiz mekân bu şekilde yenilenerek
korunmaya çalışılmakta bununla birlikte ekonomiye de katkı sunmaktadır.
d. Tasarla-Yap
Özel sektörle İdare arasında, kamunun ihtiyaçları doğrultusunda gereken, bir kamu hizmetinin veya
tesisin tasarlanması ve inşa edilmesi sürecini kapsayan bir anlaşma şeklidir. Bu modelde özel sektörün sorumluluğu hizmetin veya tesisin inşa edilmesine kadardır. Bu aşamadan sonra mülkiyet ve işletme hakları
idarenin sorumluluğuna devredilmektedir. Daha önce yollar, kanalizasyon sistemleri, oyun alanları, yüzme havuzları, su ve atık su işleme istasyonları gibi şehircilik hizmetlerini kapsayan birçok alt yapı ve inşaat projesinde bu yönteme başvurulmuştur. Tasarla-yap yönteminin kamu adına en önemli faydalarından
birisi özel sektörün teknik ve finansal imkânlarından yararlanmak ve proje riskini minimize etmektir58.
e. Diğerleri
Kamu özel iş birliği yönteminin uygulama şekillerinden olan birkaç modeli yukarıda açıklamaya çalışıldı. Ancak şunu belirtmek gerekir ki; KÖİ modeli, belirli bir standart dâhilinde olmayan ve her projenin
kendi koşullarına göre idare ile özel sektör arasında kurulduğu esnek bir anlaşma yöntemidir. Yukarıda
sayılan modeller dışında, yap-devret-işlet, yap-işlet-sahip ol-devret, yap-sahip ol-işlet, tasarla yap-işlet, kirala-satın al, anahtar teslim, geçici özelleştirme, sarma-ekleme, işletme-bakım gibi usullerle
de kamu özel işbirliğine gidilerek kamu hizmetleri gerçekleştirilebilmektedir59.
56 Sarısu, s.161.
57 Sarısu, s.161.
58 Sarısu, s.160.
59 Sarısu, s.159-162.
127
2. İrtifak Hakkı Tesis Edilmesi
İrtifak hakkı, sahibine, konusunu oluşturan eşyaya ilişkin olarak kullanma, yararlanma veya hem
yararlanma hem de kullanma yetkisi veren ya da malikin mülkiyet hakkından kaynaklanan yetkilerinden
bir kısmını kullanmaktan kaçınmasını gerektiren ayni hakları60 ifade eden bir medeni hukuk kavramıdır.
İdare hukukunda ise anayasal temeli olan “İdari İrtifaklar” müessesi yer almaktadır. Özel hukuka ait bir
kavram olan irtifak hakkı, günümüz koşullarında ihtiyaç duyulan çeşitli gereksinmelerden dolayı kamu
hukuku kuralları çerçevesinde idare hukukunun da konusu olmaya başlamıştır.
Kural olarak, kamu malları özel hukuk işlemlerine konu olmamaktadır. Kamu malları üzerinde ayni
hakların kurulamaması kuralının gerekliliği, kamu mallarının devir ve ferağ yasağı ilkesi ile ilişkilendirilmektedir61. Ancak, “ekonomik faaliyetlerin ve finans imkânlarının zorlaması, özel kişilerin kamu hizmetlerinin kuruluşunda ve görülüşünde, büyük bayındırlık faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinde yer aldığı rol,
finansman sağlaması için gösterilmesi gereken karşılık, yapılan yatırımın büyüklüğü, beraberinde daha
güvenceli ve uzun süreli yararlanma taleplerini getirmiştir”62. Bu gibi ihtiyaçları karşılayabilmek adına bir
kamu malı üzerinde irtifak hakkı tesis edilebilmesine imkân vermek için, idare hukuku ilkelerine uygun
bir şekilde tahsisin esas alınması gerektiği; tahsisi engellemeyecek, tehlikeye düşürmeyecek ve tahsisle
bağdaşabilir nitelikte olan irtifakların kurulabilmesinin mümkün olabileceği ileri sürülmektedir63. Yayla,
“Toplu konut alt yapı projelerinin uygulanması, doğal gaz dağılımı, arıtma tesislerinin yapımı gibi bayındırlık işlerinin her zaman kamu kuruluşlarınca yapımı beklenemeyeceğinden bunların, bu tesislerden
yararlanacak olanlar tarafından inşası, bakımı ve onarımı gene tahsisle ve medeni hukuktaki anlamla
değil de, hiç değilse idare hukuku ilkeleriyle bağdaşır bir irtifak veya benzeri güvencelerle teşvik edildiği
takdire idarenin yükü de azalacaktır.”64 diyerek bu durumu destekler yönde görüş bildirmiştir.
Kamu malları üzerinde özel hukuk kişileri lehine irtifak hakkı kurulması çeşitli usullerle gerçekleşebilmektedir. Yatırımları teşvik, eğitim, sağlık, turizm ve sosyal amaçlı irtifak hakkı tesisleri, kamu malları
kiraya verilerek, gayri ayni hak tesisiyle, ecrimisil veya trampa gibi usullerle düzenlenebilmektedir65.
Ayrıca, kamu malları üzerinde özel kişiler lehine irtifak hakkı kurulması aynı zamanda kamu mallarından yararlanma usullerinden Özel yararlanma ve özel –istisnai yararlanmanın hukuki rejimi ile yakından ilişkilidir. Nitekim kamu mallarından bu usullerle yaralanma idarenin tek yanlı bir işlemine veya bir
idari sözleşmeye dayanmaktadır66. Bu hususta idari sözleşme zorunlu mu? Yoksa özel hukuk sözleşmesi
gerekli mi? vb. konular hakkında yapılması gereken bir tartışma konumuzun odak noktasından uzaklaşabileceğimiz düşüncesi ile ele alınmamıştır. 60 Mehmet Ayan, Eşya Hukuku, III.c., 2.b., Mimoza Yayınları, Konya, 2000, s.17.
61 Gülan, s.134.
62 AUBY J.B., Le bail emphytéotique sur le domaine public ve ISRAEL, L’activité commerciale sur le domaine public, in Actes du Colloque “Domaine
Public et Activité Economiques”, C.J.E.G., no. hors série, Octobre, 1991. Nakleden, Gülan, s.135.
63 Gülan, s.136.
64 Yıldızhan Yayla, Kamu Malları Üzerinde İrtifak Tesisi, İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, yıl:9, sayı:1-2, 1988, s.363.
65 Ayrıntılı bilgi için bakınız. Melikşah Yasin, İdari İrtifaklar, Maltepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 2005/2, s.189-193.
66 Gülan, s.215.
128
Mevzuatımızda yer alan bazı hükümler de kamu malları üzerinde irtifak hakkı kurulmasına izin vermektedir. 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun67 51. maddesi, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetten gayri ayni hak tesisine imkân sağlamaktadır. Ayrıca, 2634 sayılı Turizmi
Teşvik Kanunu68 kamusal malların kira veya irtifak hakkı tesisi yoluyla yatırımcılara kullandırılabileceğini öngörürken, 6831 Sayılı Orman Kanunu’nda69 “Devlet ormanları üzerinde kamu yararına yapılacak
her türlü yapı ve tesisler için, bedeli karşılığında Tarım Orman Bakanlığınca izin verilebilir.” ifadesi yer
almaktadır. Bunun yanı sıra 2863 sayılı Tabiat ve Kültür Varlıklarını Koruma Kanunu 14. maddesi de,
korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarını üzerinde irtifak hakkı kurulabilmesini hükme
bağlamıştır70. Bu düzenlemelerle birlikte, 5366 sayılı Kanun’un 5. maddesi71 de kamu tüzel kişileri ve
özel hukuk kişilerine irtifak hakkı tesisine olanak sağlayan bir hüküm içermektedir. Bu hükme göre, onarılması veya yenilenmesi gereken tarihi ve kültürel taşınmazlar üzerinde özel hukuk kişileri lehine irtifak
hakkı kurulabilecektir72.
Söz konusu yasal düzenlemelerden de anlaşılacağı üzere, idare kamu hizmetlerinin yürütülmesinde,
kamusal mallar üzerinde özel kişiler lehine irtifak hakkı kurulması yoluna gitmektedir. Bu vesile ile kamu
hizmetlerinin kurulması ve yürütülmesi sürecinde, idare önemli bir finansman kaynağına sahip olmaktadır. “Kamusal mallar üzerinde özel hukuk kişileri lehine irtifak hakkı tesisi, bir yandan kamu hizmetlerinin yürütülmesine özel hukuk kişilerinin katılımını sağlamakta diğer yandan ise, idarenin çeşitli nedenlerle kullanmadığı veya yeterince faydalanamadığı kamu mallarından en iyi şekilde yararlanmasına imkân
sağlamaktadır”73. Tarihi ve kültürel alanlarda özel kişilere tanınan bir takım haklarla hem ekonomik bir
yarar sağlanabilmekte hem de özel kişiler bu mekânların doğal olarak koruyucusu haline gelebilmektedir.
Ülkemizde bu tür ortaklıkların örnekleri son zamanlarda giderek artmaktadır. Örneğin bazı tarihi mekânlar yenilenerek müze ve/veya sanat galerisine dönüştürülmektedir74. Hatta Newcastle’da 1950’lerde tahıl
ambarı olarak kullanılan bir yapı on yıllık bir yenileme süreci sonunda 33.4 milyon poundu Sanat Kurulu
Piyango Fonunun karşıladığı toplam 50 milyon poundluk bir yatırımla bir sanat merkezine dönüştürül67 10.09.1983 tarih ve 18161 sayılı RG.
70 Madde 14. “Kullanma”
“Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının intifa haklarının, belirli sürelerle kamu hizmetlerinde kullanılmak üzere, Devlet dairelerine, kamu kurum ve kuruluşlarına, kamu menfaatine yararlı milli derneklere bırakılması veya gerçek ve tüzelkişilere kiraya verilmesi, Kültür ve
Turizm Bakanlığının iznine tabidir.
…gerçek ve tüzel kişilere karakterine uygun kullanmak şartı ile kiraya verilmesinin Vakıflar Genel Müdürlüğü’nün yetkisinde dir.”
71 Madde 5. “Sınırlı ayni hak tesisi”
“Kamu kurum ve kuruluşlarının ellerinde bulunan tarihi eser niteliğini haiz bina ve müştemilatı, tarihi özelliklerine uygun olarak restore ettirilmek
ve/veya tarihi özellikleri korunmak ve mülkiyeti ilgili kamu kurum ve kuruluşunda kalmak suretiyle; eğitim, sağlık, kültür ve sosyal amaçlı olmak
üzere kamu yararına çalışan dernekler, vakıflar, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve diğer kamu kurum ve kuruluşları ile üniversiteler
ile ticarî faaliyetlerde kullanılmak üzere gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerine sınırlı ayni hak olarak tesis edilebilir.
Sınırlı ayni hak tesisi ile ilgili esas ve usuller ile bedeli ve kullanma süresi, ilgili belediye veya ilgili kamu kurum ve kuruluşları tarafından Türk
Medeni Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu, Belediye Kanunu ve ilgili diğer mevzuat çerçevesinde belirlenir.”
72 Bu konuda bkz. Necip Taha Gür, Kentsel Dönüşüm Uygulamalarında Sınırlı Ayni Hak Tesisi, bu kitap içerisindedir.
73 Yasin, İdari İrtifaklar, s.170,171.
74“Talas Belediyesi “Ali Saip Paşa Caddesi Sokak Sağlıklaştırması” projesi kapsamında caddede bulunan ve yaklaşık 2 bin yıllık olduğu tahmin
edilen taş kemerli yapının müze ve sanat galerisine dönüştürüleceği çalışmalar devam etmektedir.” http://www.gazete5.com/haber/talasta-tarihi-mekan-muzeye-donusturulecek-251323.htm. erişim, 25.07.2013.
129
müştür. 2002 yılında Baltic Çağdaş Sanat Merkezi adıyla hizmete açılan yapı Ulusal Piyango kurumunun
finansal desteğiyle sürdürülmüştür75. Bu sayede eskimeye veya yıkılmaya yüz tutmuş birçok tarihi mekân
yenilenerek muhafaza edilmektedir. Bununla birlikte projelerin yüksek maliyetlerini karşılamayı kolaylaştıracak finansman kaynakları da sağlanabilmektedir.
Bu düzenlemelerden yola çıktığımızda, Kentsel Dönüşüm uygulamalarında finansman sorununu çözmek için başvurulacak yollardan birisinin de özel kişiler lehine irtifak hakkı tesis edilmesidir. Şüphesiz,
kentsel dönüşüm, sadece konut veya iş yeri gibi temel nitelikli taşınmazlardan ibaret değildir. Dönüşümün, alt yapı ve sosyal donatı alanları gibi diğer unsurlarla bütün olduğu bir gerçektir. Bu bağlamda, kamuya ait turizm alanları, ormanlar, kültür ve tabiat varlıkları gibi özel hukuk ilişkilerine konu olabilecek
ve iktisadi önemi haiz taşınmazlardan usulü çerçevesinde istifade etmek yerinde olacaktır. Böylelikle
finansman açısından önemli bir gelir yolu açılmış olabilir. Hatta söz konusu kamu taşınmazlarından elde
edilecek gelir sadece o taşınmaza ait projelerde değil, artan miktarlar başka projelere aktarılacak şekilde
kullanabilmelidir.
3. İmar Haklarının Transferi (Aktarılması)
İmar haklarının transferi, arazi kullanımına dayalı mevcut durumun belirlenmesi ile bölgelemeye
dayalı olarak karar verilen her parsel için en az gelişmenin oluşturulabilmesine yönelik parsel varsayımı
üzerine oluşturulmuştur. Bir başka ifade ile imar haklarının transferi piyasa tabanlı bir teknik olarak toplumun daha az gelişme görmek istediği yerlerden daha fazla gelişmenin olmasını istediği yerlere doğru
büyümenin gönüllü olarak transfer edilmesi yöntemidir76.
İmar haklarının transferi yöntemi, korunması gerekli alanlarda ve kentsel dönüşüm alanlarında, mülkiyet sahiplerinin mülkiyete ilişkin bazı haklarından (yapılaşma, tarım, satış, kiraya verme, irtifak hakkı
tesisi, başkalarına kullandırmama v.b.) sürekli olarak feragat etmeleri karşılığındaki nakdi ödemeye binaen alacakları menkul değeri ifade etmektedir77. Bu yöntem ile mülkiyet sahiplerinin imar hakları başka bir
projeye aktarılmakta veya menkul kıymet hakkına dönüştürülmektedir. Yani imar haklarının transferinde
arsanın yerine, imar haklarının alımı ve satımı söz konusu olmaktadır.
İmar haklarının transferinde dünyada iki yöntem kullanılmaktadır. Birinci ve en çok kullanılan
yöntem, mülkiyetini korumak isteyen kişinin, başka bir proje kapsamında, yatırımcının, yoğunluk artış
talebini karşılamak üzere imar hakkını piyasa koşullarında yatırımcıya satmasıdır. Diğer yöntem ise yerel
yönetimlerce İmar Hakkı Transferi Bankası kurulmasıdır. Böylece banka aracılığıyla bir havuz oluşturulmaktadır. Yatırımcı, arsa sahipleri ile anlaşarak talebini karşılamak yerine, yerel yönetimlerin oluşturduğu
banka aracılığı ile havuzdan taleplerini karşılamaktadır78.
75 Şebnem Gökçen Dündar, s.165.
76 A.Mustafa Ayten, “İmar (Gelişme) Hakkı Transferi Kavramı ve Bu Kavramın Uygulamasına Dair Örnekler “A.B.D. Örneği”, Şehircilikte Reform,
TMMOB ŞPO Mersin Üniversitesi, Dünya Şehircilik Günü 27. Kolokyumu, Mersin, 2003, s.212. Benzer yönde bakınız; Ercan Koç / Ayfer Gül,
“Kentsel Dönüşümde İmar Uygulama Araçları”, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu, Yıldız Teknik Üniversitesi, İstanbul, 2003, s.287.
77 Yalçın Yamak, “İmar (Yapılanma) Haklarının Devri: Model-Uygulama Alanları ve Sonuçlar”, Maliye Dergisi, S. 150, Ocak-Haziran 2006, s.110.
78 A. Faruk Göksu, “Kent Planlamada Yenilikçi Uygulama Araçları (İHT-İHTr-Menkulleştirme)”, Şehircilikte Reform, TMMOB ŞPO Mersin Üniversitesi, Dünya Şehircilik Günü 27. Kolokyumu, Mersin, s. 199-209.
130
İmar haklarının transferi (Transferable Development Rıghts) yöntemi, ilk olarak ABD’de ortaya
çıkmış ve özellikle 1980’li yıllarda yoğun bir şekilde uygulanmıştır. Uygulama planları tarım alanlarının
ve çevrenin korunması, tarihsel dokunun korunması, kentsel dönüşüm ve mimari karakterin korunmasına
yönelik olmuştur. New York eyaleti tarafından, Long Island kenti Pine Barrens Bölgesi Koruma Kanunu
çıkartılarak, bölgedeki doğal yaşam, tarım, balıkçılık ve tarihi sit alanları koruma altına alınmıştır. Buna
karşılık bir gelişme bölgesi belirlenerek, koruma alanındaki mülkiyet hakları sertifikalandırılarak buraya
aktarılmıştır. Bir başka proje de, Washington D.C.’nin hızlı kentleşmesi sonucu, komşu şehir olan Montgomery’nin tarım arazilerinin ve kırsal alanlarının tehdit altında olması üzerine uygulanmıştır79.
Türkiye’de imar alanı içinde bulunan tarihi ve kültürel varlıkların yıkılmasına ya da korunamamasına
karşın, 5226 sayılı Kanun’un 8. maddesi ile değişikliğe gidilen 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu’nun 17. maddesinde “yapılanma haklarının devri” kavramı uygulamanın ilk yasal
dayanağı olarak mevzuatımızdaki yerini almıştır. Ayrıca son zamanlarda gündemde oldukça yer bulan
Kentsel Dönüşüm uygulamalarının uygulanmasına yönelik çıkarılan 6306 sayılı Kanun’un 6. maddesinin
5/b bendinde, “…taşımaz mülkiyetini veya imar haklarını başka bir alana aktarmaya…” 5/c bendinde ise
“…taşınmaz mülkiyetini anlaşma sağlamak kaydı ile menkul değere dönüştürmeye…” bakanlık yetkilidir
diyerek, imar haklarının başka bir alana aktarılabileceği ve menkul değere dönüştürülebileceği düzenlenmiştir.
İmar haklarının transferi, tarihi ve kültürel alanlar ile sit alanlarının korunmasında, kentsel dönüşümün
ve gelişimin desteklenmesinde ve ekonomik büyümenin sağlanmasında etkisini ortaya koyacak bir
yöntemdir. Bu sayede yeni istihdam alanları oluşturulmasıyla birlikte yöntemin uygulanacağı alanlar
sermaye sahipleri için birer cazibe merkezi olabilecektir. Böylelikle, ortaya çıkan menkul değer sayesinde
kentsel dönüşüme dolaylı da olsa bir kaynak sağlanmış olacaktır. Kentsel dönüşüm projeleri için alternatif
bir finansman modeli diyebileceğimiz imar hakkı transferi yöntemi aynı zamanda idare ile vatandaşlar
ve özel sermaye kuruluşlarının bir araya gelerek oluşturduğu katılımcı bir uygulama metodunu ifade
etmektedir. Kamu ile özel sektör işbirliğinin bir örneği olan bu model ile tarihi ve kültürel alanların
korunması, kamu taşınmazlarından maksimum düzeyde yararlanılması ve imar haklarının piyasa
koşullarında verimli bir şekilde değerlendirilmesi gibi kentsel dönüşümün finansman boyutuna da katkı
sağlayabilecek birçok fayda elde edilebilmektedir.
4. İmar Haklarının Menkulleştirilmesi
İmar haklarının menkulleştirilmesi, imar haklarının transferi ve toplulaştırılması yöntemlerinin uygulanmasında kullanılacak iktisadi araçları ifade etmektedir. Bu yöntem, bir kentsel dönüşüm projesinde
yer alan tüm aktörlerin (mülkiyet sahipleri, yatırımcılar, merkezi ve yerel yönetim birimleri, kredi veren kuruluşlar v.b.) maddi ve yasal haklarını dönüştürürken, bu hakları güvence altına almak için finans
sektöründeki araçların özgülenmesi sürecidir. Şöyle ki, imar haklarının likidite dönüştürülmesi için bir
pazarın, yani alıcı ve satıcıların varlığı gereklidir. Amaç, bu pazarda gerçekleşecek alış ve satışlarda tarafların haklarını teminat altına almak adına bir Sertifika Bankası kurulması ve bu banka aracılığıyla
79 Yamak, s.115.
131
alış-satışlarda kullanılmak üzere, niteliklerine göre adlandırılacak, Sertifikalar80 oluşturulmasıyla imar
haklarının menkulleştirilmesini sağlanmaktır. ABD’de, genellikle ya yerel otoriteler bünyesinde ya da
eyalet düzeyinde geçici veya sürekli sertifika bankaları oluşturulmuştur. Bu bankalar hem kaybedilen yapılanma haklarını düzenlemiş hem de satıcı açısından pazar kaygısını ortadan kaldırmıştır81. Türkiye’de
kentsel dönüşüm projelerinin hayata geçirilmesinde bu yöntemlerden yararlanılması, kamusal kaynakları
kullanma oranını düşürerek kentsel dönüşümün finansmanına katkı sağlayabilecektir. Bu bağlamda büyük
ölçekli gayrimenkul projelerinin finansmanına katkıda bulunan Gayrimenkul Yatırım Ortaklıklarından da
istifade edilebilecektir.
kisini kullanarak, çeşitli usullerle özendirme, destekleme ve koruma yoluna gidebilir85. Planlı kalkınma
döneminde sanayileşmeyi arttırmak, turizmi geliştirmek ve tarımsal üretimi verimli kılmak adına özel
teşebbüsün idare tarafından desteklendiği görülmüştür. Bu dönemde yürürlüğe konulan kanunlarla, sanayileşmeyi ve turizmi geliştirmek amacıyla, yerli ve yabancı işletmelere, çeşitli vergilerden muafiyet ve
istisnalar getirilmiş, uzun vadeli ve düşük faizli krediler sağlanmış, sermaye ve kârların kur garantisi ile
yurtdışına serbestçe transfer edilmesi imkânı verilmiştir. Bununla birlikte lehlerine kamulaştırma yapılması ile devletleştirmeyi zorlaştıran ve tam karşılık sağlayan güvencelerle beraber yabancılar için köylerde taşınmaz mal edinme hakkı tanınmıştır86.
Gayrimenkul yatırım ortaklıkları, SPK tarafından düzenlenen, gayrimenkule dayalı sermaye piyasası
araçlarına, gayrimenkul projelerine, gayrimenkule dayalı haklara ve sermaye piyasası araçlarına yatırım
yapabilen kurumlardır82. Oldukça geniş piyasa alanı olan bu ortaklıklar borsada da işlem görmektedirler.
Kentsel dönüşüm projeleri kapsamında oluşturulacak “Gayrimenkul Sertifikaları”nın bu yatırım ortaklıklarının işlemlerine konu olması halinde kentsel dönüşümün finansmanın katkı sağlayabileceğini ileri
sürebiliriz. Nitekim 6306 sayılı Kanun’un 6/3 maddesi uyarınca anlaşma sağlanarak tahliye edilen, yıktırılan veya kamulaştırılan yapıların maliklerine ya da diğer hak sahiplerine Konut Sertifikası verilebileceği
hükme bağlanmıştır. Bu sertifikaların piyasa koşullarında veya borsa gibi yatırım kanallarında değerlendirilmesi kentsel dönüşüm finansmanına katkı sunabilecektir. Ayrıca Doğal Afet Sigortaları Kurumu’nun
(DASK) da bu sürece katkı sunabileceğini düşünmekteyiz. Nitekim kurumun işleyişini düzenleyen Doğal
Afet Sigortaları Kurumu Çalışma Esasları Yönetmeliği’nin83 25. maddesinde, faaliyet konuları arasında kurumun fonlarının yatırıma yönlendirilmesine yer verilmiştir. Yönetmeliğe göre, Kurumun fonlarından orta ve uzun vadeli portföyler oluşturularak sermaye piyasası araçlarına yatırım yapılabilmektedir.
Kurumun 2011 yılı faaliyet raporunda yer alan gelir tablosunda 2011 yılı kapsamlı fon rezervi artışı
211.107.351 TL olarak, net varlık değişim tablosunda ise birikmiş fon rezervi 1.477.648.481 TL olarak
belirtilmiştir84. Böylesine önemli bir yatırım sermayesine sahip bir kurum, fonlarının bir bölümünü kentsel dönüşüm projelerine yatırarak, kentsel dönüşüm finansmanına katkı sunabilecektir. İdarenin, Cumhuriyet döneminden bu yana iktisadi alanda yürüttüğü özendirme ve destekleme faaliyetlerinin kentsel dönüşüm uygulamalarına da uyarlanması mümkün gözükmektedir. Günümüzde turizm faaliyetlerinin ve kullanılmayan sanayi bölgeleri kentsel dönüşüm uygulamaları kapsamında değerlendirilmektedir. Nitekim ABD’de “Lowell Sanayi Kenti Yenilenme Süreci” ve İngiltere’de “Londra
Dok Alanlarının Dönüşümü” projelerinde alanların yeniden inşa edilerek yaşam alanına dönüştürüldüğü
görülmüştür. Londra’da Dok alanlarının yeniden geliştirilmesi ve ekonomik canlılığın arttırılması için
yatırımcıları teşvik edici girişimlerde bulunulmuştur. Bu bağlamda yatırımcılar vergilerden muaf tutulmuşlardır. Lowell projesinde ise kente yatırım yapılması için gereken teşvik edici unsurları tespit etmek
üzere Amerikan Kentleri Şirketi kurulmuştur87. Turizme konu olabilecek alanlarda da durum benzerlik
göstermektedir. İspanya’nın Bilbao kentinde yapılan yenileme çalışmaları sayesinde şehir uluslararası bir
turizm merkezine dönüşmüştür88.
B. Özendirme Ve Destekleme Faaliyetleri
İdare, kamuya yararlı gördüğü özel faaliyetleri kanunun verdiği yetkiye dayanarak veya takdir yet-
80 Bu sertifikalar İmar Hakkı Transfer Sertifikası, İmar Haklarının Toplulaştırılması Sertifikası, Gayrimenkul Sertifikası, Gecekondu Dönüşüm Sertifikası şeklinde adlandırılmaktadır. Detaylı bilgi için bakınız. A.Faruk Göksu, “Kentsel Dönüşüm Projelerinde Yenilikçi Yaklaşımlar”, Kentsel
Dönüşüm Sempozyumu, Yıldız Teknik Üniversitesi, İstanbul, 2003, s.277-278.
81 Yamak, s. 114.
82 Gayrimenkul yatırım ortaklıkları, iş merkezleri veya alışveriş merkezleri gibi büyük ölçekli gayrimenkul projelerinin finansmanına kaynak sağlar.
Şirketlerin bu tür büyük projeleri gerçekleştirmesi için önemli ölçüde finansman yükünü üstlenmesi gerekir. Bu durum, çoğu kez kendi öz kaynakları
yetersiz olan şirketler için faiz yükü anlamına gelen kredi yoluyla finansman demektir. Ayrıca, şirketin öz kaynakları yeterli olsa bile, bir öz kaynak
maliyeti söz konusudur. Hâlbuki bu tür projeler, halktan gayrimenkul yatırım ortaklığı payları karşılığında toplanacak paralarla finanse edilebilir.
Böylelikle şirketin finansman yükü büyük ölçüde hafiflemiş olur. Ayrıntılı bilgi için bakınız. http://www.spk.gov.tr/displayfile.aspx?action=displayfile&pageid=72&fn=72.pdf erişim, 25.07.2013.
84 Doğal Afet Sigortaları Kurumu Faaliyet Raporu 2011, http://www.dask.gov.tr/content/pdf/2011faaliyet_raporu.pdf erişim, 25.07.2013.
132
Kentsel dönüşüm uygulamalarında İdarenin özendirme ve destekleme faaliyetleri, “imar hakkının
toplulaştırılması”, “imar hakkının arttırılması”, “muafiyetler ve yardımlar”, “kredi ve kredi sübvansiyonları” gibi yöntemler ile gerçekleşebilmektedir.
1. İmar Haklarının Toplulaştırılması
İmar haklarının toplulaştırılması, ayrı ayrı parsellerdeki imar haklarının tek parselde ve büyük bir proje
kapsamında birleştirilmesi ile ortaya çıkan değerin (rantın) paydaşlar arasında bölüşülmesi yöntemidir.
Türkiye’de İmar haklarının toplulaştırılması, ilk olarak 1960’lı yıllarda yapılan kanuni düzenlemelerle89,
çeşitli sebeplerle parçalanmış tarımsal alanlarda bir bütünlük sağlamak ve tarımsal verimliliği arttırmak
85 Lütfi Duran, İdare Hukuku Ders Notları, Fakülteler Matbaası, İstanbul, 1982, s.347.
86 6326 Sayılı Petrol Kanunu, 6224 Sayılı Yabancı Sermayeyi Teşvik Kanunu (mülga), 6086 Sayılı Turizm Endüstrisini Teşvik Kanunu (mülga).
87 Ayrıntılı bilgi için bkz., Özden, s.451-463.
88“Hizmete dayalı bir ekonomiye geçiş yapan kentin nehir kıyısındaki bant boyunca yeni bir gelişim stratejisi izlenmesine dayalı olan plan kapsamında
inşa edilen Guggenheim Müzesi bir yandan kent için sembolik bir imge oluştururken, diğer yandan da ziyaretçiler için bir çekim merkezi olmasıyla
kent yaşamını canlandırıyor. Böylece, yapı kültürünün bir kentin ekonomisini ve bölgesel konumunu nasıl değiştirebileceğini örnekleyen başarılı bir
proje ortaya çıkıyor.” http://www.mo.org.tr/mimarlikdergisi/index.cfm?sayfa=mimarlik&DergiSayi=286&RecID=1590 erişim, 25.07.2013.
89“Ülkemizde ilk defa arazi toplulaştırılması 1961 yılında Toprak-su Genel Müdürlüğü tarafından 7457 sayılı kanunun ve Medeni Kanunun ilgili
maddelerine dayanarak yapılmıştır. Daha sonra 1966 yılında ihtiyaç üzerine ilk Arazi Toplulaştırma tüzüğü çıkarılarak Bakanlar Kurulu kararıyla
uygulanmaya konmuştur. Belirtilen toplulaştırma tüzüğüne göre uygulamalar 1973 yılına kadar devam etmiş, 1973 tarihinde, 1757 sayılı toprak ve
Tarım reformu bölgesinin dışındaki alanlarda, toplulaştırma çalışmaları bu kanuna göre, 1978 yılına kadar Toprak Su genel Müdürlüğü tarafından
yürütülmüştür.” Ayrıntılı bilgi için bkz. Halil Kalabalık, İmar Hukuku, c.3, 4.b., Seçkin yayınları, Ankara, 2012, s.3629. /http://www.tarimkutuphanesi.com/ARAZI_TOPLULASTIRMASI_00160.html erişim, 24.04.2013.
133
üzere Arazi Toplulaştırılması90 olarak uygulanmış ve başarılı sonuçlar vermiştir. Bu yöntem sayesinde
çiftçilerin değişik yerlerde olan arazileri tek parselde birleştirilerek sulama, gübreleme, ilaçlama gibi
tarımsal faaliyetlerin maliyetleri azaltılmıştır. Ayrıca arazi toplulaştırılmasında, köylerin düzenlenmesi,
çevre planlaması, doğal hayatın ve yeşil alanların korunması ve doğal afetlere karşı önlem alınması hususları da amaç edinmiştir91. İmar haklarının toplulaştırılması, kentleşme ve kentsel dönüşüm politikalarında da sık başvurulan bir
yöntemdir. Avrupa ülkelerinde oldukça yaygın ve başarılı örnekleri olan yöntemin Türkiye’de ilk karşılaşıldığı uygulamalar, Portakal Çiçeği92 ve Dikmen Vadisi kentsel dönüşüm projeleri olmuştur. Söz konusu
iki projede imar haklarının toplulaştırılması yöntemiyle hem kamu-özel sektör işbirliği etkin kılınmış hem
de bir finansman modeli olarak kaynak sağlamada başarılı olunmuştur.
Şöyle ki, söz konusu alanlarda tasarlanan mimari projeler gayrimenkul değerlerini arttırmaktadır.
Ortaya çıkan bu değer farkı projelerin gerçekleştirilmesinde finansmana konu olmaktadır. Örneğin, dikmen vadisi projesinde, vadi gecekondulardan arındırılarak yerine bir rekreasyon alanı, kültür ve eğlence
tesisleri ile konut ve iş yerleri yapılması hedeflenmiştir93. Böylelikle bölgedeki gayrimenkul değerleri artış göstererek inşaat ve gayrimenkul sektöründeki yatırımcılar için yeni bir pazar oluşturmuştur. Nitekim
projedeki konut ve ofis kulelerinden 300.000.000 USD yatırım kaynağı elde edilmesi amaçlanmıştır94.
Sonuç olarak, “bu yöntem ile projelerin piyasa koşullarında değerlendirilip yatırımcılar için cazip hale
getirilmesi ile bir getiri (rant) oluşturacak, bu rant ise üretim maliyetlerinde kullanılmak üzere katılımcılar arasında paylaşılacaktır” diyebiliriz.
2. İmar Haklarının İyileştirilmesi veya Artırılması
Bir arazi veya arsada ya da bina üzerinde, kat mülkiyeti kanunu, imar kanunu, imar planı veya imar
yönetmelikleriyle izin verilen yapılaşma ve fiziki geliştirme ile bu işlemlerin yasalarla belirlenmiş sonuçlarının doğurduğu haklar imar hakkını ifade etmektedir. İmar mevzuatınca parselasyon yapılarak düzenlenen imar parseli üzerindeki haklar aynı zamanda yapılaşma hakkını belirlemektedir95. İmar hakkının bir
parçası olan konut, işyeri vb. yapısal alanlar zamana bağlı olarak ya da başka sebeplerle kullanım ömrünü
tamamlamaktadır. Özelikle deprem riski altında olan bölgelerde bu durum da fazla hassasiyet göstermektedir. Üzülerek belirtmek gerekir ki, ülkemizde meydana gelen depremlerin birçoğunda oluşan can ve mal
90“Aynı şahsa veya çiftçi ailesine ait, çeşitli nedenlerle, ekonomik üretime imkan vermeyecek biçimde veya toprak muhafaza ve zirai sulama tedbirlerinin alınmasını güçleştirecek derecede; parçalanmış, dağılmış, şekilleri bozulmuş dağınık, küçük arazi parçalarının ve hisselerinin bir araya
getirilerek, muntazam şekiller halinde birleştirilmesi, bütünleştirilmesi ve işletmelerin yeniden düzenlenmesi işlemi olarak tarif edilebilir.” http://
www.tarimkutuphanesi.com/ARAZI_TOPLULASTIRMASI_00160.html erişim, 25.07.2013.
91 Benzer yönde görüş için bkz. Kalabalık, s.3626, http://www.tarimkutuphanesi.com/ARAZI_TOPLULASTIRMASI_00160.html erişim,
25.07.2013.
92“Proje kapsamında, 67 adet hissedara ait toplam 110.000m² lik alanda, imar hakları toplulaştırılmıştır. Mevcut imar hakkı ¼ oranında azaltılmış, ancak alanın %80 i yeşil alan yapılarak, diğer yatırımların değeri arttırılmıştır. Yani, arsa sahipleri, da fazla inşaat hakkından elde edecekleri değeri,
daha az inşaat ve kaliteli kentsel çevre ile elde etmişlerdir.” Göksu, “Kentsel Dönüşüm Projelerinde Yenilikçi Yaklaşımlar”, s.272.
93“Dikmen vadisinde parsel bazında apartmanlaşmış yapılar yerine konut ve ofisten oluşan iki büyük kule ile kuleleri birbirine bağlayan ve içinde
kültür aktiviteleri bulunan bir kültür köprüsünün ve kent ölçeğinde büyük bir göleti bulunan park alanı ile vadi yamaçlarında gecekondu hak sahiplerinin oturduğu 4-5 katlı yapılar bulunmaktadır.” Göksu, “Kentsel Dönüşüm Projelerinde Yenilikçi Yaklaşımlar”, s.274.
94 Göksu, “Kentsel Dönüşüm Projelerinde Yenilikçi Yaklaşımlar”, s.273.
95 Nusret İlker Çolak, İmar Hukuku, XII Levha yayıncılık, İstanbul, 2010, s.374.
134
kayıpları sağlıksız konutların varlığından kaynaklanmaktadır. Bu yapıların bundan sonraki süreçte sebep
olabileceği zararları önlemek için ivedi bir şekilde yıkılarak veya onarılarak yenilenmesi gerekmektedir.
Bu süreci hızlandıracak en önemli etkenlerden biri olan finansmanı karşılamak adına imar haklarının iyileştirilmesi ya da arttırılması gündeme gelebilir.
İmar haklarının iyileştirilmesi veya arttırılması, kentsel dönüşüm uygulamalarında önemli bir finansman kaynağı sağlayacak bir başka yol olabilecektir. Örneğin ekonomik ömrünü tamamlamış, yıkılması ya
da onarılması gereken riskli yapılar maliklerinin ekonomik imkânsızlıklarından ötürü yenilenememektedir. Bu sorunu aşmak adına, var olan imar haklarının iyileştirilmesi veya arttırılması söz konusu yapıların
yenilenmesi için bir finansmana dönüşebilmektedir. Şöyle ki bir veya daha fazla yapının yenilenmesinde,
var olan kat sayısı arttırılabilmesi ya da ticari yapıya dönüştürülebilmesi için imar ve belediye mevzuatında değişiklikler yapılabilir. Bununla birlikte küçük parseller bazında yapılaşmış konutların, bir adada
toplanarak büyük bir projede bir araya getirilmesine de müsaade edilebilir. Böylece, maliklerin sağlayamadığı inşaat maliyetleri karşılanmış olmakla beraber inşaat piyasasına da istihdam yaratılmış olabilir.
3. Muafiyetler ve Yardımlar
İktisadi ve sosyal kalkınmaları gerçekleştirmek için İdarenin özendirme ve destekleme faaliyetlerinde
bulunduğu bazı uygulamalar bulunmaktadır. Endüstrileşmemiş bölgelerde sanayi kuruluşlarının sayısını
arttırmak için o bölgelerde bir takım muafiyetler ve kolaylıklar sağlamaktadır. Arazi tahsisi, vergi ve harç
muafiyetleri, elektrik, su vb. giderlerin birim fiyatlarının düşürülmesi gibi imkânlar sunulmaktadır.
6306 Sayılı Kanun’da özendirme ve destekleme faaliyetleri hususunda hükümlerin, yeterli olmazsa
bile, yer aldığını söyleyebiliriz. Kanun’un tahliye ve yıktırma başlıklı 5. maddesinde kiracı veya maliklere geçici konut veya işyeri tahsis edilebileceği ya da kira yardımı yapılabileceği hükmü yer almaktadır.
Ancak kanun maddesinin sonunda yer alan “…yapılabilir” kelimesinin “…yapılır” şeklinde olmasının
gerekli olabileceği kanaatindeyiz. Böylelikle keyfi uygulamalara imkân verebilecek söz konusu lafzın
eşitlik ilkesini zedeleyecek şekilde yorumlanması ihtimali ortadan kalkabilecektir.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği’nin96
“kira yardımı ve diğer yardımlar” başlıklı 16. maddesinde ise maliklere konut ve işyeri tahsisi, bunun
mümkün olamaması halinde ise kira ve faiz yardımı yapılabileceği belirtilmiştir. Ancak aynı kişiye hem
kira yardımı hem de faiz desteği birlikte sunulamayacaktır. Yönetmelik, kira yardımını aylık 600 TL ve
en fazla 18 ay olarak belirtmiştir. Bu sınırlamanın projelerin konumlarına ve tamamlanma sürelerine göre
esnek tutulması daha uygun ve faydalı olabilecektir. Bunlarla birlikte noter harcı, tapu harcı, belediyelerce alınan harçlar, damga vergisi, veraset ve intikal vergisi gibi ödemelerde muafiyete gidilmiştir. Ayrıca
kullandırılan krediler sebebiyle lehe alınacak paralar ise banka ve sigorta muameleleri vergisinden muaf
tutulmuştur.
Yönetmeliğin 14/2 maddesinde ise, yeterli konut olmaması halinde kura çekimi yöntemiyle hak sahiplerinin belirleneceği ifade edilmiştir. Ayrıca bir yapıda kiracının bulunması halinde malikin ve kira96 15.12.2012 tarih ve 28498 sayılı RG.
135
cının haklarının ayrı ayrı korunması gerektiği de açıkça ifade edilmemiştir. Bununla birlikte 6306 sayılı
Kanun’un 6/4 maddesinde aynı şekilde hem destekleme faaliyetinden bahsedilmiş hem de yoruma açık
bir hüküm getirilmiştir. Bu hüküm uyarınca, inşaat maliyetlerinin şehrin ve kişilerin ekonomik durumuna
göre azaltılabileceği ve bazı uygulama harcamalarından muaf tutulabileceği belirtilmiştir97. Bu hükümler
dışında, Kanun’un 3. maddesinin 1. fıkrasında, riskli yapıların teknik analizlerin yapılması sürecindeki
mühendislik faaliyetlerinde “…masrafları kendilerine ait olmak üzere…” diye yazılan hükmün kentsel
dönüşüm projelerine herhangi bir katkı sağlamayacağını göstermektedir. Çünkü özellikle afet riski altında
olan yerleşim merkezlerinde kamu düzenini de göz önünde bulundurarak dönüşümü hızlandırmak gerekmektedir. Bu ve benzeri masrafların idare tarafından karşılanacak olması hem kamu düzenini bozacak
tehlikeleri azaltmak hem de kişilerin projelere katılımını hızlandırmak adına yararlı olacaktır.
5366 sayılı Kanun’da da, tarihi ve kültürel alanların yenilenmesinde idarenin birtakım destekleyici faaliyetlerinin yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır98. Yine 2863 sayılı Kanun’un 12. maddesinde, özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının bakım ve onarımı
için bakanlık tarafından ayni, nakdi ve teknik yardım yapılabileceği belirtilmiştir.
Kentsel dönüşümün sorumluluk paylaşımı gerektiren bir politika olması itibariyle proje aktörlerinden
olan İdarenin bu bağlamda etkin rol oynaması gereklidir. Projeler kapsamında alınacak vergi, resim harç
gibi kamu yaptırımlarında muafiyet ve indirimler getirebilmelidir. Bununla birlikte ücretsiz planlama ve
danışmanlık hizmetleriyle99 beraber ruhsat alma veya yenileme aşamasında da kolaylık sağlanmalıdır.
Dünyadaki birçok örneğine baktığımızda bu tür kolaylaştırıcı politikalara başvurulduğu görülmektedir.
Örneğin Dublin Kentsel Gelişim Planı kapsamında hükümet özel vergi indirimlerinin uygulandığı bölgeler tescil etmiş ve bu bölgelerde finansal teşvikler sunmuştur. Ticari alanların gelişiminde, işyeri kiralarında, emlak vergisinde indirimler yapılmasının yanında konut alanlara veya konutunun yenilemek
isteyenlere de kolaylık sağlamıştır100.
4. Kredi ve Kredi Sübvansiyonları
Ekonomik Kalkınmanın sağlanması, piyasaların canlı tutulması, enflasyon, işsizlik ve istihdam gibi
iktisadi alanlarda devletin müdahalesi gereklilik arz etmektedir. Nitekim devlet, söz konusu piyasa koşullarının gerekli kıldığı zamanlarda destekleme faaliyetlerinde bulunmaktadır. Devletin özel hukuk kişile97 Madde 6/4. Riskli alanlarda, rezerv yapı alanlarında ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlar üzerinde yapımı gerçekleştirilen konutların bedelleri, gerekli görüldüğünde, proje uygulamalarının yapıldığı illerdeki ekonomik durum, tabii afetin ortaya çıkardığı durumlar, konut rayiç ve enkaz
bedelleri ile uygulama alanındaki kişilerin mal varlığı ve geliri göz önünde bulundurularak Bakanlar Kurulu kararı ile yapım maliyetlerinin altında
tespit edilebilir ve sosyal donatı ve alt yapı harcamaları uygulama maliyetine dahil edilmeyebilir.
98 Madde 3. “Uygulama”
(Ek fıkra: 16/5/2012-6306/16 md.) Yenileme projelerinin gerektirdiği uygulamalar, verilen süre içinde yapı malikince yapılmadığı takdirde, il özel
idaresi veya belediye tarafından yapılarak masrafı yapı malikinden tahsil edilir. İl özel idaresi veya belediye tarafından, yapı malikinin uygulama
masraflarını ödemesini kolaylaştırıcı tedbirler alınabilir. Bu tedbirlere ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir.
99 Melikşah Yasin, Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu, TBB Dergisi, Sayı 60, 2005, s.136.
100“- Ticari gelişim ve canlanma gibi işlerde, vergide % 50 indirim,
- İşyeri kiralarında, on yıllık kiralamalarda çifte kira indirimi,
- On yıl için emlak vergilerinde İndirim,
- Ev satın alanlara, evin satış bedelinin %50’si oranında vergiyle denkleştirme,
- Mülk sahibi veya kullanıcıların vergilerinde, yapının yenileme maliyetinin %50’si oranında vergiyle denkleştirme,” Özden, s.435.
136
rine kredi sunması ya da kredilerin faizlerin kısmen veya tamamen karşılaması destekleme faaliyetlerine
girmektedir. Devlet adına kentleşme faaliyetleri yürüten özellikle de konut ihtiyacını karşılamakla görevli
kılınan TOKİ’nin işleyişini düzenleyen 2985 sayılı Kanun’da, krediler ve bunlara ilişkin faiz desteği
hakkında;
“…Konutların finansmanı için bankaların iştirakini sağlayacak tedbirleri almak, bu amaçla gerektiğinde bankalara kredi vermek, bu hükmün uygulanmasına ilişkin usulleri tesbit etmek,
…Ferdi veya toplu konut kredisi vermek, köy mimarisinin geliştirilmesine, gecekondu alanlarının
dönüşümüne, tarihi doku ve yöresel mimarinin korunup yenilenmesine yönelik uygulamalar yapmak
ve bu konulardaki projeleri kredilendirmek ve gerektiğinde tüm bu kredilerde faiz sübvansiyonu yapmak…” şeklinde açık bir hüküm yer almaktadır.
İdare tarafından sağlanan bu kolaylıklar kentsel dönüşüm uygulamaları kapsamında da hukuksal zemine kavuşmuştur. 6306 sayılı Kanun’un 7/6 maddesinde de kentsel dönüşüm projeleri kapsamında kullanılacak kredilere faiz desteği sağlanabileceği hükme bağlanmıştır101. Bu bağlamda dönüşüm projeleri özel
hesabının işleyişine ilişkin düzenlenen yönetmelikte102 “Hak sahiplerince bankalardan kullanılacak kredilere verilecek faiz desteği” harcamalar arasında belirtilmiştir. Ayrıca yönetmelikte, Bakanlık tarafından
verilecek konut ve işyeri kredilerinde başvuru, kullandırma ve geri ödeme koşulları düzenlenmektedir.
Kredi kullandırılmasında maliklerle beraber, kiracı ve diğer hak sahiplerinin de bu imkânlardan yararlanacağı uygulamada eşitlikçi bir yaklaşımı ortaya koymaktadır.
Çevre ve şehircilik Bakanlığı, 6306 sayılı Kanun kapsamında hak sahiplerince kullanılacak kredilere
ilişkin bazı bankalarla protokol imzalamıştır103. Protokol gereğince Bakanlık kullandırılacak kredilere
faiz desteği sağlarken bankalarda faiz indiriminde bulunacaktır104. Böylelikle kentsel dönüşüm projelerine
alternatif bir finansman sağlanmış olacaktır. Ancak belirtmek gerekir ki, kredi kullanımında uygulanacak
bürokrasi ve prosedür zorlaştırılırsa söz konusu projeler ektisini yitirebilir. Nitekim bankalarca istenen
teminatlar herkesin karşılayabileceği nitelikte olmayabilir. Ayrıca bankaların kredi kullanımında dosya
masrafı, hizmet bedeli vb. bir takım meşruluğu tartışılan kesintilerden de kaçınması gerekebilir.
III. Uluslararası Fonlardan Kaynak Sağlama Modeli
Uluslararası ekonominin giderek küreselleştiği (neo-liberal ekonomi) günümüz piyasalarında yatırımcılar, sermayelerini güven duydukları ülkelere, bölgelere ve sektörlere yöneltmektedir. Bu bağlamda özellikle gelişmekte olan ülkeler ve kentsel dönüşüm projeleri sermaye şirketleri açısından önem arz etmektedir. Türkiye’de hem son zamanlardaki güçlü ve istikrarlı ekonomik yapı hem de piyasa koşullarıyla ilgili
yapılan yasal düzenlemeler sayesinde yabancı yatırımcıların güven duydukları bir piyasa oluşturulmuştur.
101Madde 7/6. Bu Kanun kapsamında sağlanması öngörülen krediler ile dönüşüm faaliyetleri kapsamında yapılacak konutlara ilişkin, hak sahip
lerince bankalardan kullanılacak kredilere dönüşüm projeleri özel hesabından karşılanmak üzere faiz desteği verilebilir. Bu işlemlere ve verilecek
desteğe ilişkin usul ve esaslar Hazine Müsteşarlığının bağlı bulunduğu Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenir.
10213.09.2012 tarih 28410 sayılı RG., Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı Gelir, Harcama, Kredi Ve Kaynak Aktarımı Yönetmeliği.
103 http://www.csb.gov.tr/gm/altyapi/index.php?Sayfa=sayfa&Tur=webmenu&Id=8198 erişim, 25.07.2013.
104http://www.isbank.com.tr/content/TR/Bizi_Taniyin/Bizden_Haberler/Detay/Kentsel_Donusum_icin_Cevre_ve_Sehircilik_Bakanligi_ile_ilk_im
zayi_Is_Bankasi_atti-562-3123.aspx erişim, 25.07.2013.
137
Kentsel dönüşüm projelerinde özel sektörün ve yerel kuruluşların katılımı gün geçtikçe artmaktadır.
Piyasa ekonomisinin başrolünde yer alan bankacılık sektörü de paydaşlar arasında etkin bir konumdadır.
Hem devletin ilgililer için sağlayacağı faiz destekli kredilerin kullandırılmasında hem de merkezi ve yerel
idarelerin piyasaya süreceği tahvil benzeri (imar hakları menkulleştirme sertifikaları) kıymetli evrakların
işlem görmesinde aracı kurumlar konumundadır. Bankaların bu faaliyetleri hızlı ve sorunsuz bir şekilde
gerçekleştirmesi için güçlü sermayelerinin olması gerekmektedir. Bu noktada uluslararası fonların etkisi
ortaya çıkmaktadır. Bununla birlikte yerel idareler tarafından gerçekleştirilen projelerde yurtdışına tahvil ihraç ederek uluslararası fonlardan finansman sağlanabilmektedir. Ülkemizde, Ankara Dikmen Vadisi
Kentsel Dönüşüm Projesinde bu yöntem kullanılmıştır. Projenin yöneticilerinden olan Belediye, yaptığı
çalışmalara yurtdışına tahvil ihraç ederek yabancı kaynaklardan finansman sağlamıştır105.
AB, BM, UNESCO, IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlar da kentsel dönüşüm projeleri
için birer küresel aktör konumundadır. Bu kuruluşlar birçok ülkede ekonomik, sosyal ve yapısal sorunların ortadan kalkması adına yürütülen faaliyetlere katılmakta ve bunlara finansman sağlamaktadır. İrlanda’nın başkenti Dublin’de, kültür eksenli bir kentsel dönüşüm uygulaması olan Temple Bar projesinde,
uygulamayı yürüten şirket Avrupa Birliği’nin verdiği 4 milyon sterlin ile kurulmuştur. Bununla birlikte
Avrupa Yatırım Bankası şirkete 25 milyon sterlin borçlanma imkânı sağlamıştır. Ayrıca İrlanda Merkez
Bankası da devlet garantili borçlanma olanağı sunmuştur106.
Ülkemizde de bu kuruluşlarla işbirliği halinde birçok proje hayata geçirilmiştir. Özellikle, AB üyelik
sürecinde çok sayıda Ekonomik ve Sosyal Entegrasyon Projesi gerçekleştirilmektedir107. Türkiye’deki
belediyeler ve AB Üye Ülkeleri ile aday ülke belediyeleri arasında diyalogun arttırılması ve uzun vadeli
sürdürülebilir işbirliğinin kurulması ve güçlendirilmesi; etkin, şeffaf ve katılımcı yerel yönetimin desteklenmesi, yüksek kaliteli belediye hizmetlerinin sunulması için AB tarafından Kentler ve Belediyeler Hibe
Programı gerçekleştirilmektedir. Kentsel dönüşüm konusu da bu programa dâhil olan sektör ve konular
arasında yer almaktadır108.
Ayrıca 1994 yılında Safranbolu’nun UNESCO kültür mirası listesine kabul edilmesiyle ilçedeki kültürel yapılar UNESCO tarafından restore edilerek koruma altına alınmıştır109. Bunlarla birlikte,
1947’den beri Dünya Bankası’nın katılımcısı olan ülkemizde, yaklaşık 129 proje desteklenmiş ve 15.5
milyar dolar kaynak sunulmuştur. Dünya Bankası doğrudan konut sektörüne destek sunmamakla birlikte
Erzincan, Adana, İstanbul ve İzmit civarındaki deprem projeleri kapsamında kredi sağlamıştır110. 105 Göksu, s. 274.
106 1991 yılında İrlanda hükümetinin çıkardığı “Maliye Yasası” ve “Temple Bar Yenileme ve Geliştirme Yasası”yla iki şirket kurulmuştur. Bunlardan
Temple Bar Mülkleri Şirketi, koruma, yenileme, yeniden geliştirme, restorasyon, arazi ve binaları istimlak etme gibi görev ve yetkilerle faaliyet
yürütmektedir. Ayrıntılı bilgi için bakınız. Dilek Özdemir, Kültür ve Turizm-Eksenli Dönüşümde Süreç Yönetimi ve Katılım: Temple Bar, Dublin,
Kentsel Dönüşümde Politika, Mevzuat, Uygulama,Nobel yayın, Ankara, 2010, s. 181.
107 http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=44518&l=1 erişim, 25.07.2013.
108 http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=5969&l=1 erişim, 25.07.2013.
109UNESCO Türkiye Milli Komisyonu Somut Kültürel Miras İhtisas Komitesi, Türkiye’nin Dünya Miras Alanları, Ankara, 2009, s. 216-240. http://
unesco.org.tr/dokumanlar/kitaplar/dma.pdf erişim, 25.07.2013.
110Alptekin Orhon, Kentsel Dönüşüm Uygulamalarını Destekleyen Araçlar Olarak, Konut ve Altyapı Projeleri İçinde Dünya Bankası, Uluslararası
Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu İstanbul 2004, Tayf basım, 2005, İstanbul, s.256.
138
SONUÇ
Kentsel Dönüşüm için kamusal kaynaklardan finansman oluşturulması hususunda bir takım ilkeler
belirlenmesi yerinde olacaktır. Daha önce söylediğimiz üzere kentsel dönüşüm uzun vadeli projelerin uygulanmasıyla hayat bulmaktadır. Kamusal kaynaklar bu projelerin hayata geçirilmesi ve sürdürülmesindeki temel unsurlardan biri olduğuna göre bu kaynakların kullanılmasında titizlik gösterilmeli ve bunlardan
uygun bir fayda sağlanmalıdır.
Bu bağlamda kentsel dönüşüm finansmanına kaynak aktarılmasına ilişkin hukuksal metinlerin açık
ve net cümlelerle ifade edilebilmesi yerinde olacaktır. Yoruma imkân veren kanuni metinler, keyfi uygulamalara dönüşürse, sürdürülebilir çalışmalar yapmaya engel teşkil edebilir. Ayrıca hazine adına tescilli
arazilerin satışıyla ilgili bir envanter belirlenmesi ve bir planlama yapılması gerektiği kanaatindeyiz. Aksi
takdirde, idare iskân, afet vb. durumlarda arsa ihtiyacını karşılamak için kamulaştırma yapmaya ihtiyaç
duyulabilir. Bu durumda idare daha önce satmış olduğu arazileri geri almak veya sattığı arazilerden elde
ettiği gelirden daha fazlasını ödeyerek kamulaştırma yoluna gitmek zorunda kalabilir. Hazine arazileri ya
da idarenin mülkiyetinde bulunan diğer taşınmazlar her ne kadar kamusal kaynak olarak görünseler de
sınırsız değillerdir. Nitekim savaş, ekonomik kriz, doğal afetler vb. gibi durumlar göz önünde bulundurulduğunda bu taşınmazların ne kadarının özel hukuk işlemlerine konu olması gerektiği de doğru planlanmalıdır. Netice itibariyle, bir anlamda kıt kaynaklardan biri olarak tarif edilebilecek bu arazilerin satışından
elde edilecek gelirler kentsel dönüşüme aktarılacaksa, ya da kentsel dönüşüm için bunların satıldığı ifade
ediliyorsa, buradan elde edilecek gelirlerden mümkün olduğunca çok miktarda kaynak aktarılabilmesi
yerinde olacaktır.
Kamu ile özel sektörün birlikte rol aldığı projeler de kentsel dönüşümün finansmanına olumlu katkı
sunmaktadır. Ülkemizde bu yöntemleri teşvik edici düzenlemelerin arttırılması ve özellikle yerel idarelere
bu konuda hareket etme yetkisi tanınması yerinde olacaktır. Bununla birlikte başta belediyeler olmak üzere yerel kuruluşlara kentsel dönüşüm projeleri uygulama zorunluluğu getirilmelidir. Nitekim araştırmamız neticesinde belediyelerin bu konuda yeteri kadar proje yapmadığı gözlenmiştir. Ayrıca belediyelerin
kentsel dönüşüme ayrılan bütçeleri de arttırılmalıdır.
Ülkemizde TOKİ gibi inşaat sektöründe önemli başarılara imza atan bir kurumun kentsel dönüşüme
de katkı sunduğu kanaatindeyiz. Ancak, ister Bakanlık aracılığıyla isterse kendi faaliyetleriyle kamusal
kaynakların büyük bir kısmını kullanma yetkisi bulunan TOKİ’nin yerel idarelerle kaynak ve yetki paylaşımı sürece katkı sağlayabilecektir. Özellikle 6306 sayılı Kanun başta olmak üzere birçok yasal düzenlemede harcama yetkileri Bakanlıkta toplanmıştır. Uygulama sürecinde bürokratik hantallığın önüne
geçmek adına hazine payları, yetkili olan her idarenin bütçesine aktarılabilmelidir.
Birçok finansman yönteminin belirlendiği ve uygulandığı kentsel dönüşüm projeleri için şunu belirtmek gerekir ki; en önemli finansman kaynağı dönüşüme konu olan yerleşim yerinin kendisidir. Elbette
kamusal kaynaklar, özel sektör sermayesi ve uluslararası fonlar gibi reel kaynaklar gereklilik arz etmektedir. Ancak bir kenti içinde bulunduğu yapısal veya sosyo-ekonomik çöküntüden kurtaracak en önemli
şey o yerin potansiyel değerleridir. Gerek İdare gerekse özel sektör bir kentin değerlerini belirleyerek
finansman sorununu azaltabilecektir.
139
Keleş, Ruşen : Kentleşme Politikası, 12. bs., İmge Kitabevi, Ankara, 2012.
KAYNAKÇA
Ayan, Mehmet: Eşya Hukuku, III.c., 2.b., Mimoza Yayınları, Konya, 2000.
Koç, Ercan; Gül Ayfer:“Kentsel Dönüşümde İmar Uygulama Araçları”, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu, Yıldız Teknik Üniversitesi, İstanbul, 2003.
Ayten, A.Mustafa: “İmar(Gelişme) Hakkı Transferi Kavramı ve Bu Kavramın Uygulamasına Dair Örnekler “A.B.D. Örneği”, Şehircilikte Reform, TMMOB ŞPO Mersin Üniversitesi, Dünya Şehircilik
Günü 27. Kolokyumu, Mersin, 2003.
MCCARTHY, John : “Kentsel Dönüşümde Ortaklık Pratiği”, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu İstanbul 2004, Tayf basım, İstanbul, 2005.
Çolak, Nusret İlker: İmar Hukuku, XII Levha yayıncılık, İstanbul, 2010.
Orhon, Alptekin : “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarını Destekleyen Araçlar Olarak, Konut ve Altyapı
Projeleri İçinde Dünya Bankası”, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu İstanbul 2004, Tayf basım, İstanbul, 2005.
Demirsoy, Mustafa Sami: “Kentsel Dönüşüm Projelerinin Kent Kimliği Üzerindeki Etkisi”, Mimar Sinan Güzel Sanatlar Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, İstanbul 2006.
Özdemir, Dilek : “Kültür ve Turizm-Eksenli Dönüşümde Süreç Yönetimi ve Katılım: Temple Bar, Dublin”, Kentsel Dönüşümde Politika, Mevzuat, Uygulama,Nobel yayın, Ankara, 2010.
Duran, Lütfi: İdare Hukuku Ders Notları, Fakülteler Matbaası, İstanbul, 1982.
Özden, Pelin Pınar : Kentsel Yenileme, İmge kitabevi, Ankara, 2008.
Pelin, İbrahim Fazıl : Finans İlmi ve Finansal Kanunlar, bozkurt basımevi, İstanbul,1937.
Coşkun, Gülay: Devlet Bütçesi, Turhan kitabevi, Ankara, 1986.
Dündar, Şebnem Gökçen : “Kentsel Gerileme’den Kentsel Rönesans’a Dönüşüm: Newcastle Upon
Tyne, İngiltere”, Kentsel Dönüşümde Politika, Mevzuat, Uygulama, Nobel yayın, Ankara, 2010.
Soyak, Taner : “Özel Sektör ve Kentsel Dönüşüm”, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları
Sempozyumu İstanbul 2004, Tayf basım, İstanbul, 2005.
Eker, Ali Yıldırım : “Kamu Özel Sektör Ortaklıkları”, Bütçe Dünyası, Cilt 2, Sayı 25, 2007.
Erginay, Akif : Kamu Maliyesi, Sevinç matbaası, Ankara, 1977-1978.
Giritli, İsmet; Bilgen, Pertev; Akgüner, Tayfun; Berk, Kahraman: İdare Hukuku, 5.b., Der yayınları, İstanbul, 2012.
Göksu, A. Faruk : “Kent Planlamada Yenilikçi Uygulama Araçları (İHT - İHTr-Menkulleştirme)”,
Şehircilikte Reform, TMMOB ŞPO Mersin Üniversitesi, Dünya Şehircilik Günü 27. Kolokyumu, Mersin.
Göksu, A.Faruk : “Kentsel Dönüşüm Projelerinde Yenilikçi Yaklaşımlar”, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu, Yıldız Teknik Üniversitesi, İstanbul, 2003.
Gülan, Aydın : Kamu Mallarından Yararlanma Usullerinin Tabi Olduğu Hukuki Rejim, Alfa Basım
Yayın, İstanbul,1999.
Jez, Gaston : Finans İlmi, çeviren, Alaettin Tiritoğlu, yeni cezaevi matbaası, Ankara, 1939.
Sarısu, Ayhan : Kamu-Özel İşbirlikleri, Yaklaşım yayıncılık, Ankara, 2009.
Kalabalık, Halil : İmar Hukuku, c.3, Seçkin yayınları, Ankara, 2012.
Spit, Tejo : “Kentsel Yeniden Yapılanma Sürecinde Gerilimli Bir İlişki: Hollanda Deneyimi”, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu İstanbul 2004, Tayf basım, İstanbul, 2005.
Şişman, Aziz ; “Dünyada ve Türkiye’de Kentsel Dönüşüm
Kibaroğlu, Didem : Uygulamaları”, TMMOB Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası 12. Türkiye
Harita Bilimsel ve Teknik Kurultayı, Ankara, 2009.
Tan, Turgut : İdare Hukuku, Turhan kitabevi, Ankara, 2011.
Yamak, Yalçın : “İmar (Yapılanma) Haklarının Devri: Model-Uygulama Alanları ve Sonuçlar”, Maliye Dergisi, S. 150, Ocak-Haziran 2006.
Yasin, Melikşah : “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, TBB Dergisi, Sayı 60, 2005.
Yasin, Melikşah : “İdari İrtifaklar”, Maltepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 2005/2.
Yayla, Yıldızhan : “Kamu Malları Üzerinde İrtifak Tesisi”, İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, yıl:9,
sayı:1-2, 1988.
Kaneti, Selim : Vergi Hukuku, Filiz kitabevi, İstanbul, 1989.
Karahanoğulları, Onur:“Kamu Hizmetleri Piyasa İlişkisinde Dördüncü Tip: Eksik İmtiyaz” (Kamu-Özel
Ortaklığı), SBF Dergisi, c. 66, no. 3, 2011.
140
141
ELEKTRONİK KAYNAKÇA
UNESCO Türkiye Milli Komisyonu Somut Kültürel Miras İhtisas Komitesi, Türkiye’nin Dünya Miras
Alanları, Ankara, 2009. http://unesco.org.tr/dokumanlar/kitaplar/dma.pdf
http://www.hkmo.org.tr/resimler/ekler/0e6be4ce76ccfa7_ek.pdf
http://www.toki.gov.tr/
http://www.ppp.org.tr/content/view/49/74/
http://www.gazete5.com/haber/talasta-tarihi-mekan-muzeye-donusturulecek-251323.htm.
http://www.spk.gov.tr/displayfile.aspx?action=displayfile&pageid=72&fn=72.pdf
http://www.dask.gov.tr/content/pdf/2011faaliyet_raporu.pdf
http://www.mo.org.tr/mimarlikdergisi/index.cfm?sayfa=mimarlik&DergiSayi=286&RecID=1590
http://www.tarimkutuphanesi.com/ARAZI_TOPLULASTIRMASI_00160.html
http://www.csb.gov.tr/gm/altyapi/index.php?Sayfa=sayfa&Tur=webmenu&Id=8198
http://www.isbank.com.tr/content/TR/Bizi_Taniyin/Bizden_Haberler/Detay/Kentsel_Donusum_icin_
Cevre_ve_Sehircilik_Bakanligi_ile_ilk_imzayi_Is_Bankasi_atti-562-3123.aspx
http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=44518&l=1
http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=5969&l=1
http://unesco.org.tr/dokumanlar/kitaplar/dma.pdf
KENTSEL DÖNÜŞÜM UYGULAMALARINDA
SINIRLI AYNİ HAK TESİSİ
GİRİŞ
Araş. Gör. Necip Taha Gür*
Kentsel dönüşüm alanındaki düzenlemelerde sınırlı ayni hak tesisi, tarihi nitelik arz eden yapıların
aslına uygun olarak yenilenmesi amacıyla gerçekleştirilen uygulamalar olmasının yanı sıra, kentsel dönüşüm alanlarına müdahale için kamulaştırmaya alternatif bir uygulama şekli olarak karşımıza çıkmaktadır.
Mülkiyet hakkına nazaran sahibine daha sınırlı ve dar yetkiler tanıyan sınırlı ayni haklarda, mülkiyet
hakkının sahibine verdiği yetkilerin bir veya birkaçı sınırlı ayni hak sahiplerine verilmek suretiyle, yararlanma hakkı tanınmaktadır. Sınırlı ayni haklar Medeni Kanun temelinde; irtifak hakkı, taşınmaz yükü ve
rehin olmak üzere üç çeşittir.
I. Hukuki Dayanak
Kentsel dönüşüm alanında ilk kanuni düzenlemelerden sayılabilecek 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve
Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun’un 4.
ve 5. maddelerinde sınırlı ayni hak tesisini hüküm altına alan düzenlemelere rastlanılmaktadır. Kanun’un
“Taşınmaz tasarruflarının kısıtlanması ve kamulaştırma” başlıklı 4. maddesinin 4. fıkrasında1, yenileme
alanlarında2 yapılacak kamulaştırmaya alternatif olarak, amaç için uygun olduğu takdirde sınırlı ayni hak
tesisi yoluna gidebileceği hüküm altına alınmıştır. Yine aynı Kanun’un “Sınırlı ayni hak tesisi” başlıklı 5.
maddesinde3 ise, tarihi eser niteliğindeki yapıların yenilenmesi maksadıyla, söz konusu mallar üzerinde
özel hukuk kişileri lehine sınırlı ayni hak kurulmasına ilişkin hüküm mevcuttur. Dolayısıyla 5366 sayılı
Kanun’da, özel hukuk kişilerine ait taşınmazlar üzerinde idare lehine sınırlı ayni hak kurulmasının yanı
sıra kamu malları üzerinde özel hukuk kişileri ve idareler lehine sınırlı ayni hak tesis edilebileceği düzenlenmiştir.
Kentsel dönüşüm alanında en son kanuni düzenleme olan 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların
* İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi, İdare Hukuku Anabilim Dalı.
1 “İl özel idareleri ve belediyeler taşınmaz mülkiyetinin kamulaştırılması yerine, uygun gördükleri takdirde satın alma, kat karşılığı ve 4721 sayılı Türk
Medeni Kanununun ilgili maddelerinde düzenlenen intifa hakkı veya üst hakkı kurulması yolu ile sınırlı aynî hak tesis edebilirler”.
2 Sit ve koruma alanı olarak tescil ve ilan edilen bölgeler ile bu bölgelere ait koruma alanlarının içinde, sınırları yetkili idarenin teklifi üzerine Bakanlar
Kurulu’nca kabul edilerek belirlenen alanları ifade eder. (5366 sayılı Kanun Uygulama Yönetmeliği, Tanımlar)
3 (1) Kamu kurum ve kuruluşlarının ellerinde bulunan tarihi eser niteliğini haiz bina ve müştemilatı, tarihi özelliklerine uygun olarak restore ettirilmek
ve/veya tarihi özellikleri korunmak ve mülkiyeti ilgili kamu kurum ve kuruluşunda kalmak suretiyle; eğitim, sağlık, kültür ve sosyal amaçlı olmak
üzere kamu yararına çalışan dernekler, vakıflar, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve diğer kamu kurum ve kuruluşları ile üniversiteler
ile ticarî faaliyetlerde kullanılmak üzere gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerine sınırlı ayni hak olarak tesis edilebilir. (2) Sınırlı ayni hak tesisi ile ilgili
esas ve usuller ile bedeli ve kullanma süresi, ilgili belediye veya ilgili kamu kurum ve kuruluşları tarafından Türk Medeni Kanunu, İl Özel İdaresi
Kanunu, Belediye Kanunu ve ilgili diğer mevzuat çerçevesinde belirlenir.
142
143
Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un “Uygulama İşlemleri” başlıklı 6. maddesinin 5. fıkra (d) bendinde4
ise, riskli yapılara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlar üzerinde Bakanlık
tarafından tesis edilecek sınırlı ayni haklara işaret edilmektedir.
Söz konusu kanuni düzenlemeler incelendiğinde, özel hukuk kişilerine ait taşınmazlar üzerinde ve
kamu malları üzerinde özel hukuk kişileri ve idare lehine sınırlı ayni hak tesisinin düzenlendiği görülmektedir.
II. Özel Hukuk Kişilerine Ait Taşınmazlar Üzerinde Sınırlı Ayni Hak
Tesisi
A. Genel Açıklama
Özel hukuk kişilerinin taşınmazları üzerinde, kamu gücü ile idareler lehine sınırlı ayni hak tesisine
imkan veren Anayasa’nın 46. maddesi, kamulaştırma işleminin mülkiyet hakkının malike tanıdığı bir
takım yetkilerde kısıtlamaya gidilerek gerçekleştirilebileceğini düzenlenmektedir. Buna göre, devlet ve
kamu tüzel kişileri kamu yararının gerektirdiği durumlarda, özel kişilere ait taşınmazların tamamını veya
bir kısmını kamulaştırabileceği gibi üzerinde idari irtifaklar da kurulabilir. Başka bir ifadeyle kamulaştırma, taşınmazın tamamı veya bir kısmının kamulaştırılması olarak biçimsel bir kamulaştırma olabileceği
gibi, mülkiyet hakkından doğan birtakım yetkilerin kısıtlanması şeklinde içeriksel bir kamulaştırma yani
sınırlı ayni hak çeşidi olan irtifak hakkının kurulması şeklinde de olabilir.
Taşınmaz mülkiyetinden doğan yetkilerin sınırlanması şeklindeki kamulaştırma işlemi, Anayasa md.
46’da ifade bulduğu üzere, idari irtifak olarak adlandırılmaktadır. Ancak belirtmek gerekir ki, özellikle
Fransız Hukuku kaynaklı eserlerden hareketle bu tip bir kamulaştırma işlemi idari irtifak kurma olarak
değerlendirilmeyip, esasında mülkiyete kamu yararı amacıyla getirilen genel nitelikteki sınırlandırmaları
idari irtifak olarak kabul eden görüşlerin5 mevcudiyetinin yanı sıra –ki bu görüşlerden Gözler’e göre
Anayasa md. 46’daki idari irtifak tabiri yanlıştır-, mevcut Anayasa hükmü ve bu konudaki yargı kararlarının6 ışığında bir değerlendirmeyle, kamulaştırma yoluyla idare lehine irtifak hakkı kurulmasını idari
irtifak olarak adlandıran görüşler7 kanaatimizce daha isabetli gözükmektedir. Zira “idari irtifak” kavramının ilk olarak hukuk düzenimizde yer aldığı 1961 Anayasası 38. madde ve mevcut Anayasa 46. madde
4 Bakanlık; Riskli yapılara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara, (d) 23/6/1965 tarihli ve 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanunundaki esaslara göre paylaştırmaya, payları ayırmaya veya birleştirmeye, 22/11/2001 tarihli ve 4721 sayılı Türk Medenî Kanunu uyarınca sınırlı
ayni hak tesis etmeye, yetkilidir.
5 Onar, Sıddık Sami, İdare Hukukunun Umumi Esasları, İsmail Akgün, c. II, 3. Bası, İstanbul 1966, s. 1352; Bilgen, Pertev, İdare Hukuku Ders
Notları, İdare Malları, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, İstanbul 1996, s. 123; Düren, Akın, İdare Malları, Ankara Üniversitesi Hukuk
Fakültesi Yayınları, Ankara 1975, s. 87; Gözler, Kemal, İdare Hukuku, Ekin Kitabevi, c. II, 2. Bası, Bursa 2009, s. 985; Ayaydın, Cem, İdare Hukuku’na Giriş (I), Yenilik Basımevi, İstanbul 2008, s. 364; Yaşar, Hasan Nuri, İmar Hukuku, Filiz Kitabevi, İstanbul 2008, s. 197.
6 UMAH, E. 1991/2, K. 1991/2, KT. 29.04.1991, RG, 08.06.1991, sy. 20895, s. 12; UMAH, E. 2012/105, K. 2012/277, KT. 24.12.2012, RG,
12.02.2013, sy. 28557, s. 11.D6D, E. 1986/11, K. 1986/31, KT. 15.01.1986, DBB; D6D, E. 1992/683, K. 1992/4238, KT. 12.11.1992, DD, 1993, sy.
87, s. 361.
7 Yasin, Melikşah, “İdari İrtifaklar”, MAÜHFD, sy. 2, 2005, s. 169; Günday, Metin, İdare Hukuku, İmaj Yayıncılık, 10. Bası, Ankara 2011, s. 275;
Karavelioğlu, Celâl/Karavelioğlu, Erdem Cemil, Açıklamalı-Uygulamalı-İçtihatlı- En Son Değişiklikler İle İmar Kanunu, Karavelioğlu Hukuk
Yayınevi, c. I, 3. Bası, Ankara 2010, s. 592; Kalabalık, Halil, İmar Hukuku, Seçkin Yayınevi, c. II, 3. Bası, Ankara 2010, s. 1698; Çabri, Sezer, İmar
Kanunu Uyarınca Kamulaştırma, Legal Yayıncılık, İstanbul 2005, s. 119; Cidecigiller, Aynur, “İdari İrtifaklar”, Erciyes Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Kayseri 2010, s. 29.
144
hükmü idari irtifakı kamulaştırma başlığı altında düzenlemiş ve belli taşınmazlar üzerinde idareler lehine
tanınan hakları idari irtifak olarak adlandırmıştır. Ayrıca Anayasa madde 35 hükmü çerçevesinde mülkiyet
hakkının kamu yararı amacıyla sınırlanabileceğine ilişkin hüküm, mülkiyet hakkına yönelik genel ve objektif nitelikteki sınırlandırmayı anlatıyor iken, sırf idari irtifak kavramının karşılaştırmalı hukuktan farklı
şekilde düzenlenerek, kamulaştırma başlığı altına yerleştirilmesi, kanun koyucunun takdirindedir. Yine
yargı kararlarının büyük bir kısmı8 da, mülkiyet hakkına yönelik genel nitelikteki sınırlandırmaları idari
irtifak olarak adlandırmamaktadır. Kanaatimizce idari irtifak kavramının karşılaştırmalı hukuktan farklı
şekilde düzenlenerek, doktrin ve yargı kararları ışığında dönüştürülüp farklı bir boyut almasına engel gözükmemektedir. Aksi düşünce karşılaştırmalı hukuktaki düzenlemelerin “evrensel hukuk kaidesi” benzeri
şekilde anlaşılması, iç hukuk mevzuatı ve içtihatlarının görmezden gelinmesi anlamına gelir.
Mevzuatımızda kamu gücü ile idare lehine kamulaştırma yoluyla sınırlı ayni hak kurulmasına imkan
veren hükümler konusunda yukarıdaki değerlendirmeler yapılabilirken, 5366 sayılı Kanun ve 6306 sayılı
Kanunda özel hukuk kişilerine ait mallar üzerinde idareler lehine tesis edilecek sınırlı ayni hak, usul ve
amaçlar bakımından farklı şekilde düzenlemiştir. Aşağıda değerlendirme konusu yapılan yenileme alanlarındaki sınırlı ayni hak tesisi, Anayasa madde 46’dan temelini alarak Kamulaştırma Kanunu 4. madde9
hükmüne benzeyen, kamu gücüyle mülkiyet hakkını sınırlandıran bir işlem olarak anlaşılmamaktadır. Kamulaştırma Kanunu 4. maddede düzenleme altına alınan idari irtifaklar, kamulaştırmanın bir çeşidi olarak
karşımıza çıkmaktadır. Halbuki, kentsel dönüşüm alanındaki kanunlardaki sınırlı ayni hak tesisi usulü,
dönüşüm alanlarına müdahale içi kamulaştırmaya alternatif şekilde kullanılmaktadır.
B. 5366 sayılı Kanun’da İdare Lehine Sınırlı Ayni Hak Tesisi
Kentsel dönüşüm uygulamaları kapsamında, yenileme alanlarında amaç için uygun olduğu takdirde taşınmazın tamamı veya bir kısmının kamulaştırılması yerine, idare lehine belli birtakım yararlanma
hakları tanınarak, istenen amacın gerçekleştirilmesi sağlanabilir. Amacın gerçekleştirilmesi bakımından
sınırlı ayni hak tesisi yoluna gidilmesi gerekirken, taşınmazın tamamının kamulaştırılması, işlemi konu
bakımından da hukuka aykırı hale getirir10. Ancak 5366 sayılı Kanun’da sınırlı ayni hak tesisi kamulaştırmaya alternatif şekilde düzenlenerek, il özel idareleri ve belediyelerin uygun gördükleri takdirde yenileme
alanlarındaki taşınmazlar üzerinde sınırlı ayni hak tesis edebileceklerini hüküm altına almıştır11.
İncelediğimiz kanun hükmü, yenileme alanlarındaki taşınmazlar bakımından çeşitli sınırlamalara ve
kamulaştırmaya ilişkin bir maddenin fıkrasıdır. Söz konusu madde tümüyle incelendiğinde, yenileme
alanlarında idare tarafından müdahalede bulunabilmesi, başka bir ifadeyle idarenin tasarruf yetkisine sahip olabilmesi için, ayni hakka ihtiyacını karşılamaya yönelik hükümler göze çarpmaktadır. Yenileme
alanına müdahalede bulunabilmesi için, idarenin söz konusu alanda mülkiyet hakkına sahip olması gerek8 Aksi yönde bkz. DİDDGK, E. 2000/954, K. 2001/683, KT. 19.10.2001, DBB; D8D, E. 2011/2581, K. 2011/3456, KT. 04.07.2011, KY.
9 Taşınmaz malın mülkiyetinin kamulaştırılması yerine, amaç için yeterli olduğu takdirde taşınmaz malın belirli kesimi, yüksekliği, derinliği veya
kaynak üzerinde kamulaştırma yoluyla irtifak hakkı kurulabilir.
10 Karar için bkz. Günday, s. 271, dn. 252. D6D, E. 1987/653, K. 1987/1156, KT. 27.01.1988.
11 Bu husus kanun gerekçesinde, “amaç için yeterli olduğu takdirde kamulaştırma yerine taşınmaz üzerinde başka tasarruf yöntemlerinin uygulanabilmesine imkân sağlanmaktadır” şeklinde ifade edilmiştir. Çevrimiçi, http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss911m.htm.
145
mektedir. Mülkiyet hakkına ise genel olarak kamulaştırma yoluyla sahip olmaktadır. Ancak söz konusu
alanda idare, bir sınırlı ayni hakka sahip olması durumunda da müdahalede bulunabilecektir12. İşte kanunun 4. madde hükmü, idarenin bu alanlarda tasarrufta bulunabilmesi için, bu ayni haklara sahip olabilmesinin şartlarını ortaya koymuştur. Bu bakımdan, 4. madde 3. fıkra hükmünde belirtilen, “Yenileme
alanlarında bulunan yapıların boşaltılması, yıkımı ve kamulaştırılmasında anlaşma yolu esastır” ilkesi,
idarenin tasarrufta bulunması için gerekli ayni hakka sahip olması bakımından anlaşmanın esas alınması
gerektiğini ortaya koymaktadır. İdare anlaşma sağlanamaması durumunda kamulaştırma yoluna başvuracaktır. Anlaşma ise, uygulama yönetmeliği madde 23 hükmünde belirtildiği üzere “…uzlaşılacak bedel
üzerinden taşınmazın yetkili idareye satılması, idareye ait bir başka taşınmaz malla takas veya trampa
yoluyla devredilmesi veya projenin gereklerine uygun olması halinde bedel karşılığı sınırlı ayni hak tesis
edilmesi veya yetkili idarece öngörülecek diğer anlaşma yollarıyla yapılır”. Dolayısıyla, 4. madde hükmündeki sınırlı ayni hak tesisi, idare ile yenileme alanında taşınmazı bulunan malik arasında yapılacak
anlaşma gereğince ve bir bedel karşılığında yapılacaktır. Dolayısıyla kamulaştırma yoluna başvurmadan
önce taraf iradelerine öncelik verilmektedir. Ayrıca kurulan sınırlı ayni hak kamulaştırma yoluyla değil,
taraflar arasında yapılacak anlaşma gereğince bir bedel karşılığında olmaktadır.
Hükümden hareketle, il özel idarelerinin kaldırıldığı İstanbul, Kocaeli gibi şehirlerde, il özel idaresinin
yapması gereken sınırlı ayni hak tesis işlemini büyükşehir belediyeleri yapacaktır. İlçe belediye sınırları
içerisinde ise yetki bakımından bir problem gözükmemektedir.
Sınırlı ayni hak anlaşma yoluyla kurulamadığı takdirde kamulaştırma yoluna başvurulacağı hükümde
belirtilmektedir. Burada değerlendirilmesi gereken bir husus, kamulaştırma yoluna başvurulduğu takdirde
satın alma usulünün uygulanıp uygulanmayacağı, eğer uygulanacak ise, başlangıçta yapılması öngörülen
anlaşma ile satın alma usulündeki anlaşma arasında farktır. İlk olarak kamulaştırma yoluna başvurmadan
önce anlaşma yoluna gidilerek yenileme alanında idare lehine sınırlı ayni hak kurulmaktadır. Hükümde
belirtildiği üzere bu hak, intifa hakkı veya üst hakkı kurulması şeklinde olabilir. Taşınmaz maliki bu anlaşmaya razı olduğu takdirde idare lehine sınırlı ayni hak kurulmaktadır. Kanaatimizce kurulan sınırlı ayni
hak Medeni Kanun anlamında kurulan haklardan farklı şekilde anlaşılmamalıdır. Ayrıca 5366 sayılı Kanun’da açık bir şekilde söz konusu hakların Medeni Kanun hükümlerine göre kurulması gerektiğini ifade
etmektedir. Bu bakımdan idare ile taşınmaz maliki arasında sınırlı ayni hak tesisini konu edinen anlaşmayı
da idarenin özel hukuk sözleşmesi olarak kabul etmek gerekir. Zira sözleşmenin konusu kamu hizmetinin
yürütülmesine ilişkin olmamakla birlikte anlaşmada özel hukuku aşan bir şart görülmemektedir. Değerlendirilmesi gerekli ikinci husus, anlaşma sağlanamadığı takdirde başvurulan kamulaştırma yolunda, satın
alma usulündeki anlaşmadır. 5366 sayılı Kanun’daki hüküm kamulaştırmanın uygulanması gerektiğini
hüküm altına aldığına göre, tüm süreci bu kapsama dahil etmektedir. Dolayısıyla, başlangıçta anlaşma
yoluna yanaşmayan malik, kamulaştırma yoluna başvurulduğu takdirde satın alma usulüyle taşınmazını
idareye bırakabilir. İki anlaşma arasında, idarenin taşınmaz üzerinde sınırlı ayni hakka sahip olması ve
taşınmazın mülkiyetine sahip olması gibi önemli bir fark bulunmaktadır.
Sınırlı ayni hak tesisi ile taşınmaz mülkiyetinden doğan birtakım haklar idare lehine sunulmakta ve
dolayısıyla taşınmaz malikinin mülkiyet hakkı sınırlandırılmaktadır. Bu sınırlandırmayı ise Medeni Kanun hükümlerine göre idare lehine intifa veya üst hakkı kurulması yoluyla gerçekleştirilmektedir. Burada
esasında dikkat edilecek nokta, sınırlı ayni hakkın Medeni Kanun hükümlerine göre kurulmasıdır. Dolayısıyla bu uygulama işlemi neticesinde, idare lehine bir medeni irtifak hakkı kurulmaktadır. Kamulaştırma
yoluyla ve kamu gücü etkisiyle kurulan bir idari irtifakın varlığından söz edilemez.
Sınırlı ayni hak tesisi bakımından yetkili kurum, il özel idareleri ve belediyelerdir. Ancak belirtmek
gerekir ki, 6 Aralık 2012 tarihinde Resmi Gazete’de yayınlanan 6360 sayılı Kanun kapsamında tüzel kişiliği kaldırılan il özel idareleri bakımından özel durum Kanun’un 3. madde 2. fıkrasında13 belirlenmiştir.
12 Kubat, M. Doğan, “Yenileme Alanları”, Yerel Siyaset, sy. 34, Ekim 2008, s. 74.
13 Mevzuatla il özel idarelerine yapılan atıflar bu Kanun kapsamında tüzel kişiliği kaldırılan il özel idareleri için ilgisine göre bakanlıklara, bakanlıkların
146
Usul bakımından kanuna ilk olarak bakıldığında, kamulaştırılmaya alternatif olarak kamulaştırma yoluyla sınırlı ayni hak tesisi yoluna gidilebileceği düşünülebilirse de bu usulün; yenileme alanında idarenin
tasarruf yetkisine sahip olabilmesi için, anlaşma yoluyla uzlaşılacak bir bedel üzerinden, projenin gereklerine uygun olması halinde taşınmaz üzerinde idare lehine sınırlı ayni hak tesis edilmesini konu edindiğini görmekteyiz. Yukarıda değerlendirdiğimiz 4. madde hükmü ve uygulama yönetmeliği 23. madde bu
şekilde bir anlaşılmayı gerekli kılmaktadır.
İdareyi bu yönde işlem yapmaya sevk eden düşünce tarzı, kanun lafzında “uygun gördükleri takdirde”
şeklinde belirlenmek suretiyle, geniş bir sebep unsuru kabul edilmiştir. Bu uygunluk, uygulama yönetmeliği 23. madde hükmünde, “proje gereklerine uygunluk” olarak anlaşılmaktadır. Bu kapsamda örneğin,
yenileme alanında faaliyet yürütülmesi amacıyla bir taşınmaz üzerinde prefabrik yapı inşa etmek için,
inşa edilecek taşınmaz üzerinde idare lehine üst hakkı kurulması yoluna gidilebilir.
C. 6306 Sayılı Kanun’da İdare Lehine Sınırlı Ayni Hak Tesisi
Afet Riski Altındaki Taşınmazların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un “Uygulama İşlemleri” başlıklı 6. maddesinde, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından riskli yapılara, rezerv yapı alanlarına ve
riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin sınırlı ayni hak tesis etmeye yetkili kılınmıştır. Dolayısıyla
burada idare lehine kurulan bir sınırlı ayni haktan bahsedebiliriz.
5366 sayılı Kanun’da belirtilen sınırlı ayni hak tesis işlemine benzer şekilde, 6306 sayılı Kanun’da
da, kentsel dönüşüm uygulamalarında alternatif usuller öngörülmektedir14. Bu bakımdan 5366 sayılı Kanun’daki sınırlı ayni hak tesisi usulü, 6306 sayılı Kanun’a aykırı bir hüküm içermediğinden, uygulama
konusu olabilir. Yetki hükümleri bakımından ise 6306 sayılı Kanun’da, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı
yetkili kılınmıştır.
bağlı veya ilgili kuruluşları ile bunların taşra teşkilatına, Hazineye, valiliklere, büyükşehir belediyelerine ve bağlı kuruluşlarına veya ilçe belediyelerine yapılmış sayılır. Tüzel kişiliği kaldırılan il özel idarelerine 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve diğer mevzuatla verilmiş
olan yetki, görev ve sorumluluklar ilgisine göre bu kurum ve kuruluşlar tarafından kullanılır ve yerine getirilir. Söz konusu il özel idarelerinin mahkemelerde süren davaları ile il özel idaresi olarak faaliyet gösterdikleri dönem ve yapılan işlemlere ilişkin olarak açılacak davalarda muhatap, devir
işleminin yapıldığı ilgili kurum ve kuruluştur.
14 6306 sayılı Kanun 6. madde 5. fıkra hükmü gerekçesi; “Beşinci fıkrada Kanunun uygulanması için değişik usulleri ve tatbikat alternatifleri öngörülmekte ve bu hususta Bakanlığın yetkileri düzenlenmektedir” şeklindedir. Çevrimiçi, http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem24/yil01/ss180.pdf
147
II. Kamu Malları Üzerinde Sınırlı Ayni Hak Tesisi
A. Genel Açıklama
Kamu malları üzerinde özel kişiler lehine sınırlı ayni hak kurulması, malın kullanım hakkının kısıtlayacağı ve tahsisin etkilenmesine neden olabileceği düşüncesiyle, Fransız hukukundaki yerleşmiş klasik
görüşe göre kabul edilmemekte idi15. Ancak özel kanuni düzenlemelerle bu kuralın aksinin kararlaştırılabileceği kabul edilmektedir16. Zira kamu malları üzerinde sınırlı ayni hak kurulamayacağı ilkesi anayasal
bir ilke değildir17.
Türk hukuk doktrininde kamu malları üzerinde sınırlı ayni hak kurulamayacağı ilkesi hakim iken, bu
konuda yazılmış bir makalede, doktrin ve içtihatların bu konuda henüz kesin cevaplarını vermediğinden
bahsedilerek, yeni ihtiyaçların ister istemez, bu tür meseleleri Türk hukukunun gündemine getireceği
belirtilmiştir18. “Ekonomik faaliyetlerin ve finans imkanlarının zorlaması, özel kişilerin kamu hizmetlerinin kuruluşunda ve görülüşünde, büyük bayındırlık faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinden yer aldığı rol,
finansman sağlaması için gösterilmesi gereken karşılık, yapılan yatırımın büyüklüğü, beraberinde daha
güvenceli ve uzun süreli yararlanma taleplerini getirdiğinden19, kamu malları üzerinde özel kişiler lehine
sınırlı ayni hak kurulması işlemleri de mevzuatta düzenleme altına alınmıştır. Çalışmamızda incelediğimiz kentsel dönüşüm uygulamalarında da, belli bazı ihtiyaçlar sebebiyle kamu malı niteliğindeki eserler
üzerinde özel kişiler lehine sınırlı ayni hak kurulması kanuni zemine dayandırılmıştır20.
B. 5366 Sayılı Kanun’da Özel Kişi Lehine Sınırlı Ayni Hak Tesisi
1. Genel Açıklama ve Ön Koşullar
Tarihi nitelikteki eserlerin kamu malı niteliği konusunda tartışmalar bulunmakla beraber21, bu eserlerin niteliği gereği kamu malı olduğu kabul edilmektedir22. Zira bu tip eserler, toplum için taşıdığı önem
nedeniyle kamu malı olarak özel bir düzenlemeyi zorunlu kılmakta ve bu mallar kökenindeki genel tahsis
neticesinde kamu malı olmaktadırlar23. Ancak bu genel tahsis, Anayasa ve kanunlardaki düzenlemelerle
şartları belirlenerek, tarihi eserlerin kamu malı statüsünde değerlendirmesinde kendini göstermektedir.
Nitekim 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu madde 5 hükmünde “Devlete, kamu
kurum ve kuruluşlarına ait taşınmazlar ile özel hukuk hükümlerine tabi gerçek ve tüzelkişilerin mülkiyetinde bulunan taşınmazlarda varlığı bilinen veya ileride meydana çıkacak olan korunması gerekli taşınır
15 Fransa’da kamu malının satılamayacağı kuralı aynı zamanda bu mallar üzerinde sınırlı ayni hak kurulmasını da önlediği kabul ediliyordu. Ancak
sonradan bu kuralın yapay olduğu ve birçok kanunda sınırlı ayni hak kurulmasına ilişkin hükümler bulunduğu ileri sürülerek, kamu malı üzerinde
tahsis amacına aykırı olmamak koşuluyla kişiler lehine kamu malı üzerinde sınırlı ayni hak kurulabileceği sonucuna ulaşıldı. Bkz. Bilgen, Pertev,
İdare Hukuku Dersleri (İdare Malları), Filiz Kitabevi, İstanbul 1996, s. 77.
16 Gülan, Aydın, Kamu Mallarından Yararlanma Usulünün Tabi Olduğu Hukuki Rejim, Alfa 1999, s. 134-135.
17 Gözler, Kemal, İdare Hukuku, Ekin Kitabevi, c. II, 2. Bası, Bursa 2009, s. 885.
18 Yayla, Yıldızhan, “Kamu Malı Üzerinde İrtifak Tesisi” İHİD, Lütfi Duran’a Armağan, sy. 1-3, s. 359.
19 Gülan, s. 135.
20 Sınırlı ayni hak tesisinin kentsel dönüşüm finansmanı ile ilişkisi konusunda bkz. Eren Solmaz, “Kentsel Dönüşüm Finansman Yöntemleri”. (Kitap
içerisindedir)
21 Bu tartışmalar için bkz. Sancakdar, Oğuz, Taşınmaz Kültür ve Tabiat Varlıkları Hukuku, Seçkin Yayınevi, 2. Baskı, Ankara 2012, s. 88-90.
22 Onar, s. 1339.
23 Gülan, s. 48-49.
148
ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları Devlet malı niteliğindedir” denilerek bu tip eserler, niteliğine bağlı
olarak kanun hükmü uyarınca kamu malı sayılmaktadır24. Bu bakımdan 5366 sayılı Kanun lafzında geçen
“Kamu kurum ve kuruluşlarının ellerinde bulunan tarihi eser niteliğini haiz bina ve müştemilatı” nın kamu
malı kategorisinde değerlendirilerek madde hükmüyle irdelenmesi gerekmektedir.
5366 sayılı Kanun hükmünde, kamu kurum ve kuruluşlarının ellerinde bulunan bina ve müştemilat
denmek suretiyle, kamuya ait malların madde hükmü kapsamına girdiğinden bahsedilmektedir. Bu bakımdan md. 5 hükmünün uygulanması için ilk olarak tarihi niteliği haiz bir bina ve müştemilatının varlığı
gerekir.
İkinci ön koşul ki -bu esas itibariyle tahsis başlığı altında değerlendirilebilir- bu eserlerin tarihi özelliklerine uygun restore ettirmek, tarihi özelliklerini korumaktır. Kanun, restore ettirmek ile tarihi özelliklerini koruma arasında “ve/veya” bağlaçlarını kullanarak, her iki koşuldan birinin varlığı halinde de md. 5
hükmünün uygulanabileceğini ifade etmektedir. Bu hükümden hareketle restore ettirme amacı olmaksızın
yalnızca mevcut eseri koruma amacıyla bu eserler üzerinde yararlanma hakları tanınabileceğine ulaşılabilir.
Restore ettirme ve tarihi özelliklerini koruma amacıyla kamu malı üzerinde sınırlı ayni hak kurulması
tahsis bağlamında, yukarıda belirttiğimiz üzere bu tip malların kökeninde genel bir tahsisin olduğu bilgisiyle birleştirilmelidir. Kökenlerindeki tahsisin amacının ise, bu eserlerin mevcudiyetinin korunması ve
dolayısıyla sonraki nesillere aktarılması olarak belirlendiğinde, restore ettirme ve özelliklerini koruma
amacıyla belli kişi ve kurumlar lehine sınırlı ayni hak kurulmasını, tahsisle bağdaşır olarak görmek gerekir. Esasında bu belirleme, başlangıçta değindiğimiz kamu malları üzerinde sınırlı ayni hak kurulamayacağı ilkesinin temel endişesi olan “tahsisin zedeleneceği” fikrini de dışarıda bırakmaktadır. Dolayısıyla
denilebilir ki, restore ettirme ve tarihi özelliklerini koruma amacıyla tarihi eserler ve müştemilatı üzerinde
sınırlı ayni kurulması, bu malların tahsis amacıyla bağdaşmaktadır25.
Üçüncü ön koşul ise, söz konusu tarihi eserlerin ilgili kamu kurum ve kuruluşların mülkiyetinde kalmaya devam etmesidir. Zira, madde hükmü esas itibariyle bu mallar üzerinde özel kişiler lehine yararlanma hakları tanınmasını düzenlemekte, mülkiyetin kamuda kalmasını sağlamaktadır.
2. Kapsam ve Usul
İlk olarak tarihi bina ve müştemilatı üzerinde lehine sınırlı ayni hak kurulabilecek özel hukuk kişileri
5366 sayılı Kanun madde 5 hükmünde, eğitim, sağlık, kültür ve sosyal amaçlı olmak üzere kamu yararına
çalışan dernekler, vakıfların yanı sıra ticarî faaliyetlerde kullanılmak üzere gerçek ve özel hukuk tüzel
kişileri olarak sayılmıştır. Bu hüküm çerçevesinde, yukarıda belirlediğimiz ön koşullara ek olarak, eğitim, sağlık, kültür ve sosyal amaçlı kamu yararına çalışan dernekler lehine sınırlı ayni hak tesis edilebilir.
24 Gülan, s. 49.
25 Aynı görüşte bkz. Yasin, Melikşah, “Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu”, TBB Dergisi, sy. LX, 2005, s. 122; Üstün, Gül, Kentsel Dönüşümün
Hukuki Boyutu, On İki Levha, İstanbul 2009, s. 127.
149
Önemli husus, derneğin kamu yararına çalışan dernek sayılması gerektiğidir26. Bu kapsamda örneğin,
Sultanahmet Camii Koruma ve İhya Derneği, Türk Bilim Tarihi Kurumu Derneği kamu yararına çalışan
dernekler listesindedir27. Hükmün devamında vakıflar lehine de yukarıdaki ön koşullara bağlı olarak
sınırlı ayni hak tesis edileceği hüküm altına alınmıştır.
Hükmün devamında Tarihi bina ve müştemilat üzerinde gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri lehine
sınırlı ayni hak kurulabileceği belirtilmiştir. Ancak gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri bakımından ticari
faaliyetlerde kullanılmak gibi bir şart öngörülmesi, restore ettirme ve tarihi özelliklerini koruma ön koşuluna ek olarak, sırf bu kişi ve kurumlar bakımından uygulanması gerekli ikinci bir şart olarak karşımıza
çıkmaktadır.
Kanunda ayrıca bazı kamu kurum ve kuruluşları lehine de sınırlı ayni hak kurulabileceğinden bahsedilmiştir, ancak bu hususu ayrı bir başlık altında inceleyeceğiz.
Özel hukuk kişileri lehine sınırlı ayni hak tesisinin usulüne ilişkin, ikinci fıkradaki28 uygulanacak
mevzuat dışında açık bir düzenleme gözükmemektedir. İncelediğimiz hükme benzer bir uygulama 2863
sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu 14. madde hükmünde29 düzenlenmiştir. Hükümde,
özel hukuk kişilerinin tarihi eserlerden yararlanması30 hususu Kültür ve Turizm Bakanlığı’nın iznine
bağlanmıştır. 5366 sayılı Kanun düzenlenmesinde ise, böyle bir izin müessesine yer verilmemiştir. Ayrıca
bu yararlandırmanın esas, usul, bedel ve kullanma süresi gibi durumları, bu konuda bir sözleşme yapılması gerekliliğini ortaya koymaktadır. Bu bakımdan, özel kişiler lehine sınırlı ayni hak tesisini konu alan
bir sözleşme yapılması gerektiğini söyleyebiliriz. Burada akla gelen soru, sınırlı ayni hak tesisi içeren
sözleşme için bir ihale açılmasının gerekliliği sorunudur. İdarenin özel mallarını kiraya verirken dahi
Devlet İhale Kanunu’ndaki usul ve esaslara tabi olmasından hareket ederek, tarihi eser niteliğindeki binalar üzerinde sınırlı ayni hak tesisini öngören bir ihalenin açılması gerekliliği ileri sürülebilir31. Bu bakımdan madde hükmündeki dernek, vakıf ve ticari faaliyet amacındaki gerçek ve özel hukuk kişileri, kamu
kurum ve kuruluşları tarafından açılacak ihale şartlarını taşımaları kaydıyla, kendileri lehine sınırlı ayni
hak tanınacaktır. Ancak eğitim, sağlık, kültür ve sosyal amaçlı olmak üzere kamu yararına çalışan dernek
ve vakıflar32 ile ticari faaliyette bulunma amacındaki gerçek ve özel hukuk tüzel hukuk kişileri arasındaki
tercihin neye göre yapılması gerektiği ayrı bir sorun olarak gözükmektedir. Şöyle ki, hükmün yalnızca
ticari faaliyette bulunmak isteyen özel hukuk kişilerini kapsaması durumunda, bu kişiler açısından ihale
26 Kamu yararına çalışan dernek sayılma koşulu, 5253 sayılı Dernekler Kanunu 27. maddesinde hüküm altına alınmıştır. Hükme göre; “Kamu yararına
çalışan dernekler, ilgili bakanlıkların ve Maliye Bakanlığının görüşü üzerine, İçişleri Bakanlığının teklifi ve Bakanlar Kurulu kararıyla tespit edilir.
Bir derneğin kamu yararına çalışan derneklerden sayılabilmesi için, en az bir yıldan beri faaliyette bulunması ve derneğin amacı ve bu amacı gerçekleştirmek üzere giriştiği faaliyetlerin topluma yararlı sonuçlar verecek nitelikte ve ölçüde olması şarttır”.
27 http://derbis.dernekler.gov.tr/SSL/istatistik/kamuyarari.aspx. (Çevrimiçi, 23.04.2013)
28 “Sınırlı ayni hak tesisi ile ilgili esas ve usuller ile bedeli ve kullanma süresi, ilgili belediye veya ilgili kamu kurum ve kuruluşları tarafından Türk
Medeni Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu, Belediye Kanunu ve ilgili diğer mevzuat çerçevesinde belirlenir”.
29 “Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının intifa haklarının, belirli sürelerle kamu hizmetlerinde kullanılmak üzere, Devlet dairelerine, kamu kurum ve kuruluşlarına, kamu menfaatine yararlı milli derneklere bırakılması veya gerçek ve tüzelkişilere kiraya verilmesi, Kültür ve
Turizm Bakanlığının iznine tabidir”.
30 Kanunda bu durum, korunması gerekli taşınmazların intifa haklarının kiraya verilmesi şeklinde düzenlenmiştir.
31 Aynı görüşte bkz. Üstün, s. 131.
32 Ayrıca aşağıda belirteceğimiz olan kamu kurumu ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları lehine sınırlı ayni tesisinde de aynı soru akla
gelebilir.
150
açılması gerektiği savunulabilir. Zira tarihi eseri restore etme veya mevcut özelliklerini koruma ön koşulu yanında, kâr sağlama amacı güden bu kişiler bakımından, objektiflik ve rekabeti sağlamak için ihale
açılması uygundur. Ancak kamu yararına çalışan dernekler ve vakıfların bu konuda ticari bir gayesi bulunmamakta, yalnızca bu eserleri restore ettirerek veya mevcut durumlarını koruyarak belli bir süre boyunca
yararlanmaktadırlar. Örneğin, restore ettirilen tarihi bir binanın öngörülen süre boyunca vakfın genel merkezi olarak belirlenmesi gibi. Esasında burada kamu yararı ile kâr amacı güden özel yararın karşı karşıya
gelmesi söz konusu olmaktadır. Bu bakımdan yukarıda belirtilen amaçlardaki dernek ve vakıflar ile ticari
faaliyet amacındaki gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri arasında bir ayrım yapılarak ihalenin her iki grup
içinde yapılması gerekmektedir. Kanaatimizce kanun lafzında “ile ticari faaliyetlerde kullanılmak üzere
gerçek ve özel hukuk kişileri” lehine sınırlı ayni hak kurulmasının hükmün son aşamasında belirtilmesi, yukarıdaki ayrımın yapılması gerekliliğine gerekçe gösterilebilir. Aksi durumda maddi bakımdan bir
dernek veya vakıftan çok daha iyi durumda olabilecek bir şirketin restore ettirterek ticari faaliyette bulunacağı tarihi binalar, tarihi dokusunu kaybedip ticari merkezler olarak ortaya çıkabilir. Belki de kendi
görüşümüzü hemen yıkmaya başlarsak, Kanun’un amaç ve kapsam başlık 1. madde hükmündeki, “…
yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş; kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurullarınca sit alanı
olarak tescil ve ilan edilen bölgeler ile bu bölgelere ait koruma alanlarının, bölgenin gelişimine uygun
olarak yeniden inşa ve restore edilerek, bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturulması…” amacının, ticari faaliyette bulunma gayesindeki gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri
lehine sınırlı ayni hak kurularak sağlanabileceği iddia edilebilir.
C. 5366 sayılı Kanun’da İdare Lehine Sınırlı Ayni Hak Tesisi
Kanun’un 5. maddesinde, eğitim, sağlık, kültür ve sosyal amaçlı olmak üzere kamu yararına çalışan
dernek ve vakıflar ile ticari faaliyette kullanmak üzere gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri dışında, kamu
kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, diğer kamu kurum ve kuruluşları ile üniversiteler lehine de
yukarıda belirttiğimiz ön koşullar çerçevesinde sınırlı ayni hak kurulabileceği düzenlenmektedir. Ancak
idareler lehine tanınan sınırlı ayni haklar bakımından hangi usulün benimseneceği belirlenmelidir. Özel
hukuk kişileri bakımından, kamu malından yararlanma için Devlet İhale Kanunu’ndaki ihale usulünün
benimsendiğini yukarıda belirtmiştik. Fakat idareler lehine sınırlı ayni hak tesisi için böyle usulün benimsenmesi kanımızca düşünülemez. Belirtilen nitelikteki tarihi binaya sahip kamu kurum ve kuruluşu,
kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, diğer kamu kurum ve kuruluşları ile doğrudan bu konuda
bir sözleşme akdetme yoluna gidecektir. Yapılan protokol çerçevesinde ise sınırlı ayni hakkın bedel ve
süresini belirlemeye gidilir.
Belediye Kanunu’nun33 “diğer kuruluşlarla ilişkiler” başlıklı 75. madde (d) bendi hükmüne göre,
“Kendilerine ait taşınmazları, aslî görev ve hizmetlerinde kullanılmak üzere bedelli veya bedelsiz olarak
mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına devredebilir veya süresi yirmibeş yılı geçmemek üzere tahsis edebilir. Bu taşınmazlar aynı kuruluşlara kiraya da verilebilir. Bu taşınmazların, tahsis
amacı dışında kullanılması hâlinde, tahsis işlemi iptal edilir. Tahsis süresi sonunda, aynı esaslara göre
yeniden tahsis mümkündür”. Hükme ilk bakışta, belediyeye ait tarihi bir binanın restore ettirme amacıyla
33 5366 sayılı Kanun 5. madde 2. fıkra hükmü, ilgili mevzuattan biri olarak Belediye Kanunu’nu göstermektedir.
151
örneğin bir üniversite lehine 25 yılı geçmemek üzere sınırlı ayni hak kurarak tahsis edebileceği düşünülebilir. Ancak aynı kanun 18. madde (e) bendinde, belediye meclisi görevleri sıralanırken, “Taşınmaz
mal alımına, satımına, takasına, tahsisine, tahsis şeklinin değiştirilmesine veya tahsisli bir taşınmazın
kamu hizmetinde ihtiyaç duyulmaması hâlinde tahsisin kaldırılmasına; üç yıldan fazla kiralanmasına ve
süresi otuz yılı geçmemek kaydıyla bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesisine karar vermek” gösterilmiştir.
5366 sayılı Kanun 5. madde hükmünde de hem özel hukuk kişileri hem de idareler lehine sınırlı ayni hak
kurulmasında, süre bakımından hangi hükmün uygulanacağı tartışılmalıdır. Kanaatimizce 75. madde hükmü kapsamındaki devredilecek taşınmazın asli görev ve hizmetlerde kullanılmak şartıyla tahsis edilmesi
lafzı, sınırlı ayni hak kurulmasında daha geniş bir yararlanmayı ifade etmektedir. Aşağıda belirteceğimiz
üzere, sınırlı ayni hak kurulmak suretiyle yararlandırma, kamu malından daha güvenceli ve ek imkan
getiren yararlanmayı sağlar. Bu bakımdan özellik gösteren bir tahsis olarak kabul edilebilir. 5366 sayılı
Kanun 5. madde 2. fıkra hükmünde geçen, söz konusu sınırlı ayni hakların Medeni Kanun hükümlerine
göre kurulması ise bu güvencenin temelidir. Bu itibarla Belediye Kanunu 18. madde hükmü sınırlı ayni
hak tesis etme konusunda genel bir hüküm olması nedeniyle, Belediye’ye ait bir tarihi binanın üzerinde
özel hukuk kişileri veya idareler lehine, belediye meclisi tarafından alınan kararla otuz yıla kadar sınırlı
ayni hak tesis edilebilir.
D. Tesis Edilen Sınırlı Ayni Hakkın Niteliği
midir. Bu yararlanma biçimine birtakım ek güvenceler getirmek maksadıyla Medeni Kanun hükümlerine
göre sınırlı ayni hak kurulmaktadır.
Kamu malları üzerinde kurulan irtifakın niteliği konusunda, Danıştay’ın 1981 yılında vermiş olduğu
kararda39, özel hukuk kişilerine verilen izin ve imtiyazlar sonucunda kazanılan haklar “idari ayni hak” olarak ifade edilmiştir. Aynı kararda, söz konusu sınırlı ayni hakkın Medeni Hukuk anlamındaki bir ayni haktan farklı nitelik arzettiği belirtilmiştir. Onar, idari ayni hak terimini, kamusal maldan özel-istisnai şekilde
olan tüm yararlanma biçimlerini kapsayan biçimde kullanmaktadır40. Oysa Gülan’a göre, “idari ayni haklar
terimini, tüm özel-istisnai yararlanma halleri için değil, sadece kanunlarla getirilmiş, medeni hukukun
ayni haklara ilişkin terimleri ile ifade edilmiş, uzun süreli ve güvenceli özel yararlanma biçimleri sonucu
oluşan hukuki durumu ifade etmek için kullanmak gerekir”41. Kanaatimizce Gülan’ın tanımını yaptığı
idari ayni haklar, 5366 sayılı Kanun’un 5. maddesi hükmü uyarınca tesis edilen sınırlı ayni hakları işaret
etmektedir. Kanunla getirilme şartı, Medeni Kanun hükümlerine göre kurulması ve uzun süreli42 olarak
tesis edilmesi, söz konusu sınırlı ayni hakların, idari ayni hak olarak kabul edilmesini gerektirmektedir.
Söz konusu haklar kamu tüzel kişileri lehine tesis edildiği takdirde idari ayni hak olarak adlandırılamaz. İdari ayni hak kamu malı üzerinde özel kişi lehine kurulmaktadır. Kamu malları üzerinde kamu tüzel
kişileri lehine kurulan sınırlı ayni hakları ise tahsisin bir görünümü olarak kabul etmek gerekir.
Kamu malları üzerinde tesis edilen sınırlı ayni hakların, tahsisin belirleyiciliği ve önceliği nedeniyle,
medeni hukuktaki ayni haklar bakımından birtakım farklılıklar göstereceği açıktır. Zira, idare tahsisle
bağdaşmaz hale gelen, tahsise engel olan veya tahsisi tehlikeye düşüren yararlanma hakkını, sınırlı ayni
hak niteliğinde de olsa sona erdirebilecektir34. Dolayısıyla kanunlarda Medeni Kanun hükümlerine uygun
şekilde sınırlı ayni hak tesis edileceğine ilişkin hükümler, sadece süre ve güvence bakımından ek bir imkan getirecektir35. 5366 sayılı Kanun madde 5/2’de belirtildiği üzere, “Sınırlı ayni hak tesisi ile ilgili esas
ve usuller ile bedeli ve kullanma süresi, ilgili belediye veya ilgili kamu kurum ve kuruluşları tarafından
Türk Medeni Kanunu36, İl Özel İdaresi Kanunu37, Belediye Kanunu38 ve ilgili diğer mevzuat çerçevesinde
belirlenir”. Görüldüğü üzere 5366 sayılı Kanun’da da tesis edilen irtifakın bedeli ve süresi ile ilgili olarak
Medeni Kanun hükümlerine atıf yapılmıştır. Bu itibarla doktrinde savunulduğu üzere, Medeni Kanun hükümleri uyarınca kamu malları üzerinde sınırlı ayni hak kurulması esasında, belirli biçimlerde sürekli ve/
veya daha güvenceli yararlanma hakkı sağlanması amacındadır. Bu sebepledir ki tarihi eser niteliğindeki
bir bina üzerinde sınırlı ayni hak kurulması esas manada, kamu malından özel istisnai yararlanma biçi34 Gülan, s. 139; Yayla, s. 363.
35 Gülan, s. 141.
36 Medeni Kanun’un 779 ila 849. Maddeleri arasındaki sınırlı ayni haklara ilişkin düzenlemeler.
37 İl özel idaresinin yetkileri ve imtiyazları başlıklı 7. maddesinin c bendinde; “Hizmetlerin yürütülmesi amacıyla, taşınır ve taşınmaz malları almak,
satmak, kiralamak veya kiraya vermek, takas etmek, bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesis etmek”.
38 Belediyenin yetkileri ve imtiyazları başlıklı 15. maddesinin h bendinde; “Mahallî müşterek nitelikteki hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde taşınmaz almak, kamulaştırmak, satmak, kiralamak veya kiraya vermek, trampa etmek, tahsis etmek, bunlar
üzerinde sınırlı aynî hak tesis etmek”.
Meclisin görev ve yetkileri başlıklı 18. maddenin (e) bendinde; “Taşınmaz mal alımına, satımına, takasına, tahsisine, tahsis şeklinin değiştirilmesine
veya tahsisli bir taşınmazın kamu hizmetinde ihtiyaç duyulmaması hâlinde tahsisin kaldırılmasına; üç yıldan fazla kiralanmasına ve süresi otuz yılı
geçmemek kaydıyla bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesisine karar vermek”.
152
39 DGK, E. 1981/4, K. 1981/25, KT. 13.04.1981, DD, sy. 44-45, s. 69. Kararın değerlendirmesi için bkz. Gülan, s. 140.
40 Onar, s. 1336.
41 Gülan, s. 142.
42 Örneğin, belediyeye ait bir tarihi bina otuz yıla kadar sınırlı ayni hak tesisi suretiyle yararlandırılabilecektir.
153
SONUÇ
Kentsel dönüşüm uygulamalarında sınırlı ayni hak tesisinin iki görünümü vardır. İlk olarak 5366 sayılı Kanunun ruhuna da uygun şekilde, tarihi nitelikteki eserlerin restore edilerek topluma yeniden kazandırılması amacıyla özel hukuk kişilerine veya kamu tüzel kişileri lehine bir yararlandırma şekli olarak karşımıza çıkmaktadır. Özel hukuk kişileri lehine bu maldan yararlanmaya ilişkin sınırlı ayni hak tesisi, idari
ayni hak olarak adlandırılmaktadır. Medeni Kanun hükümleri uyarınca kurulmaları sebebiyle, yararlanan
açısından ek güvence ve imkanları sağlamaktadır. Kamu tüzel kişileri lehine bu hakkın tesis edilmesiyle o
mal başka bir kamu tüzel kişisine tahsis edilmiş olmaktadır. Dolayısıyla bu haliyle tahsisin bir görünümü
şeklindedir. Sınırlı ayni hak tesisinin kentsel dönüşümdeki ikinci görünümü, uygulama alanlarına müdahale aracı olarak kullanılmasıyla ortaya çıkmaktadır. 5366 sayılı Kanun’daki yenileme alanları, 6306
sayılı Kanun’da ise rezerv yapı alanlarına idarenin müdahalede bulunabilmesi için sahip olması gerektiği
ayni hakkı sağlamanın bir yoludur. Bu alanlarda kamulaştırma yetkisine sahip olan idare, kamulaştırma
yerine anlaşma yoluyla sınırlı ayni hak tesis ederek kentsel dönüşüme rızai bir katılım sağlamaktadır.
KAYNAKÇA
Ayaydın, Cem : İdare Hukuku’na Giriş (I), Yenilik Basımevi, İstanbul 2008.
Bilgen, Pertev : İdare Hukuku Ders Notları, İdare Malları, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, İstanbul 1996.
Cidecigiller, Aynur : “İdari İrtifaklar”, Erciyes Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Kayseri 2010.
Çabri, Sezer : İmar Kanunu Uyarınca Kamulaştırma, Legal Yayıncılık, İstanbul 2005.
Düren, Akın : İdare Malları, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, Ankara 1975.
Gözler, Kemal : İdare Hukuku, Ekin Kitabevi, c. II, 2. Bası, Bursa 2009.
Gülan, Aydın :Kamu Mallarından Yararlanma Usulünün Tabi Olduğu Hukuki Rejim, Alfa 1999.
Günday, Metin : İdare Hukuku, İmaj Yayıncılık, 10. Bası, Ankara 2011.
Kalabalık, Halil : İmar Hukuku, Seçkin Yayınevi, c. II, 3. Bası, Ankara 2010
Karavelioğlu, Celâl / Karavelioğlu, Erdem Cemil : Açıklamalı-Uygulamalı-İçtihatlı- En Son Değişiklikler İle İmar Kanunu, Karavelioğlu Hukuk Yayınevi, c. I, 3. Bası, Ankara 2010.
Kubat, M. Doğan : “Yenileme Alanları”, Yerel Siyaset, sy. 34, Ekim 2008, s. 74 s. 69-81.
Onar, Sıddık Sami : İdare Hukukunun Umumi Esasları, İsmail Akgün, c. II, 3. Bası, İstanbul 1966.
Sancakdar, Oğuz : Taşınmaz Kültür ve Tabiat Varlıkları Hukuku, Seçkin Yayınevi, 2. Baskı, Ankara
2012.
Üstün, Gül : Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, On İki Levha, İstanbul 2009.
Yasin, Melikşah : “İdari İrtifaklar”, MAÜHFD, sy. 2, 2005, s. 165-203. “Kentsel Dönüşümün Hukuki
Boyutu”, TBB Dergisi, sy. LX, 2005, s. 105-137.
Yaşar, Hasan Nuri : İmar Hukuku, Filiz Kitabevi, İstanbul 2008.
Yayla, Yıldızhan : “Kamu Malı Üzerinde İrtifak Tesisi” İHİD, Lütfi Duran’a Armağan, sy. 1-3, s.
357-364.
154
155
DÖNÜŞTÜRÜLMESİ HAKKINDA KANUN’A İLİŞKİN
DEĞERLENDİRME
Araş. Gör. Seyit Rasim DORU∗
GİRİŞ
Bilindiği üzere, ülkemizin büyük bir bölümü deprem riski altındadır. Buna rağmen, mevcut yapıların
büyük bir kısmının muhtemel depremlere karşı dayanıklı olmadıkları ve orta şiddetteki bir depremde bile
ağır derecede hasar görüp yıkıldıkları, bundan dolayı sosyo-ekonomik problemlerin yaşandığı ve devletin
beklenmedik bir anda büyük malî külfetler ile karşı karşıya kaldığı ortadadır. Onbinlerce insanın ölümüne
ve çok yüksek malî kayıplara sebebiyet veren, 1999 yılında Marmara Bölgesi’nde meydana gelen büyük
deprem felâketi ile sonrasındaki depremler ve son olarak 2011 yılında Van’da meydana gelmiş bulunan deprem ile bu gerçek bir kez daha ortaya çıkmıştır. Şu anda da ülkemizdeki 19 milyon konutun 6,5
milyonunun deprem riski altında olduğu tahmin edilmektedir1. Dolayısıyla bu tür yerlerin, bulundukları
yerlerde dönüştürülmesi, iskânın yeniden düzenlenmesi ya da başka yerlere nakledilmesi gerekliliği ortaya çıkmaktadır2.
Ülkemizde kentler; aşırı nüfus yığılmaları, deprem ve diğer afet tehlike ve riskleri, yapı bakımından
yanlış yer seçimi gibi çeşitli nedenlerden kaynaklanan problemlerle karşı karşıyadır3. Bu problemlerden
biri, zamanında engellenememiş gecekondulaşmaya karşı getirilen imar afları4 ile bunlara hukuki açıdan
meşruiyet kazandırılmasıdır5. Özellikle büyük şehirlerde en üst düzeylere çıkan plansızlık, sağlıksız kent
dokularının hızla artmasına neden olmuştur6. Daha sonra çıkarılan imar aflarına ilişkin kanunların ise
kentsel dönüşüm niteliğine sahip olmadığını ve kentsel dönüşümün aracı olmaktan uzak olduğunu belirtmek gerekir7.
Türkiye’nin %90’ının birinci, ikinci ve üçüncü deprem kuşağı içerisinde yer almasının sonucu olarak
deprem riski altındaki binaların dönüştürülmesi ve yenilenmesi büyük önem arz etmektedir. Bu çalışma∗
İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Anabilim Dalı Araştırma Görevlisi.
1 (çevrimiçi) http://www.csb.gov.tr/gm/altyapi/index.php?Sayfa=sayfa&Tur=webmenu&Id=8291, Erişim Tarihi: 15.05.2013.
2 TBMM Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı ile Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu
Raporu, Yasama Dönemi. 24, Yasama yılı. 2, Sıra sayısı. 180, bkz. (çevrimiçi) http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem24/yil01/ss180.pdf, Erişim
Tarihi: 18.05.2013.
3 Fatma Neval Genç, “Türkiye’de Kentsel Dönüşüm: Mevzuat ve Uygulamaların Genel Görünümü”, Yönetim ve Ekonomi¸ c. 15, sy. 1, 2008, s. 116.
4 “İmar affı, kaçak yapı yapanların kendilerinden para cezası alınarak ya da hiçbir ceza alınmaksızın bağışlanmalarıdır.” Ruşen Keleş, Kentleşme Politikası¸ 12. bs., İstanbul, İmge Kitabevi, 2012, s. 283.
5 Melikşah Yasin, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, TBB Dergisi, sy. 60, Ankara, 2005, s. 111; Selçuk Soybay, “Afet Riski Altındaki Yapı ve Alanların Dönüştürülmesi”, Güncel Hukuk Dergisi, Ağustos 2012, s. 25.
6 Pelin Pınar Özden, “Üst Ölçekli Planlamadan Projeci Yaklaşıma Planlamanın Değişen Yüzü”, Prof Dr. Nur Akın’a Armağan-Mimari ve Kentsel
Koruma, İstanbul, Yem, 2013, s. 430; TMMOB, İstanbul Bülten, sy. 121, İstanbul, Temmuz-Ağustos 2012, s. 21. Bkz. http://imoistanbul.org/imoarsiv/ist-bulten/sayi121/(20-27)%20kentsel_donusum.pdf, Erişim Tarihi: 16.05.2013.
7 Yasin, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, s. 111.
156
157
mızda değerlendirmesini yapacağımız 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’dan8 önceki kentsel dönüşüme yönelik kanunlarla ülkemizde kentsel dönüşüm, şehirleşme ve
konut edinme konularında ciddi adımlar atılmış; fakat bu kanunlarla deprem veya diğer afet riski altındaki
alanlarının tümünün dönüştürülmesi mümkün olmamıştır ve bu yüzden yeni ve kapsamlı bir kanun yapma
ihtiyacı doğmuştur9. Zira, şehirlerimizin içinde bulundukları durum ile yaşanan sosyal, ekonomik ve kültürel sorunlar dikkate alındığında, kentsel dönüşüm uygulamalarının yaygın ve etkin bir şekilde kullanılmasını sağlayacak kanuni ve kuramsal yapının bir an önce gerçekleştirilmesi gerekliliği ortaya çıkmıştır10.
Ülkemizde söz ettiğimiz deprem riskinin üstesinden gelmek için planlı, stratejik ve sistematik bir
yaklaşımın benimsenmesi gerektiği açıktır11. Dolayısıyla yeni bir düzenlemenin gerekliliğine dayanılarak,
ülkemizdeki deprem riski gerçeği de göz önünde bulundurulmak suretiyle, içerdiği yetkiler bakımından
“radikal” bir düzenleme olarak niteleyebileceğimiz12 ve “yara sarma” değil, “yara almama” anlayışının
benimsendiğinin ifade edildiği13 6306 sayılı Kanun kabul edilmiştir. Bu kanun ile başlatılan süreç, Türkiye’nin 19 milyon konut stokundan en az 6,5 milyonunun 20 senelik bir periyot içerisinde dalga dalga
dönüştürüleceği bir süreçtir14.
Biz de bu çalışmamızda öncelikle 6306 sayılı Kanun’un genel bir değerlendirmesini yapmak suretiyle
kanunun tam anlamıyla bir kentsel dönüşüm kanunu olup olmadığını açıklamaya çalışacağız. İkinci başlık altında, kanunda yer alan kimi ifadelerin muğlaklığı ve bu durumun oluşturabileceği problemlerden
söz edeceğiz. Üçüncü başlık altında, kanunda yer alan hükümlerden hangilerinin temel hak/özgürlük ve
ilkelere müdahale niteliği taşıdığını ve bunların anlamını değerlendireceğiz. Dördüncü başlık altında, bu
kanunda ve kanunun değiştirmiş olduğu diğer kanun hükümlerinde yer alan yetkileri, idareler arasındaki yetki dağılımını, Bakanlığa verilen yetkileri ve bu yetkilerin ne anlama geldiğini, ortaya çıkabilecek
problemleri gündeme getirmek suretiyle anlatmaya gayret edeceğiz. Beşinci başlık altında bu kanun uygulamalarına ilişkin olarak açılacak davalarda öngörülen süre ve yürütmenin durdurulması kararının verilememesi hükmünün Anayasa’ya uygunluğu hakkında değerlendirmelerde bulunacağız. Altıncı ve son
başlık altında da Bakanlığın, yetki devrine ilişkin hükümlerinin hukuka uygun olup olmadığı konusunda
açıklamalar yapacağız.
8 RG. 31.05.2012, sy. 28309.
9 Erdoğan Bayraktar’ın komisyonda yapmış olduğu konuşma, TBMM Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı
ile Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu Raporu, Yasama Dönemi. 24, Yasama yılı. 2, Sıra sayısı. 180, s. 10, http://www.tbmm.
gov.tr/sirasayi/donem24/yil01/ss180.pdf, Erişim Tarihi: 18.05.2013.
11 Arzu Kocabaş, Yeşil Sürdürülebilir Kentsel Dönüşüm: Kavramsal Çerçeve ve Uygulama Araçları, bkz. (çevrimiçi) http://www.planlama.org/
dokuman/pdf/Yesil_Surdurulebilir_Kentsel_Donusum.pdf,Erişim Tarihi: 20.05.2013.
12 Soybay, “Afet Riski Altındaki Yapı ve Alanların Dönüştürülmesi”, s. 24.
13 “Afetlerle ilgili olarak, şimdiye kadar hep afetler meydana geldikten sonra bir takım tedbirler alınması ve afetzedelere çeşitli yardımlar yapılması söz konusu olmuştur. İlk kez bir mevzuat, yani, 6306 sayılı Kanun, afet meydana gelmeden önce, “afet riski” gözetilerek bir takım tedbirlerin
alınmasını öngörmüş ve böylece alınacak tedbirler sayesinde meydana gelebilecek bir afette can ve mal kaybının yaşanmaması veya can ve mal
kaybının en aza indirilmesi hedeflenmiştir.” http://www.csb.gov.tr/gm/altyapi/index.php?Sayfa=sayfa&Tur=webmenu&Id=8291, Erişim Tarihi:
15.05.2013.
14 Erdoğan Bayraktar, İnşaat Sektör Buluşmaları-Nasıl Bir Kentsel Dönüşüm 1, (çevrimiçi) http://zaman.com.tr/ekonomi_kentsel-donusumu-ranta-cevirirsek-batariz_2089322.html, Erişim Tarihi: 14.05.2013.
158
Çalışmamız elbette ki bir şerh şeklinde olmayacaktır fakat genel olarak kanuna ilişkin değerlendirmelerimizi yaparken niyet okumak15 yerine kanuni düzenlemeyi gerektiren sebepleri göz ardı etmeden,
getirilen düzenlemelerin, ulaşılmak istenen amaca ne kadar hizmet ettiğini açıklamaya çalışacağız. Bunu
açıklarken de konuya ilişkin görüşlerimizi, tespit ettiğimiz ve problem oluşturabilecek noktaları ifade
etmeye çalışacağız. Kanunun eksik ve problem oluşturabilecek yönlerini ifade etmek kentsel dönüşüme
karşı olmak anlamına de gelmez16. Zira, kanunun genel olarak tespit edebildiğimiz eksikliklerini ifade
edecek olsak da düzenlemenin temelinde deprem riskine karşı önlem alma amacının olduğunu unutmayarak kanunda vatandaş lehine olan olumlu düzenlemeleri de göz ardı etmememiz gerekir.
I. 6306 SAYILI KANUN’UN KENTSEL DÖNÜŞÜM BAKIMINDAN NİTELİĞİ
6306 sayılı Kanun’un niteliği derken kastettiğimiz şey; bu kanunun tam anlamıyla bir kentsel dönüşüm kanunu olup olmadığıdır. Zira, yukarıda belirttiğimiz üzere ülkemizin deprem riski altındaki alanlara
sahip olması nedeniyle özellikle Van depreminden sonra, kentsel dönüşüme ilişkin kapsamlı bir düzenleme yapılması gerektiği söylemi ülke gündeminin ilk sırasına yerleşmiş idi.
Ülkemizde daha önce de 6306 sayılı Kanun kadar kapsamlı olmasa da kentsel dönüşüme yönelik
kanunlar çıkarılmıştır. 1990’lı ve 2000’li yıllarda yoğun olarak gündeme gelen17 kentsel dönüşüm uygulamalarının sebepleri; göç, kaçak yapılaşma, kent merkezinde yaşanan sorunlar ve özellikle de depremler
olmuştur18. Kentsel dönüşümün bir bütüncül planlama, imar uygulama ve yapım/inşa süreci olduğu söylenebilir19.
Kentsel dönüşüm, sadece basit bir arazi kullanımı sorunu olmayıp sosyal kültürel aktiviteleri, tüm
şehri ve bölgeyi etkileyen sorunları da ele alan bir süreçtir20. Yani, dönüşüm, örneğin salt gecekondu
bölgelerindeki derme çatma yapıların temizlenmesinden ibaret değildir21. Yaşanılacak değişim sürecinde
sadece fiziksel iyileştirme söz konusu olmamalıdır22, şayet böyle olursa çalışmamızın ilerisinde değineceğimiz üzere tam anlamıyla bir kentsel dönüşümden bahsedemeyiz.
6306 sayılı Kanunun amacı; kanun gerekçesinde “Kanun sayesinde, başta deprem olmak üzere tabiî
afetler sebebiyle meydana gelmesi kuvvetle muhtemel can ve mal kayıpları önlenecek; mülkiyet haklarına
saygı, sağlıklı ve düzenli yerleşme, daha az maliyet ile en fazla sosyal faydanın temin edilmesi, kaynakların plânlı, sağlıklı ve verimli kullanılması ilkelerinin hayata geçirilmesi de mümkün olacaktır (…) yerleş15 Örneğin; “Tasarıda yapılan düzenlemelerle, deprem ülkesi gerçeğimiz bu kez de afet, risk, kentsel dönüşüm kavramlarının ardına gizlenerek, kentlerden başlayarak ülkenin tüm topraklarına, doğal kaynaklarına kadar uzanan keyfi uygulamaların önünü açmak için kullanılmaktadır.” TMMOB
Şehir Plancıları Odası, “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı Değerlendirme Raporu”, bkz. (çevrimiçi) http://
www.spo.org.tr/genel/bizden_detay.php?kod=3941&tipi=4&sube=0, Erişim Tarihi: 13.05.2013.
16 Cenk Yaşar Şahin, “Kentsel Dönüşümün Hukuk Boyutu”, Kentsel Dönüşüm Panel/Forum, İstanbul, Mimarlar Odası, Mayıs 2013, s. 20.
17 Pelin Pınar Özden, Kentsel Yenileme, İstanbul, İmge Kitabevi, 2008, s. 260.
18 TMMOB, İstanbul Bülten, s. 21. Bkz. http://imoistanbul.org/imoarsiv/ist-bulten/sayi121/(20-27)%20kentsel_donusum.pdf, Erişim Tarihi:
21.05.2013.
19 Nihat Enver Ülger, Türkiye’de Arsa Düzenlemeleri ve Kentsel Dönüşüm¸ Ankara, Nobel, 2010, s. 185.
20 Yasin, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, s. 106; Halil Kalabalık, İmar Hukuku¸ 4. bs., c. 3., Ankara, Seçkin, 2012, s. 3520.
21 Keleş, Kentleşme Politikası¸ s. 390.
22 Gül Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, İstanbul, XII Levha Yayınları, 2009, s. 45.
159
me ve yapı emniyeti temin edilecek ve muhtemel can ve mal kayıpları ile iktisadî ve sosyal diğer zararların
en aza indirilmesi mümkün olacaktır. Ayrıca, hâlihazırda yaşanabilirlikten uzak, köhnemiş, can ve mal
emniyeti bakımından riskli ve görüntü itibarı ile de çirkin olan yapılaşmalar ortadan kaldırılabilecek,
estetik yapılar inşa edilecek ve halkın daha sıhhatli ve emniyetli şartlar altında ikameti de temin edilecektir.” şeklinde ifade edilmiş olup23 tam anlamıyla bir kentsel dönüşümün yapılacağı hissini bir nebze
vermiş olsa da bu amaçların tam olarak kanuni düzenlemeye yansımadığını ifade etmek gerekir. Kentsel
dönüşümün kapsamının belirlenmesi idarenin takdir yetkisinde olup24 bu kanunda sık sık deprem riskine
atıfta bulunulmakta ve buna yönelik düzenleme yapıldığı görülmektedir.
Ülkemizde maalesef en çok can ve mal kaybına yol açan afet “deprem” olduğundan, 6306 sayılı Kanun sanki sadece deprem afetini kapsıyor gibi anlaşılmaktadır. Ancak, 6306 sayılı Kanun, sadece deprem
afeti riskine maruz alanlarla sınır olmayıp; sel, heyelan ve hatta yangın afeti riski altındaki alanları ve
yapıları da kapsamaktadır. Bu kanun açısından nihai hedefin de herhangi bir afet neticesinde bir daha can
ve mal kaybı yaşanmamasının sağlanması ve kentlerin sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerine dönüştürülmesi olduğu ifade edilmektedir25.
Kanun hükümlerine bakacak olursak; örneğin amaç maddesinde afet riski altında olmayan alanlardaki
riskli yapıların da iyileştirme, tasfiye veya yenilemesinin yapılacağı hüküm altına alınmıştır. Kentsel dönüşümün sosyo-ekonomik boyutları varken, amaç maddesinde yer alan bu hüküm, bu boyutları göz önüne
almadan, alan dışında çoğu yapının sağlam olduğu bir yerde yalnızca riskli olarak tespit edilen yapıya
yönelik işlemlerin yapılacağını göstermektedir. Ayrıca Bakanlık, kanun kapsamındaki uygulamalar için
öncelikle gecekondulaşma problemi olan İspanya, Kore, Japonya ve Güney Amerika gibi ülkelerin incelendiğini belirtmiştir26. Yine, Kanunun 2. maddesinin ç bendindeki riskli alan tanımında yer alan “zemin
yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan (…) alanlar” ibaresi
ile riskli yapı tanımında yer alan “ekonomik ömrünü tamamlamış olan ya da yıkılma veya ağır hasar görme riski taşıdığı ilmi ve teknik verilere dayanılarak tespit edilen yapı” ibaresi esas amacın tam anlamıyla
bir kentsel dönüşüm olmayıp yıkılması gerektiği düşünülen yapıların tasfiye edilerek depreme dayanıklı
sağlam yapıların yapılması olduğunu göstermektedir. Kanunda dönüşüm hususunda ifade birliğinin de
bulunmadığını belirtmek gerekir. Kanunun bazı maddelerinde27 dönüşüm faaliyetleri derken, 6. maddenin
7. fıkrasında ve kanun gerekçesinde28 ise dönüştürme kelimesi kullanılmaktadır. Kanunkoyucunun da
bu konuda kafasının karışık olduğu görülmektedir. Kanunun dönüşümden amaçladığı ise kanaatimizce
sadece riskli olduğu düşünülen yapıların yıkılarak yeni ve sağlam yapıların yapılmasıdır29. Bu da kentsel
23 TBMM Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı ile Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu Raporu, Yasama Dönemi. 24, Yasama yılı. 2, Sıra sayısı. 180, s. 5, http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem24/yil01/ss180.pdf, Erişim Tarihi:
18.05.2013.
27 6. maddenin 7. fıkrası; 7. maddenin 3., 4., 6. ve 7. fıkraları; 8. maddenin 2. ve 9. fıkraları; Geçici 1. madde.
28 TBMM Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı ile Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu Raporu, Yasama Dönemi. 24, Yasama yılı. 2, Sıra sayısı. 180, s. 5. http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem24/yil01/ss180.pdf, Erişim Tarihi:
18.05.2013.
29 TMMOB Mimarlar Odası Raporu, (çevrimiçi) http://www.mimarist.org/raporlar/2198-tmmob-mimarlar-odasi.html, Erişim Tarihi: 19.05.2013.
160
dönüşümün sadece bir yönüdür. Oysa kentsel dönüşümde sadece yıkıp yeniden yapmak değil dönüşümün
sosyal yönünü de içeren projelere yer vermeye dikkat etmek önemlidir30.
Kanunun tespit ettiğimiz niteliği bizzat Bakan tarafından; “Bizim yeni çıkardığımız 6306 sayılı yasa
afet riski altındaki alanların dönüştürülmesi, afet riski taşıyan binaların dönüştürülmesi yasasının odağı,
ruhu, mesajı insanın hayatı olan, insanın can güvenliği, arkasından da insanın mal güvenliği olan bir
yasadır.”31 şeklinde ifade edilmiştir. Bununla birlikte Bakan; kentsel dönüşümün salt binaları yıkarak
depremden kurtarmak olarak düşünülmemesi gerektiğini ifade etmiş32 ve Bakanlık da; “kentsel dönüşün
uygulamaları yoluyla kentlerin yaşam kalitesi arttırılacak, tüm unsurlarıyla sağlıklı ve güvenli yaşam
alanları oluşturulacaktır” demiştir33. Buna rağmen kanundaki düzenlemelere bu niyetin pek yansımadığını belirtmek gerekir.
Kanunun hedeflediği deprem riski altındaki alanları ve alan içindeki/dışındaki riskli yapıları dönüştürmek hedefi yukarıda belirttiğimiz üzere kentsel dönüşümün birçok yönünden/amaçlarından sadece biridir.
Zira, kentsel dönüşümün; şehirlerin fiziki koşullarını düzeltmek, zaman içinde eskiyen kısımlarını düzenlemek, değiştirmek, estetik unsurunu göz önünde bulundurmak, şehrin kültürel mirasının gelecek nesillere
aktarılmasını sağlamak, şehrin doğal, tarihi ve kültürel dokusunu korumak, sanayi ve ticaretin gelişmesi
ve canlanmasını sağlamak34, köhnemiş, eskimiş, bozulmuş kent parçalarını yeniden hayata döndürmek35,
yeni işlevler kazandırmak36 gibi amaçları bulunmaktadır. Yani kentsel dönüşüm; sosyal, ekonomik, fiziki ve diğer şartlar göz önünde bulundurularak kent içerisinde yıpranan yapıların, kültürel dokuya zarar
vermeden yeniden canlandırılması olarak da ifade edilebilir37. Bu saydığımız amaçların çoğu kanunda
yer almamaktadır. Kentsel dönüşüme yönelik daha eski tarihte çıkarılmış iki kanunun amaçları sayılırken
bu saydığımız amaçlara daha yakın bir şekilde düzenleme yapılmıştı. Bunlardan 5366 sayılı Yıpranan
Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında
Kanun’un38 1. maddesinde yer alan; “Bu Kanunun amacı, (…) bölgenin gelişimine uygun olarak yeniden
inşa ve restore edilerek, bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturulması, tabiî afet risklerine karşı tedbirler alınması, tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların yenilenerek
korunması ve yaşatılarak kullanılmasıdır.” şeklindeki hüküm ile 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun39
“Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanı” başlıklı 73. maddesinde yer alan; “Belediye, belediye meclisi kara30 TMMOB, İstanbul Bülten, s. 20. Bkz. http://imoistanbul.org/imoarsiv/ist-bulten/sayi121/(20-27)%20kentsel_donusum.pdf, Erişim Tarihi:
16.05.2013.
31 Erdoğan Bayraktar, İnşaat Sektör Buluşmaları-Nasıl Bir Kentsel Dönüşüm 1, (çevrimiçi) http://zaman.com.tr/ekonomi_kentsel-donusumu-ranta-cevirirsek-batariz_2089322.html, Erişim Tarihi: 14.05.2013.
32 Erdoğan Bayraktar, “Açılış Konuşması”, Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi ve Çevreye Karşı Suçlar Paneli, Ankara, Seçkin, 2012,
s. 27.
33 (çevrimiçi) http://www2.tbmm.gov.tr/d24/7/7-8354c.pdf, Erişim Tarihi: 12.05.2013.
34 Yasin, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, s. 109-110.
36 Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, s. 46.
37 Halil İbrahim Aydınlı/ Hilal Turan, “Kuramsal ve Yasal Çerçevede Türkiye’de Kentsel Dönüşüm”, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü
Dergisi¸ 28/2012, s.63.
38 RG. 05.04.2005, sy. 25866.
39 RG. 13.07.2005, sy. 25874.
161
rıyla; konut alanları, sanayi alanları, ticaret alanları, teknoloji parkları, kamu hizmeti alanları, rekreasyon alanları ve her türlü sosyal donatı alanları oluşturmak, eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve
restore etmek, kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak veya deprem riskine karşı tedbirler almak
amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilir.” şeklindeki hükümler kentsel dönüşümün
deprem riski dışında da yapılabileceğini gösteren daha geniş tanıma sahip düzenlemeler olmuştur.
Kanunun 3. maddesinin 3. fıkrasında Bakanlığa tahsis edilecek taşınmazlardan söz edilirken; söz konusu taşınmazların kamu idarelerine tahsisli olup olmadığına göre tahsis/devir usulü değişmektedir. Fakat
bu maddede de kamu idareleri derken sadece devlet tüzel kişiliği, il özel idaresi, belediye ve köyler mi
kastedilmiş yoksa bunlar dışında kamu tüzel kişiliğe sahip olan kamu kurumları da bu madde kapsamında
değerlendirilmiş mi belli değildir.
Dolayısıyla her ne kadar “ismi dışında ‘afet’ vurgusu neredeyse hiç yapılmayan kanun tasarının asıl
amacının ‘dönüşüm’ olduğu bütününe bakıldığında açıkça anlaşılmaktadır.” şeklinde görüş olsa da40 kanaatimizce kanun, tam anlamıyla bir kentsel dönüşüm düzenlemesi niteliği taşımamakta, daha çok, ülkemizin deprem riski altında bulunan alanlarının ve riskli yapılarının yıkılarak yeniden yapılmasına yönelik
bulunmaktadır.
Kanunun 3. maddesinin 5. fıkrasında; “Tahsis ve devir tarihinden itibaren üç yıl içinde ve gerekli
görülen hâllerde Bakanlığın talebi üzerine Maliye Bakanlığınca uzatılan süre içinde maksadına uygun
olarak kullanılmadığı Bakanlıkça tespit edilen taşınmazlar, bedelsiz olarak ve resen tapuda Hazine adına
tescil edilir veya önceki maliki olan kamu idaresine devredilir” hükmü bulunmaktadır. Düzenlemede görüldüğü üzere Bakanlık, kendisine tahsis edilen/devredilen taşınmazları 3 yıl içinde kanundaki amaçlara
uygun olarak kullanmaz ise Maliye Bakanlığı’nca bir süre uzatımı gerçekleştirilmekte fakat bu sürenin ne
kadar olacağı hususunda açık hüküm bulunmamaktadır. Dolayısıyla, taşınmazı kendisinden alınıp Bakanlığa devredilen bir idarenin, Bakanlığın taşınmazı amaca uygun kullanmadığı durumda ne kadar süre daha
bekleyeceği belli değildir. Bu hüküm idareler ile Bakanlık arasında uyuşmazlıklara sebebiyet verebilecek
bir hüküm olabilir. Üstelik aynı fıkrada bir idarenin elinden alınmış olan taşınmazın Bakanlıkça amacına
uygun kullanılmadığı durumlarda re’sen Hazine adına tescil edilmesine de olanak verilmiştir. Dolayısıyla,
taşınmazı Bakanlığa devredilen bir idare, belki de o taşınmazı bir daha geri alamayacaktır.
II. KANUN TEKNİĞİ AÇISINDAN KANUNDA YER ALAN İFADE BELİRSİZİKLERİNİN DOĞURABİLECEĞİ PROBLEMLER
6306 sayılı Kanun’u değerlendirirken değinmemiz gereken bir konu da kanunda birçok yerde belirsiz
ifadelerin kullanılmış olmasıdır. Hemen şunu da belirtmek gerekir ki kanun tekniği açısından, Kanunkoyucu genel olarak “idare … yapabilir, edebilir” şeklinde bir ifade tarzı kullanarak idareyi bağlı yetki ile
sınırlamama/yani idareye takdir yetkisi tanıma yönünde düzenlemeler getirmiştir. Bu da belirsizliklere
yol açabilecektir. Aynı şey kanuna dayanılarak çıkarılan “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi
Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği”nin41 hükümlerinde de söz konusudur42.
Kanun hükümlerinde yer alan bazı ifade belirsizlikleri, idarenin takdir yetkisinin genişlemesine neden
olup problem oluşturabilecek; bazıları ise kişilerin haklarına müdahale sonucunu doğurabilecektir.
Kanundaki bu ifade belirsizliklerinin hangileri olduğunu belirtecek olursak; örneğin kanunun 2. maddesinin b bendinde, idare tanımı yapılırken “Bakanlık tarafından yetkilendirilmesi halinde büyükşehir
belediye sınırları içindeki ilçe belediyeleri” denmektedir. Bu hükümde, Bakanlık tarafından hangi durumlarda ve hangi konularda ilçe belediyelerinin yetkilendirileceği belirsizdir. Bu da Bakanlığın istediği ilçe
belediyesi ile çalışmak; istemediği ile çalışmamak problemini doğurabilecektir. Zira, yetkilendirme ile
ilgili herhangi bir kriter, kanun ve yönetmelikte yer almamaktadır. Bu şekilde bir yetki devrinin mümkün
olup olmadığını da 6. başlığımız altında değerlendireceğiz.
Yine kanunun 2. maddesinin d bendinde, riskli yapı tanımı yapılırken “ekonomik ömrünü tamamlamış” ifadesi kullanılmıştır. Oysa bir yapının ekonomik ömrünün ne olduğu konusu göreceli olup, yapıda
kullanılan malzemeye, yapım tekniğine, iklim koşullarına, kullanım şekline, hatta yapım mevsimine ve
hava durumuna bağlı olarak, ekonomik ömrünün hesaplaması değişebilmektedir43.
40 TMMOB Mimarlar Odası Raporu, http://www.mimarist.org/raporlar/2198-tmmob-mimarlar-odasi.html, Erişim Tarihi: 19.05.2013.
41 RG. 15.12.2012, sy. 28498.
42 Örneğin 13. maddenin 2-a bendi; 14. maddenin 1. fıkrası; 15. maddenin 11. fıkrası
43 N. İlker Çolak, Kentsel Dönüşüm Mevzuatının Hukuksal Değerlendirmesi, (çevrimiçi) http://www.kentseldonusumvehukuk.com/kentsel-donusum-mevzuatinin-hukuksal-degerlendirmesi/, Erişim Tarihi: 21.05.2013.
162
Kanunun tartışmaya en açık hükümlerinden birisi de 3. maddesinin 7. fıkrasında yer alan; “Bu Kanunun uygulanması için belirlenen alanların sınırları içinde olup riskli yapılar dışında kalan diğer yapılardan uygulama bütünlüğü bakımından Bakanlıkça gerekli görülenler de bu Kanun hükümlerine tabi olur.”
şeklindeki hükümdür. Bu düzenleme, kanunun adı ile çelişen bir düzenlemedir. Zira, kanun maddesinde
afet riski altındaki alanların dönüştürülmesi esas amaç olarak belirlenmiş iken afet açısından herhangi
bir risk taşımayan yapılar da projeye dahil edilebilmektedir. Düzenlemenin bu başlık altında değerlendireceğimiz yönü ise, “Uygulama bütünlüğü bakımından Bakanlıkça gerekli görülenler” ifadesidir. Bu
ifade şekli, belirsizlik doğurmakta ve idareye geniş bir takdir yetkisi vermektedir. Uygulama bütünlüğü
ifadesinin tam olarak ne anlama gediği ve Bakanlıkça uygun görülenlerin neye göre gerekli görüleceğine
ilişkin bir açıklık bulunmamaktadır. Bu hükmü, temel haklara müdahaleye ilişkin başlığımız altında değerlendireceğimizden bu başlık altında bu kadarını söylemekle yetiniyoruz.
Kanunun 4. maddesinin 1. fıkrasında; “Bakanlık veya uygulamayı yürütmesi hâlinde TOKİ veya İdare, riskli alanlarda, riskli yapıların bulunduğu taşınmazlarda ve rezerv yapı alanlarında bu Kanun kapsamındaki proje ve uygulamalar süresince her türlü imar ve yapılaşma işlemlerini geçici olarak durdurabilir.” hükmünde de görüldüğü üzere geçiciliğin sınırı belirlenmemiş ve bu konuda da bir belirsizlik
oluşmuştur. Bu belirsizlik, idarenin takdir yetkisinin genişlemesine neden olacak türde bir belirsizliktir.
Oysa örneğin Belediye Kanunu’nun 73. maddesinin 11. fıkrasında; “Kentsel dönüşüm ve gelişim alanı
ilan edilen yerlerde; ifraz, tevhit, sınırlı ayni hak tesisi ve terkini, cins değişikliği ve yapı ruhsatı verilmesine ilişkin işlemler belediyenin izni ile yapılır. Bu yerlerde devam eden inşaatlardan projeye uygunluğu
belediye tarafından kabul edilenler dışındaki diğer inşaatlar beş yıl süreyle durdurulur. Bu sürenin sonunda durdurma kararının devam edip etmeyeceğine belediye tarafından karar verilir. Toplam durdurma
163
süresi on yılı geçemez.” şeklindeki hükümde sürenin uzunluğu-kısalığı ayrı bir tartışma olmakla beraber
en azından durdurma süreleri belirlenmiş ve belirsiz bir durumun oluşmasına müsaade edilmemişti. Fakat
böyle bir belirleme varken bile Anayasa Mahkemesi, Belediye Kanunu’nun bu hükmünü iptal etmiş44 ve
bu uzunluktaki sürelerin kişisel yarar ile kamu yararı arasındaki dengeyi bozarak mülkiyet hakkını ölçüsüz biçimde sınırlandırdığını ayrıca süre sonunda ne yapılacağına dair bir belirlilik olmadığını ifade etmiştir. Diğer kararlarında da Anayasa Mahkemesi, süresi belli olmayan sınırlamalarla oluşan belirsizliğin
mülkiyet hakkını kullanılamaz hale getirdiğini, Anayasa’nın 13. maddesine göre; kamu yararı veya diğer
amaçlarla temel hak ve özgürlüklere getirilecek sınırlamaların hakkın özüne dokunan, hakkı kullanılamaz
hale getiren bir nitelikte olmaması gerektiği gerekçesiyle bu yönlü düzenlemeler hakkında iptal kararları
vermiştir45. Süre bakımından bir belirlemenin yapıldığı hükümde bile belirsizlik oluşabileceğini ifade
eden Anayasa Mahkemesi’nin süresi belli olmayan bir geçici durdurma düzenlemesi için de aynı yönde
düşünmesi kanaatimizce evleviyetle beklenir.
Kanunun 5. maddesinin 1. fıkrasında hak sahiplerine; 2. fıkrasında ise uygulamanın gerektirmesi
halinde 1. fıkrada yer alanlar dışındaki kişilere (gecekondu sahipleri kastediliyor) yardım yapılabileceği
düzenlenmiştir. Kanunkoyucunun, işin aciliyetini öne sürerek idareye hak ve yetkiler tanırken ortaya
koyduğu cömertliği ve aciliyet anlayışı maalesef uygulamaya muhatap olacak vatandaşlar açısından
geçerli sayılmamış gibi görünmektedir. Zira konutlarından çıkarılacak kişilere bu yardımların yapılması
zorunluluk değil; yine bir takdir yetkisi şeklinde düzenlenmiştir.
Kanunun 5. maddesinin 3. fıkrasında riskli yapıların yıktırılması için maliklere 60 gün süre verileceği;
bu süre içinde yapı, malik tarafından yıktırılmazsa tekrar süre verileceği düzenlenmiştir. Bu hükümde de
ek süre bakımından sadece “tekrar süre verileceği” ifadesi kullanılmış fakat bu sürenin kaç gün olacağı
veya yine en az 60 gün mü olacağı düzenlenmemiştir. Fakat bu durum uygulama yönetmeliğinin 8. maddesinin 2. fıkrasının c bendinde hüküm altına alınmış ve ikinci defa verilecek sürenin en az 30 gün olacağı
belirtilmiştir. Böylece kanundaki bu belirsizlik, yönetmelik hükmüyle giderilmiştir. Kanunun 6. maddenin 3. fıkrasında da; kişilere verilecek konut sertifikasının ne anlama geldiği, hangi hakları sağladığı ve
niteliği konusunda kanunda ve yönetmelikte açıklayıcı hüküm bulunmamaktadır.
44 AYM, E: 2010/82, K: 2012/159, KT: 18.10.2012, RG., 23.07.2013, sy. 28716. Kararın bu hükme ilişkin iptal gerekçesi şu şekildedir: “Dava konusu
kuralların kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ilan edilen yerlerde devam eden inşaatlardan projeye uygun olmadığı tespit edilenlerin, projeye aykırı
olarak varlıklarını devam ettirmelerine engel olmak amacıyla kabul edildiği anlaşılmakla birlikte, inşaatların durdurulduktan sonra, toplamda on
yıla varabilecek uzunca bir süre içinde ve bu sürenin sonunda ne gibi bir işlem yapılacağına dair bir düzenleme içermedikleri görülmektedir. Devam
eden bir inşaatın beş ya da on yıl gibi uzun bir süre durdurulması, hak sahiplerinin bu süre içinde hakları üzerinde tasarruf etmelerine engel olacağı
gibi bu sürelerin sonunda inşaatlara durdurulmalarından önceki haliyle devam edilebilmesi de oldukça güçtür.
Kentsel dönüşüm ve gelişim projelerinin planlandığı şekilde hayata geçirilmesindeki kamusal yarar karşısında, mülkiyet hakkının sınırlandırılmasının demokratik toplum düzeninin gerekleriyle çelişen bir yönü bulunmamakta ise de dava konusu kurallarda yer alan beş ve on yıllık süreler, kişisel
yarar ile kamu yararı arasındaki dengeyi bozarak mülkiyet hakkının ölçüsüz biçimde sınırlandırılmasına, hakkın özüne dokunarak kullanılamaz hale
gelmesine yol açabilecek niteliktedir.
Nitekim Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de 23.9.1982 günlü, ‘Sporrong ve Lönnroth/İsveç’ kararında, kamulaştırma izni ile inşaat yasağının uzun
bir süre için öngörülmüş olmasının, mülk sahiplerinin mülklerinin ellerinden alınmamakla birlikte, uygulamada mülkiyet hakkını kullanma imkânlarını önemli ölçüde azalttığını, kamulaştırma izinleri nedeniyle başvurucuların mülkiyet haklarını zayıf ve sarsılabilir hale getirdiğini, taşınmaz
sahiplerine süreyi kısaltma ya da tazminat hakkı verilmediğini belirterek, bu uygulamanın toplumsal yarar ile bireysel menfaat arasındaki dengeyi
bozduğu sonucuna varmıştır.”.
164
Kanunda yer alan söz konusu belirsizliklerin benzeri uygulama yönetmeliğinde de karşımıza çıkmaktadır. Örneğin yönetmeliğin 5. maddesinin 4. fıkrasında; “riskli alan belirlemesinde alanın en az 15.000
m² olması gerekir” diye hüküm konduktan sonra “gerekli görüldüğünde bu m² şartına bakılmaksızın Bakanlıkça riskli alan belirlemesi yapılabilir” denmektedir. Kural konulmakta ama ‘uyguluma bütünlüğü
bakımından gerekli görüldüğünde’, konulan bu kural ile Bakanlığın bağlı olmayacağı da hemen bir satır
altında düzenleme altına alınmaktadır. Kanaatimizce bir alanın riskli alan olarak ilanında herhangi bir m²
şartı aranması da çok doğru bir yaklaşım olmasa gerektir. Risk altında bulunan alanlar pek tabii 15.000 m²
altındaki alanlar da olabilir. Fakat böyle bir şart getiriliyor ise istisnasının da daha açık şekilde öngörülmesi gerekirken yalnızca ‘uygulama bütünlüğü bakımından gerekli görülmesi halinde’ diye muğlaklık içeren
bir gerekçeyle bu m² şartına bağlı kalmamak, uygulamada problemler doğurabilecektir.
Yine, yönetmeliğin teknik heyetlere ilişkin 10. maddesinin 1. fıkrasında teknik heyetin ilk toplantısında aralarından birini başkan olarak seçeceği düzenlenmiş fakat bu belirlemenin nasıl yapılacağı belirtilmemiştir. Maddenin 4. fıkrasında heyetin en az 5 üyenin iştiraki ile toplanacağı ve toplantıya katılan
üyelerin çoğunluğu ile karar alacağı ama oyların eşitliği halinde Başkanın taraf olduğu görüşün çoğunlukta sayılacağı ifade edilmiştir. Başkanın görüşünün, bir yapının riskli olup olmayacağını belirleyecek
kadar önem teşkil ettiği yerde Başkanın nasıl bir usul ile seçileceğinin belirlenmemiş olması kanaatimizce
bir eksiklik ve belirsizlik oluşturmaktadır. Ayrıca diğer kanunların 6306 sayılı Kanun’un uygulanmasını
engelleyen hükümlerinin uygulanmayacağı düzenlenerek bir yetki belirsizliğine yol açılmıştır. Örneğin,
bu durumda 3621 sayılı Kıyı Kanunu’nun46 kıyılarda yapılaşmayı düzenleyen 5. maddesinin uygulanıp
uygulanmayacağı soru işareti olarak kalmaktadır47. 6306 sayılı Kanun’un uygulanması elbette önem arz
eder fakat Kıyı Kanunu’nda kıyıların kullanımına ve kıyılardan yararlanmaya yönelik gözetilen amaç
veya kültür ve tabiat varlıklarının korunmasına yönelik kanun yapılırken söz konusu varlıkların korunması için getirilen güvenceler terk edilmiş olmaktadır48.
Kanunların, içerdiği düzenlemelerde idarelere takdir yetkisi tanıyan hükümlerinin olması doğaldır fakat böylesine önemli olduğu gerekçesiyle radikal olarak değerlendirilen düzenlemeler içeren bir kanunda
bu derecede belirsizliklerin olması kanaatimizce pek isabetli olmamıştır. Zira, kuşkusuz kanunkoyucunun
her şeyi kanunla düzenlemesi söz konusu olamaz49. Hatta kanunda kazuistik düzenlemeler yapmak ve
her yetkiyi bağlı yetki şeklinde düzenlemek, uygulamada ortaya çıkan yeni durumlar karşısında idarenin
“elini kolunu bağlamak” anlamına gelebilir. Bu yüzden, idarenin takdir yetkisinin olması gerekir fakat bu
yetkinin sınırlarının da belirlenmiş olması gerekir. Bu şekilde bir düzenleme daha isabetli olabilir.
46 RG. 17.04.1990, sy. 20495.
48 Şahin, “Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu”, s. 21.
49 Şahin, “Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu”, s.26.
165
III. TEMEL HAKLARA/ÖZGÜRLÜKLERE VE İLKELERE MÜDAHALE EDEN
HÜKÜMLER
6306 sayılı Kanun, afet riski altındaki alanların dönüştürülmesini düzenlerken pek tabii vatandaşların
özellikle barınma hakkı, mülkiyet hakkı, yerleşme ve seyahat özgürlüğü gibi hak ve özgürlüklerine müdahalede bulunan hükümler içermektedir. Kanun gerekçesinde temel haklara müdahale edileceğini kanunkoyucunun kendisi de “(…) riskli alanların dönüştürülmesi, mülkiyet hakkını ve mülkiyet hakkı dışındaki
sınırlı ayni hakları etkileyeceğinden (…)” demek50 suretiyle kabul etmiştir. Fakat yine “mülkiyet hakkı
esastır fakat yaşama hakkı çok daha önemlidir, yaşama hakkı mülkiyet hakkında önce gelir” düşüncesiyle
Bakan, bu tür haklara müdahale eden hükümlerin kanunda bulunması zorunluluğunu ifade etmiştir51. Dolayısıyla bu müdahalelerin ne derece hukuka uygun olup olmadığını incelemek gerekir.
İlk inceleyeceğimiz hüküm, kanunun 3. maddesinin 7. fıkrasında yer alan hükümdür. Buna göre yapısı
riskli olmasa da Bakanlıkça gerekli görülen yapılar kanun hükümlerine tabi kılınmaktadır. Değerlendirme
yaparken, yapısı riskli olanların bile mülkiyet haklarına yapılmış bir müdahalenin olduğunu belirtirken,
riskli olmayan yapılara yönelik getirilen bu hükmün evleviyetle kişilerin mülkiyet hakkını ihlal ettiğini
söylemek kanaatimizce yanlış olmayacaktır. Böylesi bir düzenlemeyle, güvenli, risk taşımayan yapılarda
oturan, “benim yapım risk taşımıyor, güvendeyim” düşüncesine sahip olan kişilerin hukuki güvenceleri,
barınma hakları, konut dokunulmazlığı, belirsizlik taşıyan “Bakanlıkça gerekli görülenler” şeklinde bir
ifadeyle ve “uygulama bütünlüğü” gibi belirsiz bir kavramla, ortadan kaldırılmaktadır52. Her ne kadar
uygulama yönetmeliğinin 15. maddesinin 11. fıkrasında53; riskli alanda veya riskli yapıların bulunduğu
parselde risksiz yapı bulunması halinde, bu yapının uygulama dışı tutulabileceği, bu durumda binanın
bulunduğu alanın ifraz edilebileceği ve ifraz imkanı yok ise maliklerin anlaşması halinde binanın halihazır durumunun korunabileceği olumlu bir hüküm olarak mevcut olsa bile yine de Bakanlık, fıkranın son
cümlesi gereği, uygulamanın gerektirmesi halinde bu yapıları Kanun hükümlerine tabi kılabilmektedir.
Oysa dönüşüm projeleri, dönüşüme ilişkin düzenlemenin amacı ile uyumlu olmalıdır; örneğin, deprem
riskine karşı önlem almak için yapılacak kentsel dönüşüm projelerinde, daha önceden depreme uygun
olarak inşa edilmiş binaların yıkılması veya kamulaştırılması öngörülemez54. Dolayısıyla kanunda yer
alan bu muğlak düzenleme, “uygulamanın gerektirip gerektirmediği hususunun yürütme dışında bağımsız
bir otorite (örneğin Bakanlıkla ilgisi bulunmayan bilirkişiler) tarafından rapor düzenlenerek belirlenmesi”
şeklinde yapılabilirdi55.
Mülkiyet hakkına müdahale eden bir diğer hüküm; kanunun 4. maddesinde yer alan; riskli alanlar50 TBMM Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı ile Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu
Raporu, Yasama Dönemi. 24, Yasama yılı. 2, Sıra sayısı. 180, s. 5, (çevrimiçi) http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem24/yil01/ss180.pdf, Erişim
Tarihi: 18.05.2013.
51 Bayraktar, “Açılış Konuşması”, s. 26.
53 Bu düzenleme daha önce yönetmeliğin 10. fıkrası iken, 02.07.2013 tarih ve 28695 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik”in 9. maddesi ile yapılan değişiklikle
maddenin 11. fıkrası haline gelmiştir.
55 Kalabalık, İmar Hukuku¸ s. 3600.
166
da, riskli yapıların bulunduğu taşınmazlarda ve rezerv yapı alanlarında bu kanun kapsamındaki proje ve
uygulamalar süresince her türlü imar ve yapılaşma işlemlerinin geçici olarak durdurulabilmesine ilişkin hükümdür. Yukarıda da ifade ettiğimiz üzere belirsizliğe neden olan bu durum, malikin taşınmazı
üzerinde belirsiz süreli olarak tasarruf hakkını kısıtlayan bir hükümdür. Özellikle riskli alanlarda riskli
olmayan yapılar da bulunduğundan ötürü, o alanda hukuka uygun bir şekilde devam eden yapılaşmalar
da durdurulabilecek ve bu durum hukuka aykırılık oluşturabilecektir. Anayasa Mahkemesi de 5104 sayılı
Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi Kanunu’na56 ilişkin verdiği bir kararda, malikin taşınmaz
üzerindeki tasarruf hakkını belirsiz bir süre için kullanılamaz hale getiren, kamu yararı ile birey özgürlükleri arasındaki dengenin bozulmasına yol açan bu tür “geçici durdurma” yetkisini içeren hükmün iptal
edilmesine karar vermiştir57.
Kanunda, en göze çarpan düzenlemelerden biri de 4. maddenin 3. fıkrasında yer alan; “Uygulama
sırasında Bakanlık, TOKİ veya İdare tarafından talep edilmesi hâlinde, hak sahiplerinin de görüşü alınarak, riskli alanlardaki yapılar ile riskli yapılara elektrik, su ve doğal gaz verilmez ve verilen hizmetler
kurum ve kuruluşlar tarafından durdurulur.” şeklindeki düzenlemedir. Bu düzenleme ile yapıların en
erken zamanda boşaltılması hedeflenmektedir. Bunun için de kamu hizmeti niteliğindeki faaliyetlerin
durdurulacağı hükme bağlanmıştır. Kanaatimizce söz konusu yapılarda oturanların olup olmadığı göz
önünde bulundurulmaksızın bu yapılara elektrik-su-doğalgaz verilmemesi yaşama hakkına aykırılık oluşturabilecek bir düzenlemedir. Kanunun genel gerekçesinde, kanunda yer alan yetkilerin ve bazı haklara
getirilen sınırlamaların, en temel hak olarak görülen “yaşama hakkını sağlamak için getirildiği” belirtilirken, herhangi bir şekilde yapılarından çıkmayan kişiler için söz konusu kamu hizmetlerinin kesilerek
yaşama haklarına müdahale ediliyor olması bir tezat oluşturmaktadır. Benzetme yapacak olursak; 2004
sayılı İcra-İflas Kanunu’nun58 82. maddesine göre; borçlu ve aynı çatı altında yaşayan aile bireyleri için
lüzumlu eşyalar ile borçlunun haline münasip evi, haciz işlemleri yapılırken kişi ne kadar borçlu olursa
olsun haczedilememektedir. Bu tip bir düzenlemenin gerekçesi, kişilerin yaşama hakkına müdahale etmemektir. 6306 sayılı Kanunda ise yaşama hakkının korunması için yine kişilerin yaşama hakkın olumsuz
etkileyebilecek hizmetlerin verilmemesi şeklindeki düzenleme, bir çelişki olarak karşımıza çıkmaktadır.
Bu konuya ilişkin bir Anayasa Mahkemesi kararı da güvenli, sağlıklı ve yaşanabilir yapılarda yaşam
sürdürme bakımından toplumda yaşayan herkesin aynı durumda olduğunu, kişiler arasında bu tür hizmetlerin verilmesi açısından ayrım yapılmaması gerektiğini ifade etmektedir59. Bakanlık; “Kanunun bu
hükmü ile vatandaşın, can güvenliği bakımından riskli olan bir binada oturmaya devam etmesine engel
olunması amaçlanmış olup, vatandaşın yaşama hakkının gözetilmesi söz konusudur. Bu da insan haklarına aykırı değil tam aksine insan haklarının bir gereğidir.” gibi bir bakış açısına sahip olsa bile60 kişilerin
yaşamlarını devam ettirmesi için zorunlu niteliğe sahip kamu hizmetlerinin durdurulması ve riskli yapılardan çıkmayan kişileri buralardan çıkarmayı sağlayacak bir düzenleme/işlem/eylem yerine bu şekilde
56 RG. 12.03.2004, sy. 25400.
57 AYM, E. 1999/33, K. 1999/51, KT. 29.12.1999, RG. 29.06.2000, sy. 24093, Bkz. Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, s. 165.
58 RG. 19.06.1932, sy. 2128.
59 AYM, E. 2010/75, K. 2011/150, KT. 03.11.2011, RG. 14.02.2012, sy. 28204. Bkz. Tayfun Akgüner, “Kentsel Dönüşüm ve Hukuk”, Güncel Hukuk
Dergisi, Ağustos 2012, s. 23.
60 (çevrimiçi) http://www.csb.gov.tr/gm/altyapi/index.php?Sayfa=sayfa&Tur=webmenu&Id=8291, Erişim Tarihi: 15.05.2013. 167
bir düzenleme getirilmiş olması çok isabetli olmamıştır. Ayrıca bu tür bir düzenleme Birleşmiş Milletler
Ekonomik Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesinin 11. maddesinde düzenlenen ve barınmayı da içine
alan yeterli yaşam standardına sahip olma hakkının da ihlali anlamına da gelebilir61. Üstelik bu düzenlemenin, barınma sorunlarının çözümüne ilişkin kararlarla desteklenmediği sürece bu alanlarda yaşayanlar
açısından kabul edilemez niteliğe sahip olduğunu belirtmek gerekir62. Bu düzenlemeye benzer bir diğer
düzenleme 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. maddesinin 9. fıkrasında; “Kentsel dönüşüm ve gelişim
proje alanlarında yapılacak alt yapı ve rekreasyon harcamaları, proje ortak gideri sayılır. Belediyelere
ait inşaatların proje ortak giderleri belediyeler tarafından karşılanır. Kendilerine ayrı ada veya parsel
tahsis edilen gayrimenkul sahipleri ile kamulaştırma dışı kalan gayrimenkul sahipleri, sahip oldukları
inşaatın toplam metrekaresi oranında proje ortak giderlerine katılmak zorundadır. Proje ortak gideri
ödenmeden inşaat ruhsatı, yapılan binalara yapı kullanma izni verilemez; su, doğalgaz ve elektrik
bağlanamaz.” şeklinde bulunmaktadır. İdarenin alacaklarını tahsil etme yöntemleri arasında bu şekilde
bir düzenlemenin yöntem olarak benimsenmemesi gerektiği ve bu düzenlemenin mülkiyet hakkına müdahale ettiği iddiasıyla hükmün iptalinin istendiği davada Anayasa Mahkemesi, bu düzenlemenin giderlerin
karşılanmasına yönelik önlem niteliğinde bir yaptırım olduğunu belirtmiş; “Kentsel dönüşüm ve gelişim
projeleri için kamu imkânları kullanılarak yapılan harcamaların en kısa zamanda kamuya döndürülerek,
yeniden kamu hizmetine sunulması büyük önem taşımaktadır. Bu nedenle, belediyelere, kentsel dönüşüm
ve gelişim proje alanlarında yapılan proje ortak giderlerine katılmayanlar yönünden öncelikle tahsil etmek amacıyla dava konusu cümlede yer alan yetkilerin verilmesinin hukuk devleti ilkesine aykırı bir yönü
bulunmamaktadır.” diyerek de hükmün iptal isteğini reddetmiştir63. Kanaatimizce de henüz bir yapıya girilmeden o yapıya yapı kullanma izni verilmeyip su-elektrik-doğalgaz hizmetinin verilmemesi ile insanlar
bir yapıda yaşarken o yapıya bu hizmetlerin verilmemesi durumlarını ayrı ayrı değerlendirmek gerekir.
İlkinde, insanlar, bu hizmetlerin verilmeye başlanmadığı bir yapıda yaşamaya henüz başlamadıkları için
bir nebze olsun bunun idarenin alacağını daha etkin bir şekilde tahsil etmesinin sağlanmasına yönelik bir
düzenleme olduğunu belirtebiliriz fakat 6306 sayılı Kanun’da ise insanlar mevcut yapılarda yaşıyor iken
bu hizmetlerin verilmemesi durumu vardır ve dolayısıyla yukarıda da ifade ettiğimiz üzere bu durum
hukuka aykırılık oluşturacaktır.
Söz etmemiz gereken bir diğer hüküm de hak sahiplerine ve gecekondu sahiplerine yapılacak yardımların, yapılacak olan müdahaleyi meşrulaştırıp meşrulaştırmadığıdır. Öncelikle kanunun 5. maddesinin 1.
fıkrası kapsamında hak sahiplerinin yapıları riskli ise kanunun amacı göz önünde bulundurulduğunda, bu
kişilerin yapılarının yıktırılması hukuka uygundur ancak önemli olan karşılığının verilip verilmediğidir.
Örneğin, depremde yıkılma riskini ortadan kaldırmak amacıyla, bir dönüşüm projesi kapsamında kalan
taşınmazların belirlenen kriterler çerçevesinde sağlamlaştırılması hatta gerektiğinde yıkılması istenebilir64. Kentsel dönüşüm projesi uygulayan idarenin, özel mülkiyetteki taşınmazlara yönelik yükümlülükler
62 TMMOB Mimarlar Odası Raporu, http://www.mimarist.org/raporlar/2198-tmmob-mimarlar-odasi.html, Erişim Tarihi: 19.05.2013; TMMOB Şehir
Plancıları Odası, “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı Değerlendirme Raporu”, bkz. (çevrimiçi) http://www.
spo.org.tr/genel/bizden_detay.php?kod=3941&tipi=4&sube=0, Erişim Tarihi: 13.05.2013.
63 AYM, E: 2010/82, K: 2012/159, KT: 18.10.2012, RG., 23.07.2013, sy. 28716.
168
getirmesi veya bunları satın alması/kamulaştırması yoluyla özel mülkiyeti sona erdirmesi de söz konusu
olabilir65. Dönüşüm projelerinin bütünlüğü açısından daha önce hukuka uygun olarak yapılmış bulunan
binaların niteliklerinin değiştirilmesi, yıkılması veya kamulaştırılması gerekebilir. İdare, kamu yararı
amacıyla birtakım temel hak ve özgürlükleri sınırlayıcı nitelikte düzenlemeler yapabilir66 ve kamu yararının gerektirdiği bu gibi durumlarda kazanılmış haklar da ortadan kalkacaktır. Fakat bu gibi durumlarda
mülkiyet hakkına müdahalede bulunulan ilgilinin uğradığı zararların karşılanması gerekir67. Bu bakımdan
kanunla getirilen bir sınırlama olduğundan dolayı riskli yapılara yapılacak müdahalenin hukuka aykırı
olduğu söylenemez. Problem şuradadır ki kanun hükmü, hak sahiplerine yapılacak yardımları idarenin
takdir yetkisine bırakmış, zorunlu tutmamıştır. Oysa yardım yapılması zorunlu tutulup yardım miktarının
idarenin takdir yetkisine o zaman bırakılması, mevcut düzenlemeye nispeten, daha isabetli bir düzenleme
olabilirdi.
Aynı şey maddenin 2. fıkrasında yer alan gecekondu sahipleri için de geçerlidir. Gecekondu sahiplerine yapılacak yardım da kanaatimizce zorunlu tutulmalıdır. Fakat asıl hak sahiplerinden şöyle bir farklılıkları vardır ki gecekondu sahipleri kaçak yapılaşma sonucunda orada oturmaktadırlar. Peki bu durumda,
ortada kendi iradeleriyle oluşturdukları bir hukuka aykırı durum oluştuğu için onlara yardım edilmemeli
midir? Kanaatimizce; her ne kadar gecekondu bile olsa idare buna göz yummuş olduğundan ortada müterafik bir kusur68 vardır. İdare bu alanlara ilişkin olarak görevini yerine getirememiştir69. Üstelik gecekondu
bu ülkede her zaman devletin resmi politikası gibi olmuştur70. Bu yüzden hukuka uygun bir şekilde konut
edinenlerle aynı nitelik ve miktarda olmasa da ve bunlar hukuka aykırı konut edinmiş olsalar bile71 ortada
müterafik kusur olduğunu düşündüğümüzden bunlara da diğerlerine yapılacak yardımdan daha az olması
şeklinde bir şart ile yardım yapılması ve bu yardımın idarenin takdir yetkisine bırakılmaması gerekir. Aksi
takdirde eşitlik ilkesine aykırılık oluşacağı gibi hakkaniyet duygusunun da zarar göreceği kanaatindeyiz.
Kanunun üzerinde duracağımız bir diğer hükmü ise 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan ve kanun
uygulaması kapsamında parsellerin değerlendirilmesi konusunda paydaşların 2/3 çoğunluğunun aranmasına ilişkin hükümdür. Bu hükme göre; üzerindeki bina yıkılarak arsa hâline gelen taşınmazlardaki parsel
sahiplerinin (paydaşların); parsellerin tevhit edilmesine, münferit veya birleştirilerek veya imar adası bazında uygulama yapılmasına, yeniden bina yaptırılmasına, payların satışına, kat karşılığı veya hasılat pay65 Yasin, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, s. 125
68 İdarenin, müterafik kusurunu kabul ettiğine yönelik örnek bir düzenleme 6306 sayılı Kanun’un 11. maddesi ile Gecekondu Kanunu’nun 21. maddesinin a bendinin, “a) (Değişik: 16/5/2012-6306/11 md.) Gecekondunun sahibi ise, gecekondusuna karşılık gelecek şekilde, borçlanma suretiyle veya
sair şekillerde konut verilinceye veya nakde dönüştürülüp ödeninceye veya konut yapmak üzere arsa tahsis edilip lüzumu halinde kredisi sağlanmak
suretiyle, 27 nci maddedeki süre ve şartlara uygun olarak konutunu yapıncaya kadar, yıktırılamaz” şeklindeki hükmüdür. Normalde hukuka aykırı
diye yıkılması gerekirken idare, bu düzenleme nedeniyle belli yükümlülükleri yerine getirinceye kadar gecekondu sahibinin gecekondusunu yıkamayacaktır.
69 Necati Uyar, “Açılış Konuşması”, Konut Politikaları Aktörler Roller ve Değişim Paneli¸ İstanbul, 2001, s. 16.
70 Oğuz Soydan, “1. Tur Konuşması”, Konut Politikaları Aktörler Roller ve Değişim Paneli¸ İstanbul, 2001, s. 44.
71 Gecekondunun tanımı 775 sayılı Gecekondu Kanunu’nun 2. maddesinde şu şekilde yer almaktadır: Bu kanunda sözü geçen gecekondu deyimi ile,
imar ve yapı işlerini düzenleyen mevzuata ve genel hükümlere bağlı kalınmaksızın, kendisine ait olmayan arazi veya arsalar üzerinde, sahibinin
rızası alınmadan yapılan izinsiz yapılar kastedilmektedir.
169
laşımı ve diğer usuller ile yeniden değerlendirilmesine, sahip oldukları hisseleri oranında, en az üçte iki
çoğunluğu ile karar verme yetkileri bulunmaktadır. Bu karara katılmayan paydaşların payları Bakanlıkça
rayiç değeri tespit edilip ya 2/3 çoğunluktaki paydaşlara açık arttırma ile satılmakta; eğer bu gerçekleşmezse de söz konusu değer Bakanlıkça ödenip pay, Hazine adına tescil edilmektedir. Yani her halükarda
anlaşmaya katılmayan paydaşın payı elinden alınmaktadır. Anlaşmaya katılmayan paydaşın, payının rayiç
değerinin tespit edilip ödenmesi olumlu bir düzenleme olarak değerlendirilebilir. Üstelik 634 sayılı Kat
Mülkiyeti Kanunu’nda72 aranan %100 muvafakat şartına getirilmiş olan eleştiriler de dikkate alındığında73
6306 sayılı Kanun ile riskli yapı statüsünde olan apartman veya sitede yeniden yapım için tüm maliklerin
muvafakati aranmamakta, yeniden inşa sadece bir-iki daire veya dükkân sahibinin karşı çıkmasıyla engellenememektedir74. Kanaatimizce bu düzenleme, oyçokluğunun dışında kalan paydaşlar, zor durumda bırakılmamak şartıyla kanunun amacıyla örtüşen bir düzenleme olmuştur. Zira birkaç paydaşın istememesi
halinde bir bütün halinde riskli olan yapı hakkında bir işlemde bulunamamak çok doğru olmayacaktır. En
azından bu madde ile, çoğunlukta olan paydaşlar riskli olmasından ötürü yıkılması gereken yapıları hakkında ileriye dönük olarak bir anlaşma yapabilme imkanına sahip kılınmışlardır. Fakat yine de; “Kanun,
üçte iki çoğunluk tarafından alınan karara katılmak istemeyen, buna karşılık muhitinde yaşamaya devam
etmek isteyen kişilerin korunmasına yönelik bir çözüm barındırmamaktadır. Üçte iki çoğunluğun kararını
kabul etmeyen kişilerin mülkiyet haklarının sonlandırılması yerine, en azından mali durumları yetersiz
kişilerin hakları korunarak, dönüştürme sonrasında güncel niteliklere sahip bir konutun kendilerine verilmesini sağlayacak bir idari sürecin geliştirilmesine imkân sağlayan bir kanuni düzenleme yapılması,
uygulamanın Anayasaya ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 Nolu Ek Protokolüne uygunluğu bakımından zorunluluktur. Bu düzenleme aynı zamanda maliklerin kendilerini güvende hissetmeleri bakımından da yerinde olacaktır.”75 şeklinde bir görüş de mülkiyet hakkını sonlandırma söz konusu olmayacak
ise uygulanabilir. Bu konuda şunu da söylemeliyiz ki halkın belli bir zaman sürecinde birikimiyle oluşmuş ve alışık olduğu yerleşme alanından zorla çıkarılıp yeni bir yerde yaşamaya zorlanması kolay kabul
edilebilir bir durum değildir. Dolayısıyla bu tür projelerde halk ikna edilmedikçe, proje süreci uzamakta
ve bazen çıkmaza sürüklenmektedir76. Bu yüzdendir ki aslında yapılması gereken en temel şey, uygulamaya muhatap olacak vatandaşların katılımıyla ve onlar ikna edilerek bu tür süreçlerin yürütülmesidir.
Kanun uygulamasında en çok gündeme gelen hak olan mülkiyet hakkı konusunda, AYM, mülkiyet
hakkının sınırsız olmadığını ve kamu yararının gerektirdiği durumlarda sınırlandırılabileceğini kabul etmiştir77. Bir diğer kararında78 AYM, mülkiyet hakkının bireyin eşya üzerindeki hakimiyetini sağladığını,
72 RG. 02.07.1965, sy. 12038.
73 Nazmi Durbakayım, “İnşaat Sektörünün Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesindeki Rolü”, Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi ve Çevreye Karşı Suçlar Paneli, Ankara, Seçkin, 2012, s. 69.
74 Gürsel Öngören, Eskiyen, Ekonomik Ömrünü Doldurmuş Apartman Ve Sitelerde Yeniden İnşaat (Yenileme) Süreci ve İlgili Yasal Düzenlemeler, (çevrimiçi) http://www.kentseldonusumvehukuk.com/eskiyen-ekonomik-omrunu-doldurmus-apartman-ve-sitelerde-yeniden-insaat-yenileme-sureci-ve-ilgili-yasal-duzenlemeler/, Erişim Tarihi: 21.05.2013.
77 AYM, E. 2001/24, K. 2001/356, KT. 05.12.201, RG. 13.04.2002, sy. 24725.
78 AYM, E. 2009/58, K. 2001/52, KT. 17.03.2011, RG. 23.07.2011, sy. 28003. Bkz. Akgüner, “Kentsel Dönüşüm ve Hukuk”, s. 19.
170
bir yönüyle bireye, hayatını yönlendirme ve geleceğini tasarlama imkanı sunduğunu, bu yüzden de birey
özgürlüğü ile mülkiyet hakkı arasında yakın bir ilişki olduğunu belirtmiştir. AİHM de mülkiyet hakkına
getirilen sınırlamalarda kamu yararı ile birey yararı arasında makul bir dengenin göz önünde bulundurulması gerektiğini ifade etmektedir79.
Mülkiyet hakkı ile ilgili sonuç olarak şunu söyleyebiliriz ki bu hak, kamu yararı amacıyla sınırlanabilmekle beraber bu tür dönüşüm projelerinde bireylerin mülkiyet hakları elden geldiğince korunarak ve
halkın kendisinin de projeye katılımı sağlanarak projenin yürütülmesi mümkün kılınmalıdır80.
Son olarak Kanunun 6. maddesinin 2. fıkrasından söz etmek gerekir. Bu fıkraya göre; “Üzerindeki
bina yıkılmış olan arsanın maliklerine yapılan tebligatı takip eden otuz gün içinde en az üçte iki çoğunluk
ile anlaşma sağlanamaması hâlinde, gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki
taşınmazlar için Bakanlık, TOKİ veya İdare tarafından acele kamulaştırma yoluna da gidilebilir. Bu Kanun uyarınca yapılacak olan kamulaştırmalar, 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun
3 üncü maddesinin ikinci fıkrasındaki iskân projelerinin gerçekleştirilmesi amaçlı kamulaştırma sayılır
ve ilk taksit ödemesi, mezkûr fıkraya göre belirlenen tutarların beşte biri oranında yapılır.” Yapılacak
kamulaştırmaların “iskân projelerinin gerçekleştirilmesi amaçlı kamulaştırma” sayılması, kamulaştırma
bedelinin taksitle ödenebileceği imkanının olduğunu göstermektedir. Yalnız bu tür kamulaştırmaların istisnası, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun81 3. maddesinin son fıkrasında; “Kamulaştırılan topraktan,
o toprağı doğrudan doğruya işleten küçük çiftçiye ait olanların bedeli, her halde peşin ödenir.” şeklinde
düzenlenmişken 6306 sayılı Kanun’da herhangi bir istisna öngörülmemiştir. Bu da oturduğu evi veya
dükkanı dönüşüm projesi kapsamında kalanların da kamulaştırma bedellerinin taksitle ödenebileceği ve
dolayısıyla zor durumda kalabilecekleri anlamına gelmektedir. Dolayısıyla kanunda, belli bir miktarın
altında olan veya ikamet ve iş amacıyla kullanılan taşınmazların bedelinin peşin olarak ödenmesi şeklinde
bir hüküm öngörülebilirdi82. Aynı hüküm 5366 sayılı Kanun’un 4. maddesinde de vardı ve bu yönde eleştiri getirilmiş olmasına rağmen83 aynı olumsuz hüküm, yine istisnaya yer vermeden 6306 sayılı Kanun’a
da konulmuştur.
Kanunun hak arama özgürlüğüne ilişkin olan yürütmenin durdurulması hakkındaki hükmünü ise 5.
başlık altında ayrıca değerlendireceğiz.
80 Melikşah Yasin, “Tarihi Mekanların Dönüştürülmesi Sürecinde Mahalli İdarelerin Rolü”, Legal Hukuk Dergisi, İstanbul, Eylül 2006, s. 2720; TMMOB, İstanbul Bülten, s. 22. Bkz. (çevrimiçi) http://imoistanbul.org/imoarsiv/ist-bulten/sayi121/(20-27)%20kentsel_donusum.pdf,Erişim Tarihi:
16.05.2013; Özden, Kentsel Yenileme, s. 312; Kalabalık, İmar Hukuku¸ s. 3517; Genç, “Türkiye’de Kentsel Dönüşüm: Mevzuat ve Uygulamaların
Genel Görünümü”, s.128; A. Şişman/ D. Kibaroğlu, “Dünyada ve Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Uygulamaları”, TMMOB Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası 12. Türkiye Harita Bilimsel ve Teknik Kurultayı, Ankara, 11-15 Mayıs 2009; Zekai Görgülü, “Kentsel Dönüşüm ve Ülkemiz”,
TMMOB İzmir Kent Sempozyumu, s. 779; Gökhan Kalağan/ Salih Çiftçi, “Kamu-Özel Sektör İşbirliğinin Kentsel Mekana Yansıması: Kentsel
Dönüşüm Örneği ve Yeni Aktörler”, Sosyal ve Beşeri Bilimler Dergisi, c. 4, no. 2, 2012, s. 124.
81 RG. 08.11.1983, sy. 18215.
171
IV. MERKEZİ İDARENİN YETKİLERİNE İLİŞKİN HÜKÜMLER
6306 sayılı Kanun hakkında sık dile getirilen ve kanaatimizce de haksız sayılmayan bir eleştiri de “kanunda yer alan düzenlemelerle Bakanlığın fazlasıyla yetkilendirilmiş olması ve ayrıca birçok konuda birden fazla idarenin yetkili olmasından ötürü yetki problemlerinin ortaya çıkma ihtimalinin güçlü olduğu”
eleştirisidir ki biz de yukarıda Bakanlığa verilen yetkilerin ve zaten genel olarak kanuni düzenlemenin
“radikal” niteliğe sahip olduğunu belirttik. Kentsel dönüşüm süreçlerinde, 1980’lerden sonra benimsenen ve yukarıda bizce de olması gerektiğini ifade ettiğimiz katılımcı anlayış çerçevesinde merkezi idare, yerel idareler, özel sektör, sivil toplum
kuruluşları ve yerel halkın yer aldığı bilinmektedir84.
Gelişmiş ülkelerde merkez, projelerde genel çerçeveyi belirlemekte ve finansman konusunda belirli
işler için belli oranda destek vermektedir. Yerel yönetimler ise merkezin çerçeve niteliğindeki politikalarının içini, kendi yaptıkları projelerle doldurmakta ve böylece yerel ölçekte bir faaliyette bulunmaktadırlar85. Ülkemizde de yerel çapta yapılmış ve başarılı olmuş Portakal Çiçeği Vadisi Projesini örnek olarak
verebiliriz. Bu projenin temel ilkesi, kamulaştırma işlemi yapılmadan vadide meydana gelecek değerin
arsa sahipleriyle uzlaşma sonucunda paylaşımı esasına dayanmaktadır86.
6306 sayılı Kanun’un hazırlanma sürecinde ise bu dönüşüm uzun süreli ve zorlu bir dönüşüm olacağından, Bakanlığın veya belediyelerin bu işin üstesinden tek başlarına gelemeyeceği, dolayısıyla beraberce bu işin yapılması gerektiği bizzat Bakan tarafından ifade edilmiş olmasına rağmen87 yetkiler konusunda ağırlık Bakanlığa verilmiştir. Peki Bakanlığa verilen hangi yetkiler, merkezileşme eğiliminin olduğunu
göstermekte ve fazla yetki olarak nitelendirilebilmekte, bu başlık altında onu tespit etmeye çalışacağız.
Hemen şunu belirtmemiz gerekir ki; Bakanlığın yetkilerinin fazla olduğuna ve yerel idarelerin yetki
alanına müdahale edildiğine yönelik eleştirileri Bakanlık, “işin aciliyeti”ni gerekçe göstererek yanıtlamaktadır. Birden fazla idarenin yetkili olması durumunda, özellikle belediye ile Bakanlık arasında bu
konuda bir çatışma çıkma endişesine karşılık Bakanlık; “Kanun’da belediyeler ‘İdare’ tanımı altında yer
almakta olup, gerek riskli alan, gerek riskli yapı tespitlerinin yapılmasında ve gerekse Kanun uyarınca
yapılacak diğer uygulamalarda Bakanlık ile birlikte İdare de yetkilidir. Ancak, Kanun’un etkin bir şekilde uygulanması bakımından, bazı iş ve işlemlerde yetki öncelikli olarak Bakanlığa verilmiş ve Bakanlıkça belediyelere yetki devri yapılabileceği öngörülmüştür. Yani, 6306 sayılı Kanun kapsamında kentsel
dönüşüm yapmak isteyen belediyelerin önünde yetki bakımından herhangi bir engel bulunmamaktadır.
Kentsel dönüşüm uygulamalarını gerçekleştirmeye yetecek ekip, ekipman ve malî gücü bulunmayan belediyelerin yetki alanında Bakanlık, dönüşüm uygulamaları yürütebilecektir.” şeklinde cevap vermektedir88. Fakat asıl problem, belediyelerin yetkilerinin kaldırılmış olup olmaması değil, belediyelerin mahalli
84 İpek Özbek Sönmez, “Kentsel Dönüşüm Süreçlerinde Aktörler-Beklentiler-Riskler”, Egemimarlık, 2005/1-53, s. 17.
86 Özden, Kentsel Yenileme, s. 349; Bu konuda, bu kitapta yer alan eserlerden bkz. Nurcan Yılmaz, “Portakal Çiçeği Vadisi ve Dikmen Vadisi Kentsel
Dönüşüm Projeleri”, s. 8.
87 Bayraktar, “Açılış Konuşması”, s. 23.
172
müşterek ihtiyacı gideren faaliyetlerine89 ilişkin yetkilerin artık Bakanlıkça da kullanılabilmesinin önünün
açılmasıdır.
Bakanlığın, yetki olarak ön plana çıktığı ilk hüküm kanunun 3. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; riskli yapı tespitine yapılan itirazlarda görev alacak teknik heyetlerin oluşumuna ilişkin hükümdür. Bu itirazlara karşı, teknik heyette Bakanlıktan görevlendirilecek 3 kişinin bulunması, Bakanlığın, “işin aciliyeti”
gereği talep ettiği bir düzenleme olsa gerektir. Oysa Bakanlık tarafından yapılacak bir riskli yapı tespitine
yapılacak itirazda yine Bakanlıkça görevlendirilecek 3 kişinin bulunması isabetli bir hüküm olmamıştır.
Kimi durumlarda Bakanlık doğrudan yetkiye sahiptir. Doğrudan yetkiye sahip olmadığı durumlarda
da son çare olarak devreye girmekte ve her halükarda süreç içerisinde yönetimi elinde bulundurmaktadır.
Zaten bu yüzden kanuna yöneltilen eleştirilerden biri, mülkiyet hakkının en temel kullanım biçimi olan
yapı yapma hakkının hukuken ve fiilen taşınmaz sahiplerinin elinden alınarak idarenin geniş olarak nitelendirdiğimiz takdir yetkisine bırakılmasına yönelik düzenlemelerin varlığıdır90.
Bakanlığın yukarıdaki paragrafta söz ettiğimiz yetkisine örnek verecek olursak; riskli yapı tespiti
süresi içinde maliklerce yaptırılmazsa, Bakanlık bunu idareden isteyebileceği gibi bizzat da yaptırabilmektedir. Tahliye, yıkım gibi işlemlerin gerçekleştirilememesi durumunda Bakanlık devreye girmektedir. Yine Bakanlık, kamulaştırma işlemlerini yürütebilmek için mirasçılık belgesi çıkartma, kayyım tayin
etme gibi yetkilere sahiptir. Bu tür düzenlemeler Bakanlığın, uygulama konusunda beklemeye tahammülünün olmadığını göstermektedir. Bakanlığın diğer maddelerde öngörülen yetkileri dışında esas olarak
yetkileri 6306 sayılı Kanun’un 5. maddesinde düzenlenmiştir. Örneğin, a bendinde sayılmış olan rezerv
yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür plan, proje, arazi ve arsa düzenleme işlemleri ile toplulaştırma yapma yetkisi, belediyenin sahip olduğu bir yetkidir ve bu düzenleme
ile belediyenin yetkisi kaldırılmamışsa da sonuçta aynı anda Bakanlık da yetkili hale getirildiğinden bir
merkezileşme eğiliminin olduğu aşikardır. Yine, maddenin b beninde Bakanlığın, söz konusu alanlarda
taşınmazları satın almaya, taşınmaz mülkiyetini veya imar haklarını başka bir alana aktarmaya yetkili
olduğu belirtilerek yerleşme ve seyahat özgürlüğüne müdahale edebilmesi imkanı getirilmiştir.
Maddenin 6. fıkrasında ise “riskli alanlardaki ve rezerv yapı alanlarındaki uygulamalarda faydalanılmak üzere; özel kanunlar ile öngörülen alanlara ilişkin olanlar da dâhil, her tür ve ölçekteki planlama
89 6306 sayılı Kanun’daki gibi Bakanlığın fazlasıyla yetkiye sahip olduğu Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Kuruluş ve Görevlerine İlişkin
644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (yerel idarelerin yetki alanına müdahale ettiği itirazını da içeren) iptali istemiyle açılan davada
Anayasa Mahkemesi iptal talebini bazı yetkiler açısından reddederken, mahalli müşterek ihtiyaçlara ilişkin olarak şu ifadeleri kullanmıştır:
“Mahallî müşterek ihtiyaç, herhangi bir yerel yönetim biriminin sınırları içinde yaşayan kişi, aile, zümre ya da sınıfın özel çıkarlarını değil,
aynı yörede birlikte yaşamaktan doğan somut durumların yarattığı, yoğunlaştırdığı ve sürekli güncelleştirdiği, özünde etkinlik, ölçek ve
sağladığı yarar bakımından yerel sınırları aşmayan, bölünebilir ve rekabet konusu olabilen yerel ve kamusal hizmet karakterinin ağır bastığı ortak beklentileri ifade etmektedir. Anayasa’da il, belediye ya da köy halkının yerel ortak ihtiyaçlarının neler olduğu belirlenmemiş,
bunun saptanması hususu kanun koyucuya bırakılmıştır. Bu durumda kanun koyucu, kamu yararını gözeterek, anayasal sınırları içinde
merkezî yönetimle yerel yönetim arasındaki görev sınırlarını belirleyebilir. İdarenin bütünlüğü ilkesinden hareketle düzenlemenin yerel
yönetimleri ortadan kaldırma ya da etkisiz kılma amacına yönelik olmaması, belirli alanlar bakımından belirli koşullara bağlı ve yerel
yönetimlere bir yük ya da borç getirmeden kimi görev ve yetkilerin merkezî yönetim birimine bırakılması mümkündür.” AYM, E. 2011/106,
K. 2012/192, KT. 29.11.2012, RG. 02.04.2013, sy. 28606 (Mükerrer).
90 Taner Ayanoğlu, “Genel Bir Bakış-6306 Sayılı Kanun”, Güncel Hukuk Dergisi¸ Ağustos 2012, s. 27.
173
işlemlerine esas teşkil edecek standartları belirlemeye” Bakanlık yetkili kılınmış, yine yerel idarelerin
alanına müdahale edilmiştir. Bu yetki, riskli yapıların bulunduğu alanlar ile rezerv yapı alanı olarak belirlenen bölgelerde, 3194 sayılı İmar Kanunu91 ve yönetmeliklerle belirlenen uyulması zorunlu teknik ve
sosyal altyapı standartlarına uyulmayabileceği anlamına gelmektedir. Yani bu alanlarda daha az yeşil alan
ya da daha az okul alanı ayrılmış olan planlar yapılabilecektir. Buradan da planlı ve sağlıklı bir çevrede
yaşama hakkının ihlali sonucunun doğma ihtimali bulunmaktadır92.
Kanunun dikkat çekici maddelerinden biri de 9. maddesidir. Maddenin 1. fıkrasında; “Bu Kanun uyarınca yapılacak olan planlar, 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanununda ve imara ilişkin hükümler
ihtiva eden özel kanunlar da dâhil olmak üzere diğer mevzuatta belirtilen kısıtlamalara tabi değildir. Bu
Kanuna tabi riskli yapılar, riskli alanlar ve rezerv yapı alanları hakkında 7269 sayılı Kanunun uygulanıyor olması bu Kanunun uygulanmasına engel teşkil etmez.” hükmü mevcuttur. İmar Kanunu gibi kanunlardaki kısıtlamalara tabi olmaması hakkında Bakanlık; “6036 sayılı Kanun’un bahsedilen hükmü, bu Kanun uyarınca yapılacak uygulamaların aciliyetine binaen, yani, yapılaşmadan kaynaklanan sebeplerden
dolayı herhangi bir afette can ve mal kaybı yaşanmaması ve sağlıklı yaşam çevrelerinin oluşturulması
için, Kanun uyarınca yapılacak uygulamaların bir an evvel gerçekleştirilmesi maksadıyla öngörülmüştür.
Kanun uyarınca yapılacak planlar çerçevesinde plan bütünlüğü ve sosyo-kültürel-teknik altyapı dengesini kurmak bakımından plan revizyonuna gidilmesi gerekebilir.” şeklinde açıklama yapmaktadır93. Fakat
belirtmek gerekir ki böylesi bir yetkinin bulunması, Bakanlık tarafından kentlerin riskli yapı alanı ve
rezerv yapı alanı olarak tanımlanmış bölümlerinde, daha az yeşil alan, daha az okul alanı, daha az sosyal
ve kültürel tesis içeren planların onaylanabilmesi anlamına gelir. Bu da, riskli yapı alanlarının gelecekte
sağlıklı kent parçalarına dönüşmesini engelleyebilir94. Maddenin 2. fıkrasında ise maddede ismen sayılan
kanunların, bu kanunun uygulanmasını engelleyici hükümleri ve diğer kanunların bu kanuna aykırı hükümlerinin uygulanmayacağı ifade edilmiştir. En geniş yetkilerden biri de bu olsa gerektir. Zira yapılan
düzenlemeler ile bugüne kadar oluşturulan doğal ve kültürel çevrenin korunmasına ilişkin mevzuatın
üstüne 6306 sayılı Kanun çıkarılmıştır. Böylece Bakanlığa; kıyılar, tarım toprakları, zeytinlikler, meralar,
ormanlar, doğal, kentsel ve arkeolojik sit alanlarında dilediğince tasarrufta bulunma imkanı tanınmaktadır95.
Yine Belediye Kanunu’nun 73. maddesinin 2. fıkrasında “Büyükşehir belediye meclisince uygun görülmesi halinde ilçe belediyeleri kendi sınırları içinde kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilir” hükmü varken bu yetki, 6306 sayılı Kanun’un 2. maddesinin 1. fıkrasının b bendinde –idare tanımı
yapılırken- “Bakanlık tarafından yetkilendirilmesi halinde büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde ilçe
belediyeleri” şeklinde düzenlenerek yine belirsizlik doğurabilecek ve yetkinin merkezileşmesi problemi91 RG. 09.05.1985, sy. 18749.
94 TMMOB Şehir Plancıları Odası, “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı Değerlendirme Raporu”, bkz. (çevrimiçi)
http://www.spo.org.tr/genel/bizden_detay.php?kod=3941&tipi=4&sube=0,
Erişim Tarihi: 13.05.2013.
174
ne neden olabilecek bir hüküm olmuştur.
V. YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARI VERİLEMEMESİ
6306 sayılı Kanun’un çok dikkat çeken hükümlerinden bir diğeri de kanunun 6. maddesinin 9. fıkrasında yer alan; “Bu Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün
içinde 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu uyarınca dava açılabilir. Bu davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilemez.” şeklindeki hükümdür. Tartışılmakta olan mesele; dava
açma süresinin 30 güne indirilmiş olması ve özellikle yürütmenin durdurulması kararının verilemiyor
olmasının Anayasa’nın 125. maddesinin 6. fıkrasında yer alan; “Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim,
seferberlik ve savaş halinde ayrıca milli güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin
durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.” şeklindeki hükme aykırı olup olmadığıdır.
Öncelikle kanun gerekçesinde bu fıkranın getirilme nedeni ve sayılan nedenlerden dolayı hukuka
aykırı bir tarafının görülmediği şu şekilde belirtilmiştir: “Kanun, yaşama hakkı ile doğrudan alâkalıdır.
Diğer taraftan, mülkiyet hakkı ve hak arama hürriyeti, Anayasa ile teminat altına alınmış olan hak ve hürriyetlerdendir. Ancak, Kanunun temel amacının ‘can ve mal emniyetini temin’ olduğu ve bu arada yaşama
hakkı ile sıkı bir münasebetinin bulunduğu çok açıktır. Yaşama hakkı ise, diğer temel hak ve hürriyetlerin
kullanılmasının olmazsa olmaz şartıdır. Kanunun öngördüğü iş ve işlemlerin plânlanan şekilde ve zamanında gerçekleştirilmesi zarurîdir. Bunlarda herhangi bir sebepten dolayı aksaklık meydana geldiğinde, Kanunun öngördüğü amacın gerçekleşmesi engellenmiş, can ve mal emniyetini temin ile yaşama hakkına matuf olan hizmetler aksamış olacak ve insanların yaşama hakkının afet riski nedeniyle
tehlike altında olması hâli devam edecektir. Bu yüzden, Kanunun temel amacı gözetilerek, uygulamada
ve hizmette aksaklıklara mahal vermemek üzere, bu Kanun uyarınca tesis edilen idarî işlemler üzerine
idarî yargı yoluna müracaat edilip dava açılabileceği, fakat bu davalarda yürütmenin durdurulmasına
karar verilemeyeceği hükme bağlanmıştır. Anayasanın 125 inci maddesinin altıncı fıkrasında, ‘Kanun,
olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hâlinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel
sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.’ hükmü yer almaktadır.
Can ve mal emniyetini korumayı temel amaç edinen bu Kanuna göre tesis edilen idarî işlemlere karşı
açılan davalarda yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayan hüküm, Anayasanın söz konusu
maddesiyle çizilen çerçeveye uygun düşmektedir.”96.
Kanaatimizce Bakanlık burada şöyle bir yanılgıya düşmektedir ki bu yanılgı, yapılan her işlemin ve
her tespitin riskli yapılara ilişkin olacağı ve bunların hiçbirinin hukuka aykırı olmayacağı varsayımıdır.
Kanun uyarınca örneğin, riskli alan ilanı, riskli yapı tespiti, rezerv alan ilanı, her türlü imar ve yapılaşma
işlemlerinin durdurulması, acele kamulaştırma, yıkım işlemi gibi yapılan işlemler çeşitli olabilir97. Bu
işlemlerden dolayı kişi haklarını ihlal edecek hatalar doğabilir.
96 TBMM Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı ile Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu
Raporu, Yasama Dönemi. 24, Yasama yılı. 2, Sıra sayısı. 180 s. 7, (çevrimiçi) http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem24/yil01/ss180.pdf, Erişim
Tarihi: 18.05.2013.
97 Cafer Ergen, 6306 sayılı Yasa ve İptal Davalarında Yürütmenin Durdurulması, (çevrimiçi) http://www.imarhukukcusu.com/modules.php?name=News&file=print&sid=1921, Erişim Tarihi: 13.05.2013.
175
Yürütmenin durdurulması kararının verilemeyeceğine ilişkin eski tarihli bir düzenleme ile ilgili verilmiş Anayasa Mahkemesi kararlarına bakmakta fayda bulunmaktadır. Anayasa Mahkemesi’nin her iki
kararı da 3091 sayılı Taşınmaz Mal Zilyedliğine Yapılan Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Kanun’un98
13. maddesine ilişkindir. Kanunun 13. maddesi; “Bu Kanuna göre verilmiş kararlar üzerine idarî yargıya
başvurmalarda yürütmenin durdurulması kararı verilemez.” hükmünü içermekteydi. Anayasa Mahkemesi, ilk kararında99; “3091 sayılı Yasa’nın genel amacı, taşınmaz mal zilyedliğine yapılan tecavüz ya
da müdahale nedeniyle kamu düzeninin bozulmasını önlemek, güvenlik ve asayişi sağlamaktır. Nitekim
Yasa’nın amaç ve kapsamının belirlendiği 1. maddesinde de, ‘(...) taşınmaz mallara yapılan tecavüz ve
müdahalelerin, idarî makamlar tarafından önlenmesi suretiyle tasarrufa ilişkin güvenliği ve kamu düzenini sağlar’ denilerek bu özellik vurgulanmıştır. Sonuç olarak, 13. maddede kamu düzeni nedeniyle getirilen
sınırlamanın Anayasa’nın 125. maddesine aykırı bir yönü yoktur. İptal isteminin reddi gerekir.” demek
suretiyle düzenlemenin, 125. maddenin 6. fıkrasında yer alan istisnalardan olan kamu düzeni gerekçesiyle
getirildiğini ifade etmiş ve Anayasa’ya aykırı bulmamıştır.
Kanun, mülkiyet hakkına doğrudan müdahale eden bir kanun hükmünde olduğundan, genel dava
açma süresi olan 60 günün bu kanun ile 30 güne indirilmesine karşı çıkan ve bu sürenin tam tersine 90
hatta 120 güne çıkarılması gerektiğini ifade eden görüşe101 karşın kanaatimizce dava açma yolunu 30 güne
indirmek, hak arama özgürlüğünün ihlali değil ama sürecin hızlanmasına yardımcı olması bakımından
getirilen bir düzenleme olduğundan hukuka uygundur. Problem, yürütmenin durdurulması müessesesinin
tamamen ortadan kaldırılmasıdır. Zira bu müessese, kaldırılmak şeklinde değil de sürecin hızlandırılmasına paralel olarak daha kısa sürecek şekilde bir hüküm ile düzenlenmeliydi. Peki bu nasıl olacaktır?
maddesinde yürütmenin durdurulması kararı verilmesinin sınırlanabileceği belirtilmişken, 6306 sayılı
Kanun’da bu imkanın tanınmamış olması, sınırlamayı aşmış ve bir kaldırma niteliği almıştır. Ülkemizin
deprem riski altında olduğu, birçok yapının risk taşıyor olduğu ve her an gerçekleşebilecek bir depremde
can kaybının fazla olabileceği endişesiyle daha hızlı dönüşüm için böyle bir düzenlemenin gerekliliği
elbette ileri sürülebilir. Fakat kanaatimizce bu aciliyet, kişilerin haklarını tamamen ellerinden almak anlamına gelmemelidir. Örneğin, yapısı riskli olmadığı halde riskli olarak tespit edilen, buna itiraz eden itirazı teknik heyet tarafından da reddedilen bir vatandaşın yürütmeyi durdurma kararı alamayacak olması,
ülkemizde davaların uzun sürdüğü de göz önüne alındığında telafisi güç ve imkansız zararlar doğurabilir.
Üstelik, kanun kapsamında örneğin yeni binalar yapıldıktan ve kişilerin taşınmazları ellerinden alındıktan sonra iptal kararının çıkması bir anlam ifade etmeyecektir. Zira o zaman da mahkeme kararlarının
nasıl uygulanacağı, fiili imkansızlık102 durumunun olup olmadığı problemi karşımıza çıkacaktır. Yani her
halükarda yürütmenin durdurulması müessesesinin olmayışı kişilerin haklarının etkin bir şekilde korunamamasına neden olacaktır. O yüzden yapılması gereken, bu hakkın kaldırılması değil, sınırlandırılması
olmalıdır. Gerekirse bu talepler için özel bir mahkeme kurulmalı103 ya da bu talebi içeren davaların daha
hızlı ve kısa sürede çözülmesini sağlamaya yönelik düzenlemeler getirilmelidir. Örneğin, buna benzer
bir düzenleme Belediye Kanunu’nun 73. maddesinin 5. fıkrasında; “Kentsel dönüşüm ve gelişim proje
alanlarında bulunan yapıların boşaltılması, yıkımı ve kamulaştırılmasında anlaşma yolu esastır. Kentsel
dönüşüm ve gelişim projesi kapsamında bulunan gayrimenkul sahipleri ve belediye tarafından açılacak
davalar, mahkemelerde öncelikle görüşülür ve karara bağlanır.” şeklinde bulunmaktadır. Bu düzenlemeye karşı; “yasama organının kendi belirlediği alanlarda kimi davaların öncelikle görüşülüp karara
bağlanması yönünde yaptığı düzenlemenin adil yargılama hakkında müdahale eden bir düzenleme olduğu” iddiasıyla iptal davası açılmış ise de Anayasa Mahkemesi, kararında104; “Hukuk devletinde kanun
koyucu, Anayasa’nın ve yargılama hukukunun temel ilkelerine bağlı kalmak koşuluyla, mahkemelerin
yargılama usullerinin belirlenmesi konusunda takdir yetkisine sahiptir. Dava konusu kuralın, bir yandan
büyük maliyetleri olan ve yapım aşaması kent yaşamını olumsuz yönde etkileyebilen kentsel dönüşüm ve
gelişim projelerinin, belediyeler ve gayrimenkul sahipleri arasında açılan davalar nedeniyle sürüncemede kalmasını, diğer yandan gayrimenkul sahiplerinin mülkiyet haklarının ihlal edilmesini önlemek
amacıyla kabul edildiği anlaşılmaktadır.” şeklinde gerekçelendirmede bulunarak söz konusu hükmün
Anayasa’ya aykırı olmadığını belirtmiştir. 6306 sayılı Kanun’da ise böyle bir imkan tanınmamış olup
yargılama usulüne ilişkin bir müesseseye başvuru imkanı tamamen kaldırılmış olduğundan ortaya Anayasa’ya aykırı bir durum çıkmıştır. Anayasa Mahkemesi’nin de bunu göz önünde bulundurması beklenir.
Aksi takdirde, yargılamanın hızlandırılmasına yönelik bir düzenleme içermeyen 6306 sayılı Kanun’daki
yürütmenin durdurulmasına ilişkin bu hüküm mülkiyet hakkının ihlal edilmesine yol açabilecektir.
Kanaatimizce yürütmenin durdurulması kararı verilememesine yönelik bu düzenleme Anayasa’nın
hak arama özgürlüğüne ilişkin 36. maddesi ile 125. maddesine aykırılık taşımaktadır. Anayasa’nın 125.
Kanunkoyucu, yukarıda da belirttiğimiz üzere “aciliyet durumunu” sadece idareye yetkiler tanırken
göz önüne almamalıdır. Mademki olağanüstü bir durum bulunmakta ve buna göre yetkiler, düzenlemeler
98 RG. 15.12.1984, sy. 18606.
99 AYM, E. 1996/7, K. 1996/11, KT. 18.04.1996, RG. 18.08.1996, sy. 22731.
100 AYM, E. 2008/77, K. 2010/77, KT. 03.06.2010, RG. 30.10.2010, sy. 27744.
101 Akgüner, “Kentsel Dönüşüm ve Hukuk”, s. 21.
102Söz konusu tartışmaların yapıldığı mahkeme kararının incelendiği eser için bu kitapta bkz. Fethiye Nur Baştürk, “Uygulama Örnekleri: Sulukule
Kentsel Yenileme Projesi”.
103Aynı yönde görüş için bkz. N. İlker Çolak, Kentsel Dönüşüm Mevzuatının Hukuksal Değerlendirmesi, (çevrimiçi) http://www.kentseldonusumvehukuk.com/kentsel-donusum-mevzuatinin-hukuksal-degerlendirmesi/, Erişim Tarihi: 21.05.2013.
104AYM, E: 2010/82, K: 2012/159, KT: 18.10.2012, RG., 23.07.2013, sy. 28716.
Anayasa Mahkemesi, aynı hükme ilişkin ikinci kararında100 ise; “ (…) 3091 sayılı Yasa uyarınca alınan kararların diğer idari işlemlerden farklı bir özelliğinin bulunmaması ve Anayasa’nın 125. maddesinin beşinci fıkrası gereğince yürütmenin durdurulması kararının idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması şartlarının birlikte gerçekleşmesi
durumunda verilebilmesi göz önüne alındığında, 3091 sayılı Yasa’ya göre verilmiş kararlara karşı idari
yargıda açılan davalarda yürütmenin durdurulması kararı verilememesinin kamu düzenini korumayacağı
açıktır. Kamu düzeni, hukukun dışlandığı, yargının etkisiz kaldığı yerde daha çok bozulur. Yürütmenin
durdurulmasının sınırlanması anayasal sınırlar içinde yasa koyucunun takdiri içerisinde ise de, bu yetki
sınırsız değildir. Yasa koyucu tarafından kamu düzeni gerekçesine dayanılarak böyle bir düzenleme yapılabilmesi için önemli, genel kabul görmüş, somut nedenlerin bulunması gerekir.” diyerek söz konusu
düzenlemenin Anayasa’da yer alan hak arama özgürlüğüne aykırı olduğunu belirtmiştir. Düzenlemenin
bu şekilde olmasının, kamu düzenine fazladan bir koruma getirmediğine işaret etmiştir.
176
177
içeren bir kanun yapılmakta, o zaman uygulamanın yargısal tarafı da düşünülmeli ve ona göre de tedbirler
alınmalıdır. Yoksa, “aciliyet” durumunun sadece idareye yetki tanımak için bir gerekçe olarak gösterilmesi ama vatandaşın haklarına müdahale edilirken bu durumun göz ardı edilmesi çok da sağlıklı bir yol
olmayacaktır ve hukuki bir davranış da olmayacaktır.
da bağlayıcı olarak yorumlanmıştır111. Yerel idareler açısından da durum böyledir ve bu tip kamu tüzel
kişileri açısından da yetki devri için açık bir kanun hükmü gerekmektedir. Ayrıca kanuna göre yetki devri
yapılırken devredilen yetkinin sınırları açıkça belirlenmeli ve bu devir yazılı olarak yapılmalıdır. Danıştay
buna, “yetkinin sınırlarının belirlenmesi suretiyle devredilmesi ilkesi”112 demektedir113.
Şunu da son olarak belirtmek gerekir ki bu tip kanunlarda kentsel dönüşüm uygulamalarının değişik
aşamalarına ilişkin geniş takdir yetkilerinin verilmiş olması bu işlem ve eylemlerin denetlenmesini daha
da önemli kılmaktadır105. Belirsiz ve geniş sayılabilecek takdir yetkisi kullanımlarına karşı etkin ve hızlı
bir yargısal denetime her zamankinden daha fazla gereksinim duyulmaktadır106. Sonuç olarak bu kanun
açısından yürütmenin durdurulması kararının verilememesine ilişkin düzenlemenin Anayasa’ya aykırı
olduğunu belirtmek gerekir. Dolayısıyla Anayasa Mahkemesi, daha önceki verdiği karara benzer şekilde
yürütmenin durdurulmasına ilişkin bu hükmü de iptal edebilir107.
Görüldüğü üzere yetki devrinin olabilmesi için öncelikle bunun bir kanuni düzenlemeye ihtiyacı bulunmaktadır. Ayrıca yetki devrinin yazılı ve sınırları açıkça belirlenmiş şekilde yapılması şartları da düşünüldüğünde 6306 sayılı Kanun’da yer alan yetki devrine ilişkin düzenlemelerin kanuni idare ilkesine
aykırılık oluşturduğunu ve dolayısıyla hukuka aykırılık doğuracak hükümler olduğunu söyleyebiliriz.
VI. YETKİ DEVRİNE İLİŞKİN HÜKÜMLERİN HUKUKA UYGUNLUĞU
MESELESİ
6306 sayılı Kanun’da yetki devrine ilişkin olarak 2. maddenin b bendi ile 6. maddenin 12. fıkrası
hükümleri bulunmaktadır. 2. maddenin b bendine göre; “Bakanlıkça yetkilendirilmesi halinde büyükşehir belediye sınırları içerisindeki ilçe belediyeleri” de kanuna göre yetkili idarelerden olmaktadır. 6.
maddenin 12. fıkrasına göre ise; “Bakanlık, bu Kanunda belirtilen iş ve işlemlere ilişkin olarak TOKİ’ye
veya İdareye yetki devrine ve bu iş ve işlemlerden hangilerinin TOKİ veya İdare tarafından yapılacağını
belirlemeye yetkilidir.”. Görüldüğü üzere her iki düzenlemede de yetkilendirmenin nasıl olacağı, hangi
yetkileri kapsayacağı belli değildir. Dolayısıyla her iki düzenleme de problemlerin çıkmasına son derece
müsait düzenlemelerdir. Bu durumda, içeriği ve sınırı olmadan yetki devri yapılıp yapılamayacağı sorunu
gündeme gelmektedir.
İdare hukukunda yetkisizlik asıl olduğundan, kanuni idare ilkesi gereği, bir idarenin yetkili olabilmesi
için söz konusu yetkinin kendisine mutlaka kanunla tanınmış olması gerekmektedir. Yetki devri; kanunların
açıkça öngördüğü hallerde108, üstün, yetkilerinin bir kısmını, belirli bir süreyle, kullanması için astına
devretmesidir. Yetki devrinden söz edebilmek için görevle birlikte, kanunla o makama verilen karar alma
ve yürütme yetkilerinin bir kısmının devri söz konusu olmaktadır109. 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş
ve Görev Esasları … Hakkında Kanun’un110 38. maddesi; “Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık
ve kuruluş yöneticileri, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir
kısmını astlarına devredebilir. Ancak yetki devri yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldırmaz.” hükmünü amirdir. Merkezi idaredeki bu genel yetki devri kuralı Danıştay tarafından, bağlı ve ilgili kuruluş
olarak herhangi bir Bakanlıkla ilgilendirilen hizmet bakımından yerinden yönetim idareleri bakımından
106 Soybay, “Afet Riski Altındaki Yapı ve Alanların Dönüştürülmesi”, s. 26.
108 Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, E. 2005/3183, K. 2008/1621, KT. 12.06.2008, Danıştay Dergisi, 2008, sy. 119, s. 66.
109 Bahtiyar Akyılmaz/ Murat Sezginer/ Cemil Kaya, İdare Hukuku¸ 3. bs., Ankara, Seçkin, 2012, s. 182.
110 RG. 09.10.1984, sy. 18540.
178
111 Turan Yıldırım, İdari Yargı¸ 2. bs., İstanbul, Beta, 2010, s. 211.
112 D13D, E. 2008/3526, K. 2008/6807, KT. 15.10.2008, Danıştay Dergisi, 2009, sy. 120, s. 382.
113 Akyılmaz/ Sezginer/ Kaya, İdare Hukuku¸ s. 182.
179
SONUÇ
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’u daha çok kanunun eksikliklerini tespit etmek suretiyle değerlendirmeye çalıştığımız bu çalışmamızda sonuç olarak şunları söyleyebiliriz ki bu kanun “tam anlamıyla bir kentsel dönüşüm kanunu” niteliği taşımamaktadır. Zira kanun,
kentsel dönüşümün sadece deprem afeti riski boyutuna ilişkin olup diğer boyutlarını pek içermeyen ya
da dikkate almayan, ön planda tutmayan bir kanundur. Bunun da nedeni, ülkemizin deprem kuşağında
yer alması ve Marmara, Van depremleri gibi elim deprem hadiselerini yaşamış olmasıdır. Özellikle Van
depreminden sonra bizzat siyasi iktidar tarafından “iktidarını kaybetmeye mâl olacaksa bile”114 gündeme
getirilmiş ve hızla kanun çalışmalarına başlanmıştır. Bu hız ve aciliyetin sonucu olarak da çalışmamızda
belirttiğimiz üzere kanunda tespit etmeye çalıştığımız bazı eksiklikler ortaya çıkmıştır.
Ülkemizin deprem kuşağında yer alması nedeniyle kapsamlı bir kentsel dönüşüm kanununa ihtiyaç
duyulduğu zaten hemen hemen tüm kesimlerin ortak görüşü olmakla beraber bu kanunun içeriğinin nasıl
oluşturulacağı konusunda uygulamada problemler çıkmıştır. Fakat ne olursa olsun böyle bir kanuni düzenlemeye ihtiyaç duyulduğu aşikar idi.
Kapsamlı bir kentsel dönüşüm kanununa duyulan ihtiyacın gerekçeleri düşünüldüğünde 6306 sayılı
Kanun’un, olması gereken bir girişim olduğu düşünülebilir yalnız bu kanunun gerek kanunlaşma sürecinde gerekse sonrasında dile getirilen eleştiriler ve kuşkular da yabana atılacak cinsten değildir. Bu noktadaki temel kaygının, kanunun “rant” amaçlı kullanımı üzerinde yoğunlaştığını da belirtmek gerekir115.
Fakat, Bakanlık, depremlerde bir daha can ve mal kaybı yaşanmaması için yapılan bu düzenlemelerde
rant hesabına hiç girilmediğini116, uygulama yapma hakkının öncelikle vatandaşa verildiğini ve yapıların
dönüştürülmesi için karşılıksız faiz desteği ile kira yardımının yapıldığını, dolayısıyla bir rant varsa bu
rantın yapısı riskli olarak tespit edilen vatandaşa ait olduğunu belirterek117 kendini savunmaktadır. Kanaatimizce bu tür düzenlemeleri hukuki açıdan değerlendirmek gerekliliğinden ötürü, hukukçu gözüyle
bakıldığında, daha kanun uygulanmadan, en başından “rant sağlamaya yönelik bir düzenleme” demek
suretiyle niyet okuyarak bir değerlendirme yapmak hukuki bir tavır olmayacaktır. Dolayısıyla hukuki
açıdan yapmaya çalıştığımız, olumlu yönlerini de belirterek düzenlemenin vatandaş açısından problem
oluşturabilecek yönlerini ortaya koymaktır.
Belirtmek gerekir ki söz konusu kanuni düzenlemeler ülkemiz, yani vatandaşlarımız için yapılıyorsa
kanunun sadece amacı bakımından değil, uygulama aşamasında da vatandaşlarımızın haklarının korunmasına dikkat edilmelidir. Özellikle 6306 sayılı Kanun’da yukarıda belirttiğimiz üzere çoğu temel hakka
“aciliyet” ve “yaşama hakkının tüm haklardan önce gelmesi” gerekçesiyle müdahalede bulunulmuş ve
114 Başbakan Recep Tayyip ERDOĞAN’ın bir toplantıda yapmış olduğu konuşması, bkz. (çevrimiçi)
http://www.haber7.com/guncel/haber/799377-iktidari-kaybetsek-de-bunu-yapacagiz, Erişim
Tarihi: 18.05.2013.
115 Ayanoğlu, “Genel Bir Bakış-6306 Sayılı Kanun”, s. 27.
116 Muhittin Abacıoğlu/ Ali Abacıoğlu, Açıklamalı Kentsel Dönüşüm Kanunu ve İlgili Mevzuat, 2. bs., Ankara, Seçkin, 2012, s. 76.
180
hatta yürütmenin durdurulması talebinde bulunabilme imkanları dahi kanaatimizce Anayasa’ya aykırı
bir şekilde ortadan kaldırılmıştır. Hele böylesi önemli bir kanuni düzenlemede kanun tekniği açısından
idareye geniş takdir yetkisi verecek bir ifade tarzının benimsenmiş olması, uygulamada birçok probleme
yol açma ihtimalini barındırmaktadır. Özellikle, hak sahiplerine yapılacak yardımlar hususunda idarenin
takdir yetkisine sahip kılınması ve yapılacak yardımların zorunlu tutulmaması kanaatimizce bir eksikliktir
ve vatandaşın, idareye olan güvenini sarsacak nitelikte bir düzenlemedir. Örneğin, idarenin belirttiği gibi
bu kanunda “gönüllülük esası” vardır demek, doğru olmayacaktır118. Böyle dersek sanki bu işlemlerin
yapılması hususunda gönüllü olmayanlara, bu kanuna göre uygulama yapılmayacaktır gibi bir anlam çıkar. Oysa kanundaki “gönüllülük esası” bu anlama gelmemektedir. Kanunda “öncelikle gönüllülük esası”
vardır demek daha doğru olacaktır. Zira maliklerle anlaşma yoluna gidilmesi esas olmasına rağmen gönüllü olmayan riskli yapı sahipleri de sürecin bir sonucu olarak Bakanlığın devreye girmesiyle ya anlaşmak durumunda kalmakta ya da bunların yapıları ellerinden alınmaktadır. Tüm bu işlemlerin vatandaşlar
düşünülerek yapılması isabetli olmakla birlikte, asıl mesele bu işlemleri herhangi bir hak ihlaline neden
olmadan yapmaktır.
6306 sayılı Kanun’da da 644 sayılı KHK gibi Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’na “radikal” yetkiler
verilmiş ve Bakanlık, Kanun uygulamasında adeta kumanda merkezi niteliğini almıştır. Bu kanun ile Bakanlık, özellikle yerel idarelerin yetkilerine de sahip olmuş ve neredeyse her alanda her türlü uygulamayı
yapabilecek yetkiye sahip kılınmıştır. Her ne kadar Anayasa Mahkemesi, merkezi idarenin de mahalli
müşterek ihtiyaçları yerine getirebileceğini ifade etmiş olsa da kanaatimizce mahalli müşterek ihtiyacı,
“asıl olarak bu ihtiyacı gidermekle görevli” olan yerel idareler daha iyi giderebilirler. Dolayısıyla, dönüşüm yapılacaksa bunun, mahalli koşulları daha iyi tahkik edebilecek yerel idareler eliyle yapılması
daha isabetli olacaktır. Bakanlık da pek tabii bu dönüşümde rol alacaktır, fakat bugünkü sistemin tersine
kanaatimizce dönüşüm faaliyetlerinde öncelik yerel idarelerde olmalı ve merkezi idare, yani bizde Bakanlık, ülke düzeyinde dönüşümün sağlıklı bir şekilde yapılabilmesi açısından hem işbirliği-koordinasyonu sağlama hem de bu dönüşüm için gerekli olan finansmanı sağlama noktasında etkin rol almalıdır.
Bu sistemde, ancak herhangi bir yerel idare bu görevini yerine getirmedi mi Bakanlık devreye girmeli ve
idari vesayet anlayışı çerçevesinde dönüşümü üstlenmelidir. Örneğin, ülkemizdeki Portakal Çiçeği Vadisi
Dönüşüm Projesinin bu sistem ile başarılı olduğu kanaatindeyiz.
Kentsel dönüşüm yapılırken de dönüşümün yapıldığı yerlerin sadece fiziksel koşullarının düzeltilmesi değil, ekonomik-sosyal çevrelerinin korunması, tarihi-kültürel mirasın yenilenmesi, korunması, canlandırılması, yeni alanlar elde edilmesi gibi diğer boyutları da göz önünde bulundurularak bu dönüşüm
yapılmalıdır. Yoksa çok sayıda lüks bina yapılması kentsel dönüşümün amaçlarından biri değildir ve olmamalıdır. Yine, yapıların değerinin arttırılması ve vatandaşın daha fazla kazanmasının sağlanması amaç
olmamalıdır. Vatandaş mağdur edilmeden ve kimseye haksız çıkar sağlanmadan söz konusu alanların yapı
stokunun yenilenmesi, kentsel dönüşümün amaçlarından biri olarak yerine getirilmelidir.119
119 Bu yöndeki fikirler, Doç. Dr. Melikşah Yasin’in İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Kamu Hukuku Anabilim Dalı’nda 2011-2012 eğitim-öğre
tim yılında vermiş olduğu “Kentsel Dönüşüm” adlı yüksek lisans dersinde ifade ettiği görüşlerden esinlenerek oluşmuş ve olgunlaşmıştır.
181
Kanunun değerlendirmesini yaptığımızdan şimdiye kadar eksiklik olarak naçizane tespit etmeye çalıştığımız yönlerini belirttik. Elbette kanunun olumlu yönleri de bulunmaktadır. Her ne kadar takdir yetkisine bırakılmış olması tasvip ettiğimiz bir düzenleme biçimi olmasa bile kanunun 5., 6. ve 7. maddelerinde sayılan; kişilere geçici konut, işyeri tahsisi, kira yardımı, kredi verilmesi, öncelikle parsellerin malikler
tarafından değerlendirilmesi, 2/3 çoğunluğa uymayan malikin payının rayiç değerinin hesaplanarak ödenmesi, yeni yapılacak konutların bedellerinin yapım maliyetinin altında tespit edilebilmesi, sosyal donatı
ve altyapı harcamalarının uygulama maliyetine dahil edilmemesi ve dönüşüm projeleri özel hesabından
güçlendirme kredisi verilmesi gibi olumlu hükümleri de mevcuttur. Bunlar vatandaşı korumaya yönelik
hükümlerdir fakat özellikle yardım niteliğinde bazı hükümlerin zorunlu tutulması ve idareye bu konuda
takdir yetkisinin tanınmaması daha isabetli olabilirdi.
Kanun gerekçesinde de belirtildiği ve kanun hükümlerine de yansıdığı üzere mali endişe de idareyi
bazı hükümleri düzenleme yoluna sevk etmektedir. Örneğin, idare, yeni yapacağı konutların bedelinden
elde edeceği geliri düşünerek, yeni konutları dönüştürdüğü alanda daha önce yaşıyor olan vatandaşa doğrudan verme yolunu tercih etmemektedir. Bunun da nedeni idarenin mali gelir kaygısıdır. Gönül isterdi
ki ülke ekonomisi yeterince iyi olsun ve insanlar yıllarca yaşadıkları yerden, çevreden, gruptan ayrılmasın ve dönüşümden sonra tekrar herkes, daha sağlıklı ve güvenli yaşam çevrelerinde yaşasın. Fakat
böyle bir şeyin olması ihtimali, -idare tarafından şimdiye kadar yapılan uygulamaları da göz önünde
bulundurduğumuzda- şimdiye kadar yapılan uygulamaları göz önünde bulundurduğumuzda mümkün
görünmemektedir.
Sonuç olarak, 6306 sayılı Kanun, ülkemizde bulunan hemen hemen 6,5 milyon konutun deprem riski
altında olmasından ötürü yıkılıp yeniden yapılmasını hedefleyen, olumlu hükümler de barındıran ama
daha çok “işin aciliyeti” gereği haklara, bazı uygulamalar bakımından kanaatimizce hukuka aykırı şekilde
müdahale eden, Bakanlığın ziyadesiyle yetki sahibi olduğu bir kanun olarak ortaya çıkmış ve bu şekilde
uygulanmaktadır.
KAYNAKÇA
- Arzu KOCABAŞ, Yeşil Sürdürülebilir Kentsel Dönüşüm: Kavramsal Çerçeve ve Uygulama
Araçları,
http://www.planlama.org/dokuman/pdf/Yesil_Surdurulebilir_Kentsel_Donusum.pdf.
- A. ŞİŞMAN/ D. KİBAROĞLU, “Dünyada ve Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Uygulamaları”, TMMOB
Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası 12. Türkiye Harita Bilimsel ve Teknik Kurultayı, Ankara,
11-15 Mayıs 2009.
- Bahtiyar AKYILMAZ/ Murat SEZGİNER/ Cemil KAYA, İdare Hukuku¸ 3. bs., Ankara, Seçkin, 2012,
s. 182.
- Cafer ERGEN, 6306 sayılı Yasa ve İptal Davalarında Yürütmenin Durdurulması, http://www.imarhukukcusu.com/modules.php?name=News&file=print&sid=1921.
- Cenk Yaşar ŞAHİN, “Kentsel Dönüşümün Hukuk Boyutu”, Kentsel Dönüşüm Panel/Forum, İstanbul, Mimarlar Odası, Mayıs 2013, s. 20-28.
- Erdoğan BAYRAKTAR, “Açılış Konuşması”, Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi ve
Çevreye Karşı Suçlar Paneli, Ankara, Seçkin, 2012.
- Fatma Neval GENÇ, “Türkiye’de Kentsel Dönüşüm: Mevzuat ve Uygulamaların Genel Görünümü”,
Yönetim ve Ekonomi¸ c. 15, sy. 1, 2008, sf. 115-130.
- Fethiye Nur BAŞTÜRK, “Uygulama Örnekleri: Sulukule’de Kentsel Yenileme Projesi”.
- Gökhan KALAĞAN/ Salih ÇİFTÇİ, “Kamu-Özel Sektör İşbirliğinin Kentsel Mekana Yansıması:
Kentsel Dönüşüm Örneği ve Yeni Aktörler”, Sosyal ve Beşeri Bilimler Dergisi, c. 4, no. 2, 2012, sf.
121-133.
- Gül ÜSTÜN, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, İstanbul, XII Levha Yayınları, 2009.
- Gürsel ÖNGÖREN, Eskiyen, Ekonomik Ömrünü Doldurmuş Apartman Ve Sitelerde Yeniden İnşaat (Yenileme) Süreci ve İlgili Yasal Düzenlemeler,
http://www.kentseldonusumvehukuk.com/eskiyen-ekonomik-omrunu-doldurmus-apartman-ve-sitelerde-yeniden-insaat-yenileme-sureci-ve-ilgili-yasal-duzenlemeler/.
- Halil İbrahim AYDINLI/ Hilal TURAN, “Kuramsal ve Yasal Çerçevede Türkiye’de Kentsel Dönüşüm”, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi¸ 28/2012, s. 61-70.
- Halil KALABALIK, İmar Hukuku¸ 4. bs., c. 3., Ankara, Seçkin, 2012.
- İpek Özbek SÖNMEZ, “Kentsel Dönüşüm Süreçlerinde Aktörler-Beklentiler-Riskler”, Egemimarlık,
2005/1-53, s. 16-21.
- Melikşah YASİN, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, TBB Dergisi, sy. 60, Ankara,
2005, s. 105-137.
- Melikşah YASİN, “Tarihi Mekanların Dönüştürülmesi Sürecinde Mahalli İdarelerin Rolü”, Legal Hu-
182
183
kuk Dergisi, İstanbul, Eylül 2006, s. 2711-2720.
- Muhittin ABACIOĞLU/ Ali ABACIOĞLU, Açıklamalı Kentsel Dönüşüm Kanunu ve İlgili Mevzuat, 2. bs., Ankara, Seçkin, 2012.
www.csb.gov.tr
- Nazmi DURBAKAYIM, “İnşaat Sektörünün Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesindeki
Rolü”, Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi ve Çevreye Karşı Suçlar Paneli, Ankara,
Seçkin, 2012.
www.imarhukukcusu.com/modules.php?name=News&file=print&sid=1921
- Necati UYAR, “Açılış Konuşması”, Konut Politikaları Aktörler Roller ve Değişim Paneli¸ İstanbul,
2001.
- Nihat Enver ÜLGER, Türkiye’de Arsa Düzenlemeleri ve Kentsel Dönüşüm¸ Ankara, Nobel, 2010.
- Nurcan YILMAZ, “Portakal Çiçeği Vadisi ve Dikmen Vadisi Kentsel Dönüşüm Projeleri”.
- N. İlker ÇOLAK, Kentsel Dönüşüm Mevzuatının Hukuksal Değerlendirmesi, (çevrimiçi)
www.haber7.com
http://www.kentseldonusumvehukuk.com
www.mimarist.org/raporlar/2198-tmmob-mimarlar-odasi.html
www.mevzuat.gov.tr
www.resmigazete.gov.tr
www.zaman.com.tr
http://www.kentseldonusumvehukuk.com/kentsel-donusum-mevzuatinin-hukuksal-degerlendirmesi/.
- Oğuz SOYDAN, “1. Tur Konuşması”, Konut Politikaları Aktörler Roller ve Değişim Paneli¸
İstanbul, 2001.
- Pelin Pınar ÖZDEN, Kentsel Yenileme, İstanbul, İmge Kitabevi, 2008.
- Pelin Pınar ÖZDEN, “Üst Ölçekli Planlamadan Projeci Yaklaşıma Planlamanın Değişen Yüzü”, Prof
Dr. Nur Akın’a Armağan-Mimari ve Kentsel Koruma, İstanbul, Yem, 2013, s. 417-435.
- Ruşen KELEŞ, Kentleşme Politikası¸ 12. bs., İstanbul, İmge Kitabevi, 2012.
- Selçuk SOYBAY, “Afet Riski Altındaki Yapı ve Alanların Dönüştürülmesi”, Güncel Hukuk Dergisi,
Ağustos 2012, s. 24-26.
- Taner AYANOĞLU, “Genel Bir Bakış-6306 Sayılı Kanun”, Güncel Hukuk Dergisi¸ Ağustos 2012, s.
27.
- Tayfun AKGÜNER, “Kentsel Dönüşüm ve Hukuk”, Güncel Hukuk Dergisi, Ağustos 2012, s. 18-23.
- TMMOB Şehir Plancıları Odası, “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı Değerlendirme Raporu”,
http://www.spo.org.tr/genel/bizden_detay.php?kod=3941&tipi=4&sube=0.
- TMMOB, İstanbul Bülten, sy. 121, İstanbul, Temmuz-Ağustos 2012, http://imoistanbul.org/imoarsiv/
ist-bulten/sayi121/(20-27)%20kentsel_donusum.pdf.
- TBMM Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı ile Bayındırlık, İmar,
Ulaştırma ve Turizm Komisyonu Raporu, Yasama Dönemi. 24, Yasama yılı. 2, Sıra sayısı. 180,
http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem24/yil01/ss180.pdf.
- Turan YILDIRIM, İdari Yargı¸2. bs., İstanbul, Beta, 2010, s. 211.
- Zekai GÖRGÜLÜ, “Kentsel Dönüşüm ve Ülkemiz”, TMMOB İzmir Kent Sempozyumu, 2009, s.
767-780.
184
185
DÖNÜŞTÜRÜLMESİ HAKKINDA KANUN AÇISINDAN
MÜLKİYET HAKKININ SINIRLANDIRILMASI
Araş.Gör.Adem AVCI*
GİRİŞ
Türkiye’nin bir deprem bölgesi olduğu yadsınamaz bir gerçektir. Türkiye’de 1900’lü yıllardan başlayarak günümüze kadar küçüklü büyüklü birçok deprem meydana gelmiştir. Bunlardan, 1939 ve 1992
Erzincan depremleri, 1999 Marmara depremleri, 1941, 1976 ve 2011 Van depremleri en şiddetli depremler olmuştur. Halen yürürlükte olan “Türkiye Deprem Bölgeleri Haritası” dikkate alındığında ülkemizin
%96’sı farklı derecelerde deprem riskine sahip bölgeler içindedir ve nüfusunun %98’i bu bölgelerde yaşamaktadır1.
Türkiye, sürekli deprem riski altında olmasına rağmen, mevcut yapıların büyük bir kısmı muhtemel
depremlere karşı dayanıklı değildir ve orta şiddetteki bir depremde dahi ağır derecede hasar görüp yıkılmaktadır. Bu durum, sosyo-ekonomik sorunlara yol açmakta ve Devletin beklenmedik bir anda büyük
mali zararlara katlanmasına sebep olmaktadır2.
Anayasa’nın 17. maddesinde, “Herkes, yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme
hakkına sahiptir.” Bu hüküm, Devlete negatif bir yükümlülük getirmektedir. Anayasa’da Devletin bu
husustaki negatif yükümlülüğünün yanında, pozitif yükümlülüğünü içeren hükümler de mevcuttur3.
İşte, Türkiye’deki deprem gerçeği karşısında ve pozitif yükümlülüğün bir gereği olarak, söz konusu
olumsuz durumu en aza indirmek için 6306 sayılı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun” 16.5.2012 tarihinde kabul edilmiş, 31.5.2012 tarihinde ise yürürlüğe girmiştir4.
*Fatih Üniversitesi Hukuk Fakültesi, İdare Hukuku Ana Bilim Dalı.
1 Mahmut Küçük, “Panel Konuşması”, Türkiye’nin Deprem Gerçeği Paneli, Gazi Üniversitesi Deprem Araştırma ve Uygulama Merkezi, Ocak 2010, Ankara, s. 48.
2 TBMM, “Genel Gerekçe”, Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı ile Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu Raporu (1/569), Sıra Sayısı:180, s. 4, (Çevrimiçi)
http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/tasari_teklif_sd.onerge_bilgileri?kanunlar_sira_no=100881, 18 Mayıs 2013.
3 Anayasa’nın 56. maddesine göre, “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin… ödevidir.” Yine Anayasa’nın 26. maddesi, “sosyal ve ekonomik gelişmeyi sağlamak, sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek” ile Devleti görevli kılmıştır. Devletin temel amaç ve görevleri ise, Anayasa’nın 5. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, “Devletin temel amaç ve görevleri, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokra
siyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır.”
4 31.05.2012 tarih ve 28309 sayılı R.G.
186
187
Bu çalışmada, özel mülkiyette bulunan taşınmazların maliklerinin mülkiyet hakkından doğan yetkilerine 6306 sayılı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun” ile getirilen sınırlamalar ele alınacaktır. Nitekim, Kanun’un genel gerekçesinde riskli alanların dönüştürülmesinin mülkiyet
hakkını ve mülkiyet dışındaki sınırlı ayni hakları etkileyeceği açıkça ifade edilmiştir5.
1. GENEL OLARAK MÜLKİYET HAKKI VE SINIRLANDIRILMASI
Kamu düzeni ve toplum hayatı gibi birtakım gereklerden ötürü temel hak ve özgürlüklere bazı sınırlamalar getirilebilir. Bu husus, bireyler açısından da ehemmiyet arz eder. Çünkü, sadece genel ilkeler
biçiminde ilan edilen, açık düzenlemelerle koruma altına alınmayan temel hak ve özgürlükler bireyler
açısından pratik bir değer taşımaz6. Dolayısıyla, temel hak ve özgürlüklere bazı sınırlamalar getirilmesi
kaçınılmazdır. Ancak, bu sınırlamaların ne şekilde ve hangi ölçüde yapılacağının da belirlenmesi gerekir.
Bu gereklilik, hukuk devleti ilkesi, kanunilik ilkesi ve hukuki güvenlik ilkesi gibi temel hukuk ilkelerinin
bir neticesidir. İnsan hakları önem ve öncelik bakımından bir hiyerarşiye tabi tutulursa, en önemli hakkın yaşama
hakkı olacağı şüphesizdir. Çünkü insan yaşadığı süre zarfında diğer haklarının bir önemi vardır7. İnsanın
yaşamını devam ettirebilmesi için de zorunlu birçok şeye ihtiyacı vardır. Bu durum, insanda bunlara sahip
olma isteğine ve gayretine sebebiyet verir. Bu nedenle çalışıp, gayret edip, üretmek zorunda olan insan;
kendi emeğinin ve gayretinin neticesine başkalarından ziyade kendisinin sahip olmasını ister. Bu durum,
insanın doğasından kaynaklanır. Çünkü insan, doğuştan mal ve mülk edinmeye eğilimlidir8. Bu bağlamda,
yaşama hakkı ile mülkiyet hakkı arasında sıkı bir bağın olduğunu söyleyebiliriz.
Mülkiyet hakkı, ayni bir hak olarak karşımıza çıkmaktadır. Ayni hak ise, herkese karşı ileri sürülebilen
ve sahibine bazı yetkiler veren malvarlığına ilişkin mutlak bir haktır. Bu kapsamda mülkiyet hakkı, eşya
üzerinde en geniş yetki sağlayan ayni bir hak olarak nitelendirilmektedir9. Mülkiyet hakkı ayni hakların
tüm özelliklerini bünyesinde taşıdığı için bütün ayni hakların en kapsamlısı ve en mükemmeli olarak
kabul edilir10. Bu hakkın ihlal edilmesi devlet tarafından müeyyideye bağlanmıştır. Bu bağlamda mülk
sahibi olan kişiler, mülkiyetlerine yönelen herhangi bir haksız saldırıyı, “toplumda en üstün güç kullanma
yetkisine sahip olma” niteliğini taşıyan devlet ile bertaraf etme olanağına kavuşmuşlardır11. Mülkiyet hakkı, kişiye bir takım yetkiler verir. Bunlar; “kullanma (usus)”, “yararlanma (fructus)” ve “tasarruf etme
(abusus)” yetkileridir.
Mülkiyet hakkı, hem bireyin birey üzerindeki egemenliğinin bir aracı hem de devlete karşı birey
özgürlüklerinin bir teminatı olabilmektedir. Ayrıca taşınmaz mülkiyeti, kapsamında yetkiler ve ödevler
5 TBMM, s. 5.
6 Münci Kapani, Kamu Hürriyetleri, 7. baskı, Ankara, Yetkin Y. , 1993, s. 229.
7 Mehmet Akif Etgü, Kamu Hukukunda Mülkiyet Hakkı ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin Mülkiyet Hakkına Bakışı, İstanbul,
Onİki Levha Yayıncılık, 2009, s. 1.
8 Saim Tuğrul, Kamu Hukuku Açısından Mülkiyet Hakkı ve Sınırlandırılması, İstanbul, Kazancı Hukuk Yayınları, 2004, s. 3.
9 M. Kemal Oğuzman, Özer Seliçi ve Saibe Oktay-Özdemir, Eşya Hukuku, Gözden Geçirilmiş 11. Bası, İstanbul, Filiz Kitabevi, 2006, s. 18;
Şeref Ertaş, İlknur Serdar ve Damla Gürpınar, Eşya Hukuku, Gözden Geçirilmiş ve Genişletilmiş 8. Baskı, Ankara, Seçkin Y. , 2008, s. 60.
10 Jale G. Akipek ve Turgut Akıntürk, Eşya Hukuku, İstanbul, Beta Y. , 2009, s. 19.
11 Etgü, s. 16.
188
barındırmaktadır. Bundan dolayı bu mülkiyetin, denetim altına alınması ve düzenlenmesi gerekmektedir12.
Nitekim, mülkiyet hakkının sınırlandırılmasının kapsamı hem ulusal hem de uluslararası mevzuatlarda
düzenlenmiştir. Mülkiyet hakkı ve sınırlandırılması, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Ek Protokol [AİHSEP (1 No’lu Protokol)] madde 1’de “Mülkiyetin Korunması” başlığı altında şu şekilde düzenlenmiştir:
“Her gerçek ya da tüzel kişi, mülkiyetinden/mamelekinden müdahale edilmeksizin yararlanma hakkına
sahiptir. Hiç kimse, kamu yararı uyarınca ve yasanın ve uluslararası hukuk genel ilkelerinin öngördüğü
koşullara tabi olarak mülkiyetinden yoksun bırakılması hariç, mülkiyetinden yoksun bırakılmayacaktır.”
“Ancak yukarıdaki hükümler hiçbir biçimde, bir Devletin, mülkiyetin genel yarara uygun olarak kullanılmasını denetim altına almak ya da vergilerin yahut diğer yükümlülüklerin yahut para cezalarının
ödenmesini temin etmek üzere gerekli gördüğü nitelikteki yasaları yürürlüğe koyması yetkisine halel getirmeyecektir.”
AİHM, davalı Devlet tarafından mülkiyet hakkının ihlal edilip edilmediğini AİHSEP kapsamında
özetle şu şekilde inceler13: a) İlk aşama, yapılan müdahalenin kanunla öngörülüp öngörülmediği; b) İkinci
aşama, söz konusu müdahalenin sınırlama kriterlerine, başka bir ifadeyle, meşru amaçlara uygun olup
olmadığı ve c) Üçüncü aşama ise, müdahalenin “demokratik toplumda gerekli” olup olmadığıdır. Son
aşama, aynı zamanda müdahalede güdülen meşru amaçla yapılan müdahalenin “ölçülü” olup olmaması
bakımından incelenmesi anlamına gelmektedir.
Ulusal mevzuatımız açısından ise durum şöyledir: Hem 1982 Anayasası’nda hem de Türk Medeni
Kanunu’nda mülkiyet hakkı düzenlenmiş ancak tanımlanmamıştır. Mülkiyet hakkı ve sınırlandırılması
Anayasa’nın 35. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum
yararına aykırı olamaz.” Türk Medeni Kanunu’nun 683. maddesinde ise bu hak “Bir şeye malik olan
kimse, hukuk düzeninin sınırları içinde, o şey üzerinde dilediği gibi kullanma, yararlanma ve tasarrufta
bulunma yetkisine sahiptir” şeklinde düzenlenmiştir. Belirtmek gerekir ki, 743 sayılı Eski Medeni Kanun’da “hukuk düzeni” yerine “kanun dairesi” ifadesi kullanılmıştır14. Yani, eskiye oranla sınırlamanın
kapsamı genişletilmiştir. Bununla birlikte, genel bir sınırlama sebebi olan ve Türk Medeni Kanunu’nun 2.
maddesinde düzenlenen “hakkın kötüye kullanılması”, ile bu geniş alan daraltılmıştır15. Buna göre, “Bir
hakkın açıkça kötüye kullanılmasını hukuk düzeni korumaz.”
II. 6306 SAYILI KANUN İLE MÜLKİYET HAKKINA MÜDAHALE
6306 sayılı Kanun, mülkiyet hakkına müdahale getiren birçok hüküm içermektedir. Bu müdahaleler,
“risksiz yapıların projeye tabi olma zorunluluğu”, “tasarrufların kısıtlanması”, “kararların en az üçte iki
çoğunlukla alınması” ve “acele kamulaştırma” olmak üzere dört başlık altında değerlendirilecektir.
12 Esin Örücü, Taşınmaz Mülkiyetine Bir Kamu Hukuku Yaklaşımı, Mülkiyet Hakkının Sınırlandırılması, İstanbul, İÜHFY, 1976, s. XX.
13 H. Burak Gemalmaz, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinde Mülkiyet Hakkı, İstanbul, Beta Y. , 2009, s. 448.
14 Türk Kanunu Medenisi, m. 618: “Bir şeye malik olan kimse, o şeyde kanun dairesinde dilediği gibi tasarruf etme hakkını haizdir; haksız olarak
o şeye vaziyed eden herhangi bir kimseye karşı istihkak davası ikame ve her nevi müdahaleyi menedebilir.”
15 Saim Tuğrul ve İbrahim Orkun Atalay, “Mülkiyet Hakkının İşlevleri ve Sınırları”, Kazancı Hakemli Hukuk Dergisi, Y:2004, S:3, s. 50.
189
A. Risksiz Yapıların Projeye Tabi Olma Zorunluluğu
6306 sayılı Kanun’un 3. maddesinin 7. fıkrasına göre, “Bu Kanunun uygulanması için belirlenen
alanların sınırları içinde olup riskli yapılar dışında kalan diğer yapılardan uygulama bütünlüğü bakımından Bakanlıkça gerekli görülenler de bu Kanun hükümlerine tabi olur.”
Belirtmek gerekir ki, böyle bir düzenleme öncelikle Kanun’un düzenleniş amacı ve genel gerekçesiyle çelişmektedir. Çünkü, bu Kanun’un adı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında
Kanun” olup, amacı da bu kapsamda afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların
bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemektir. Ayrıca,
söz konusu düzenlemeyle mülk sahipleri sağlam yapılarını bir anda kaybetme ve yıktırıldığı takdirde yeni
binalara geçerken mülklerinin küçülmesi veya zarara uğrama ihtimali ile karşı karşıya kalacaklardır. Genel gerekçede, Anayasa’nın 23 ve 56. maddelerine atıf yapılarak sağlıklı, dengeli ve güvenli bir çevrede
yaşama hakkı vurgulanmış ve Türkiye’deki deprem gerçeğine değinilmiştir. Ancak, sadece “uygulama
bütünlüğü bakımından” riskli olmayan yapıların da bu Kanun kapsamına alınması mülkiyet hakkına bu
denli bir müdahale için yeterli bir gerekçe oluşturmamaktadır.
Söz konusu müdahale yetkisinin, “Bakanlıkça gerekli görülenler” ibaresiyle muğlâk bir ifadeye bağlanmış olması da “belirlilik”, “kanunilik” gibi birtakım idare hukuku ilkelerine ve dolayısıyla “hukuk
devleti” ilkesine aykırılık teşkil etmektedir16. Hukuk devleti ilkesinin, diğer bir ifadeyle hukukun üstünlüğü ilkesinin en önemli özelliklerinden biri de “belirlilik” ve “öngörülebilirlik”tir. Söz konusu ilkeler,
hak sahiplerini beklenmedik müdahalelere ve sürprizlere karşı korumakta, onların tasarruflarını gerçekleştirirken hukuki durumunu göz önünde bulundurmalarını sağlamaktadır. Yine bu ilkeler, mülkiyet hakkı
sahibinde bir güven duygusu oluşturmaktadır17. Ancak, bu ilkeleri ilgilendiren davalarda AİHM, açıkça
keyfilik göze çarpmadıkça bunlara ilişkin takdir yetkisini ulusal makamlara bırakmıştır. Bu bağlamda
AİHM, yapılan müdahalenin hukuki olup olmadığını değerlendirdiği davalarda az sayıda ihlal kararı vermiştir.18 Anayasa Mahkemesi de vermiş olduğu kararlarda belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerini vurgulamaktadır19.
16 Haluk Eyidoğan, Yıldıray Sapan, Sakine Öz, Ahmet İhsan Kalkavan, İdris Yıldız ve Doğan Şafak, Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi
Hakkında Kanun Tasarısı ile Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu Raporu (1/569), Sıra Sayısı:180, s. 18,
(Çevrimiçi) http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/tasari_teklif_sd.onerge_bilgileri?kanunlar_sira_no=100881, 18 Mayıs 2013.
17 Gemalmaz, s. 456.
18 Iatridis v. Greece, 25.3.1999, App No. 31107/96, Fener Rum Erkek Lisesi Vakfı v. Turkey, 9.1.2007, App No. 34478/97, (Çevrimiçi) http://ihami.
anadolu.edu.tr/aihm.asp, 21 Mayıs 2013; Baklanov v. Russia, App No. 9.6.2005, App No. 68443/01, (Çevrimiçi) http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/
Pages/search.aspx#{“fulltext”:[“lars bramelid”],”documentcollectionid2”:[“GRANDCHAMBER”,”CHAMBER”]}, 21 Mayıs 2013.
19“Hukuk güvenliği, kurallarda belirlilik ve öngörülebilirlik gerektirir. Belirlilik ve öngörülebilirlik ise, herkesin bağlı olacağı hukuk kurallarını
önceden bilmesi, tutum ve davranışlarını buna göre düzene sokabilmesidir. Kişi ve kuruluşların devlete güven duymaları, maddi ve manevi varlıklarını korkusuzca geliştirebilmeleri, temel hak ve özgürlüklerden yararlanabilmeleri ancak hukuk güvenliği ve üstünlüğü sağlandığı bir hukuk devleti
düzeninde gerçekleştirilebilir.”, AYM, 19.1.2012, E. 2010/40, K. 2012/8, (Çevrimiçi) http://www.resmigazete.gov.tr/main.aspx?home=http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2013/03/20130306.htm&main=http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2013/03/20130306.htm, 21 Mayıs 2013; “Anayasanın 2
nci maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden
herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi
uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirli bir kesinlik
190
Risksiz yapıların projeye tabi tutulma zorunluluğu, Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen öze dokunma yasağına da aykırılık oluşturmaktadır. Anayasa Mahkemesi, “öze dokunma”yı temel hak ve özgürlüğü büyük ölçüde kısıtlayan veya kullanılmaz hale getiren sınırlamalar olarak ifade etmektedir20.
Her temel hakkın güvence altına aldığı alan içerisinde mutlak olarak koruduğu, dokunulması mümkün
olmayan unsurlar yer almaktadır. Bir temel hakkın varlık sebebini oluşturan ve dokunulmaz kabul edilen
bu unsurlar, söz konusu hakkın özünü, cevherini oluşturmaktadır21. Bu bağlamda, 6306 sayılı Kanun bakımından söz konusu hüküm; her koşulda riskli yapılar ile risksiz yapıların aynı kapsamda değerlendirilmesini öngördüğünden ve risksiz yapıların “Bakanlıkça gerekli görülenler” şeklinde muğlâk bir ifadeye
bağlanmış olduğundan risksiz yapılar arasında haklı nedene dayanmayan bir eşitsizlik oluşturmuş ve
bunlar da mülkiyet hakkının özüne dokunan müdahaleler meydana getirmiştir. Mülkiyet hakkına getirilecek sınırlamalar, aynı zamanda Anayasanın sözüne ve ruhuna uygun olmalıdır. Özgürlükler kural olmalıdır, sınırlamalar ise istisna ve demokratik toplum düzeninin sürekliliği için
zorunlu ölçüde olmalıdır. Ayrıca demokratik bir hukuk devletinde, güdülen amaç ne olursa olsun, özgürlük sınırlandırmalarının bu rejimlere özgü olmayan yöntemlerle ve belli bir özgürlüğün kullanılmasını
ortadan kaldıracak düzeyde yapılmaması gerekir22.
TBMM Esas Komisyon Raporu’nda Bakanlar Kurulu’na tanınan yetkinin verilecekse de zorunlu hallerde yürütmenin dışında bağımsız bir kuruluşa verilmesi gerektiği ifade edilerek, söz konusu fıkranın şu
şekilde değiştirilmesi önerilmiştir: “Bu Kanun’un uygulanması için belirlenen alanların sınırları içine
olup riskli yapılar dışında kalan diğer yapılardan uygulama bütünlüğü bakımından TMMOB tarafından
saptanacak ve mimar, mühendis ve şehir plancılarından oluşacak üç kişilik bir heyet tarafından gerekli
görülenler de bu Kanun hükümlerine tabi olur.” Bu öneri, Bakanlıkta toplanan yetki temerküzünün bertarafı için olumludur. Ancak, “uygulama bütünlüğü bakımından gerekli görülenler” şeklindeki muğlâk
ifadeye bir çözüm getirmemektedir.
B. Tasarrufların Kısıtlanması
Tasarrufların kısıtlanması, Kanun’un 4. maddesinde düzenlenmiştir. İlk fıkraya göre, “Bakanlık veya
uygulamayı yürütmesi hâlinde TOKİ veya İdare, riskli alanlarda, riskli yapıların bulunduğu taşınmazlarda ve rezerv yapı alanlarında bu Kanun kapsamındaki proje ve uygulamalar süresince her türlü imar ve
içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu
bilmelidir. Ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden
kaçınmasını gerekli kılar. Yasa kuralı, ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde
öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmelidir. Öngörülebilirlik şartı olarak nitelendirilen bu ilkeye göre yasanın uygulanmasında takdirin
kapsamı ve uygulama yöntemi bireyleri keyfi ve öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açıklıkla yazılmalıdır. Belirlilik, kişilerin
hukuk güvenliğini korumakla birlikte idarede istikrarı da sağlar.” AYM, 17.4.2008, E. 2005/5, K. 2008/93 ve AYM, 30.3.2012, E. 2011/29, K. 2012/49,
(Çevrimiçi) http://www.kazanci.com/kho2/ibb/giris.htm, 21 Mayıs 2013.
20 AYM, 01.11.2012, E. 2010/83, K. 2012/169; AYM, 20.10.2011, E. 2011/54, 2011/142; AYM, 10.04.2003, E. 2002/112, K. 2003/33, (Çevrimiçi)
www.anayasa.gov.tr, Erişim Tarihi: 30 Mart 2013.
21 Etgü, s. 180.
22 AYM, 26.11.1986, E. 1985/8, K. 1986/27, (Çevrimiçi) www.anayasa.gov.tr, 31 Mart 2013.
191
yapılaşma işlemlerini geçici olarak durdurabilir.”
Bu düzenleme, mülkiyet hakkına bir müdahaledir. Çünkü, mülkiyet hakkının sahibine verdiği yetkilerden biri de tasarrufta bulunmadır. Tasarrufta bulunma yetkisi malike, yasanın belirlediği sınırlar içinde
“şey”i devir ve temlik etme, şeklini değiştirme, yok etme, harap etme, bağışlama¸ ortadan kaldırabilme,
özetle “şey”e ve “şey”de istediğini yapabilme imkânını verir23. Söz konusu fıkra ile maliklerin tasarrufta
bulunma yetkileri kısıtlandığı için mülkiyet hakkına bir müdahale oluşur. Ancak, her müdahale hukuka
aykırı bir müdahale olmayabilir. Nitekim, böyle bir sınırlama da kanunla yapıldığından ve Anayasa’nın
hakkın özüne dokunmama gibi temel ilkelerine aykırı olmadığından dolayı hukuka uygun bir müdahaledir. Çünkü, bu müdahale hakkı tamamen ortadan kaldırmamakta, geçici olarak sınırlandırmaktadır.
Söz konusu düzenleme açısından mülkiyet hakkını zedeleyecek husus, “geçici olarak sınırlandırma”nın uzun sürme ihtimalidir. Bu sınırlandırmanın azami süresi belirtilmediği için, burada idarenin takdir
yetkisi söz konusudur. Ancak idarenin takdir yetkisi keyfi ve sınırsız olamaz. İşte idare, söz konusu sınırlandırmayı keyfi bir şekilde uzatırsa, bu durumda mülkiyet hakkına müdahale hukuka aykırı bir hal
alacaktır. Çünkü, böyle bir müdahale “ölçülülük ilkesi”24ne aykırılık teşkil eder.
Ölçülülük ilkesi, kamu otoritesine, elindeki sınırlama sebeplerine dayanarak öngörülen sınırlama
amacını gerçekleştirmeye yarayacak en az sınırlayıcı ve öngörülen amaca ulaşmaya en elverişli olanı
seçme yükümlülüğü getirmektedir25. Aksi halde, Makyavelizmdeki, “amaca giden her yol mübahtır”
anlayışıyla hareket edilmiş olacaktır.
AİHM kararlarında ölçülülük ilkesi, mülkiyetten yoksun bırakılma anlamında başvurulan araç ile güdülen meşru amaç arasında makul ve dengeli bir orantılı ilişkinin olması olarak okunur. AİHM’nin başka
kararlarında bu ilkeye “adil denge/fair balance” da denilmektedir. AİHM, kamunun genel yararının talepleri ile bireyin temel haklarının korunması gerekleri arasında adil bir dengenin kurulup kurulmadığını
veya başvurucuya ölçüsüz ve aşırı bir külfet yüklenip yüklenmediğini inceler. Mahkeme, bireyin mülkiyet
hakkına müdahale edilerek, onun “olağandışı ve aşırı” bir külfet altına sokulması halinde “adil denge”nin
bozulacağına hükmetmektedir26. İşte, mülkiyete müdahalelerde sınırlama süresi de ölçülülük ilkesinin
önemli ölçütlerindendir. Bunların başında, imar kayıtlamaları ile kamulaştırma şerhleri olmak üzere taşınmazların kullanımını veya onlardan yararlanmayı engelleyen müdahalelerin süresi gelmektedir. Nitekim,
AİHM’nin Sporrong ve Lönnroth-İsveç27, Rozanski-Polonya28 ve Skrzynski-Polonya29 davaları bu ölçüte
örnek olarak verilebilir30.
23 Örücü, s. 203.
24 Bu ilkeye ilişkin ayrıntılı bilgi için bkz, Yusuf Şevki Hakyemez, “Temel Hak ve Özgürlüklerin Sınırlandırılmasında Ölçülülük İlkesi”, Prof. Dr.
Hayri Domaniç’e 80. Yaş Günü Armağanı, C:II, İstanbul, Beta Y. , 2001, s. 1287-1338.
25 Ömer Anayurt, Türk Anayasa Hukukunda Toplanma Hürriyeti, İstanbul, Kazancı Y. , 1998, s. 186, Aktaran: Hakyemez, s. 1289.
27 AİHM, Sporrong ve Lönnroth v. Sweden, 23.09.1982, App Nos. 7151/75 ve 7152/75, (Çevrimiçi) http://hudoc.echr.coe.int, 2 Nisan 2013.
28 AİHM, Rosinski v. Poland, 17.10.2007, App No. 17373/02, (Çevrimiçi) http://hudoc.echr.coe.int, 2 Nisan 2013.
29 AİHM, Skrzynski v. Poland, 06.12.2007, App No. 38672/02, (Çevrimiçi) http://hudoc.echr.coe.int, 2 Nisan 2013.
30 Gemalmaz, s. 549-550; Müdahalenin ölçülülük ilkesine uygun olduğundan bahisle mülkiyet hakkının ihlal edilmediğine ilişkin bazı kararlar; “Başvurucu 1974 yılında bir mülk satın almıştır. Bu arazi bir imar uygulama planı kapsamına girmektedir. Bu plana göre, söz konusu arazinin belirli
bir bölümüne yeterli su ve kanalizasyon tesisi sağlanmadıkça, hiç bir inşaat yapılamaz. Arazi ayrıca, belediye imar planı hazırlanıncaya kadar
192
Sporrong ve Lönnroth-İsveç davasında, kamulaştırma izni ile inşaat yasağının uzun bir süre için öngörülmüş olmasının, toplumun genel yararının gerekleri ile bireysel yarar arasındaki dengeyi bozduğu
yönünde hüküm tesis edilmiş ve mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar verilmiştir31. Söz konusu kararda, özetle, toplumun genel yararı gereği, bireylerin sahip olduğu taşınmazlar üzerine getirilen sınırlamaların uzun süreli olması veya herhangi bir tazmine bağlı olmaksızın öngörülmesi halinde toplumun genel
yararının gerekleri ile bireysel yarar arasındaki dengenin bozulacağına, dolayısıyla bireylerin mülkiyet
hakkının ihlal edilmiş olduğuna karar verilmiştir. Karara konu olaya, İsveç Hükümeti tarafından yapılan
kentin güzelleşmesi, yıpranan yerlerin yenilenmesi ve yolların yapımı konulu kentsel planlama çalışmaları sebebiyet vermiştir. Söz konusu çalışmalar, toplum yararını benimsemekte ise de maliklerin taşıdığı
yük katlanılmaz olduğundan Mahkeme, toplum yararı ile bireysel yararın arasındaki dengenin bozulmuş
olduğuna bu nedenle AİHSEP’in 1. maddesinin ihlal edildiğine karar vermiştir32.
Kanun’un 4. maddesinin üçüncü fıkrasına göre ise, “Uygulama sırasında Bakanlık, TOKİ veya İdare
tarafından talep edilmesi hâlinde, hak sahiplerinin de görüşü alınarak, riskli alanlardaki yapılar ile riskli
yapılara elektrik, su ve doğal gaz verilmez ve verilen hizmetler kurum ve kuruluşlar tarafından durdurulur.” Bu fıkraya ilişkin olarak gerekçede şöyle denilmiştir: “Ayrıca, öngörülen maksadın gerçekleştirilmesini temin için, Kanunun uygulanması sırasında gerekmesi ve talep edilmesi hâlinde, riskli alanlardaki
yapılar ile riskli yapılara bazı hizmetlerin verilmeyeceği ve verilenlerin durdurulacağı hükme bağlançeşitli sürelerle inşaat yasaklarına tabidir. Başvurucu, arazinin ikiye bölünmesine izin verilmesi için, inşaat yasağından muaf tutulmak ve ikinci bir
ev yapmak üzere izin verilmesi için birçok kez idari makamlara başvurmuş, ancak olumlu sonuç alamamıştır. Böylece taşınmazın bulunduğu bölgede 13 yıldır yapılaşma yasağı sürmüştür. Başvurucu İnsan Hakları Avrupa Komisyonu’na başvurarak, mülkiyet hakkının, mahkemeye başvurma
hakkının ve etkili bir hukuk yoluna başvurma hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür. Mahkeme’ye göre, inşaat yasağının uzatılması, hiç kuşkusuz
mülkiyetten barışçıl bir biçimde yararlanma hakkına bir müdahale oluşturmuştur. Başvurucunun taşınmazı kamulaştırmaya veya zorunlu satışa tabi
tutulmamıştır. Olayda sadece imar uygulama planının hazırlanması sürerken yapılaşma yasağı getirilerek, ikinci fıkraya göre mülkiyetin kullanılması kontrol altına alınmıştır. Müdahalenin hukukiliği ve amacı konusunda Mahkeme, müdahalenin İsveç hukukuna uygun olduğu ve amacının 1.
maddede yer alan genel yarar içindeki imar planının yapılmasını kolaylaştırmak olduğundan kuşku duymamaktadır. Ayrıca başvurucu taşınmazı
satın alırken taşınmaz üzerindeki kısıtlamaları biliyor olması gerekir. Mahkeme’ye göre bu yapılaşma yasağı, belediyenin bölgeyi planlama meşru
amacıyla orantısız değildir. Bu gerekçeyle, P1, md 1’in ihlal edilmediğine karar verilmiştir. Başvurucu ile Hükümet arasında yapılaşma yasağının
uzatılması konusunda bir uyuşmazlık bulunmaktadır. Bu yasaklar başvurucunun arazisi üzerinde yapılaşmayı kesinlikle yasaklamıştır. İç hukuktaki
sınırlamalara tabi olarak başvurucu inşaat izni için savunulabilir bir hakkı bulunmaktadır. Başvurucunun yapılaşma yasağının hukuka uygunluğu
konusundaki itirazı, arazi üzerindeki yapılaşma konusunda belirleyici bir rol oynamıştır. Başvurucunun arazisi üzerinde bina inşa etmesi kişisel bir
hakkıdır. Planlama sürecinin iç hukukta kamu hukuku niteliği taşıması belirleyici olmadığından ve olayda kişisel bir hak üzerinde uyuşmazlık bulunduğundan, 6. madde uygulanabilir niteliktedir. Olayda uyuşmazlık üzerinde nihai karar sadece Hükümet tarafından verebileceğinden ve bu kararlar
bir yargı yerinin hukukilik denetimine açık olmadığından mahkemeye başvurma hakkının ihlali sonucuna varılmalıdır. 6. maddenin ihlaline karar
verilmiştir…”, AİHM, Allan Jacobsson v. Sweden (No. 1), 25.10.1989, App No. 10842/84, (Çevrimiçi) http://ihami.anadolu.edu.tr/, 1 Nisan 2013;
“Hükümet ulusal yargı yerlerinin başvurucunun arazisi üzerinde inşaat hakkı bulunmadığını kabul ettikleri için olayda mülkiyet hakkına müdahale
olmadığını ileri sürmüştür. Mahkeme’ye göre özel bir şahıs ile kamu makamları arasında varılan anlaşma kamu makamlarının planlama alanındaki
yetkilerini kısıtlamamakla birlikte arazi kullanım planının kabul edilmesi başvurucunun mülkiyetini barışçıl bir biçimde kullanmamasını kısıtlamaktadır. Olaydaki uyuşmazlık birinci fıkranın ikinci cümlesindeki mülkiyetten yoksun bırakma veya ikinci fıkradaki mülkiyetin kontrolü ile ilgili
olmayıp birinci fıkrasının birinci cümlesine girmektedir. Bu nedenle olayda mülkiyet hakkına müdahale bulunmaktadır. Söz konusu müdahalenin 1.
Protokolün 1. maddesini ihlal edip etmediğine karar verilebilmesi için, genel yararın gerekleri ile bireyin temel haklarının korunmasının gerekleri
arasında adil dengenin bulunup bulunmadığının tespit edilmesi gerekir. Olayda başvurucu, arazi kullanım planındaki değişiklikten sonra imar
ruhsatlarını almak üzere teşebbüste bulunmamıştır. Başvurucunun arazisi üzerine mutlak bir biçimde inşaat yasağı konulmamıştır. Başvurucunun
arazi kendisine bir tazminat ödenmesini gerektiren fiili kamulaştırmaya tabi tutulmamıştır. Arazi kullanım planı belirli bir süreyle sınırlı olduğundan,
toplumun yararı ile başvurucunun yararı karşılaştırıldığında denge başvurucu aleyhine olarak bozulmamıştır.”, AİHM, Kate Klitsche De La Grance
v. Italy, 27.10.1994, App No. 12539/86, (Çevrimiçi) http://ihami.anadolu.edu.tr/, 1 Nisan 2013.
32 Gül Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, İstanbul, On İki Levha Yayıncılık, 2009, s. 171.
193
maktadır.” Dolayısıyla söz konusu fıkra, gerekçede de ifade edildiği gibi Kanun’la öngörülen amacın
gerçekleştirilmesini sağlamak için getirilmiştir. Yani bu şekilde, vatandaşın can güvenliği açısından riskli
olan bir yapıda oturmaya devam etmesine engel olunması amaçlanmış ve yaşama hakkı dikkate alınmıştır.
Tabii ki söz konusu hizmetler kısıtlanmaktadır ve bunun da malikin mülkiyet hakkını dilediği gibi kullanması bakımından bir sınırlama getirdiği söylenebilir. Ancak bu sınırlama, riskli yapılar açısından kanunla
öngörülme, üstün kamu yararı ve kamu güvenliği gibi gerekçeler doğrultusunda hukuka uygun bir müdahaledir. Hatta idare, böyle tedbirler almazsa ve gelecekte bu yapılarda herhangi bir afet sonucu can ve
mal kayıpları olursa idarenin sorumluluğu söz konusu olacaktır. Nitekim, Türkiye’nin tazminata mahkûm
edildiği Ümraniye’deki çöplük patlamasına dair Öneryıldız-Türkiye davası benzer bir duruma ilişkindir.
Devletin AİHSEP kapsamında pozitif yükümlülüğüne işaret eden bu karar özetle şöyledir:
Başvurucu ailesiyle birlikte çöplük alanında bir gecekondu yapmış ve çöplük patlaması meydana
gelene kadar o çevrede yaklaşık beş yıl bir sosyal çevre ve aile yaşamı kurmuştur. İdare gecekonduyu
yıkmamıştır ve kaçak yapıya resmi olarak elektrik ve su bağlamıştır. Ayrıca, başvurucular vergi ödemişlerdir. Başvurucu, yerleşim yerinde ikamet eden kişilere, çöp döküm alanının oluşturduğu tehlike ile ilgili Devlet tarafından bilgi verilmemesinin ve havalandırma bacası kurulmamasının AİHSEP madde 1’in
ihlali olduğunu iddia etmiştir. AİHM söz konusu iddiaları, 1. Kural yani “mülkiyetten barışçıl biçimde
yararlanma hakkı” kapsamında ele almıştır ve ilk olarak başvurucunun kamu otoritelerinden meşru olarak beklediği tedbirlerle malvarlığından etkili olarak yararlanması arasında doğrudan bağlantı bulunan
durumlarda AİHSEP madde 1’in sadece müdahalede bulunmama şeklinde negatif bir yükümlülüğü değil aynı zamanda önlemler alma anlamında pozitif bir yükümlülüğü de gerektirebileceğini yinelemiştir.
AİHM söz konusu olayda özellikle yaşama hakkı için geliştirdiği analizden yola çıkarak Devlete yüklenebilir ağır ihmal ile evin patlamada yok olması arasında bir nedensellik bağı kurmuştur. AİHM’e göre bu
durum bir müdahale değil, ancak kamu makamlarının yetkileri dâhilinde olan tasarruflarda bulunmayarak
pozitif yükümlülüğünün ihlaline sebebiyet vermiştir. Mahkeme, mülkiyet hakkına ilişkin pozitif yükümlülükler ile yaşama hakkına ilişkin pozitif yükümlülükleri özdeşleştirmiş ve Devletin ölümü soruşturma
yükümlülüğü konusunda soruşturmanın etkili olmamasından dolayı AİHS madde 2’de yer alan yaşama
hakkının da ihlal edildiği sonucuna varmıştır33. Öneryıldız davasında da görüldüğü gibi, Devlet pozitif yükümlülüklerinin gereği olarak gerekli
önlemleri almak zorundadır. Aksi halde sorumluluktan kurtulamayacaktır. Dolayısıyla Devlet, kişilerin
elektrik suyunu kesmek zorunda da kalsa pozitif yükümlülüğünün ve bireylerin yaşama hakkının bir gereği
olarak gelecekteki can kayıplarını önlemek için kişilerin mülkiyet hakkı tasarruflarını sınırlandırabilir.
C. Kararların En Az Üçte İki Çoğunlukla Alınması
Riskli binanın yıkılmasından sonra, yapılacak işlemler konusunda alınacak kararların, maliklerin hisseleri oranında oyçokluğuyla alınması 6306 sayılı Kanun’un “Uygulama işlemleri” başlığı altındaki 6.
33 Öneryıldız v. Turkey, 30. 11. 2004, App No. 48939/99, Gemalmaz, s. 436-437; David Harris, Michael O’Boyle, Ed Bates ve Carla Buckley, Avrupa
İnsan Hakları Sözleşmesi Hukuku, Çev. Mehveş Bingöllü Kılcı ve Ulaş Karan, Ankara, Şen Matbaa, 2013, s. 684-685; Oya Boyar, “İnsan Hakları
Avrupa Mahkemesi ve Anayasa Mahkemesi Kararlarında Mülkiyet Hakkının Sınırlandırılması”, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Galatasaray
Üniversitesi S. B. E., İstanbul, 2004, s. 57-58.
194
maddesinde düzenlenmiştir. Hükmün ilk fıkrası şu şekildedir:
“Üzerindeki bina yıkılarak arsa hâline gelen taşınmazlarda daha önce kurulmuş olan kat irtifakı veya
kat mülkiyeti, ilgililerin muvafakatleri aranmaksızın Bakanlığın talebi üzerine ilgili tapu müdürlüğünce
resen terkin edilerek, önceki vasfı ile değerlemede bulunularak veya malik ile yapılan anlaşmanın şartları
tapu kütüğünde belirtilerek malikleri adına payları oranında tescil edilir. Bu taşınmazların sicilinde bulunan
taşınmazın niteliği, ayni ve şahsi haklar ile temlik hakkını kısıtlayan veya yasaklayan her türlü şerh, hisseler
üzerinde devam eder. Bu şekilde belirlenen uygulama alanında cins değişikliği, tevhit ve ifraz işlemleri
Bakanlık, TOKİ veya İdare tarafından resen yapılır veya yaptırılır. Bu parsellerin malikleri tarafından
değerlendirilmesi esastır. Bu çerçevede, parsellerin tevhit edilmesine, münferit veya birleştirilerek veya
imar adası bazında uygulama yapılmasına, yeniden bina yaptırılmasına, payların satışına, kat karşılığı
veya hâsılat paylaşımı ve diğer usuller ile yeniden değerlendirilmesine sahip oldukları hisseleri oranında
paydaşların en az üçte iki çoğunluğu ile karar verilir. Bu karara katılmayanların bağımsız bölümlerine
ilişkin arsa payları, Bakanlıkça rayiç değeri tespit ettirilerek bu değerden az olmamak üzere anlaşma
sağlayan diğer paydaşlara açık artırma usulü ile satılır. Bu suretle paydaşlara satış gerçekleştirilemediği
takdirde, bu paylar, Bakanlığın talebi üzerine, tespit edilen rayiç bedeli de Bakanlıkça ödenmek kaydı ile
tapuda Hazine adına resen tescil edilir ve yapılan anlaşma çerçevesinde değerlendirilmek üzere Bakanlığa tahsis edilmiş sayılır veya Bakanlıkça uygun görülenler TOKİ’ye veya İdareye devredilir. Bu durumda,
paydaşların kararı ile yapılan anlaşmaya uyularak işlem yapılır.”
Kanun’un Uygulama Yönetmeliği’nin34 15. maddesine göre ise usul kısaca şöyledir: Riskli yapılarda,
parsellerle ilgili işlemlerin değerlendirilmesi için yöneticinin veya denetçinin veya kat maliklerinin üçte
birinin istemi üzerine, noter vasıtası ile yapılacak tebligat ile kat malikleri kurulu toplantıya çağrılır. Bu
toplantıda, alınacak kararlar için bütün maliklerce oybirliği ile anlaşma sağlanamaması halinde, öncelikle
riskli yapının değeri, Sermaye Piyasası Kurulu’na kayıtlı olarak faaliyet gösteren lisanslı değerleme kuruluşlarına tespit ettirilir ve bu değer gözetilerek oybirliği ile anlaşmaya çalışılır.
Söz konusu usule göre, oybirliğiyle anlaşma sağlanamaması halinde, yapılacak uygulamaya sahip
oldukları hisseleri oranında paydaşların en az üçte iki çoğunluğu ile karar verilir. Bu karar tutanağa geçirilir. Tutanak, toplantıya katılan tüm kat maliklerince imzalanır. Bu karar, karara katılmayanlara ve kat
malikleri kurulu toplantısına iştirak etmeyenlere noter vasıtasıyla tebliğ edilir. Ayrıca bu tebliğde, on beş
gün içinde bu kararın kabul edilmemesi halinde bağımsız bölümlerine ilişkin arsa paylarının, Bakanlıkça
tespit edilecek rayiç değerden az olmamak üzere anlaşma sağlayan diğer paydaşlara açık artırma usulü ile
satılacağı, bu suretle paydaşlara satış gerçekleştirilemediği takdirde, bu payların, rayiç bedeli Bakanlıkça
ödenmek kaydı ile tapuda Hazine adına re’sen tescil edileceği belirtilir.
Söz konusu düzenleme mülkiyet hakkına bir müdahale teşkil etmektedir. Çünkü düzenlemeye göre,
karara katılmayan üçte birlik hisseye sahip olan paydaşların payları, öncelikle en az üçte iki çoğunlukla
karar veren paydaşlara açık artırma usulüyle satılacak ve bu satış gerçekleştirilemediği takdirde bu pay34 Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği, 15.12.2012 tarih ve 28498 sayılı R.G.
195
lar, Bakanlıkça ödenmek kaydı ile tapuda Hazine adına re’sen tescil edilecektir. Bu da malikin, mülkiyet
hakkının ona verdiği tasarrufta bulunma yetkisini sınırlandırmak anlamına gelmektedir. Ancak, bu müdahaleyi AİHM kriterleri ışığında değerlendirecek olursak, kanunla öngörülmüş ve meşru bir amaca yönelik
olduğundan hukuka uygun bir müdahale olduğunu söyleyebiliriz. Nitekim, Lithgow-Birleşik Krallık davasında, Mahkeme’ye göre meşru bir amaç olarak kamu yararı şartı, mülkiyete el koyma işleminin saiki
ve haklılığıyla ilgili olduğu konusunda bir tereddüt bulunmamaktadır35. Son olarak bu müdahale, demokratik toplumda gerekli bir müdahale midir? Yani, güdülen meşru
amaçla yapılan müdahale ölçülü müdür? Daha önce de belirttiğimiz gibi, ölçülülük ilkesi, mülkiyetten
yoksun bırakılma anlamında başvurulan araç ile güdülen meşru amaç arasında makul ve orantılı bir ilişkinin olmasıdır. Ölçülülük ilkesi, Devletlerin takdir yetkilerine halel getirmemektedir. AİHM verdiği kararlarda, bir müdahalenin ölçülü olup olmadığını incelerken, Devletlerin kullanılan araçların seçilmesinde
geniş bir takdir yetkisi olduğunu ifade etmektedir36.
Söz konusu soruya, olumlu yanıt vermek gerekir. Çünkü, afet riski altındaki alanlarda veya riskli
binalarda can güvenliğinin sağlanması için bu müdahalenin ağır sonuçlar doğurmadan yapılması gerekmektedir. Nitekim, Kanun’un genel gerekçesinde de “Kanun, afet meydana geldikten sonra ‘yara sarma’
değil de, ‘yara almama’ anlayışına dayanmakta; böylece Anayasadaki ‘sosyal hukuk devleti’ ilkesinin hayata geçirilmesi için önemli ve etkili bir adım atılmasını temin etmektedir.” denilerek bu aciliyete dikkat
çekilmiştir. Dolayısıyla, bu müdahaleyle, kamunun genel yararının talepleri ile bireyin temel haklarının
korunması gerekleri arasında adil bir denge kurulmuştur. Diğer bir ifadeyle, bireyin mülkiyet hakkına
müdahale edilmekle birlikte birey olağandışı ve aşırı bir külfet altında bırakılmamıştır. Yani bu müdahale, ölçülülük ilkesine uygun bir müdahaledir37. Ayrıca, bu düzenlemeden önce Türk Medeni Kanu35 Lithgow and Others v. United Kingdom, 8.7.1986, App No. 9006/80, David Harris, Michael O’Boyle, Ed Bates ve Carla Buckley, s. 690. 36 Cevat Işık v. Turkey, 29.11.1995, App No. 24128/94, Gemalmaz, s. 523; Chassagnou and Others v. France , 29.4.1999, App Nos. 25088/94-28331/95, (Çevrimiçi) http://ihami.anadolu.edu.tr/aihm.asp, 24 Mayıs 2013; Luordo v. Italy, 17.7.2003, App No. 32190/96, (Çevrimiçi) http://hudoc.echr.coe.
int/sites/eng/Pages/search.aspx#{“fulltext”:[“luordo”]}, 24 Mayıs 2013.
37 “Birinci ve ikinci başvurucu taşınmaz mal alım satımları ile uğraşan iki şirkettir. Başvurucu ikinci şirket feshedilen birinci şirketin sahibidir. Üçüncü başvuru Daniel Heally ikinci şirketin sahibi ve yöneticisi olup 1990 yılında iflas etmiştir. Birinci başvurucu şirket, yürürlükte bulunan sanayi
bölgesi taslak planına dayanarak 1978 yılında 550.000 pounda büyük bir arazi satın almıştır. İlk başta, söz konusu taşınmazın yeşil alan içinde
kaldığı gerekçesiyle kamu makamları tarafından reddedilmiştir. Bu karar birinci başvurucu tarafından yapılan itiraz üzerine mahkeme tarafından
Mayıs 1981’de iptal edilmiştir. Birinci başvurucu Temmuz 1981’de üçüncü başvurucuya ait olan taşınmazı ikinci başvurucuya satmıştır. 1982 yılında
Yüksek Mahkeme taslak planı ilgili mevzuata aykırı görerek yetki tecavüzü nedeniyle başlangıçtan itibaren hükümsüz saymıştır. Öte yandan başvurucular uygulama planının reddedilmesinin, daha önceki planları geçerli kabul eden 1982 tarihli Planlama ve Gelişme Yasası tarafından geçersiz
duruma getirilmeyeceğine inanmaktadırlar. Başvurucuların bu düşünceleri Yüksek Mahkeme tarafından ancak dolaylı görüşle (obiter dictum) kabul
edilmiştir. Başvurucular Yüksek Mahkeme kararının ve 1982 tarihli Yasanın uygulanmasının mülkiyet haklarını ihlal ettiğini ileri sürmüşlerdir.
Birinci başvurucu şirket uygulama planı yapılacağına güvenerek taşınmazı satın aldığı için daha sonra Yüksek Mahkeme tarafından yok hükmünde
sayılsa bile, başvurucu davalı devletin müdahalesinden önce mülkiyet hakkına sahiptir. Ancak birinci başvurucu taşınmazı devletin müdahalesinden önce satmış olduğu için Sözleşme’ye göre bir talepte bulunamaz. Ulusal mevzuatın yorumu ulusal mahkemelerin işidir; başka tür bir yorumun
bulunmaması halinde Yüksek Mahkeme’nin başvurucuların inançlarını dolaylı kabulü, Mahkeme tarafından da kabul edilir. Mahkeme 1982 tarihli
Yasanın başvurucuların olayına uygulama planı verilmesini geriye yürürlü olarak geçerli duruma getirmek için uygulanmayacağını kabul etmiştir.
Dahası ulusal düzeydeki yargılama sırasında Hükümet aynı görüşü sürdürmüştür. İmar ruhsatının geri alınması, taşınmazın değerinde bir düşme
meydana getirmemiştir. Bu tedbir resmen bir kamulaştırma veya mülkiyetten yoksun bırakma olmayıp, Protokolün 1. maddesinin ikinci fıkrasındaki
‘mülkiyetin kontrolü’dür. İkinci ve üçüncü başvurucuların mülkiyet haklarına müdahale ilgili mevzuata göre yapıldığı için hukuka uygundur. Yeşil
alanı koruma amacı, sadece bu tedbir yoluyla gerçekleştirilebileceği için müdahale orantılıdır. Ayrıca başvurucular bir oranda risk taşıyan ticari bir
faaliyette bulunduklarından mülkiyet hakkının ihlal edilmediği sonucuna varılmalıdır.”, AİHM, Pine Valley Developments Ltd and Others v. Ireland,
196
nu38 ve Kat Mülkiyeti Kanunu39 hükümlerine göre, eskiyen ve ekonomik ömrünü doldurmuş apartman
veya sitelerin yıkılıp yeniden yapılması için tüm bağımsız bölüm maliklerinin oy birliğiyle karar alması
gerekmekteydi. Bu yüzden, alınacak karara bir daire veya dükkân sahibi karşı çıktığında binayı yeniden
yapmak imkânsız hale gelmekteydi. Ayrıca, eskiyen binalardan müteahhitler veya yatırımcılar bir daire
satın alıp sistemi kilitler veya herkes aynı konuda uzlaşsa bile, bir daire sahibinin talepleri sürekli artar ve
imzasını kullanmaktan çekinirdi. 6306 sayılı Kanun bu anlamda, kötü niyetli kişilerin planlarını bozmuş
ve ülke genelinde kamu sağlığını ve güvenliğini tehdit eden eskimiş, ekonomik açıdan ömrü tükenmiş
veya depreme karşı dayanıksız olan binaların yıkılıp yeniden yapılmalarının, yenilenmelerinin önündeki
“oybirliği” engelini kaldırmıştır40.
Belirtmek gerekir ki, söz konusu madde riskli yapıların yıkılmasından sonra alınacak kararlar hususunda bir düzenlemedir. Riskli yapılar yıkılmadan önce, güçlendirilebileceği teknik olarak tespit edilen
binaların güçlendirme kararlarının ne şekilde alınacağı hususunda 6306 sayılı Kanun’da herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Dolayısıyla, bu durumda 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanunu’na tabi bir binada
güçlendirme konusunda bu Kanun’un 19. maddesinin esas alınması gerekmektedir. Buna göre, bir binada
güçlendirme yapılabilmesi için kat maliklerinin beşte dördünün yazılı rızası gereklidir. Bununla birlikte,
ortak yer ve tesislerdeki bir bozukluğun anayapıya veya bağımsız bir bölüme veya bölümlere zarar verdiğinin ve acilen onarılması gerektiğinin veya anayapının güçlendirilmesinin zorunlu olduğunun mahkemece tespit edilmiş olması halinde, bu onarım ve güçlendirmenin projesine ve tekniğine uygun biçimde
yapılması konusunda kat maliklerinin rızası aranmamaktadır.
D. Acele Kamulaştırma
6306 Sayılı Kanun’un 6. maddesinin ikinci fıkrasına göre, “Üzerindeki bina yıkılmış olan arsanın
maliklerine yapılan tebligatı takip eden otuz gün içinde en az üçte iki çoğunluk ile anlaşma sağlanamaması hâlinde, gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazlar için Bakanlık,
TOKİ veya İdare tarafından acele kamulaştırma yoluna da gidilebilir. Bu Kanun uyarınca yapılacak
olan kamulaştırmalar, 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun 3 üncü maddesinin
ikinci fıkrasındaki iskân projelerinin gerçekleştirilmesi amaçlı kamulaştırma sayılır ve ilk taksit ödemesi,
mezkûr fıkraya göre belirlenen tutarların beşte biri oranında yapılır.” Bu hükme göre, bu usule gidebilmek için en az üçte iki çoğunluğun sağlanamaması şarttır. Yani en az üçte iki çoğunluk sağlandığı zaman
ilk fıkradaki usule gidilmesi gerekir.
Acele kamulaştırma, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 27. maddesinde düzenlenmiştir41. Bu
29.11.1991, App No. 12742/87, (Çevrimiçi) http://ihami.anadolu.edu.tr/, 1 Nisan 2013;
40 Gürsel Öngören, “Eski Apartman ve Sitelerde Kentsel Dönüşüm Fırsatı”, http://www.kentseldonusumvehukuk.com/eskiyen-apartmanlar-ve-sitelericin-kentsel-donusum-firsati-11-12-2012/ Erişim Tarihi: 6.5.2013
41 Madde 27 - 3634 sayılı Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanununun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacına veya aceleliğine Bakanlar Kurulunca
karar alınacak hallerde veya özel kanunlarla öngörülen olağanüstü durumlarda gerekli olan taşınmaz malların kamulaştırılmasında kıymet takdiri
dışındaki işlemler sonradan tamamlanmak üzere ilgili idarenin istemi ile mahkemece yedi gün içinde o taşınmaz malın 10 uncu madde esasları dairesinde ve 15 inci madde uyarınca seçilecek bilirkişilerce tespit edilecek değeri, idare tarafından mal sahibi adına 10 uncu maddeye göre yapılacak
197
hükme göre acele kamulaştırma, 3634 sayılı Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanunu’nun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacına veya aceleliğine Bakanlar Kurulunca karar verilen durumlarda veya özel
kanunlarla öngörülen olağanüstü durumlarda, kıymet takdiri dışındaki işlemler sonradan tamamlanmak
üzere yapılan kamulaştırmalardır ve isminden de anlaşılacağı üzere normal kamulaştırma usulüne göre
daha hızlı yapılan bir kamulaştırmadır.
Kamulaştırma usulüne uyulsa bile neticede mülkiyet hakkına bir müdahale oluşmaktadır. Çünkü kamulaştırma, malikin rızası aranmadan kamu yararı amacıyla yapılır. Acele kamulaştırmada ise bunların
yanında işlemler daha hızlı yapıldığı ve birçok usul sonradan tamamlanmak üzere atlandığı için kişinin
mülkiyet hakkına fiilen son verilmesine ivedilikle karar verilmektedir. Söz konusu 27. maddede “… o
taşınmaz mala el konulabilir” denilmesi de bunun bir göstergesidir. Tabii ki acele kamulaştırma da olsa
bu usulün de kamu yararı amacıyla yapılması gerekir. Ayrıca, acele kamulaştırma için Kamulaştırma
Kanunu’nun 27. maddesinde bazı koşullar öngörülmüştür. Buna göre, bu karar 3634 sayılı Kanun’un
uygulanmasında yurt savunması ihtiyacına veya aceleliğine Bakanlar Kurulu’nca karar verilmesi veya
olağanüstü durumlarda özel kanunlarda öngörülmesi halinde verilebilir.
6306 sayılı Kanun afet riski gibi olağanüstü bir durumu ilgilendiren bir kanun olduğu ve tartışmalara
yol açmayacak şekilde bu kararın Bakanlar Kurulu’nca verilmesi öngörüldüğü için yerinde bir düzenleme olmuştur. Ancak, Bakanlar Kurulu vereceği acele kamulaştırma kararlarında bu hususları belirtmesi gerekir. Yani, Bakanlar Kurulu’nun acele kamulaştırma kararında, “acelelik hali”ni somut olarak
belirtmesi, dolayısıyla yapılacak kamulaştırmalar bakımından sınırlı bir çerçeve çizip, konu yönünden
sınırlama yapması gerekmektedir. Aksi durumda işlem, mülkiyet hakkının korunması, kullanılması ve sınırlandırılması yönünden belirsizlik yaratacak ve mülkiyet hakkı ile sınırlandırılması arasındaki dengeyi
neden göstermeden zedeleyecektir42. Bu durum da “belirlilik” ve “öngörülebilirlik” ilkelerine dolayısıyla
hukuk devleti ilkesine aykırı olacaktır.
acele kamulaştırmanın sadece riskli yapılar için öngörülmesi şeklinde Kanun’da değişikliğe gidilmesi
yerinde olacaktır. Çünkü, risksiz yapılar açısından böyle bir ivedilik söz konusu değildir.
Ayrıca, Anayasa’nın 46. maddesi ve Kamulaştırma Kanunu’nun 3. maddesinde, kamulaştırmanın
nakden ve peşin olarak ödenmek zorunda olduğu kural olarak belirtilmiş ve bunun istisnaları düzenlenmiştir. 6306 sayılı Kanun’a göre ise, yapılacak kamulaştırmaların Kamulaştırma Kanunu madde 3/2’deki
iskân projelerinin gerçekleştirilmesi amaçlı kamulaştırma sayılacağı ifade edilmiştir. Buna göre idare,
kamulaştırma bedelinin en az altıda birini peşin ödemek, kalan kısmı ise peşin ödeme miktarından az
olmamak ve en fazla beş yıl içinde faiziyle birlikte ödemek üzere eşit taksitlere bağlamak zorundadır.
Anayasa’nın ve Kamulaştırma Kanunu’nun söz konusu hükümlerinde, “Kamulaştırılan topraktan, o
toprağı doğrudan doğruya işleten küçük çiftçiye ait olanlarının bedeli, her halde peşin ödenir.” denilerek istisnanın da istisnası belirtilmiştir. Ancak, 6306 sayılı Kanun’da böyle bir istisna yer almamaktadır.
Örneğin; ikamet ettiği evi veya dükkân olarak kullandığı yeri yenileme projesi kapsamında kalan maliklerin kamulaştırma bedelleri de taksitle ödenebilecektir. Bu uygulamayla söz konusu malikler mağdur
olabilecektir. Bu nedenle, belli bir miktarın altında olan veya ikamet ve iş amacıyla kullanılan taşınmazların bedelinin peşin olarak ödenmesi Kanun’da bir istisna olarak öngörülmesi yerinde olacaktır43.
Riskli yapılarda kişilerin yaşama hakkı ön plana çıktığı için ve bir an önce riskli yapının boşaltılması gerektiği için böyle bir düzenlemenin bu anlamda olumlu olduğunu söyleyebiliriz. Bununla birlikte,
davetiye ve ilanda belirtilen bankaya yatırılarak o taşınmaz mala el konulabilir.
42 “Kamulaştırma işlemlerinde acelelik halinin uygulanabilmesi için Bakanlar Kurulu Kararında, acelelik hali ve bu hali gerekli kılan durumlar ile
gerek acele kamulaştırmanın konusu, gerekse acele kamulaştırılacak taşınmazlar açıklıkla gösterilmek suretiyle acele kamulaştırmanın kapsamı ve
çerçevesinin belirlenmesi, acelelik halinin dışındaki durumlar için Bakanlar Kurulu Kararının uygulanmasını sağlayacak ayrıntıya kararda yer verilmesi, yasa koyucu tarafından acelelik halini belirleme konusunda Bakanlar Kurulu’na tanınan yetkinin başka bir makam ya da mercii tarafından
kullanılması sonucunu doğuracak, yetki devrini içerecek unsurlar taşımaması gerekmektedir. Bu çerçevede dava konusu işleme dayanak oluşturan
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunca Yapılacak Kamulaştırmalarda 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun 27. Maddesinin Uygulanmasına Dair
Bakanlar Kurulu Kararı incelendiğinde; “acelelik hali”nin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunca yapılacak tüm kamulaştırma işlemlerini kapsayacak şekilde belirlendiği, herhangi bir çerçeve çizilmediği, “acelelik hali”nin somut olarak belirtilmediği, uygulama açısından süreklilik öngördüğü gibi Bakanlar Kurulu’na tanınan yetkinin başka makam ya da mercilerce takdir edilerek kullanılmasına olanak sağladığı, mülkiyet hakkının
korunması, kullanılması ve sınırlandırılması yönünden belirsizlik yarattığı, mülkiyet hakkı ile sınırlandırılması arasındaki dengenin neden gösterilmeyerek bozulduğu görülmektedir. Öte yandan, anılan Bakanlar Kurulu Kararının dava konusu edilmemiş olmasının açıkça Kanuna aykırılığı
saptanan Bakanlar Kurulu Kararının ihmal edilmesi suretiyle dava konusu işlemin yargısal denetiminin yapılmasına hukuki engel oluşturmayacağı
kuşkusuzdur. Bu itibarla, yukarıda belirtildiği üzere anılan Bakanlar Kurulu Kararında konu yönünden bir sınırlama getirilmeyerek ve uygulama
açısından da süreklilik gösterecek şekilde Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunca yapılacak tüm kamulaştırma işlemlerinde acele kamulaştırma
hükümlerinin uygulanmasına karar verilerek genel nitelikte bir karar alınması hukuken mümkün olmadığından, anılan Bakanlar Kurulu kararına
dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline… gününde
oybirliğiyle karar verildi.” Danıştay, 6. Dairesi, 26.10.2011, E. 2009/5140, K. 2011/4007, (Yayınlanmamıştır).
198
43 Melikşah Yasin, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, S. 60, Ankara, 2005, s. 121.
199
SONUÇ
Mülkiyet hakkı, eşya üzerinde en geniş yetki sağlayan ayni bir hak olarak nitelendirilmekte ve bu
hakkın ihlali halinde bazı yaptırımlar öngörülmektedir. Mülkiyet hakkı, kişiye birtakım yetkiler verir. Günümüzde bu hak, özünde sadece yetkiler öngören buna karşın ödevleri kabul etmeyen sınırsız bir hak olarak değerlendirilmemekte, kapsamında hem yetkiler hem de ödevler barındıran sınırlandırılabilir bir hak
olarak kabul edilmektedir. Buna göre, malik hakkını istediği şekilde değil, belirli bir biçimde kullanmak
zorundadır. Dolayısıyla, mülkiyet hakkına bazı sınırlandırılmalar getirilebilir. Ancak, bu sınırlamaların
ne şekilde ve hangi ölçüde yapılacağı da düzenlenmek zorundadır. Bu zorunluluk, hukuk devleti ilkesi,
kanunilik ilkesi ve hukuki güvenlik ilkesi gibi temel hukuk ilkelerinin bir gereğidir.
Mülkiyet hakkı, belirli sınırlar içinde ancak kanunla sınırlandırılabilir. Afet riski altındaki bölgelerde
yer alan taşınmazların maliklerinin mülkiyet haklarının sınırlandırılması da 6306 sayılı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun” ile mümkün hale getirilerek, bu hakkın kanunla sınırlandırılabilmesi koşulu gerçekleştirilmiştir. Bu kapsamda, bu çalışmada mülkiyet hakkının 6306 sayılı
Kanun açısından sınırlandırılması ele alınmıştır.
Kanunla sınırlandırma, mülkiyet hakkına müdahalenin şartlarından yalnızca biridir. Bunun yanında,
bu sınırlandırmanın kamu yararı amacıyla yapılması ve Anayasa’nın 13. maddesinde yer alan esaslara
-özellikle de hakkın özüne dokunmama ilkesine, Anayasa’nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine- uygun olması gerekir. Ancak, 6306 sayılı Kanun’da söz konusu
ilkeleri zedeleyici ve mülkiyet hakkını ihlal edici birtakım düzenlemeler yer almaktadır. Bunların başında, risksiz yapıların da projeye tabi tutulma zorunluluğunun getirilmiş olması gelmektedir. Buna göre,
Kanun’un uygulama sınırları içinde olup riskli yapılar dışında kalan diğer yapılar uygulama bütünlüğü
bakımından bu Kanun hükümlerine tabi olacaktır. Hangi risksiz yapıların bu Kanun’a tabi olacağının
belirlenmesi ise “Bakanlıkça gerekli görülenler” şeklinde muğlâk bir ifadeye bağlanmıştır. İdareye böyle
bir takdir yetkisinin verilmesi, söz konusu esasların yanında “belirlilik ilkesi” ve “kanunilik ilkesi” gibi
bir takım idare hukuku ilkelerine de aykırılık teşkil etmektedir.
Kanun’un 4. maddesinde düzenlenen riskli yapıların bulunduğu taşınmazlarda ve rezerv yapı alanlarında bu Kanun kapsamındaki proje ve uygulamalar süresince her türlü imar ve yapılaşma işlemlerini
geçici olarak durdurulabilmesi mülkiyet hakkına müdahale teşkil etmektedir. Ancak, bu müdahale hakkın
özüne dokunmayan hukuka uygun bir sınırlandırmadır. Çünkü, bu müdahale hakkı tamamen ortadan
kaldırmamakta, geçici olarak sınırlandırmaktadır. Ne zaman ki, idarenin bu sınırlandırması uzun
yıllar sürer “geçici olma” niteliğini yitirirse, o zaman mülkiyet hakkına müdahale ölçülülük ilkesini
zedeleyeceğinden hukuka aykırı hale gelir. AİHM de Sporrong ve Lönnroth-İsveç, Rozanski-Polonya
ve Skrzynski-Polonya kararlarında olduğu gibi böyle durumlarda mülkiyet hakkının ihlal edildiğinden
ötürü karar vermektedir.
de mülkiyet hakkına bir müdahale teşkil etmektedir. Ancak, bu müdahaleyi AİHM kriterleri ışığında değerlendirecek olursak, kanunla öngörülmüş ve meşru bir amaca yönelik olduğundan hukuka uygun bir
müdahaledir. Ayrıca müdahale, demokratik toplumda gerekli bir müdahaledir. Çünkü, afet riski altındaki
alanlarda veya riskli binalarda can güvenliğinin sağlanması için bu müdahalenin ağır sonuçlar doğurmadan yapılması gerekmektedir. Bu müdahaleyle, kamunun genel yararının talepleri ile bireyin temel haklarının korunması gerekleri arasında adil bir denge kurulmuştur. Başka bir ifadeyle, bu müdahale, ölçülülük
ilkesine uygun bir müdahaledir.
Kanun’un 6. maddesinin ikinci fıkrasına göre, üzerindeki bina yıkılmış olan arsaya ilişkin alınacak
kararlarda üçte ikilik çoğunluk sağlanamaması durumunda acele kamulaştırma yoluna gidilebileceği
düzenlenmiştir. Acele kamulaştırma, Kamulaştırma Kanunu’nda düzenlenmiş olup, bazı şartları vardır.
Kanun, afet riski gibi olağanüstü bir durumu ilgilendiren bir kanun olduğu ve tartışmalara yol açmayacak şekilde bu kararın Bakanlar Kurulu’nca verilmesi öngörüldüğü için söz konusu şartlar bakımından
yerinde bir düzenleme olmuştur. Ancak, Bakanlar Kurulu vereceği acele kamulaştırma kararlarında bu
hususları belirtmesi gerekir. Yani, Bakanlar Kurulu’nun acele kamulaştırma kararında, “acelelik hali”ni
somut olarak belirtmesi, dolayısıyla yapılacak kamulaştırmalar bakımından sınırlı bir çerçeve çizip, konu
yönünden sınırlama yapması gerekmektedir. Aksi durumda işlem, mülkiyet hakkının korunması, kullanılması ve sınırlandırılması yönünden belirsizlik yaratacağı için, bu durum “belirlilik” ve “öngörülebilirlik”
ilkelerine dolayısıyla hukuk devleti ilkesine aykırı olacaktır. Riskli yapılarda kişilerin yaşama hakkı ön
plana çıktığı için ve bir an önce riskli yapının boşaltılması gerektiği için böyle bir düzenlemenin bu anlamda olumlu olduğunu söyleyebiliriz. Bununla birlikte, acele kamulaştırmanın sadece riskli yapılar için
öngörülmesi şeklinde Kanun’da değişikliğe gidilmesi yerinde olacaktır. Çünkü, risksiz yapılar açısından
böyle bir ivedilik söz konusu değildir.
Son olarak ifade etmek gerekir ki, Türkiye’de kentsel dönüşüm acil bir gereksinimdir ve bu kapsamda
uygulanan projeler toplumun genel yararı için yapılmaktadır. Ancak, kentsel dönüşüm kapsamında mülkiyet hakkına getirilecek sınırlamaların bu dönüşümün amacına uygun yapılması ve amacı aşan sınırlamaların yapılmaması gerekir. Aksi halde, mülkiyet hakkı ihlale uğrayacaktır.
Riskli binanın yıkılmasından sonra, yapılacak işlemler konusunda alınacak kararların, maliklerin hisseleri oranında üçte iki çoğunlukla alınması Kanun’un 6. maddesinde düzenlenmiş olup, bu düzenleme
200
201
KAYNAKÇA
Akipek, Jale G. ve Turgut Akıntürk: Eşya Hukuku, İstanbul, Beta Y. , 2009.
Boyar, Oya: “İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi ve Anayasa Mahkemesi Kararlarında Mülkiyet Hakkının Sınırlandırılması”, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Galatasaray Üniversitesi S. B. E., İstanbul,
2004.
Ertaş, Şeref, İlknur Serdar ve Damla Gürpınar: Eşya Hukuku, Gözden Geçirilmiş ve Genişletilmiş 8.
Baskı, Ankara, Seçkin Y. , 2008.
Etgü, Mehmet Akif: Kamu Hukukunda Mülkiyet Hakkı ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin
Mülkiyet Hakkına Bakışı, İstanbul, On İki Levha Yayıncılık, 2009.
Eyidoğan, Haluk, Yıldıray Sapan, Sakine Öz, Ahmet İhsan Kalkavan, İdris Yıldız ve Doğan Şafak: Afet
Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı ile Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu Raporu (1/569), Sıra Sayısı:180,(Çevrimiçi) http://www.tbmm.gov.tr/
develop/owa/tasari_teklif_sd.onerge_bilgileri?kanunlar_sira_no=100881, 18 Mayıs 2013.
Gemalmaz, H. Burak: Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinde Mülkiyet Hakkı, İstanbul, Beta Y. ,
2009.
Hakyemez, Yusuf Şevki: “Temel Hak ve Özgürlüklerin Sınırlandırılmasında Ölçülülük İlkesi”, Prof. Dr.
Hayri Domaniç’e 80. Yaş Günü Armağanı, C:II, İstanbul, Beta Y., 2001.
Harris, David, Michael O’Boyle, Ed Bates ve Carla Buckley: Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Hukuku, Çev. Mehveş Bingöllü Kılcı ve Ulaş Karan, Ankara, Şen Matbaa, 2013.
Mayıs 2013.
Tuğrul, Saim: Kamu Hukuku Açısından Mülkiyet Hakkı ve Sınırlandırılması, İstanbul, Kazancı Hukuk Yayınları, 2004.
Tuğrul, Saim ve İbrahim Orkun Atalay: “Mülkiyet Hakkının İşlevleri ve Sınırları”, Kazancı Hakemli
Hukuk Dergisi, Y:2004, S:3.
Üstün, Gül: Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, İstanbul, On İki Levha Yayıncılık, 2009.
Yasin, Melikşah: “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, S. 60, Ankara, 2005, s. 121.
(Çevrimiçi) http://ihami.anadolu.edu.tr/aihm.asp, 21 Mayıs 2013.
(Çevrimiçi) http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/Pages/search.aspx#{“fulltext”:[“lars bramelid”],”documentcollectionid2”:[“GRANDCHAMBER”,”CHAMBER”]}, 21 Mayıs 2013.
(Çevrimiçi) http://www.kazanci.com/kho2/ibb/giris.htm, 21 Mayıs 2013.
Çevrimiçi) http://hudoc.echr.coe.int, 2 Nisan 2013.
(Çevrimiçi) http://ihami.anadolu.edu.tr/, 1 Nisan 2013.
(Çevrimiçi) http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/Pages/search.aspx#{“fulltext”:[“luordo”]}, 24 Mayıs
2013.
(Çevrimiçi) www.anayasa.gov.tr, Erişim Tarihi: 30 Mart 2013.
Kapani, Münci: Kamu Hürriyetleri, 7. Baskı, Ankara, Yetkin Y. , 1993.
(Çevrimiçi) www.anayasa.gov.tr, 31 Mart 2013.
Küçük, Mahmut: “Panel Konuşması”, Türkiye’nin Deprem Gerçeği Paneli, Gazi Üniversitesi Deprem
Araştırma ve Uygulama Merkezi, Ocak 2010, Ankara.
(Çevrimiçi)http://www.resmigazete.gov.tr/main.aspx?home=http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2013/03/20130306.htm&main=http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2013/03/20130306.htm, 21
Mayıs 2013.
Oğuzman, M. Kemal, Özer Seliçi ve Saibe Oktay-Özdemir: Eşya Hukuku, Gözden Geçirilmiş 11. Bası,
İstanbul, Filiz Kitabevi, 2006.
Öngören, Gürsel: “Eski Apartman ve Sitelerde Kentsel Dönüşüm Fırsatı”, http://www.kentseldonusumvehukuk.com/eskiyen-apartmanlar-ve-siteler-icin-kentsel-donusum-firsati-11-12-2012/ Erişim Tarihi:
6.5.2013
Örücü, Esin: Taşınmaz Mülkiyetine Bir Kamu Hukuku Yaklaşımı, Mülkiyet Hakkının Sınırlandırılması, İstanbul, İÜHFY, 1976.
TBMM, “Genel Gerekçe”, Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı ile Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu Raporu (1/569), Sıra Sayısı:180, (Çevrimiçi) http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/tasari_teklif_sd.onerge_bilgileri?kanunlar_sira_no=100881, 18
202
203
KENTSEL DÖNÜŞÜM UYGULAMALARINA İLİŞKİN İDARİ
UYUŞMAZLIKLARIN YARGISAL DENETİMİ (USUL)
Araş. Gör. Nida Malbeleği*
Kentsel dönüşüm uygulamaları için idareye oldukça geniş bir takdir yetkisi tanınmış olması, idarenin bu
kapsamda birçok idari işlem tesis etmesi ve idari eylemlerde bulunması, doğacak idari uyuşmazlıkların çözümü bakımından idari yargı denetiminin önemini daha da artırmaktadır. Bu doğrultuda, çalışmamızda öncelikle,
yargılama usulü müesseseleri başlığı altında, görevli ve yetkili mahkeme, ehliyet, dava açma süresi ve feragat
müesseseleri üzerinde durulacaktır. Ardından yürütmenin durdurulması ve mahkeme kararlarının yerine getirilmesi hususlarına değinilecektir. Ancak bahsi geçen başlıklar altında, idari davalardaki yargılama usulüne
ilişkin genel bilgilerden ziyade, kentsel dönüşüm uygulamalarının yargısal denetimiyle ilgili özellik gösteren
durumlara yer verilmeye çalışılacaktır.
I. Yargılama Usulü Müesseseleri Açısından Değerlendirme
A. Görevli ve Yetkili Mahkeme
1. Görevli Mahkeme
Kentsel dönüşüm uygulamalarından doğan tüm davalar idari yargının görev alanına girmemektedir. Diğer
bir deyişle, Danıştay ya da vergi mahkemelerinin görevine girmeyen her kentsel dönüşüm uygulamasının idare
mahkemelerinin görev alanına gireceğini belirtmek doğru olmayacaktır. Şöyle ki; 2577 sayılı İdari Yargılama
Usulü Kanunu (İYUK)1 m. 2 kapsamında idari işlem, idari eylem veya sözleşmelerden kaynaklanmayan bazı
kentsel dönüşüm uygulamaları için adli yargının görevliliği gündeme gelecektir. Örneğin Ankara 9. İdare
Mahkemesi, davacının, tapu tahsis belgeli arsası üzerinde oturduğu evin, Dikmen Vadisi Kentsel Dönüşüm
Projesi kapsamında davalı idareyle yapılan sözleşme uyarınca yıkıldığı ve sözleşme gereğince ev alma amacıyla 31 ay ödeme yaptığından bahisle, “evinin eski hale getirilmesini veya evinin yıkımından ve yapılan ödemelerden doğan 50,000-TL maddi, 25.000-TL manevi tazminatın yasal faiziyle birlikte tarafına ödenilmesine
karar verilmesi istemiyle” açtığı davayı görev yönünden reddetmiştir2. Danıştay 6. Dairesi de yerel mahkemenin dayandığı gerekçenin, usul ve hukuka uygun olduğunu, bozulmasını gerektirecek bir sebep bulunmadığını
belirterek kararı onamıştır3.
2 Ankara 9. İdare Mahkemesi’nin 02.06.2011 tarih 2010/1472 E.-2011/1192 K. sayılı kararı.
3 Danıştay 6. Dairesi’nin 12.12.2011 tarihli 2011/8580 E.-2011/5190 K. sayılı kararı yayımlanmamıştır.
Zararların tazminiyle ilgili bir başka uyuşmazlıkta ise Uyuşmazlık Mahkemesi şöyle bir hükme varmıştır:
“…Dosyanın incelenmesinden; Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi’nin 17.02.2006 tarih ve 483 sayılı kararı ile belirlenen Dikmen 4. ve 5. Etap
Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Projesi kapsamında, İdare ile davacı arasında 400 m2 tapu tahsis belgeli gecekondusuna karşılık “Tapu Tahsis Belgeli Tesis Sözleşmesi ( Borçlu )” imzalandığı; söz konusu projeye ilişkin Meclis kararlarının Ankara İdare Mahkemesi kararı ile iptal edilmesi üzerine,
İdarece mahkemenin iptal kararını uygulamak amacıyla Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Projesi kapsamında yasal imar planına göre yapılmış bulunan
bütün sıralı işlemlerin de iptal edildiği; bunun üzerine davacı tarafından, proje iptali nedeniyle davalı Belediyenin akdettiği sözleşmeden döndüğü
öne sürülerek; yapı, tesis ve müştemilatının yıktırılması; ağaçlarının sökülmesi nedeniyle, fazlaya ilişkin hakları saklı kalmak kaydıyla, yapı,
ağaçlar ve enkaz bedelinin ve diğer zararlarının yasal faiziyle birlikte tazmini istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
…
Bu durumda; davalı idarenin 5393 sayılı Yasa’nın 73. maddesinde yer alan düzenleme gereğince hazırladığı Kentsel Dönüşüm ve Gelişim
Projesine ilişkin Büyükşehir Belediye Meclis kararının İdare Mahkemesi tarafından iptal edilmesi üzerine yürütülemediği ve Meclis kararı ile
uygulamadan kaldırıldığı; uyuşmazlığın da davalı idarenin yetkili organının kamu gücünü kullanarak, res’en ve tek taraflı olarak tesis ettiği işlem nedeniyle uğranıldığı ileri sürülen zarardan kaynaklandığı; davacı tarafından da, bu işlemlerden doğan zararın tazmininin istenildiği gözetildiğinde; davanın, 2577 sayılı Kanun’un 2/1-b maddesinde yer alan idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan zarar
görenler tarafından açılan tam yargı davaları kapsamında idari yargı yerinde çözümlenmesi gerekmektedir…” Uyuşmazlık Mahkemesi’nin
7.3.2011 tarihli 2010/323 E.- 2011/54 K. sayılı bu kararı için bkz. http://emsal.uyusmazlik.uyap.gov.tr/VeriBankasiIstemciWeb/DokGoster-
204
205
Dolayısıyla ancak adli yargının, Danıştay’ın ve vergi mahkemelerinin görev alanı dışındaki kentsel dönüşüm uygulamalarından kaynaklanan uyuşmazlıklarda idare mahkemeleri görevli olabilecektir. Örneğin 6306
sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunda4 düzenlenen rezerv yapı alanı tespiti;
riskli yapının tespiti, riskli yapıya ilişkin işlemlerin geçici olarak durdurulması, riskli yapıların yıktırılması
için maliklerine altmış günden az olmamak üzere süre verilmesi, maliklerince yıktırılmayan riskli yapıların
yıktırılması hususlarından doğacak uyuşmazlıklarda; yine 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz
Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun5 kapsamında yenileme alanına ilişkin projeye karşı açılacak ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun6 73. maddesi7 kapsamında kentsel
dönüşüm ve gelişim projelerine karşı açılacak davalarda idare mahkemeleri görevli olacaktır.
Adli yargının görev alanına giren uyuşmazlıklar çalışma konumuzun kapsamı dışında olduğundan, bu
başlık altında Danıştay’ın ve vergi mahkemelerinin görev alanına girebilecek uyuşmazlıklar incelenmeye çalışılacaktır.
a. Danıştay’ın Görev Alanına Giren Uyuşmazlıklar
2575 sayılı Danıştay Kanunu8 m. 24’te Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak bakacağı uyuşmazlıklar belirlenmiştir. Bu hükmü ele aldığımızda, 24. madde9 hükmünün çalışma konumuzla ilgisi bakımından
MainServlet?dokumanId=R%2F02r9VUpV%2Br7QLvyVrjYmzl%2BKVr0sNK6Q%2F%2F%2F0Ia5pNW4sybe0H6hDB6eFEpAAOQrZC73b11z8Al%0Ap87Btsz5%2BVMxObq6S%2Bf%2BFvyeXUi2nhWWWb3MemsTOIi7YjIUKAdIuhBYZ1XGNaI%3D&aranan=&dokumanTuru=UYUSMAZLIK, (Çevrimiçi, 08.04.2013).
Uyuşmazlık Mahkemesi zarar taleplerine ilişkin 07.12.2009 tarihli 2009/114 E.-2009/291 K. sayılı bir başka kararında ise özetle “Olayda,
imar planının uygulaması sonucu toplu konut alanında kalan binaların yıkılmasıyla birlikte, davacılara tapulu hisselerine karşılık başka
bir imar parselinden karşılanmak üzere yer verildiği anlaşılmış olup, belirtilen duruma göre, imar planı ve buna dayalı imar uygulaması
sonucunda uğranılan zararın tazminine yönelik bulunan davanın, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2/1-b maddesinde yer
alan “İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları” kapsamında idari
yargı yerince çözümlenmesi gerekmektedir. Davacılara ait yapıların, toplu konut alanında kalması nedeniyle yıktırılmasından dolayı uğranılan zararın tazmini istemiyle açılan davanın idari yargı yerinde çözümlenmesi gerekir.” yönünde karar vermiştir. Kararın tam metni için
bkz. http://emsal.uyusmazlik.uyap.gov.tr/VeriBankasiIstemciWeb/DokGosterMainServlet?dokumanId=R%2F02r9VUpV%2Br7QLvyVrj
Ymzl%2BKVr0sNK6Q%2F%2F%2F0Ia5pNW4sybe0H6hDB6eFEpAAOQrZC73b11z8Co%0A90MRJJ0B09ib%2Bh2rKKTBDWwkHbs
JNMTZMCWnijzQPCpyr9hTVe3p67ILPHYCPJY%3D&aranan=&dokumanTuru=UYUSMAZLIK, (Çevrimiçi, 08.04.2013).
Aynı yönde bkz. Uyuşmazlık Mahkemesi’nin 11.03.2013 tarihli 2012/344 E.-2013/328 K. sayılı kararı için bkz. http://emsal.uyusmazlik.uyap.gov.tr/VeriBankasiIstemciWeb/DokGosterMainServlet?dokumanId=R%2F02r9VUpV%2Br7QLvyVrjYmzl%2BKVr0sNK6Q%2F%2F%2F0Ia5pNW4sybe0H6hDB6eFEpAAOQNRwK8cOOBWV2%0Afk5q6PbLMGk5cdYHb8rQ%2FgDW%2F8b95Ago1YPZg2uR4Va24j%2BeaZ7CTSskE5HAlAA%3D&aranan=&dokumanTuru=UYUSMAZLIK, (Çevrimiçi, 08.04.2013).
7 Kentsel dönüşüm ve gelişim alanı
Madde 73- (Değişik: 17/6/2010-5998/1 md.)
Belediye, belediye meclisi kararıyla; konut alanları, sanayi alanları, ticaret alanları, teknoloji parkları, kamu hizmeti alanları, rekreasyon alanları ve her türlü sosyal donatı alanları oluşturmak, eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek, kentin tarihi ve kültürel dokusunu
korumak veya deprem riskine karşı tedbirler almak amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilir. Bir alanın kentsel dönüşüm
ve gelişim alanı olarak ilan edilebilmesi için yukarıda sayılan hususlardan birinin veya bir kaçının gerçekleşmesi ve bu alanın belediye veya
mücavir alan sınırları içerisinde bulunması şarttır. Ancak, kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olan yerlerde kentsel dönüşüm ve gelişim
proje alanı ilan edilebilmesi ve uygulama yapılabilmesi için ilgili belediyenin talebi ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca bu yönde karar alınması şarttır...
9 İlk derece mahkemesi olarak Danıştay›da görülecek davalar
Madde 24 – (Değişik : 2/6/2000 - 4575/2 md.)
1. Danıştay ilk derece mahkemesi olarak:
a) Bakanlar Kurulu kararlarına,
c) (Değişik: 2/7/2012-6352/45 md.) Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke
çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere,
206
değerlendirilmesi gereken bentleri a, c ve e bentleridir.
Bu bağlamda öncelikle Bakanlar Kurulu kararlarıyla ilgili m. 24/a bendini ele almak gerekirse, örneğin
6306 sayılı kanunun m. 2/ç bendi uyarınca riskli alan kararı Bakanlar Kurulu tarafından alınmaktadır. Yine
m. 3/a kapsamında tahsis Bakanlar Kurulu tarafından yapılmakta veya bedelsiz devre ilişkin kararı Bakanlar
Kurulu vermektedir. Ayrıca madde 5/2 kapsamında “hükümde geçen kişilere” yardım yapılmasına ve enkaz
bedeli ödenmesine yine Bakanlar Kurulu karar vermektedir. Bu kanunun m. 6/2 fıkrası kapsamında, bu kanunda yapılan kamulaştırmaların Kamulaştırma Kanunu m. 3 gereği iskân amaçlı kamulaştırmalardan sayılacağı
belirtildiğinden ve bu hususta yetki Bakanlar Kurulu tarafından kullanılmakta olduğundan yine Danıştay görevli olacaktır.
5366 sayılı kanun ile 6306 sayılı kanunun yürürlüğünden sonra, her ne kadar uygulama alanı daralmış olsa
da, 5393 sayılı 73. maddesi kapsamında kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olan yerlerde kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilanı için Bakanlar Kurulu yetkili olduğundan Danıştay bu hususta da ilk derece
mahkemesi olarak görevli olacaktır.
Bu noktada şu hususu da belirtmek faydalı olacaktır: 5366 sayılı kanunun 2. maddesi10 kapsamında projenin uygulanıp uygulanmayacağına Bakanlar Kurulu karar vermektedir. Ancak Bakanlar Kurulu’nun bu kararı,
onaylama ya da onaylamama şeklindeki vesayet yetkisinden ibaret olup, Bakanlar Kurulu’na projeyi değiştirme yetkisi verilmemiştir11. Dolayısı ile Bakanlar Kurulu’nun projenin uygulanmasının reddi yönünde karar
vermesi halinde, bu işlem bir Bakanlar Kurulu kararı olduğu için Danıştay’da dava açılması söz konusu iken;
bahsi geçen yenileme alanı projesine karşı açılacak davalar ise genel görevli idare mahkemelerinde görülecektir.
Danıştay Kanunu m. 24/c bendinde yer verilen Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemler bakımından bir
değerlendirme yaptığımızda, örneğin 6306 sayılı kanunun m. 6/6 fıkrası kapsamında Bakanlığın her tür ve
ölçekteki planlama işlemlerine esas teşkil edecek standartları belirlemesi bu kapsamda değerlendirilecektir.
Danıştay Kanunu m. 24/e bendinde yer verilen birden çok idare veya vergi mahkemesinin yetki alanına
giren işlere ise 6306 sayılı kanunun m. 6/5.a bendi uyarınca riskli yapı ya da rezerv yapı alanının veya 5366
sayılı Kanunun 2. maddesi kapsamında belirlenecek olan yenileme alanının ilişkin olduğu taşınmazların, birden fazla idare mahkemesinin yargı çevresine dahil olması halleri örnek gösterilebilir.
b. Vergi Mahkemelerinin Görev Alanına Giren Uyuşmazlıklar
Kentsel dönüşüm uygulamaları kapsamında vergi mahkemelerinin görevine girebilecek uyuşmazlık
e) Birden çok idare veya vergi mahkemesinin yetki alanına giren işlere,
Karşı açılacak iptal ve tam yargı davaları ile tahkim yolu öngörülmeyen kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan idari
davaları karara bağlar...
10 Alanların belirlenmesi
Madde 2- (Değişik birinci, ikinci, üçüncü cümleler: 16/5/2012-6306/15 md.) Yenileme alanları; il özel idarelerinde il genel meclisinin ve belediyelerde belediye meclisinin üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ile belirlenir. İl özel idaresinde il genel meclisince ve büyükşehirler dışındaki
belediyelerde belediye meclisince bu konuda alınan kararlar, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının teklifi ile Bakanlar Kuruluna sunulur. Büyükşehirlerde
ise ilçe belediye meclislerince alınan kararlar, büyükşehir belediye meclisince onaylanması üzerine Çevre ve Şehircilik Bakanlığının teklifi ile Bakanlar Kuruluna sunulur. Bakanlar Kurulu projenin uygulanıp uygulanmamasına üç ay içinde karar verir...
11 İl Han Özay, Günışığında Yönetim, İstanbul, Filiz kitabevi, 2004, s. 167. ; Melikşah Yasin, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”,
Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Ankara, 2005, S. 60, s. 117.
207
lar hususunda 6306 sayılı kanunun 7. maddesi12 önem arz etmektedir13. Şöyle ki; bu madde kapsamında gelir kaydetmek amaçlı yapılacak kesintilerin ileride bireylere yansıtılması ve bu durumunda bunların vergi
12 Dönüşüm gelirleri
MADDE 7- (1) Bu Kanunda öngörülen amaçlar için kullanılmak üzere aşağıda sayılan gelirler, dönüşüm gelirleri olarak ilgili yıl genel bütçesinin
(B) işaretli cetvelinde özel gelir olarak öngörülür ve gelir gerçekleşmesine bağlı olarak gelir kaydedilir:
a) 9/8/1983 tarihli ve 2872 sayılı Çevre Kanunu gereğince, çevre katkı payı ve idari para cezası olarak tahsil edilerek genel bütçeye gelir kaydedilecek tutarın yüzde ellisi.
b) 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanununun 2 nci maddesinin birinci fıkrasının (B) bendine göre Hazine adına orman dışına çıkarılan
yerlerin satışından elde edilen gelirlerin yüzde doksanını geçmemek üzere Bakanlar Kurulu kararı ile belirlenen orana tekabül eden tutar.
c) İller Bankası Anonim Şirketinin Hazine gelirleri ve faiz gelirleri dışındaki banka faaliyetleri ile 26/1/2011 tarihli ve 6107 sayılı İller Bankası
Anonim Şirketi Hakkında Kanunun 3 üncü maddesinin birinci fıkrası uyarınca yapacağı faaliyetlerden elde edeceği kârın yüzde ellisi.
(2) İlgili yıl genel bütçesinin (B) işaretli cetvelinde özel gelir olarak tahmin edilen dönüşüm gelirleri karşılığı tutar, Bakanlık bütçesinde özel ödenek
olarak öngörülür. Ödenek tutarını aşan gelir gerçekleşmeleri karşılığında ödenek eklemeye Çevre ve Şehircilik Bakanı yetkilidir. Özel gelir ve ödenek kaydedilen tutarlardan yılı içinde harcanmayan kısımları ertesi yıl bütçelerine devren gelir ve ödenek kaydetmeye Maliye Bakanı yetkilidir.
(3)Gerektiğinde dönüşüm faaliyetlerinde kullanılmak üzere Bakanlık bütçesinde özel ödenek dışındaki mevcut veya yeni açılacak tertiplere, genel
bütçenin diğer tertiplerinden ödenek aktarmaya Maliye Bakanı yetkilidir. Bu tertiplerde yılı içinde kullanılmayan tutarlar, ertesi yıla devredilemez.
(4)Bu madde kapsamındaki ödenekler, Bakanlığın merkez muhasebe birimi adına açılacak dönüşüm projeleri özel hesabına aktarılmak suretiyle kullanılır. Bakanlığın dönüşüm faaliyetlerine ilişkin giderleri, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli
personel çalıştırılmasına dair hükümlerine bağlı kalınmaksızın çalıştırılacak sözleşmeli personel giderleri de dâhil olmak üzere, dönüşüm projeleri
özel hesabından karşılanır. Bu madde kapsamındaki ödenekler ile dönüşüm projeleri özel hesabından yapılacak kullanımlar yılı yatırım programı
ile ilişkilendirilmez.
(5) Bu Kanunda öngörülen amaçlar için kullanılmak üzere;
a) Bu Kanunda öngörülen uygulamalar sonucunda elde edilecek her türlü gelir ve hasılat,
b) Bakanlığa tahsis veya devredilen taşınmazlardan imar uygulamasına tabi tutulması sonucunda tapuda Hazine adına tescil edilenlerin satışından
elde edilecek gelirler,
c) Dönüşüm projeleri özel hesabından kullandırılan krediler kapsamında ilgili kişi veya kuruluşlarca yapılan geri ödemeler ile bu kapsamda tahsil
edilen gecikme zamları,
ç) Her türlü şartlı veya şartsız bağış ve yardımlar ile sair gelirler, dönüşüm projeleri özel hesabına gelir olarak kaydedilir. Birinci fıkranın (c) bendinde belirtilen tutar, hesap dönemini takip eden yılın mayıs ayı sonuna kadar Bakanlığın merkez muhasebe birimine aktarılır. Bu Kanun kapsamındaki
uygulamalara yönelik olarak Bakanlık tarafından sağlanacak kredilerin vadesi geçtiği hâlde geri ödenmeyen kısımları, 21/7/1953 tarihli ve 6183
sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre vergi dairelerince takip ve tahsil edilir.
(6) Bu Kanun kapsamında sağlanması öngörülen krediler ile dönüşüm faaliyetleri kapsamında yapılacak konutlara ilişkin, hak sahiplerince bankalardan
kullanılacak kredilere dönüşüm projeleri özel hesabından karşılanmak üzere faiz desteği verilebilir. Bu işlemlere ve verilecek desteğe ilişkin usul ve
esaslar Hazine Müsteşarlığının bağlı bulunduğu Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenir.
(7) Bakanlık, dönüşüm projeleri özel hesabı gelirlerinin elde edilmesi, tahsili ve takibi ile bu hesaba bütçeden aktarılan tutarların dönüşüm faaliyetleri
kapsamında yürütülecek hibe veya borç verme programlarında kullanımı, her türlü yapım, mal ve hizmet alımına ilişkin taahhütlere girişilmesi,
giderleştirilmesi, muhasebeleştirilmesi, denetimi ve özel hesabın işleyişine ilişkin diğer usul ve esasları, Maliye Bakanlığının uygun görüşünü alarak
belirlemeye yetkilidir.
(8) Bu Kanun kapsamında uygulamada bulunacak olan belediyeler, yatırıma ilişkin yıllık bütçelerinin yüzde beşi ile 26/5/1981 tarihli ve 2464 sayılı
Belediye Gelirleri Kanununun 80 inci maddesi uyarınca tahsil edilen harç gelirlerinin yüzde ellisini, bu Kanunda öngörülen uygulamalara ayırmak
zorundadır.
(9) Bu Kanun uyarınca yapılacak olan işlem, sözleşme, devir ve tesciller ile uygulamalar, noter harcı, tapu harcı, belediyelerce alınan harçlar, damga
vergisi, veraset ve intikal vergisi, döner sermaye ücreti ve diğer ücretlerden; kullandırılan krediler sebebiyle lehe alınacak paralar ise banka ve sigorta
muameleleri vergisinden müstesnadır.
(10) Gerçek kişilerce ve özel hukuk tüzel kişilerince uygulamada bulunulan riskli alanlardaki yapıların mevcut alanları için daha önce belediyelerce
alınan harç ve ücretlere ilave olarak, sadece kullanım maksadı değişiklikleri ile yapı alanındaki artışlar için hesaplanan harç ve ücret farkları alınır.
(11) Bu Kanunda belirtilen iş, işlem ve hizmetlere tahsis edilmiş olan taşınır ve taşınmazlar ile her türlü hak ve alacaklar, para ve para hükmündeki
kıymetli evrak, kamu yararı amacına tahsis edilmiş sayılır ve bunlar hakkında haciz ve tedbir uygulanamaz.
(12) Bakanlık, bu Kanun kapsamındaki uygulamalarda kullanılmak üzere dönüşüm projeleri özel hesabından TOKİ, İdare ve İller Bankası Anonim
Şirketine kaynak aktarabilir. İller Bankası Anonim Şirketine aktarılan kaynak, Bankanın gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin Dönüşüm
Projeleri Özel Hesabının işleyişine ilişkin usul ve esaslar çerçevesinde kullanılır.
(13) Bu maddede öngörülen gelirler, bu Kanunun amaçları dışında kullanılamaz.
13 Dönüşüm gelirleri hakkında detaylı bilgi için bkz. Eren Solmaz, Kentsel Dönüşüm Finansman Modelleri, bu kitap içindedir.
208
uyuşmazlığı olarak nitelendirilmesi mümkün olacak mıdır? Bu noktada ele almamız gereken ilk husus,
bu madde kapsamında, ileride bireylerden bir kesinti yapılıp yapılamayacağıdır. Verginin yasallığı ilkesi
(Anayasa m. 73/3) gereğince vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin yasa ile konulmuş sayılabilmesi için çerçevesinin, diğer bir deyişle konusunun, yükümlüsünün, matrahının, oranının, tarh ve
tahakkukunun, tahsil usullerinin, yaptırımlarının, zamanaşımının, aşağı ve yukarı sınırlarının, yasa ile
açıkça belirlenmesi gerekmektedir14. Bu kural çerçevesinde, bahsi geçen hükümde (6306 m. 7) bu yönde
bir düzenleme yapılmadığını ve hükmün 5. fıkrasının ç bendinde yer verilen “sair gelirler” kavramının da
bu kuralı karşılamayacak kadar geniş, muğlâk ve daha ziyade ç bendinde düzenlenen bağış ve yardımlarla
ilintili bir kavram olduğunu belirtebiliriz. Nitekim ilgili kanun ya da uygulama yönetmeliğinde de “sair
gelirlerin” ne olduğuna ilişkin bir açıklamaya da yer verilmemiştir. Bu durumda bu maddeye ya da bu
fıkraya dayanılarak vatandaşlara vergi, resim, harç veya benzeri mali yükümlülük şeklinde bir yükümün
yansıtılması mümkün değildir. İdarenin açık bir şekilde, yukarıda izah ettiğimiz yasallık ilkesinin gereklerini yerine getirecek bir düzenleme yapması gerekmektedir. Ancak idarenin yapacağı düzenlemenin
yeterli açıklıkta olamaması ihtimalinde acaba yapacağı kesintinin bir vergi uyuşmazlığı teşkil etmesi
mümkün müdür? Bu sorunun cevabı için öncelikle vergi mahkemelerinin görevli olduğu halleri incelememiz gerekmektedir. Şöyle ki; 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanunun15 6. maddesi vergi mahkemelerinin görev alanını
belirlemektedir. Buna göre vergi mahkemeleri:
“a) Genel bütçeye, il özel idareleri, belediye ve köylere ait vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali
yükümler ve bunların zam ve cezaları ile tarifelere ilişkin davaları,
b) (a) bendindeki konularda 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun uygulanmasına ilişkin davaları,
c) Diğer kanunlarla verilen işleri,
Çözümler.”
Bu hükümden hareketle öncelikle şunu belirtmeliyiz ki kentsel dönüşüm uygulamalarına ilişkin kanunlarda vergi mahkemelerine verilmiş bir iş henüz söz konusu olmadığından hükmün c fıkrasını uygulamak şu an için mümkün değildir.
Bu hükmün b bendini uygulayabilmek için de uyuşmazlığın öncelikle a bendinde belirtilen kavramlardan birine girmesi gerekmektedir. Dönüşüm gelirleri için yapılacak kesintilerin vergi, resim ya da harç
kavramlarının tanımları, unsurları, özellikleri ele alındığında16 idarenin yapacağı düzenlemelerde bunları
tespit etmek çok zor olmayacaktır. Ancak idarenin yapacağı düzenlemelerde bu kesintilerin “benzeri mali
yükümlülük” kapsamında değerlendirilip değerlendirilemeyeceğinin bu anlamda tartışılması gerekmektedir. Şöyle ki; “benzeri mali yükümlülük” kavramının bir tanımı yapılmamış ya da kavramın içine hangi
14 Selim Kaneti, Vergi Hukuku, İstanbul, Filiz Kitabevi, 1989, s. 37-38.
16 Vergi, resim ve harç kavramlarının tanımları ve unsurları için bkz. Funda Başaran, “Anayasa Temelinde ‘Benzeri Mali Yükümlülük’ Kavramı”, Prof.
Dr. Oğuz İmregün’e Armağan, İstanbul, Beta, 1998, s. 866-868, 870 vd.
209
yükümlülüklerin gireceğinin sayma yoluyla belirtilmemiş olması nedeniyle kavramın içeriğinin net olmadığı belirtilmiştir17. Bu sebeple, şu an bir tespitte bulunmaktan ziyade, vergi hukuku doktrininde, bu
hususta yapılan değerlendirmelere kısaca değinmek gerekirse:
- Benzeri mali yükümlülüklerin belirlenebilir bir gruba yönelik olduğu ve benzeri mali yükümlülük
yoluyla elde edilecek gelirin bahsi geçen grubun yararına olmasının asıl olduğu; yoksa vergi, resim ve
harç dışındaki tüm mali yükümlülükleri kapsayan torba bir kavram olarak kullanılamayacağı18,
- Benzeri yükümlülüklerin genel ihtiyaçtan ziyade özel ihtiyaç için ve kamu hizmeti karşılığında
alındığı19,
- Fon adı altında getirilen mali yükümlülüklerin de her durumda “benzeri mali yükümlülük” kapsamında değerlendirilemeyeceği; ancak elde edilen gelirin belli bir grupla bağlantılı olarak kullanılması
halinde “benzeri mali yükümlülük” kapsamında kabul edilebileceği20 ve fonda toplanan gelirlerin belli
amaçlara tahsis edildiği21,
- Benzeri mali yükümlülüklerin genel bütçeye girmemesi, parlamento denetimi dışında kalması, vergi
devleti ilkesine aykırılığı, yükün genel dağılımının söz konusu olmaması gibi nedenlerle benzeri mali
yükümlülüklerin istisnaen kullanılması ve kullanılacaksa da getiriliş sebeplerinin ayrıntılı olarak açıklanması gerektiği22,
- Kıyas yoluna vergi hukukunda başvurulmaması ve dolayısıyla benzeri mali yükümlülüklerin kıyas
yaparak belirlenmemesi gerektiği, zira hukuk güvenliği ilkesini zedeleyeceği23,
- Benzeri mali yükümlülüklerin vergi hukukunun bazı kaynaklarında, örneğin Vergi Usul Kanunu’nda
kapsanmadığı24,
ifade edilmiştir.
Bu noktada tartışılabilecek bir diğer husus bu kesintilerin 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu25 m.
86 ve devamında düzenlenen “harcamalara katılma payı” kapsamında değerlendirilip değerlendirilemeyeceğidir. Bu kanunun 86, 87 ve 88. maddeleri incelendiğinde harcamalara katılma payının sadece yol, kanalizasyon ve su tesisleri için sınırlandırıldığı görülmektedir26. Bu durumda, belediyenin kentsel dönüşüm
17 Başaran, “Anayasa Temelinde ‘Benzeri Mali Yükümlülük’ Kavramı”, s. 857-858. ; S. Ateş Oktar, “Vergi Benzeri Mali Yükümlülükler Ek Mali
Yükümlülükler Ve Bir Totolojik Düzenlemenin Analizi”, İ.Ü. İktisat Fakültesi Maliye Araştırma Merkezi Konferansları, 37. Seri, Yıl 1996/1997, s.
175.
18 Başaran, “Anayasa Temelinde ‘Benzeri Mali Yükümlülük’ Kavramı”, s. 879, 881.
19 Oktar, “Vergi Benzeri Mali Yükümlülükler Ek Mali Yükümlülükler Ve Bir Totolojik Düzenlemenin Analizi”, s. 161.; Zeynep Arıkan, “Vergilendirme
Yetkisi ve Kullanımı”, İ.Ü. İktisat Fakültesi Maliye Araştırma Merkezi Konferansları, 37. Seri Yıl 1996/1997, s. 270.
20 Başaran, “Anayasa Temelinde ‘Benzeri Mali Yükümlülük’ Kavramı”, s. 880.
21 Oktar, “Vergi Benzeri Mali Yükümlülükler Ek Mali Yükümlülükler Ve Bir Totolojik Düzenlemenin Analizi”, s. 181.
22 Başaran, “Anayasa Temelinde ‘Benzeri Mali Yükümlülük’ Kavramı”, s. 881.
25 29 Mayıs 1981 tarih ve 17354 sayılı RG.
26 Nebi Yılmaz, “Bir Otokontrol Sistemi Olarak Belediyelerde Harcamalara Katılma Payı”, Sayıştay Dergisi, S. 71, s. 78. ; Cumhur Rüzgaresen, “Su
210
uygulamaları ya da diğer faaliyetleri gereği sadece yol, kanalizasyon ve su tesisleri için öngöreceği bedel,
harcamalara katılma payı altında değerlendirilebilecektir. Ancak harcamalara katılma payının, harcamaların yapıldığı bölgedeki gayrimenkul sahiplerinden, harcamalar karşılığında talep edilebileceği ve vergi
ya da harç benzeri kapsamında değerlendirilemeyeceği de belirtilmiştir27. Ayrıca 6306 sayılı kanunun 7.
maddesinin 8. fıkrasında da belediyelerin, yatırıma ilişkin yıllık bütçelerinin yüzde beşi ile Belediye Gelirleri Kanunu’nun 80. maddesi uyarınca tahsil edilen harç gelirlerinin yüzde ellisini, bu kanunun uygulamasına ayıracağı öngörülmüştür. Diğer bir deyişle, 6306 sayılı kanun belediyenin harcamalara katılma
payı yoluyla elde ettiği gelirleri, bu kanunun uygulamasına ayıracağını öngörmemiştir.
Bu başlık altında ele aldığımız hususlarda henüz bir düzenleme ve mahkemelerin önüne giden bir
uyuşmazlık da mevcut olmadığından, kentsel dönüşüm uygulamaları için bireylerden ileride yapılabilecek kesintilerin, benzeri mali yükümlülük olduğu veya bu bağlamda bir değerlendirme yapılamayacaksa
bu kez de bu kesintilerin hukuki niteliğinin ne olacağı hususunda bir görüş belirtmek, yukarıda değinmeye
çalıştığımız bilgiler ve görüşler ışığında oldukça zor ve çalışma alanımız dışındadır. Buradan hareketle,
kentsel dönüşüm uygulamalarına ilişkin yasal düzenlemelere dayanılarak yapılabilecek bu tip kesintilerin
hukuki niteliğini belirleme çabasından ziyade, düzenlemenin yeterli açıklıkta olmaması ihtimalinde vergi
mahkemelerinin kendilerini görevli görme ihtimaline binaen davanın, hak kaybına uğramamak adına 30
gün içerisinde vergi mahkemesinde açılması önerisi gündeme getirilebilir.
2. Yetkili Mahkeme
İdari yargıda yetki uyuşmazlığının çıkabilmesi için ülkede aynı türden birçok mahkemenin bulunması
gerekmektedir. O sebeple bu başlık altında, daha ziyade, idare mahkemeleri arasında hangi hallerde yetki
uyuşmazlığının gündeme gelebileceği üzerinde durmaya çalışacağız.
İYUK m. 32/1 gereği genel yetkili mahkeme, dava konusu olan idari işlemi veya idari sözleşmeyi yapan
“idari merciin bulunduğu yerdeki” idare mahkemesidir. Ancak idari yargı bakımından özel yetki kuralları
da mevcut olup, özel yetkili mahkemenin varlığı, genel yetkili mahkemenin yetkisini kaldırmaktadır.
Çalışma konumuz bakımından İYUK m. 34 taşınmazlara özgü bir özel yetki kuralı olması nedeniyle önem
taşımaktadır. İYUK m. 34/1 gereği imar, kamulaştırma, yıkım, işgal, tahsis, ruhsat ve iskân gibi taşınmaz
mallarla ilgili mevzuatın uygulanmasında veya bunlara bağlı her türlü haklara veya kamu mallarına ilişkin
idari davalarda yetkili mahkeme “taşınmaz malların bulunduğu yer” idare mahkemesidir.
Örneğin Mamak Belediyesi’nce yapılan Hüseyin Gazi Mahallesi Kentsel Dönüşüm Projesinin ve
bu projeye bağlı imar planı ve plan uygulamasının iptali istemiyle açılan davada Danıştay, öncelikle
Danıştay’ın görev alanına giren bir uyuşmazlık olmadığına ve dolayısıyla da 2575 sayılı Danıştay Kanunu
m. 24’ün uygulanmayacağına, görevli olan idare mahkemeleri bakımından da genel yetki kuralının
değil, İYUK m. 34 gereği taşınmazın bulunduğu yerdeki Ankara İdare Mahkemesi’nin yetkili olacağına
ve Kanalizasyon Hizmetleri İçin Alınan Harcamalara Katılım Payları ve Bu Paylar Nedeniyle Tüketici Mahkemelerinde Açılan Davalar”, Ankara
Barosu Dergisi, S. 2012/3, s. 97-98.
27 Yılmaz, “Bir Otokontrol Sistemi Olarak Belediyelerde Harcamalara Katılma Payı”, s. 78.
211
hükmetmiştir28.
B. Ehliyet
İptal davaları bakımından, “kentsel dönüşüm alanının belirlenmesine yönelik verilen karar” veya
“kentsel dönüşüm uygulamaları” nedeniyle menfaati ihlal edilen herkes, diğer bir deyişle, uygulamanın
yapıldığı yerde ikamet eden malik, kiracı, ayni hak sahibi kişiler dava açabilmelidirler29. Ancak bu süreçte
tesis edilen birel işlemlere karşı sadece bu birel işlemden menfaati olumsuz etkilenenler dava ehliyetini
haiz olabilecektir.
Tam yargı davaları bakımından ise genel kural burada da uygulama alanı bulacak ve ancak hakları
ihlal edilenler dava ehliyetini haiz olabileceklerdir.
Uygulamaya batığımızda, Danıştay’ın, bu hususta, farklı yönde kararları olduğunu görmekteyiz.
Örneğin Danıştay, Çağdaş Başkent Ankara Derneği tarafından açılan davalarda, davacının ehliyeti
bulunmadığı gerekçesiyle yerel mahkeme tarafından verilen red kararlarının bir kısmını onamış; bir
kısmını ise ehliyetinin bulunduğu gerekçesiyle bozmuştur. Şöyle ki; Derneğin, plan değişikliği işleminin
iptali talebiyle açtığı davalarda Danıştay 6. Dairesi, Derneğin Ana Tüzüğü’nün 2. maddesinde düzenlenen
amaçların dava konusunu da içerdiği ve derneğin menfaatinin ihlal edildiği gerekçesine yer vermiştir30.
28 Danıştay 6. Dairesi’nin 03.06.2009 tarihli 2009/6171 E.- 2009/6621 K. kararı yayımlanmamıştır. Kararın ilgili kısmı şöyledir: “Dava, Mamak
Belediyesince yapılan Hüseyin Gazi Mahallesi kentsel dönüşüm projesinin ve bu projeye bağlı imar planı ve plan uygulamasının iptali istemiyle
açılmıştır.
2575 sayılı Danıştay Kanununun 24.maddesinde belirtilen iptal davalarının Danıştay’da ilk derece mahkemesi olarak çözümleneceği, 2576 sayılı
Kanunun 5.maddesinde de İdare Mahkemelerinin, Danıştay’da çözümlenecek olanlar dışındaki davalara bakacağı hükme bağlanmıştır.
2577 sayılı Yasanın 34.maddesinde ise, imar, kamulaştırma, yıkım, işgal, tahsis, ruhsat ve iskan gibi taşınmaz mallarla ilgili mevzuatın uygulanmasından veya bunlara bağlı her türlü haklara veya kamu mallarına ilişkin idari davalarda yetkili mahkemenin taşınmaz malların bulunduğu yerdeki
idare mahkemesi olduğu belirtilmiştir.
Dava konusu işlemlerin 2575 sayılı Yasanın 24.madddesinde belirlenen kapsamda tesis edilmiş bir işlem olarak kabul edilmesine olanak bulunmamaktadır.
Bu durumda, kentsel dönüşüm projesi ve buna bağlı imar planı ve plan uygulamalarının iptali istemiyle açılan davanın çözümü, yukarıda anılan Yasa
hükümleri gereğince İdare Mahkemesinin görev alanı içinde bulunduğundan, Danıştay’da açılan davadanın 2577 sayılı Yasanın 15/1-a maddesi
uyarınca görev yönünden reddine, dosyanın Ankara İdare Mahkemesi Başkanlığı’na gönderilmesine 03.06.2009 gününde oybirliğiyle karar verildi.”
30 “Davacı Çağdaş Başkent Ankara Derneği Ana Tüzüğü’nün 2. maddesinde Derneğin amaçları arasında: Başkent Ankara’da çağdaş yaşamı
gerçekleştirecek kent ve kentli bilincini oluşturmak ve bu amaçla faaliyette bulunmak; Ankara’da yapılan ve yapılacak planlama ve imar uygulamalarında, şehircilik ilkeleri, kamu yararı, hizmet gerekleri ve imar mevzuatına uygunluğu sağlamada girişimlerde bulunmak; noktasal
bazda yoğunluk ve kullanım kararı değişikliği getirilerek kamu yararı ve Ankara halkının gözetilmediği rant sağlamaya yönelik planlama,
proje değişiklikleri ve her türlü imar ve benzeri uygulamalara engel olmak; kamu kullanımına ayrılan ve herkesin yararlanması gereken alanların gerçekten bu amaca hizmet etmesi için çalışmalar yapmak; Dernek amacını gerçekleştirmek için gerektiğinde dava açmak konularına
yer verilmiştir.
Davacı Dernek tüzel kişiliğinin kuruluş amacı ile idari işlem arasında öngörülen subjektif ehliyet koşulu olarak menfaat ihlalinin kişisel,
meşru ve güncel bir menfaat olması ölçütleri göz önünde tutulduğunda, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ile kamu yararına aykırı işlem
yapıldığı ileri sürülerek açılan davaya konu edilen olayın, Derneğin kuruluş amaçlarıyla öngörülen faaliyet alanları içerisinde Dernek
tüzel kişiliğinin menfaatini ihlal eden konular arasına girmesi karşısında plan değişikliği yapılmasına ilişkin dava konusu işlemlerin
iptali istemiyle açılan davada davacı Derneğin dava açma ehliyeti bulunmaktadır.” Danıştay 6. Dairesi’nin 14.05.2007 tarihli 2006/588 E.2007/2795 K. sayılı kararı yayımlanmamıştır.
Danıştay 6. Dairesi’nin 15.05.2007 tarihli 2006/1326 E.- 2007/2858 K. sayılı kararı; 10.11.2009 tarihli 2007/7481E.- 2009/10985 K. sayılı kararı ve
daha birçok kararı da aynı yöndedir. (Kararlar yayımlanmamıştır).
212
Ancak Danıştay 6. Dairesi aynı Derneğin açtığı başka bazı davalarda ise Derneğin ehliyetinin olmadığına
hükmetmiştir. Ehliyeti olmadığı yönünde verilen kararlardaki ortak gerekçe ise, dava konusu işlemlerin
doğrudan doğruya davacı dernek tüzel kişiliğinin hak ve çıkarlarını etkilemediği, davacının ancak kendi
tüzel kişiliğinin hak ve çıkarlarını ilgilendiren konularda iptal davası açabileceği, derneklerin tüzüklerinde belirttikleri her türlü konuya ilişkin olarak iptal davası açma olanağının kabul edilemeyeceği, dava
konusu işlemlerin iptalini istemekte davacının hukuken korunması gereken bir menfaat ilişkisinin bulunmadığı şeklindedir31. Danıştay’ın bu ayrımı neye dayanarak yaptığı, bahsi geçen kararlardan anlaşılamamaktadır. Zira ele aldığımız örnek kararlardan ikisi de plan değişikliği talebinin kabulü işleminin iptali
nedeniyle açılmış ve her iki karar da Danıştay tarafından 2007 yılında verilmesine rağmen, kararlardan
birinde ehliyet yokluğu, diğerinde ise ehliyetin varlığı kabul edilmiştir. Kanaatimizce, bahsi geçen derneğin tüzüğünün 2. maddesinde belirlenen amaçları ve kamusal çıkarla olan ilişkisi dikkate alındığında
derneğin ehliyetinin varlığını kabul etmek daha yerinde olacaktır.
Danıştay’ın yukarıda ele aldığımız dava konularından farklı olarak ehliyeti ele aldığı kararlar da mevcuttur. Örneğin proje sınırının belirlenmesine ilişkin bir kararında ise, Ankara 2. İdare Mahkemesinin,
bahsi geçen kararın davacının parseliyle ilişkisi bulunmaması sebebiyle davayı ehliyet yönünden reddeden kararını, İYUK m. 49/1’de sayılan bozma nedenlerinden biri bulunmadığı gerekçesiyle onamıştır32.
31 “Dava, Çankaya Belediye Meclisinin 8.3.2005 günlü, 192 sayılı kararı ile uygun görülen Çankaya Mühye 902 Parsel Kentsel Dönüşüm ve
Proje Alanını reddeden Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin 10.5.2005 günlü, 1190 sayılı kararının iptali istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince, dosyanın incelenmesinden dava konusu işlemlerin doğrudan doğruya davacı dernek tüzel kişiliğinin hak ve çıkarlarını etkilemediği, davacının ancak kendi tüzel kişiliğinin hak ve çıkarlarını ilgilendiren konularda iptal davası açabileceği, derneklerin tüzüklerinde
belirttikleri her türlü konuya ilişkin olarak iptal davası açma olanağının kabul edilemeyeceği, dava konusu işlemlerin iptalini istemekte
davacının hukuken korunması gereken bir menfaat ilişkisinin bulunmadığının anlaşıldığı gerekçesiyle davanın ehliyet yönünden reddine
karar verilmiş; bu karar davacı vekili tarafından temyiz edilmiştir.
Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle ehliyet yönünden reddi yolundaki temyize konu Ankara 2. İdare Mahkemesinin 5.10.2005 günlü,
E:2005/1376, K:2005/1411 sayılı kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49.maddesinin 1.fıkrasında sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, bozma istemi yerinde görülmeyerek anılan mahkeme kararının ONANMASINA, dosyanın adı geçen
mahkemeye gönderilmesine 15.5.2007 gününde oybirliğiyle karar verildi” Danıştay 6. Dairesi’nin 15.5.2007 tarihli 2006/37 E., 2007/2856
K. sayılı kararı yayımlanmamıştır.
Danıştay 6. Dairesi, yine imar planı değişikliğini kabul eden işlemin iptali istemiyle Derneğin açtığı davayı ehliyet yokluğundan reddeden
yerel mahkeme kararını onamıştır. Şöyle ki: Dava, Ankara, Keçiören, Etlik, Kasalar Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Projesi alanına ilişkin
1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planı değişikliğinin kabulüne ilişkin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi’nin 16.12.2005 günlü, 3284 sayılı
kararının iptali istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince, dosyanın incelenmesinden uygulama imar planının kabulüne ilişkin dava konusu
işlemlerin doğrudan doğruya davacı dernek tüzel kişiliğinin hak ve çıkarlarını etkilemediği, davacının ancak kendi tüzel kişiliğinin hak ve
çıkarlarını ilgilendiren konularda iptal davası açabileceği, derneklerin tüzüklerinde belirttikleri her türlü konuya ilişkin olarak iptal davası
açma olanağının kabul edilemeyeceği, dava konusu işlemlerin iptalini istemekte davacının hukuken korunması gereken bir menfaat ilişkisinin bulunmadığının anlaşıldığı gerekçesiyle davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiş; bu karar davacı vekili tarafından temyiz
edilmiştir….Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle ehliyet yönünden reddi yolundaki temyize konu Ankara 5. İdare Mahkemesinin 17.2.2006
günlü, E:2006/390, K:2006/363 sayılı kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinin 1. fıkrasında sayılan bozma
nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, bozma istemi yerinde görülmeyerek anılan mahkeme kararının ONANMASINA…” Danıştay 6.
Dairesi’nin 14.05.2007 tarihli 2006/2497 E.-2007/2793 K. sayılı kararı yayımlanmamıştır.
Danıştay 6. Dairesi’nin 4.02.2008 tarihli 2007/9453 E.-2008/606 K. sayılı, 23.06.2010 tarihli 2008/7686 E.-2010/6649 K. sayılı, 27.03.2012 tarihli
2011/8221 E.-2012/1308 K. sayılı yayımlanmamış kararları da bu yöndedir.
32 “Dava, Ankara İli, Çankaya İlçesi, Mühye Köyü, 902 parsel sayılı taşınmazı kapsayan alanın Güneypark kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak
ilan edilmesine ilişkin Büyükşehir Belediye Meclisi’nin 12.8.2005 günlü, 2239 sayılı kararı, bu kararda değişiklik yapılması yolundaki 15.12.2006
günlü 3226 ve 17.02.2006 günlü 482 sayılı kararları ile anılan kararlara dayanak oluşturan 1/5000 ölçekli Yaylabaşı Karataş, Yakupabdal Kentsel
213
Yine Danıştay, 1/5000 ölçekli Çankaya Mühye Güneypark Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı sınırının onaylanmasına ilişkin 12.05.2006 tarihli, 1206 sayılı Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi
kararının iptali istemiyle karşı oy kullanan meclis üyelerinin açtığı davayı, kabul oyu kullandıkları açık
olarak saptanamayan meclis üyesi davacıların, belde halkının menfaatini korumakla görevli ve yükümlü
olmaları nedeniyle, dava konusu işleme karşı dava açma ehliyetlerinin bulunduğunun kabulü gerekçesiyle
onamıştır33.
Danıştay’ın davacının ehliyetini geniş yorumladığı davalardan birinde ise dava, 1/5000 ve 1/1000
ölçekli imar planlarında çocuk bahçesi, futbol ve basketbol alanları ile yürüyüş alanları kaldırılarak “rant
amaçlı sağlık alanına” ilişkin planlar yapıldığı iddiasıyla bu planların ve dayanağı Etlik Kasalar Kentsel
Dönüşüm ve Gelişim Proje alan sınırlarının belirlenmesine ilişkin 13.6.2006 günlü 1370 sayılı Büyükşehir Belediye Meclisi kararının iptali istemiyle açılmıştır. Yerel mahkeme tarafından davacının söz konusu
alanda adına kayıtlı parsel hissesi ve taşınmazının bulunmadığı, plan değişikliğine askı süresi içinde itiraz
etmediği, bu durumda, kişisel menfaatini ihlal etmeyen işlem ile davacı arasında ciddi ve makul bir ilişki
bulunmadığı gerekçesiyle davanın ehliyet yönünden redine karar vermiştir. Ancak Danıştay süre gelen
içtihatları ile kamu yararını çok yakından ilgilendiren konularda imar planlarına karşı dava açma hakkının daha geniş bir kapsamda ele aldığını ve bu gibi hallerde belde sakini olmanın dava açma ehliyeti için
yeterli olduğu, yine beldede oturanların semt sakini sıfatıyla semtlerinde kamuya tahsisli alanlara (yeşil
alan, park, spor alanı gibi) ilişkin plan değişikliklerine karşı dava açabileceklerini kabul ederek, yerel
mahkeme kararını bozmuştur34. Ancak Danıştay daha sonraki tarihli bir kararında, davacı o bölgede ikaDönüşüm Projesi sınırının belirlenmesine ilişkin 18.2.2005 günlü, 535 sayılı kararının iptali istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince, ..., Yaylabağı,
Karataş, Yakupabdal Kentsel Dönüşüm Projesi sınırının belirlenmesine ilişkin 18.2.2005 günlü 535 sayılı kararının davacının parseliyle ilişkisi
bulunmadığından söz konusu işlem açısından davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiş, bu karar davacı vekili tarafından vekalet ücreti
yönünden temyiz edilmiştir.
Kısmen dava hakkında karar yenilenmesine yer olmadığı, kısmen de davanın ehliyet yönünden reddi yolundaki temyize konu Ankara 2. İdare Mahkemesinin 29.6.2007 günlü, E:2006/1860, K:2007/1492 sayılı kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinin 1. fıkrasında
sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, bozma istemi yerinde görülmeyerek anılan mahkeme kararının ONANMASINA, dosyanın
adı geçen mahkemeye gönderilmesine 3.2.2010 gününde oybirliğiyle karar verildi.” Danıştay 6. Dairesi’nin 2008/1089 E.-2010/106 K. sayılı kararı
yayımlanmamıştır.
33 “Dosyanın incelenmesinden; 1/5000 ölçekli Çankaya Mühye Güneypark Kenysel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanının oyçokluğuyla kabul edilmesine
ilişkin 12.05.2006 tarihli, 1206 sayılı Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi kararının iptali istemiyle Ankara Büyükşehir Belediye Meclis üyesi olan
davacılar tarafından, bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır…
Olayda; meclis üyesi olan davacıların meclis üyelerine ait imza çizelgesini imzalayarak, meclis toplantılarına katıldıkları anlaşılmaktadır. Ancak,
meclis görüşme tutanağına bakıldığında; meclis üyelerinin konu hakkında görüş beyan etmedikleri ve karşı oy kullanan üyelerin kimler olduğu
yönünde bir belirlemenin yapılmadığı görülmüştür.
Her ne kadar; aktarılan yasa ve yönetmelik hükümleri gereği; meclis toplantılarının görevlilerce tutanağa geçirilmesi gerekmekte ise de; mecliste görüşülerek, oylanan karar oyçokluğu ile kabul edildiğinde; karşı oy kullanan meclis üyelerinin kimler olduğu ve karşı oy gerekçelerinin
saptanamadığı gerekçesiyle karşı oy kullanan meclis üyelerinin dava açma ehliyetlerinin sınırlandırılamayacağı açıktır. Ayrıca meclis toplantılarına ilişkin uygulamada bu yönde bir teamül olmadığı gibi, hukuksal düzenlemelerle de bu yönde bir kurala yer verilmediği anlaşılmaktadır.
Öte yandan, meclis toplantılarına katılarak, kabul oyu kullanan belediye meclis üyelerinin, oyları yönünde alınan meclis kararına karşı dava açma
ehliyeti bulunmadığı açıktır. Ancak; meclis toplantılarına katılarak, karşı oy kullanan veya görüşmeye katılmayarak oy kullanmayan; diğer bir anlatımla olumlu iradesini açık veya zımni olarak belirtmeyen meclis üyelerinin belde halkının hak ve menfaatlerini korumakla görevli olduklarından;
dava açma ehliyetlerinin bulunduğu da kabul edilmelidir.” Ankara 4. İdare Mahkemesinin 16.06.2011 tarihli, E.2011/867- K.2011/1025 sayılı kararı
hakkında Danıştay 6. Dairesinin 2011/7242 E.-2012/2503 K. sayılı kararı yayımlanmamıştır.
34 “Dairemizin süre gelen içtihatları ile kamu yararını çok yakından ilgilendiren konularda imar planlarına karşı dava açma hakkının daha geniş bir
kapsamda ele alındığı ve bu gibi hallerde belde sakini olmanın dava açma ehliyeti için yeterli olduğu kabul edilmektedir.
Öte yandan, yine beldede oturanların semt sakini sıfatıyla semtlerinde kamuya tahsisli alanlara (yeşil alan,park,spor alanı gibi) ilişkin plan değişik-
214
met etmesine ve Danıştay savcısının semt sakinliği sıfatıyla ehliyetin varlığı yönündeki görüşüne rağmen,
davacıya ait tapu tahsis belgeli taşınmazın dava konusu plan ve proje kapsamında kalmadığı gerekçesiyle
ehliyetten red kararı veren yerel mahkeme kararını onamıştır35.
Bu kararlar ışığında Danıştay’ın ehliyetle ilgili içtihatlarında bir birlik olmadığı görülmektedir. Danıştay’ın, özellikle de incelemiş olduğumuz örnek içtihatlarında nasıl bir ölçüte göre ayrım yaptığı anlaşılamamaktadır. Bu sebeple ancak şunu söyleyebiliriz ki, Danıştay’ın özellikle bahsi geçen dernek ve tapu
tahsis belgeli semt sakinleriyle ilgili yakın tarihli kararları ele alındığında, ehliyeti daha dar yorumlama
yoluna gittiği görülmektedir.
C. Dava Açma Süresi
İYUK m. 7’ye göre idare mahkemelerinde genel dava açma süresi 60 gündür. Ancak aynı hükümde,
özel kanunlarda ayrı dava açma sürelerinin düzenlenebileceği de öngörülmüştür. Nitekim kentsel dönüşüm
uygulamalarıyla ilgili düzenlemelerden 6306 sayılı kanun da 6. maddesinin 9. fıkrası hükmü ile bu kanun
uyarınca tesis edilecek idari işlemlere karşı dava açma süresini 30 gün olarak belirlemiştir.
Bahsi geçen m. 6/9 hükmünün gerekçesi36 incelendiğinde, kanun koyucunun, yaşam hakkına tanıdığı öncelik nedeniyle, hızlandırılmış bir yargılama usulünü öngördüğü anlaşılmaktadır. Ancak kanunun
bu hükmü hakkında çeşitli eleştiriler gündeme getirilmiştir. Şöyle ki; 6306 sayılı Kanunun bu hükmü
ile idare karşısında zaten eşit konumda olmayan vatandaşın hak arama hürriyetinin sınırlandırıldığı ileri
sürülmüştür37. Hatta barınma, mülkiyet gibi hakları ihlal edebilecek uygulamaları bünyesinde barındıran
kanunun dava açma süresini kısaltmak yerine, uzatmasının gerektiği yönünde görüşler de bulunmaktadır38. Kanun koyucunun gayesi ve gündeme getirilen eleştirileri de dikkate alarak, kanaatimizce, gerektirdiği aciliyete binaen riskli yapılar/alanlar ile risksiz yapılar/alanlar için bir ayrım yapılmasının daha
liklerine karşı dava açabilecekleri de Dairemizce kabul edilmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planlarında çocuk bahçesi, futbol ve basketbol alanları ile yürüyüş alanları kaldırılarak
rant amaçlı sağlık alanına ilişkin planlar yapıldığı iddiasıyla anılan planların ve dayanağı Etlik Kasalar Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje alan
sınırının belirlenmesine ilişkin 13.6.2006 günlü,1370 sayılı büyükşehir belediye meclisi kararının iptali istemiyle semt sakini olan davacının dava
açtığı anlaşılmıştır.
Bu durumda, davacının dava açma ehliyeti bulunduğundan davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin mahkeme kararında isabet görülmemiştir.”
Danıştay 6. Dairesinin 2.7.2008 tarihli 2008/2523 E.-2008/4422 K. sayılı kararı yayımlanmamıştır. 35 “Dava, İstanbul, Kartal, Başıbüyük Mahallesi, 165 pafta, 1391 ada, 13 parsel sayılı taşınmaz ile ilgili tapu tahsis belgesi sahibi olan davacının,
İstanbul, Kartal, Başıbüyük Mahallesi Kentsel Yenileme Alanı ile ilgili Maltepe Belediye Meclisinin 9.10.2006 günlü, 56 sayılı kararıyla kabul edilen
1/1000 ölçekli uygulama imar planındaki tadilat işlemi ile Maltepe Belediyesi Başıbüyük Mahallesi Kentsel Yenileme Alanı İmar Yenileme (Gecekondu Dönüşüm) projesi’ne ilişkin 24.2.2006 günlü protokolün iptali istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince, dosyanın incelenmesinden, davacı
adına tapu tahsis belgesi düzenlenen taşınmazın uygulama imar planı ve protokol kapsamında kalmadığı anlaşıldığından, davanın ehliyet yönünden
reddine karar verilmiş, bu karar davacı vekili tarafından temyiz edilmiştir.
Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle ehliyet yönünden reddi yolundaki temyize konu İstanbul 8. İdare Mahkemesinin 28.12.2007 günlü,
E:2007/1856, K:2007/2601 sayılı kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinin 1. fıkrasında sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, bozma istemi yerinde görülmeyerek anılan mahkeme kararının ONANMASINA” Danıştay 6. Dairesi’nin 14.05.2010
tarihli 2008/6120 E.-2010/4721 K. sayılı kararı yayımlanmamıştır.
36 Gerekçe için bkz. http://www2.tbmm.gov.tr/d24/1/1-0569.pdf, (Çevrimiçi, 09.04.2013).
37 Mimarlar Odası, “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun-Değerlendirme Raporu”, Güncel Hukuk Dergisi, İstanbul,
Doğan Burda Dergi, Ağustos 2012/8-104, s. 17. ; Aynı yönde bkz. TMMOB Şehir Plancıları Odası “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı” Değerlendirme Raporu, http://www.spo.org.tr/genel/bizden_detay.php?kod=3941&tipi=4&sube=0, (Çevrimiçi,
09.04.2013).
38 Tayfun Akgüner, “Kentsel Dönüşüm ve Hukuk”, Güncel Hukuk Dergisi, İstanbul, Doğan Burda Dergi, Ağustos 2012/8-104, s. 21.
215
uygun olacağı söylenebilir. Şöyle ki; riskli yapılar/alanlar karşısında yaşam hakkına üstünlük tanınarak
dava açma süresinin kısaltılmasını, örneğin kanunda da yer aldığı şekliyle tebliği izleyen 30 gün içinde
dava açılabileceğini kabul edilebilir görmek; ancak, özellikle de 6306 sayılı kanunun 3. maddesinin 7.
fıkrası kapsamında “projenin uygulanması için uygulama bütünlüğü bakımından gerekli görülen risksiz
yapılar/alanlar” için (bu hususun gerçekten gerekli olup olmadığının tespiti o an yapılamadığından, diğer
bir deyişle yargının denetimi bu noktada önem kazandığından) bu yönde bir süre kısaltımının; bireylerin
mülkiyet, barınma ve hak arama hakkını da göz önünde tutarak yerinde olmayacağını, genel dava açma
süresi içerisinde dava açılması gerekeceği önerisini sunabiliriz.
Bu başlık atında değinilmesi gereken bir diğer husus ise dava açma süresinin başlama tarihidir. Bilindiği üzere İYUK m. 8 gereği süreler tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacaktır. 6306 sayılı kanunun m. 6/10 fıkrasında tebliğe ilişkin bir düzenlemeye yer verilmiştir. Şöyle
ki; bahsi geçen Kanun uyarınca yapılan iş ve işlemlere ilişkin adrese dayalı nüfus kayıt sisteminde belirtilen adreslere yapılan tebligat, muhataplarına yapılmış sayılacaktır. 5490 sayılı Nüfus Hizmetleri Kanunu39
m. 50 gereğince yerleşim yeri adreslerinin tutulmasında kişilerin yazılı beyanının esas alınacağı ve 50.
maddede sayılan adres beyanı ile yükümlü kişi ve kurumların, yerleşim yeri adreslerine ilişkin değişiklikleri yirmi iş günü içinde ilçe nüfus müdürlüklerine bildirmekle yükümlü olacağını düzenlenmiştir. Bu
yükümlülük bireylere yüklendiğinden, bireyin bu yükümlülüğünü yerine getirmediği hallerde 6306 sayılı
kanuna göre sistemde görünen adrese tebligat yapılması, tebligatın geçerli olması sonucunu doğuracaktır.
İYUK m. 8 gereği sürelerin başlangıcında işlemlerin niteliği de önem taşıyacaktır. Örneğin Danıştay,
kentsel dönüşüm ve gelişim alanı sınır ilanına ilişkin belediye meclis kararını, plan niteliğinde bir
düzenleyici işlem olarak görmeyip, dava açma süresinin ilan değil de, öğrenme tarihinden başlaması
gerektiğine hükmetmiştir40.
D. Feragat
İYUK m. 31 gereği feragat hususunda 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu’na41 atıf yapılmakla
yetinilmiştir. Ancak bu durum, adli yargı ve idari yargı sistemleri arasındaki farklılıklar nedeniyle bazı
sorunları ve farklı uygulamaları da beraberinde getirmektedir.
Konumuzla ilişkilendirmek gerekirse, örneğin kentsel dönüşüm uygulamalarından dolayı açılacak
hem tam yargı davalarında, hem de iptal davalarında, feragat mümkün olacak mıdır? Mümkün olacaksa,
bu kez de davanın her aşamasındaki feragat kabul edilecek midir? Aşağıda bu soruların cevabına göre bir
ayrım yapılarak inceleme yapılmaya çalışılacaktır.
40 “İdare Mahkemesince, kentsel dönüşüm ve gelişim alanı sınır ilanına ilişkin dava konusu işlemin düzenleyici bir işlem olduğu gerekçesiyle
askı tarihleri esas alınmak suretiyle davanın süreaşımı yönünden reddine karar verilmiş ise de, söz konusu sınır ilanına ilişkin belediye meclisi kararı, buna dayanılarak sonradan yapılan planlara altlık oluşturan ve bu planları yönlendirien bir işlem olup, plan niteliğinde düzenleyici
bir işlem olarak kabulü mümkün bulunmamaktadır. Bu bağlamda, dava konusu karar ilan edilmiş ise de, bu işleme karşı dava açma süresinin
ilan tarihinden değil öğrenme tarihi itibariyle başlayacağının kabulü gerekmektedir.” Danıştay 6. Dairesi’nin 2011/4980 E.-2012/1426 K.
sayılı kararı yayımlanmamıştır.
216
1. Dava Çeşitleri Bakımından Feragat
Öncelikle dava tipleri bakımından yapılan ayırıma işaret etmek gerekirse, bizim de katıldığımız görüş
doğrultusunda, tarafların bir tam yargı davasından, sübjektif nitelikteki haklarından vazgeçerek feragat
etmesinin mümkün olduğu söylenebilir42. Bu noktada tam yargı davasının konusunun bir etkisi olmayacağından kentsel dönüşüm uygulamalarından kaynaklanan tam yargı davalarından da feragat etmek
mümkün olacaktır.
Ancak asıl sorun, objektifliği ve kamuya yönelik sonuçları nedeniyle iptal davaları bakımındandır. Nitekim iptal davasının bu özellikleri ve idari yargılama usulünde geçerli olan resen araştırma ilkesi gereği
mahkeme, tarafların talepleri çerçevesinde bir inceleme yapmak ya da hüküm vermek zorunda değildir43.
Doktrinde iptal davalarından feragat, genel düzenleyici işleme karşı açılan iptal davalarından feragat
ve birel işleme karşı açılan iptal davalarından feragat başlıkları altında ayrılarak incelenmiştir44. Tüm toplumu ilgilendiren düzenleyici işlemler bakımından feragatin kabul edilmemesi gerektiği45 söylenebilirse
de, birel işlemler bakımından bu hükme doğrudan varmak mümkün değildir. Zira iptal davalarının
konusu bu hususta etkili olacaktır. Şöyle ki; kamusal çıkarı etkilemeyen birel işlemlere karşı açılan iptal
davalarından feragat kabul edilebilecekken; kamusal çıkarı etkileyen birel işlemler bakımından feragat
kabul edilmeyecektir46. Çünkü bu tip birel işlemlerin mahkeme tarafından hukuka aykırı olduğunun saptanması sadece davacının çıkarına olmayıp, feragatin kabulü halinde idare, hukuka aykırılığı saptanmış
olan işlemini uygulamaya devam edebilecektir47. Bu husus Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu’nun bir kararında şu şekilde ifade edilmiştir:
“İdari dava türlerinden olan iptal davaları bireysel hakları ihlal eden, somut, subjektif nitelikteki idari işlemlere veya ortada herhangi bir hak ihlali olmaksızın bireyin menfaat ilgisinin
kurulabildiği çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararı
yakından ilgilendiren idari işlemlere karşı açılabilmektedir. Bireysel hakkın ihlaline dayanmayan
kamu yararını yakından ilgilendiren konularda açılan iptal davaları, objektif ve somut nitelikte
olup; bütünüyle kamu yararını amaçlamaktadır. Dolayısıyla iptal davalarında feragat isteminin de
kamu yararı ölçütü kullanılarak bağlanması gerekmektedir.”48
Danıştay daha birçok içtihadında kamusal yarar ve bireysel yarar ayrımını ele alarak feragati değerlendirmiştir49. Örneğin Adana ili, Seyhan ilçesi, Barış ve İsmetpaşa Mahalleleri I. Etap kentsel yenileme
42 Melikşah Yasin, “İdari Yargılama Usulünde Davadan Feragat Ve Davayı Kabul”, Atatürk Üniversitesi Erzincan Hukuk Fakültesi Dergisi, C.
VIII, S. 3-4 (2004), s. 155 ve 170.; Münci Çakmak, “İdari Yargıda Davadan Feragat”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 53, S. 1,
Y. 2004, s. 187.
43 Yasin, “İdari Yargılama Usulünde Davadan Feragat Ve Davayı Kabul”, s. 169.
44 Çakmak, “İdari Yargıda Davadan Feragat”, s. 187-193.; Yasin, “İdari Yargılama Usulünde Davadan Feragat Ve Davayı Kabul”, s. 171.
45 Yasin, “İdari Yargılama Usulünde Davadan Feragat Ve Davayı Kabul”, s. 171.; Çakmak, “İdari Yargıda Davadan Feragat”, s. 187 ve 191.
46 Yasin, “İdari Yargılama Usulünde Davadan Feragat Ve Davayı Kabul”, s. 171.
47 Metin Günday, “Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu Hükümlerinin İdari Yargıda Uygulanma Alanı”, İdari yargının yeniden yapılandırılması ve
karşılaştırmalı idari yargılama usulü: Sempozyum, 11-12 Mayıs 2001, Ankara, Danıştay, 2003, http://www.danistay.gov.tr/7HUMK%20HUKUMLERININ%20IDARI%20YARGIDA%20UYGULANMA%20ALANI.htm, (Çevrimiçi, 07.04.2013).
48 Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu’nun 21.10.2004 tarihli 2004/745 E.-2004/861 K. sayılı kararı için bkz. http://www.kazanci.com, (Çevrimiçi, 07.04.2013).
49 Yasin “İdari Yargılama Usulünde Davadan Feragat ve Davayı Kabul”, s. 172, dipnot 61.
217
(dönüşüm) alanı sınırlarının belirlenmesine ilişkin Adana Büyükşehir Belediye Meclisi’nin 17.12.2009
gün ve 154 sayılı kararı ile bu karara yapılan itirazın reddine ilişkin 12.2.2010 gün ve sayılı 29 sayılı
kararının iptali istemiyle açılan davada, Danıştay 6. Dairesi, Adana 2. İdare Mahkemesi’nin 28.07.2011
tarihli 2010/1059 E.-2011/1471 K. sayılı kararında dava konusu Adana Büyükşehir Belediye Meclis kararlarında İmar Kanunu ve ilgili yönetmeliklere, plan hiyerarşisine, planlama tekniklerine, planlama ve
şehircilik ilkelerine ve kamu yararına uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle işlemin iptaline hükmettiği ve
bu iptal kararından sonra, iptale yönelik kararın temyiz aşamasında davadan feragat edilmesinde kamu
yararının bulunmadığına karar vermiştir50.
belirtilmektedir54. Örneğin Danıştay 6. Dairesi, vermiş olduğu bir kararda davada imar planı değişikliğinin mevzuata aykırı olduğu sonucuna varıldığından temyiz aşamasında feragatin kabul edilemeyeceğine
hükmetmiştir55.
Danıştay’ın bu ayrımı yaptığı bir başka kararında da davacının davada sadece kendi taşınmazına yönelik değil, tüm imar planına karşı iddialarının da bulunduğu, dolayısıyla semt sakini olmak bakımından
menfaatinin devam ettiği gerekçesiyle feragati kabul etmediğini görmekteyiz51.
Kentsel dönüşüm uygulamalarından doğan uyuşmazlıklarda yürütmenin durdurulması talebiyle ilgili
6306 sayılı kanunun 6. maddesinin 9. fıkrasında açık bir düzenleme mevcut olup, bahsi geçen hüküm,
bu davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilemeyeceğini belirtmektedir. Ayrıca bu hükmün gerekçesi incelediğinde Anayasa’nın 125. maddesinin 6. fıkrasına atfen bu kanunun can ve mal güvenliğini
korumayı amaç edindiği ve bu sebeple de yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayan hükmün
Anayasa’ya uygun olduğu ifade edilmiştir. Kanun koyucunun bu ifadesine karşılık Mimarlar Odası bahsi
geçen Anayasa hükmünün uygulamasının “olağanüstü haller” ile sınırlandırılmış olduğunu ve bu kanunun
uygulamasının, hele de dönüşüm uygulamalarının çok uzun yıllar süreceği bilindiğinden, hükümde yer
alan “olağanüstü hallerden” sayılamayacağını belirtmiştir56. Ancak asıl dikkat çekilmesi gereken husus
şudur ki, bahsi geçen Anayasa hükmünde yürütmenin durdurulması kararı verilmesinin “sınırlanabileceği” düzenlenmiş olup, bu hakkın “tamamen ortadan kaldırılmasına” yönelik bir ifade bulunmamaktadır.
Oysa 6306 sayılı kanunda geçen hüküm bu hakkı tamamen ortadan kaldırmaktadır. Dolayısı ile bu hüküm
Anayasa’nın 125. maddesine aykırı olup, madde gerekçesindeki Anayasa’ya uygunluk ifadesinin “bu
anlamda” kabulü de mümkün değildir57. Bireyin yürütmenin durdurması isteme hakkını doğrudan ve tamamen ortadan kaldıran nitelikteki bu hükmün hukuk devleti ilkesi ile izah edilmesi de mümkün değildir58. Şöyle ki; Erkut’un da ifade ettiği üzere bireylerin dava sonuçlanana kadar geçici bir yargısal
2. Feragatin Zamanı Bakımından Feragat
Bu başlık altında ele alınacak husus ise feragatin hangi aşamada yapılabileceğine ilişkindir. Şöyle
ki; Hukuk Muhakemeleri Kanunu m. 310 gereğince hukuk davalarında davanın her aşamasında feragat
mümkün iken, iptal davaları için bunu söylemek mümkün değildir52. Daha evvel de belirttiğimiz üzere,
yerel mahkeme tarafından işlemin hukuka aykırılığına hükmedildikten sonra, yine yüksek mahkeme tarafından karar bozulduktan sonra, hatta yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için de açık hukuka
aykırılığın tespiti gerektiğinden işlemin yürütmesi durdurulduktan sonra davadan feragat edilmesi kabul
görmemektedir53. Özellikle Danıştay 6. Dairesi ve daha birçok Danıştay kararının da bu yönde olduğu
50 Danıştay 6. Dairesinin 2011/8303 E.-2011/5548 K. sayılı kararı yayımlanmamıştır. İptal davalarında feragate ilişkin genel görüşleri de içermesi nedeniyle Danıştay 6. Dairesinin bu kararının ilgili bölümlerini de ayrıca belirtme ihtiyacı duyulmuştur. Şöyle ki: “... Sadece davacının kişisel çıkarını
ihlal eden somut, subjektif nitelikteki işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda hüküm verildikten sonra karar kesinleşmeden davanın herhangi
bir aşamasında davacının davasından feragat edebileceğinin kabulü gerekir. Zira bireysel yararın söz konusu olduğu durumda ihlal edilen kamu
yararı değil, bireysel yarardır. Kendi yararı üzerine mutlak tasarruf yetkisine sahip olan bireyin davasından feragatinde de herhangi bir kısıtlama
düşünülemez.
Bu bakımdan, feragata ilişkin uyuşmazlıklarda, kamu yararı ve bireysel yarar ölçütünün belirlenmesi önem arz etmektedir. Örneklemek gerekir
ise; davacılar veya kurum ve kuruluşlar tarafından belde veya semt sakini sıfatıyla açılmış objektif nitelikteki bir iptal davasında kamu yararı
ölçütü mutlak olduğundan, mahkemece verilen yürütmenin durdurulması veya iptali kararından sonra davacının davasından feragat etmesi düşünülemez....”
51 “Davacı tarafından dava konusu 1/1000 ölçekli imar planının iptali istenirken bu bölgede taşınmazlarının bulunduğu belirtilerek dava açılmış ise
de, dava dilekçesindeki iddiaların sadece kendi taşınmazına yönelik olmadığı, aynı zamanda imar planının bütününe yönelik iddiaların da bulunduğu, dolayısıyla davanın objektif niteliği ve kamu yararının amaçlanması karşısında işlemin iptaline ilişkin karardan sonra bölgede bu aşamada
taşınmazının kalmadığı belirtilerek davadan feragat edilmesinde kamu yararı bulunmamaktadır. Kaldı ki anılan bölgede bu aşamada davacıya ait
taşınmaz kalmamış olsa dahi, semt sakini sıfatı ile davada menfaatinin devam ettiği de tartışmasızdır.
Nitekim, 1/5000 ölçekli nazım imar planının iptaline ilişkin Danıştay 6.Dairesinin 10.12.2007 günlü, E:2005/7916, K:2007/7498 sayılı kararının
temyiz aşamasındaki davadan feragat istemi anılan gerekçe ile kabul edilmemiş ve sözkonusu karar İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 4.12.2008
günlü, E:2008/378, K:2008/2224 sayılı kararı ile onanmış bulunmaktadır. Bu nedenle davacının feragat istemi yerinde görülmeyerek işin esası incelendi.” Danıştay 6. Dairesi’nin 19.12.2008 tarihli 2007/10397 E.-2008/9251 K. sayılı kararı yayımlanmamıştır.
52 Zehra Odyakmaz, “İdari Yargı ile İlgili Öneriler”, İdari yargının yeniden yapılandırılması ve karşılaştırmalı idari yargılama usulü: Sempozyum, 1112 Mayıs 2001, Ankara, Danıştay, 2003, http://www.danistay.gov.tr/10-IDARI%20YARGI%20ILE%20ILGILI%20ONERILER.htm, (Çevrimiçi,
07.04.2013).
53Odyakmaz, “İdari Yargı ile İlgili Öneriler”, http://www.danistay.gov.tr/10-IDARI%20YARGI%20ILE%20ILGILI%20ONERILER. ; Günday,
“Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu Hükümlerinin İdari Yargıda Uygulanma Alanı”, http://www.danistay.gov.tr/7HUMK%20HUKUMLERININ%20IDARI%20YARGIDA%20UYGULANMA%20ALANI.htm.
“Bireysel hakların ihlaline dayanan iptal davalarında davacının herhangi bir kısıtlama olmaksızın davasından feragat edebileceğinde duraksama
218
II. Kentsel Dönüşüm Uygulamaları ve Yürütmenin Durdurulması
Müessesesi
Bilindiği üzere idari yargıda dava açmak, davaya konu işlemin yürütülmesini doğrudan durdurmaz.
İşlemin yürütülmesini engellemek isteyen taraf mahkemeden yürütmenin durdurulmasını talep etmelidir.
bulunmamaktadır. Buna karşılık belde veya semt şehri, kamu kuruluşlarınca açılan objektif ve somut nitelikteki iptal davalarında Dairece ilk derece
karar verildikten sonra davadan feragat edilmesi, kamu yararıyla ve idarenin yargısal denetimi yoluyla hukukun üstünlüğünü sağlama amacıyla
bağdaşmamaktadır”. Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu’nun 21.10.2004 tarihli 2004/745 E.-2004/861 K. sayılı kararı için bkz. http://www.
kazanci.com, (Çevrimiçi, 07.04.2013).
54 Celal Erkut, “İdari Yargının Yeniden Yapılandırılmasında Yargılama Hukuku Kurallarının Etkinleştirilmesi Sorunu”, İdari yargının yeniden
yapılandırılması ve karşılaştırmalı idari yargılama usulü: Sempozyum, 11-12 Mayıs 2001, Ankara, Danıştay, 2003, http://www.danistay.gov.tr/8-IDARI%20YARGININ%20YENIDEN%20YAPILANDIRILMASI.htm, (Çevrimiçi, 07.04.2013).
55 “Olayda, dava konusu taşınmaza yönelik olarak yapılan imar planı değişikliğinin iptali istemiyle açılan davada imar planı değişikliğinin mevzuata
aykırı olduğu sonucuna varılarak iptaline karar verildiği, objektif nitelik taşıyan bu dava sonucunda, idarenin hukuka aykırı işlem tesis ettiği saptanarak kamu yararının korunduğu anlaşıldığından, davada temyiz aşamasında feragat isteminde bulunulmasında kamu yararı bulunmadığından,
feragat istemi yerinde görülmeyerek uyuşmazlığın esasına geçildi.” Danıştay 6. Dairesi’nin 15.12.2008 tarihli 2008/177 E.-2008/8971 K. sayılı
kararı yayımlanmamıştır.
Aynı yönde, yayımlanmamış 05.06.2009 tarihli 2009/431 E.- 2009/6746 K. sayılı kararında da Danıştay şöyle karar vermiştir: “Uyuşmazlık
konusu olayda, davacı kendisine ait 4438 ada, 38 sayılı parselin de içinde yer aldığı imar planı değişikliği, kamulaştırma ve kentsel dönüşüm
kapsamına alınmasına ilişkin kararın iptali istemiyle açtığı bu davada, dava konusu işlemlerin idare mahkemesince iptal edildiği anlaşıldığından, artık temyiz aşamasında davadan feragat isteminde kamu yararına uyarlık görülmemektedir. Bu nedenle istem kabul edilmeyerek esasın
incelenmesine geçildi.”
56 Mimarlar Odası, “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun-Değerlendirme Raporu”, s. 17.
57 Gerekçe için bkz. http://www2.tbmm.gov.tr/d24/1/1-0569.pdf, (Çevrimiçi, 09.04.2013).
58 Taner Ayanoğlu, “Genel Bir Bakış-6306 Sayılı Kanun”, Güncel Hukuk Dergisi, İstanbul, Doğan Burda Dergi, Ağustos 2012/8-104, s. 27. ; Aynı
219
korumadan yararlanmasını sağlayan en önemli hukuksal araç yürütmenin durdurulması müessesesi olup;
Avrupa Topluluğu üyesi ülkelerin iç hukuklarında bu tür yargısal koruma mekanizmalarının düzenleniş
biçimi, o ülkenin “hukuk devleti” anlayışının değerlendirilmesinde önemli bir gösterge oluşturmaktadır59.
Diğer bir deyişle, idareye bu denli üstün yetkilerin ve takdir hakkının tanındığı ve bireylerin en temel
haklarını ihlal edebilecek uyuşmazlıkların kaynaklanabileceği bir kanunda belki de en fazla ihtiyaç duyulan hukuksal araca, “yürütmenin durdurulmasına” hiç yer verilmemesine anlam verilememektedir60. Zira
bu şekilde Bakanlık, TOKİ ve belediyeler olağanüstü yetkilerini kullanmaya devam edebilecek, hukuka
aykırı ve telafisi güç veya imkânsız zararlar doğacak olsa bile inşaatlar hiçbir müdahale ile karşılaşmadan
bitirilebilecektir61. Dolayısı ile davanın sonunda işlemin hukuka aykırılığı ispat edilse bile idare “imkânsızlık” iddiasıyla kararı yerine getiremeyeceğini belirtebilecektir.
Ancak idarenin kötü uygulama örnekleri nedeniyle, Anayasa’da öngörülmesine rağmen, yürütmenin
durdurulmasına ilişkin bir karar verilmesinin hiçbir şekilde sınırlanamayacağını savunmak da, hukuki
bir söylem olmaktan uzak olacaktır. O nedenle “Dava Açma Süresi” bahsinde de yaptığımız ayrım çerçevesinde en azından riskli yapılar/alanlar bakımından yürütmenin durdurulması müessesesini tamamen
kaldırmak yerine, hızlandırılmış bir yargı sürecini uygulamanın (örneğin belli bir mahkemenin sadece bu
davalara bakması ve yürütmenin durdurulması kararının 15 gün içinde verilmesi zorunluluğunu ya da yürütmesinin doğrudan duracağı yönünde düzenlemeler olsa); ancak risksiz yapılar/alanlar için ise böyle bir
sınırlamanın yapılmaması ya da en azından yürütmenin durdurulması kararı için mahkemeye riskli yapılar/alanlar için verilenden daha uzun bir süre verilmesi gerekeceğini savunmak daha yerinde olabilecektir.
III. Yargı Kararlarının Yerine Getirilmesinde Özellik Gösteren Durumlar
Anayasa’nın 138. maddesinin son fıkrası yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararlarına uymak zorunda olduğunu; bu organlar ve idarenin, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremeyeceği ve bunların yerine getirilmesini geciktiremeyeceğini açıkça düzenlemiştir. Yine İYUK’un 28.
maddesinin 1. fıkrasında da Danıştay, Bölge İdare Mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve
yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idarenin, gecikmeksizin işlem tesis etmeye
veya eylemde bulunmaya mecbur olduğunu ve bu sürenin hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemeyeceğini ve yine 4. fıkrasında da mahkeme kararlarının otuz gün içinde kamu
görevlilerince kasten yerine getirilmemesi halinde ilgilinin, idare aleyhine dava açabileceği gibi, kararı
yerine getirmeyen kamu görevlisi aleyhine de adli yargıda tazminat davası açılabileceği hükümleri getirilmiştir. Dolayısı ile idarenin yargı kararlarını uygulamaktaki yetkisi “bağlı yetki” olup, idareye, kararın
yönde bkz. Halil Kalabalık, İmar Hukuku Cilt-3, Ankara, Seçkin, 2012, s. 3677.
59 Erkut, “İdari Yargının Yeniden Yapılandırılmasında Yargılama Hukuku Kurallarının Etkinleştirilmesi Sorunu”, http://www.danistay.gov.
tr/8-IDARI%20YARGININ%20YENIDEN%20YAPILANDIRILMASI.htm
60 Aynı yönde bkz. Selçuk Soybay, “Afet Riski Altındaki Yapı ve Alanların Dönüştürülmesi”, Güncel Hukuk Dergisi, İstanbul, Doğan Burda Dergi,
Ağustos 2012/8-104, s. 26. ; Ayrıca ihtiyaç duyulmuş olacak ki Danıştay 6. Dairesinin 10.3.2010 tarihli 2009/5525 E.- 2010/2414 K. sayılı içtihadında Dikmen Vadisi, 3.Etap Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Projesi alanında bulunan taşınmaz üzerindeki binalar için verilen yapı ruhsatlarının iptali
istemiyle açılmış davada idare mahkemesinin yürütmenin durdurulmasına hükmettiği belirtilmiştir. Kararın tam metni için bkz. http://www.kazanci.
com, (Çevrimiçi, 08.04.2013).
220
haklılığını tartışma ya da kararı uygulamama gibi bir seçenek tanınmamıştır62. Ancak idarenin, mahkeme
kararını yerine getiremeyeceği durumlar da söz konusu olabilir. Yerine getirememe ile kast edilen hukuki
ve fiili imkânsızlık halleridir. Fakat imkânsızlık halinde idarenin bir takdiri söz konusu değildir. Diğer bir
deyişle, idare, imkânsızlık nedeniyle kararı istese de yerine getirememektedir.
Hukuki imkânsızlık, iptal edilen işlemin tesisinden sonra ortaya çıkan hukuksal durumun, kararın
uygulanmasını olanaksız kılması şeklinde ortaya çıkarken; fiili imkânsızlık nesnel alandaki engeller nedeniyle yargı kararının uygulanamaması sonucunu doğurmaktadır63. Çalışma konumuz bakımından idarelerin dayanağı daha ziyade fiili imkânsızlık halidir. Şöyle ki; fiili
imkânsızlık halinin uygulamadaki en tipik örneği idarenin almış olduğu yıkım kararı gereğince bina ya
da binaları yıkmasından sonra mahkemenin bu hususta aldığı iptal kararının uygulanamamasıdır. İşte tam
da bu sebeple yukarıda da izah etmeye çalıştığımız üzere yürütmenin durdurulması müessesesi hayati
önem taşımaktadır64. Yıkım kararına karşı mahkemenin yürütmenin durdurulması kararı vermesi halinde
yıkım gerçekleşmeyecek ve bu sayede fiili imkânsızlık halleri de azaltılmış, ortadan kaldırılmış olacaktır.
Ancak, özellikle bir üst başlıkta değindiğimiz üzere yürütmenin durdurulması kararı verilmesini tamamen
yasaklayan 6. maddenin 9.fıkrası gereğince inşaatlar hiçbir engel ile karşılaşmadan bitirilmekte ve bu
nedenle idareler “fiili imkânsızlık” kavramına dayanmaya başlamışlardır65. Örneğin Sulukule kararında
İstanbul 4. İdare Mahkemesi iptal kararı vermiş; ancak idare, mahkeme kararını, imkânsızlık iddiasıyla
uygulamamıştır66. Halbuki idari yargıda mahkeme kararlarının yerine getirilmesinde geçmişe etkililik söz
konusu olup, bir üst mahkeme tarafından ilgili karar bozulmadığı takdirde derhal uygulanması gerektiği
açıktır67.
Bu başlık altında tartışılması gereken bir diğer husus ise mahkeme kararının uygulanma biçimiyle ilgili sorunlardır. Diğer bir deyişle, idare, mahkeme kararını yerine getirmek için bazı işlemler tesis etmekte; ancak bu işlemler, bahsi geçen mahkeme kararını yerine getirmek için uygun işlemler olmamaktadır.
Örneğin Ankara ili, Çankaya ilçesi, Dikmen Vadisi, 4. ve 5. Etap Kentsel Dönüşüm Projesi ile ilgili olarak
1/1000 ölçekli uygulama imar planı, 1/5000 ölçekli nazım imar planı, kentsel dönüşüm proje alanı sınırının kabulüne ilişkin belediye meclisi kararı ile parselasyon işleminin, Ankara 13. İdare Mahkemesi’nin
13.05.2009 günlü, E:2008/363, K:2009/594 sayılı kararı ile iptal edilmesi üzerine Dikmen Vadisi 4. ve 5.
Etap Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Projesini yürütme olanağının ortadan kalktığından bahisle ortaya çıkan
sorunlarla ilgili olarak, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi’nin 15.11.2009 günlü, 2647 sayılı kararında,
tapu tahsis belgesiyle hak sahibi konumunda bulunanların arsa haklarının belediye mülkiyetinde bulunan
ve belediyece uygun görülecek diğer yerlerden karşılanmasına karar vermiştir. Bunun üzerine Ankara
4. İdare Mahkemesi 30.09.2010 tarihli, 2010/667 E.-2010/1576 K. sayılı kararında herhangi bir hukuki
62 Evren Altay, Yargı Kararlarının Uygulanmamasından Doğan Uyuşmazlıklar, Ankara, Turhan Kitabevi, 2004, s. 7. ; Şeref Gözübüyük, Yönetim
Hukuku, Ankara, Turhan Kitabevi, 2012, s. 405.
63 Yıldırım Uler, İdari Yargıda İptal Kararlarının Sonuçları, Ankara, Sevinç, 1970, s. 99. Turan Yıldırım, İdari Yargı, İstanbul, Beta, 2010, s. 538.
64 Cenk Yaşar Şahin, “Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu”, Kentsel Dönüşüm-Panel/Forum (02.12.2012), İstanbul, Mimarlar Odası, 2013, s. 2627.
66 Bu konu hakkında detaylı bilgi için bkz. Fethiye Nur Baştürk, Sulukule Kentsel Dönüşüm Projesi, bu kitap içindedir.
221
engel olmadığı halde, aynı bölgede arsa temini seçeneğinin hiçbir şekilde tanınmayarak, hak sahiplerinin
ellerinden bu hakkın alınmasında ve kişilerin istemi olup olmadığına da bakılmaksızın belediyece uygun
görülen diğer yerlerden yapılacak tahsisi kabule zorlanmalarında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar vermiş, Danıştay 6. Dairesi de yerel mahkeme kararını İYUK m.
49/1’deki sayılan bozma nedenlerinden biri bulunmadığından onamıştır68.
Bu bağlamda, bir iptal kararının yerine getirilmesinde fiilen bir imkânsızlık olup olmadığına idare
kendi kendine karar veremeyeceği gibi, doğrudan tazminat ödeyerek ya da imkân varken başka yerlerden
tahsis yaparak da yargı kararını yerine getirmekten kurtulamamalıdır71. Diğer bir deyişle, bu hususlara da,
her somut olay bakımından yine mahkemenin karar vermesi gerekmektedir.
Bir başka davada ise davacı, belediye meclisinin, mahkeme kararını incelemeden işlem tesis ettiği;
ancak bu işlemlerin hak sahiplerinin mağduriyetlerini gidermediği, dolayısıyla belediyenin hizmet kusurunun varlığından bahisle maddi ve manevi tazminat istemli dava açmıştır69. Ancak Ankara 10. İdare
Mahkemesi 03.11.2010 tarihli, 2010/198 E.-2010/1736 K. sayılı kararı ile davanın reddine karar vermiştir. Yerel mahkemenin gerekçesi şöyledir:
“Ankara 13. İdare Mahkemesi’nin anılan kararı ile uyuşmazlığa konu alanda Kentsel Dönüşüm
Projesi uygulanmayarak zarara neden olunduğu iddiasıyla dava açılmış ise de; zarar doğurduğu
ileri sürülen belediye meclisi kararlarının Ankara 13.İdare Mahkemesi’nin 13.05.2009 tarihli kararı üzerine mahkeme kararının uygulanması bağlamında alındığı ve Anayasa’nın 138. maddesi ve
2577 sayılı Yasa’nın 28. maddesi uyarınca idarelerin yargı kararlarının gereklerine uygun olarak
işlem tesis etmek zorunda olmaları karşısında olayda davalı idarenin hizmet kusuru bulunmadığı,
kaldı ki, sürecin devamında 09.08.2010 tarihli 2241 sayılı belediye meclisi kararı ile davacıya eski
haklarının aynen iade edilmesiyle 17.02.2006 tarihli 483 sayılı belediye meclisi kararıyla yapılan tüm
anlaşma ve sözleşmelerin yürürlüğünün devam etmesi yönünde karar alındığı anlaşıldığından maddi
tazminat isteminin kabulüne olanak bulunmadığı, manevi tazminat, idarenin hukuka aykırılığı saptanan işlem ve eylemleri nedeniyle, kişilerin şeref ve haysiyetinin ağır biçimde rencide olduğu durumlarda veya kişinin manevi varlığının derin elem ve sarsıntıya maruz kaldığı durumlarda, kararlaştırılan
bir manevi tatmin müessesi olup, olayın gelişimi ve uyuşmazlığın niteliği itibariyle, davacı açısından
idareyi manevi tazminatla yükümlü tutabilecek koşulların gerçekleşmediği sonucuna varıldığı gerekçesiyle davanın reddine…”.
Danıştay 6. Dairesi de 17.10.2011 tarihli 2011/881 E.-2011/3763 K. sayılı içtihadı ile İYUK’un 49.
maddesinin 1. fıkrasında sayılan bozma nedenlerinden hiçbirinin bulunmadığı gerekçesiyle kararı onamıştır70.
68 Danıştay 6. Dairesi’nin 2011/1260 E.-2011/1638 K. sayılı kararı yayımlanmamıştır.
Danıştay 6. Dairesi 2011/1261 E.-2011/1637 K., 2011/1262 E.-2011/1613 K., 2011/566 E.-2011/1691 K., 2011/564 E.-2011/1672 K., 2011/563 E.2011/1674 K., 2011/562 E.-2011/1606 K. ve 2011/1621 E.-2011/1659 K. sayılı içtihatlarında da aynı dava konusu olay için başka davacıların açtığı
davaları yine bu gerekçe ile onamıştır.
69 Mahkemenin kararı üzerine idare eski kararında ısrar ederse, bu durum hizmet ve hukuk kaidelerine aykırılık teşkil edebileceğinden ve idare kusurlu
olacağından tam yargı davasına ve tazminata, hatta duruma göre şahsi kusura ve ajanların şahsi sorumluluğuna gidilebileceği görüşü için bkz. Sıddık
Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, Cilt 3, İstanbul, İsmail Akgün Matbaası, 1966, s. 1790. ; Kentsel dönüşüm uygulamalarından kaynaklanacak uyuşmazlıklarda idarenin sorumluluğu hususundaki daha detaylı değerlendirmeler için bkz. Yasin Yerebasmaz, İdarenin Kentsel Dönüşüm
Uygulamalarından Doğan Sorumluluğu, bu kitap içindedir.
70 Aynı olay ve iddialarla; ancak başka bir davacı tarafından açılan diğer bir davayı da yerel mahkeme aynı gerekçeler ile reddetmiş ve Danıştay aynı
gerekçelerle yerel mahkeme kararını onamıştır. Danıştay 6. Dairesi’nin 17.10.2011 tarihli 2011/3493 E.-2011/3764 K. sayılı bu kararı da yayımlanmamış olup, bahsi geçen diğer karar ile birebir aynı olduğundan burada yer verilmemiştir.
222
223
SONUÇ
Çalışmamızda yargılama usulü müesseseleri başlığı altında, görevli ve yetkili mahkeme, ehliyet,
dava açma süresi ve feragat müesseseleri ile yürütmenin durdurulması ve mahkeme kararlarının
yerine getirilmesi hususlarında kentsel dönüşüm uygulamaları bakımından özellik gösteren durumlar
incelenmeye çalışılmıştır.
Görevli ve yetkili mahkeme incelemesinde kentsel dönüşüm uygulamalarına yönelik özel düzenlemeler ve hangi durumda idari yargılama usulündeki genel kuralların uygulanacağı ele alınmaya çalışılmıştır.
Bu kapsamda kentsel dönüşümle ilgili doğrudan uygulaması olan yasal düzenlemelerden örnekler verilmeye çalışılmıştır.
Ehliyet bahsinde iptal davaları ile tam yargı davaları ayırt edilerek bir inceleme yapılmış ve Danıştay’ın aynı konu ve aynı tarihlerde verdiği kararların farklılığının sebebinin anlaşılamadığı hususuna dikkat çekilmiştir. Bu bağlamda çeşitli Danıştay kararlarından örnekler ele alınmıştır.
Dava açma süresine ilişkin 6306 sayılı kanunun getirdiği 30 günlük özel düzenleme ele alınmış ve
bu sürenin riskli yapılar/alanlar ile risksiz yapılar/alanlar açısından yerindeliği tartışılmaya çalışılmıştır.
Nitekim bu ayrıma göre bir düzenlemenin yapılmasının daha yerinde olacağı önerisi sunulmuştur.
Feragat bahsinde ise hem dava tiplerine göre, hem de feragatin zamanına ilişkin bir ayrım yapılarak
inceleme yapılmaya çalışılmıştır. Kentsel dönüşüm uygulamalarıyla ilgili uyuşmazlıklarda Danıştay’ın
feragat müessesesine olan bakış açısını gösterecek karar örneklerine yer verilmeye çalışılmıştır. Bu bağlamda idari yargılama usulünde feragat müessesesi için kabul edilen genel fikrin -tam yargı davaları
bakımından feragatin mümkün olduğu, iptal davaları bakımından ise tüm toplumu ilgilendiren genel düzenleyici işlemler ile kamusal çıkarı etkileyen birel işlemler bakımından feragatin kabul edilmemesinin
daha yerinde olacağı- kentsel dönüşüm uyuşmazlıklarında da uygulanabileceği kanaatine varılmıştır.
Yürütmenin durdurulması müessesinde ise kentsel dönüşüm uygulamaları bakımından açık düzenleme getiren 6306 sayılı kanun hükmü ve bu hükme yönelik eleştiriler değerlendirilmeye çalışılmıştır. Bu
hususta, dava açma süresi bahsindeki ele alınış biçimi –riskli yapı/alan ve risksiz yapı/alan ayrımına göre
bir değerlendirme- burada da dikkate alınmıştır. Şöyle ki; Anayasa’nın ilgili hükmü ve getirilen eleştiriler
göz önünde bulundurularak, yürütmenin durdurulması hakkını tamamen ortadan kaldırıcı bir düzenleme
yerine hızlandırılmış bir yargılama süreci önerilmiştir.
Son olarak da mahkeme kararlarının yerine getirilmesi hususunda özellikle idarelerin en çok başvurduğu fiili imkânsızlık haline ve bu yönde uygulamadan örneklere yer verilmeye çalışılmıştır. Bu noktada
bir iptal kararının yerine getirilmesinde fiilen bir imkânsızlık olup olmadığına idarenin kendi kendine
karar veremeyeceği gibi, doğrudan tazminat ödeyerek ya da imkân varken başka yerlerden tahsis yaparak
da yargı kararını yerine getirmekten kurtulamaması gerektiğine kanaat edilmiş ve her somut olay bakımından bir değerlendirme yapılması gerektiği hususuna dikkat çekilmiştir.
224
KAYNAKÇA
Akgüner, Tayfun : “Kentsel Dönüşüm ve Hukuk”, Güncel Hukuk Dergisi, İstanbul, Doğan Burda
Dergi, Ağustos 2012/8-104.
Altay, Evren : “Yargı Kararlarının Uygulanmamasından Doğan Uyuşmazlıklar”, Ankara, Turhan
Kitabevi, 2004.
Arıkan, Zeynep : “Vergilendirme Yetkisi ve Kullanımı”, İ.Ü. İktisat Fakültesi Maliye Araştırma
Merkezi Konferansları, 37. Seri Yıl 1996/1997.
Ayanoğlu, Taner : “Genel Bir Bakış-6306 Sayılı Kanun”, Güncel Hukuk Dergisi, İstanbul, Doğan
Burda Dergi, Ağustos 2012/8-104.
Başaran, Funda : “Anayasa Temelinde ‘Benzeri Mali Yükümlülük’ Kavramı”, Prof. Dr. Oğuz İmregün’e Armağan, İstanbul, Beta, 1998.
Baştürk, Fethiye Nur:Sulukule Kentsel Dönüşüm Projesi, Kentsel Dönüşüm Hukuku, Ed. Melikşah
Yasin-Cenk Yaşar Şahin, İstanbul, İstanbul Üniversitesi S.S.ONAR İdare Hukuku ve İlimleri Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayınları No:2013/1, 2013.
Çakmak, Münci : “İdari Yargıda Davadan Feragat”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi,
C. 53, S. 1, Y. 2004.
Erkut, Celal : “İdari Yargının Yeniden Yapılandırılmasında Yargılama Hukuku Kurallarının Etkinleştirilmesi Sorunu”, İdari yargının yeniden yapılandırılması ve karşılaştırmalı idari yargılama usulü:
Sempozyum, 11-12 Mayıs 2001, Ankara, Danıştay, 2003, http://www.danistay.gov.tr/8-IDARI%20
YARGININ%20YENIDEN%20YAPILANDIRILMASI.htm
Gözübüyük, Şeref : Yönetim Hukuku, Ankara, Turhan Kitabevi, 2012.
Günday, Metin : “Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu Hükümlerinin İdari Yargıda Uygulanma
Alanı”, İdari yargının yeniden yapılandırılması ve karşılaştırmalı idari yargılama usulü: Sempozyum, 11-12 Mayıs 2001, Ankara, Danıştay, 2003, http://www.danistay.gov.tr/7HUMK%20HUKUMLERININ%20IDARI%20YARGIDA%20UYGULANMA%20ALANI.htm
Kalabalık, Halil : İmar Hukuku Cilt-3, Ankara, Seçkin, 2012.
Mimarlar Odası : “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun-Değerlendirme
Raporu”, Güncel Hukuk Dergisi, İstanbul, Doğan Burda Dergi, Ağustos 2012/8-104.
Odyakmaz, Zehra : “İdari Yargı ile İlgili Öneriler”, İdari yargının yeniden yapılandırılması ve karşılaştırmalı idari yargılama usulü: Sempozyum, 11-12 Mayıs 2001, Ankara, Danıştay, 2003, http://
225
www.danistay.gov.tr/10-IDARI%20YARGI%20ILE%20ILGILI%20ONERILER.htm
Oktar, S. Ateş : “Vergi Benzeri Mali Yükümlülükler Ek Mali Yükümlülükler Ve Bir Totolojik Düzenlemenin Analizi”, İ.Ü. İktisat Fakültesi Maliye Araştırma Merkezi Konferansları, 37. Seri, Yıl
1996/1997.
Onar, Sıddık Sami : İdare Hukukunun Umumi Esasları, Cilt 3, İstanbul, İsmail Akgün Matbaası,
1966.
DİĞER KAYNAKLAR
http://www.danistay.gov.tr
http://emsal.uyusmazlik.uyap.gov.tr
http://www.kazanci.com
http://www2.tbmm.gov.tr
Özay, İl Han : Günışığında Yönetim, İstanbul, Filiz Kitabevi, 2004.
Rüzgaresen, Cumhur :“Su ve Kanalizasyon Hizmetleri İçin Alınan Harcamalara Katılım Payları ve
Bu Paylar Nedeniyle Tüketici Mahkemelerinde Açılan Davalar”, Ankara Barosu Dergisi, S. 2012/3.
Solmaz, Eren:“Finansman Modelleri”, Kentsel Dönüşüm Hukuku, Ed. Melikşah Yasin-Cenk Yaşar
Şahin, İstanbul, İstanbul Üniversitesi S.S.ONAR İdare Hukuku ve İlimleri Araştırma ve Uygulama
Merkezi Yayınları No:2013/1, 2013.
Soybay, Selçuk : “Afet Riski Altındaki Yapı ve Alanların Dönüştürülmesi”, Güncel Hukuk Dergisi,
İstanbul, Doğan Burda Dergi, Ağustos 2012/8-104.
Şahin, Cenk Yaşar : “Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu”, Kentsel Dönüşüm-Panel/Forum
(02.12.2012), İstanbul, Mimarlar Odası, 2013.
TMMOB Şehir Plancıları Odası
“Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Tasarısı” Değerlendirme Raporu,
http://www.spo.org.tr/genel/bizden_detay.php?kod=3941&tipi=4&sube=0
Uler, Yıldırım : İdari Yargıda İptal Kararlarının Sonuçları, Ankara, Sevinç, 1970.
Yasin, Melikşah “İdari Yargılama Usulünde Davadan Feragat Ve Davayı Kabul”, Atatürk Üniversitesi Erzincan Hukuk Fakültesi Dergisi, C. VIII, S. 3-4 (2004).
Yasin, Melikşah : “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, Türkiye Barolar Birliği
Dergisi, Ankara, 2005, S. 60.
Yerebasmaz, Yasin : “İdarenin Kentsel Dönüşüm Uygulamalarından Kaynaklanan Sorumluluğu”, Kentsel Dönüşüm Hukuku, Ed. Melikşah Yasin-Cenk Yaşar Şahin, İstanbul, İstanbul Üniversitesi
S.S.ONAR İdare Hukuku ve İlimleri Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayınları No:2013/1, 2013.
Yıldırım, Turan : İdari Yargı, İstanbul, Beta, 2010.
Yılmaz, Nebi :“Bir Otokontrol Sistemi Olarak Belediyelerde Harcamalara Katılma Payı”, Sayıştay
Dergisi, S. 71.
226
227
KENTSEL DÖNÜŞÜM UYGULAMALARINA İLİŞKİN İDARİ
UYUŞMAZLIKLARIN YARGISAL DENETİMİ (ESAS)
Araş. Gör. Ezgi Yıldırım∗
GİRİŞ
Kentsel dönüşüm uygulamalarına dayanak teşkil eden başlıca üç yasal düzenleme bulunmaktadır. Bu
yasal düzenlemeler; kronolojik bakımdan; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. maddesi, 5366 sayılı
Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması
Hakkında Kanun ve son olarak yürürlüğe giren 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi
Hakkında Kanun’dur.
Kentsel dönüşüm uygulamaları kapsamında tesis edilecek idari işlemlerin yargısal denetiminde, işlemlerin yasal dayanaklarının esas alınacağı kuşkusuzdur. Ancak, bahsi geçen kanuni düzenlemelerin uygulama alanlarının, sebeplerinin, konularının ve öngördüğü usûllerin farklılık arz etmesi, her bir kentsel
dönüşüm işleminin, kendi yasal çerçevesi bağlamında değerlendirilmesini zorunlu kılmaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu1 73. maddesi2, kentin gelişimine uygun olarak eskiyen kent kısımlarını
yeniden inşa ve restore etmek; konut alanları, sanayi ve ticaret alanları, teknoloji parkları ve sosyal donatılar oluşturmak, deprem riskine karşı tedbirler almak veya kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak
amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulanacağını öngörmektedir.
5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak
Kullanılması Hakkında Kanun3 yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş; sit alanları ile bu bölgelere
ait koruma alanlarının, bölgenin gelişimine uygun olarak yeniden inşa ve restore edilerek, bu bölgelerde
konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturulması, tabii afet risklerine karşı tedbirler
alınması, tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların yenilenerek korunması ve yaşatılarak kullanılması amacıyla yenileme projesi uygulanmasını düzenlemektedir.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun4 ise afet riski altındaki
alan, arsa ve arazilerde sağlıklı ve güvenli yaşama çevreleri oluşturmak amacıyla iyileştirme, tasfiye ve
yenileme yapılabileceğini öngörmektedir.
Çalışmamız kapsamında farklı yasal düzenlemelere dayanılarak gerçekleştirilen kentsel dönüşüm
uygulamaları, dava konusu olmuş veya olması muhtemel uyuşmazlıklar dikkate alınarak idari işlemin
∗
İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi, İdare Hukuku Anabilim Dalı.
1 RG: 13.07.2005/25874.
2 Belediye Kanunu 73. maddesi 5998 sayılı Kanun’la 17.06.2010 ve 6306 sayılı Kanun’la 16.05.2012 tarihlerinde yapılan değişikliklerle yürürlükteki
halini almıştır.
3 RG: 16.06.2005/25866.
4 RG: 31.05.2012/28309.
228
229
unsurları açısından incelenecektir. Bu kapsamda işlemin unsurlarındaki sakatlıkların birbirine sirayet
ederek aynı işlemin birden fazla unsur yönünden sakat hale gelebileceği gözönünde bulundurulmalıdır.
Bu nedenle unsurlar arasında ayrıştırma yapmak her zaman mümkün olamamakta ve çoğu zamanda
yetersiz kalmaktadır.
Diğer yandan; idari yargıda yapılan denetimin kapsamı taraflarca ileri sürülen verilerin incelenmesinden ibaret olmamakta, idari yargılama usulünde geçerli olan re’sen araştırma ilkesi ve ispat vasıtaları da
kullanılmak suretiyle işlemin esas bakımından hukuka uygunluğu denetlenmektedir. Bu bakımdan özellikle; kentsel dönüşüm uygulamalarının nitelikleri de dikkate alınarak; mimarlık ve şehir planlama disiplinlerini ilgilendiren uygulamaların değerlendirilmesi aşamasında keşif ve bilirkişi müesseseleri sıklıkla
karşımıza çıkmaktadır. Hatta gerekli keşif ve bilirkişi5 incelemesi yaptırılmaksızın alınan kararlar temyiz
aşamasında bozulmaktadır6. Bilirkişi raporu hakimler açısından bağlayıcı olmamakla birlikte, hakimin
raporun aksine bir karar vereceği hallerde bunun gerekçesini ortaya koyması gerekmektedir7,8. Ayrıca,
belirtilmelidir ki, özel ve teknik bir bilgiyi gerektiren kentsel dönüşüm uygulamalarının yargısal denetiminde bilirkişinin yaptığı inceleme sonucunda oluşturduğu rapor işlemin hukuka aykırılığının tespitinde
esaslı bir rol oynamaktadır.
Bilindiği üzere, kentsel dönüşüm sürecinde, çok sayıda idari işlem tesis edilmektedir. Bu işlemlerin,
kesin ve icrai nitelikte olanlarının her biri ayrı ayrı dava konusu edilebilir niteliktedir. Bu çalışmada;
bu işlemlerin her birinin hukuka uygunluk bakımından değerlendirilmesi yapılmayacak, sadece kentsel
dönüşüm sürecinde tesis edilen idari işlemlere ilişkin olarak, işlemin unsurları bakımından genel bir değerlendirme yapılacaktır.
5 “Bilirkişinin işlevi, hukukî değerlendirmelere girişmeden, tecrübe kurallarını, yani sahip olduğu özel ve teknik bilgiyi mahkemeye iletmek veya bu
bilgiyi vakıalara uygulamak suretiyle varmış olduğu sonuçlara işaret etmek yahut özel ve teknik bilginin yardımı ile maddî vakıaları tespit etmekten
ibarettir.” (Hukuk Muhakemeleri Kanunu Tasarısı ve Adalet Komisyonu Raporu için bkz: http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem23/yil01/ss393.
pdf.
6 “Mahkemece mahallinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılmasına karar verildiği davacıdan iki kez keşif avansının yatırılmasının istenilmesine
rağmen yatırılmaması üzerine uyuşmazlığın ancak mahallinde yapılacak keşif ve bilirkişi incelemesi ile değerlendirileceğinden davacı şirketin
dava konusu belediye meclisi kararına yönelik iddiaları ispatlayamamış olduğu gerekçesiyle davanın reddine karar verildiği, ancak uyuşmazlığın
çözümünün mahallinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılmasını zorunlu kıldığından 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununun 451.
maddesi uyarınca keşif avansının yargılama sonucu haksız çıkan taraftan alınmak şartıyla davalı idareden, idarenin yatırmaması halinde hazineden
ödenmesi istenerek mahallinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılması gerekmektedir.” Dan, 6.D., E.2010/13552, K.2011/2425, T.24.06.2011.
(Yayınlanmamıştır).
“İdare Mahkemesince yerinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılarak hazırlanacak rapor ile taşınmazın bulunduğu alanın Kanunda öngörülen
şartlar doğrultusunda kentsel dönüşüm alanı ilan edilebilecek bir bölge niteliğinde olup olmadığı değerlendirilerek uyuşmazlık konusu nazım imar
planının üst ölçekli plan kararlarına, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararına uygun olup olmadığının belirlenmesi suretiyle dava konusu imar planı hakkında yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.” Dan, 6.D., E.2010/357, K.2010/7299, T.07.07.2010. (Yayınlanmamıştır).
7 Turgut Tan, İdare Hukuku, Ankara, Turhan Kitabevi, 2011, s. 1063.
8 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun “Bilirkişinin Oy ve Görüşünün Değerlendirilmesi” kenar başlıklı 282. maddesinin gerekçesi şu şekildedir: “Maddede yer alan düzenlemeyle, bilirkişinin, raporunda yahut sözlü açıklamalarında işaret ettiği oy ve görüşünü, hâkimin, diğer delillerle
birlikte serbestçe değerlendireceği hususu hüküm altına alınmış; bu suretle bilirkişinin belirteceği oy ve görüşünün, bir takdiri delil niteliği taşıdığına
açıkça işaret edilmiştir. Anılan hüküm çerçevesinde, hâkim, bilirkişi raporunu yeterli görmemekle beraber, raporda yazılı olan özel ve teknik bilgilerden hareketle, bilirkişinin raporunda varmış olduğu sonucun yanlış olduğu kanısına ulaşacak olursa, bunun gerekçelerini açıkça ortaya koymak
suretiyle, bilirkişi raporunun aksine de karar verebilecektir. Tersine bir anlayış, hâkimi, bilirkişi raporuyla, hüküm arasında bir aracı hâline getirir ki;
bunun hukuk devleti ve onun bir görünüm biçimi olan yargı bağımsızlığı (Anayasanın 2 nci ve 138 inci maddeleri) ile bağdaştırılamayacak olması
sebebiyle kabulü mümkün değildir.” (http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem23/yil01/ss393.pdf.)
230
1. Sebep Unsuru Bakımında Değerlendirme
Kentsel dönüşüm uygulamaları, mevcut yasal düzenlemeler de dikkate alındığında, şehirlerde
yaşayanların ihtiyacı olan konut, altyapı, sosyal donatı alanlarının oluşturulması, eskiyen kent kısımlarının yeniden düzenlenmesi, şehrin doğal, kültürel ve tarihi dokusunun korunması, sanayi ve ticaretin
gelişmesini sağlamak, şehirleri doğal afetlere karşı güçlendirmek şeklinde sayılabilecek farklı amaçlarla gerçekleştirilebilmektedir9. Söz konusu amaçlardan sadece biri dikkate alınabileceği gibi bazen bu
amaçlardan birkaçı da birlikte söz konusu olabilecektir. Esasen, kentsel dönüşüm uygulamasında izlenen
amaç bu uygulamayı gerektiren maddi ya da hukuki olgularla da yakından ilgilidir. Bu maddi ya da hukuki olguların belirlenmesi ise işlemin hazırlık aşamasını oluşturmaktadır.
Bilindiği üzere, İdare, işlemlerini yaparken işlemin hazırlayıcısı niteliğinde olan bir takım incelemeler
yapmak durumundadır. Hazırlık aşaması aynı zamanda bilimsel bir gerekliliktir10. Hazırlık aşamasında
ortaya çıkan veriler idare tarafından tesis edilecek icrai işlemin sebep unsurunu teşkil edeceği gibi şekil,
konu, maksat ve yetki unsurları açısından da belirleyici olacaktır11,12. Başka bir deyişle 5393, 5366 veya
6306 sayılı kanunlardan hangisinin kentsel dönüşüme temel alındığına bağlı olarak işlemi yapmaya yetkili idare, uyulması gereken şekil kuralları, işlemin konusu, sebebi ve amacı da farklılık gösterecektir.
Bu bağlamda sebep unsuru özellikle kentsel dönüşümün uygulanacağı alanı belirlemeye yönelik
kararların alınması yönünden mahkeme kararlarına konu olmuştur. 5393 sayılı Kanun “kentsel dönüşüm
ve gelişim alanı”, 5366 sayılı Kanun “yenileme alanları”, 6306 sayılı Kanun ise “riskli alan” tespiti
ve ilanını öngörmektedir. Bu alanların nasıl tespit edileceği hususunda düzenleyici işlemlerle birtakım
belirlemeler yapılmıştır. Buna göre 5366 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği’nin13 8. maddesi gereği
yenileme alanının tespitinde, tarihi ve kültürel özellikler ile afet riskleri dikkate alınır. Riskli alan tespitinde ise 6306 sayılı Kanun Uygulama Yönetmeliği’nin14 5. maddesine göre, alanın can ve mal kaybına yol
açma riski taşıdığına dair bilimsel veriler dikkate alınarak belirleme yapılır15. Belirtilen alanlara ilişkin
9 Melikşah Yasin, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, TBB Dergisi, S. 60, 2005, s. 109-110.
10 Yıldızhan Yayla, Şehir Planlamasının Başlıca Hukuki Meseleleri ve İstanbul Örneği, İÜHF Yayınları, İstanbul. 1975, s. 40.
11Yayla, Şehir Planlamasının Başlıca Hukuki Meseleleri ve İstanbul Örneği, s. 55.
12 Nitekim, kentsel dönüşümü gerektiren sorunlar uygulanacak kentsel dönüşüm türü açısından belirleyici olmaktadır, bu konuda Özden tarafından
İstanbul’un kentsel dönüşüme ihtiyaç duyan bölgelerine yönelik olarak hazırlanmış olan kentsel yenilemeyi gerektiren sorunlar, kentsel yenileme
türü ve yetkili idarelere ilişkin belirlemeler için bkz: Pelin Pınar Özden, “Kentsel Yenileme Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü Üzerine Düşünceler”, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, S. 23-24, s.265-266. 13 Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği,
RG: 14.12.2005/26023.
14 Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği, RG: 15.12.2012/28498.
15 Riskli alanın tespiti
MADDE 5 - (1) Riskli alan;
a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu,
b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri,
c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını,
ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini,
d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını,
e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu,
f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri,
ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve
231
yapılan belirlemelerde kuşkusuz idarenin takdir yetkisi de sözkonusu olacaktır, ancak hazırlık aşamasında
ortaya çıkan veriler idare açısından bağlayıcı olacak ve idarenin takdir yetkisi de bu veriler bağlamında
sınırlanacak ve şekillenecektir16.
Öncelikle belirtmek gerekir ki, hazırlık çalışmalarının yapılmayışı işlemin sebep unsurunu
sakatlayacaktır. Danıştay 6. Dairesi, “17,5 hektar büyüklüğündeki alanın kentsel dönüşüm ve gelişim
alanı belirlenmesine dair plan değişikliği ile ilgili olarak müellif çalışması yapılmadığı ve müellif raporunun bulunmadığı”nı dikkate alarak işlemin iptaline karar vermiştir17.
Kentsel dönüşüm uygulamalarının sebep unsuru incelenirken dikkate alınacak hususlardan bir diğeri
de bu unsuru oluşturan maddi olguların gerçekleşip gerçekleşmediğidir. Kentsel dönüşüm uygulamalarına
dayanak teşkil eden kanuni düzenlemeler açısından değerlerdirme yapmak gerekirse 5393 sayılı Kanun’a
göre konut, sanayi, ticaret, kamu hizmeti ve sosyal donatı alanları oluşturmak, deprem riskine karşı tedbirler almak veya eskiyen kent kısımlarının yeniden inşa etmek amacıyla kentsel dönüşüm yapılabilecektir. Sayılan bu unsurlar aynı zamanda kentsel dönüşüm uygulamasına sebep teşkil eden maddi olgular
olarak karşımıza çıkmaktadır. 5366 sayılı Kanun’un uygulama alanı bulması için ise yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş sit alanları ve koruma alanlarının yeniden inşa ve restore edilmesi gerekliliğinin söz konusu olması gerekmektedir. 6306 sayılı Kanun ise afet riski altındaki alanlar ile riskli yapıların
sağlıklı ve güvenli bir çevre oluşturmak amacıyla iyileştirilmesi, tasfiye ve yenilenmesini öngörmektedir.
Buna göre afet riski taşıyan alanların ve riskli yapıların varlığı 6306 sayılı Kanun’un uygulanmasını
gerekli kılacaktır. Buna göre, herhangi bir alanda gerekli incelemeler yapılmış olmakla birlikte kentsel
dönüşüm alanı ilanını gerektiren sebeplerin yokluğuna rağmen yapılan ilan hukuka aykırı olacaktır. Bu
durumu değerlendirmesine esas alan Danıştay’a göre, “uyuşmazlık konusu planlarla 1/25000 ölçekli imar
planında belirlenen kentsel dönüşüm alanı sınırlarının genişletildiği, davalı idareye ait taşınmazların
kentsel dönüşüm alanı sınırları içerisine alındığı, diğer taraftan uyuşmazlık konusu bölgenin kentsel
dönüşüm alanı ilan edilmesini gerektiren şartların bulunmaması” işlemin iptalini gerektirecektir18. Ne
var ki sözkonusu kararda kentsel dönüşüm alanı ilanını gerektiren şartların ne olduğuna dair somut bir
açıklama yapılmadığı görülmektedir. Buna karşılık Danıştay 6. Daire 5393 sayılı Kanun’un söz konusu
olduğu başka bir uyuşmazlıkta, planlı gelişen ve imar hakları ile dönüşümü büyük ölçüde tamamlanan
davaya konu bölgenin “Kentsel Dönüşüm Proje Alanı” olarak ilan edilmesini gerektirecek herhangi bir
teknik gerekçenin söz konusu olmadığına ve Belediye Kanunu’nun 73. maddesinin ulaşım sistemi ve
trafik düzenini sağlamak şeklinde bir amacının bulunmadığına hükmetmiştir19. Kentsel dönüşümün gerekliliği konusunda özellikle yapılaşmış alanlar açısından sözkonusu alanın
maddi durumunun kanunun öngördüğü hukuki durumla uyumluluk göstermesi aranacaktır. Örneğin; 5393
sayılı Kanun kapsamında yapılan değerlendirmede, dava konusu alanın eskiyen kent dokusu kapsamında
teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur.
16 Yayla, Şehir Planlamasımn Başlıca Hukuki. Meseleleri ve İstanbul Örneği, s.51.
17 Dan, 6.D., E.2009/3369, K.2010/1115. T.08.02.2010. (Yayınlanmamıştır).
18 Dan, 6.D., E.2009/6049, K. 2009/10380 T.26.10.2009. (Yayınlanmamıştır).
19 Dan, 6.D., E.2009/2012, K. 2009/6544 T.02.06.2009. (Yayınlanmamıştır).
232
olmaması, ekonomik ömrünü tamamlamış ve afet riski taşıyan bölgede bulunmaması nedeniyle kentsel
dönüşüm alanı ilanının hukuka aykırı olduğuna karar verilmiştir20. Daha somut bir şekilde ifade etmek
gerekirse dava konusu edilen kentsel dönüşüm ilan edilen alanın yarıdan fazlasının yakın geçmişte tamamlanarak hizmete giren kavşak alanından oluştuğu ve bu nedenle eskiyen kent dokusu olma koşulunu
sağlamadığı nedeniyle hukuka aykırılığına karar verilmiştir21. Görüldüğü üzere ilgili kanuni düzenlemede
öngörülmüş olan maddi olgunun gerçekleşmemiş olması halinde kentsel dönüşüm uygulamasının
sebep unsuru hukuka aykırı hale gelmektedir. Maddi olgunun gerçekleşip gerçekleşmediği hususu ise
bilimsel incelemeler ve idarenin takdir yetkisi kapsamında yapmış olduğu değerlendirmelere dayanılarak
belirlenebilmektedir.
Kimi hallerde de kentsel dönüşüm ihtiyacı sözkonusu olmakla birlikte bu dönüşüme esas teşkil edecek kanuni düzenleme ve dolayısıyla uygulanacak yöntemin hatalı tespiti nedeniyle sebep unsuru hukuka aykırı hale gelebilmektedir. Buna göre, kentsel dönüşümün gerekliliği yanında kentsel dönüşümün
hangi unsurlar çerçevesinde gerçekleştirileceğinin başka bir deyişle ne yönde bir dönüşüme ihtiyaç duyulduğunun belirlenmesi aşaması da sebep unsuru açısından önem taşımaktadır. Nitekim Danıştay “dava
konusu yerde yeni yapılaşma koşullarında öngörülen kullanımlara ilişkin olarak kentteki gereksinmenin
ne olduğu konularında her hangi bir irdeleme yapılmaksızın, herhangi bir incelemeye dayanılmaksızın
keyfi, gerekçeleri sağlam oluşturulamamış bir plan değişikliği kararı alınmış olduğu, bu nedenle kentsel
alanda kullanımların iktisadi faaliyetlerin yer seçimleri ya da yeniden yer seçimleri konusunda belirsizlik
üreten plan ya da plan değişikliği kararlarının plansızlık örneği olarak sayılması gerektiği”nden yola
çıkarak işlemin hukuka aykırı olduğuna karar vermiştir22.
Belirtildiği üzere, kentsel dönüşümün bilim ve teknik karar aşaması bulunmaktadır, ve bu süreç sosyal
ve doğal afet ve risk analiz verilerine göre yürütülmelidir23,24. Bu süreç sonucunda ortaya çıkan veriler
kentsel dönüşümün maddi gerekçeleri olacaktır, bunların kanuni düzenlemelerle paralellik göstermemesi
halinde hukuka aykırılık gündeme gelecektir. Buna göre maddi olguların hiç gerçekleşmemiş olması ya
da gerçekleşmiş olmakla birlikte kentsel dönüşüm uygulamasına esas teşkil edecek kanuni düzenlemenin
yanlış tespit edilmesi sebep unsurunun hukuka aykırı hale gelmesi sonucunu doğuracaktır25.
II. Yetki Unsuru Bakımından Değerlendirme
Kentsel dönüşüm ile ilgili mevzuat hükümleri incelendiğinde konularına göre merkezi ya da mahalli
idarelerin kentsel dönüşüm uygulamalarını gerçekleştirmek hususunda yetkili olabildiği görülmektedir.
Bunun yanında, kentsel dönüşüm alanlarının birden fazla kanun kapsamına girmesi ihtimali veya kentsel
20 Dan, 6.D., E.2008/4749, K. 2010/4013, T.20.04.2010. (Yayınlanmamıştır).
23 Halil Kalabalık, İmar Hukuku¸ 4. bs., C. 3., Ankara, Seçkin, 2012, s. 3516.
24 Kimi zaman araştırmanın ne şekilde yapılacağı kanunda öngörülür, buna aykırılık usul sakatlığını da gündeme getirir. (Yayla, Şehir Planlamasımn
Başlıca Hukuki Meseleleri ve İstanbul Örneği, s. 40.).
25 “(...) Uyuşmazlığa konu alanın 6306 sayılı Kanunda belirtilen “riskli alan” özelliğini taşıdığına dair düzenlenen raporun alanda bulunan yapılarla
ilgili olarak üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybuna yol açma riski taşıdığına dair somut herhangi bir bilgi içermediği sonucuna ulaşıldığı
(...)” Dan, 14.D., E.2013/1493, K.2013/5670, T. 10.09.2013. (http://www.danistay.gov.tr/kararlar/2013_1493.pdf.)
233
dönüşüm uygulama alanlarının coğrafi olarak birden fazla idarenin sınırlarına dahil oluşu da yetki karmaşalarının gündeme gelmesine neden olabilmektedir.
Sözünü ettiğimiz, kentsel dönüşüm alanlarının birden fazla kanun kapsamına germesi nedeniyle ortaya çıkacak yetki karmaşalarını somutlaştırmak gerekirse; 5393 sayılı Kanun deprem riskine karşı önlem
almak amacıyla kentsel dönüşüm yapılabileceğini öngörmektedir. Fakat daha sonra yürürlüğe giren ve
diğer kanunların kendisine aykırı ve engelleyici olan hükümlerinin uygulanmayacağını öngören 6306
sayılı Kanun da afet riski altındaki alanların dönüşümünü düzenlemektedir. Bu durumda deprem riskinin
sözkonusu olduğu alanlarda yapılacak kentsel dönüşüm uygulamalarında yetkili idareler 6306 sayılı Kanuna göre tespit edilecektir.
Buna paralel şekilde kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak konusunda da hem 5393 hem de
5366 sayılı Kanun düzenleme öngörmektedir. Bu konuda özel kanun niteliğinde olan 5366 sayılı Kanun
hükümleri uygulanacaktır.
5366 sayılı Kanun’un da kapsamına girmekte olan ve yetkili idarenin belirlenmesini gerektiren başka
bir husus ise kültür ve tabiat varlıklarına ilişkin işlemlerdir. Buna göre, Kültür ve Turizm Bakanlığı’nın
2863 sayılı Kanun’un26 10. maddesindeki, “taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunmasını sağlamak
için gerekli tedbirleri almak, aldırmak ve bunların denetimini yapmak” şeklindeki yetkisinin 5336 sayılı
Kanun kapsamında devam edip etmediği konusunda tereddüt doğabilecektir. 5366 sayılı Kanun yerel
yönetimlerin yenileme alanlarının tespitine ilişkin kararlarının Bakanlar Kurulu tarafından onaylanacağını
öngörmektedir. Bu düzenleme karşısında, yerel yönetimler tarafından alınacak yenileme kararında 2863
sayılı Kanun hükümlerinin uygulanmayacağına dair bir düzenleme de bulunmadığı dikkate alınarak
Bakanlığın yetkisinin devam ettiği kabul edilmelidir27.
Kentsel dönüşüm alanlarının coğrafi olarak birden fazla idarenin sınırlarına dahil olmasına ilişkin
olarak ise ilk olarak, büyükşehir ile ilçe belediye idareleri arasında çıkabilecek yetki sorunu ele alınmalıdır. Bu kapsamda, 5393 sayılı Kanun’un 73. maddesi gereğince bu Kanun kapsamında yapılacak kentsel
dönüşüm uygulamaları hususunda kendi sınırları içerisinde bulunan alanlarda büyükşehir belediyesi yetkili olacaktır.
Fakat 5366 sayılı Kanun büyükşehir belediyesi sınırlarına dahil olan yerlerde kimin yetkili olacağına
dair bir düzenleme içermemektedir ve bu da yetkili idarenin belirlenmesinde bazı zorluklara neden olmaktadır. Öncelikle kanun belediyelerce yapılacak kentsel yenileme alanı belirlenmesine ilişkin kararın
Bakanlar Kurulu’nca onaylanacağını düzenlemekte fakat büyükşehir belediyeleri tarafından verilecek
kararları bu kapsamda saymamaktadır. Bu düzenleme karşısında büyükşehir belediyelerinin kentsel yenileme alanına ilişkin kararının da Bakanlar Kurulunca onaylanacağı kabul edenler28 yanında büyükşehir
belediyelerine kentsel yenileme alanı belirlenmesi konusunda bir yetki verilmediği savunan görüş de söz26 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, RG: 23.07.1983/18113.
27 Yasin, Bakanlığın iznine gerek olmadığının da savunulabileceğini belirtmektedir. (Yasin, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, s.
119).
28 Gül Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, İstanbul, XII Levha Yayınları, 2009, s. 88; Kalabalık, İmar Hukuku¸ C. 3, s. 3531.
234
konusudur29. İlgili kanunda büyükşehir belediyesine verilmiş olan yetkilerin açıkça düzenlendiği maddeler mevcuttur. Uygulama Yönetmeliğinin 10. maddesinde de büyükşehir belediyesi sınırları içindeki ilçe
belediyesi kararlarının onaylanmak üzere büyükşehir belediye meclisine gönderileceği öngörülmektedir.
Buna göre büyükşehir belediyesinin ancak, birden fazla ilçe belediyesi sınırlarına dahil olan yerlere ilişkin
kentsel yenileme alanı ilanına yetkili olduğunun kabulü gerektiği belirtilmektedir30.
5366 sayılı Kanun kapsamında yapılacak kentsel dönüşüm projeleri konusunda büyükşehir belediyesinin kendi yetki ve görev alanlarında uygulama yapabilmesi bunlar dışında ilçe belediyelerinin öncelikle
yetkili olması gerektiği belirtilmektedir31. Fakat büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyesinin görev ve
yetkisine giren alanlarda yapacağı kentsel dönüşüm projelerinin yetki unsuru yönünden hukuka aykırı
olacağı şeklinde kesin bir yargıya varmak güçtür.
Yetki unsuruna ilişkin olarak yukarıda sözünü ettiğimiz, ortaya çıkması muhtemel iki temel uyuşmazlık yanında yetki unsurunu alt başlıklar altında ele almak gerekirse konu ve yer bakımından yetkisizlik
ve ayrıca yetki devri hususuna da değinmek gerekecektir.
A. Konu Bakımından Yetkisizlik
İdarelerin, yasal düzenlemelerle belirlenen yetki alanlarının dışına çıkarak işlem yapması halinde konu
yönünden yetkisizlik sözkonusu olacaktır32. Kentsel dönüşüm uygulamaları çerçevesinde bu kapsamda
büyükşehir belediyeleri ile ilçe belediyeleri arasında yetki karmaşaları çıkabilmektedir.
Bu kapsamda, 5216 sayılı Kanun’un 7. maddesinin (e) fıkrasında öngörülmüş olan büyükşehir belediyelerinin kentsel dönüşüm uygulaması yapmak konusunda 5393 sayılı Kanun’daki yetkileri kullanacağı
şeklindeki düzenlemenin sonuçları üzerinde durulması gerekecektir. Belirtilmelidir ki, sözkonusu düzenleme bu alanlara dair tüm yetkilerin büyükşehir belediyeleri tarafından kullanılacağı anlamına gelmemektedir. 5393 sayılı Kanun’un 73. maddesindeki düzenleme gereğince büyükşehir belediyesi kentsel
dönüşüm alanlarına ilişkin olarak ilçe belediyesinin sahip olduğu yetkilerden imar hareketlerinin bütünlüğü açısından, imar planları ve imar planları doğrultusunda gerçekleştirilecek faaliyetlerin ruhsatlandırılması ve benzeri imar işlemleri ile 3194 sayılı İmar Kanunu’nda belediyelere verilmiş yetkileri kullanmak
hususunda salahiyetli olacaktır. Buna karşılık, bu yerlerle ilgili diğer yetkiler ilgili idarelerce kullanılmaya
devam edilecektir. Nitekim, Danıştay’ın yaklaşımı da bu yönedir. Yüksek Mahkeme; ilgili mevzuatta
“kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ilan edilen yerlerde işyeri açma ve çalışma ruhsatı verme yetkisinin
büyükşehir belediyelerine geçeceğine ilişkin bir düzenlemenin yer almaması ve dava konusu işyerinin bulunduğu taşınmazın, büyükşehir belediyesi tarafından yapılan veya işletilen yer kapsamında da olmaması
nedenleriyle” büyükşehir belediyesinin ruhsatsız işyerinin ruhsat alınıncaya kadar faaliyetten alıkonul29 Aydın Gülan’ın 27.12.2007 tarihli, 5366 Sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatıralark Kullanılması Hakkında Kanun, Uygulamalar ve İstanbul konulu paneldeki konuşması, s. 88’den naklen Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu.
30 Yasin, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, s. 119-120.
32 Tan, İdare Hukuku, s. 822.
235
masına ilişkin işlemin hukuka aykırı olduğuna karar vermiştir33.
Buna karşılık Danıştay kararlarına konu uyuşmazlıklarda ilçe belediyesine ait olan yetkilerin hangilerinin kentsel dönüşüm alanında yetki sahibi olan büyükşehir belediyesine geçeceğine ilişkin olarak
“Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı’nca davacıya ait yapının imara aykırılığı hususunun 5216
sayılı Kanunun 11. maddesi uyarınca ilgili ilçe belediye başkanlığına bildirilmesi ve ancak ilgili ilçe
belediyesince anılan kanun hükmünde belirtilen üç aylık süre içinde imara aykırılığın giderilmesi için
karar alınmaması ve buna bağlı olarak gereğinin yapılmaması halinde 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 32.
maddesinin uygulanması suretiyle anılan yapının yıkılmasına karar verilmesi gerekmesine karşın yasal
düzenlemeye aykırı olarak yapının bulunduğu bölgenin Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanı olarak ilan
edildiğinden bahisle söz konusu yapının ykımına ve davacının para cezası ile cezalandırılmasına karar
verilmesinde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı”na karar verilmiştir34.
5393 sayılı Kanun’da kentsel dönüşüm alanlarında büyükşehir belediyelerinin imar planı yapmak
hususunda yetkili olduğu belirtilmiş olmakla birlikte yargı yeri bu yetkinin “kentsel dönüşüm ve gelişim
proje alanı ilan edilen alanlarda mevcut imar uygulamalarının durdurulması veya proje alanı ilan edilen
yerlerdeki mevcut planların tümünün iptal edilerek alanı tamamen plansız hale getirilmesi sonucunu
doğurmayacağı”nı kanunda bu yönde bir düzenleme bulunmadığına karar vermiştir35.
Bahsi geçen kararlara göre kentsel dönüşüm uygulamalarının gerçekleştirilmesi ile bağlantılı olduğu
ve kanunda öngörüldüğü sürece büyükşehir belediyesi ilçe belediyesinin yetkilerini kullanabilecektir,
aksi halde konu yönünden yetkisizlik sözkonusu olacaktır. Yukarıda örneğini verdiğimiz kararlar dışında
elbette yürürlükteki diğer kanunlara dayalı olarak da idarelerin yapmış olduğu işlemlerin konu bakımından yetkisizlik nedeniyle hukuka aykırı hale gelmesi mümkün olabilecektir.
B. Yer Bakımından Yetkisizlik
İdarenin yetkisini kendisine tanınmış olan coğrafi alanlar dışında kullanması halinde yer bakımından
yetkisizlik sözkonusu olacaktır36. Bu konuda uygulamada sıklıkla karşılaşılan örneklerden biri de 2985
sayılı Kanun’da37, gecekondu dönüşüm projesi uygulayacağı alanlarda ve mülkiyeti kendisine ait arsa ve
arazilerde yetkili olacağı belirlenmiş olan TOKİ’nin, kentsel dönüşüm ve gelişme alanı olarak ilan edilen
ve planlı olan alanları “Gecekondu Dönüşüm Alanı” olarak nitelendirip oradaki taşınmazları kamulaştırmak yönünde işlem tesis etmesidir. Ancak TOKİ’nin bu yönde bir yetkisinin olmaması işlemin hukuka
aykırı olduğuna karar verilmesi sonucunu doğurmaktadır38.
Yetki unsuru bakımından yapmış olduğumuz genel açıklamalar da da belirttiğimiz üzere büyükşehir
belediyesi ile ilçe belediyesi arasında da yetki sorunları gündeme gelebilmektedir. Nitekim Danıştay,
33 Dan, 6.D., E.2009/7493, K.2010/242, T.25.01.2010. (Yayınlanmamıştır).
36 Tan, İdare Hukuku, s.817.
37 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu, RG: 17.03.1984/18344.
236
büyükşehir belediyesi sınırları içinde yer alan ilçe belediyesinin kentsel dönüşüm alanı ilanına ilişkin
işlemi hakkında “5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 7. maddesi uyarınca büyükşehirlerde
kentsel dönüşüm alanı ilan etme yetkisinin büyükşehir belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında
yer aldığı, kentsel dönüşüm alanında işlem tesis edilmesinde ilçe belediyesinin yetkisinin bulunmadığı”
yönünde karar vermiştir39.
C. Yetki Devri
Üst makamda bulunanların, açık bir yasal dayanak bulunması koşuluyla, yetkilerinden bir bölümün
alt makamlara devretmesi şeklinde tanımlayabileceğimiz yetki devri 40 kentsel dönüşüm uygulamaları
açısından da gündeme gelebilmektedir. Başka bir deyişle hukuka uygun bir yetki devrinin şartları; yetki
devri konusunda açık bir yasal düzenleme bulunması, yetki devrinin belli konularda yapılması ve yetkilerin tümünün devredilmemesi şeklinde açıklanabilir. Örneğin, 6306 sayılı Kanun’un 6/12 maddesinde
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın TOKİ veya belediyelere yetki devrinde bulunabileceği düzenlenmiştir.
Bu maddeye dayanarak Bakanlık tüm yetkilerini devredemeyecektir, aksi halde bu yetki devri ve ona
dayanılarak tesis edilen işlemler hukuka aykırı hale gelecektir41.
Yetki devri konusunda Danıştay kararlarına konu olan başka bir husus ise büyükşehir belediyesinin
5216 sayılı Kanun 7/e maddesinde düzenlenmiş olan kentsel dönüşüm projesi ile ilgili yetkilerini ilçe
belediyesine devretmesi hakkındadır. Büyükşehir belediyesinin bu konudaki görevlerini devredebileceğini açıkça öngören yasal bir düzenleme bulunmadığından işlemin hukuka aykırı olduğuna karar verilmiştir42.
III. Usûl Unsuru Bakımından Değerlendirme
Kentsel dönüşüm uygulamalarına ilişkin olarak ilgili yasal düzenlemelerde çeşitli usûl kuralları yer
almaktadır. Bu kapsamda öncelikle özellik arz eden “katılım” hususuna değinmek gerekecektir. Belirtilmelidir ki; katılım genel bir usûl ilkesi değil ancak mevzuatta öngörüldüğü ölçüde geçerli bir ilkedir. Bu
nedenle kentsel dönüşüm bakımından da tüm kanunlara ilişkin olarak değil, mevzuatta öngörülmüş olan
ve uygulanan kanuni düzenlemeler açısından değerlendirme yapılmalıdır.
Bu kapsamda, kentsel dönüşüm uygulamalarının başarıya ulaşmasında da önemi olduğu belirtilen
katılıma ilişkin olarak 5366 sayılı Kanun’un Uygulama Yönetmeliği’nin 7. maddesinde yenileme alanı
içinde kalan mülk sahipleri veya bölge halkını bilgilendirmek üzere toplantılar yapılarak görüşlerinin
alınacağı belirtilmiştir. Buna karşılık toplantılarda alınacak kararların idare için bağlayıcı olacağına ilişkin
bir düzenleme bulunmamaktadır, toplantılar hazırlık işlemi niteliğindedir ve projenin bu toplantılar yapılmadan yapılması halinde şekil unsuru sakatlığa gündeme gelecektir43.
40 Tan, İdare Hukuku, s.241.
41 Tan, İdare Hukuku, s. 826; Kalabalık, İmar Hukuku¸ C. 3, s. 3680.
42 Dan 6.D., E.2009/3379, K. 2009/8860, T.22.09.2009. (Yayınlanmamıştır).
43 Yayla, Şehir Planlamasımn Başlıca Hukuki. Meseleleri ve İstanbul Örneği, s. 45; Melikşah Yasin, “Tarihi Mekanların
Sürecinde Mahalli İdarelerin Rolü”, Legal Hukuk Dergisi, İstanbul, Eylül 2006, s. 2714.
Dönüştürülmesi
237
Ayrıca, 5393 sayılı Belediye Kanunu Hemşehri Hukuku kenar başlıklı 13. maddesinde kişilerin ikamet ettiği beldede belediye karar ve hizmetlerine katılma hakkı olduğu belirtilmiştir. Bu madde bir şekil
unsurundan ziyade belde sakinlerine tanınmış olan bir hakkı düzenlemektedir. Bunun sonucu olarak
hizmetin hukuka uygun yürütülüp yürütülmediğini yargı önüne taşımak konusunda menfaat sahibi olmak
sonucunu doğurmaktadır44.
İkinci olarak ise, kentsel dönüşüm uygulamalarının hazırlık aşaması ve dolayısıyla sebep unsuruyla da
yakından ilgili olan ve hazırlanmaları gerekliliği kanuni düzenlemelerle öngörülmüş bilimsel raporların
oluşturulma süreci de usûl unsuruna ilişkindir. Danıştay’ın da bu yönde kararları mevcuttur45.
Bunlara ek olarak, kanuni düzenlemeler işlemlerin yapılışı aşamasında çeşitli kurumların görüşünün
alınmasını öngörebilir, alınması gerekli görüşlerin alınmaması halinde de işlem usul yönünden sakat olacaktır46.
IV. Konu Unsuru Bakımından Değerlendirme
Kent sorunlarının farklı olmasına bağlı olarak kentsel dönüşüm projelerinde farklı unsur ve araçların
uygulanması sözkonusu olmaktadır47. Buna ek olarak kentsel dönüşüm fiziksel, ekonomik, sosyal, planlama ve tasarım boyutlarının bir arada olmasını gerektiren çok yönlü bir uygulamadır48.
Kentsel dönüşüm uygulamasının içeriğinin hukuka uygunluğunun denetiminde alanın özellikleri ve
ihtiyaçları dikkate alınmalıdır. Bu nedenle konu ve sebep unsurları birbiriyle bağlantılı olarak ele alınmalıdır. Konu unsurunun değerlendirilmesi kapsamında ise idarenin takdir yetkisinin denetimi, ölçülülük
ilkesi gündeme gelmektedir. Bu nedenle bunlar ayrı başlıklar altında ele alınacaktır.
A. Takdir Yetkisi
Kentsel dönüşüme imkan tanıyan kanuni düzenlemeler arasında idareye takdir yetkisi tanıyan pek çok
45 “Dava konusu Bakanlar Kurulu kararı incelendiğinde; uyuşmazlık konusu alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski
taşıdığına dair farklı tarihlerde idarelerce hazırlanan teknik raporların, yapıların hangi yönlerden can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak yeterli bilgi içermesi gerektiği halde, kararın hazırlık aşamasında esas alınan raporların eski tarihli olduğu, davalı idarelerin savunmalarında
belirttiği 28.03.2006 günlü rapordaki incelemenin de sadece 15.17.19 numaralı binalara ilişkin olduğu, yapıların tamamına ait yapılmış bir inceleme
bulunmadığı, en son hazırlanan raporda da yapılarn hangi yönlerde can ve mal kaybuna yol açma riski taşıdığına dair bilgi içermediği, sadece alanın
tarihsel gelişimine ilişkin bilgilere yer verildiği, buna karşın davacılar tarafından Ankara 9. Sulh Hukuk Mahkemesinin E:2013/44 kayıtlı dosyasında
yaptırılarak sunulan bilirkişi raporunda; alandaki yapılara ilişkin tek tek incelemelerde bulunulduğu ve yapılarda can ve mal kaybına yol açma riski
taşıyacak derecede bulgulara rastlanmadığnıın belirtildiği de göz önünde bulundurulduğunda davalılırdan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından
hazırlanan raporun, alanın riskli alan ilan edilebilmesi için gerekli olan raporun niteliklerini taşımadığı görülmüştür.” Dan, 14.D., E.2013/1493,
K.2013/5670, T.10.09.2013. (http://www.danistay.gov.tr/kararlar/2013_1493.pdf.).
46 “İmar planları yapılırken İmar Kanunu›nun 11.maddesi uyarınca askeri yasak bölgeler, güvenlik bölgeleri ile ülke güvenliği ile doğrudan doğruya
ilgili Türk Silahlı Kuvvetlerine ait harekat ve savunma amaçlı yerlerin hariç tutulması ve bu yerlerde ve çevresindeki yapılacak imar planları ile
değişikliklerin onaylanmasından önce Milli Savunma Bakanlığı›nın görüşünün alınması gerektiğinden, bu usule uyulmadan dava konusu parsellerin
de bulunduğu alanın «Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Projesi Alanı» olarak ayrılması yönündeki işlem”in iptali hakkında Dan, 6.D., E.2008/13066,
K.2010/8671, T.04.10.2010. (Yayınlanmamıştır).
47 Küçükçekmece Atölye Çalışması Sonuçları, Uluslararası Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Sempozyumu: Küçükçekmece Belediyesi Atölye
Çalışması, 27-30 Kasım, Küçükçekmece Belediyesi Yayını, İstanbul, 2005, s. 344.
48 Pelin Pınar Özden, “Türkiye’de Kentsel Dönüşümün Uygulanabilirliği Üzerine Düşünceler”, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi
Dergisi, No. 35, Ekim 2006, s. 219.
238
hüküm bulunmaktadır. Bireylerin mülkiyet, barınma gibi temel haklarına sınırlama getirmesi mümkün
olan kentsel dönüşüm uygulamaları karşısında menfaati ihlal edilenlerin korunması açısından idarenin
takdir yetkisini kullanarak tesis ettiği işlemlerin yargısal denetimi ve bunun kapsamı önem arz etmektedir.
Esasen, kentsel dönüşüm uygulamalarının, farklı yerlerde ve koşullarda idarenin farklı yöntemler uygulamasına veya elverişli çözümler üretmesine imkan tanıması bakımından takdir yetkisi varlığının gerekliliği
de kabul edilmelidir49. Konumuz açısından üzerinde durulması gereken husus da idareye takdir yetkisi
verilip verilmemesi değil, fakat bu takdir yetkisinin hukuka uygun şekilde kullanılmasını temin etmek
amacıyla yapılacak olan yargısal denetime ilişkin değerlendirme yapmaktır.
Takdir yetkisi idarenin belli şart ve durumların meydana gelmesi halinde belli bir kararı alıp almamak
veya kanunda öngörülen değişik çözümler arasında bir seçim yapmak konusunda tanınan bir serbestiye
ya da belirli bir konuda karar alabilmek için hangi şart ve durumların ortaya çıkması gerektiğini tespit
etmek imkânına sahip olmasıdır50. İdare, kanun koyucu tarafından belirsiz olarak bırakılmış olan bulunan
davranış koşullarını belirleme yetki ve serbestine sahip olmakta ve bu kapsamda esasen çeşitli davranış
biçimlerinden birini ya da ötekini haklı kılacak şekilde bir belirleme yetkisini de haiz olmaktadır51. Genel
kabule göre takdir yetkisi sebep ve konusu unsurlarına ilişkin olabilecektir52.
Belirtildiği üzere, kentsel dönüşüm uygulamaları kapsamında idareye takdir yetkisi veren pek çok
düzenleme bulunmaktadır. Bunlardan, 5393 sayılı Kanun’daki düzenlemeye göre; kentsel dönüşüm ve
gelişim alanlarının belirlenmesinde üzerinde yapı olan veya olmayan, imarlı veya imarsız alanlar arasında
seçim yapılabilmesi, bu alanlarda yapı yükseklik ve yoğunluğunun belirlenmesi, alanın büyüklüğünün en
az 5 en çok 500 hektar olması, kentsel dönüşüm projelerinin etaplar halinde yapılabilmesi idarenin takdir
yetkisi dahilindedir53.
5366 sayılı Kanun’a göre de yenileme alanlarının belirlenmesi, bu alanlarda yapılacak yenileme pro49 “İptal istemlerinde, dava konusu kurallar ile idareye sınırsız ve keyfi uygulamalara açık yetkiler verilerek kentsel dönüşüm ve gelişim proje
alanlarındaki gerçek ve tüzel kişilerin hukuksal güvenliklerinin ihlal edildiği ileri sürülmüş ise de, dava konusu kurallarla belediyelere kentsel
dönüşüm ve gelişim projeleri uygulama konusunda takdir yetkisi verilmesi bir gerekliliktir. Zira kentler sürekli değişen ve gelişen alanlar olduğundan,
kentlerin her geçen gün değişen ihtiyaçlarının önceden belirlenmesinin güçlüğü nedeniyle, bu ihtiyaçların nasıl karşılanacağının kanunlarda tüm
detaylarıyla öngörülmesi mümkün değildir. Kaldı ki, 5393 sayılı Kanun’un 73. maddesinde kentsel dönüşüm ve gelişim projelerinin konut alanları,
sanayi alanları, ticaret alanları, teknoloji parkları, kamu hizmeti alanları, rekreasyon alanları ve her türlü sosyal donatı alanları oluşturmak, eskiyen
kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek, kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak veya deprem riskine karşı tedbirler almak amacıyla
uygulanabileceği; uygulama yapılacak alanın ise belediye veya mücavir alan sınırları içerisinde bulunması, büyüklüğünün en az 5 en çok 500 hektar
arasında olması gerektiği belirtilerek bu yetkinin çerçevesi de belirlenmiştir. Öte yandan, belediyelere verilen bu yetki sınırsız olmayıp, başta kamu yararının sağlanmasının yanı sıra, hizmet gerekleri, şehircilik ve planlama
ilkeleri ve bu yetkiyi öngören yasal düzenlemelerdeki amacın gerçekleştirilmesi ile sınırlıdır. Diğer taraftan, idare, takdir yetkisini kullanırken,
hukukun genel ilkelerine ve hakkaniyete de uymak zorundadır. İdarenin yaptığı her eylem ve işlemde bu ilkelere uygun hareket etmesi bir
zorunluluktur. Zira hukuk devleti ilkesinde idarenin hukuka bağlılığı esas olup idarenin faaliyetlerinin hukuka uygunluğu yargı denetimine tabidir.
Anayasa’nın 125. maddesinde de “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” denilerek idarenin hukuka bağlılığı, yargı denetimi sayesinde etkili biçimde sağlanmış ve idare edilenler, idarenin kanunsuz ve keyfi davranışlarına karşı korunmuştur.” AYM, E. 2010/82, K.
2012/159, T.18.10.2012, RG:23.07.2013/28716.
50 Halil Kalabalık, “İdarenin Takdir Yetkisinin Sınırları ve Yargısal Denetimi”, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 1, 1997, s. 174.
51 Metin Günday, “1982 Anayasasına Göre İdari Yargı Denetiminin Kapsamı ve Sınırları”, 1. Ulusal İdare Hukuku Kongresi, I. Kitap, Ankara 1-4
Mayıs 1990, s. 146.
52 Günday, “1982 Anayasasına Göre İdari Yargı Denetiminin Kapsamı ve Sınırları”, s. 145.
53 Kalabalık, İmar Hukuku¸ C. 3, s. 3562.
239
jelerinin içeriği, uygulamaların etaplar halinde yapılabilmesi, maliklerin taşınmazları üzerindeki tasarruflarının kısıtlanması hususlarında idarenin takdir yetkisi bulunmaktadır.
6306 sayılı Kanun ise riskli alan ve rezerv yapı alanı belirleme, riskli alan ve riskli yapılarda iyileştirme, tasfiye veya yenilemenin yapılması, riskli alan ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlarda
mevcut bulunan imar ve yapılaşma işlemlerinin geçici olarak durdurulması, tahliye edilen yapıların maliki veya kiracılara yapılacak yardımlar, riskli ve rezerv yapı alanlarında yapılacak planlamalar ve bu
planlamalara esas teşkil edecek standartları belirlemek hususlarında idareye takdir yetkisi tanımaktadır.
Anayasanın 125. maddesi gereği, yargı yetkisinin işlemlerin hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı
olmasının sonucu olarak, idarenin sahip olduğu takdir yetkisini kaldıracak şekilde yargı kararı verilemeyecektir. Takdir yetkisinin yargısal denetiminde idarenin işlemini dayandırdığı vakıaların gerçeğe uygunluğu yanı sıra kanunda yer alan ve takdir yetkisine kaynaklık eden belirsiz kavramların objektif anlamları
esas alınarak idarenin vakıalara ilişkin olarak yaptığı nitelendirmenin denetlenmesi sözkonusu olacaktır54.
Kentsel dönüşüm uygulamaları açısından takdir yetkisi birtakım ölçütler çerçevesinde denetlenmektedir. Buna göre takdir yetkisinin yargısal denetimi aşamasında planlama esasları, şehircilik ilkeleri ve
kamu yararı, hizmet gerekleri, takdir yetkisini öngören yasal düzenlemelerdeki amacın gerçekleştirilmesi
ve eşitlik ilkesi karşımıza çıkmakta ve bunlar aynı zamanda takdir yetkisinin sınırını oluşturmaktadır55.
1. Planlama Esasları ve Şehircilik İlkeleri
Kentsel dönüşüm uygulamalarında idarenin sahip olduğu takdir yetkisinin yargı yerlerince denetiminde genellikle; planlama esasları, şehircilik ilkeleri ve kamu yararı kavramlarıyla karşılaşılmaktadır.
Çalışmamız kapsamında takdir yetkisinin yargısal denetimi hususunda bu üç kavram üzerinde durulacaktır. Yargı kararları incelendiğinde planlama esasları, şehircilik ilkeleri ve kamu yararı kavramlarının
birbirinin tamamlayıcısı şeklinde ortaya konulduğu ve bunlara dair ortak bir değerlendirme yapıldığı
öngörülmektedir56.
Öte yandan bu kavramların tanımını yapmak güçtür. Planlama esasları ile şehircilik ilkelerinin
belirlenmesi aşamasında bilimsel temel ve ölçütlere dayandırarak inceleme olanağı bulunmakta ve bu
kapsamda ilgili bilim dallarının geliştirmiş olduğu ve evrensel nitelik kazanmış olan teknik kurallara
dayanılması mümkün olmaktadır57. Bu bağlamda doğal kaynakların korunması, tarih ve sanat değerler54 Günday, “1982 Anayasasına Göre İdari Yargı Denetiminin Kapsamı ve Sınırları”, s. 147.
55 Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, s. 134-135.
56 “(…) dosyanın ele alınarak işlemin şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı yönünden Kentsel Dönüşüm ve Gelişim ilke ve esaslarıyla
bağdaşıp bağdaşmadığı yönlerinden yeniden incelenmesi gerekmektedir.” Dan, 6.D., E.2011/2289, K.2011/3355, T.26.09.2011. (Yayınlanmamıştır).
“İdare Mahkemesince, davacının iddiaları çerçevesinde, plan kapsamında yoğunluk artışı olup olmadığı, var ise bunun uygun olup olmadığı, sosyal
donatı alanlarının yeterli olup olmadığı, kentsel dönüşüm alanı belirlenmesi dikkate alınarak amacına uygun kullanım kararları getirilip getirilmediğinin yaptırılacak keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda hazırlanacak rapor dikkate alınarak açıkça ortaya konulması suretiyle dava konusu planlar
hakkında yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.” Dan, 6.D., E.2010/8338, K.2011/740, T.22.03.2011. (Yayınlanmamıştır).
57 Ruşen Keleş, “Kent ve Çevre Değerleri Bağlamında Kamu Yararı Kavramı”, Melih Ersoy ve Çağatay Keskinok (Der.), Mekan Planlama ve Yargı
Denetimi, Ankara, Yargı Yayınevi, s. 7.
240
inin korunması, toplumun esenliği ile bu alanda uzmanlaşmış kişilerin meslek etiği anlayışları58 gibi etkenler bu iki kavramın içeriğinin belirlenmesinde rol oynamaktadır59. İdari yargıda açılan davalarda da
bilirkişi incelemesi aracılığıyla planlama esasları ve şehircilik ilkelerine aykırılık ortaya konmaktadır.
2. Kamu Yararı
Kamu yararı kavramı ise özü ya da içeriği önceden belli olmayan bir kavramdır60. Kamu yararından
ne anlaşılması gerektiğini saptamak daha güçtür, kavramın siyasal, etik ve ideolojik boyutları onu tanımlamayı güçleştirmektedir fakat yine de bu durum onun bir ölçüt olarak kullanılmasına engel değildir61.
Kamu yararı her idari işlemde bulunması gereken bir şarttır ve bireysel yararların karşıtıdır, sırf özel kişilerin yararı yahut toplumun bir kesiminin amaç ve yararına hizmet eden kararlar hukuka aykırı olacaktır62.
Kimi yasal düzenlemelerde kamu yararının içeriği belirlenmiştir ki bu halde özel amaç sözkonusudur. Bu
nedenlerle, işlemlerin kamu yararına uygun olup olmadığı denetlenirken her somut olayda koşullara göre
belirleme yapılarak ayrı ayrı değerlendirme yapılması gerekmektedir.
Kavramlara dair kesin tanımlar bulunmamakla birlikte idari yargı yerlerince belirlenmiş kimi ölçütler
bulunmaktadır:
• Kentsel dönüşüm uygulanacak alanın yasal düzenlemelerde belirlenen şartları taşıdığının tespiti
halinde sağlıklı ve düzenli bir kentleşme oluşturulması bu kavramlar kapsamında hukuka uygundur63,
Buna karşılık, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararına aykırı olduğu tespit edilen hususlar şu şekilde sıralanabilir:
• Yapı ve nüfus yoğunluğunun çevre koşullarına aykırı şekilde artırılması, buna bağlı olarak ulaşım
sorunlarının gündeme gelmesi64, jeolojik yönden riskli bölgelerde yapı yoğunluğunun artırılması65,
• Mevcut durumda yapılacak değişikliklerde teknik gerekçelere dayanılmaması66
• Yeşil alan olan bölgelerin yapılaşmaya açılması ve buna bağlı olarak yoğunluğun ve ulaşım sorun58 Bu ölçüt beraberinde öznelliği de getirmektedir.
59 Keleş, “Kent ve Çevre Değerleri Bağlamında Kamu Yararı Kavramı”, s. 7
60 Tekin Akıllıoğlu, “Kamu Yararı Kavramı Üzerine Düşünceler”, Amme İdaresi Dergisi, C. 24, S. 2, s. 11.
61 Keleş, “Kent ve Çevre Değerleri Bağlamında Kamu Yararı Kavramı”, s. 7.
62 Yayla, Şehir Planlamasımn Başlıca Hukuki. Meseleleri ve İstanbul Örneği, s. 201.
63 “5393 sayılı Kanun’a dayanılarak yapılan kentsel dönüşümde “uyuşmazlık konusu taşınmazların da bulunduğu bölgenin, jeolojik yönden sakıncalı
alanda kalması, sağlıksız, düzensiz ve imar mevzuatına aykırı yapıların bulunması, mevcut yapılarda eskime ve yıpranma görünmesi nedeniyle sağlıklı ve düzenli bir kentleşme oluşturmak amacıyla anılan bölgenin dönüşüm ve gelişim proje alanı sınırları içerisine alınmasına ilişkin dava konusu
işlemde, imar mevzuatına, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı” Dan, 6.D., E.2008/4051, K.2008/8044,
T.20.11.2008. (Yayınlanmamıştır).
64 “Çevre yapılaşma koşullarına aykırı kullanım ve yapı yoğunlukları önererek kentsel ulaşım sistemini zedelediği, bu nedenlerle imar mevzuatına,
şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırı olduğu” Dan, 6.D., E.2009/479, K.2009/4979, T.04.05.2009. (Yayınlanmamıştır).
66 “Kuzey Ankara Kent Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi ile, dava konusu nazım imar planında Esenboğa yolu mevcut güzergahının iptal edilerek yeni
bir güzergah belirlenmesinde yol mühendisliği açısından teknik bir gereksinim bulunmadığı, yeni güzergahın mevcut yola nazaran daha yüksek bir
standarda haiz olmadığı, yeni güzergahın maliyetinin son derece yüksek olacağı” Dan, İDDK E.2008/378, K.2008/2224, T.04.12.2008. (Yayınlanmamıştır).
241
larının artması67,68,
• Orman, su havzaları gibi doğal alanların, geçim kaynakları arasında yer alan tarım alanlarının korunmaması69,
• Yalnızca fiziki mekanın dönüştürülmesini hedefleyen, sosyal ve ekonomik dönüşümün göz ardı edilme70,71
si ,
• Rant şeklinde de ifade edebileceğimiz değer artışının amaçlanması, sosyal boyut gözardı edilerek kişilerin
yerinden edilmelerine ve refah seviyelerinin düşmesine sebep olunması72,
• Projenin bütünlüğünün dikkate alınmaması nedeniyle şehircilik ilkelerine aykırı sonuçlar ortaya çıkması73,
• Kentsel dönüşüm projelerinin mevcut üst ölçekli imar planlarına ve çevre yapılaşma koşullarına aykırı
şekilde hazırlanması74,75. Bu konuya ilişkin olarak belirtilmelidir ki, yeni bir imar planı yapılmasını zorunlu kılmayan 5366 sayılı Kanun76 kapsamında yapılacak yenileme projesinin mevcut imar planına
aykırılığı halinde iptali gündeme gelebilecektir. Ancak kanuni düzenlemelerle sözkonusu alanlardaki imar
projelerinin uygulanamayabileceği öngörülebilmektedir77. Bu durumda üst ölçekli plana uygunluk şartı
aranmamakla birlikte bölgenin kullanım şekli, planların bütünlüğü gibi ilkeler dikkate alınmalıdır78.
İdari yargı yerlerince verilmiş olan kararlar incelenerek bu örneklerin çoğaltılması mümkündür ancak
daha önce de belirttiğimiz gibi her somut olayın özellikleri gözönüne alınarak ve planlama konusundaki
bilimsel verilere göre değerlendirme yapılarak bir sonuca ulaşılması mümkün olacaktır. Takdir yetkisinin
denetlenmesi hususunda idarenin kamu yararına davrandığını destekler nitelikte veri sunması aranacak,
aksi halde işlemin hukuka aykırı olduğuna karar verilecektir79.
B. İdari Eylem ve İşlem Niteliğinde Karar Alamama
67 “dava konusu işlemle… açık ve yeşil alan olması gereken vadinin yapılaşmaya açıldığı, planın uygulanması ile bölgenin ulaşım sorunlarının artacağı,
dava konusu işlemin şehircilik ilkelerine, planlama tekniklerine, imar mevzuatına ve kamu yararına aykırı olduğu” Dan, 6.D., E.2008/5039, K.2010/5422,
68 “Ankara kent bütünü için hazırlanan tüm üst ölçekli planlarda kentin önemli hava koridorlarından biri olması nedeniyle yeşil alan olarak korunması önerilen
Dikmen Vadisinin dava konusu plan değişikliği ile yapı yoğunluğunun yaklaşık %43 oranında arttırılmak, suretiyle bu özelliğinden uzaklaştığı, benzer şekilde %34 gibi yüksek bir oranda arttırılan konut adedi ile alanda yaşayacak nüfusun da arttırıldığı, yapı yoğunluğunun arttırılması sonucunda açık ve yeşil
alan olarak planlanması gereken alanın konut alanına dönüştürülmesinin kamu yararına da aykırı olduğu, nazım ve uygulama imar planlarının hukuka aykırı
olması” Dan, 6.D., E.2008/9902, K.2009/3614, T.10.04.2009. (Yayınlanmamıştır).
69 “orman alanı içinde 2 fuar alanı ile bölge parkı öngörüldüğü, …bu kullanımlar su havzasına zarar verebileceğinden plan ile öngörülen fuar ve bölge parkı
kullanımının ve bu kullanımlara ilişkin plan notunun … şehircilik ilkelerine uygun olmadığı, planda öngörülen mezarlık alanının Gölbaşı Havzası sınırları
dışında olmakla birlikte bu havzaya ve tarım alanlarına yakın mesafede olduğu, bu alanın burada yapılmasına ilişkin kapsamlı bir çevresel etki değerlendirme
çalışması yapılmasının gerektiği ancak böyle bir çalışmanın yapılmadığının anlaşıldığı, mezarlık alanının bölgedeki tarım alanlarına ve tarım ürünlerine etkileri irdelenmeden mezarlık önerisi getirilmesinin sakıncalı olduğu, dava konusu planda Gölbaşı Havzasının güneyindeki bölgenin Öneri Kentsel Dönüşüm
Alanı Sınırı içine alındığı, ancak bu alanın kentsel nitelikte olmadığı, orman alanlarını içerdiği, böyle bir alanın kentsel dönüşüm projesine konu olamayacağı,
dolayısıyla planda öngörülen Öneri Kentsel Dönüşüm Alanı Sınırı kararının şehircilik ilkelerine uygun olmadığı” Dan, 6.D., E.2008/10860, K.2010/9802,
70 “fiziki mekanın dönüştürülmesinin hedeflenmiş olmasına karşın, sosyo ekonomik yapı ile hiçbir şekilde ilgilenilmediği, katılım süreçlerinin geliştirilmemiş
olduğu anlaşıldığından, dava konusu 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planı ile plan notunda şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına
uyarlık bulunmadığı” Dan, 6.D., E.2009/9247, K.2011/974, T.22.04.2011. (Yayınlanmamıştır).
71 “Plan değişikliğinin kent bütünü göz önünde bulundurulmak suretiyle yapılmamış olduğu, kentsel dönüşüm projesinin bölgenin konut ihtiyacının giderilmesi
ile sınırlı kaldığı, üniversite kampus bağlantısı hariç bölgenin sorunlarına çözüm yolları üretmekten uzak bir şekilde yapıldığı, planlama sonrasında artan
nüfus miktarının Plan Yapımına Dair Esaslar Hakkındaki Yönetmelik’de yer alan miktardan daha az kentsel, sosyal ve teknik alt yapı öngörülmüş olduğu,
davacıya ait konutun iyi nitelikte yapı özelliği gösterdiği, deprem sonrasında yürürlükteki mevzuata uygun bir şekilde ruhsat alınmak suretiyle inşa edildiği
tarihteki imar planına uygun olarak yapıldığı ve kentsel dönüşüm projesi çerçevesinde korunabilecek bir niteliğe sahip olduğu anlaşıldığından” Dan, 6.D.,
E.2007/10476, K.2009/9243, T.06.10.2009. (Yayınlanmamıştır).
72 “Davalı idare tarafından beyan edilen ‘ileriye dönük rant artışı sonucunda davacıların ekonomik durumlarının iyileşeceği’ varsayımı ve gerekçesinin,
şehircilik ilkeleri açısından anlamlı olmadığı (…) projenin kapsamlı sosyal hedefler tanımlanmaksızın ve uygulama modelleri geliştirilmeksizin ortaya atılmış olması nedeniyle uygulama sırasında alanda ‘yerinde edilmelerin’ kaçınılmaz olarak ortaya çıkacağı, uygulama sürecindeki belirsizliklerin
alanda yaşayanların veya alanda iş yapanların hızlı refah kayıplarına yol açmasının olası olduğu, sosyal hedefleri geliştirmeyen kentsel dönüşüm
uygulamasının, doğrudan ya da dolaylı yollarla ‘yerinden olma’ süreçlerini hızlandıracağı, (…) kentin önemli ticari etkinliğinin üzerinde oluştuğu
bir anayolun sürekliliğinin bozulduğu, dolaşım açısından sınırlı hareket olanağı sunan bir yol yaratıldığı, bunun taşıt akışında yaratacağı sorunların yanı sıra ana caddenin görsel bütünlüğü ve sürekliliğini bozacağı, (…) kentin ulaşım sistemi içinde çözümlerini şema düzeyinde içermesi gerektiği,
kentsel bölgeler ile düzenlemenin gerçekleştirildiği bölge arasında ilişkilerin nasıl kurulacağı, yaya omurgalarının nasıl oluşturulacağı, yaratılan
bölgenin yakın çevresi ile nasıl eklemleneceği konularında ana ilkeler geliştirilmesi ve bunu görsel bir belgeye dönüştürülmesi gerektiği” Dan, 6.D.,
E.2008/219, K. 2010/2592, T.12.03.2010. (Yayınlanmamıştır).
73 “Dava konusu park alanının batısında kalan yaya yolu, resmi kurum alanı ve cami alanı ile bir bütün oluşturduğu ve 1/5000 ölçekli planda da öngörülen yeşil alan ve yaya yolu sisteminin bir parçası konumunda olduğu anlaşıldığından dava konusu işlemde şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu
yararına aykırılık bulunmadığı” Dan, 6.D., E.2007/10365, K.2009/10742, T.04.10.2009. (Yayınlanmamıştır).
242
İdari yargı yerlerince Anayasa’nın 125. maddesi gereği idari işlem ve eylem niteliğinde karar
verilemeyeceği gibi İdari Yargılama Usulü Kanunu’muzda da idareyi bir işlem yapmaya zorlayacak bir
dava türü bulunmamaktadır. Ancak idarece tesis edilmiş bir idari işlemin idari yargı yerince iptal edilmesi
halinde idare belli bir idari işlemi yapmaya zorlanabilecektir, özellikle red işlemlerinin hukuka aykırı
bulunması halinde bu durum ortaya çıkacaktır80. Bu durumda bireylerin idari yargıya başvurarak idareyi
kentsel dönüşüm uygulaması yapmak konusunda zorlayıp zorlayamacağı gündeme gelecektir. İlgili yasal
düzenlemeler idareye sadece bir yetki vermemiş aynı zamanda ödev de vermiştir, öte yandan harekete
geçme zamanını seçmek konusunda idareye serbestlik tanımaktadır81. Kamu hizmeti ve kolluk faaliyeti
özelliklerini bünyesinde barındıran kentsel dönüşüm82 kamu düzeninin sağlanması ve bireylerin sağlıklı
bir çevrede yaşama haklarının temini açısından gereklilik de arz etmektedir.
Bu konuda değerlendirilmesi gereken bir düzenleme de 6306 sayılı Kanun Uygulama Yönetmeliği’nde
yer almaktadır. Yönetmelik yer alan düzenleme, gerçek veya özel hukuk kişilerinin rezerv yapı alanı83
74 “Üst ölçek plan kararları ile çevre yapılaşma koşullarına aykırı kullanım ve yapı yoğunlukları önererek kentsel ulaşım sistemini zedelediği, bu
nedenlerle imar mevzuatına, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırı olduğu” Dan, 6.D., E.2009/479, K.2009/4979,
75 Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, s.125.
76 Kalabalık, İmar Hukuku¸ C. 3, s. 3708.
77 6306 sayılı Kanun madde 4 buna örnek teşkil etmektedir.
78 Yasin, “Tarihi Mekanların Dönüştürülmesi Sürecinde Mahalli İdarelerin Rolü”, s. 2713.
79 Aydın Gülan, “Conseil d’Etat’nın Kamu Yararı Kavramına Yaklaşımı”, 2000 Yılında İdari Yargı Sempozyumu, Danıştay Yayınları, Ankara, 2000,
s. 28.
80 Günday, “1982 Anayasasına Göre İdari Yargı Denetiminin Kapsamı ve Sınırları”, s. 144.
81 Yayla, Şehir Planlamasımn Başlıca Hukuki. Meseleleri ve İstanbul Örneği, s. 66
82 Aydın Gülan, “Tarihi Dokuyu Yenilemek Adına Cerrahi Bir Müdahale Aracı: Yenileme Alanları”, Prof. Dr. Hüseyin HATEMİ’ye Armağan, Vedat
Kitapçılık, İstanbul, 2009, s. 1957; Yayla, Şehir Planlamasımn Başlıca Hukuki Meseleleri ve İstanbul Örneği, s. 211.
83 Madde 4– (c) Gerçek veya özel hukuk tüzel kişilerince, birinci fıkrada belirtilen bilgi ve belgeleri ihtiva eden dosyaya istinaden Bakanlıktan rezerv
yapı alanı belirlenmesi talebinde bulunabilir. Gerçek veya özel hukuk tüzel kişilerince rezerv yapı alanı belirlenmesi talebinde bulunulabilmesi için;
bu talebin, talebe konu taşınmazların maliklerinin tamamının muvafakati ile yapılması ve bu taşınmazların yüzölçümlerinin yüzde yirmibeşinin mülkiyetinin, geliri dönüşüm projeleri özel hesabına gelir olarak kaydedilmek üzere, Bakanlığın uygun gördüğü, bağlı veya ilgili kuruluşuna veyahutta
İdareye veya TOKİ’ye devrine muvafakat edilmesi gerekir.
243
veya riskli alan84 belirlenmesi talebiyle idareye başvurabileceğini öngörmektedir. Başvuruların idarece
reddedilmesi halinde idari yargıda iptal davası açılarak idare, rezerv yapı alanı ve riskli alan ilanı hususunda zorlanabilecektir. 5393 sayılı Kanun ve 5366 sayılı Kanun kapsamında gerçekleştirilecek kentsel
dönüşüm faaliyetleri için ise bu şekilde bir düzenleme öngörülmemiştir. Bu nedenle genel kural uyarınca
idari yargı, genel düzenleyici işlem niteliğinde olan kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ile yenileme alanı
ilanı konusunda idareyi zorlayıcı kararlar alamayacaktır. Teorik olarak, maddi ve hukuki sebepler oluşunca idarenin harekete geçmek durumunda olduğu85 söylenebilirse de kanuni düzenleme gereği ortaya çıkmış olan belirtilen istisnai hal dışında idari yargı bu yönde bir karar alamayacaktır.
C. Kentsel Dönüşüm Alanlarının Seçimi
Kentsel dönüşüm uygulamasına konu edilecek alanların ilgili mevzuatta öngörülen koşullara uygun olup olmadığı yargı kararlarına konu olabilmektedir. Bu kapsamda Danıştay önüne gelen uyuşmazlıkta, 5393 sayılı Kanun’a dayanılarak kentsel dönüşüm gerçekleştirilmek istenen alanın “yarıdan fazlasının … orman alanı olarak ilan edildiği, diğer bölümlerinin üzerinde de kamu kurumlarının hizmet
binalarının bulunduğu ve aktif olarak kullanıldığı, bir bölümünün Hacettepe Üniversitesi’nin Teknoloji
Geliştirme Bölgesi olduğu, Eskişehir Yolu koridorunun Ankara kentinin 1980’li yıllardan beri süregelen
plan çalışmalarında kamu kurumları için gelişme koridoru olarak belirlendiği, kentin geçmiş planları,
plan bütünlüğü ve planların sürekliliği kapsamında, bu alana ilişkin olarak şehircilik ilkeleri açısından
kentsel dönüşüm projesi uygulama yaklaşımı ile burada konut alanı geliştirme stratejinin şehircilik ilkeleri açısından doğru olmadığı, yarıdan fazlası orman olan alanların korunup korunmayacağı konusunda
belirsizlik olduğu” gerekçeleriyle kentsel dönüşüme konu olamayacağına karar vermiştir86.
Yeşil alanların kentsel dönüşüme konu edilmesine ilişkin başka bir kararda ise, davaya konu alanın
“tüm kentin kullanımına açık olması, … korunması gerekirken yapılaşmaya açılması yaklaşımını(nın)…
kentin tüm nüfusunun kullanabileceği sosyal donatı alanlarının azaltılmasına yol açacağı” nedeniyle
iptal kararı verilmiştir87.
Bu konuda yargı yerlerince verilen iptal kararı örneklerini çoğaltmak mümkündür, Özel çevre koruma
bölgesi88ve arıtma tesisleri arasındaki su hattının89 kentsel dönüşüme konu olamayacağına karar verilmiştir. Bunlara ek olarak 6306 ve 5393 sayılı kanunlar kentsel dönüşüm alanı ilan edilecek yerlere ilişkin
olarak asgari fiziksel büyüklük öngörmektedir. Bu alanlarda ayrı bir yapıya ilişkin olarak riskli alan ya da
kentsel dönüşüm alanı ilanı yapılamayacaktır90.
84 Madde 5 - (3) Riskli alan belirlenmesi için bu alanda taşınmaz maliki olan gerçek veya özel hukuk tüzel kişileri, birinci fıkrada belirtilen bilgi ve
belgeleri ihtiva eden dosya ile birlikte Bakanlık veya İdareden riskli alan tespit talebinde bulunabilir. İdareye yapılacak talepler Bakanlığa iletilir.
Bakanlıkça yapılacak inceleme neticesinde uygun görülen talepler, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak, teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur.
85 Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, s. 142.
90 Yasin, “Tarihi Mekanların Dönüştürülmesi Sürecinde Mahalli İdarelerin Rolü”, s. 2712.
244
Sözkonusu kararlarda geçmiş planlarda alanlara hangi işlevin verildiği de dikkate alınarak sürekliliğin
sağlanmasına özen gösterildiği şehrin ihtiyaçlarının göz önüne alındığı görülmektedir. Kentsel dönüşüm
uygulanacak alanın kanunda belirlenen şartları taşıyor oluşu ve kentsel dönüşüme ihtiyaç duyuyor oluşu
göz önünde bulundurularak karar verilmelidir.
D. Ölçülülük İlkesi
Kentsel dönüşüme konu olacak alanlarda kullanılacak kentsel dönüşüm unsurları ve araçları ile yapılacak müdahalelerin ölçülülüğü yargı yerlerinin denetimine konu edilebilecektir.
Öncelikle alanın dönüşümünü sağlamak için daima, kentsel dönüşümü düzenleyen 5393, 5366 ve
6306 sayılı Kanunların uygulanması gerekmeyebilecektir. Danıştay da zorunluluk olması halinde kentsel
dönüşüm alanı ilanı yapılması gerektiği, plan revizyonu yapılarak giderilebilecek sorunlar için kentsel
dönüşüme gerek olmadığı yönünde karar vermektedir91.
Buna karşılık kimi alanlar için yalnızca imar planı yapılması yetersiz olabilmektedir. Danıştay kentsel
dönüşüme konu alanın özelliklerini dikkate alarak, “bölge, sağlıksız, düzensiz ve imar mevzuatına aykırı
yapılaştığı gibi mevcut konutların yıprandığı ve eskidiği, ayrıca jeolojik açıdan sakıncalı alanların da
bulunduğu, ıslah imar planları yerine bu tür tasarıma dayalı planlama çalışmalarıyla kentsel standartları
yüksek, sağlıklı ve yaşanabilir bir çevre oluşabileceği, ayrıca anılan bölgenin planlı gelişmiş bölgelere ve
merkeze yakın olması nedeniyle kentsel rantının yüksek olduğu, zamana bağlı daha da artacağı, bu nedenle yakın çevresiyle dokusal birliğin sağlanması açısından ıslah imar planı yerine dönüşüm projelerine
dayalı planlama çalışmaları ile kamusal yarar sağlanabileceği, mülkiyet sahipleri açısından çok daha
olumlu sonuçlar doğabileceği”ne karar vermiştir92.
İkinci olarak kentsel dönüşüm uygulamasının yapılmasına karar verilmiş olmakla birlikte bu
kapsamda yapılacak müdahalelerin ağırlığı değerlendirilmelidir. İdare ağır müdahaleye başvurmadan önce bunun “kaçınılmaz bir zorunluluk” olup olmadığını değerlendirmeli ve buna yönelik olarak
inceleme yaptığını ispatlayabilmelidir93. Somutlaştırmak gerekirse, 6306 sayılı Kanun’da düzenlenen
iyileştirme, yenileme ve tasfiye biçimindeki müdahalelerden hangisinin seçileceği ölçülülük sorununu
gündeme getirebilecektir. Mümkün olan en asgari müdahalenin seçilmemesi halinde işlemin hukuka
aykırılığı sözkonusu olacaktır.
V. Amaç Unsuru Bakımından Değerlendirme
Tüm idari işlemlerin amacı kamu yararını gerçekleştirmektir. Bunun yanında kentsel dönüşüm uygulamalarının kanuni dayanağı olan düzenlemelerde kentsel dönüşümün amacının ne olduğu ayrıca tarif
edilerek özel amaçları belirlenmiştir94. Çalışmamızın önceki bölümlerinde idari yargının kentsel dönüşüm
93 Gülan, “Tarihi Dokuyu Yenilemek Adına Cerrahi Bir Müdahale Aracı: Yenileme Alanları”, s. 1963.
94 5393 sayılı Kanun, madde 73: “(…) konut alanları, sanayi alanları, ticaret alanları, teknoloji parkları, kamu hizmeti alanları, rekreasyon alanları ve
her türlü sosyal donatı alanları oluşturmak, eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek, kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak veya
deprem riskine karşı tedbirler almak amacıyla (…)”
245
açısından kamu yararını ne şekilde değerlendirdiğini açıklamıştık. Belirtmek gerekir ki; amaç unsuru
sakatlığını tespit etmek diğer iptal nedenlerine oranla daha güçtür ve genel olarak amaç unsuru sakatlığı
işlemin diğer unsurlarına ilişkin sakatlıkla birlikte ortaya çıkmaktadır95.
Kentsel dönüşüm kamu yararı dışında kişisel amaçlar güdülerek gerçekleştirildiği takdirde amaç unsuru yönünden hukuka aykırı hale gelecektir. Mülkiyetle yakından ilgili olan kentsel dönüşüm gelir getirme
aracı olmaya da müsaittir. Nitekim, Ankara 1. İdare Mahkemesi, Hatip Çayı Kentsel Dönüşüm Projesi ve
Gelişme Alanı İmar Planının iptali istemiyle açılan davada hazırlanacak projelerde kamu yararından uzak
şekilde rant getirici projenin hukuka aykırı olduğuna karar vermiştir96.
Amaç unsuru açısından değerlendirilmesi gereken başka bir husus ise yetki ve usûl saptırmasıdır.
İdarenin belli bir işlem için öngörülmüş olan usûlü başka bir işlem ve amaç için kullanması halinde yetki
ve usul saptırması sözkonusu olacaktır97. Bu konuda imar uygulamaları açısından çarpıcı bir örnek teşkil
eden ve Danıştay kararına konu olan uyuşmazlıkta Mahkeme, “Davacılara ait yapıyla ilgili olarak 16.9.1985 günü düzenlendiğinden söz edilen statik rapor
uyarınca yıkım için 19.9.1985 günlü, belediye encümeni kararı alınarak aynı gün tebliğ edildiği ve
yapının 22.9.1985 gününde davalı idarece yıktırıldığının anlaşıldığı, davalı idarenin yıkım işlemini
Haliç’in temizlenmesi amacıyla tesis ettiğinin bilindiği, (…) idare gerçekleşmek istediği amaçta haklı
olsa bile, belli durumların oluşması halinde yapacağı işlemin usulünü gösteren ve bu hususta yetki
veren bir yasa hükmünün, bu durumlar meydana gelmeden başka bir amaç için kullanılmasının usul
saptırması olup (…) aynı davacılar tarafından aynı yapı için açılan davada yaptırılan bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen raporda yapının taşıyıcı elemanlarını olumsuz yönde etkileyen herhangi
bir deformasyon bulunmadığı yapının uzun süre daha fonksiyonunu yerine getireceği ve yapının 6785
sayılı Yasanın 50.maddesinde belirtilen yıkılacak derecede tehlikeli bir yapı olmadığı belirtildiği, bu
raporun dava konusu yıkım kararı alınmadan ve yıkım gerçekleştirilmeden önce davalı idareye tebliğ
edildiği davalı idarece usulüne uygun olarak kamulaştırma yapılmak suretiyle amaca ulaşılması gerekirken Haliç’in temizlenmesi amacına sığınılarak fakat yıkılma eğilimli olduğundan bahisle yapının
yıktırılması yoluna gidilmesinin usul saptırmasını oluşturduğu”na karar vermiştir98.
SONUÇ
İdari işlemlerin unsurları kapsamında incelemeye çalıştığımız kentsel dönüşüm uygulamalarının
yargısal denetimi, kentsel dönüşümün mülkiyet hakkını yakından ilgilendiriyor oluşu ve mevzuatla
idareye tanınan takdir yetkisi nedeniyle oldukça önem arz etmektedir. Yargısal denetimde kavramlara
ilişkin objektif ölçütlerin ortaya konması gerekmektedir. Mahkemelerimizin bu ölçütleri tam anlamıyla
belirleyebildiğini söylemek güçtür. Bu konuda kentsel dönüşümü düzenleyen yasal düzenlemelerde
son dönemde yaşanan artış ve farklılık da etkili olmaktadır. Bununla birlikte kentsel dönüşüme karşı
açılan davaların neredeyse tümünde bilirkişi incelemesinin yaptırıldığı görülmektedir. Muhakkak ki bu
durum konunun farklı disiplinlerle ilgili olmasından kaynaklanmaktadır. Mahkeme kararları da bilirkişi
incelemesi yönünde şekillenmektedir. Bu durum öznelliği önleyebilmek adına bilirkişinin seçimininde de
objektif kriterler olması gerekliliğini gündeme getirebilecektir. Kentsel dönüşüm aşamalarında bireylerin
katılımının yeterince sağlanamıyor oluşu yargısal denetimi önemli kılan başka bir unsurdur. Bu nedenlerle
kentsel dönüşüm uygulamalarının yargısal denetiminde her bir uygulamaya konu her bir alanın somut
özellikleri dikkate alınmalı ve işlemin hazırlık aşamasından başlayarak ve sebep, konu, amaç, usul ve
yetki unsurları birbirleri arasındaki neden sonuç ilişkisi de gözönünde bulundurularak incelenmelidir.
5366 sayılı Kanun, madde 1: “Bu Kanunun amacı, (…) yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş; kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurullarınca sit alanı olarak tescil ve ilan edilen bölgeler ile bu bölgelere ait koruma alanlarının, bölgenin gelişimine uygun olarak yeniden inşa ve restore
edilerek, bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturulması, tabii afet risklerine karşı tedbirler alınması, tarihi ve
kültürel taşınmaz varlıkların yenilenerek korunması ve yaşatılarak kullanılmasıdır.
6306 sayılı Kanun, madde 1: “Bu Kanunun amacı; afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde,
fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve
esasları belirlemektir.”
96 Ankara 1. İdare Mahkemesi, E.2005/2161, K.2008/677, T.27.03.2008, s. 16’dan naklen Ayhan Melih Tezcan/ Ufuk Poyraz, “Kamu Yararı Kavramının ve Türkiye’deki Yasal Dayanaklarının Kentsel Politikalar Açısından Değerlendirilmesi” Çağdaş Yerel Yönetimler, C. 22, S. 1.
98 Dan 6.D., E.1987/451, K.1987/590, T.27.05.1987. (www.danistay.gov.tr).
246
247
KAYNAKÇA
Akıllıoğlu, Tekin : “Kamu Yararı Kavramı Üzerine Düşünceler”, Amme İdaresi Dergisi, C. 24, S. 2.
Gülan, Aydın : “Tarihi Dokuyu Yenilemek Adına Cerrahi Bir Müdahale Aracı: Yenileme Alanları”, Prof. Dr. Hüseyin HATEMİ’ye Armağan, Vedat Kitapçılık, İstanbul, 2009.
Gülan, Aydın : “Conseil d’Etat’nın Kamu Yararı Kavramına Yaklaşımı”, 2000 Yılında İdari Yargı Sempozyumu, Danıştay Yayınları, Ankara, 2000.
Günday, Metin : “1982 Anayasasına Göre İdari Yargı Denetiminin Kapsamı ve Sınırları”, 1. Ulusal İdare Hukuku Kongresi, I. Kitap, Ankara 1-4 Mayıs 1990.
Kalabalık, Halil : İmar Hukuku¸ 4. bs., c. 3., Ankara, Seçkin, 2012.
Kalabalık, Halil : “İdarenin Takdir Yetkisinin Sınırları ve Yargısal Denetimi”, Gazi Üniversitesi Hukuk
Fakültesi Dergisi, C. 1, 1997.
Keleş, Ruşen :“Kent ve Çevre Değerleri Bağlamında Kamu Yararı Kavramı”, Melih Ersoy ve Çağatay
Keskinok (Der.), Mekan Planlama ve Yargı Denetimi, Ankara, Yargı Yayınevi, 2001.
Özden, Pelin Pınar/Turgut, Sırma : Uluslararası Kentsel Dönüşüm Sempozyumu: Küçükçekmece
Atölye Çalışması Bildiri Özetleri Kitabı, Küçükçekmece Belediyesi Yay., İstanbul,2005.
Özden, Pelin Pınar : “Türkiye’de Kentsel Dönüşümün Uygulanabilirliği Üzerine Düşünceler”, İstanbul
Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, No. 35, Ekim 2006, s. 215-233.
Özden, Pelin Pınar : “Kentsel Yenileme Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü Üzerine Düşünceler”, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, No. 23-24, Ekim 2000-Mart 2001, s.255270.
Tan, Turgut : İdare Hukuku, Ankara, Turhan Kitabevi, 2011.
Tezcan, Ayhan Melih / Poyraz, Ufuk: “Kamu Yararı Kavramının ve Türkiye’deki Yasal Dayanaklarının
Kentsel Politikalar Açısından Değerlendirilmesi” Çağdaş Yerel Yönetimler, C. 22, S. 1.
Üstün, Gül : Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, XII Levha Yayınları, İstanbul, 2009.
Yasin, Melikşah : “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, TBB Dergisi, sy. 60, Ankara,
2005, s. 105-137.
Yasin, Melikşah : “Tarihi Mekanların Dönüştürülmesi Sürecinde Mahalli İdarelerin Rolü”, Legal Hukuk Dergisi, İstanbul, Eylül 2006, s. 2711-2720.
Yayla, Yıldızhan : Şehir Planlamasının Başlıca Hukuki Meseleleri ve İstanbul Örneği, İÜHF Yayınları,
İstanbul. 1975.
248
İDARENİN KENTSEL DÖNÜŞÜM UYGULAMALARINDAN
KAYNAKLANAN SORUMLULUĞU
Araş. Gör. Yasin Yerebasmaz*
GİRİŞ
2709 sayılı 1982 Anayasası’nın 125. maddesinin ilk fıkrası idarenin her türlü eylem ve işlemlerine
karşı yargı yolunun açık olduğunu belirtirken yine aynı maddenin son fıkrası idarenin, kendi eylem ve
işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğunu belirtmektedir. Anayasanın 129. maddesinin 5.
fıkrası ise memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yetkilerini kullanırken işledikleri kusurlardan doğan
tazminat davalarının, kendilerine rücu edilmek kaydıyla ve kanunun gösterdiği şekil ve şartlara uygun
olarak, ancak idare aleyhine açılabileceğini ifade etmektedir.
1
Kentsel dönüşüm uygulamaları kapsamında da idarenin birtakım eylem ve işlemleri söz konusudur.
Kentsel dönüşüm alanının/alanlarının tespitine ilişkin işlem, dönüşüm alanlarında uygulanacak proje,
proje kapsamında alınacak kararların her biri ayrı ayrı kesin ve icrai nitelikte idari işlemlerdir ve idari
yargıda dava konusu edilebilirler2. Yine örneğin uygulama sırasında yeterli güvenliği sağlayamayan
idarenin, bu “yap(a)mama” eylemi de idari yargıda dava konusu edilebilecek eylemlerdendir. Bu nedenle
bunlar ve daha sonra bahsedilecek olan işlem ve eylemlerden ötürü idareler, bu işlem ve eylemlerden ötürü meydana gelen zararlardan –diğer şartlar da gerçekleşmişse- sorumlu tutulabileceklerdir.
Kısaca bahsetmek gerekirse idarenin sorumluluğu doktrinde ve yargı kararlarında kusurlu ve kusursuz
sorumluluk olarak ikiye ayrılmış, kusurlu sorumluluk hali ayrıca hizmet kusuru olarak da tanımlanmıştır3.
Hizmet kusurunun “genelliği” ilkesi gereği idarenin sorumlu tutulması bakımından önce kusur sorumluluğu araştırılmakta, kusur sorumluluğunun tespit edilemediği hallerde “şartları mevcutsa” kusursuz sorumluluk halleri gündeme gelmektedir4. Hizmet kusuru kavramı, bugün doktrin ve yargı içtihatları tarafından;
DMK madde 13 ve özellikle Anayasanın 129/5 maddesinin uygulanma şekli ile kapsam bakımından daha
da genişletilmiş ve görev kusuru kavramını da içine alır bir forma dönüştürülmüştür. Yani klasik hizmet
kusuru- kişisel kusur ayrımında kişisel kusur sayılarak adli yargının görev alanına dahil edilen bir çok
durum, 129/5 hükmü gereği “yetkilerini kullanırken” işlenmek şartıyla görev kusuru niteliğinde hizmet
2 Melikşah Yasin, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Ankara, 2005, s. 60, s. 134.
3 “İdarenin kamu hizmetinin yürütülmesinden doğan zarardan sorumlu tutulmasını gerektiren kuramlardan birisi hizmet kusurudur. İdarenin yürütmekle
yükümlü olduğu bir hizmetin kuruluşunda, düzenlenişinde veya işleyişindeki nesnel nitelikli bozukluk, aksaklık veya boşluk olarak tanımlanabilen
hizmet kusuru; hizmetin kötü işlemesi, geç işlemesi veya hiç işlememesi hallerinde gerçekleşmekte ve idarenin tazmin yükümlülüğünün doğmasına
yol açmaktadır.” DİDDK, E. 2007/2113, K.2011/1468, T. 24.11.2011, DD, 2013, sy. 130, s.115.
4 Örneğin bkz. DİDDK, E. 2008/11, K. 2009/3108, T.17.12.2009 DD., 2010, sy. 125. s. 36-39; aynı yönde Dan. 10. D., E. 2006/7165, K.
2008/8312, T. 26/11/2008, DBB; Dan. 10. D., E. 1999/5543, K. 2001/4030, T. 22.11.2001, DBB; Dan. 10. D., E. 1997/721, K. 1999/5266, T.
20.10.1999, DBB.
249
kusurunu5 ifade etmekte, kişisel kusur bu ayrımda rücu bakımından etki edici bir hale getirilmektedir6.
Bu nedenle doktrinde çeşitli zamanlarda yapılmış olan görev kusuru- salt kişisel kusur ayrımı7 zarar gören
bakımından kaldırılmış olup Anayasanın 129/5 hükmüne dahil olan hallerde davanın idareye karşı açılması anlayışı benimsenmiştir8.
Bu çalışmada da başta “6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun”13 başta olmak üzere çeşitli mevzuat ve kentsel dönüşüm uygulamalarından kaynaklanan/kaynaklanabilecek zararların ortaya çıkması ve idarenin buradaki sorumluluğuna ilişkin çeşitli ihtimaller üzerinden
tespitler yapılmaya çalışılacaktır.
Bunun yanında 1961 Anayasası’nda ilk defa yer alan ve 1982 Anayasası’nda da kendisine yer bulan
“idarenin her türlü işlem ve eyleminden sorumlu olduğu” hükmü, idarenin sadece kusurundan sorumluluğundan sorumlu olmadığını belirterek Türk Hukukunda ayrıca kusursuz sorumluluk ilkesinin kabul
edildiğini göstermektedir9. Ancak idarenin kusursuz sorumluluğu, hizmet kusurunun tespit edilemediği
olaylarda başvurulabilecek bir yol olup10, çeşitli ilkelere dayandırılmıştır. Yine doktrinde ve yargı kararlarında idarenin kusursuz sorumluluk hallerinden bazılarında uygulama şartları bakımından bazı özellikler
aranmaktadır. Örneğin daha sonra da geçecek olan kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi bakımından
tazminata hükmedilebilmesi için, yargı mercileri önlerine gelen olaylarda zararın özel ve istisnai olup
olmadıklarını her olay bakımından ayrı ayrı inceleyecek ve buna göre karar verecektir11. Son olarak belirtmek gerekir ki günümüzde kusursuz sorumluluk ilkesinin uygulama alanı hakkaniyet- nesafet ilkeleri de
gündeme getirilerek genişlemiş, hatta idarenin bir ajanının bir başka ajanına verdiği zararlardan dahi bazı
hallerde idare, kusursuz sorumlu tutulmuştur12.
I. İdarenin Kentsel Dönüşüm Uygulamalarından Kaynaklanan Kusurlu
Sorumluluğu
5 “Ayrıca, kamu görevlilerinin idari bir tasarruf yaparken, mevzuatın, üstlenilen ödevin ve yürütülen hizmetin kural, usul ve gereklerine aykırı olarak,
kendilerine izafe edilebilecek boyutta ve biçimde, ancak yine de resmi yetki, görev ve olanaklarından yararlanarak yaptıkları eylem ve işledikleri
kusurları, idareden ayrılamamaları nedeniyle görevle ilgili olarak işlenen “görev kusuru” niteliğinde hizmet kusurunu oluşturmaktadır.” Dan. 10.
D., E. 2008/643, K. 2010/ 5353, T.14.6.2010, DD, 2010, sy. 125, s. 327-330. Askeri Yüksek İdare Mahkemesi ise bazı kararlarında görev kusuru
kavramını daha farklı bir biçimde kullanarak kusursuz sorumluluk ile ilişkilendirmiştir. “(…)davalı idarenin hizmette ajan olarak istihdam ettiği
görevlilerin işlemiş oldukları kasti suçların teselsül etmesi sonucu doğan eylemden kaynaklandığı açık olup, davacıların bu eylem nedeniyle uğradıkları zararın ajanın görev kusurunun yol açtığı kusursuz sorumluluk esaslarına göre idarece karşılanması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır(…)”
AYİM 2. D., E.1995/562 K.1997/804, T. 15.10.1997, (Çevrimiçi ) www.msb.gov.tr/ayim/ayim_ana.asp, 10.07.2012.
6 Bununla beraber “günümüzde hizmet kusuru-kişisel kusur ayrımı ortadan kalkmıştır” ifadesi zarar gören bakımından bir bakıma geçerli olsa da, rücu
müessesesi bakımından “ayrım” işlevini devam ettirdiği için bu ifade tarzı zarar gören açısından uygundur.
7 Kavramlar için bkz. Lûtfi Duran, Türk Kamu Personelinin Mali Sorumluluğu, Prof. Dr. Tahsin Bekir Balta Armağanı‘ndan ayrı bası Ankara,
Sevinç Matbaası, 1974, s. 49 ve 56.
8 Dan. 10. D., E. 2006/1212, K. 2009/652, T. 06.02.2009, DD, 2007, sy. 121, 351-353; Dan. 5. D., E. 1998/1970, K. 2001/5153, T. 25.12. 2001,
DBB; aynı yönde: Dan. 5. D., E. 1995/3611, K. 1997/ 2485, T. 10.11.1997, DBB; Y4HD, E. 2010/12270, K. 2012/765, T. 24.1.2012; Y4HD, E.
2010/12270, K. 2012/765, T. 24.1.2012; Y4HD, E. 2010/11459, K. 2011/13283, T. 12.12.2011; Y4HD, E. 2011/1037, K. 2011/12613, T. 29.11.2011;
Y4HD, E. 2011/10795, K. 2011/9621, T. 26.9.2011; Y4HD, E. 2011/5994, K. 2011/11502, T. 1.1.2011; Y4HD, 2010/9816, K. 2011/12710, T.
29.11.2011, YHGK, E. 2011/4-592, K. 2012/25, T. 1.2.2012 (Kazancı İçtihat Bilgi Bankası)
9 Lûtfi Duran, Türkiye İdaresinin Sorumluluğu; Sorumluluğun Temeli ve Sebepleri, Sorumluluğa Yol Açan Olgular, Ankara, TODAİ Enstitüsü
Yayınları No: 138, Sevinç Matbaası, 1974, s. 11 vd. Dan. 10. D., E. 2006/7165, K. 2008/8312, T. 26.11.2008.
10 “Zarar ile idari eylem arasında nedensellik bağının kurulabildiği hallerde idare hukuku kuralları çerçevesinde öncelikle hizmet kusurunun bulunup, bulunmadığının araştırılması, hizmet kusuru yoksa kusursuz sorumluluk ilkesine göre zararın tazmin edilip edilemiyeceğinin belirlenmesi
gerekmektedir.”, Dan. 10. D., E. 2006/7165, K. 2008/8312, T. 26/11/2008, DD, sy.121, DBB; Dan. 10. D., E. 1995/53, K. 1996/1913, T. 10.4.1996,
(Kazancı İçtihat Bilgi Bankası).
11 “(…)Kamu hizmetinin yürütülmesinin neden ve etkisinden kaynaklanan bir zararın doğmaması için idarece her türlü tedbir alınmasına rağmen,
hizmetin doğal ve zorunlu bir sonucu olarak ortaya çıkan, hizmetten yararlananlar yönünden genel ve olağan nitelikteki bir külfetten kaynaklanan
zararın, kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi uyarınca idarece karşılanmasına olanak bulunmamaktadır. Kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanan bir zararın, kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi uyarınca idarece karşılanabilmesi için, uğranıldığı ileri sürülen zararın kamu külfeti olmaktan çıkıp, hizmetten yararlananlar yönünden özel ve olağandışı bir niteliğe dönüşmüş olması gerekir(…)” Dan. 10. D., E.2008/188, K. 2012/934,
T. 16.3.2012, DD, 2012, sy. 130, 180-182.
12 AYİM 2.D., E. 1995/562, K. 1997/804, T. 15.10.1997, www.msb.gov.tr/ayim/ayim_ana.asp, (Çevrimiçi)10.07.2012.
250
İdarenin sorumluluğu bahsinde, idarelerin kusurlu faaliyetlerinden sorumlu tutulabilmeleri için
idarenin faaliyeti hukuka aykırı olmalı, bu faaliyet (kolluk yahut kamu hizmeti gibi) sonucunda ortaya
bir zarar çıkmalı, faaliyet ile zarar arasında illiyet bağı olmalı ve kusurlu sorumluluk bakımından zararın,
idarenin kusurlu faaliyeti neticesinde ortaya çıkması gerekmektedir14. Kentsel dönüşüm uygulamaları bakımından da örneğin tespiti yapılan riskli bir binanın yıkılacak olması halinde, idarenin bu süreçte gerekli
güvenlik önlemlerini alması yahut yıkılacak binanın insanlara ve diğer binalara zarar vermesinin önüne
geçmesi gerekir. Aksi durumda ise gerekli ve yeterli tedbirleri almayan idarelerin sorumlu tutulacağı
aşikardır. Bu gibi hallerde idareler alması gereken tedbirleri hiç almadığından, yahut alıp yetersiz kalmalarından ötürü klasik hizmet kusuru teorisine uygun bir biçimde sorumlu tutulacaktır.
A. Mevzuatın Uygulanmasından Kaynaklanan Zararlar Bakımından
İdarenin Sorumluluğu Meselesinde Özel Durumlar
Bir üst başlıkta klasik hizmet kusuru teorilerinin (hizmetin hiç işlememesi/geç ya da kötü işlemesi
gibi) kentsel dönüşüm uygulamaları için de geçerli olduğu ifade edilmeye çalışılmıştır. Başta yakın zamanda yürürlüğe giren 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun olmak üzere, kentsel dönüşüm uygulamalarının birtakım kanuni dayanakları oldukları ve bunlar çerçevesinde uygulamaların yapılmaya çalışıldığı ifade edilmelidir. Bu bölümde ise sorumluluk hukuku bakımından
daha özel 2 konuya temas etmek ve bunu yapabilmek adına da kanun özelinden örnekler vererek konuyu
açmak bir yol olarak seçilmiştir.
1-Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Bakımından “İçtihadi Hatası” İlkesi
Danıştay kararlarında, -özellikle daha önceki kararlarında- kendisine çokça yer bulan idarenin sorumluluğuna ilişkin ilkelerden biri, “içtihadi hata” ilkesidir. Şöyle ki bu ilkeye göre bir işlemin herhangi bir
yönden kanunlara ve hukuk kurallarına aykırı görülerek iptal edilmiş olması, hizmet kusurunun varlığını
kabule yetmez, bu hukuka aykırılığın ayrıca belli dereceye kadar ağır olması aranır15. Anayasanın 125/
14 DİDDK, E. 200/2113, K. 2011/1468, T. 24.11.2011, DD. 2012, sy. 130, s. 11-117; DİDDK, E. 2008/11, K. 2009/3108, T. 17.12.2009, DD. 2010, sy.
125, s. 36-39.
15“Anayasanın 125. maddesinin son fıkrasında, idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğu belirtilmiştir. Bir idari
işlemin yasalara ve hukuka aykırılığı, kural olarak hizmet kusuru sayılmakta ise de, her aykırılığın tazminat sorumluluğuna yol açmayacağı da idare
hukuku ilkelerindendir. İdari işlemlerin iptalini gerektiren nedenlerle hizmet kusurunu doğuran nedenler arasında bir bağlılık ve özdeşlik de yoktur.
Bir işlemin herhangi bir yönden yasalara ve hukuk kurallarına aykırı görülerek iptal edilmiş olması, hizmet kusurunun varlığını kabule yetmez. Bir
başka deyişle işlemin iptalini gerektiren her hukuki yanlışlığı ve aykırılığı, kendiliğinden hizmet kusuru olarak niteleme olanağı yoktur. İdare işleminin yapılması ve uygulanmasında hizmet kusuru işlenmiştir diyebilmek için, saptanan hukuki sakatlığın bir dereceye kadar ağır ve önemli olması
gerekmektedir. Her idarenin işleyebileceği türden, olağan nitelikteki hukuki yanlışlık ve aykırılıklar hizmet kusuruna yol açmaz. Hizmet kusurunun
oluşabilmesi için saptanan yanlışlık ve aykırılığın, hizmetin iyi kurulmadığını, düzenli işlemediğini gösterecek derecede ağır ve belirgin olması ge-
251
son maddesinde idarenin sorumlu tutulması için kusurun ağırlığının aramadığı, kusursuz sorumluluğun
–özellikle hakkaniyet ve nesafet kavramları kullanılarak- bu denli genişletildiği, hukuka uygun işlem ve
eylemlerden ötürü dahi belli şartlarda idarenin sorumluluğuna hükmedildiği ve hatta idarenin doğrudan
bir işlem ya da eylemi olmadan da sosyal risk ilkesinden sorumlu tutulabildiği bir sorumluluk anlayışında
“içtihadi hata” ve temel yaklaşımı olan idarenin sorumlu tutulabilmesi için bazı hallerde “ağır kusurun
bulunması gerektiği anlayışı” makul karşılanmamalıdır. Bu nedenle idareler kanun hükümlerini yorumlamada ve bu nedenle uygulamada bir yorum ve anlayış hatasına düşerlerse, zarar görenlerin bu hatanın
sonuçlarına katlanmasının beklenmemesi hukuk devleti ilkesine daha uygun düşecektir. Bu nedenle örneğin ilgili alanlara kentsel dönüşüm uygulamalarından birini tercih ederken ya da mevzuat hükümlerine
dayanarak riskli alanları yahut yenileme alanlarını tespit ederken yapılacak hukuki yanlışlık ve hatalar
mevcut zararlar mukabilinde idarenin sorumluluğuna ve tazminata yol açabilecektir. Günümüzde yargı
yerlerinin, sorumluluğa hükmetmek için kusurun belli dereceye ulaşmasını aradığı olaylarda; yargı yerlerinin sorumluluğa hükmetmek için değil, belki personele rücu edebilmek için kusurun belli bir dereceye
ulaşmasını araması başlangıç açısından daha uygun olabilir. Ancak örneğin kentsel dönüşüm uygulamaları çerçevesinde sağlıklılaştırma uygulamaları ile yarar getirebilecek bir proje yapmak yerine çeşitli
nedenlerle –örneğin kendisine yahut yakınlarına veyahut 3.kişilere kazanç sağlamak amacıyla- bir alanı
tamamen yıkıp yeniden yapma faaliyeti bu kapsamda değerlendirilemeyecek ve hatta hukuki değerlendirme neticesinde görev kusuru niteliğinde hizmet kusurunu dahi oluşturabilecek ve daha sonra rücu müessesi ile sorumluların kişisel kusurlarına gidilebilecektir.
2- Kanun Hükümlerini Doğrudan Uygulamak Bakımından Ortaya Çıkan Zararlardan İdarenin Sorumlu Tutulup Tutulamayacağı
Mevzuat hükümleriyle kendilerine birtakım görev ve yetkiler verilen idareler kentsel dönüşüm uygulamaları bakımından da mevzuat ve özellikle kanun hükümlerini uygularken birtakım görevlerle yükümlü
kılınmış ve de birtakım yetkilerle donatılmıştır. Kentsel dönüşüm uygulamalarında vatandaşların mülkiyet ve daha başkaca haklarının sınırlandırıldığı da görülmektedir. İşte bu noktada temel mesele; kanuna
uygun hareket eden idarenin yapacağı faaliyetler neticesinde meydana gelebilecek zararların tazmin edilip
edilemeyeceği, edilecekse nasıl tazmin edileceğidir. Ancak bu bahsedeceğimiz husus kanaatimizce “idarenin hukuka uygun işlem ve eylemlerinden sorumluluğuna ilişkin durumdan ve bu nedenle hukuka uygun
işlem ve eylemlerden sorumluluk olur mu?” sorusundan da farklıdır. Bir örnekle açıklamak gerekirse,
6306 sayılı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun” un “Tasarrufların
Kısıtlanması” başlıklı 4. maddesi; uygulama sırasında örneğin idare tarafından talep edilmesi hâlinde,
-hak sahiplerinin kanun gereği görüşü alınsa dahi- riskli alanlardaki yapılar ile riskli yapılara elektrik,
su ve doğal gaz verilmeyeceğini ve verilen hizmetlerin kurum ve kuruluşlar tarafından durdurulacağını
kesin bir dille ifade etmiştir. Gerçi Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, kanun maddesinin yorumunu, sitesinden
aktarmış olduğu soru-cevap bölümünde “Kanunun bu hükmü ile vatandaşın, can güvenliği bakımından
riskli olan bir binada oturmaya devam etmesine engel olunması amaçlanmış olup, vatandaşın yaşama
hakkının gözetilmesi söz konusudur. Bu da insan haklarına aykırı değil tam aksine insan haklarının bir
rekir.” Dan. 8. D., E. 1990/981, K. 1990/812, T. 28.06.1990, DBB.
252
gereğidir.”16 şeklinde yorumlamıştır. Kanun maddesi incelendiğinde riskli alandaki riskli/risksiz yapılardan ve nerede bulunursa bulunsun- yani riskli alan içinde yahut dışında- riskli yapılardan
bahsederken, Bakanlığın açıklamasının riskli olan bina ile sınırlı olduğu ve bu bakımdan kanunu tam
olarak yansıtmadığı da gözlerden kaçmamalıdır. Bu maddenin anayasaya uygunluğu tartışmalı olmakla
beraber aslında riskli ve yıkılma tehlikesi ile karşı karşıya olan bir binada oturan sakinlerin o binayı terk
etmesini sağlamak–kanaatimizce hukuka da uygun olacak başka yollar bularak- makul görülebilir. Fakat
bizim örneğimizin daha belirgin olması bakımından riskli bir alanda fakat risksiz yani sağlam bir
binada oturanların oradan çıkmaları adına idare isterse “su ve doğal gaz verilmeyeceği ve verilen hizmetlerin kurum ve kuruluşlar tarafından durdurulacağı” hükmüne dayanarak o binada oturanların suyunu,
doğalgazını kesebilecek ve hatta çöp toplama-kanalizasyon gibi hizmetlerini dahi durdurabilecektir. Bu
hizmetlerin durması halinde çeşitli salgın hastalıklar orada vuku bulabilecek ve insanlar maddi ve manevi
zararlar görebilecektir. Bu halde bu kimseler gördükleri zararlar bakımından idarenin kusurlu sorumluluğuna gidemeyebilir. Çünkü bu noktada idare kanuna uygun davrandığını ve kendisine verilen yetkiyi
kullandığını iddia edecektir. İdarenin kusurlu sorumluluğuna gidilemediği bu hallerde gündeme kusursuz
sorumluluk ilkeleri gelecektir. Kusursuz sorumluluğa ilişkin kararlarında kanaatimizce kusursuz sorumluluk düşüncesinin temel ilkelerinden olan hakkaniyet ve nesafet ilkelerini göz önüne alarak karar verebilmesi ve böylece tazminata hükmetmesi mümkün olan Danıştay buna karşın özel ve istisnai bir zararın
olmadığını ifade ederek idarenin ortaya çıkan zarardan sorumlu olmadığı yönünde karar verirse bu halde
ne olacaktır? Bizim burada bahsetmek istediğimiz mesele işte bu son halde yani kusurlu ya da kusursuz
sorumluluk ilkelerine başvurulamayan ve bu nedenle tazmin edilemeyen bir zarara sebep olan fakat Anayasaya aykırılığı tartışılabilecek 6306 sayılı Kanun’un bu ve buna benzer diğer maddelerinin Anayasa
Mahkemesi tarafından iptal edilmesi halinde ne olacağı durumudur. Bu noktada Danıştay İdari Dava Daireleri’nin vermiş olduğu bir karar dikkat çekicidir. DİDDK’nin 2009 yılında verdiği bir karara konu olan
olay şöyle gerçekleşmiştir: 4672 sayılı Bankalar Kanununda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun’un17
geçici 3. maddesi ile “Başkan dışındaki Kurul üyelerinin görevleri, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte
sona erer. Yeni üyeler, yürürlük tarihinden itibaren onbeş gün içinde Bakanlar Kurulunca atanır ve bu süre
içinde, mevcut üyelerin görevleri devam eder…” hükmü gereğince kanun yürürlüğe girdikten sonra yeni
üyelerin 7.6.2001 günlü, 2001/2554 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla atamalarını yapılmış, sonrasında
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu Başkanı tarafından tesis edilen 13.6.2001 günlü, 01.02/18
sayılı işlemi ile önceki üyelerin görevlerine de son verilmiştir. Görevden alınan Kurul üyelerinden biri
tarafından açılan davada İdare Mahkemesince Anayasa›ya aykırılık iddiasının ciddi görülmesi sonucu
anılan yasa kuralının iptali için Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmuş, Mahkeme de 4672 sayılı «Bankalar
Kanununda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun»un geçici 3. maddesinin Anayasa›ya aykırı olduğuna”
ve iptaline karar vermiştir18. Bu karara dayanarak bir kurul üyesinin açtığı davada eski üyenin taleplerin16 http://www.csb.gov.tr/gm/altyapi/index.php?Sayfa=sayfa&Tur=webmenu&Id=8291
18 Mahkeme gerekçesinde “(…)4389 sayılı Yasa’nın 3. maddesinde Kurul üyeliklerine atananlar için görev süreleri dolmadan görevlerinden alınamayacakları öngörülerek güvence getirilmişken bu güvence, iptali istenilen kural ile Başkan dışındaki Kurul üyeleri için ortadan kaldırılmıştır. Hukuk
devletinde yasaların ilke olarak genel, soyut ve nesnel olmaları gerektiğinden bir statüye atanmış olan kişilerin bu hukuki statüde bir değişiklik
olmaksızın hukuk güvenliklerini ihlal edecek biçimde yasama tasarrufunda bulunulması Anayasa’ya aykırılık oluşturur. Bu nedenle genel, soyut ve
nesnel olma özellikleri taşımayan itiraz konusu kural hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmamaktadır. Başkan dışındaki Kurul üyelerinin görevlerine yasa
253
den biri de görevden alınmasının, kanun maddesinin iptal edilmesi ile hukuka aykırı geldiğinden bahisle
tazminat istemine ilişkindir. Bu noktada DİDDK kararında, yasama faaliyetlerinden ötürü sorumsuzluğun
esas olmakla beraber Fransa’da kusursuz sorumluluk ilkesinden yararlanılarak yasama faaliyetlerinden
ötürü de idarenin sorumlu tutulabildiğini, olayda ise idare bizzat yasa kuralını uygulamış olsa dahi, bu
kuralın Anayasa Mahkemesi kararı ile iptal edilmesi neticesinde hukuka aykırı hale geldiğini ve zarar
gören davacının zararının “hizmet kusuru” ilkesi uyarınca giderilmesi gerektiğini ifade etmiştir19. Yani
kararın son bölümünde mahkeme açıkça, kanuna uygun bir şekilde yapılan uygulamanın sonradan iptal
edilmesi karşısında uygulamanın hukuka aykırı gelmesinden ötürü yapılanın hizmet kusuru oluşturacağını belirtmiştir. Yani işlem mahkemenin iptal kararıyla hizmet kusuru oluşturmuştur. Bu karardan
kentsel dönüşüm uygulamaları bakımından çıkarılabilecek sonuç, gerek 6306 sayılı Kanuna dayanarak
gerekse diğer kanunlara dayanılarak yapılan uygulamaların kanun maddeleri anayasaya aykırı bulunarak
iptal edilmesi halinde, idarelerin; meydana gelen zararları süresinde açılmış davalarla “hizmet kusuru” na
dayanarak tazmin etme olasılığıdır. Bu halde DİDDK’nin bu kararından yola çıkılarak hareket edilirse,
idareler “hukuka uygun sayarak” yaptıkları işlem ve eylemlerden ötürü bunların sonradan iptal edilmeleri
halinde dahi hizmet kusuru ilkesine göre milyonlarca TL tazminat ödemekle yükümlü kalabileceklerdir.
Burada bahsedilebileceğimiz bir diğer durum 6306 sayılı Kanunun 6/9 fıkrasında yer alan; 6306 sayılı
Kanun uyarınca yapılan işlemlere karşı açılacak davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilemeyeceğine ilişkin hükümdür. Yürütmenin durdurulması müessesesinin idari yargıdaki önemi bir yana, bu
tür davalarda yürütmenin durdurulması kararının verilmesi olasılığının dahi kaldırılması dava sonucunda
verilecek iptal hükümlerinin uygulanamaması ihtimalini daha da güçlendirecektir. Daha sonra bahsedeceğimiz Sulukule projesinde mahkeme, şartları varsa yürütmenin durdurulması kararı vermesinin önünde
hukuken engel yokken yürütmenin durdurulması kararının şartlarının oluştuğuna dair kanaate varmamaile son verilmesi, bu üyelerin yasama tasarrufuna karşı dava açma hakları bulunmadığından hak arama özgürlüklerini ortadan kaldırmak suretiyle
yargı denetimini engellemektedir. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 36. maddelerine aykırıdır(...)” ifadelerinde bulunmuştur.
19 “(…)Anayasa Mahkemesi kararının Resmi Gazete’de yayımıyla birlikte davacı hakkında tesis edilen işlemin hukuka aykırılığı ortaya çıkmış
olduğundan, oluşan zararın giderilmesi gerektiğinden bahisle davacının, dava açabileceğinin kabulü gerekmektedir. İdare kural olarak yürüttüğü
kamu hizmetiyle nedensellik bağı kurulabilen zararları tazminle yükümlü olup; idari eylem ve/veya işlemlerden doğan zararlar idare hukuku kuralları çerçevesinde, hizmet kusuru veya kusursuz sorumluluk ilkesi gereği tazmin edilmektedir. İdarenin yürütmekle yükümlü olduğu bir hizmetin
kuruluşunda, düzenlenişinde veya işleyişindeki nesnel nitelikli bozukluk, aksaklık veya boşluk olarak tanımlanabilen hizmet kusuru; hizmetin kötü
işlemesi, geç işlemesi veya hiç işlememesi hallerinde gerçekleşmekte ve idarenin tazmin yükümlülüğünün doğmasına yol açmaktadır. Devletin yasama faaliyetinden dolayı sorumsuzluğu esas olmakla birlikte; bazı durumlarda devletin yasama faaliyetinden dolayı sorumluluğu kabul edilmelidir.
Nitekim, süt mahsullerinin himayesi hakkında 29 Haziran 1934 günlü kanunun, yapay süt mahsullerinin imalini ve alım satımını yasaklaması dolayısıyla yapay krema üretimi ile uğraşan firmaların açtığı tazminat davasını inceleyen Fransız Danıştayı 14 Ocak 1938 günlü kararında, ( R. Sarıca,
İdari Kaza, 1949 ) kamu yararı gözetilerek yürürlüğe konulan yasa nedeniyle ortaya çıkan zararın Hazine tarafından karşılanması gerektiğine karar
vermek suretiyle kusursuz sorumluluk ilkesinden bahisle yasama faaliyeti sonucu oluşan zararın idarece tazmini gerektiğine hükmetmiştir. Görüldüğü üzere, kamu yararı taşıdığı kabul edilen bir yasanın uygulanmasından dolayı kişilerin uğradıkları özel ve olağan dışı ağırlıktaki zararların yasada
kural olmasa bile kamu külfetleri karşısında eşitlik kuralı uyarınca tazminine Fransız Danıştayı’nca daha 1938 yılında karar verilmiş bulunmaktadır.
Olayda ise, davacının görevinin, bizzat Yasada yer alan “...kurul üyelerinin görevleri, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte sona erer.” kuralının idarece uygulanması nedeniyle sona erdiği açıktır. Anayasa Mahkemesi anılan kararında Yasa kuralını irdelerken hukuk devletinde yasaların ilke olarak
genel, soyut ve nesnel olmaları gerektiğini belirtmiş ve söz konusu kuralın bu özelliklere sahip olmadığını ve bir statüye atanmış olan kişilerin bu
hukuki statüde bir değişiklik olmaksızın hukuk güvenliklerini ihlal edecek biçimde yasama tasarrufunda bulunulamayacağını özellikle vurgulamış
olup; sonuçta davacının Yasa kuralı gereği de olsa görevden alınmasının hukuka aykırı olduğunu bu kararıyla açıkça ortaya koyduğundan; bu kural
uyarınca görevden alınan davacıya oluşan maddi zararının, davalı idarece hizmet kusuru esasları uyarınca ödenmesi hukuk devletinin gereğidir(...)”
DİDDK, E. 2009/901, K.2010/903, T. 29.4.2010, DBB.
254
sına karşın –ki buna rağmen iptal kararı vermesi de “hukuken” mümkündür- dava sonunda projeyi iptal
etmiş fakat bu iptal hükmü pratik hayatta karşılığını bulamamıştır.
Yürütmenin durdurulmasına ilişkin bu hükmün anayasaya aykırılığı gündeme geldiğinde ise yukarıda
Danıştay kararından örneklerle bahsettiğimiz durumun aynen uygulanması kanaatimizce mümkün olmayacaktır. Şöyle ki örneğin yürütmenin durdurulması kararının verilmesinin yasak olduğu bu dönemde bir
uygulama projesi dava edilse ve sonunda proje iptal edilse, ve yine bu süreçte yürütmenin durdurulmasına ilişkin bu hükmün anayasaya aykırılığı da sabit olsa, projeyi iptal ettiren kimselerin tam yargı davası
açarak; yürütmenin durdurulması hükmünün kanun tarafından yasaklandığını ve bu yüzden iptal davası
açmalarına rağmen yürütmenin durdurulması talebinde bulunamadıklarını, böylece zararlarının arttığını
ifade etmeleri tam yargı davalarında yukarıdaki kararda verilen karşılığı her zaman bulamayabilir. Çünkü
bir işlemin dava sonunda iptal edilmesi farklı bir husustur, bu işlem hakkında yürütmenin durdurulması
kararı verilmesi farklı husustur. Teknik olarak yürütmenin durdurulması kararı verilen bir işlemin iptal
edilmemesi, yahut yürütmenin durdurulması kararı verilmeyen bir işlemin iptal edilmesi mümkündür. Belki teorik olarak bu talebin önü kanun tarafından kesilmemiş olsaydı mahkeme daha dava başında yürütmenin durdurulması kararı vererek sonraki zararın ortaya çıkmasına mani olabilirdi ancak bunun aksi
de mümkün olabileceğinden, yani yürütmeyi durdurma kararının şartlarının gerçekleşmediğini de ifade
edebileceğinden her şey bittikten sonra tam yargı davası önüne gelen mahkemenin davayı sonuçlandırması için, iptal davasında yürütmenin durdurulması kararı verilebilirdi/verilemezdi tartışmasına girmesi
ve bu tartışmaya girerse buradan çıkaracağı sonuçla tazminata ilişkin hususta buna göre yorum yapması
gerekir. Yani sonuç itibariyle işlemi iptal ettiren kişi, yasak nedeniyle yürütmenin durdurulması kararı
verilemediğinden ortaya çıkan zararın arttığını iddia edebileceği gibi, karşı taraf da yasa hükmüyle yasaklanmasaydı dahi yürütmenin durdurulması kararının verilmeyeceğini iddia edebilir. Bu durumda tam
yargı davası önüne gelen mahkemenin iptal davasına konu olan olayda yürütmenin durdurulması kararı
verilebilir miydi/verilemez miydi tartışmasını yapmayı uygun bulup bulmaması vereceği kararda etkili
olacaktır.
II. İdarenin Kentsel Dönüşüm Uygulamalarından Kaynaklanan Kusursuz Sorumluluğu
1982 Anayasası’nın 1961 Anayasası’nın 114/son maddesini tekrar eden 125. maddesinin son fıkrası
idarenin kendi işlem ve eylemlerinden ötürü sorumluluğunu vurgulamaktadır. Bu fıkra hükmü; idarenin
sorumlu tutulabilmesi için faaliyetlerinden ötürü kusurlu yahut kusursuz olması bakımından herhangi bir
ayrım yapmış da değildir20. Bu nedenle 1961 Anayasası döneminden başlamak üzere bugün de kusursuz
sorumluluğa dair verilen kararlarda gözle görülür bir artış görülmektedir. Yargı kararlarında kusursuz
sorumluluk “risk”, “kamu külfetleri karşısında eşitlik”, “hakkaniyet, nesafet” gibi ilkelere dayandırılırken
20 1961 Anayasasına ilişkin olarak Temsilciler Meclisinin hazırlamış olduğu, Anayasa Komisyonu Raporunun 113. maddesinde yer alan 114/son hükmü
gerekçesinde; maddede idarenin sorumluluğu esasından bahsedildiği ancak bunun kusurlu ya da kusursuz sorumluluk ayrımına tabi tutulmadığı,
ayrıca bir takım özelliklerin- kusurun derecesi, sorumluluk hükümleri gibi esasların- içtihatlara bırakıldığı ifade edilmiştir Gerekçe şu şekildedir:
“Maddenin 3 ncü fıkrası idarenin mali sorumluluğunun esasını vaz’etmekte ve fakat bu hususta tafsilli hükümler getirtmektedir. Bu fıkra ile tatbikatta kusurlu ve kusursuz sorumluluk hallerinin ayırımı, kusurun ağırlık derecesinin ve tazminatın ölçüleri ve uygulunacak diğer esaslar içtihatlara
bırakılmış bulunmaktadır.”
255
yargı kararlarında özellikle kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi bakımından idarenin faaliyetlerinden
ötürü kusursuz sorumlu tutulabilmesi için zararın özel ve istisnai/olağandışı olması aranmaktadır21. Risk
ilkesi bakımından ise idarenin yürüttüğü faaliyet bakımından bu faaliyetin riskli olması gerektiği ifade
edilmektedir22.
Kentsel dönüşüm uygulamaları bakımından da kusursuz sorumluluk ilkesinin gündeme gelebileceği
ifade edilebilir. Şöyle ki örneğin; 6306 sayılı Kanun gereğince afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışında fakat riskli olan alanlarda uygulama alanı bulacaktır. Kanun bu kapsamda değerlendirildiğinde afet
riski altındaki bulunan alandaki riskli yapı ile yine afet riski altında bulunan alandaki risksiz yapı
ve afet riski altında bulunmayan alandaki riskli yapı bu kanunun kapsamına dahil edilebilir. Burada 4.
madde uyarınca afet riski altındaki bir yerde bulunan risksiz yapı/yapıların Bakanlıkça uygulama bütünlüğü söz konusu edilerek bu Kanuna tabi olabileceği ifade edilmektedir. Kanun maddesinin anayasaya aykırılığı ve yukarıda belirttiğimiz hususları bir yana bırakırsak Kanunun sadece bu şeklinden bazı sonuçlar
çıkarılabilir. Örneğin afet riski altında bulunan bir alanda bütünlüğü sağlamak adına risksiz yapıların da
dönüşüm uygulamalarına tabi tutulması sonucu, yapı sahiplerinin yahut oturanların bundan ötürü zararları meydana gelirse bu halde “kamu külfetleri karşısında eşitlik” ilkesinin uygulanıp uygulanamayacağı
gündeme gelebilir. Şöyle ki bu halde kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesinin uygulanma şartları olan
zararın “özel ve istisnai” olması halleri aranacaktır. Bu noktada da zararın özel ve istisnai olup olmadığına her olay bazında yargı yerleri ayrı ayrı karar verebilir. Bunun yanı sıra örneğin 6306 sayılı Kanun
çerçevesinde riskli alan tespit edilen yahut 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların
Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun23 gereği yenileme alanı ilan edilen
alanların içinde bulunmamasına rağmen bu alanların riskli alan yahut yenileme alanı ilan edilmesi nedeniyle zarar görebilecek olan kişiler de yine belirtilen şartlar sağlandığı takdirde kamu külfetleri karşısında
eşitlik ilkesi gereği zararlarını tazmin imkanı bulabilecektir.
III. Kentsel Dönüşüm Uygulamaları Bakımından Hizmet Kusuru –Kişisel Kusur Ayrımı ve Rücu Meselesi
1982 Anayasası’nın 129/5 hükmü memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yetkilerini kullanırken işledikleri kusurlardan doğan tazminat davalarının, kendilerine rücu edilmek kaydıyla ve kanunun gösterdiği
şekil ve şartlara uygun olarak, ancak idare aleyhine açılabileceğinden bahsetmektedir. Anayasanın bu
hükmü doktrin ve yargı kararlarında çokça tartışılsa da Yargıtay ve Danıştay uygulamasının bugün geldiği
noktanın, anayasa koyucunun iradesi yönünde olduğunu belirtmek gerekir. Özetle bugün için ister hizmet
21 “(…)Kamu hizmetinin yürütülmesinin neden ve etkisinden kaynaklanan bir zararın doğmaması için idarece her türlü tedbir alınmasına rağmen,
hizmetin doğal ve zorunlu bir sonucu olarak ortaya çıkan, hizmetten yararlananlar yönünden genel ve olağan nitelikteki bir külfetten kaynaklanan
zararın, kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi uyarınca idarece karşılanmasına olanak bulunmamaktadır. Kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanan bir zararın, kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi uyarınca idarece karşılanabilmesi için, uğranıldığı ileri sürülen zararın kamu külfeti olmaktan çıkıp, hizmetten yararlananlar yönünden özel ve olağandışı bir niteliğe dönüşmüş olması gerekir(…)” Dan. 10. D., E.2008/188, K.2012/934,
T. 16.3.2012, DD, 2012, sy. 130, 180-182.
22 “Gelişen teknoloji ve ihtiyaçlara bağlı olarak idarenin yürüttüğü hizmetlerin bazılarının, bünyesinde risk taşıdığı görülmektedir. İşte içinde hizmetin
özelliğinden kaynaklanan risk bulunan faaliyetlerden dolayı gerek bu faaliyeti yürüten idare ajanlarının gerekse hizmetten yararlananların ya da
üçüncü kişilerin uğradıkları zararların kusursuz sorumluluk ilkesine göre tazmini gerekmektedir.” Dan. 10. D., E. 1996/3996, K. 1997/2544, T.
23.6.1997, DBB.
256
kusuru- ister kamu görevlisinin kişisel kusuru olsun, kişilerin memur veya kamu personeli görevlisi sıfatıyla ve yetkilerini kullanırken işledikleri kusurlardan ötürü tazminat davaları idari yargıda idare aleyhine
açılır ve fakat (varsa) kişisel kusuru oranında memur yahut diğer kamu görevlisine rücu edilir.
Kentsel dönüşüm uygulamaları bakımından bu bölümde belirtilebilecek ilk husus; kentsel dönüşüme
ilişkin işlem ve eylemlerden/uygulamalardan ötürü ortaya çıkacak zararlara ilişkin taleplerin idari yargı
merciinde bakılacak davalar olmasıdır. 1982 Anayasası’nın 125. maddesi her ne kadar “İdarenin her türlü
eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” şeklinde bir açıklamada bulunsa da buradan idarenin her
türlü işlemine ve eylemine karşı başvurulacak yargı yolunun idari yargı olduğu anlamı çıkmaz24. Çünkü
idarenin özel hukuka ait işlem ve eylemleri vardır ve bunlardan doğan uyuşmazlıklarda bunların çözüm
yerleri adli yargı mercileri olarak kabul edilebilir. Yani 125. madde metni, idarenin işlem ve eylemlerinden ötürü sorumlu olacağını belirtmiş olmakla beraber işlem ve eylemlerin tâbi bulunacağı hukuk bakımından özel hukuk-kamu hukuku ayrımı yapmamıştır. O halde bu hükümden idarenin özel hukuka tabi
işlem ve eylemlerinden ötürü özel hukuk kurallarına göre sorumlu olacağı söylenebilir.25 Fakat, kentsel
dönüşüm uygulamalarında olduğu gibi zararın idarenin yetkili organının kamu gücünü kullanarak, res’en
ve tek taraflı olarak tesis ettiği işlem veya eylem nedeniyle uğranıldığı ileri sürülmüşse bu halde dava idari
yargı mercilerinde görülecektir26.
Yukarıda da bahsettiğimiz gibi Yargıtay ve Danıştay uygulamalarında bugün Anayasa’nın 129. maddesi gereği, kişisel kusur sayılan hallerde dahi dava idari yargıda idare aleyhine açılacaktır. Şöyle ki gerek
Yargıtay, gerekse Danıştay kararlarında; kin, garez, husumet, kötü niyet gibi hislerle hareket etmek yahut
kamu görevlisinin suç teşkil eden halleri (kasten/taksirle) gibi durumları kişisel kusur kabul etmiş fakat
Anayasa’nın ifadesi ile “yetkilerin kullanımı” sırasında bu saiklerle/amaçlarla hareket edilmesi durumunda davanın yine de idari yargıda açılması gerektiğini belirtmiştir. O halde kentsel dönüşüm uygulamalarında örneğin risksiz alanı rant sağlamak amacıyla riskli alan gösterip oradaki yapıları yıkan, risksiz yapıyı
husumeti nedeniyle “uygulama bütünlüğü” adı altında dönüşüm alanı dairesine alan idarenin görevlileri,
kendilerine doğrudan tazminat davası açılamasa da, daha sonra idarenin rücu prosedürünü işletmesi ile
kusurları oranında zararları karşılayacaklardır.
Bu başlıkta değinilmesi gereken bir başka husus yargı kararlarının uygulanması zorunluluğudur. Yargı
kararlarının gereği gibi uygulanması hali,1982 Anayasası’ndan önceki dönemde de bir zorunluluk olarak
yer almaktaydı. Şöyle ki mülga 521 sayılı Danıştay Kanununun27 95. maddesinin son fıkrası, yargı kararlarının gereği gibi yerine getirilmesi gerektiğini ifade etmiştir. Ancak bu hükmün bu dönemde idarenin
yargı kararlarını yerine getirmek zorunda olmadığı, idarenin kararı yerine getirmemesi durumunda ilgilinin zaten tazminat davası açabilme imkanı olduğu şeklinde de anlaşılmak istendiği belirtilmiştir28. Yani bu
24 Sait Güran, “Anayasa‘nın 114 ve 140 ncı maddeleri Münasebetiyle Mukayeseli Bir Tetkik”, İÜHFM (Ord. Prof. Halil Arslanlı’ya Armağan), C.
XXX, sy. 1-2, 1964, s. 71-72.
25 Yıldızhan Yayla, İdare Hukuku, İstanbul, Beta, 2009, s. 351.
26 UM. E. 2012/344, K. 2013/328, T. 11.03.2013, R.G. 18.04 2013, Sayı: 28622 (Mükerrer)
28 Kazım Yenice, “Karara Saygı”, Danıştay Dergisi, Ankara, Güneş Matbaacılık, Y. 5, sy. 16-17, 1975, s. 4 vd.; Yılmaz Aliefendioğlu, “Danıştay
Kararlarına Uyulması” Danıştay Dergisi, Y. 5, sy. 16-17, 1975, s. 2; Lütfi Duran, Türk Kamu Personelinin Mali Sorumluluğu, A.İ.D, Cilt: 17, Sayı:
257
anlatıma göre yargı kararlarının yerine getirilmemesinin yerinin tazminat ödemekle doldurulacağı iddia
edilmiştir. 1982 Anayasası’nın 138. maddesinde ve İYUK’un 28. maddesinde yine kendisine yer bulan
yargı kararlarının yerine getirilmesi hali bir zorunluluğu ifade etmesinin yanında hukuk devleti olmanın
gerektirdiği bir durumdur. Bu noktadan hareketle kentsel dönüşüm uygulamalarına ilişkin olarak yapılan
idari işlemlerin iptal edilmesi üzerine idarelerin, mahkemelerin bu yöndeki kararlarını uygulamak zorunda olduğunu belirtebiliriz. Yargı kararlarına rağmen iptal edilmiş işlemlere dayanarak uygulama ve projeleri devam ettirenlerin ise kastlarının tespiti durumunda İYUK madde 28/4 gereği ister idare aleyhine
isterse doğrudan personel aleyhine dava açılabileceğini de ifade etmeliyiz. Bu konuda bir başka problem
ise Sulukule projesinde olduğu gibi projenin iptal edilmesi karşısında yargı kararının uygulan(a)mayacak
hale gelmesidir. Bu projede olduğu gibi projenin hemen hemen bitmesi ve yargı kararından birkaç ay
sonra anahtar tesliminin başlayacak olması o bölgede yargı kararlarının nasıl yerine getirileceği sorusunu
gündeme taşımıştır. Bilindiği üzere bu proje kapsamında çeşitli nedenlerle iptal davası açılmış, mahkeme
dava nihayetinde iptal kararı vermesine karşın, öncesinde yürütmenin durdurulması kararı vermediğinden, işlem hukuka uygunluk karinesinden yararlanmaya devam etmiştir. Kanaatimizce yargı kararı bu
halde sadece “ileriye dönük” yani “ancak projenin kalan kısmının tamamlanmasını önlemek bakımından” etkili olabilecek bir hale gelmiştir Bu noktada hukuki ve fiili imkansızlık kavramları karşımıza çıkabilecekken, iptal kararlarının bu gibi hallerde uygulanamaması halinde elde kalan tek argümanın tazminat
talebi olabileceğini ifade edebiliriz.
Bahsedilmesi gereken bir diğer husus da örneğin 5366 sayılı Kanunda geçen uygulama esnasında
her türlü kontrol, denetim ve takip işlemleri, ilgili il özel idaresi ve belediyece yapılabileceğinin yanı
sıra yaptırılarak da sonuçlandırılabileceği ve bu işlemlerin projenin özelliğine göre konuyla ilgili uzman
kişi, kurum ve ekiplere yaptırılacağına dair hükümdür. Kentsel dönüşüm projeleri/uygulamaları içeriği ve
özellikleri nedeniyle kamu hizmeti faaliyetini yahut kolluk faaliyetini kapsar bir biçimde ortaya çıkabilir.
Bu nedenle özel kişinin kanunun izin verdiği noktalarda kentsel dönüşüm proje ve uygulamalarına katılmaları halinde, bu kişilerin kusurlarından ortaya çıkabilecek zararların da faaliyetin (kolluk faaliyetinin
de bir kamu hizmeti olup olmadığı tartışmalarına girmeden) sahibinin idare olması sebebiyle idare aleyhine idari yargıda dava açılarak giderilebileceğini belirtmek gerekir.
KAYNAKÇA
Aliefendioğlu, Yılmaz : “Danıştay Kararlarına Uyulması” Danıştay Dergisi, Y.5, sy. 16-17, 1975, s. 1621.
Duran, Lûtfi : Türk Kamu Personelinin Mali Sorumluluğu, Prof. Dr. Tahsin Bekir Balta Armağanı‘ndan ayrı bası, Ankara, Sevinç Matbaası,1974.
Duran, Lûtfi : Türkiye İdaresinin Sorumluluğu; Sorumluluğun Temeli ve Sebepleri, Sorumluluğa
Yol Açan Olgular, Ankara, TODAİ Enstitüsü Yayınları No: 138, Sevinç Matbaası, 1974.
Duran, Lûtfi : Türk Kamu Personelinin Mali Sorumluluğu, A.İ.D, Cilt: 17, Sayı: 2. Güran, Sait : “Anayasa‘nın 114 ve 140 ncı Maddeleri Münasebetiyle Mukayeseli Bir Tetkik”, İÜHFM
(Ord. Prof. Halil Arslanlı’ya Armağan), C. XXX, sy. 1-2,1964, s. 71-98.
Yayla, Yıldızhan : İdare Hukuku, İstanbul, Beta, 2009.
Yasin, Melikşah : “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Ankara, 2005, s. 105-137.
Yenice, Kazım : “Karara Saygı”, Danıştay Dergisi, Ankara, Güneş Matbaacılık,Y. 5, sy. 16-17, 1975, s.
3-6.
Son bahsedilmesi gereken husus da personelin kişisel kusurunun yargı kararlarında tespit edilmesi
halinde Anayasa’nın 129/5 fıkrası uyarınca kendisine rücu edileceği durumudur. İdarenin kusurlu personeline rücu etmesi meselesi, bu madde hükmü uyarınca zorunlu tutulmuştur. Kanaatimizce rücu etmeyen
amir, anayasayı uygulamamış ve görevini ihmal etmiş olması yanında yargı kararını da yerine getirmemiş
olacağından İYUK madde 28 kapsamında tam yargı davası tehdidi ile de karşı karşıya kalmış olacaktır.
O halde zarar gören; rücu etmeyerek yargı kararını uygulamayan amir hakkında, isterse idare aleyhine,
kasten yerine getirilmemiş ise ise ister amir ister idare aleyhine yargı kararını yerine getirmemiş olmaktan
tazminat davası da açılabilmelidir.
2, s. 9 dipnot 12. 258
259
www.danistay.gov.tr
www.csb.gov.tr/
ELEKTRONİK KAYNAKLAR
PORTAKAL ÇİÇEĞİ VADİSİ VE DİKMEN VADİSİ
KENTSEL DÖNÜŞÜM PROJELERİ
Araş. Gör. Nurcan Yılmaz*
GİRİŞ
1950’lerden itibaren nüfus artışının hızlanmasıyla kırsal kesimden kentlere göç harekâtı başlamıştır.
Kentlere göçen insanlar konut, iş bulma gibi sorunlarla karşılaşmışlardır. Bu sorunlar da kentleşme sorunlarının en büyüğü olarak adlandırabileceğimiz “gecekondulaşma”ya yol açmıştır.
Yıllar içinde gecekondu sorununu çözmekten uzak, af niteliğinde düzenlemeler çıkarılırken, 1980’lerin sonuna doğru bu kentleşme sorununu aşabilmek için kentsel dönüşüm projelerinin araç olarak kullanılması gündeme gelmiştir. Kentsel dönüşüm projelerinin tek amacı gecekondu bölgelerinin dönüştürülmesi olmamakla birlikte, Ankara’da gerçekleştirilen Portakal Çiçeği Vadisi Kentsel Dönüşüm Projesi ve
Dikmen Vadisi Kentsel Dönüşüm Projesi gecekondu bölgelerinin dönüştürülmesiyle sağlıklı ve legal bir
yaşam alanı sağlanmasına yönelik projelerdir.
Biz bu çalışmada öncelikle Portakal Çiçeği Vadisi Projesi’ni ve onunla zamandaş olması itibariyle bütünlük gösteren ve bizim “ilk etap” olarak bahsedeceğimiz, Dikmen Vadisi Projesi’nin 1. ve 2. Etaplarını
aynı sistematik dâhilinde inceleyeceğiz. Devamında ise tamamlanmış olan 3. etaba değinip, hali hazırda
yoğun tartışmalarla devam eden “son etap” olan 4. ve 5. etaplardaki gelişmeleri de kendi sistematikleri
dâhilinde inceleyeceğiz.
I. ANKARA’DA YAŞANAN EL DEĞİŞTİRME VE KENTLEŞME SÜRECİ
Ankara’nın nüfusu, 13 Ekim 1923’te başkent ilan edilmesini takiben, yıllar içinde hızla artmış buna
karşın yeni gelen nüfusa yeterli sayıda konut inşa edilememiştir. 1930’lu yıllarda ekonomik krizin etkisiyle kamu konut inşasından çekilmiş, bu sebeple yeterli sayıda bireysel konut inşası gerçekleştirilememiş ve
Ankara’da gecekondulaşma başlamıştır1.
Arsa değerindeki artış, üst-orta ve orta sınıfların konut sahibi olmalarını zorlaştırır düzeye ulaşınca da
1934-35 yıllarında ilk konut kooperatifleri ortaya çıkmıştır2. Ancak kooperatifler de gecekondulaşmayı
tamamen ortadan kaldırmaya yetmemiştir. Böylece Ankara’da konut ihtiyacı temel olarak kooperatifler ve
gecekondular çerçevesinde karşılanmaya başlamıştır.
1 Özge Yüksel, Kentsel Dönüşümün Fiziksel Ve Sosyal Mekana Etkisi: Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi, Yüksek Lisans Tezi (yayımlanmamıştır), Gazi Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü, Ankara, 2007, s. 62.
2 İlhan Tekeli, Kent, Kentli Hakları, Kentleşme ve Kentsel Dönüşüm, Tarih Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul, 2011, s. 290.
260
261
II. Dünya Savaşı yılları içinde ise imarlı alanda konut yapımı büyük ölçüde durmuş, buna karşılık
olarak gecekondulaşma gelişmeye devam etmiştir. Konut bunalımının sürdüğü bu ortamda “gecekondu
emrivakisi” artık kendisini kabul ettirmiştir3. Bunun üzerine Ankara’ya özgü olarak 5218 Sayılı “Ankara
Belediyesine Arsa ve Arazisinden Belli Bir Kısmını Mesken Yapacaklara 2290 Sayılı Kanun Hükümlerine Bağlı Olmaksızın ve Muayyen Şartlarla Tahsis ve Temlik Yetkisi Verilmesi Hakkında Kanun” 1948
yılında çıkarılmıştır4. İlk gecekondu kanunu olarak nitelendirilebilecek bu Kanuna göre belediye, bu gecekondulara arsalarını düşük bir bedel karşılığı verecektir. Diğer alanları ise planlayarak, konut yapmak
isteyenlere bir yılda inşaata başlamak koşuluyla dağıtacaktır. Bu Kanun kapsamında, Ankara belediye
sınırları içinde 650 hektar gecekondu alanı yasallaşmıştır5.
Ankara’da gecekonduları yasal bir zemine kavuşturan tek kanun bununla sınırlı kalmamıştır. Cumhuriyet tarihinin ilk imar affı kanunu, 5431 sayılı “Ruhsatsız Yapıların Yıktırılmasına ve 2290 Sayılı
Belediye Yapı ve Yollar Kanunu’nun 13. Maddesinin Değiştirilmesine Dair Kanun”6 1949 yılında çıkarılmıştır7. Kanun’un geçici maddesiyle, kanunun yürürlüğe girdiği tarihe kadar yapılan tüm gecekondular
yasallaştırılmıştır8. Bu kanunla birlikte gecekonduların yasallaşma süreci bir bölgeye hasredilmekten çıkarılmış ve de “yürürlüğe giriş tarihine kadar yapılan yapılar” ibaresiyle, ek bir yıllık süreyi daha kapsar
hale gelmiştir.
1960’lı yıllara gelindiğinde ise 2 Temmuz 1966 tarihinde 775 sayılı Gecekondu Kanunu9 çıkarılmıştır.
Kanun’un 18. maddesinde Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten itibaren yapılacak gecekonduların
yıktırılacağı hüküm altına alınmıştır. Bu maddeden de anlaşılacağı üzere yürürlük tarihinden önceki
gecekondular bağışlanarak yasallaştırılmıştır. 1984’te ise 2981 sayılı “İmar ve Gecekondu Mevzuatına
Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler ve 6785 Sayılı İmar Kanunu’nun Bir Maddesinin
Değiştirilmesi Hakkında Kanun (İmar Affı Kanunu)”10 çıkarılan bir diğer önemli düzenlemedir. Bu
Kanunla gecekondulara “tapu tahsis belgesi” verilmesi öngörülmüş ve gecekondu alanlarında yeni
planlar geliştirilmiştir. Gecekonduları yasallaştırmaya yönelik olarak çıkarılan bu kanunların tümü
“gecekondu emrivakisi”nin varlığının yok sayılayamayacak bir gerçek olmasından kaynaklanmaktadır.
Bütün gecekonduları yıkıp, orada yaşayan insanları yok saymak çözüm olmak bir yana, gerçekleştirilmesi
imkânsız bir fikirdir11. Bu kanunların çıkarılmasıyla amaçlanan da, bu alanların –hiç yoktan- yasallaştırılarak kontrol altına alınması ve Anayasa’nın 2. maddesinde öngörüldüğü üzere, sosyal devlet olmanın
4 Bu Kanunu Türkiye’de kentsel dönüşüm uygulamalarının başlangıcı olarak nitelendiren görüş için bkz.; Senem Demirkıran, Türkiye’de Kentsel
Dönüşüm Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü: Bursa Büyükşehir Belediyesi Örneği, Yüksek Lisans Tezi (yayımlanmamıştır), Trakya
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Edirne, 2008, s. ii.
6 R.G. 11.06.1949, sy. 7230.
7 Ümit Özcan, İmar Mevzuatının ve Kentsel Toprak Mülkiyetinin İrdelenmesi, TODAİE Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitim Merkezi, Ankara, 2000,
s. 62.
8 Geçici Madde: Bu kanunun yürürlüğe girdiği tarihe kadar kendilerine ait olmıyan arsalar üzerinde ruhsatsız olarak yapılan yapılar hakkında da 5218
sayılı kanun hükümleri uygulanır.
9 R.G. 30.07.1966, sy. 12362.
10 R.G. 08.03.1984, sy. 18335.
11 Bu görüş, İstanbul Üniversitesi lisans programı, 30.11.2012 tarihli İmar Hukuku dersinde Prof. Dr. Aydın Gülan tarafından gündeme getirilmiştir.
262
gereği olarak, çevre ve konut haklarının ekseninde bu alanlarda yaşayan insanlara “legal yaşam alanı”
sağlanmasıdır.
1980’ler sonrasında kentin çevresindeki mülkiyet dönüşümü bakımından en önemli girişim ise, İmar
İdare Heyeti’nce yapılan planlarla, kent çevresinde yeşil bir kuşak oluşturma projesidir12. Yeşil kuşak
oluşturma projesi çerçevesinde 1990’dan günümüze kadar Dikmen Vadisi Konut ve Çevre Geliştirme
Projesi, Portakal Çiçeği Kentsel Kalkınma Projesi gibi projeler Ankara’da göze çarpmaktadır13.
II. ANKARA’DAKİ KENTSEL DÖNÜŞÜM PROJELERİ
Ankara ve İstanbul gibi Türkiye’nin önde gelen kentlerinde 1980’den bu yana çeşitli yenileme-dönüşüm projeleri uygulanmıştır. İstanbul’daki dönüşüm projeleri Sulukule, Tarlabaşı, Fener-Balat gibi projelerden de anlaşıldığı üzere, daha çok, yıpranan tarihi ve kültürel dokuların korunması ve yenilenmesine
yönelik iken, Ankara’da bu projeler gecekondu alanlarının dönüştürülerek kentleşmeye katılımlarını sağlamaya yönelik projeler olarak ortaya çıkmıştır.
Gecekondulaşmayla mücadeleye uygulama örneği olarak Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin uyguladığı, Dikmen Vadisi Projesi ve Portakal Çiçeği Vadisi Projesi gösterilebilir. Portakal Çiçeği Vadisi Projesi
ile Dikmen Vadisi Projesi’nin ilk etabı aynı dönemde, aynı anlayışın ürünü olması itibariyle, ilk kez ortaklığın kurulduğu ve halk ile uzlaşma yoluna gidilen kentsel dönüşüm projeleridir. Bu projeler o dönemde
dünyadaki eğilimlere ve neo-liberal anlayışa uygun olarak, kamu ve özel girişimin işbirliğini öngörerek
“proje demokrasisi” adı altında piyasaya sunulmuştur14. Dikmen Vadisi Projesi’ni 90’lı yıllardan başlayıp
günümüzde hala tartışmalarla birlikte devam eden bir proje olması itibariyle, Ankara’nın en bilinen kentsel dönüşüm projesi olarak nitelendirmek mümkündür.
Kentsel dönüşüm projelerinde tercih edilecek yöntemlerden biri, uygulamaların yerinde yapılması,
uygulamaya konu yerde etap etap yıkımların yapılması iken, diğeri uygulamaya konu yerde yaşayanların
tasfiye edilmesi; boşalan yerlerin yıkılması suretiyle yeniden yapılmasıdır15.
Portakal Çiçeği Vadisi Projesi’nde de, Dikmen Vadisi Projesi’nde de yer alan yatırımlar ve planlama
kararları etaplar halinde uygulamaya sokulmuştur. Portakal Çiçeği Vadisi’nde dönüşümün iki etapta yapılması kararlaştırılırken, Dikmen Vadisi’nde beş etap halinde yapılması kararlaştırılmıştır.
Portakal Çiçeği Vadisi Projesi’nde etaplamanın birinci stratejik kararı, uygulama alanlarının, mülkiyet
ve yasal sorunları çözülmüş alanlar olmasıdır. İkincisi, özellikle proje finansmanını yaratacak ilk uygulamanın, rantı maksimize edecek alanda başlaması ve son olarak ise ilk uygulamanın mevcut teknik, sosyal
ve ticari altyapısı olan alanlara yakınlığının dikkate alınmasıdır16. Uygulamanın etap etap yapılması, hem
13 Yüksel, Kentsel Dönüşümün Fiziksel Ve Sosyal Mekana Etkisi: Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi, s. 64.
14 Halil Kalabalık, İmar Hukuku, C. III, 4.bs., Seçkin Yayınevi, Ankara, 2012, s. 3524.
15 Gül Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, XII Levha Yayınları, İstanbul, 2009, s. 120.
16 Ali Faruk Göksu, Ankara Portakal Çiçeği Vadisi Kentsel Dönüşüm Projesi İmar Haklarının Toplulaştırılması Modeli, www.kentselyenileme.
org/dosyalar/turdok01.doc, (Çevrimiçi 15.04.2013), s. 13.
263
projenin hızını arttırmış, hem de ilk etapta istenilen sonuçlara ulaşılması ikinci etapta henüz uzlaşma sağlanamamış gruplar için teşvik edici olmuştur. Türkiye’de kentsel dönüşümün ilk örneklerinden biri olan bu projede,
etaplar halinde uygulama kararı alınması “kentsel dönüşüm” kavramına yabancı olan halk için de ikna edici
olmuştur.
Projelerin etaplar halinde yapılmasının, ilk etaplarda başarı sağlanması durumunda, daha sonraki etaplarda
kentsel dönüşüm planlanan alanlarda yaşayan insanları teşvik edici ve onları, daha henüz proje başındayken,
konut sahibi yapabilme özelliğini Dikmen Vadisi Projesi’nde görmek mümkündür. 3., 4. ve 5. etabı incelerken
göreceğimiz üzere biten bir etaptan arta kalan evler, Proje’nin daha sonra uygulanacağı etaptaki kişilerin mağdur olmaması için onlara dağıtılmıştır.
III. PORTAKAL ÇİÇEĞİ VADİSİ KENTSEL DÖNÜŞÜM PROJESİ
A. Konumu ve Geçmişi
Portakal Çiçeği Vadisi, Çankaya ve Ayrancı mahalleleri arasında yer almaktadır. Vadi, bir taraftan, Ankara’nın önemli projelerinden olan Dikmen Vadisi ile bağlanmakta, diğer taraftan ise Ankara’nın simgesi Atakule’nin de yer aldığı Botanik Bahçesi ve Seymenler Parkı ile de yakın konumda bulunmaktadır. Vadi, alan
büyüklüğü olarak, Dikmen Vadisi hariç diğer iki vadi parklarından büyüktür.
Dönüşüm sürecinden önce bir bölümü yeşil alan, diğer bölümü ise iskâna müsait olmayan alan olarak kamu
ve özel kişi mülkiyetinde bulunan Portakal Çiçeği Vadisi’nin bir bölümü için ilk imar hakkı 1950’de verilmiştir.
İmar haklarıyla birlikte vadide özel mülkiyette bulunan alanlar artış göstermiştir. 1980’li yıllara kadar yapılaşma hakkı vadi çeperlerinde kullanılsa da, vadi içindeki yapılaşma hakkının kullanılmasına izin verilmemiştir.
Bu sebeple de vadideki kamu mülkiyeti ve özel mülkiyete tabi alanlar gecekondu yerleşimlerince kullanılan
alanlar haline gelmiştir17.
Farklı planlama kararlarına18 maruz kalan Vadi hakkında, 1985 yılının İmar İdare Heyeti’nce daha önce
verilen imar hakları kaldırılmış ve tüm Vadi için yeşil alan kullanımı kararı alınmıştır. Bu kararın uygulanabilmesi için Vadinin kamu mülkiyetine geçmesi gerektiğinden, kamulaştırma yönteminin kullanılabileceği
öngörülmüştür. Ancak kaynak sıkıntısı nedeniyle kamulaştırma yapılamamıştır. Böylece Vadi hem yeşil alan
olarak düzenlenememiş, hem de mülkiyeti ve imar hakları bulunan hissedarlar, imar haklarının kaldırılmasının
yanında kamulaştırma bedeli de alamadıklarından mağdur olmuşlardır19.
yerine mülkiyet, finans ve uygulama yöntemlerinin ön planda tutulduğu dikey yapılaşma yöntemi tercih
edilmiş ve daha fazla yeşil alan elde edilmesi hedeflenmiştir20. Projenin hazırlanması sürecinde katılım
açısından her kesimin söz sahibi olduğu demokratik bir dönüşüm oluşturulmuştur.
Projenin yöneticisi olan Faruk Göksu, kentsel dönüşüm projelerinde uzlaşmayı sağlamanın altı bileşeni olduğu görüşündedir21. Bu bileşenlerden birincisi “bilgilendirme”dir. Bilgilendirme, idarenin projeden
etkilenen gruplarla doğru bilgi ve belge paylaşımını, şeffaflığı sağlamasıdır. İkincisi, “bilinçlendirme”dir.
Projeden etkilenen grupların proje süreci hakkında, proje sonrasında edinecekleri haklar hakkında bilinçlendirilmesi ve kendi haklarını arayabilmeleri gerekmektedir. Üçüncü bileşen, “buluşma”dır. Projeden
etkilenen gruplarla idarenin bilgilenmeyi ve tartışarak uzlaşmayı sağlamak adına toplantılar yapılarak
buluşturulması gerekmektedir. Dördüncüsü, “beklentilerin yönetilmesi”, yani özellikle mülk sahiplerinin
beklentileri ile özel sektör ve kamu sektörünün beklentilerinin ortak bir paydada karşılanmasının sağlanmasıdır. Beşincisi, “projedeki tüm belirsizliklerin ortadan kaldırılması”dır. Altıncısı ise, “proje ilkelerinin
taraflarca benimsenmesinin sağlanması”dır. Projenin katılımla gerçekleştirilebilmesi için tarafların asgari
müşterekte buluşmaları önemlidir.
Portakal Çiçeği Vadisi Projesinde ise halk bilgilendirilmiş, yapılan toplantılarla buluşma sağlanmış
ve halkın da kendini ifade edebilmesine olanak sağlanmıştır. Bu çabaların sonucu olarak, proje halk tarafından da benimsenmiştir. Hatta uzlaşma sadece kamu ve o bölgede yaşayanlar arasında değil, proje sürecinde görüşlerinin alınması suretiyle mimarlar, plancılar, sivil toplum örgütleri arasında da sağlanmıştır.
Proje sürecinde yapılan toplantılarda, uzlaşmanın temel ilke ve konuları belirlenmiştir. Kamu adına
uzlaşmanın temel ilke ve konuları; imar haklarının düşürülmesi ve fakat değer kazanması, vadi içinde yer
alan tüm parsellerin konumu, imar hakkı fark etmeksizin eşit kabul edilmesi, vadinin en az %70’inin yeşil
alan olması ve projeyi gerçekleştirecek olan şirketle anlaşma yapılmasıdır. Arsa sahipleri ise bu uzlaşma
karşılığında, kurulacak şirkette belediye hissesinin %49 olmasını ve şirkette, arsa hisseleri oranında hissedar olmayı istemişlerdir. Proje sürecinde uzlaşılan diğer bir ilke ise, Belediyenin, Vadide yaratılacak
değerden, proje yatırımları dışında pay almaması olmuştur22. Böylelikle vadide yaratılacak yeşil alanın ve
rekreatif yerlerin finansmanı da sağlanmıştır.
C. Projenin Finansmanı
Maliyetinin fazla olması nedeniyle kamulaştırma yoluna başvurulamayan Vadinin gecekondu yerleşimlerinden kurtulabilmesi için, bir şekilde dönüşümün sağlanması gerekiyordu. Bunun üzerine Vadide, fayda sağlamayacak bir kamulaştırma yöntemi yerine, daha uzlaşmacı, proje değerinin paylaşımı üzerine kurulmuş bir model takip edilmesi kararlaştırılmıştır. Proje sürecinde planlama boyutunun ön planda tutulduğu yatay yapılaşma
Portakal Çiçeği Vadisi Kentsel Dönüşüm Projesi’nin kendi kendini finanse eden bir yaklaşımla yapılması kararlaştırılmıştır. Bunu gerçekleştirmek için ise proje sürecinde, projedeki yatırımların gerçekleşmesi için arsa sahiplerinden gerek Belediye, gerekse özel kişilerin kaynak ayırmamaları ilkesi üzerinde
uzlaşma sağlanmıştır. Dikmen Vadisi’ne benzer özellikler taşıyan bu projede kamulaştırma yapma yerine,
arsa sahiplerinin geçmişte aldıkları imar haklarının toplulaştırılıp, proje sonunda çıkan rantın hak sahiplerine eşit dağıtımı esas alınmıştır23. İmar haklarının toplulaştırılması, parsellere bölünmüş ve dikeyde
17 Onur Dayıoğlu, Kentsel Gelişimde Dönüşüm Projeleri: Süreç ve Aktörlerin Tanımlanması, Zeytinburnu Örneği, Yüksek Lisans Tezi (yayımlanmamıştır), İstanbul Teknik Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü, İstanbul, 2006, s. 33.
18 1957 tarihli Uybadin-Yücel Planı, 1968 tarihli Kat Rejimi Planı gibi.
19 Göksu, Ankara Portakal Çiçeği Vadisi Kentsel Dönüşüm Projesi İmar Haklarının Toplulaştırılması Modeli, s. 1.
21 “A. Faruk Göksu ile Uzlaşma Yönetimi ve Kentsel Dönüşüm”, http://www.mimdap.org/?p=22608, (Çevrimiçi 01.05.2013).
23 Selim Sözer, “Kentsel Dönüşüm: Neyin Dönüşümü?”, Yerel Siyaset Dergisi, Temmuz 2008, Yıl: 3, sy. 31, s. 29.
B. Proje Süreci: Uzlaşma
264
265
kurulan kat irtifaklı mülkiyet yerine, proje amaç ve hedefleri doğrultusunda toplulaştırma ve bu hakların menkul değere dönüştürülerek kullanılmasının sağlandığı bir yöntemdir24. Vadide bu yöntem kullanılarak, 240 bin
metrekarelik inşaat hakkını 60 bin metrekareye düşürüp, %70-%80’lik bir alanı da yeşil alan yaparak değeri
arttırmak ve bunları bir şirket aracılığıyla yapmak amaçlanmıştır25. Yani projenin finansmanı “dönüşüm alanlarında değer artışı sağlamak” suretiyle karşılanmıştır. “Getirim”26 anlamını taşıyan rant her ne kadar olumsuz
bir kavram olarak algılansa da, bu projede oluşan getirimin, yani “proje değeri”nin projeden etkilenen gruplarla
paylaşımı sayesinde rantın olumsuz anlamı bertaraf edilmiş ve projenin finansmanı da bu şekilde sağlanmıştır.
D. Projenin Kapsamı
Kentsel dönüşüm projelerinin konusunu yalnızca kamu mülkiyetindeki taşınmazlar oluşturmaz; özel mülkiyetteki taşınmazlar da kentsel dönüşüm projelerine konu olabilirler27.
Portakal Çiçeği Vadisi’nde proje alanının yalnızca yarısı kamu mülkiyetindeyken “projenin bütünlüğü ilkesi” gereği özel mülkiyetteki taşınmazlar da kentsel dönüşüm projesine konu olmuşlardır.
Anayasanın 35. maddesinde mülkiyet hakkının kanunla “kamu yararı” amacıyla sınırlanabileceği hüküm
altına alınmıştır. Kuşkusuz, idare kentsel dönüşüm projeleri kapsamında da kamu yararı amacıyla bir takım temel hak ve özgürlüklere yönelik sınırlayıcı düzenlemeler yapabilir; mülkiyet hakkına, konut hakkına müdahale
edebilir28. Göksu’nun ifadesiyle, Portakal Çiçeği Vadisi Projesinde de 8 ay içinde %51 çoğunluğa ulaşılmış ve
dönemin Belediye Başkanı Murat Karayalçın, %51’i kamu yararı kabul ederek projeye devam edeceğini açıklamıştır. Bunu takiben çoğunluğun oranı %80’e ulaşmıştır29.
E. Proje Yöntemi: Kamu Özel Ortaklığı- Şirket
Portakal Çiçeği Vadisi Projesi, Türkiye’de belediye, kamu, özel sektör ve mülk sahiplerinin bir araya geldiği “şirket” yaklaşımında gerçekleştirilen ilk kentsel dönüşüm projesidir. Belediye, Dikmen Vadisi projesinde
uyguladığı “Proje Karar Kurulu” yaklaşımından farklı bir biçimi bu projede uygulamıştır ve projeyi gerçekleştirmek için 1580 sayılı Belediye Kanunu30 ve 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında
Kanun’a31 dayanarak Belediye şirketi olan PORTAŞ’ı kurmuştur.
Projeden etkilenen gruplarla uzlaşma sürecinde yapılan toplantılarda, arsa sahipleri de şirkette arsaları oranında hisse sahibi olmak şartını koşmuşlardır ve böylece şirketin hisse temsili, arsa sahiplerinden belediyenin
%49’luk payı, özel kişilerin % 21’lik payı ve projenin uygulanmasında yer alan müteahhitin %30’luk payı ile
olmuştur. Şirketin, yönetim ve denetim kurullarında ise projenin uygulanmasından sorumlu belediye bürokrat24 Kalabalık, İmar Hukuku, s. 3640.
26 TDK, Güncel Türkçe Sözlük, http://www.tdk.gov.tr/index.php?option=com_gts&arama=gts&guid=TDK.GTS.51eb90966cc561.97067419
27 Melikşah Yasin, “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Ankara, 2005, sy. 60, s. 111.
28 Cenk Yaşar Şahin, “Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu”, Kentsel Dönüşüm-Panel/Forum, (Mimarlar Odası-Bakırköy, Panel Tarihi: 02.12.2012), İstanbul,
2013, s. 22.
30 1580 sayılı Belediye Kanunu 2005 tarihli 5393 sayılı Belediye Kanunu ile değiştirilmiştir.
31 3030 sayılı Kanun 2004 tarihli 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile değiştirilmiştir.
266
ları ile müteahhitin temsilcileri bulunmuştur32. Bu şekilde oluşturulan demokratik yapı sayesinde şahıslar,
temsilcileri aracılığı ile karar alma ve değerlendirme süreçlerine katılma olanağı bulmuşlardır. Tarafların
projeye katılarak benimsemesinin sonucu ise uzlaşma çerçevesinde bir dönüşüm gerçekleştirilmesi olmuştur.
Portakal Çiçeği Vadisi Projesi bu açıdan da günümüzdeki projelere referans olabilecek niteliktedir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 26. maddesi33. ile 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 70.
maddesi34 uyarınca belediyeler kendi görev alanlarına dâhil olarak kentsel dönüşümü gerçekleştirmek için
belediye şirketleri kurabileceklerdir.
F. Projeden Etkilenen Gruplar ile Uzlaşma
Projeden etkilenen gruplar, proje alanına dâhil olan yahut da proje alanının çevresinde yaşayan gruplardır. Portakal Çiçeği Vadisi Projesi’nde projeye katılanları belediye, arsa sahipleri, gecekondu sahipleri
ve de Vadi yakın çevresi-Ankara halkı olarak sıralayabiliriz. Belediye bu projenin kamulaştırma yapılmaksızın ve kaynak ayrılmaksızın gerçekleştirilmesini sağlamıştır. Arsa sahipleri kamuya güven duyarak
hem yönetime katılmışlar, hem de imar haklarının karşılığında rayiç değer sahibi olmuşlardır. Bir diğer
grup olan gecekondu sahipleri ise güven içinde yaşayacakları, “tapusu olan” altyapılı bir arsaya kavuşmuşlardır. Projeden etkilenen son grup olan vadi yakın çevresi-Ankara halkı ise çağdaş, kentsel bir çevreye kavuşmuştur35.
Proje sürecinde tapulu arsa sahipleri ile uzlaşarak, imar haklarının ve parsellerin toplulaştırılması için
arsa sahiplerine, takas, inşaat anlaşması ve satın alma gibi seçenekler sunulmuştur. Uzlaşma süreci sonunda, 9 hissedarın arsaları Ankara’nın diğer bölgelerindeki belediye arsaları ile takas edilmiş ve 5 hissedarın
arsaları ise satın alınmıştır. Geri kalan 28 hissedar ise Vadide gerçekleştirilecek projeden değer almayı
tercih etmişlerdir36.
Proje sürecinde, tapusu ya da tapu tahsis belgesi olmayan gecekondu sahiplerine ise üç önemli olanak
sağlanmıştır37:
• Birincisi, hem ev sahibi hem de kiracılara, 775 sayılı Gecekondu Kanunu’na dayanarak Altındağ
ilçesi, Karapürçek (Doğantepe) Gecekondu Önleme Bölgesinde altyapısı tamamlanmış arsa verilmiştir. Aynı Kanun’un 27. maddesi uyarınca, kendilerine arsa tahsis edilenlere teknik yardım olarak, yeni
evlerin mimari tip projeleri verilmiş ve inşaatlara başlayabilmeleri için ruhsatları alınmıştır.
33 Şirket kurulması
Madde 26- (Değişik: 29/3/2011-6215/21 md.) (3)
Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir.
34 Şirket kurulması
Madde 70- Belediye kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usûllere göre şirket kurabilir.
37 Göksu, Ankara Portakal Çiçeği Vadisi Kentsel Dönüşüm Projesi İmar Haklarının Toplulaştırılması Modeli, s. 7-8.
267
• İkinci olarak, enkaz bedellerinin ödenmesinde kolaylık sağlanmıştır. Gecekondu sahipleri
tarafından enkaz bedeli artırım davaları açılsa da, nihai olarak Belediye ile anlaşma sağlanmıştır.
• Üçüncü olarak ise, yapı enkazlarının sahipleri tarafından alınmasına ilişkin karar Belediye
tarafından kabul edilmiş ve enkazlar yapı sahipleri tarafından alınmıştır. Gecekondu sahipleri, evlerini
kendileri yıkarak, inşaatın malzemelerini yeni evlerinin yapımında kullanmak üzere almışlardır.
Gerek enkazların, gerekse ev eşyalarının taşınması için, proje yönetim şirketi PORTAŞ, nakliye ve
işçilik olmak üzere, tüm olanakları gecekondu sakinlerine sağlamıştır ve sonuç olarak, gecekondu
sakinleri proje bünyesinde olmasa da, gecekondu önleme bölgesinde kendilerine yeni yaşam alanları
kurabilmişlerdir.
Proje öncesi, Vadinin yaklaşık %52’si kamu, %48’i özel mülkiyette iken, uzlaşma yöntemi sonucunda, yaklaşık %80’lik alan anlaşma yolu ile projeye dâhil edilmiştir. Projeye uzlaşma yoluyla katılmayan yaklaşık toplam alanın %20’sini oluşturan kısım için, proje başında tercih edilmeyen
kamulaştırma yöntemi devreye sokulmuştur. Arsaları kamulaştırmaya tabi tutulan şahıslar tarafından
bedel artırım davaları açılmıştır ve kamulaştırma süreci sonucunda, çok farklı kentsel arsa fiyatları ortaya çıkmıştır38. Farklı arsa fiyatları sonucu idare kimi zaman kamulaştırmadan vazgeçmiştir. İdarenin
kamulaştırmadan vazgeçmesi üzerine arsa sahiplerinin imar planı değişikliği talebiyle dava açması
söz konusu olsa da idare mahkemesi taşınmazın park ve rekreasyon alanı olarak kullanımını sağlayan
imar planında şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık görülmediğinden
davaların reddine karar vermiş, ve bu kararlar Danıştay tarafından da onanmıştır39.
Uzlaşmanın sağlanamadığı gruplar ile belediye arasındaki yasal sürecin devam etmesi nedeniyle Vadiye ilişkin planlama kararları parsel bazında değil, proje bütünü içinde toplulaştırılmış bir biçimde kullanılmıştır.
G. Projenin Sonucu
Kentsel dönüşüm projelerinin uygunluğu ve başarısı bölgelerin özelliklerine göre değişiklik gösterse
de genel bir tanımla, “yerinde kentsel dönüşüm”ü, “sosyal yapıyı koruyan kentsel dönüşüm”ü ve “yaşam
biçimlerine müdahale etmeyen kentsel dönüşüm”ü sağlayan projelerin başarılı olduğunu söylemek mümkündür40.
Portakal Çiçeği Vadisi Projesi, arsa sahipleri açısından, mekânsal boyutu itibariyle yerinde dönüşümü
39 “davacıya ait taşınmazın Ankara İmar İdare Heyetinin 22.1.1985 günlü, 56 sayılı kararıyla onaylanan imar planı değişikliği uyarınca Portakal
Çiçeği Park ve Rekreasyon alanında kaldığı, bu amaçla kamulaştırılan taşınmazın kamulaştırılmasından İdarece 24.11.1992 gününde vazgeçilerek
kamulaştırma bedelinin iadesine karar verildiği, davacının mevcut imar planında değişiklik yapılması istemini içeren başvurunun zımnen reddi üzerine yürürlükteki imar planının iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı, taşınmazın park ve rekreasyon alanı olarak kullanımını sağlayan
imar planında şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı anlaşıldığından, davanın reddine… bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından…mahkeme kararının onanmasına…” Dan. 6. D., E. 2002/363, K. 2003/2276, T. 16.04.2003.
Aynı yönde kararlar için bkz., Dan. 6. D., E. 2002/364, K. 2003/2275, T. 16.04.2003, Dan. 6. D., E. 2002/365, K. 2003/2274, T. 16.04.2003, (kararlar
yayımlanmamıştır).
40 Bu görüş, İstanbul Üniversitesi yüksek lisans programı, 07.12.2012 tarihli Kentsel Dönüşüm dersinde Doç. Dr. Melikşah Yasin tarafından gündeme
getirilmiştir. Daha ayrıntılı bilgi için bkz.: Melikşah Yasin, Kentsel Dönüşüm Uygulamalarına İlişkin Temel İlkeler (bu kitap içindedir).
268
gerçekleştirmiştir. Etaplar halinde yerinde yapılan projede başlangıçta hedeflenen yeşil alanın oluşturulması tam olarak gerçekleştirilemezken, konut alanları projede daha önemli yer tutmuştur. Ancak yine de
Vadi’nin doğal yapısı korunmaya çalışılmıştır. Projeyle uyumlu olacak şekilde ulaşım sistemi de düzenlenmiştir. Altyapılı, otoparkı, yüzme havuzu, çevre düzenlemesi olan konutlara sahip olan mülk sahipleri
açısından projenin ekonomik açıdan da başarılı olduğunu söylemek mümkündür.
Gecekondu sahipleri açısından değerlendirildiğinde ise, gecekondu sahiplerine Ankara’nın başka bir
yerinde, gecekondu önleme bölgesinde altyapılı arsa verilmiş, yeni evleri için mimari proje ve malzeme
yardımında bulunulmuştur. Ancak, gecekonduda yaşayan halk için iş yaratma ve toplumsal gelişme programları gerçekleştirilmemiştir. Portakal Çiçeği Vadisi Projesi gecekondu sahipleri açısından sosyal ve
ekonomik boyutu olmayan bir proje olmuştur41. Gecekondu sahiplerine proje alanından yer verilmemesi
“soylulaştırma”ya yönelik bir proje yöntemi izlenmesi anlamına gelmemektedir. Gecekondu sahiplerine
arsa tahsisi, proje ve teknik yardım yapılması suretiyle onların mağduriyetlerine engel olunmaya çalışılmıştır.
Projeye “yerinde kentsel dönüşüm”ün gerçekleşmesi açısından baktığımızda ise şu sorunun irdelenmesi gerektiği kanaatindeyiz; hiçbir belgesi olmayan kaçak yerleşimcilere dönüşüm projesi alanında konut verilmemesi yerinde dönüşümü olumsuz niteler mi? Tapusu yahut tapu tahsis belgesi olmayan kaçak
yerleşimcilere proje alanından konut verilmesine olanak sağlayan bir hukuki düzenleme bulunmamaktadır. Ancak senelerdir proje alanında yaşayan, gecekondularına idare tarafından bir takım hizmetler sağlanan yerleşimcilerin varlığı da inkâr edilemez bir sosyal olgudur. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de
2012 yılında verdiği “Yordanova v. Bulgaristan” kararında yetkililerin kanunlara dayanarak belediyeye
ait araziyi geri alma amacıyla tahliyeye zorladığı Roman vatandaşların yıllardır yaşadıkları yerin yuva olduğunu, yetkililerin yıllardır bu yerleşimcileri tahliye etmeme şeklinde gerçekleşen eylemsizliğinin, ailelerin bulundukları yerle sıkı ilişkiler geliştirmelerine ve orada toplumsal bir yaşam inşa etmelerine sebep
olduğunu belirterek bu sosyal olguyu kabul etmiştir42. Bu sebeple kanaatimiz “yerinde kentsel dönüşüm”
kavramını olumlu niteleyebilmek için projeden önce o bölgede yaşayan herkesin projeden sonra da aynı
bölgede yaşamaya devam edebileceği bir dönüşüm gerçekleştirilmesi gereğidir. Portakal Çiçeği Vadisi
Projesi’ndeki gecekondu sahiplerinin başka bölgeye taşınması soylulaştırmaya yönelik olmayıp yasaların
müsaade ettiği olanaklar sağlanmış olsa dahi, kabul ettiğimiz “yerinde kentsel dönüşüm” anlayışının gecekondu sahipleri için gerçekleştirildiğini söyleyemeyiz.
Portakal Çiçeği Vadisi’nde uygulanmış olan bu proje, finansal kaynakların temin edilmesi, kamulaştırmaya yönelmeden uzlaşma yoluyla yürütülmesi, toplumun katılımını sağlayan bir sistemin kurulması ve
projenin başında oluşturulan hedeflere ulaşılması yönlerinden başarılı bir örnek olmuştur. Tam anlamıyla
41 “O zaman gecekondu sahiplerine Ankara’nın başka bir yerinde altyapılı arsa verdik, onlara mimari proje ve malzeme yardımında bulunduk. Bugün
yine böyle bir projenin başında olsaydım iş yaratma odaklı bir yaklaşım izlerdim. Gecekondularda yaşayanlar için proje kapsamında halkın ekonomik kalkınmalarını da sağlayacak sosyal programlar da düzenlerdim ama 20 yıl öncesinin koşullarında bunları yapmak neredeyse imkânsızdı.” “A.
Faruk Göksu ile Uzlaşma Yönetimi ve Kentsel Dönüşüm”, http://www.mimdap.org/?p=22608, (Çevrimiçi 01.05.2013).
42 AİHM’in sözleşmenin 8. maddesinin (Özel Hayatın ve Aile Hayatının Korunması) ihlaline karar verdiği Yordanova v. Bulgaria kararı için
bkz.: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-110449#{«fulltext»:[«yordanova»],»itemid»:[«001-110449»]}, (Çevrimiçi
15.07.2013).
269
“yerinde kentsel dönüşüm”ü sağlayamasa da, yaşam biçimlerine müdahale etme gayesi olmayan bir proje
gerçekleştirilmiştir. Türkiye’de kentsel dönüşümün başlangıcı sayılabilecek nitelikte, ilk projelerden biri
olması itibariyle, o günün koşulları açısından bakıldığında, bugünkü birçok projeye referans olabilecek
nitelikte başarılı bir proje olduğunu söylemek mümkündür.
IV. DİKMEN VADİSİ KENTSEL DÖNÜŞÜM PROJESİ
A. Konumu ve Geçmişi
Dikmen Vadisi, Ankara’nın Meclis, Çankaya, Parlamenter Lojmanları, Diplomatik Site, Oran ile Çal
Dağı’nın arasında yer almaktadır. 1954’te düzenlenen bir yarışma ile kent için yeni imar planı oluşturma
çalışmaları başlamış, yarışmayı kazanan Uybadin-Yücel Projesi’ni esas alan uygulama planları 1957’de
onanarak yürürlüğe girmiştir. Uybadin-Yücel Planı’nda Dikmen Vadisi’nin Ankara’nın Çankaya ile Ayrancı semtleri arasında bir yeşil alan olarak korunması öngörülmüştür. Ancak Uybadin-Yücel Planı bir
anlamda ölü doğmuştur: Projenin kentin 2000 yılında 750 bin nüfusa ulaşacağı varsayımıyla hazırlanmış
olması ve daha 1965’e gelmeden bu sınırın aşılması; İmar Müdürlüğü’nün planın kesinlikle Belediye
sınırları içinde kalması koşulu, çok geçmeden bir yandan imar sınırı içinde yoğunlaşma taleplerini, öte
yandan da Belediye ve imar planı dışında kaçak ve serbest yapılaşma eğilimlerini körüklemiştir43.
1982 yılında onaylanan 1/50.000 ölçekli Nazım İmar Planı’nda ise Dikmen Vadisi rekreasyon alanı
olarak ayrılmıştır. Ancak, Vadide kaçak binaların oldukça fazla olması ve Vadi’nin güneyine doğru gecekondu işgalinin hızla artması bir kentsel dönüşüm projesi başlatılmasına önayak olmuştur. 1989 yılında
başlayan ve 290 hektarlık alanı kapsayan dönüşüm projesi, fiziksel boyutunun ötesinde sosyal ve ekonomik boyutu ile oldukça önemli bir projedir. Proje özet olarak, gecekonduların kaldırılmasını ve Vadi’nin
tümüyle rekreasyon alanı olarak değerlendirilmesini öngörmektedir44.
1. İlk Etap
a. Proje Süreci: Uzlaşma
Kentsel dönüşüm, bir stratejiler bütünü dâhilinde gerçekleştirilebilecek bir süreçtir. Bu stratejileri
oluşturma ve uygulamada yerel yönetimlere önemli görevler düşmektedir. Yerel yönetimler, bu görevlerini, alanın sosyo-kültürel, ekonomik ve fizik-mekânsal niteliklerine göre, farklı kurum ve kuruluşlarla
paylaşarak, bir iş bölümü yaparak gerçekleştirmelidirler45. Dikmen Vadisi’nin ilk etabında da, gecekonduların istilası altında olan dönüşüm alanında, yerel yönetimlerce, gecekondu sahipleri ile iyi bir uzlaşma
içine girmek ve onları proje içine dâhil edebilmek bu projenin en önemli unsuru olmuştur.
Göksu’nun uzlaşmanın bileşenleri olarak adlandırdığı 6B formülü Dikmen Vadisi Projesi’nin ilk etabında da kullanılmıştır. 1989 yılında başlayan proje süresince, halkla birebir toplantılar yapılmış, orada
43 “Ankara’nın Sökükleri”, http://www.mimarlarodasiankara.org/dosya/anksokuk.pdf, (Çevrimiçi 14.04.2013), s. 12.
44 Murat Karayalçın, “Kentsel Dönüşüm Projeleri İçin Kavramlaştırma Önerileri ve Dikmen Vadisi Projesi Deneyimi”, İTÜ Taşkışla Konut Sempozyumu, İstanbul, 04.12.2009, s. 2.
45 Pelin Pınar Özden, “Kentsel Yenileme Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü Üzerine Düşünceler ve İstanbul Örneği”, İstanbul Üniversitesi
Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Ekim 2000-Mart 2001, sy. 23-24, s. 264-265.
270
yaşayan gecekondu sahiplerinin fikirleri alınmış, onlara projenin hazırlanma ve uygulanma sürecinde
tüm kararların birlikte alınacağı, gecekonduların yıkılıp karşılığında yeni konutların verileceği, verilecek
konut büyüklükleri hesaplanırken mevcut arsa ve gecekondu büyüklüğünün baz olarak alınacağı, o aşamaya kadar kendilerine kira verileceği ve projenin özel bir yöntemle finanse edileceği söylenerek proje
sürecine halkın güveni ve katılımı sağlanmıştır46. Bu toplantılar sonunda bölgenin yerel halkı, kamu ve
özel girişimci arasında uzlaşma sağlanmıştır. İlk olarak; fiziksel proje değil toplumsal proje belirlenmiştir.
“Eşitlikçi İmar Hakkı Dağılımı” modeli ile bölge halkı ile uzlaşılıp, daha sonra fiziksel çalışmalara geçilmiştir47.
b. Projenin Finansmanı
Dikmen Vadisi Projesi, kentsel dönüşüm projelerinin finansman yöntemleri açısından örnek teşkil
eden bir yapıya sahiptir. Projede gecekondulara karşılık gelen gayrimenkul değerlerinin finansmanı için
proje kapsamında iki tane kule yapılması kararlaştırılmıştır. Ayrıca belediye bütçesinin yanı sıra özel bir
kaynak kullanılmıştır. Bu özel kaynak, Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin uluslararası sermaye piyasalarında tahvil ihraç etmesi yoluyla elde edilmiştir.
Türkiye’deki belediyelerden ilk kez Ankara Büyükşehir Belediyesi tarafından 1989-1994 döneminde
gerçekleştirilen tahvil ihracı uygulamasında, önce Frankfurt piyasasında bir Alman Bankası olan DGB,
daha sonra Tokyo’da “private placement” işlemleri için bir Japon sermaye şirketi olan NOMURA ile çalışılmış, bu kuruluşlar aracılığıyla sermaye piyasasına girilmiştir. Sermaye piyasalarına doğrudan girebilmek için belli bir nota sahip olunması gerektiğinden, Standard & Poor’s adlı dereceleme kuruluşuna başvurulmuş ve yaklaşık bir yıllık bir değerlendirme çalışmasının ardından Ankara Büyükşehir Belediyesi,
BBB notu alarak Japon Samuray piyasasına doğrudan girmiştir. Ankara Büyükşehir Belediyesi’ne verilen
BBB notu, yine Standard & Poor’s tarafından, Türkiye Hazinesine verilen not ile aynıdır48.
Tahvil ihracı yoluyla borçlanılarak elde edilen gelirin geri ödemesinin de projede gerçekleştirilecek
ticari yatırımlardan elde edilecek gelirle yapılmasına karar verilmiştir.
c. Projenin Kapsamı
Kentsel dönüşüm projesi kapsamındaki mevcut yapıların ve bunlara ilişkin hakların proje ile bağdaşmaması mümkündür. Bu sebeple mevcut imar planları ve mevzuata uygun yapılmış yapılar hakkında
bazı değişiklikler yapılması gerekebilir. Dönüşüm projelerinin bütünlüğü gereği daha önce hukuka uygun
olarak inşa edilmiş olsa bile, proje alanındaki binaların niteliklerinin değiştirilmesi veya kamulaştırılması
gerekebilir49.
Dikmen Vadisi’nde de, proje alanı içinde, önceki imar planlarında, kişilerin konut alanı olarak belir46 Karayalçın, “Kentsel Dönüşüm Projeleri İçin Kavramlaştırma Önerileri ve Dikmen Vadisi Projesi Deneyimi”, s. 2.
47 Fatma Ceylan Elgin, Kentsel Dönüşüm Projelerinde Kullanıcı Katılımının Önemi-Pangaltı Örneği, Yüksek Lisans Tezi (yayımlanmamıştır),
Yıldız Teknik Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü, İstanbul, 2008, s. 62.
48 Karayalçın, “Kentsel Dönüşüm Projeleri İçin Kavramlaştırma Önerileri ve Dikmen Vadisi Projesi Deneyimi”, s. 9.
271
lenen yerlerin kentsel dönüşüm projesi kapsamında yapılan plan değişiklikleriyle yeşil alan50, yol51, oyun
ve spor alanı52, cami53 olarak belirlenmesine ilişkin işlemlere karşı, hak sahipleri tarafından birçok iptal
davası açılmıştır. Ancak idare mahkemeleri, bu plan değişikliği işlemlerinin proje bütünlüğü için gerekli
olduğu ve dava konusu planlarda şehircilik ve planlama ilkeleri ve kamu yararına aykırılık görülmediği
gerekçeleri ile iptal istemlerini reddetmiş ve bu kararlar da Danıştay tarafından onanmıştır.
d. Proje Yöntemi: Proje Karar Kurulu- Şirket
Dikmen Vadisi Projesi’nin Ankara Büyükşehir Belediyesi ve İlçe Belediyelerinin bir araya gelerek
oluşturdukları bir proje geliştirme şirketi tarafından gerçekleştirilmesine karar verilmiştir. Bu amaçla Portakal Çiçeği Vadisi’nde olduğu gibi 1580 sayılı ve 3030 sayılı Kanunlara dayanarak bir Belediye şirketi
olan METROPOL A.Ş. kurulmuştur. Örgütlenme biçiminde, Vadi halkının da Belediye’nin de tercihi
kooperatifler olmuştur. Bu amaçla bir ana sözleşme taslağı hazırlanmış ve beş mahallenin her biri için
ayrı ayrı “Dikmen Vadisi Çevre Geliştirme ve Konut Yapı Kooperatifi” adını taşıyan örgütler kurulmuştur. Dikmen Vadisi Projesi’nde en önemli uygulamalardan biri de Belediye’nin ve Vadi halkının temsilcileri olan kooperatiflerin bir araya gelerek oluşturdukları “Dikmen Vadisi Proje Karar Kurulu”dur. Bu
kurulun idari olmayıp, taraflar arası mutabakatla oluşmuş bir kurul olması önemini artırmaktadır. Karar
Kurulunda, Ankara Büyükşehir Belediyesi, Dikmen Vadisi Projesi’ne ilişkin tüm yetkilerini Vadi halkının
temsilcileri ile paylaşmıştır. Her ay toplanan ve gündemi Ankara Büyükşehir Belediye Başkanı tarafından
hazırlanan Karar Kurulunda alınan ve imzalanan kararlardan Belediyeye ilişkin olanlar Ankara Büyükşehir Belediye Başkanı’nın yönergesi ile ilgili birimlere duyurulurken, Vadi halkına ilişkin olanlar da
Kooperatifler tarafından gereği yerine getirilmek üzere üstlenilmiştir54.
Şirketin, gecekondu sahiplerini kooperatif çatısı altında örgütlemesi ve paydaşların, proje karar kurulu aracılığı ile proje kararlarına katılmaları katılımcılık ve proje demokrasisi açısından önemlidir55.
e. İlk Etabın Sonucu
Dikmen Vadisi İlk Etap Projesi, gerek örgütlenme ve planlama, gerekse yatırım büyüklüğü ve kaynak
sağlama yöntemi açısından önemli bir kentsel dönüşüm projesidir. Proje, Ankara’nın önemli bir kentsel
gelişme omurgası olan Vadi’nin, kentsel ölçekte bir rekreasyon alanı ile birlikte ticaret ve kültür yatırımlarını içeren bir çekim merkezi haline gelmesini ve bunu gerçekleştirirken de özellikle Vadi’de yaşayan hak
sahibi gecekondu sahiplerinin de katılımcı bir yöntemle proje içinde yer almalarını sağlamıştır56. Belediye
ve Vadi halkının örgütlenmesiyle oluşturulan Kooperatifler ve Proje Karar Kurulları sayesinde projenin
50 Dan. 6. D., E. 1995/6325, K. 1996/1531, T. 01.04.1996, Dan. 6. D., E. 1996/4115, K. 1997/1619, T. 01.04.1996, Dan. 6. D., E. 1997/1437, K. 1998/4704, T. 20.10.1998, Dan. 6. D., E. 1997/1438, K. 1998/4702, T. 20.10.1998, (kararlar yayımlanmamıştır).
51 Dan. 6. D., E. 1997/1437, K. 1998/4704, T. 20.10.1998, Dan. 6. D., E. 1997/1438, K. 1998/4702, T. 20.10.1998, Dan. 6. D., E. 1997/2456, K. 1998/4709, T. 20.10.1998, (kararlar yayımlanmamıştır).
52 Dan. 6. D., E. 1996/5732, K. 1997/5328, T. 26.11.1997, Dan. 6. D., E. 1998/1109, K. 1998/4698, T. 20.10.1998, (kararlar yayımlanmamıştır).
53 Dan. 6. D., E. 1997/5018, K. 1998/4707, T. 20.10.1998, Dan. 6. D., E. 1997/5020, K. 1998/4701, T. 20.10.1998, (kararlar yayımlanmamıştır).
54 Karayalçın, “Kentsel Dönüşüm Projeleri İçin Kavramlaştırma Önerileri ve Dikmen Vadisi Projesi Deneyimi”, s. 7.
55 Ali Faruk Göksu, Özel Sektör Açısından Kentsel Dönüşüm, http://www.kentselyenileme.org/ dosyalar/L_Ozel_Sektor_Acisindan.pdf, (Çevrimiçi
13.05.2013), s. 6.
56 Ali Faruk Göksu, Dönüşüm Projelerinde Yenilikçi Yaklaşimlar, Mimar Sinan Üniversitesi, İstanbul, 24-25 Ekim 2002, s. 5.
272
ilk etabı hızla yapılmıştır.
Vadi’nin ilk etabındaki gecekonduların neredeyse hepsi 1970’lerde inşa edilip tapu tahsis belgeleri
mevcut olduğundan57, tapu tahsis belgeli bu hak sahiplerinin proje sonrasında da Vadi’de barınmalarına
imkân tanınmıştır. Buna karşın proje sonrası, bu ailelerin %30’unun bölgeden mülklerini satmak yoluyla
ayrıldığı gözlenmiştir58. Bu “terk ediş” sosyolojik açıdan incelendiğinde, projeyle bu kişilerin o bölgeden
çıkarılmasının amaçlanmadığını, ancak kişilerin değişen şartlara uyum sağlayamayarak bölgeden ayrıldıklarını söylemek mümkündür. Yeni bir çehreye ve çevreye sahip olan bölgede yaşamak istemeyen gecekondu sahiplerinin terki zorlayıcı bir kuvvetle olmamıştır, doğal bir sonuçtur.
Bölgede 1. ve 2. Etapların uygulamasının tamamlanmasıyla 1218 gecekondu yıkılarak 1933 konut
yapılmıştır. Projenin finansmanı için proje kapsamında yapılan kulelerin gerek çok katlı olması, gerekse
de Vadi’nin genişliğine bakıldığında orantısızca büyük olması ise eleştirilen bir noktadır59.
Eleştirilen noktalarına rağmen Dikmen Vadisi İlk Etap Projesi katılımcı olması ve proje demokrasisini
göz önünde bulundurması itibariyle ulusal düzeyde örnek bir proje olarak nitelendirilmektedir. Vadide
tarafların mutabakatıyla oluşturulan ve katılımı sağlamak açısından büyük önem taşıyan Karar Kurulu sistemi bugünkü kentsel dönüşüm projelerinde de “katılımcı kentsel dönüşüm”ü gerçekleştirmek için kullanılabilecek bir sistemdir. Bunlara ek olarak Dikmen Vadisi İlk Etap Projesi uluslararası düzeyde de beğeni
kazanmış bir projedir. Uluslararası Kent ve Bölge Plancıları Kurumu (ISOCARP) 1993 yılında Glasgow
kentinde düzenlenen zirvede Ankara Büyükşehir Belediyesi’ne Dikmen Vadisi Projesi için ödül vermiştir.
2. Üçüncü Etap
Dikmen Vadisi’nde ilk etabın tamamlanmasından sonra, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi’nin
28.01.2002 gün ve 36 sayılı kararı ile 3., 4. ve 5. etaplardaki kısımların yapılmasına ve buradaki özel
mülkiyetlerin kamulaştırılmasına karar verilmiştir. 3. Etap olarak adlandırılan kısım 14.01.2005 günlü,
218 sayılı Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi kararıyla “Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Projesi Alanı”
ilan edilmiştir.
Proje alanında özel mülkiyete tabi alanları projeye dâhil edebilmek için öngörülen kamulaştırmanın
Meclis Kararında belirtilen esaslar çerçevesinde karşılıklı anlaşmalar şeklinde yapılacağı kararlaştırılmıştır ve bu anlaşmalar, 3. Etap için 80 m², 100 m² ve 120 m²’lik konutların mal sahiplerine gayrimenkul
ve gecekondularına karşılık verilmesi şeklinde tesis edilmiştir60. İlk etap dâhilinde olup da Belediye’ye
ait bulunan 166 adet konut, hak sahiplerinin yapılacak konutları beklemeden konutlarına kavuşmalarını
sağlamak açısından faydalı olacağı düşünülerek kura çekmek suretiyle hak sahiplerine verilmiştir.
57 Fuat Karagüney, The Problem of Eligibility of Uncertified Gecekondu Possessors in Urban Transformation Implementations in Turkey - The
Case of Ankara Dikmen Valley 4th and 5th Phases Urban Transformation and Development Project, Yüksek Lisans Tezi (yayımlanmamıştır),
Ortadoğu Teknik Üniversitesi, Ankara, 2009, s. 40.
58 Onur Dayıoğlu’nun A. Faruk Göksu ile kişisel görüşmesi için bkz.; Dayıoğlu, Kentsel Gelişimde Dönüşüm Projeleri: Süreç ve Aktörlerin Tanımlanması, Zeytinburnu Örneği, s. 36.
59 Hülagü Kaplan, Mehmet Tuncer, “Misuse of Urban Regeneration Projects As A Disintegrative Tool: Two Case Studies From Ankara”, 42nd ISOCARP Congress, 2006, s. 7.
60 “Dikmen Vadisi 3. Etap Konut ve Çevre Geliştirme Projesi”, www.ankara.bel.tr/ index.php/download_file/view/.../2050/, (Çevrimiçi 18.05.2013),
s. 1.
273
İlk etapta olduğu gibi, 3. Etabın yapım sürecinde de Vadi halkı ve Belediye arasındaki uyuşmazlıklar
yargı organlarına taşınmıştır. İlk etaptan farklı olarak, yönetimin değişmesi sebebiyle, uyuşmazlıklar sadece Vadi halkı ile Belediye arasında sınırlı kalmamış, alınan kararlara ret oyu veren Belediye Meclis
Üyeleri de Belediye Meclisi kararlarına karşı davalar açmışlardır61. Bu açılan davalar ile Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi’nin aldığı birçok imar planı ve imar planı değişikliği kararı iptal edilse de, Belediye Meclisi tarafından yeni kararlar alınarak proje uygulanmaya devam edilmiştir. Proje kapsamında hak
sahipleri ile Belediye arasında kamulaştırmasız el atmaya maruz kalan taşınmazlarının bedelinin tespiti
ve tahsiline ilişkin uyuşmazlıklar çıkmıştır. Davacılara ait taşınmazın, imar uygulamasına tabi tutularak,
Dikmen Vadisi 3. Etap Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje alanı kapsamına alındığı ve proje içerisinde
yer alan taşınmazların tamamının beton istinat duvarı ve tel örgü ile çevrildiği anlaşılmıştır ve kamulaştırmasız el atılan taşınmazın bedelinin tahsiline ilişkin olarak açılan dava mahkeme tarafından kabul
edilmiştir. Hüküm, davalı idare vekilince temyiz edilmiştir. Yargıtay, projenin bir bütün olduğunun gözetilmesi gerektiği ve bu sebeple de, henüz el atılmayan ve imar planında, Belediye Meclis alanı, kültür park
alanı ve sağlık tesisi alanı olarak ayrılan bölümlerin bedeline hükmedilmesinin doğru olduğunu belirterek
ilk derece mahkemesinin kararını onamıştır62.
Projenin finansmanın sağlanması için ise; %56,56 tenzilatla kat karşılığı ihale yapılmış ve bu sayede
yüklenici firmaya 1134 konut yaptırılmıştır. Bu konutlardan 303’ü hak sahiplerine verilmiştir63. Bu etap
içerisinde hiçbir haktan yararlanamayan, ancak gecekondusu bulunan ve şartları 775 sayılı Gecekondu
Kanunu kapsamına uyan 56 kişiye ise Güneşevler ve Tuzlu Çayır Sosyal konutlarından ev verilmesi için
kura çektirilerek konutları teslim edilmiştir64.
3. Etap kapsamında konut alanlarının yanı sıra 320 bin metrekarelik rekreasyon alanı, tüm Vadi’nin
pis su ve yağmur suyunu taşıyacak atık su tüneli, araç ve yaya ulaşımını sağlayacak köprü, özel çocuk
köyü ve uluslararası standartlarda yapay tırmanış duvarı yapılmıştır65.
61 Ankara 3. İdare Mahkemesi, E. 2006/1547, K. 2007/2188, T. 24.10.2007;
“3. etaba ait 1/1000 ölçekli uygulama imar planının onaylanmasına ilişkin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin 14.09.2005 gün ve 2415 sayılı kararı ile söz konusu planda değişiklik yapılmasına ilişkin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin 14.4.2006 günlü ve 997 sayılı kararı da davaya
konu olmuştur. 2415 sayılı kararla teknik altyapı olarak belirlenen alan, 997 sayılı kararla kaldırılarak, düşülen plan notuyla, teknik altyapı alanlarının yeni oluşacak konut alanlarında çözümleneceği kararlaştırılmıştır. Bunun üzerine Vadi halkı tarafından bu plan değişikliği işleminin şehircilik
ilkelerine, planlama esaslarına ve üstün kamu yararı ilkesine aykırı olduğu iddialarıyla iptali istenilmiştir. İdare Mahkemesi tarafından yaptırılan
bilirkişi incelemesi üzerine dava konusu plan değişikliği ile teknik altyapı alanının kaldırılıp konut alanına dönüştürülerek yapılaşma koşullarının
keyfiyete bırakılması, umumi hizmetlere ayrılan yerleşim birimleriyle birleştirilmesi de mümkün olmaması nedeniyle şehircilik ilkelerine, planlama
esaslarına ve kamu yararına aykırılık teşkil etmesi nedeniyle iptaline karar verilmiştir.”
Davalı Büyükşehir Belediyesi vekilince temyiz edilen karar Dan. 6. D., E. 2008/3683, K. 2008/7240, T. 31.10.2008 tarihli kararıyla onanmıştır.
Mahkeme kararları ve belediye meclisi kararları için bkz.: http://www.avukatmuzafferyilmaz.com/den/dosya/m36.pdf, (Çevrimiçi 18.05.2013).
62 “Davacılara ait taşınmazın, imar uygulamasına tabi tutularak, Dikmen Vadisi 3. Etap Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje alanı kapsamına alındığı
ve proje içerisinde yer alan taşınmazların tamamının beton istinat duvarı ve tel örgü ile çevrildiği anlaşılmıştır. Projenin bir bütün olduğu gözetilerek, henüz el atılmayan ve imar planında, Belediye Meclis alanı, kültür park alanı ve sağlık tesisi alanı olarak ayrılan bölümlerin bedeline hükmedilmesi doğrudur.” Yargıtay 5. HD., E. 2007/8810, K. 2007/12895, T. 12.11.2007, Yargıtay 5. HD., E. 2007/9083, K. 2007/13393, T. 19.11.2007,
http://www.kazanci.com/, (Çevrimiçi 15.05.2013).
63 Proje hakkında bilgiler için bkz.; http://www.ankara.bel.tr/genel-sekreter-yardimcisi/emlak-ve-stimlak-dairesi-baskanligi/yeni-yerlesimler-sube-mudurlugu/hayat-sebla/dikmen-vadisi, (Çevrimiçi 18.05.2013).
64 “Dikmen Vadisi 3. Etap Konut ve Çevre Geliştirme Projesi”, www.ankara.bel.tr/ index.php/download_file/view/.../2050/, (Çevrimiçi 18.05.2013),
s. 1.
65 “Dikmen Vadisi 3. Etap Açılıyor”, http://www.ankaramiz.com/2009/10/dikmen-vadisi-3-etap-aciliyor/1223, (Çevrimiçi 18.05.2013).
274
Vadi’nin 3. Etabında hak sahipleri açısından “yerinde kentsel dönüşüm” gerçekleştirilmiş ve hak sahiplerinin konutları proje alanı içerisinde yapılmıştır. Ancak tapusu ya da tapu tahsis belgesi olmayan kaçak yerleşimciler açısından “yerinde kentsel dönüşüm” gerçekleştirilememiştir. Proje alanında kalan hak
sahipleri çoğunlukla eski yaşam tarzlarını sürdürmeye çalışırken, bazı hak sahipleri de yeni çehreye ve
çevreye alışamadıkları için proje alanını terk etme yoluna gitmişlerdir. Projeyi, dönüşüm öncesi gecekonduda yaşayan fakat proje sonucunda hak sahibi olarak yapılan konutlara yerleşen kişilerle yapılan mülakatlar sonucu hazırlanan sosyolojik bir araştırma66 çerçevesinde incelediğimizde proje alanındaki bazı hak
sahiplerinin daha önce kendilerini geliştirmeleri için fırsat verilmediği için mutsuz olduğu ve bu sebeple
TODAM67’ın açtığı kurslara katıldıkları gözlemlenmiştir. Bu, yapılan dönüşümün “yaşam biçimlerine
müdahale eden” bir dönüşüm olduğu şeklinde değil, yalnızca daha önce kendilerine fırsat sunulmayan istekli insanlara imkânların sağlanması şeklinde anlaşılmalıdır68. Aynı araştırmanın sonucuna baktığımızda
ise; genel olarak gecekondudan apartmanlara taşınmış bu bölgedeki hak sahiplerinin yaşamış oldukları bu
dönüşümden memnun olduklarını söylemek mümkündür.
3. Son Etap (4. ve 5. Etaplar)
Dikmen Vadisi’nin “Yukarı Dikmen Vadisi” olarak adlandırılan bölgesi Yukarı Dikmen Mahallesi,
İlker Mahallesi ve Metin Akkuş Mahallesi sınırları içerisinde yer alan bir yerleşim bölgesidir. Yukarı
Dikmen Vadisi’nde ilk olarak, Ankara Büyükşehir Belediyesi Meclisi’nin 14.01.2005 günlü ve 215 sayılı
kararıyla, 5393 sayılı Belediye Kanunu’na dayanarak “Dikmen Vadisi 4. ve 5. Etap Kentsel Dönüşüm
Projesi” adıyla bir kentsel dönüşüm uygulamasına başlanmıştır. Belediye Meclisinin 17.02.2006 tarih ve
483 sayılı kararıyla da, bu kentsel dönüşüm projesinin güncel esasları ve Vadi halkı ile uzlaşma esasları
belirlenmiştir. Vadi’deki tapulu ve tapu tahsis belgeli hak sahiplerine, bu kararla belirlenen uzlaşma ve
kamulaştırma esasları kapsamında, gecekondularına karşılık konut sözleşmesi önerilmiştir. Tapusu yahut
tapu tahsis belgesi olmayan kaçak yerleşimcilere ise Doğukent’ten imarlı arsa satışı ya da Karacaören’den
borçlandırma ile TOKİ konutu teklif edilmiştir. Büyükşehir Belediye Meclisi’nin kararına karşı kaçak
yerleşimciler Vadi içinde barınma haklarını savunmak için “Barınma Hakkı Bürosu” adı verilen bir birlik
oluşturup, tapuları olmamasına rağmen yıllardır Vadide kendilerine göz yumulduğunu, yöneticilerin oylarını almak için kendilerine altyapı, elektrik, su sağladığını, sokaklarına numaralar verildiğini söyleyerek
kendilerine de Vadiden hak sahibi olarak konut verilmesi gerektiğini iddia etmişlerdir. Gecekonduları
2981 sayılı Kanun uyarınca aftan yararlanmamış, tapu tahsis belgesi olmayan olan kaçak yerleşimcilerin
gecekonduları hakkında 775 sayılı Kanun’un 18. maddesi uyarınca yıkım kararları verilmiştir69. Kaçak
yerleşimciler yıkım kararlarına karşı dava açsalar da, idare mahkemeleri aftan yararlanmayan gecekon66 Kalaycıoğlu/Duduhacıoğlu/Karaçalı/Beyaz, “Mekanda Değişimin Algılanması: Ankara Dikmen Vadisi Kentsel Dönüşümü”, VI. Ulusal Sosyoloji
Kongresi Bildiri Kitabı, Adnan Menderes Üniversitesi, Aydın, Ekim 2009, s. 893-910.
67 Çankaya Belediyesi Toplumsal Dayanışma Merkezleri.
68 Bu görüş, İstanbul Üniversitesi yüksek lisans programı, 19.10.2012 tarihli Kentsel Dönüşüm dersinde Doç. Dr. Melikşah Yasin tarafından gündeme
getirilmiştir.
69 775 Sayılı Kanun uyarınca yıkım kararı alınan gecekondunun 2981 sayılı kanuna tabi olduğunun anlaşılması üzerine yıkım kararının iptaline ilişkin
Ankara 6. İdare Mahkemesi’nin E. 2007/986, K. 2008/984, T. 28.05.2008 kararı;
“… davacıya ait yapının tapu tahsisli olup olmadığının tespit edilemediği, davacıya 2981 sayılı Kanun hükümlerine göre Belediye Meclis kararında
belirtilen uygulamalar doğrultusunda işlem yapılacağı hakkında 25.09.2007 tarih ve 7151-11012 sayılı yazı ile bilgi verildiği…
Bu durumda davacının taşınmazı hakkında tapu tahsis belgesi bulunması nedeniyle 775 sayılı Kanun’un uygulanmasının hukuken mümkün olmaması
nedeniyle dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.” Kararın tam metni için bkz. Karagüney, The Case of Ankara
Dikmen Valley 4th and 5th Phases Urban Transformation and Development Project, s. 89-90.
275
duların korunması gerekli nitelikte olmadığını söyleyerek davaları reddetmiş, Danıştay da bu kararları
onamıştır70.
Proje alanında hak sahiplerine verilecek ve Belediyeye ait olacak konutların finansmanı için kat karşılığı ihale yoluna gidilmesi tercih edilmiştir. Dikmen Vadisi 3. Etapta bulunan 93 adet konut da talepte
bulunan tapulu ve tapu tahsis belgeli hak sahiplerine yapılan kura sonucu tahsis edilmiştir. Belediye ile
anlaşan hak sahiplerine, konutları teslim edilene dek kira yardımı yapılması kararlaştırılmıştır71.
Dikmen Vadisi’nin ilk etabında yapılan dönüşüm, katılımcılığı ve proje demokrasisini esas alan, uzlaşmayı sağlama hedefinde bir dönüşüm iken, 4. ve 5. Etabın uzlaşma ve özellikle de uzlaşmanın bileşenleri açısından yetersiz olduğunu söylemek mümkündür. Proje sürecinde, belediye ile anlaşma yoluna
gidip sözleşme imzalayanların bir kısmı proje fikrinden oldukça memnun olmasına karşın, diğer bir kısmı
belediye ile anlaşmasına rağmen belirsizliğin yarattığı bir memnuniyetsizliğe sahiptir. Bu kişiler, sözleşmelerin koşullarının 483 sayılı Belediye Meclisi kararıyla belediye tarafından tek taraflı olarak belirlenip,
kendilerine dayatıldığını söyleyerek, söz konusu sözleşmelerde tapulu ve tapu tahsis belgeli hak sahiplerine proje sonrasında yapılacak konutlardan birer daire vaat edildiğini, ancak konutların teslim tarihi, yeri
ve niteliğine ilişkin hiçbir kesin taahhüdün bulunmadığını ileri sürerek tepki göstermişlerdir72. Belediye
ile anlaşma yoluna gitmeyen Vadi sakinlerinden biri “Dikmen Vadisi 4. ve 5. Etap Kentsel Dönüşüm Projesi” ve bağlı tasarrufları idari yargıya taşımış ve Ankara 13. İdare Mahkemesi’nin 2008/363 esas sayılı
yargılamasına konu olmuştur. Mahkeme bu yargılamada, öncelikle 15.01.2009 tarihli ara kararı ile proje
hakkında yürütmenin durdurulmasına karar vermiştir. Devamında da 13.05.2009 tarihli kararı ile “imar
mevzuatı, planlama esasları ve kamu yararına uygun olmadığı” gerekçesiyle bu projeyi iptal etmiştir73.
70 “Dava, Ankara İli, Çankaya İlçesi, Yukarı Dikmen Mahallesi, 85 Numarada bulunan gecekondunun Dikmen Vadisi 4. ve 5. Etap Kentsel Dönüşüm Alanında kaldığından bahisle 775 sayılı Yasa’nın 18. maddesi uyarınca tahliyesine ve yıkımına ilişkin işlemin iptali istemiyle açılmış;
İdare Mahkemesince, af başvurusunda bulunulmaması nedeniyle 2981 sayılı Yasa kapsamında kalmayan ve kamuya ait taşınmaz üzerinde
bulunan gecekondunun korunması gerekli niteliğe sahip olmadığı ve bu nedenle de anılan Yasa maddesi uyarınca tesis edilen işlemde hukuka
aykırılık görülmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, bu karar davacı tarafından temyiz edilmiştir.” Dan. 6. D., E. 2008/6071,
K. 2009/3274, T. 27.03.2009.
Aynı yönde bir başka karar için bkz. Dan. 6. D., E. 2008/7593, K. 2010/4825, T.14.05.2010, (kararlar yayımlanmamıştır).
71 Gelir İdaresi Başkanlığı’nın bu “aylık kira yardımı” olarak belirtilen bedelin, kiralama işlemine dayanmadığından gayrimenkul sermaye iradı olmadığı yönündeki görüşü için bkz. http://www.gib.gov.tr/index.php?id=1079&uid=iYfI8mNBGSKD7Ry8&type=ozelge, (Çevrimiçi 23.05.2013).
72 “Dikmen Vadisi Mağdurları Eylem Yaptı”, http://www.emlakhaberleri.com/emlak-haberleri/dikmen-vadisi-magdurlari-eylem-yapti_64800.html,
(Çevrimiçi 26.05.2013).
73 “Dava davacı tarafından, Ankara Büyükşehir Belediyesi Encümeninin 10.01.2008 tarih ve 16/107 sayılı kararıyla onaylanan 81210 sayılı parselasyon planı ile bu işlemin dayanağı olan Dikmen Vadisi 4. ve 5. Etaplarla ilgili 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve 1/5000 ölçekli nazım imar
planı revizyonunun kabulüne ilişkin, Ankara Büyükşehir Belediyesi Meclisi kararları ile Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı kararının iptali
istemiyle açılmıştır.
... tarafından düzenlenen 06.01.2009 tarihli bilirkişi raporunda özetle dava konusu işlemde kent içinde henüz yapılaşmamış bir alanın, kentsel dönüşüm
ve gelişim proje alanına dâhil edilerek planlandığı, bu türden planlama kurgularının var olan kanun ve yönetmelikleri hiçe saydığı, ilçe belediyelerinin uygulama imar planı yapma yetkisini ortadan kaldırdığı, dolayısıyla yetkiyi tekelleştirdiği, davaya konu olan alanın yeni konut gelişme alanı
olduğu, kentsel dönüşüme konu olabilecek bir alan olmadığı, çeşitli nedenlerle henüz kentsel gelişmenin yaşanmadığı boş bir alan olduğu, bu boş
alanda mevcut bir doku ve dönüşüme konu olabilecek mevcut bir kullanım bulunmadığı, çevresinde önceki imar planlarından kaynaklanan yapılaşmalar bulunduğu, dava konusu alanın kentsel dönüşüm kapsamında değerlendirilmesinin, tüm dünyadaki kentsel dönüşüm deneyimleriyle ve bu
konudaki evrensel yaklaşımlar ile planlama yazınıyla çeliştiği, kavramın bilerek ya da bilmeyerek anlaşılmadığı ve hatalı kullanıldığı, dolayısıyla
davaya konu bölgenin kentsel dönüşüm ve gelişme alanı ilan edilen alan içinde belirtilmesinin kentsel dönüşüme ilişkin şehircilik ilkeleri ve planlama yaklaşımlarıyla bağdaşmadığı, dava konusu işlemle amaçlananın aslında yeni bir konut geliştirme projesi olduğu, gerek 3194 Sayılı Kanun,
gerek İmar Planı Yapılması ve Değişikliklerine Ait Esaslara Dair Yönetmelik, gerekse İmar Kanunu’nun 18. Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi Ve
276
Projenin idari yargı merci tarafından iptal edilmesi üzerine, Ankara Büyükşehir Belediyesi Meclisi
tarafından mahkeme kararının uygulanması için, 15 Mayıs 2009 tarihinde alınan 1208 sayılı kararla;
17.02.2006 tarih ve 483 sayılı karara dayanan “Dikmen Vadisi 4. ve 5 Etap Kentsel Dönüşüm Projesi”
iptal edilmiştir. Belediye Meclisi’nin aynı tarihli, 1213 ve 1214 sayılı kararları ile de, anılan proje kapsamındaki ilgili planlar ve bağlı sıralı işlemlerin tümü hakkında da iptal kararları tesis edilmiştir. Belediye
Meclisi’nin 1208 sayılı iptal kararında; proje kapsamında uygulanan kamulaştırmalardan, 2942 sayılı
Kamulaştırma Kanunu’nun74 21. maddesi gereğince idarenin tek taraflı olarak vazgeçmesi ve Kamulaştırma Kanunu’nun 22. maddesi gereğince tarafların anlaşmasıyla kamulaştırmadan vazgeçme için, Belediye
ile satın alma yoluyla uzlaşan ve tapuda ferağ veren mal sahipleri ve mirasçılarına 7201 sayılı Tebligat
Kanunu75 ilgili hükümleri gereğince tebligat gönderilerek almış oldukları bedeli 3 ay içinde ödemeleri
kaydıyla taşınmaz mallarını geri alabilecekleri hususunun bildirilmesi kararlaştırılmıştır. Aynı zamanda
konut karşılığı sözleşme yapmak suretiyle taksit ödemesi yapan hak sahiplerinin ödedikleri bedellerin
iade edilmesi, proje alanında bugüne kadar fiilen hiçbir şekilde el atma yapılmadığı kesin olmakla birlikte
plan bazında da tamamen uygulama öncesine dönülmesi, açılan tüm kamulaştırma bedel tespit ve tescil
davalarından vazgeçilmesi hususları karara bağlanmıştır.
Projenin iptal edilmesi ve tamamen uygulama öncesi duruma dönülmesi kararı alınması üzerine de
gecekonduları karşılığı Belediye ile konut sözleşmesi imzalayan hak sahipleri mağduriyete uğramışlar ve
zararlarının tazminini için dava açmışlardır76. Sözleşme gereğince evi boşaltılıp yıkılan davacılar, Belediyenin hizmet kusuru sebebiyle zarara uğradıkları iddiasıyla maddi ve manevi tazminat talebinde bulunmuşlardır. İdare mahkemeleri ise zarar doğurduğu ileri sürülen Belediye Meclisi kararlarının Ankara 13.
İdare Mahkemesi’nin 13.05.2009 tarihli kararı üzerine mahkeme kararının uygulanması anlamına geldiArsa Düzenlemesi ile İlgili Yönetmeliğin boş arazilerin yeni konut alanı olarak geliştirilmesine yönelik hükümler içerdiği, başka bir deyişle boş bir
alanda yeni kentsel gelişme planlaması sürecinde sayılan mevzuatın temel dayanaklar olduğu, dava konusu işlemde olduğu gibi 5393 sayılı Kanunun
73. maddesine gereksinim bulunmadığı...
... sonuç olarak, Ankara Büyükşehir Belediyesi Encümeni’nin 10.01.2008 tarih ve 16/107 sayılı kararı ile onaylanan 81210 sayılı parselasyon planı
ile bu işlemin dayanağı olan Dikmen Vadisi 4. ve 5. Etaplarla ilgili olarak 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı
revizyonunun kabulüne ilişkin Ankara Büyükşehir Belediyesi Meclis kararları ile Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje alanı kararının, planlama
mevzuatına aykırılıklar içerdiği, anılan planlarda ... hangi alanların kültür alanları, hangilerinin de yeşil alan kullanımlarına ayrıldığı konusunda
belirsizlikler içerdiği, davalı idarenin kentsel dönüşüm ve gelişime ilişkin ilgili mevzuatı doğru yorumlamadığı, bu mevzuatı var olan imar mevzuatı
yerine kullanmaya çalışarak yetki sınırlarını aştığı görüşüne varıldığı belirtilmiş bulunmaktadır.
Bu durumda dava konusu uyuşmazlıkla ilgili olarak yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen rapora göre imar mevzuatı, planlama esasları ve kamu yararına uygun olmadığı anlaşılan Ankara Büyükşehir Belediyesi Encümeninin 10.01.2008 tarih ve 16/107 sayılı kararı ile
onaylanan 81210 sayılı parselasyon planı ile bu işlemin dayanağı olan Dikmen Vadisi 4. ve 5. Etaplarla ilgili olarak 1/1000 ölçekli uygulama imar
planı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonunun kabulüne ilişkin Ankara Büyükşehir Belediyesi Meclisi kararları ile Kentsel Dönüşüm ve
Gelişim Proje alanı kararında hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle dava konusu işlemin iptaline...” Ankara 13. İdare Mahkemesi,
E.2008/363, K.2009/594, T.13.05.2009.
74 R.G. 08.11.1983, sy. 18215.
75 R.G. 19.02.1959, sy. 10139.
76 Uyuşmazlık Mahkemesi, Büyükşehir Belediye Başkanlığının Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Projesi kapsamında kalan gecekondu karşılığında, Belediye ile konut sözleşmesi imzaladıktan sonra projenin iptaliyle uğranılan zararların tazmini istemiyle açılan davaların, idarenin hukuka ve imar
mevzuatına uygun yeni bir proje hazırlamak yerine, davalıya diğer tekliflerde bulunması ya da sessiz kalması şeklindeki eylemleri sonucu davacının
uğradığı zararın, idarenin kamu gücünü kullanarak, resen ve tek taraflı olarak tesis ettiği eylem ve işlemlerden doğan zarar kapsamında 2577 sayılı
Yasanın 2/1-b maddesine göre tam yargı davasına konu edilebileceği gerekçesiyle idari yargıda görüleceğine karar vermiştir.
UYM, E. 2012/344, K. 2013/328, T. 11.03.2013, R.G. 18.04.2013, sy. 28622 (mükerrer). UYM, E. 2010/323, K. 2011/54, T. 07.03.2011, R.G.
14.10.2011, sy. 28084 (mükerrer).
277
ğini ifade etmiştir. Anayasa’nın 138. maddesi ve 2577 sayılı Kanun’un 28. maddesi uyarınca idarelerin
yargı kararlarının gereklerine uygun olarak işlem tesis etmek zorunda olmaları karşısında olayda davalı
idarenin hizmet kusurunun bulunmadığından maddi tazminat isteminin kabulüne olanak bulunmadığı,
olayın gelişimi ve uyuşmazlığın niteliği itibariyle, davacı açısından idareyi manevi tazminatla yükümlü
tutabilecek koşulların gerçekleşmediği sonucuna vararak davaların reddine karar vermiş ve bu kararlar da
Danıştay tarafından onanmıştır77.
Bu sürecin devamında Büyükşehir Belediyeleri’ne ve Belediyelere kentsel dönüşüm projeleri hazırlama yetkisi veren Belediye Kanunu’nun 73. maddesi, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin kabulü ile değişikliğe uğramış ve bu değişiklik 24.06.2010 gün ve 27621 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe
girmiştir. Kanundaki bu değişiklik ile Büyükşehir Belediyeleri, belediye ve mücavir alan sınırları içinde
kentsel dönüşüm ve gelişim projesi alanı ilân etmeye, bu bölgeler için imar planı yapmaya ve yer alacak
yapılar için ruhsat düzenlemeye yetkili hale getirilmiştir. İlçe belediyelerinin kendi sınırları içinde kentsel
dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilmeleri ise ancak Büyükşehir Belediye Meclisi’nin uygun görmesine bağlanmıştır.
Belediye Kanunu’nun 73. maddesinin yeni halinde yer alan hükümlerden biri de; “Ancak, kamunun
mülkiyetinde veya kullanımında olan yerlerde kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilan edilebilmesi
ve uygulama yapılabilmesi Bakanlar Kurulu kararına bağlıdır.” hükmüdür. Kanundaki bu değişikliği
takiben, kamunun ve özel şahısların karma mülkiyetinde bir alan olan Yukarı Dikmen Vadisi 2010/667
sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla tekrar Dikmen Vadisi Son Etap Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı
ilan edilmiştir78. Belediye Meclisi’nce alınan 09.08.2010 tarih ve 2241 sayılı karar ile uygulama esasları
belirlenmiş, söz konusu projeye tekrar başlanılması, daha önce yapılan tüm anlaşma ve sözleşmelerin
yürürlüğünün devam etmesi ve yapılan sözleşmeler gereğince kesintiye uğrayan karşılıklı ödemelerin
devamının sağlanması karara bağlanmıştır.
Dönüşüm için yeni bir proje oluşturulmasına rağmen, bu projenin içeriğinin neredeyse eski projenin
aynısı olması ve eski proje zamanında yapılan tüm anlaşma ve sözleşmelerin yürürlüğünün devam etmesi
son etap projesinde de birçok ihtilafa yol açmıştır. Bu projede de tapulu ve tapu tahsis belgeli hak sahiplerine proje alanından konut verilmesi öngörülmüştür. Kentsel dönüşüm açısından bakıldığında, “hak
sahipliği” kentsel dönüşüm projesi kapsamında inşa edilen konutlarda yasal bir hak ileri sürme yeterliliği olarak tanımlanabilir79. Son etap projesi kapsamında hak sahibi olarak kabul edilmeyen tapusu yahut
tapu tahsis belgesi olmayan kaçak yerleşimcilere nasıl bir uygulama yapılacağı ise 5393 sayılı Belediye
Kanunu’nun 73. maddesinin 7.fıkrasında belirlenmiştir80. Bu fıkraya göre tapusu ya da tapu tahsis belgesi
olmayanlara enkaz ve ağaç bedelleri verilmesi zorunluyken, proje alanı dışından arsa veya konut satışı ya77 Dan. 6. D., E. 2011/5145, K. 2011/4846, T. 28.11.2011, Dan. 6. D., E. 2011/5804, K. 2011/4165, T. 01.11.2011, Dan. 6. D., E. 2011/7207, K.
2012/1543, T. 04.04.2012, Dan. 6. D., E. 2011/8448, K. 2012/3511, T. 14.06.2012, (kararlar yayımlanmamıştır).
78 R.G. 13.07.2010, sy. 27640
79 Karagüney, The Case of Ankara Dikmen Valley 4th and 5th Phases Urban Transformation and Development Project, s. 12.
80 Madde 73: (…) (7) 2981 sayılı Kanun kapsamına girmeyen gecekondu sahiplerine enkaz ve ağaç bedelleri verilir veya belediye imkânları ölçüsünde
kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı dışında arsa veya konut satışı yapılabilir. Bu kapsamda bulunanlara Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ile işbirliği yapılmak suretiyle konut satışı da yapılabilir. Enkaz ve ağaç bedelleri arsa veya konut bedellerinden mahsup edilir.
278
pılması, imkânları ölçüsünde belediyelerin takdirine bırakılmıştır. Büyükşehir Belediyesi de Son etap projesi kapsamında bu kişilere Doğukent’ten taksitle arsa satışı ya da TOKİ’den taksitle ev satışı imkânlarını
sunmuştur. Ancak kişiler bu teklifleri kabul etmeyip, emek-zilyetlik-barınma hakkı gibi ahlaki temellere
dayanarak, buna imkân tanıyan yasal bir düzenleme olmamasına rağmen, kendilerine de tapulu ve tapu
tahsis belgeli hak sahipleri gibi Vadi’den konut verilmesini talep etmişlerdir. Belediye yetkilileri imkânları ölçüsünde takdir yetkilerini geniş kullanarak, bu kişilere sunabilecekleri tüm imkânları sağladıklarını
söyleyerek, Vadi dâhilindeki konut taleplerinin kanunlar çerçevesinde mümkün olmadığını belirtmiştir.
Buna karşın kişilerin taleplerinden vazgeçmemesi proje sürecinin daha da sıkıntılı bir hal almasına yol
açmıştır. Anlaşmanın sağlanamaması projenin sürekli yargıya taşınarak kesintiye uğramasına ve daha da
vahimi Vadide Belediye yetkilileriyle kaçak yerleşimciler arasında şiddet içeren bir sürece yol açmıştır.
Sürece Anayasa’nın 10. maddesinde hüküm altına alınan “eşitlik ilkesi” açısından baktığımızda; bu ilkenin mutlak bir eşitlikten bahsetmediğini; bu sebeple herkese değil, aynı konumda olanlara aynı hakların
tanınmasını ifade ettiğini söyleyebiliriz. Belgesiz/kaçak yapılara sahip kimselere tapusu ya da tapu tahsis
belgesi olan kişilerle aynı hakları tanımanın da eşitlik ilkesini zedeleyeceği kanaatindeyiz. Proje kapsamındaki tapu ve tapu tahsis belgesi sahiplerinin ise belgesiz kaçak yerleşimcilerin hak sahibi yapılmasını
istemeyip; bunun yetkililere olan güveni azaltacağı ve illegal gecekondu sahiplerini ödüllendirmek anlamına geleceği düşüncesine sahip olduklarını görmek mümkündür81.
Proje sürecinde tek uyuşmazlık Vadi halkı ile Belediye arasında çıkmamış, yönetimler arası çatışma
da projenin birçok aşamasının yargıya taşınmasına neden olmuştur. Proje alanının dâhil olduğu Çankaya
Belediyesi ve projeyi yürüten Ankara Büyükşehir Belediyesi arasında da birçok dava görülmüş ve görülmektedir. 5393 sayılı Kanun’un 73. maddesinin eski halinde sadece kentsel dönüşüm ve gelişim projesi
kapsamında bulunan gayrimenkul sahiplerinin açacakları davaların mahkemelerde öncelikle görüşülüp
karara bağlanacağı hüküm altına alınmaktaydıysa da, 5998 sayılı Kanunla 24.06.2010’da yapılan değişiklikle belediye tarafından açılacak davaların da mahkemelerde öncelikle görüşülüp, karara bağlanacağı
hükmü getirilmiştir. Bu değişikliğin proje sürecinin daha hızlı netleşmesini sağlayarak kişilerin mağduriyetlerini azaltmaya olumlu etki sunacağı kanaatindeyiz.
Şehir Plancıları Odası tarafından “Çankaya İlçesi, Dikmen Vadisi Son Etap Kentsel Dönüşüm ve
Gelişim Proje alanı kapsamında onaylanan 1/5000 Ölçekli ve 1/1000 Ölçekli İmar Planlarında Plan
Notu Değişikliği”nin iptali talebi ile Ankara 8. İdare Mahkemesi’nde 2011/1917 Esas numaralı dosya
üzerinden 28.03.2011 tarihinde dava açılmıştır. Şehir Plancıları Odası’nın “planları yapanların A grubu
planlama karneleri olmaması” yönündeki itirazları doğrultusunda, mahkeme 06.03.2012 tarihli ara kararıyla Dikmen Vadisi Son Etap Projesi hakkında yürütmeyi durdurma kararı almıştır. Vadi halkı, yürütmenin durdurulması kararına rağmen Belediye tarafından yıkım tebligatları gönderilmeye devam edildiği,
bunun yargı kararını yok saymak anlamına geldiği gerekçesiyle eylemlerde bulunmuşlardır82. Ancak proje
kapsamında tapusu-tapu tahsis belgesi olmayan bu gecekondular, kaçak yapı statüsünde olmaları sebebiyle mahkemenin kentsel dönüşüm projesine ilişkin verdiği yürütmeyi durdurma kararından tamamen ba81 Karagüney, The Case of Ankara Dikmen Valley 4th and 5th Phases Urban Transformation and Development Project, s. 72.
82 “Dikmen Vadisi’ndeki Kentsel Dönüşüm Durduruldu”, http://www.emlakhaberleri.com/emlak-haberleri/dikmen-vadisi-ndeki-kentsel-donusum-durduruldu_84489.html, (Çevrimiçi 28.05.2013).
279
ğımsız olarak yıkım kararına maruz kalmaktadırlar. 775 sayılı Kanun’un 18. maddesi uyarınca Belediye
tarafından gönderilen yıkım tebligatlarının yargı kararını yok saymak anlamına geldiğini söylemek mümkün değildir. İdare mahkemesi 22.06.2012 tarihinde davanın sonucuna ilişkin olarak, plan müellifi belgesi
olmadan yapılan dava konusu plan notu değişikliğinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesi ile plan
notu değişikliği yapılmasına ilişkin 30.11.2010 gün ve 3392 sayılı Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi
kararının iptaline karar vermiştir83. Ancak sonradan müellif yeterlilik karnelerinin gelmesi üzerine, mahkemenin iptal gerekçesinin ortadan kalkması durumu söz konusu olduğundan, daha önce 30.11.2010 gün ve
3392 sayılı karar ile onaylanan 1/5000 ve 1/1000 ölçekli plan notları yeniden Meclis toplantısı gündemine
gelerek, 11.09.2012 tarih 1415 sayılı Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi kararıyla onaylanmıştır.
Aynı Belediye Meclisi toplantısında 11.09.2012 tarih ve 1403 sayılı kararla “Dikmen Vadisi Son Etap
Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Projesi” alanı 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi
Hakkında Kanun84 kapsamında “riskli alan” olarak belirlenmiştir. Gecekondu yıkım çalışmaları sırasında
çıkan olaylar nedeniyle “İdare İle Anlaşma Yapan Hak Sahibi Konutlarının Yıkılması Yapım İşi” 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun85 19. maddesine göre açık ihale usulü ile 2012 yılının aralık ayında ihale edilmiştir. Ancak taşeron firmanın çalışanları ile Vadideki kaçak yerleşimciler arasında da “çatışma” yaşanmış ve hâlihazırda yıkım işinin taşeron firmaya devredilmesi de projenin uygulanmasını sağlayamamıştır.
25.01.2013 tarihinde ise 2012/4159 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla Dikmen Vadisi Son Etap Kentsel
Dönüşüm ve Gelişim Projesine dâhil olan mahalleler “riskli alan” ilan edilmiştir86. Ancak, projeyle ilgili
Bakanlar Kurulu kararı ile Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi’nin kentsel dönüşüm projesini yeniden
uygulamaya koyan ilgili kararları aleyhine, idari yargı organları nezdinde açılan iptal davaları ve gerek bu
yörede yaşayan yurttaşlar, gerekse de kent ve ülke kamuoyu ile ilgili bilim ve meslek çevrelerinin itirazları sonucu, Son Etap Projesinin bugüne kadar yaşama geçirilmesi mümkün olmamıştır.
83 Ankara 8. İdare Mahkemesi, E. 2011/1917, K. 2012/843, T. 22.06.2012, (karar yayımlanmamıştır).
84 R.G. 31.05.2012, sy. 28309.
85 R.G. 22.01.2002, sy. 24648.
86 “Ankara İli, Çankaya İlçesi, İlker, Metin Akkuş ve Yukarı Dikmen mahalleleri sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın riskli alan ilan edilmesi; Çevre ve Şehircilik Bakanlığının20/12/2012 tarihli ve 2237 sayılı yazısı üzerine, 6306 sayılı Afet
Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2’nci maddesine göre, Bakanlar Kurulu’nca 24/12/2012 tarihinde kararlaştırılmıştır.”
R.G. 25.01.2013, sy. 28539.
280
SONUÇ
Ankara’da gecekondulaşmaya maruz kalmış Portakal Çiçeği ve Dikmen Vadilerini dönüştürmeye
yönelik olarak yapılan Türkiye’nin ilk kentsel dönüşüm projeleri kimi açılardan başarılı addedilebilirken, kimi açılardan da eleştirilebilir. Dikmen Vadisi’ne oranla daha küçük bir alanı kapsayan ve iki etap
halinde yapılması kararlaştırılan Portakal Çiçeği Vadisi Projesi uzlaşmayı öngören katılımcı bir yöntem
izlenerek nihayete erdirilmiştir. Projenin finansmanı açısından imar hakları toplulaştırılıp rant elde edilmiştir, ancak elde edilen bu rantın hak sahiplerine eşit dağıtımı üzerinde uzlaşma sağlandığından projeyi
finanse etme noktasında da sorun yaşanmamıştır. Proje sonucunda arsa sahiplerine proje alanından konut
verilmiş, gecekondu sahiplerine ise mağduriyetlerini önlemek için teknik yardımlar yapılmakla birlikte,
proje alanının dışında, gecekondu önleme bölgesinden altyapılı arsa verilmiştir. Proje, gecekondu sahipleri açısından “yerinde kentsel dönüşüm”ü gerçekleştirememesine rağmen, o günün koşulları açısından
bakıldığında ilk projelerden biri olması itibariyle, katılımcı proje süreci ve uygulanması açısından başarılı
bir proje olarak nitelendirilebilir.
Portakal Çiçeği Vadisi Projesiyle aynı dönemde, aynı yönetimin eseri olarak yapılan Dikmen Vadisi
İlk Etap Projesi de birçok noktada Portakal Çiçeği Vadisi Projesi ile benzerlikler göstermektedir. İlk etap
projesi de katılımcılığı ve uzlaşmayı esas alan bir yöntemle yapılmıştır. İlk etap projesi büyük uyuşmazlıklar yaşanmadan nihayete erdirilmiştir. Bunda katılımcı proje yöntemi izlenmesinin de rolü vardır ancak
esas olarak bu etabın başarısı proje alanında belgesiz/kaçak gecekonduların olmamasından kaynaklanmaktadır. Proje alanında yer alan gecekonduların neredeyse hepsi 1970’li yıllarda inşa edildiklerinden
2981 sayılı Kanun’un sağladığı aftan yararlanmış ve tapu tahsis belgesi edinmişlerdir. Tapu tahsis belgesi
sahipleri de proje alanından konut sahibi olabildiklerinden Dikmen Vadisi’nin sonraki etaplarında olduğu
gibi barınma hakkı ihlalleri söz konusu olmamıştır. Bu da toplumda yalnızca katılımcı yaklaşımın projenin başarılı olmasını sağladığına yönelik bir kanı uyandırmıştır87.
Son etap projesine gelindiğinde, ilk etaptan farklı olarak yönetimin de değişmesiyle birlikte, Büyükşehir Belediyesi’nin katılımcı kentsel dönüşümü sağlama politikası değişmiş ve en önemlisi son etap
kapsamında yer alan belgesiz/kaçak yerleşimcilerin proje alanında hak sahibi olabilme mücadelesi ortaya
çıkmıştır. Kaçak yerleşimciler, dönüşüm bölgesinde hak sahibi olabilme taleplerini “emek, zilyetlik ve barınma hakkı” olarak üç temel nedene dayandırıyorlar. Böylece bireyin gecekondusunu inşa etmek için sarf
ettiği emeği zilyetliğinin temeli olarak görüyorlar, zilyetlik de barınma hakkının temeli haline geliyor ve
barınma hakkı da projede hak sahibi olma isteklerinin temeli haline geliyor88. Ancak kaçak yerleşimcilerin
Vadi içerisinde konut sahibi olabilmelerini sağlayacak bir kanuni düzenleme olmadığı için, emek-zilyetlik-barınma hakkı temelli bu iddiaları onlara bir yasal koruma sağlamıyor. Keza, proje kapsamında, buna
imkan veren bir yasal düzenleme olmadığından, Büyükşehir Belediyesi’nin de kaçak yerleşimcilere proje
alanından konut vermeye yönelik bir yetkisi mevcut değildir. Aksi şekilde bir uygulama kanunla verilmeyen bir yetkinin, idare tarafından idari tasarruflarla kullanılması anlamına gelir ki, bu da hukuka aykırılık
teşkil edecektir.
281
“Başkent” sıfatına sahip bir şehrin merkezinde, kentsel dönüşüm alanı ilan edilmesinin üzerinden
yıllar geçmesine karşın bölgede hala bir sonuca ulaşılamamış olması herkes için mağduriyet yaratıcı,
rahatsızlık verici bir durum oluşturmaktadır. Tarafların inatlaşmasıyla bir türlü uzlaşmanın sağlanamaması hem Barınma Hakkı Bürosu’nu kurup Vadiyi terk etmek istemeyen kaçak yerleşimciler açısından,
hem de Belediye ile anlaşıp, evlerini terk edip, üstelik yeni konutlar için eksik kalan bedelleri de ödeyen
kişiler açısından mağduriyet yaratmaktadır. TOKİ’nin dönüşümün daha sağlıklı yürütülmesi için hazırladığı Kentsel Dönüşüm Raporu’na bakıldığında; “proje sürecinde üçüncü aktörlerin yanlış kanıya neden
olabileceği”, “projelerin uzun sürmesinin mahalle sakinlerinin projeden uzaklaşmasına neden olacağı”
ve de “proje sürecinde halkın tercihlerinin dikkate alınması gereği” yönünde yapılan tespitler dikkat çekmektedir89. Dikmen Vadisi’nin son etabında Vadi halkı yeterince bilgilendirilmeyip, uzlaşma sağlanmaya
çalışılmadığı için raporda da işaret edildiği üzere “ilgisiz üçüncü aktörlerin, kentsel dönüşüm projelerinin
politik amaçla kullanılmasına ve yanlış kanılar oluşturulabilmesine zemin hazırladığını” söylemek mümkündür. Bunun yanında basın organlarında çıkan haberler de kişilerin yanlış bilgilendirilmesine neden
olabilmektedir. Raporda da belirtildiği gibi Yukarı Dikmen Vadisinde de, dönüşüm sürecinin uzun sürmesi hem mahalle sakinlerini kentsel dönüşüme karşı mesafeli durmaya yöneltmiş hem de özellikle seçimlerde partiler arasında malzeme haline gelerek olumsuz söylemin artmasına neden olmuştur.
Yukarı Dikmen Vadisinde, kaçak yerleşimcilerin ileri sürdüğü emek, zilyetlik, barınma hakkı gibi
ahlaki kriterler onları projede hak sahibi yapmak için yeterli değildir ancak AİHM’in içtihatları ve sosyal
olgular da dikkate alındığında ekonomik açıdan yoksul, savunmasız ailelere de daha iyi fırsatlar sağlanması gerekmektedir. Ancak esas olarak proje başladığında Belediye ile anlaşma yoluna gidip, evlerini
terk eden ancak senelerdir hiçbir hak elde edemeyen kişilerin mağduriyetinin daha fazla artmaması için
projeden etkilenen tüm gruplarla Belediye arasında ortak bir noktada uzlaşma sağlanmaya çalışılmalı ve
proje bir nihayete erdirilmelidir.
KAYNAKÇA
Dayıoğlu, Onur : Kentsel Gelişimde Dönüşüm Projeleri: Süreç ve Aktörlerin Tanımlanması, Zeytinburnu
Örneği, Yüksek Lisans Tezi (yayımlanmamıştır), İstanbul Teknik Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü,
İstanbul, 2006.
Demirkıran, Senem : Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü: Bursa Büyükşehir Belediyesi Örneği, Yüksek Lisans Tezi (yayımlanmamıştır), Trakya Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Edirne, 2008.
Elgin, Fatma Ceylan : Kentsel Dönüşüm Projelerinde Kullanıcı Katılımının Önemi-Pangaltı Örneği, Yüksek Lisans Tezi (yayımlanmamıştır), Yıldız Teknik Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü, İstanbul, 2008.
Göksu, Ali Faruk : Ankara Portakal Çiçeği Vadisi Kentsel Dönüşüm Projesi İmar Haklarının Toplulaştırılması Modeli, www.kentselyenileme.org/dosyalar/turdok01.doc.
Göksu, Ali Faruk : Özel Sektör Açısından Kentsel Dönüşüm, http://www.kentselyenileme.org/dosyalar/L_Ozel_Sektor_Acisindan.pdf
Kalabalık, Halil : İmar Hukuku, C. III, 4.bs., Seçkin Yayınevi, Ankara, 2012.
Kalaycıoğlu/Duduhacıoğlu/Karaçalı/Beyaz : “Mekanda Değişimin Algılanması : Ankara Dikmen Vadisi
Kentsel Dönüşümü”, VI. Ulusal Sosyoloji Kongresi Bildiri Kitabı, Adnan Menderes Üniversitesi, Aydın,
Ekim 2009.
Kaplan, Hülagü/Tuncer, Mehmet : “Misuse of Urban Regeneration Projects As A Disintegrative Tool:
Two Case Studies From Ankara”, 42nd ISOCARP Congress, 2006.
Karagüney, Fuat : The Problem of Eligibility of Uncertified Gecekondu Possessors in Urban Transformation Implementations in Turkey - The Case of Ankara Dikmen Valley 4th and 5th Phases Urban Transformation and Development Project, Yüksek Lisans Tezi (yayımlanmamıştır), Ortadoğu Teknik Üniversitesi,
Ankara, 2009.
Karayalçın, Murat : “Kentsel Dönüşüm Projeleri İçin Kavramlaştırma Önerileri ve Dikmen Vadisi Projesi
Deneyimi”, İTÜ Taşkışla Konut Sempozyumu, İstanbul, 04.12.2009.
Özcan, Ümit : İmar Mevzuatının ve Kentsel Toprak Mülkiyetinin İrdelenmesi, TODAİE Yerel Yönetimler
Araştırma ve Eğitim Merkezi, Ankara, 2000.
Özden, Pelin Pınar : “Kentsel Yenileme Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü Üzerine Düşünceler
ve İstanbul Örneği”, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Ekim 2000-Mart 2001, sy.
23-24.
89 “TOKİ’den Kentsel Dönüşüm Raporu”, http://www.sabah.com.tr/Ekonomi/2012/11/29/tokiden-kentsel-donusum-raporu, (Çevrimiçi 28.05.2013).
282
Sözer, Selim :“Kentsel Dönüşüm: Neyin Dönüşümü?”, Yerel Siyaset Dergisi, Temmuz 2008, Yıl: 3, sy.
31.
283
Şahin, Cenk Yaşar : “Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu”, Kentsel Dönüşüm-Panel/Forum, (Mimarlar
Odası-Bakırköy, Panel Tarihi: 02.12.2012), İstanbul, 2013.
Tekeli, İlhan : Kent, Kentli Hakları, Kentleşme ve Kentsel Dönüşüm, Tarih Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul, 2011.
Üstün, Gül : Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, XII Levha Yayınları, İstanbul, 2009.
Yasin, Melikşah : “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Ankara, 2005, sy. 60.
Yüksel, Özge :Kentsel Dönüşümün Fiziksel Ve Sosyal Mekana Etkisi: Kuzey Ankara Girişi Kentsel
Dönüşüm Projesi, Yüksek Lisans Tezi (yayımlanmamıştır), Gazi Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü,
Ankara, 2007.
SULUKULE KENTSEL DÖNÜŞÜM PROJESİ*
Araş. Gör. Fethiye Nur Baştürk**
GİRİŞ
Şehircilik problemlerine katkı sunmak üzere çıkartılmış olan 5366 Sayılı Yıpranan Tarihi Ve Kültürel
Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması Ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun’un1 ilk uygulama projelerinden olan Neslişah ve Hatice Sultan Mahalleleri Yenileme Avan Projesi2 bünyesinde
barındırdığı pek çok hukuki ihtilaf dolayısıyla kentsel dönüşüm uygulanmalarının incelenmesi bakımından
önemli bir projedir. Yıllar boyunca süren bakımsızlık ve ilgisizlik dolayısı ile tarihi kent merkezinin
ortasında, kentten kopuk bir yerleşim birimi halini alan Sulukule’de gerçekleştirilen dönüşüm, bölgenin
hem tarihi özelliği hem de Roman kültürüne ev sahipliği yapması ve son olarak da projenin iptal edilmesi
dolayısıyla uzun bir süre kamuoyu gündeminde kalmıştır.
www.ankara.bel.tr/ index.php/download_file/view/.../2050/
http://www.ankara.bel.tr/genel-sekreter-yardimcisi/emlak-ve-stimlak-dairesi-baskanligi/yeni-yerlesimler-sube-mudurlugu/hayat-sebla/dikmen-vadisi
Çalışmamızda öncelikle bölgenin genel özellikleri ve bölgede dönüşümü gerektiren/gerektirdiği
düşünülen veriler ortaya konmuş; bir anlamda kentsel dönüşümü gerektiren nedenler de bu vesile ile
incelenmiştir.
http://www.ankaramiz.com/2009/10/dikmen-vadisi-3-etap-aciliyor/1223
Çalışmanın ikinci bölümünde ise kentsel dönüşümün amaç ve ilkeleri bağlamında Sulukule Projesi’nin
gerçekleştirilme biçimi, içeriği, hedef ve sonuçları incelenmiştir. Bu inceleme yapılırken proje kentsel
dönüşüm uygulamaları içerisinde anlama ve anlamlandırmaya çalışılmıştır. http://www.avukatmuzafferyilmaz.com/den/dosya/m36.pdf
http://www.emlakhaberleri.com/emlak-haberleri/dikmen-vadisi-magdurlari-eylem-yapti_64800.html
http://www.emlakhaberleri.com/emlak-haberleri/dikmen-vadisi-ndeki-kentsel-donusum-durduruldu_84489.html
Son olarak, ilk derece mahkemesince verilen iptal kararı incelenmiş ve bu karar özelinde yargısal
denetimin kentsel dönüşüm uygulamaları bakımından anlam ve işlevi irdelenmiştir. Ayrıca iptal kararının
yerine getirilmesi problemi de bu başlık altında irdelenen bir başka husustur. I. SULUKULE BÖLGESİNİN GENEL ÖZELLİKLERİ VE BÖLGEDE DÖNÜŞÜM
GEREKLİLİĞİ
A. Dönüşüm Öncesi Bölgenin Fiziki ve Sosyal Yapısı
İstanbul’da kentsel dönüşüm uygulamalarının ilklerinden olan Neslişah ve Hatice Sultan Mahallelerinde
(Sulukule3), yerel idareleri dönüşüm konusunda tetikleyen kentsel faktörlerin ne olduğunu anlamak ve yapılan projeyi bu doğrultuda okuyabilmek için bölgenin fiziki ve sosyal yapısını irdelemek önemlidir. Zira
* Bu makale 2011 yılında, Doç. Dr. Melikşah Yasin Tarafından verilen Kentsel Dönüşüm yüksek lisans dersi kapsamında Nuray Kaya ile birlite hazırlanan ödevin, ilgili mahkeme kararı ve sonraki yıllarda ortaya çıkan gelişmeler ışığında yeniden yazılması suretiyle oluşturulmuştur.
** İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi, İdare Hukuku Anabilim Dalı.
1 R.G. Tarih: 14.12.2005, Sayı: 26023
2 Neslişah ve Hatice Sultan Mahalleleri Yenileme Avan Projesi; bundan sonra Sulukule Projesi olarak anılacaktır.
3 MS. 120 yıllarında İmparator Hadrianus’un bölgede birbirine bağlı açık, yarı açık ve kapalı sarnıçlardan oluşan bir su şebekesi yaptırmış olması, kurumuş Bayrampaşa Deresi’nin (Lykos) burada bulunması ve ayrıca bölgede bulunan fakat Fatih Belediyesi tarafından üzerine spor tesisi
inşa edilen tarihi sarnıç dolayısyla bölgenin Sulukule olarak adlandırıldığı ifade edilmektedir. Ahmet Turhan Altıner, “Kendini alıp gitmek”
Milliyet,11 Mayıs 2008.
284
285
kentsel dönüşüm gereksinimini ortaya çıkaran etmenler birbirinden farklı ve çeşitlidir4.
Sulukule’nin de yer aldığı Tarihi Yarımada’nın yenilenme ihtiyacını ortaya çıkaran amilleri, tarihi
önemi dolayısı ile korunması gerekli olan; ancak bu özelliklerini kaybetmeye yüz tutmuş, deprem riski
barındıran çöküntü ve enkaz alanlarının5 varlığının yanı sıra, bölgenin sahip olduğu sosyo-ekonomik ve
sosyo-kültürel problemler olarak özetlemek mümkündür6.
Sulukule Tarihi Yarımada’nın tamamını kaplayan Fatih ilçesi sınırları içerisinde, bölgede barındırdığı
çeşitli eserleriyle birlikte tarihi ve kültürel mirası haiz, surlar arasında kalan bölgedir. Coğrafi konum
itibariyle Sulukule,
“Fevzi Paşa Caddesi’nin güneybatısında kalan Hatice Sultan ve Neslişah Mahallelerinden oluşmaktadır. Yerleşmeyi güneybatıda Vatan Caddesi, kuzeydoğuda Fevzi Paşa Caddesi, kuzeybatıda 10.
Yıl Caddesi, güneydoğuda ise Sofalı Çeşme Caddesi sınırlamaktadır. Yerleşmenin komşuları kuzeydoğuda Kariye, güneybatıda Fatma Sultan, kuzeybatıda Topçular güneydoğuda ise Karagümrük’tür.
Yerleşmenin kuzeybatısında diğer bir önemli sınır elemanı ise kara surlarıdır”7.
Bir başka eserde ise, Sulukule Topkapı Edirnekapı arasındaki surların hemen önünde Sulukule
caddesi diye bilinen yolun kenarında, 1960’ların başında tamamen yıkılıp tahliye edilen bölge olarak
tarif edilmektedir8, 9.
Bölgenin arz ettiği önem, coğrafi konumunun yanı sıra; tarihi ve sosyal geçmişiyle birlikte değerlendirmeyi gerektiren bir alan olması dolayısıyladır. Esasında bölgenin korunması gerekliliği de bu tarihi
kimliğinden ileri gelmektedir. Fatih bölgesi ve özelde Sulukule UNESCO Dünya Kültür Mirası Listesi’nde yer alan ‘Kara Surları’ (The zone of ramparts) sınırları içerisindedir10. Ayrıca bölge İstanbul 1
Numaralı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu’nun 12.7.1995 tarihli 6848 sayılı kararı ile
belirlenen Kentsel ve Tarihi Sit alanı içerisinde yer almaktadır. Sahip olduğu sivil mimarlık örnekleri ve
anıt eserleriyle tarih ve kültür mozaiği konumunda olan Fatih11, hızlı ve gayrinizamî kentleşmenin berabe4 Kentsel dönüşüm kavramı, dünyada ve ülkemizdeki gelişimi ve kentsel dönüşüm ihtiyacını ortaya çıkaran çeşitli nedenler hakkında ayrıntılı bilgi için
bkz: Pelin Pınar Özden, ‘Türkiye’de Kentsel Dönüşümün Uygulanabilirliği Üzerine Düşünceler’ İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi
Dergisi, 2006, S.35. s.215-233; Melikşah Yasin, ‘Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu’, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Y.18, S.60,
s.105-137; Gül Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, Oniki Levha Yayıncılık, İstanbul, 2006.
5 Çöküntü bölgesi: Bir kentin merkezinin toplumsal ve ekonomik etkenlerle gelişmesi engellenen, taşınmazları sürekli olarak değer yitiren, yoksulluk
yuvası niteliği kazanmaya yüz tutmuş bölümü, http://www.kentli.org/sss/soru71.htm, (çevrimiçi, 07.05.2013). “Gelişmiş ve sanayileşmiş batı ülkelerinin büyük kentlerindeki yoksulluk yuvaları (slamlar/çöküntü bölgeleri), kent merkezlerinde görülen ve arka sokaklarda, yüksek katlı binalara, orta
sınıf kesimin terk etmesiyle, işsiz, yoksul ve kimsesizlerin yerleşmesi sonucu oluşmuş, suç ve suçluluğun yoğun olduğu yerler olarak bilinmektedir.”
Hakan Aydın, Yerel Yönetimlerin Sosyal Sorumlulukları Çerçevesinde Çöküntü Bölgesi ve Suç İlişkisi, 16.11.2011, http://www.mahalliidarelerdergisi.org, (çevrimiçi, 07.05.2013).
6 Bu tespit ve gerçekliklerin uygulanan projeyi ya da bu kapsamda yapılan işlemleri zorunlu kılıp kılmadığı hususu ileride yeri geldikçe tartışılmaya
çalışılmıştır.
7 Evrim Yılmaz, Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Uygulamalarında Süreç ve Aktörler: Sulukule Örneği, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul 2009, s.53. 8 Dünden Bugüne İstanbul Ansiklopedisi, C.7, Kültür Bakanlığı ve Tarih Vakfı Ortak Yayını, Ana Basım A.Ş, İstanbul, 1994, s.70.
9 1957 yılında Menderes operasyonları sırasında, Edirnekapı’da surların bir bölümünün ve Sulukule’de 29 evin yıkıldığı ifade edilmektedir. Yılmaz,
s.54.
10 http://whc.unesco.org/en/list/356 (çevrimiçi, 23.12.2012).
11 Fatihte yer alan eserler hakkında bakınız: Fatih Rehberi, Fatih Belediye Başkanlığı Yayınları, İstanbul, T.Y.
286
rinde getirdiği sorunlardan yoğun bir biçimde nasibini almış ve projeye konu olan Sulukule bölgesi Fatih
Belediyesi’nin tasviri ile “Uzun yıllar devam eden ilgisizlik ve bakımsızlık nedeniyle kendi gelişimini ve
değişimini tamamlayamamış, bakımsız kalmış ve yok olma tehlikesiyle karşı karşıya kaldığı gibi İstanbul’un merkezinde çöküntü ve enkaz alanları oluşturmuştur”12. Bu doğrultuda, Sulukule’nin Tarihi Yarımada’da bulunuyor ve önemli eserlere ev sahipliği yapıyor
oluşu, söz konusu kentsel dönüşüm projesiyle ortaya konan hedeflerin belirlenmesinde önemli bir etmen
olmuştur. Sulukule Projesi’nde belirlenen hedefler şöyle ifade edilmiştir:
Tarihi Yarımada‘nın özgün dokusu ile uyuşmayan yapılaşmaların, Tarihi Yarımada’nın kimliğine ve karakterine uyumlu hale getirilmesi,
Planlama alanı bütünü için Fatih İlçesi’nin tarihten gelen özelliklerine uygun işlevlerin tanımlanması,
Sulukule Bölgesi’nin kültürel ve mimari öz değerlerinin korunması, tarihi ve kültürel kimliği ile
özdeşleşen kayıp anıtsal eserler ve önemli sivil mimarlık örneklerinin de özgün kontur ve gabarisi ile
birlikte ihya edilerek tarihi dokuya kazandırılması,
Tarihi Yarımada’nın görsel bütünlüğü ile uyumlu bir yapılaşma düzeninin tariflenmesi
Tarihi surların planlama ve tasarımda etkin öğe olarak değerlendirilmesi
Alanın tarihsel ve özgün kimliğine bağlı kalarak surların, anıt eserlerin, tescilli yapıların ve sivil
mimarlık örneklerinin tasarımda korumacı bir anlayış çerçevesinde etkin öğe olarak değerlendirilmesi
Yaya-taşıt ulaşım kurgusunun tarihi mekanlara özgü çözülmesi
Tarihten bugüne ulaşan mevcut yol dokusu ve geçkilerinin kentsel tasarımı yönlendirici bir araç
olarak değerlendirilmesi 13
Görüldüğü üzere, Sulukule Projesi’nde belirlenen hedeflerin odağında, ‘Tarihi Yarımada’ kimliğini
koruma misyonu yer almaktadır.
Aynı doğrultuda söz konusu bölgenin haiz olduğu ‘mimari yapılar’ da tarihsel geçmişinin ortaya konulmasında yol gösterici olabilecektir14. Sahip olduğu mimari eserlerin yanı sıra, ‘Roman’ların yerleşim
merkezi olarak bir kültür alanı olma özelliği de taşıması15 bu alanın özel olarak değerlendirilmesini gerektirmiştir16. Nitekim Fatih Belediyesi, yöre insanının ve bölgenin yapısına ilişkin şu tespitlerde bulun12 www.fatih.bel.tr (çevrimiçi, 07.12.2011).
13 Neslişah ve Hatice Sultan Mahalleleri (Sulukule) Yenileme Avan Projesi, www.mimarizm.com (Çevrimiçi, 10.12.2012 ), Vurgu bize aittir.
14 Bu konudaki bilgi için bkz. Esra Kaban, Kentsel Dönüşüm ve İstanbul’un İlk Kentsel Dönüşüm Uygulama Projesi- Sulukule Örneği, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü İstanbul Araştırmaları Ana Bilim Dalı, İstanbul 2011, s.37. Ayrıca bkz:
Dünden Bugüne İstanbul Ansiklopedisi, C.7, s.70-71; Dünden Bugüne İstanbul Ansiklopedisi, C.6, s.67.
15 “Sulukulenin kendinden çok sakinlerinden söz etmek kaçınılmazdır.” Dünden Bugüne İstanbul Ansiklopedisi, C.7, s.70.
16 Detaylı bilgi için bkz: Yılmaz, s. 52-63.
287
muştur:
Osmanlı zamanında ve daha önceki tarihsel dönemde sur dışında yaşayan roman vatandaşlarımız,
Osmanlının Yeni Çeri Ocağını (1826) kaldırmasıyla (İstanbul Surları ikametgâh ve talim alanları olarak yeniçerilerin kullanımında idi) sur içlerine doğru gelmeye başlamışlardır. Ancak esas yerleşimleri
1918 yangınından sonra oluşmuştur. Yerleşim alanları Edirne kapı ile Topkapı arasında ki Yenibahçe
denilen ve şu anda Vatan Caddesinin bulunduğu dere yatağının sağı ve solu idi. Bu alan 1960 yılında Vatan Caddesinin açılması esnasında tamamen yıkılarak ortadan kaldırılmıştır. Burada yaşayan
Romanların bir kısmı hemen komşuları olan Neslişah ve Hatice sultan Mahallelerine doğru kayarak
buraları ikamet olarak kullanmaya başlamışlardır. Bu alandaki tarihi türbeler, camiiler -hazireler
(Neslişah Sultan Camii ve Haziresi, Mihrimah Sultan Camii ve Haziresi), alanın tarihi süreç itibarı ile
bir gruba ait eğlence merkezi olarak kullanıldığını değil, tam tersi Osmanlının üst ve orta tabakasını
oluşturanlar tarafından kullanıldığını gösteren belgeler bulunmaktadır17.
Dolayısıyla bir yönüyle Roman kültürüne ev sahipliği yapmış olan Sulukule bölgesinin, özellikle
1918 sonrası Romanlar tarafından yerleşim alanı olarak tercih edildiği görülmektedir18.
Fatih Belediyesi’nin yukarıda yer verdiğimiz tespitleri doğrultusunda dikkat çeken önemli bir husus;
bölgenin o günlerde dönüşmüş olduğu şeklin aksine ‘Osmanlı’nın üst ve orta tabakasını’ oluşturan kimseler tarafından kullanıldığı ve korunması gerekli olan tarihi mirasın, yalnızca fiziki değil; bunun yanında
sosyal bir dönüşümü de gerekli kıldığı vurgusunun yapılmış olmasıdır.
Diğer yandan İstanbul’un ve özelde Fatih bölgesinin önemli bir deprem kuşağında yer alıyor oluşu
ve yıkıntı ve enkaz durumundaki yapıların buralarda yaşayan insanlar için büyük risk taşıyor olması söz
konusu kentsel dönüşüm ihtiyacını ortaya çıkaran bir diğer neden olarak tespit edilmiştir.
Fatih Belediyesi’nce bölgenin sosyo-ekonomik ve sosyo- kültürel durumunu tespit amaçlı yapılan
anket çalışmasına ilişkin veriler ise şöyledir:
Yaşayan nüfusun yaklaşık %17’si Roman vatandaşlarımızdan oluşmaktadır. Geriye kalan nüfus
ise ülkemizin muhtelif yerlerinden İstanbul’a göç etmiş, genellikle alt hizmet sektöründe çalışan alt
ve dar gelir düzeyindeki insanlardan meydana gelmektedir. Bu durum, bölgede homojen bir kültür
grubunun olmadığını göstermektedir. Eğitim durumları itibarı ile %31’ okur-yazar olmayan, %34 ilkokul mezunu, % 5 ortaokul, %
4 lise mezunudur. Ailelerin %17’ sinin çalışanı yoktur, %13’ ünde ise çocuklar, %8’inde kadınlar
çalışmakta ki bunlar genellikle dilencilik yapmaktadırlar. İş durumları itibarı ile %77’ sinin gelir getirici bir işi yoktur, %64 sigortasız, %16’sı yeşil kartlı,
%51’i mesleki eğitim almak istememekte, %37’si istemektedirler. %91 Projeden haberdar, %9 ise habersizdir, %65 yıkılıp yeniden yapılacağını, %15 başka
yere gideceklerini sanmaktadırlar. Ancak %74 burada yaşamak istemektedir, %26 başka yere
gitmek istemektedir. %79 mahallede yapısal değişiklik yapılsın istemekte, %21 istememektedir. İkamet edenlerin %40’ı mülk sahibi, %60’ı kiracı ve işgalcidir. %41’i bölgede yaşanan sorunların
küfür-şiddet, %21’i yoksulluk, %14’ü uyuşturucudan kaynaklandığını düşünmektedir21.
Denilebilir ki, bölge üzerinde yaşayanların pek çok sosyal ve ekonomik problemlerle baş etmek konumunda olan kimseler olduğu bu şekilde sayısal verilerle ortaya konmuştur22.
B. Bölgede Dönüşüm Gerekliliği
“ (s)osyo ekonomik ve sosyo kültürel problemlerin de büyük ölçüde iç içe yaşandığı alanların
oluşmasına sebebiyet vermiştir. Bu alanlar, kente dışarıdan göç etmiş olan ve kentin dar gelirli ve
yoksulları tarafından kullanılan, mülkiyet-malik ilişkisinin kopuk veya hiç olmadığı, kente, kentliye
aidiyet hissiyatının bulunmadığı, yalnızca barınmak ihtiyacından başka bir amaçlarının olmadığı alt gelir ve kültür seviyesindeki grupların kullandığı veya işgal ettiği alanlardır20.
Bir bölgenin ihtiva ettiği fiziksel ve de sosyal şartlardan ve bölgeye ilişkin verilerden bağımsız olarak
söylenebilir ki tarih, kültür ve tabiat varlıklarını korumak idareye verilmiş anayasal bir görevdir. Ayrıca
kamu hizmeti ve de özel idari kolluk faaliyeti niteliği taşıyan23 bu görevin yerine getirilmesine ilişkin olarak 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu24 da meridir. O halde başta Anayasa m.63
hükmü ve 2863 Sayılı Kanun ve buna bağlı olarak, o dönemde kentsel dönüşüm projelerinin altlığını
oluşturan, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun25 73. madde hükmü ve 5366 Sayılı Kanun’un ilgili hükümleri
dolayısıyla mahalli idarelerin26 bu göreve kayıtsız kalmaları beklenemez.
Bir önceki bölümde de belirtildiği gibi Sulukule bölgesi kentsel ve tarihi sit alanı içerisinde yer almaktadır. 2863 Sayılı Kanun’un tanımlar başlıklı 3. maddesinde sit: “tarih öncesinden günümüze kadar gelen
17 www.fatih.bel.tr, (Çevrimiçi, 07.12.2011), vurgu bize aittir.
18 Romanların kültürü ve tarihi hakkında ayrıntılı bilgi için bkz: Dünden Bugüne İstanbul Ansiklopedisi, C.2, s.514-516.
19 www.fatih.bel.tr, (Çevrimiçi, 6.12.2011 ), Vurgu bize aittir. “Bir alanın çöküntü bölgesi olarak tanımlanması için bir takım bilimsel ölçütlerin bulunmaktadır ve bu tanımlama ancak ayrıntılı bir sosyolojik araştırma ve analiz sonucunda yapılabilir.” “Görüş: Gazi Üniversitesi Mühendislik Mimarlık
Fakültesi Șehir ve Bölge Planlama Bölümünün Ankara Tarihi Kent Merkezi Yenileme Alanı 1/5.000 Ölçekli Koruma Amaçlı Nazım İmar Planı ile
1/1000 ölçekli “Ankara Tarihi Kent Merkezi Kentsel Yenileme Alanı Koruma Amaçlı Uygulama İmar Planı Hakkındaki Görüşleri”; Planlama, S. 2,
TMMOB Şehir Plancıları Odası Yayını, 2006, s,139-147, 144.
20 www.fatih.bel.tr, (Çevrimiçi, 29.11.2011), Vurgu bize aittir. 21 www.fatih.bel.tr, (Çevrimiçi, 29.11.2011), Vurgu bize aittir
22 Sulukule ve Taşoluk bölgelerinde yaşayan vatandaşların sosyo-ekonomik ve sosyo- kültürel durumları hakkında kapsamlı analizler için bkz: Kaban,
s.58-65
23 Aydın Gülan, “Tarihi Dokuyu Yenilemek Adına Cerrahi Bir Müdahale Aracı: Yenileme Alanları”, Prof. Dr. Hüseyin Hatemi’ye Armağan, Vedat
Kitapçılık, İstanbul, 2009,s.1956-1957.
24 R.G. Tarih: 23.7.1983 Sayı: 18113
25 R.G. Tarih: 13.7.2005 Sayı: 25874
26 Mahalli idarelerin bahsi geçen alanların dönüştürülmesi konusundaki görev, yetki ve sorumlulukları konusunda ayrıntılı bilgi için bkz: Melikşah
Yasin, “Tarihi Mekânların Dönüştürülmesi Sürecinde Mahalli İdarelerin Rolü’, Legal Hukuk Dergisi, Y.4, S.45, Eylül 2006, s.2711- 2720.
Sulukule’de kentsel dönüşümün fiziksel açıdan gerekliliği, “Sur Koruma Bandı içinde yer alan, ancak
bakımsız ve müdahale gerektiren yapılarıyla çöküntü bölgesi özelliği taşıyan mahalleler19”den olması
dolayısıyla karşımıza çıkmaktadır. Bu durum bölgede;
288
289
çeşitli medeniyetlerin ürünü olup, yaşadıkları devirlerin sosyal, ekonomik, mimari ve benzeri özelliklerini
yansıtan kent ve kent kalıntıları, kültür varlıklarının yoğun olarak bulunduğu sosyal yaşama konu olmuş
veya önemli tarihi hadiselerin cereyan ettiği yerler ve tespiti yapılmış tabiat özellikleri ile korunması
gerekli alanlar” olarak tarif edilmektedir. Aynı kanunun 6. maddesi sit alanı içinde bulunan taşınmaz
kültür varlıklarını korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları içerisinde saymıştır. Kanun’un
17. maddesi ise bir alanın koruma bölge kurulunca sit olarak ilanı halinde bu alanda her ölçekteki plan
uygulamasının duracağını, bölgeye ilişkin Koruma Amaçlı İmar Planı27 yapılıncaya kadar, koruma bölge
kurulu tarafından üç ay içinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartlarının belirleneceğini düzenlemiştir. Ayrıca kanun koyucu, belediyelerin, valiliklerin ve ilgili kurumların söz konusu alanda üç yıl
içinde koruma amaçlı imar planı hazırlatıp incelenmek ve sonuçlandırılmak üzere koruma bölge kuruluna
vermek zorunda olduğunu, üç yıllık süre içinde zorunlu nedenlerle plan yapılamadığı takdirde koruma
bölge kurulunca bu sürenin gerekçeli olarak uzatılabileceğini, uzatılan süre içerisinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları uygulanacağını da bu maddede hüküm alına alınmıştır. Ek olarak sit
alanlarına ilişkin tüm ölçeklerde yapılmış; koruma bölge kurullarının uygun görüşü alınarak yürürlüğe
giren planların yargı kararları ile uygulamasının durdurulması veya iptal edilmesi halinde ilgili koruma
bölge kurulunca geçiş dönemi yapılanma şartlarının yeniden belirleneceğini de maddede düzenlenmiştir.
Özetle kanun koyucu sit alanları bakımından her ne şart altında olursa olsun özel bir koruma statüsünün
var olmasını sağlamayı amaçlamış ve bu koruma rejimine ilişkin esasları süratle belirlemeyi ilgili idarelere görev olarak yüklemiştir.
Bölgenin kentsel ve tarihi sit alanı olarak ilan edilmesinin bir sonucu olarak bölgede mevcut olan
1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planının yürürlükleri ortadan kalkmış,
kanunun gereği olarak bölgede bir boşluk oluşmaması için koruma kurulunca 2.8.1995 tarihli ve 6898
sayılı kararı ile geçiş dönemi yapılanma koşulları ilan edilmiştir. Bölgede uzun bir süre boyunca bu yapılanma koşulları çerçevesinde imar faaliyetleri yürütülmüştür. Kanun’un üç yıl içerisinde hazırlanmasını öngördüğü koruma amaçlı imar planları ise ancak 30.4.2005 tarihinde 1/5000 ölçekli ve 21.5.2005
tarihinde 1/1000 ölçekli olarak hazırlanmış ve yürürlüğe konmuşsa da bu planların onanmasına ilişkin
koruma kurulu kararı 29.11.2007 tarihinde idare mahkemesince iptal edilmiştir. Bu karar üzerine İstanbul
4. Numaralı Kültür Ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu’nca 26.3.2008 tarihinde bölgeye ilişkin
yeniden geçiş dönemi esasları ve kullanma şartları kabul edilmişse de bu karar da idare mahkemesince
iptal edilmiş olduğundan; bölgede 5366 Sayılı Kanun kapsamında “yenileme alanı” olarak ilan edildiği
tarihte yürürlükte olan herhangi bir imar planı ya da geçiş dönemi yapılanma esası ve kullanım şartı bulunmamaktaydı.
27 Koruma amaçlı imar planı: Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu uyarınca belirlenen sit alanlarında, alanın etkileşim geçiş sahasını
da göz önünde bulundurarak, kültür ve tabiat varlıklarının sürdürülebilirlik ilkesi doğrultusunda korunması amacıyla arkeolojik, tarihi, doğal,
mimari, demografik, kültürel, sosyo-ekonomik, mülkiyet ve yapılaşma verilerini içeren alan araştırmasına dayalı olarak; halihazır haritalar
üzerine, koruma alanı içinde yaşayan hane halkları ve faaliyet gösteren iş yerlerinin sosyal ve ekonomik yapılarını iyileştiren, istihdam ve
katma değer yaratan stratejileri, koruma esasları ve kullanma şartları ile yapılaşma sınırlamalarını, sağlıklaştırma, yenileme alan ve projelerini, uygulama etap ve programlarını, açık alan sistemini, yaya dolaşımı ve taşıt ulaşımını, altyapı tesislerinin tasarım esasları, yoğunluklar
ve parsel tasarımlarını, yerel sahiplilik, uygulamanın finansmanı ilkeleri uyarınca katılımcı alan yönetimi modellerini de içerecek şekilde
hazırlanan, hedefler, araçlar, stratejiler ile planlama kararları tutumları, plan notları ve açıklama raporu ile bir bütün olan nazım ve uygulama
imar planlarının gerektirdiği ölçekteki planlardır.
290
Bahsi geçen düzenlemelerde öngörüldüğü üzere, kentin tarihi ve kültürel dokusunun korunması amacıyla kentsel dönüşüm projelerinin uygulanması, mümkün ve de gereklidir. Ayrıca 5366 Sayılı Kanun’un
amaç başlıklı 3. maddesinde ifade edildiği üzere mahalli idareler, yıpranan ve özelliğini kaybetme tehlikesi ile karşı karşıya olan kültür ve tabiat varlıklarını, koruma kurullarınca sit alanı olarak tescil ve ilan
edilen bölgeler ile bu bölgelere ait koruma alanlarını, bölgenin gelişimine uygun olarak yeniden inşa ve
restore edebilecekler ve bu bölgelerde konut ticaret kültür turizm ve sosyal donatı alanları oluşturabileceklerdir. Yine aynı maddeye göre projeleri gerektiren bir başka neden, tabi afet riskinin varlığı ve bu riske karşı önlem alınması ihtiyacıdır. Ayrıca dönüşüm projeleri şehirleşmenin beraberinde getirdiği sosyal
sorunların ve ihtiyaçların giderilmesi amacıyla da yapılabilir28.
Yukarıda belirlenen veriler ışığında, bölgenin esasında korunması ve yenilenmesi gereken bir bölge
olduğu, bunun yanında tabi afet riski içerdiği ve bölge halkının bu riskin zarar verici sonuçlarından korunabilmesi için bölgedeki köhnemiş yapı stokunun fiziksel gerçeklikle uyumlaştırılmasının zaruri olduğu
hususları tartışmasızdır. Ancak özellikle yapılan anket çalışmaları ile sayısal olarak ortaya konulmaya
çalışılan sosyal sorun ve ihtiyaçların giderilmesi hedefinin gerektirdiği ‘yenileme projeleri’ fiziksel bir
yenilemeden fazlasını içermek durumundadır.
Fatih Belediyesi projeye duyulan ihtiyacı anlatmak noktasında, esasında kentsel dönüşüm projelerinin
kotarabileceğinden çok daha fazla sosyal problemi tespit ve izaha çalışmıştır. Bu, bir anlamda, projenin
esas önceliğinin ve bölgenin birincil gereksiniminin fiziki bir yenileme olduğu biçiminde bir yaklaşım ortaya konulduğunu düşündürmektedir29. Bu türden bir dönüşüm projesi kaçınılmaz olarak fiziki problemleri merkeze alan ve sosyo - kültürel problemleri fiziksel yenileme ile bağdaştığı ölçüde dikkate alabilen
bir proje olarak sürdürülmüştür.
Özel mülkiyete müdahaleler içeren30 ve bölgelerin sosyal yapısını belirli ölçüde değiştiren bu türden
projelerin uygulanması gerekliliği irdelenirken, yalnızca mevcut fiziksel durumun gereksinmelerini ortaya koymak suretiyle müdahalenin kaçınılmaz olduğunu vurgulamak hakkaniyete uygun bir yaklaşım
olarak değerlendirilmeye müsait değildir. Bu gerekliliği değerlendirirken iki noktaya temas etmek gerekir.
İlk olarak; bir yönüyle özel idari kolluk faaliyeti niteliğini haiz olan31 korumanın, gerçekleştirilmiş sayılabilmesi için idarenin üzerine düşen tedbirleri almış ve uygulamış olması beklenir32. Hâlbuki yukarıda da
28 Yasin, ‘Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu’, s.110.
29 Fatih belediyesinin internet sitesinde projeyi tanıtmak amaçlı olarak hazırlamış olduğu bölümdeki ifadelerin kimi bölümleri özellikle dikkat
çekicidir Bunlardan bazıları: Alan, tarihi İstanbul Kara Surlarının bitişiğinde, kaybolmaya yüz tutmuş tarihi ve kültürel eserlerle birlikte,
salaş yapılar, yıkık dökük barakalar, müştemilat ve eklentilerden ibaret bir ortaçağ kenti görümündedir” ya da “Mevcut durumları itibarı ile
kiracıların, kira ödemeyen işgalcilerin ve birtakım marjinal grupların işgaline uğrayan bu alan, kayıt dışı ekonominin, gayri yasal uygulamaların ve suç unsuru oluşturan gayri ahlaki ortamların mekanı haline gelmiş ve 10-15 kişilik ailelerin bir arada yaşadığı sağlıksız yerleşmelere
dönüşmüştür” biçimindedir. Esasında bu ifadeler bölgenin tarihi ve kültürel önemi ile mevcut sosyal yapı arasındaki uyumsuzluğu keskin bir
biçimde ortaya koyma vurgusu taşımaktadır.
30 Kentsel dönüşüm uygulamalarının mülkiyet hakkına getirdiği sınırlamalar bakımından incelenmesi konusunda bir çalışma için bkz: Adem
Avcı, “6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Açısından Mülkiyet Hakkının Sınırlandırılması”, (Bu
kitap içindedir).
31 Gülan, s.1957
32 Gülan bu gerekliliği ifade ettikten sonra, aslında yapılan yeni düzenlemelerin (5366 Sayılı Kanun ile yapılan düzenlemeler kastediliyor) idarenin bu
görevini gereği gibi yerine getirmediğinin kabulü anlamını da içerdiğini belirtmektedir; Gülan, s.1957.
291
izaha çalışıldığı gibi bölgenin kentsel ve tarihi sit alanı olarak ilan edilmesinden sonraki on yıl boyunca
bölgede kanunun hazırlanmasını öngördüğü koruma amaçlı imar planları hazırlanmamış, yargı kararları
ile iptal edilenlerin yerlerine süratle yenisi yapılması gerekirken yenileri de yapılamadan, bölge, yürürlükte olan herhangi bir imar planı bulunmaksızın yenileme alanı olarak ilan edilmiştir. İkinci olarak, kültür
ve tabiat varlığı niteliği taşıyan taşınır ve taşınmaz malların özel mülkiyette bulunması halinde, anayasa
gereği esas olan, bunların özel mülkiyette kalmasını sağlanması ve amaca uygunluğunun sağlanması noktasında idarece destekleyici tedbirler alınması suretiyle bir koruma gerçekleştirilmesidir33. Gülan bunu
cerrahi müdahaleden önce uygulanması zaruri olan ilaç tedavisi olarak tarif etmektedir34. Oysa ki 5366
Sayılı Kanun’un 4. maddesi dolayısıyla idareye verilmiş olan kamulaştırma yetkisinin kullanılması için
yenileme alanı ilanı gerekli ve yeterli görülmüştür35.
Gerekli tüm teşvik edici tedbirler alınmış olsa ve idarenin “cerrahi müdahaleden” önce “ilaç tedavisini” uygulamayı denediği varsayılsa dahi, yine de bölgenin içinde bulunduğu şartlar dolayısıyla uygulanan
yenileme projesinin kaçınılmaz olduğu sonucuna da ulaşılabilmesi muhtemeldir. Fakat proje, ilkesel olarak böyle bir “tedavi yöntemini” denemeden doğrudan özel mülkiyete ağır bir biçimde müdahale biçiminde başlamış ve de ilerlemiş, bu “cerrahi müdahale” gerekliliğini, tartışılması mucip olmayan bir ön kabul,
bir çıkış noktası olarak almıştır. Her ne kadar kanunda ve uygulama yönetmeliğinin Projeye Katılım
başlıklı 22. maddesinde özel hukuk kişilerine yenileme alanı içerisinde kalan taşınmazlarını bizzat yenileyebilme imkânı tanınmış olsa da, kanunun öngördüğü yenileme projelerinin ilklerinden olan Sulukule
projesinde maliklerden hiç biri bu yolu tercih edebilmiş değildir. Bunda etkili olan faktör; kanunun bu
imkânı yalnızca yapısı aynen korunacak veya yenilenecek taşınmazlar bakımından getirmesidir36. Zira
projede bölgede mevcut bütün yapıların yıkılması öngörülmüştür. Yıkılacak olan yapılar bakımından ise
maliklerin projeye katılım imkânı bulunmamaktadır.
Nitekim Sulukule’de yürütülmekte olan proje ile ilgili olarak mimarlık ve inşaat hizmetleri pazarında
rekabet koşullarını ortadan kaldıran uygulamalar bulunduğu, Sulukule sakinlerinin kendi mimarlık ve
inşaat projelerini tercih etme imkânlarının ellerinden alındığı iddiasıyla bazı malikler tarafından Rekabet Kurulu’na şikâyette bulunulmuştur. Rekabet Kurulu, rekabeti önlediği ileri sürülen kentsel dönüşüm
projesinin 5366 Sayılı Kanun kapsamında gerçekleştirildiği katılımın mümkün olmamasının bu kanun ve
ilgili yönetmelikten kaynaklandığını ve bu nedenle de şikâyetin 4054 Sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun kapsamında görülemeyeceğinden bahisle şikâyeti reddetmiştir. Açılan davada Danıştay Rekabet Kurulu kararını aynı gerekçe ile isabetli bulmuştur.37 Sonuç olarak 5366 Sayılı Kanun kapsamında
projeye katılım her durumda mümkün olmamaktadır. Kaldı ki 5366 Sayılı Kanun uyarınca gerçekleştiri33 Gülan, s.1957; Aynı yönde bkz; Yasin, ‘ Tarihi Mekânların Dönüştürülmesinde Mahalli İdarelerin Rolü”, s.2716.
34 Gülan, s.1963.
35 Gülan, s.1960.
36 5366 Sayılı Kanun’un uygulama başlıklı 3. maddesinin 3. fıkra hükmü şu şekildedir:
“Yenileme alanı içinde yapı parsellerindeki uygulamalarda kendi parseli ve yapısı aynen korunarak yenilenecek yapılar, projenin bütünlüğünü
bozmamak şartıyla belediyece kabul edilen projeye bağlı kalmak ve il özel idaresi ve belediyenin belirleyeceği amaçta kullanılmak kaydıyla parsel
sahibince yapılabilir. Bu durumlarda uygulamanın projeyle eş zamanlı olarak başlatılması ve tamamlanması esastır. Aksi takdirde il özel idaresi ve
belediyece bu Kanun hükümleri uygulanır”.
37 D. 13. D, E.2008/6236, K.2010/2586, K.T. 29.03.2010, (Yayımlanmamıştır).
292
lecek projeler tüm yapıların yıkılmasını öngörüyor olmasa bile, idarece kişinin kendi taşınmazını yenileyebilmesini teşvik edebilecek imkânların sağlanmamasının yanı sıra, projelerin uygulanması sırasında,
eş zamanlı proje yürütmenin ve proje bütünlüğü sağlamanın zorluğundan ötürü maliklerin kamulaştırma
tehdidi altında kalması dolayısıyla, katılım imkânı oldukça sınırlıdır denebilir38.
Elbette ki 5366 Sayılı Kanun düzenleniş biçimi itibari ile gerek öncü uygulamalardan olan Sulukule
projesinin ve gerekse ondan sonra uygulanan ve uygulanacak olan yenileme projelerinin belirtilen yönde
seyretmesine son derece uygun bir yasal zemin olarak karşımızda durmaktadır. Her ne kadar 6306 sayılı
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun39 ile bu kanun 3. maddesine “Yenileme
projelerinin gerektirdiği uygulamalar, verilen süre içinde yapı malikince yapılmadığı takdirde, il özel
idaresi veya belediye tarafından yapılarak masrafı yapı malikinden tahsil edilir. İl özel idaresi veya belediye tarafından, yapı malikinin uygulama masraflarını ödemesini kolaylaştırıcı tedbirler alınabilir. Bu
tedbirlere ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir” biçiminde bir fıkra eklenmiş olsa da bu hükmün
kamulaştırma yetkisinin genişliği ve maliklerin projeye katılım imkânının sınırlı olmasının doğurduğu
sakıncalara yeterli çözümü sağlamadığı kanaatindeyiz40.
C. Neslişah ve Hatice Sultan Mahallelerinin Yenilenmesinde Hukuki
Süreç41
Kentsel ve Tarihi Sit Alanı içerisinde yer alan Sulukule yenileme alanında Fatih Belediyesi, Büyükşehir Belediyesi ve Toplu Konut İdaresi’nin ortaklaşa yürüttüğü proje 2005 yılı Eylül ayında imzalanan
protokolle resmiyet kazanmıştır. Bu tarihten daha öncesinde İstanbul Büyükşehir Belediyesi bölgeyi kentsel tasarım projeleri kapsamında rehabilite etmek için’42 2002 ve 2003 yatırım programına dâhil etmiş,
16 Haziran 2005 tarihinde 5366 Sayılı Kanun yürürlüğe girmiştir. 8 Eylül 2005’te İstanbul Büyükşehir
Belediyesi ile Fatih Belediyesi ve TOKİ arasında imzalanan protokolle Sulukule’nin dönüşümü ve alanlarından faydalandırılacağı ve bu yolla mevcut çarpık yerleşme alanlarının tasfiye edilerek tarihsel dokuya
uygun ve çağdaş standartlara kavuşturulacağı hususları düzenlenmiştir43. 3 Nisan 2006’da ‘Fatih Neslişah-Hatice Sultan Mahalleleri Yenileme Alanı’ olarak Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilmiştir44.
13 Temmuz 2006’da TOKİ, Büyükşehir Belediyesi ve Fatih Belediyesi kentsel yenileme projesi ile
ilgili ikinci bir protokol imzalamıştır. Bu protokolde 5366 Sayılı Kanun kapsamında Fatih Belediyesi
tarafından kentsel yenileme alanı olarak ilan edilen Sulukule’de TOKİ ile ortaklaşa hayata geçirilecek
bir proje yapılması öngörülmüştür. 19.10.2006 tarihinde Bakanlar Kurulu’nun 2006/11296 sayılı kararı
ile Fatih Belediyesi’ne bölgede toplam 12 adet ada hakkında acele kamulaştırma yetkisi verilmiştir. Fatih
Belediyesi’nce bu karara dayanılarak gerçekleştirilen acele kamulaştırmalara Sulukule Roman Kültürünü
38 Aynı yönde bkz: Gülan, s.1959.
39 R.G. Tarih: 31.05.2012, Sayı: 28309 40 Kanunun getirdiği düzenlemelerin kapsamlı bir eleştirisi için bkz: Gülan, s.1958-1961.
41Bu bölüm; Yılmaz, s.64 ve, http://sulukuleatolyesi.blogspot.com/2009/11/sulukule-icin-kirilma-noktalari.html ile www.sulukulegunlugublogspot.
comadreslerinde yer alan bilgiler ve daha sonraki gelişmeler derlenerek oluşturulmuştur. ( Çevrimiçi, 10.12.2012)
42 http://www.radikal.com.tr/veriler/2002/09/26/haber-51292.php, (Çevrimiçi, 25.11.2011). 43 Yılmaz, s.64.
44 R.G. Tarih:22.04.2006, Sayı: 26147
293
Geliştirme Derneği tarafından iptal davası açılmış ve bu kararın öncelikle yürütmesinin durdurulması
talep edilmişse de Danıştay’ın 08.08.2007 tarihli ara kararı ile; kamulaştırılmasına karar verilen taşınmazların, mülkiyet yönünden bölünmüş, yapı olarak harabe halini almış ve yıkılmaya yüz tutmuş, her
an yıkılabilecek ve olası bir deprem anında büyük felaketlere yol açabilecek nitelikte oldukları, hayati
tehlike ve risk taşıyan yapıların yenilenerek korunması ve yaşatılarak kullanılması amacıyla Fatih Belediye Başkanlığı’nca acele kamulaştırılmış olduğu anlaşıldığından bahisle yürütmenin durdurulması talebi
reddedilmiştir45. 2 Kasım 2007’de Sulukule Yenileme Avan Projesi, İstanbul Yenileme Alanları Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu tarafından onaylanmış, Kanun gereği Belediye Meclisine sunulan proje
Belediye Meclisinin kabulü ve Büyükşehir Belediye Başkanı’nın 17.12.2007 tarihli 4269 sayılı kararı ile
onaylanarak yürürlüğe girmiştir.
Projeye karşı TMMOB Şehir Plancıları Odası İstanbul Şubesi ve TMMOB Mimarlar Odası İstanbul Büyükkent Şubesi tarafından iki ayrı iptal davası açılmış; her iki davada da davacıların yürütmenin
durdurulması talepleri reddedilmiş ve nihayet proje 26.04.2012 tarihinde “şehircilik ilkeleri ve kamu
yararına uygun olmadığı” gerekçesi ile iptal edilmiştir46. Ancak iptal kararı verildiğinde proje tamamlanmış durumda idi. 26.06.2012 tarihinde ise Fatih Belediyesince bölgede inşa edilen ev ve işyerlerinin hak
sahiplerine ne şekilde dağıtılacağını belirlemek üzere kura çekimi yapılmıştır47.
II. KENTSEL DÖNÜŞÜM YÖNTEMLERİ İLE AMAÇ VE İLKELERİ BAĞLAMINDA SULUKULE PROJESİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ
A. Sulukule’de Gerçekleştirilen Dönüşümde Yöntem ve İçerik Tartışması
Kentsel dönüşüm uygulamaları birbirinden farklı ve çeşitli amaçlara hizmet etmektedirler. Bu uygulamalar kavram olarak kentsel dönüşüm başlığı altında toplanabilirse de mekâna getirdikleri değişimin türü
ve işlevine göre konuları bakımından farklılaşırlar48.
Çalışmamızda Sulukule Projesi’nin amacını ve konu edindiği değişimin niteliğini göz önünde
bulundurarak projenin ne tür bir dönüşüm projesi olduğunu, farklı bir söyleyişle kentsel dönüşüm
projelerinin farklı görünümlerinden hangisi ya da hangilerini içerdiğini ortaya koymaya çalışacağız. 5366 sayılı Kanun’un öngördüğü yenileme projelerinden olan Sulukule projesi, dayanağı olan mevzuata koşut olarak birbirinden farklı pek çok kavramı çıkış noktası alarak geliştirilmiş bir projedir. Bu
yönüyle de kentsel dönüşümün farklı yöntem ve sonuçlarını içerisinde barındırır. Sulukule’de; kentsel
45 Ara karar ve esasa ilişkin karar yayınlanmamıştır.
46 İstanbul 4. İdare Mahkemesi, E.2009/758, K.2012/783, KT.26.04.2012, (Yayınlanmamıştır).
47 http://gundem.bugun.com.tr/sulukule-de-kuralar-cekildi-196754-haberi.aspx (çevrimiçi, 26.12.2012)
48 Kentsel Dönüşümün içerdiği farklı konular, ya da uygulanma biçimleri/unsurları hakkında ayrıntılı bilgi için bkz: Fatma Ayhan, “Kentsel Dönüşüm
Kavramı Ve Tarihsel Gelişimi”, (Bu kitap içindedir) ; Halil Kalabalık, İmar Hukuku, C.III, Seçkin Yayıncılık, 2012,s.3509-3516; Pelin Pınar Özden, “Kentsel Yenileme Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü Üzerine Düşünceler Ve İstanbul Örneği”, İ.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi,
S: 23-24. s.255-270; Üstün, s.6-8; Yılmaz, s. 13-15.
294
dönüşüm, yenileme (Renewal),“soylulaştırma/sosyal ıslah (Gentrification)”49, yeniden oluşum (Regeneration), yeniden canlandırma (revitalization) ve koruma (conservation) eylemlerinden her birini içinde
barındırır.
Üzerinde durulması gereken nokta ise bunların gerekli olup olmadığının yanında yasal zeminin her
birine müsait olup olmadığı meselesidir. Özellikle de Fatih Belediyesi’nin bölgenin sosyal yapısına ilişkin
olarak ortaya koymuş olduğu veriler ve irdeleniş biçimleri göz önüne alındığında, Sulukule Bölgesi’nde
gerçekleştirilen kentsel dönüşüm projesi, bölgenin yalnızca mimari boyutunun dikkate alınarak riskli olduğu tespit edilen yerlerin yeniden inşasına50, yok olmaya yüz tutmuş tarihsel eserlerin yeniden hayata
kazandırılmasına yönelik değildir. Proje aynı zamanda bölgenin sosyal açıdan “problemli” durumunun da
giderilmesine dönük bir yaklaşıma sahiptir. Dolayısıyla kentsel dönüşümün gayesine yönelik karşımıza
çıkan kavram soylulaştırma/sosyal ıslahtır. Kavram kentsel yenilemenin bir öğesi olarak doktrinde kendine yer bulabilmiş ve kentsel dönüşüm başlığı altında incelenebilmişse de; 5366 sayılı Kanun’un, idarelere
bir yenileme faaliyeti dolayısıyla, sosyo-kültürel açıdan bozulmuş, çöküntüye uğramış, dolayısıyla fiziksel çevresi de bozulmuş alanlarda, özellikle de tarihi kent parçalarında sosyal yapının ıslah edilmesi şeklinde açıklanabilen51 bir dönüşüm modelini gerçekleştirme yetkisi verip vermediği meselesi tartışılabilir.
Amacı yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş; kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurullarınca
sit alanı olarak tescil ve ilan edilen bölgeler ile bu bölgelere ait koruma alanlarının, bölgenin gelişimine
uygun olarak yeniden inşa ve restore edilmesi, tabii afet risklerine karşı tedbirler alınması, tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların yenilenerek korunması ve yaşatılarak kullanılması biçiminde tarif edilen bir
kanunun zorunlu olarak sosyal yapıyı da değiştirmesi gerekmekte midir? Sosyal yapının değişimi, çoğunlukla -maliyeti ve bölgeye getirdiği değişim dolayısıyla- kentsel dönüşüm uygulamalarının bir sonucu
olarak karşımıza çıkıyor olsa da bir kentsel dönüşüm projesinin bizatihi böyle bir değişimi amaç ve konu
edinmesi evrensel hukuk ilkelerinin ve insan onuru kavramının kabul edebileceği bir olgu olmasa gerekir.
B. Kentsel Dönüşüm İlkeleri ve Sulukule Projesinin İncelenmesi
Kentsel dönüşüm uygulamaları, hem ülkemizde hukuki boyutuyla uzun yıllardır incelenen bir kavram
olmaması hem de yargı mercilerinin bu uygulamaları genellikle “şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve
kamu yararı” gibi hukuki açıdan bir başka bilinmez”den52 hareketle inceliyor olmaları dolayısıyla, hukuk
49Soylulaştırma kavramını kentsel dönüşüm uygulamalarının uygulanışını inceleyen hemen tüm eserlerde incelenmesi dolayısıyla bir veri olarak kullansak da
belirtmek gerekir ki; hem mevcut yasal düzenlemeler gereği hem de adalet duygusu ve insan onuruna saygı dolayısıyla bir kentsel dönüşüm uygulamasının
soylulaştırma nitelemesini gerektirecek bir amaca ve içeriğe sahip bulunmasına şiddetle karşı çıkmaktayız. Bu nitelemeyi uygulamanın sonucu bakımından
değil, Belediye’nin projenin tanıtımını yapmak üzere hazırladığı metinde kullandığı dil ve içeriği dikkate alarak yapmış olduğumuzu ve kavramı tırnak
içerisinde kullandığımızı vurgulamak gerekir. Soylulaştırma hakkında kavramsal bir tartışma için bkz: Murat Şentürk “Yenilemeye Karşı Sıhhileştirme:
Fener-Balat-’da Kentsel Müdahalelere Yaklaşımlar” Sosyoloji Dergisi, 3. Dizi, S.22, 2011, s. 395-422.
50‘Belediyelerin yarısından çoğunun kentsel dönüşüm uygulamalarını, bir tür imar uygulaması olarak gördükleri tespit edilmiştir.’ Özden, ‘Türkiye’de
Kentsel Dönüşümün Uygulanabilirliği Üzerine Düşünceler’, s. 228.
51 Özden, ‘Kentsel Yenileme Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü Üzerine Düşünceler ve İstanbul Örneği’, s.258.
52 Kavramın bilinmezliği ile ifade etmek istediğimiz yargı mercilerinin bu kavramların içeriğini doldurma ve kavramları değerlendirme işini daha çok
bilirkişiye başvurma yolu ile görüyor olmasıdır. Konuya ilişkin yargı kararlarını okuyan ve inceleyen kimselerin de kolaylıkla müşahede edebileceği
gibi bu üç kavram hukuka uygunluğu değerlendirmede, daha çok şehir planlamacı ya da mimar bilirkişilerin incelediği ve yargı organlarının neredeyse başka hiçbir süzgeçten geçirmediği “teknik” bir ölçüt olarak görülmektedir. Bu konuda bir inceleme için bkz: Ezgi Yıldırım, “Kentsel Dönüşüm
Uygulamalarının Esas Bakımından Yargısal Denetimi” (Bu kitap içindedir).
295
doktrininde ve uygulamasında tam anlamıyla kendine has ilkeleri olan bir kavram değildir. Belirtmek gerekir ki farklı disiplinlerin, kentsel dönüşüm uygulamaları için önerdiği pek çok ilke vardır. Bunlardan bir
kısmı yargı organlarına yol gösterici olabilecek nitelikteyken büyük bir kısmı ise kentsel dönüşüm uygulamaları gerçekleştirecek olan idarelere yol gösterici olabilecektir. Yargı kararlarında münferit olarak değil ve fakat belirtilen kavramlara ek olarak “kentsel dönüşüm ve gelişim ilkeleri” kavramının kullanıldığı
görülmektedir53. Bu bölümde mevzuat ve yargı kararlarından hareketle ve tüketici olmayacak biçimde
birkaç ilke tespit etmeye ve Sulukule projesini bu ilkeler ışığında incelemeye çalışacağız54.
1) Kentsel dönüşüm uygulamaları katılımcı usullerle başlatılmalı ve
geliştirilmelidir
5366 Sayılı Kanun’un uygulama yönetmeliğinin “katılım ve kamuoyunun bilgilendirilmesi” başlıklı
7. maddesi yetkili idareler tarafından yenileme alanı içinde kalan mülk sahiplerini veya bölge halkını
uygulama konusunda bilgilendirmek üzere toplantılar yapılarak görüşlerinin alınması ve bu yolla katılımın sağlanmasını hüküm altına almaktadır. Bunun yanında bu idarelere ihtiyaç halinde üniversitelerle,
kamu kurum ve kuruluşları ile çeşitli sivil toplum kuruluşları ile danışma toplantıları düzenleme, projeler
hakkında basın ve yayın araçları ile bilgilendirme yapma yetkisi vermektedir.
Denilebilir ki 5366 Sayılı Kanun katılım konusunda idareye hem bazı yükümlülükler yüklemek, hem
de katılımı sağlamak konusunda kullanabileceği araçları tüketici olmayacak biçimde sayarak bir takım
yetkiler vermek suretiyle, projelerin katılımcı usullerle geliştirilmesi konusundaki iradeyi ortaya koymuştur. Nitekim Fatih Belediyesi proje uygulanmaya başlamadan önce ve sonra çeşitli toplantılar düzenleyerek hem yerel halkı proje konusunda bilgilendirmiş hem de çeşitli kurum ve kuruluşlarla proje hakkında
fikir alışverişinde bulunmuştur. Fakat buna rağmen katılım konusunda projeye farklı çevrelerden yöneltilen ciddi eleştiriler bulunmaktadır55. Ancak bu eleştirilerden ziyade yasanın projeye katılım hususuna
verdiği anlam ve önem bakımından incelenmesi gerekir. Kanun bölge halkının projeye katılımının nasıl
sağlanacağı hususunun yönetmelikte düzenleneceğini ifade etmektedir. Bu tür bir düzenlemenin katılımın
hangi aşamalarda ve nasıl gerçekleşeceğini hüküm altına almaması dolayısıyla gerçekçi olmadığı ifade
edilmektedir. Ayrıca katılıma ilişkin mekanizmaların nasıl işleyeceğine dair düzenlemeler bulunmaması
da kanuna yöneltilen bir başka eleştiridir.56 Yönetmelik de kanunun taşıdığı bu eksiklikleri giderebilmiş
değildir. Katılımın nasıl gerçekleştirebileceğini düzenleyen yönetmelik hükmü, katılımı etkin kılmayı
sağlayabilecek mekanizmalardan yoksundur. Yapılan tüm toplantılara ve görüş alışverişlerine rağmen, bu
eksiklik dolayısıyla, belediyenin yine de yapılan toplantılarda ortaya çıkan sonuçları hiç dikkate almayan
bir proje hazırlayıp uygulaması da mümkün ve kuvvetle muhtemeldir. Nihayetinde bu toplantılar hazırlık
53 “…işlemin şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı yönünden Kentsel Dönüşüm ve Gelişim ilke ve esasları ile bağdaşıp bağdaşmadığı
yönünden incelenmesi gerekmektedir.” D. 6. D, E.2011/2287, K.2012/1208, K.T. 21.03.2012, ;D.6. D.,E. 2011/3712, K. 2012/308, K. T. 27.01.2012
(Yayımlanmamıştır).
54 Eklemek gerekir ki bu ilkelerin tespitinde, danışman hocam Sayın Doç. Dr. Melikşah Yasin’in zikredilen eserlerine ilave olarak “Kentsel
Dönüşüm” isimli yüksek lisans dersi ve çeşitli vesilelerle başka zamanlarda yapmış olduğu değerlendirmelerin, öncelikli ve ufuk açıcı bir
yeri ve önemi vardır.
55 Bu eleştirilerden bazıları için bkz: Fatih Ertürk, Neslişah ve Hatice Sultan (Sulukule) Mahalleleri Kentsel Dönüşüm Projesi, İstanbul Teknik
Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Haziran 2009, s.52-53.
56 Gülan, s.1959.
296
işlemidir57 ve yapılmaması halinde, işlemin şekil/usul unsuru sakatlanacaktır58. Ancak alınan görüşler hukuk aleminde herhangi bir değişiklik meydan getirmemekte ve bunlara uymak konusunda idareyi bağlayıcı bir kural bulunmamaktadır59. Eklemek gerekir ki, yenileme alanı ilanına, acele kamulaştırma kararına
ve nihayet projeye karşı, açılan davaların hiçbirinde -en azından inceleyebildiğimiz kadarı ile- uygulamalar katılımcı olup olmadığı yönünden değerlendirilmemiştir. Hâlbuki bu açıdan bir sakatlık iddiası
bulunmasa dahi bünyesinde mülkiyet ve barınma hakkına ağır müdahaleler içeren kentsel dönüşüm projeleri, re’sen araştırma ilkesinin verdiği imkândan da faydalanılarak, katılımcı olup olmadığı yönünden
muhakkak surette incelenmeli ve değerlendirilmelidir. Alana getirdiği değişim ve dönüşümün niteliği
dikkate alındığında kentsel dönüşüm uygulaması yapan idarelerin, katılımcılık ilkesini bir idari usul ilkesi olarak uygulamaları ve yargı mercilerinin de projeleri bu açıdan hukukilik denetimine tabi tutmaları
gerektiği kanaatindeyiz. Fakat kanunların idareye böyle bir katılımı sağlama yükümlülüğü yüklemediği
durumlarda, yargı mercilerinin, bu yönde bir eksiklik tespit etmelerinin işlemi sakatlayacağını söylemek,
ne yazık ki mümkün değildir. Mahkeme kararının değerlendirilmesi başlığı altında bu konuya detaylı
olarak değineceğiz.
2) Kentsel dönüşüm uygulamaları, bireylerin zorunlu olarak yerlerinden edilmeleri sonucunu doğurmayacak biçimde tasarlanmalıdır
Kentsel dönüşüm uygulaması dolayısı ile sosyal yapının değişmesi konusundaki görüşümüzü yukarıda belirtmiştik60. Özetle denebilir ki uygulamanın yapıldığı bölgede doğal bir sonuç olarak sosyal yapının
bir oranda değişmesi muhtemeldir ve kabul edilebilir. Ancak kentsel dönüşüm projeleri ile bölgede yaşayanları yerinden etme iradesinin bir tezahürü izlenimi uyandırılmamalı ve mümkün olduğunca bölgede
yaşayanlarla birlikte bir koruma ve iyileştirme anlayışına sahip olunmalıdır. Kişilerin bölgede işgalci
konumunda bulunmaları da her durumda bu ilkeden şaşmayı gerektirmemektedir. Nitekim Avrupa İnsan
Hakları Mahkemesi Yordanova and others v. Bulgaria 61 kararında yasadışı biçimde, bir roman yerleşim
birimi olarak gelişen ve roman kültürünün baskın olarak yaşandığı bölgede:
- İç hukukun yasadışı olarak tanımlıyor olmasından bağımsız olarak başvurucu Roman ailelerin
evlerinin, madde 8. anlamında onların “yuvaları” olduğunu ve kişilerin buna saygı duyulmasını isteme
hakları olduğunu62,
- Onlarca yıl, yetkililerin romanları bahsedilen alanlardan aileleri tahliye etmemeleri ve fiili olarak
müsamaha etmeleri dolayısıyla ailelerin bulundukları bölgeyle sıkı ilişkiler geliştirdiklerini ve orada toplumsal bir yaşam oluşturduklarını63,
- Bu durumun gerçekleştirilen tahliyeyi, hukuk dışı işgal edilmiş yerleşimlerin rutin tahliyesinden
57 Üstün, s. 105.
58 Yasin, “Tarihi Mekânların Dönüştürülmesi Sürecinde Mahalli İdarelerin Rolü”, s. 2714.
59 Celal Erkut, İptal Davasının Konusunu Oluşturma Bakımından İdari İşlemin Kimliği, Danıştay Yayınları No: 51, Ankara,1990, s.142.
60 Bkz: dipnot:35
61 “Yordanova and Others v. Bulgaria”, (Application No: 25446/06), Judgment rectified version on 5 June 2012.
62 “Yordanova and Others v. Bulgaria”,Para.103.
63 “Yordanova and Others v. Bulgaria”,Para. 121.
297
farklı değerlendirilmesini gerekli kıldığını64,
- Belediyece bölgede yaşanan problemleri ve riskleri gidermeye yönelik alternatif yollar denendiğinin
ispat edilememesi karşısında, hükümetin bölgede yaşayanları tahliye etmenin en makul çözüm olduğu
yönündeki iddiasının zayıf kaldığını65
- Bölgenin sağlıksız yapısının da tahliye için yeterli bir gerekçe oluşturmayacağını ve belediyenin
farklı alternatifler geliştirerek konutların hukuki ve fiziksel durumlarını iyileştirmesi gerektiğini
ifade etmiştir.
Ayrıca Danıştay Denizli, Çınar Meydanı ve Çevresi Kentsel Dönüşüm Projesi kapsamında hazırlanan
plan değişikliklerinin iptaline hükmeden yerel mahkeme kararını aynı gerekçelerle onamış olduğu iki
kararında :
“… projenin kapsamlı sosyal hedefler tanımlanmaksızın ve uygulama modelleri geliştirilmeksizin
ortaya atılmış olması nedeniyle uygulama sırasında alanda “yerinden edilmelerin” kaçınılmaz olarak
ortaya çıkacağı, uygulama sürecindeki belirsizliklerin alanda yaşayanların veya alanda iş yapanların
hızlı refah kaybına yol açmasının olası olduğu, sosyal hedefleri geliştirmeyen kentsel dönüşüm uygulamasının, doğrudan ya da dolaylı yollarla “yerinden olma” süreçlerini hızlandıracağı, … dava konusu
işlemde şehircilik ilkelerine planlama esaslarına ve kamu yararına uyarlık bulunmadığı…”
ifadelerine yer vermiştir66.
Belirtmek gerekir ki Sulukule Projesi’nde hak sahipliği sıfatı yalnızca maliklere değil kiracılara da tanınmıştır ve proje bu yönüyle açıkladığımız ilke bakımından olumludur. Ancak projenin maliyeti dolayısıyla maliklerden oldukça sınırlı bir kesimi bölgede mülk sahibi olabilmiş, kiracı aileler ise
mülk sahibi olamamışlardır. Yine Yordanova kararında ifade edildiği üzere her ne kadar idarenin kişileri mülk edindirme konusunda pozitif bir yükümlülüğü bulunmasa da67 bölgede yaşayanların ekonomik
açıdan dezavantajlı konumlarının dikkate alınması ve bu doğrultuda, yasal olarak barınma konusunda,
pratik adımlarla -sosyal konutlar sağlanması gibi- desteklenmeleri beklenir. İdarenin yerel ve ülkesel
programlarında bu konuyu dikkate almalarının pratikte bir sonuç doğurmamış olmadığına da dikkat
çekilmiştir68. Sulukule projesinde de TOKİ’nin Taşoluk’ta inşa ettiği konutlarda pek az Sulukulelinin
barınmaya devam edebildiği, büyük kısmının ise ekonomik imkansızlıklar ve sosyal çevreye uyum sağlayamama dolayısıyla bölgeyi terk ettikleri bilinmektedir69.
64 “Yordanova and Others v. Bulgaria”,Para 126
65 “Yordanova and Others v. Bulgaria”,Para 124.
66 D. 6. D. E. 2008/10-11, K. 2010/2564-2576, K.T 12.3.2010, (Kararlar Yayımlanmamıştır).
67“Yordanova and Others v. Bulgaria”, Para. 130
68 “Yordanova and Others v. Bulgaria”,Para. 132
69 Şentürk, s.415.
298
3) Kentsel dönüşüm uygulamaları, kademeli olarak tasarlanmalı ve
ölçülülük ilkesine uygun olmalıdır
Kentsel dönüşüm uygulamalarının, amaçları göz önüne alındığında bu amaçları gerçekleştirmek için
uygun birer araç olarak benimsendikleri ve kullanıldıkları aşikârdır. Ancak yukarıda da değindiğimiz gibi
kentsel dönüşüm uygulamaları70 birer “cerrahi müdahale” niteliği taşıyor oldukları zaman, uygulamayı
gerektiren sebeplerle karşılaşıldığında başvurulacak ilk araç olarak düşünülmeleri ağır hak ihlallerine
yol açabilecektir. Bu nedenle şehirleşmenin beraberinde getirdiği problemlere alternatif çözüm araçları
ve müdahale yöntemleri geliştirilmeli; alana köklü değişimler getiren ve olağanüstü yöntemler içeren
kentsel dönüşüm projeleri başkaca araçların, amacı gerçekleştirmede yetersiz kalması halinde başvurulan
bir yol olarak tercih edilmelidir. Kentsel dönüşüm uygulamaları içerisinde, bünyesinde en az müdahale
barındıran uygulanma biçiminden en radikaline doğru dereceli olarak ve alanında ihtiyacını karşılamaya
en müsait olan biçimin seçilmesi ile bir dönüşüm uygulaması yapılmalıdır. Bir alanda kentsel dönüşüm
uygulamasını gerektiren nedenler baş gösterdiğinde artık idarelerin, istenilen biçimde, kentsel dönüşüm
uygulaması yapabilecek şekilde geniş bir takdir hakkına sahip olduğunu söylemek hukuki bir yaklaşım
olmaz. Bu ilkeye riayet edilmemesi yapılan kentsel dönüşüm projesinin konu bakımından sakat olması
sonucunu doğurabilecektir. Hedeflenen sonucu sağlamaya yönelik olarak temel hak ve özgürlüklere daha
az müdahale sonucu doğuran alternatif müdahale yöntemleri varsa, öncelikle bunların tercih edilmesi
gerekmektedir71.
Sulukule projesi özelinde ise bir kere kanunun birbirinden çok farklı amaçları olması karşısında, hepsini birden gerçekleştirmeye yönelik bir kentsel dönüşüm projesinin tasarlanması bakımından bir
takım güçlüklerle karşılaşılmış olması muhtemeldir. Zira 6306 sayılı Kanunda asıl amaç deprem risklerinin bertaraf edilmesi olduğundan, bu kanun kapsamında kentsel dönüşümden önce güçlendirme gibi
alternatiflerin dile getirildiği görülmektedir72. 5366 sayılı Kanun ise deprem riskinin giderilmesinin yanında; tarihi alanlarının korunması, yaşatılması, yenilenmesi gibi pek çok amacı içeren kentsel dönüşüm
uygulamalarına imkan tanımaktadır. Bu noktada kademeli bir yaklaşımla, içinde yıkıp yeniden yapma
anlamlarını da barındıran73 yenileme (Renewal) eylemi yerine, eski kent dokusunun ve çöküntü alanlarının kısmi yenileme ile kullanıma açılması olarak ifade edilen74 ve ülkemizde daha çok korunması gerekli
kültür varlıklarının sokak sağlıklılaştırma çerçevesinde yenilenmesi amacı ile başvurulan75 sağlıklılaştırma (Rehabilitation) biçiminde bir yenileme projesi geliştirmek neden mümkün olmamıştır? Sulukule
bakımından uygulanabilir olup olmadığı bir yana 5366 Sayılı Kanun çerçevesinde gerçekleştirilecek olan
başkaca yenileme projeleri bakımından bir alternatif olarak göz önünde tutulmayı hak eden sağlıklaştırma
suretiyle yenileme eylemi, mevcut yapıları üstelik de daha az bir maliyetle koruyabilecek olması dolayısı
70 Kentsel dönüşümün birbirinden çok farklı uygulama biçimleri içeren bir şemsiye kavram olarak tercih edildiğini yeniden belirtmek gerekir.
71 Cenk Yaşar Şahin,“Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu”, Kentsel Dönüşüm-Panel/Forum, (Mimarlar Odası-Bakırköy, Panel Tarihi:
02.12.2012), İstanbul, 2013, s. 20-31,22.
72 Şahin, s.22.
73 Özden, ‘Kentsel Yenileme Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü Üzerine Düşünceler ve İstanbul örneği’ s.257.
74 İlhan Tekeli, “Kentleri Dönüşüm Mekânı Olarak Düşünmek”, TMMOB Şehir Plancıları Odası, Kentsel Dönüşüm Sempozyumu (11-13 Haziran
2003,İstanbul), Bildiriler Kitabı, İstanbul, 2003, s.5.
75 Kalabalık, s,3511.
299
ile de hukuki bakımdan daha az ihtilafa neden olabilecek bir yöntem olarak gözükmektedir76. Üstelik 5366
Sayılı Kanun’un öngördüğü “yenilenerek koruma” amacını gerçekleştirmek bakımından da öncelikli olarak düşünülmesi gerekmektedir.
Eklemek gerekir ki 5366 Sayılı Kanun’un öngördüğü dönüşüm projelerinin “cerrahi müdahale” olarak görülmeye müsait olmasının bir diğer nedeni de, şehircilik problemlerinin çözümüne bir takım olağanüstü yöntemlerle (kamulaştırma yetkisinin genişliği vs.) katkı sunmaya çalışmasıdır. Eldeki veriler
gerçekleştirilen biçimde köklü bir müdahalenin, proje alanının neredeyse tamamı bakımından zaruri olduğuna işaret ediyor olsa da, bünyesinde çok sayıda sivil mimari örneği barındırdığı ifade edilen bölgenin,
o gün itibariyle içinde bulunduğu metruk ve köhnemiş hal, idarelerce “kaderine terk edilmiş” olduğunun
bir göstergesidir. Bölge çok önceden beri sağlıklılaştırma, koruma gibi kentsel dönüşüm uygulamaları ile
“yenilenerek korunabilir ve yaşatılarak kullanılıyor” olabilirdi.
III. SULUKULE PROJESİNİN İPTALİNE İLİŞKİN YARGI KARARININ DEĞERLENDİRİLMESİ
A. Projenin Yargı Süreci ve Mahkeme Kararının Değerlendirilmesi
Öncelikle belirtmek gerekir ki Sulukule’de gerçekleştirilen kentsel dönüşüm projesinin dava konusu
edilebilecek türde olan pek çok işlemine (acele kamulaştırma kararı, yenileme projesi, vs.) karşı malikler,
Sulukule Roman Kültürünü Geliştirme Ve Dayanışma Derneği, Şehir Plancıları Odası, Mimarlar Odası
gibi kişi ve kuruluşlar tarafından açılmış olan farklı davalar bulunmaktadır. Çalışmamızda esas olarak
Mimarlar Odası İstanbul Büyükkent Şubesi ve Şehir Plancıları Odası Tarafından Sulukule Projesi’ne
karşı açılmış bulunan davada ilk derece mahkemesince verilen iptal kararı hakkında bir değerlendirme
yapılacaktır.
Mimarlar Odası İstanbul Büyükkent Şubesi tarafından Fatih Belediye Başkanlığı ve Kültür ve Turizm
Bakanlığı aleyhine açılmış olan davada İstanbul Yenileme Alanları Kültür ve Tabiat Varlıkları Koruma
Bölge Kurulu’nun 2.11.2007 tarih ve 20 numaralı kararının öncelikle yürütmesinin durdurulması ve iptali
ve ayrıca 5366 Sayılı Kanun’un anayasaya aykırılık dolayısıyla iptalinin Anayasa Mahkemesinden istenmesi talepleri yer almaktadır. Davacı;
- Yenileme avan projesinin 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planları ile mevcut yerleşme dokusuna
uygun olmadığını,
- Koruma amaçlı imar planında yeşil alan olarak gösterilen alanın avan projede “Sulukule ticaret,
kültür ve eğlence tesisi” ve “konut alanı” na dönüştürüldüğünü,
- Koruma amaçlı imar planında kreş alanı olarak gösterilen alanın ve Mihrimah Sultan Külliyesi yanındaki mevcut yeşil alanın büyük kısmının “konut alanı” na dönüştürüldüğünü,
76 Sağlıklılaştırma yönteminin yerinden edilme ya da “soylulaştırma” sonucunu doğurma riskini barındırmadığına ilişkin bir değerlendirme için bkz:
Şentürk, s.421.
300
- Projeyle birçok yapı adasının yeniden oluşturulduğunu; avan projede, proje raporunun aksine yalnızca bir tane yeşil alan ayrıldığını,
- Proje alanının tamamının “kara suları iç koruma alanı” içerisinde kaldığını ve proje ile imar planında
bu alan için gösterilen yapılaşma koşullarından farklı yapılaşma koşulları getirildiğini,
belirtmiştir.
Davacı proje ile bölgeye getirilen başkaca değişikliklerden de bahsederek, özetle; yenileme projesinin
üst ölçekli plandan çok farklı yapılaşma koşulları getirdiğini ve bu yönüyle projenin, uygun olması zorunlu olan üst ölçekli planlara uygun olmadığını vurgulamıştır.
Davacı iddiaları arasında yer alan bir diğer önemli husus, yenileme alanının UNESCO Dünya Kültür
Mirası Listesi’nde yer alan dört bölgeden birinde ve kara surları dibinde yer aldığı ve fakat yenileme
projesinin bölgenin bu korunması gerekli tarihi miras özelliği dikkate alınmadan hazırlanmış olduğudur.
Örneğin koruma amaçlı imar planlarında hiç bulunmadığı halde proje ile bölge için zemin altı otoparklar
tasarlandığı, böylelikle özel oto ve araç trafiğinin alana sokulduğu ancak sur içi yer altı envanterinin henüz tamamlanmamış olması dolayısıyla bahsi geçen yer altı otopark çözümlerinin tarihi yarımada yeraltı
mirasına zarar verebilecek nitelikte olduğu hususuna dikkat çekilmiştir. Davacı, daha önce bölge için hazırlanmış olan imar planlarını iptal eden yargı kararlarına da atıfla projede öngörülen yeraltı otoparklarının bölgenin tarihi dokusuna uygun olmadığı hususuna vurgu yapmıştır.
Davacı bu iddiaları desteklemek için ayrıca bölgenin tarihsel öneminden ve bölgede yer alıyor olması
muhtemel olan tarihi kalıntılardan bahsetmiştir.
Davacı, bölgenin sadece fiziksel değil sosyal bir korumayı da gerekli kıldığı hususuna vurgu yapmıştır. Bölgenin en eski Roman yerleşim merkezlerinden biri olduğu ve fakat proje ile bölgenin Romanlar’a
ev sahipliği yapıyor olma özelliğinin sona erdirileceği hususuna dikkat çekilmiştir. Ayrıca davacı 5366 Sayılı Kanun’un amir hükümleri gereğince projeye katılımın sağlanması gerektiği, oysa davalı idarece projenin ilanı yapılmayarak itiraz yollarının da kapatılmış olduğu, yeterli katılım
sağlanmadan yapılan projenin bu yönüyle de kanuna aykırı olduğu savında bulunmuştur.
Şehir Plancıları Odası İstanbul Şubesi tarafından açılan davada da, esas itibariyle benzer hukuki
gerekçelere dayanılmakla birlikte; ek olarak İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı da hasım
gösterilmiştir.
Davalı idarelerin savunmalarında ise özetle;
- Bölgede uyulması zorunlu olan bir koruma amaçlı imar planının bulunmadığı,
- Dava konusu projenin 5366 Sayılı Kanuna ve uygulama yönetmeliği ile 2863 Sayılı Kanun ve ilgili
yönetmeliğe uygun olarak hazırlanmış ve onaylanmış olduğu,
- Yenileme alanlarında koruma amaçlı imar planı yapılması zorunluluğu bulunmadığı, ayrıca bölge
301
için 1/1000 ölçekli plan teklifinin bulunduğu
ifade edilmiştir.
Davalı idarelerce, koruma yaklaşım ilkeleri bakımından da bir değerlendirme yapılarak, davacıların
iddiasının aksine projenin bu ilkeler göz önüne alınarak hazırlanmış olduğu, UNESCO kararlarına uygun
olarak kara surları ile eklentileri olan tarihi ve kültürel yapıların tamamen korunduğu, yaşayan kültürün
korunmasını sağlayacak alt yapı ve sosyal, kültürel doku alanlarının oluşturulduğu ifade edilmiştir. Ayrıca
projeye katılım noktasında idareler, üzerlerine düşen görevi yaptıklarını, hazırlanan projenin yerel halk,
akademik çevre ve çeşitli sivil toplum kuruluşları ile yapılan görüşmeler doğrultusunda hazırlandığını
ifade etmişlerdir.
Eğer 5366 Sayılı Kanun yahut da koruma yaklaşım ilkeleri ve nihayet de hakkaniyet bölgenin yaşayan
kültürünün, barındırmakta olduğu nüfus ile birlikte korunmasını gerektiriyorsa; mahkemenin, davalı idarelerin savunması ile bağlı kalmaksızın projenin bu korumaya uygun olup olmadığını da re’sen araştırma
yetkisini kullanarak değerlendirmesi gerekirdi. 5366 Sayılı Kanun’un Uygulama Yönetmeliğinin 7.maddesi idareye bölge halkının ve mülk sahiplerini uygulama konusunda bilgilendirmek ve bu kimselerin projeye katılımını sağlamak ödevi yüklemektedir. Taraf iddialarından ve savunmalarından ve nihayet mahkeme kararından, öngörülen katılım usulünün
yeterli düzeyde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği anlaşılamamaktadır. İdari Yargılama Usulü Kanunu
gereği olarak “konular aydınlandığında” karar vermesi gerekli olan mahkeme bu noktada da gerekli değerlendirmeyi titizlikle yapmış olmalıydı. Zira davacı iddiaları gerçekçi ise bu durum belki de projenin
esasına etkili bir usul/şekil sakatlığı olarak değerlendirilmeye müsait olabilecektir. Bu katılımın ne ölçüde
olması gerektiği sorusu ise mahkemece ulusal ve ulusal üstü yönetim ilkeleri dikkate alınarak bir yanıta
kavuşturulabilir.
Yukarıda yapılan değerlendirmelere ek olarak mahkeme kararı ile ilgili olarak şu değerlendirmelerde
bulunmak mümkündür:
Mahkeme kararı yeterli açıklıkta değildir. Mahkeme kararlarının gerekçeli olarak yazılması gerekliliği Anayasal bir ilkedir. Gerekçe, adil yargılanma hakkının da bir gereğidir ve yeterli açıklıkta olmayan gerekçeler adil yargılanma hakkının ihlali olarak nitelendirilmişlerdir77. Gerekçe, bir yandan bozulan
düzenin inşasına katkı sağlarken; diğer yandan idareye de yol gösterici olmakta ve idarenin gelecekteki
uygulamaları bakımından geçeceği güzergahları belirleyici bir misyon taşımaktadır78. Diğer yandan idareler “kararın icaplarına göre” gecikmeksizin işlem tesis etmekle ve kararı yerine getirmekle yükümlüdürler. Bu nedenle, hem ara kararların, hem de esasa dair kararların, kararın yerine getirilmesi için gerekli
hususlar bakımından tereddüde yer bırakmayacak derecede açık bir gerekçeye sahip olması elzemdir.
Ayrıca idare açısından mahkeme kararı gerekçesinin özel hukuktan farklı değerlendirilmeyi gerektirdiği,
zira idari yargı, idarenin denetimi görevi gördüğünden, idarenin mahkeme kararı ile bağlığının basit bir
77 Gerekçe konusunda kapsamlı bir çalışma için bkz: Hilmi Şeker, Esbab-I Mucibeden Retoriğe, Hukukta Gerekçe, Beta Yayınevi, İstanbul,2010.
78 Şeker, s.599.
302
hüküm fıkrasına bağlılık olarak anlaşılamayacağı; idarenin kararın genel anlamı ile bağlı olduğu79 ifade
edilmektedir. Bu bakımdan ‘gerekçe ile ilgili sorunlarını aşmamış bir kararın’ eksiksiz uygulanması mümkün gözükmemektedir80.
İncelediğimiz mahkeme kararları bakımından gerekçenin yetersiz olduğu tezini savunmamızda iki
sebep vardır. İlk olarak; hüküm kurulurken doğrudan bilirkişi raporundaki ifadeler tekrar edilmiş ve
mahkemece başka bir değerlendirme yapılmadan işlemin iptaline karar verilmiştir. Mahkeme kararları
elbette ki bilirkişi raporuna dayanabilir. Ancak bilirkişi raporunun aynen tekrarı suretiyle hüküm
kurulmasının bir takım sakıncaları vardır. Zira kanun gereği hâkimlik mesleğinin gerektirdiği genel
ve hukuki bilgiyle çözümlenmesi mümkün olan konularda bilirkişiye başvurulamaz. Bilirkişi, teknik
konularda değerlendirme yaparken hukuki meseleler hakkında da görüş bildirmişse, bilirkişi raporundan
bu görüşler ayıklanmadan raporun tekrar edilmesi ve hükme esas alınması, hâkimin karar vermesi gereken
alanlarda, bilirkişinin reyine göre karar verildiği anlamına gelir.
İncelediğimiz kararda hükme esas alınan bilirkişi raporunda, bölgede nazım imar planı bulunmadığı,
bölgenin diğer pek çok özelliğine ek olarak belirtilmiştir. Mahkeme, kanunlar gereği sit alanlarında
bulunması zorunlu olan koruma amaçlı imar planlarının, yenileme alanları bakımından bir özellik
arz edip arz etmeyeceği, imar planı yapılmaksızın yapılmış bulunan uygulamaların sırf bu yönü ile
hukuka aykırı olup olmayacakları hususunda hiçbir değerlendirme yapmamıştır. 2863 Sayılı Kanun ve
5366 Sayılı Kanun’un farklı yönleri ile düzenlediği sit alanlarının, imar planları bakımından arz ettiği
özellik değerlendirilmeyerek, hukuka aykırılığın koruma amaçlı imar planı bulunmayışına dayandırılıp
dayandırılamayacağı sorusu cevapsız bırakılmıştır. Hâlbuki sulukule bölgesi 5366 Sayılı Kanun’un ilk
uygulama alanlarındandır. Sözü geçen iki kanunun, yenileme alanları bakımından öngördüğü hukuki rejimi yorumlama konusunda mahkemeye önemli bir misyon düştüğü söylenebilir. Ayrıca yapılan projenin
5366 Sayılı Kanun ile öngörülen amacı gerçekleştirecek nitelikte olmadığı da kararda geçtiği gibi bilirkişinin değil mahkeme heyetinin değerlendirmesi gerekli, hukuki bir mesele olmak gerekir. Bir bilirkişi
raporunu, hukuki değerlendirmeyi, teknik bilgi ve değerlendirmelerden ayırmadan hükme esas almak,
zikredilen tereddütlerin oluşmasına neden olan bir gerekçesizlik örneğidir.
Mahkeme kararının gerekçesiz olduğunu savunmamızdaki argümanlardan bir diğeri, Şehir Plancıları
Odası tarafından açılan davada, Mimarlar Odası tarafından açılan davadaki iptal kararına atıfla “karar
verilmesine yer olmadığı kararı” verilmesidir. Hâlbuki her ne kadar davalardan birinde işlemin iptal edilmesi ile diğer dava konusuz kaldığından, sonuç itibari ile “karar verilmesine yer olmadığı kararı” verilmesinde bir isabetsizlik bulunmasa da, bu durum mahkeme kararlarının gerekçeli olması zorunluluğunu
ortadan kaldıran bir olgu değildir. Nitekim Danıştay bir kararında;
“ .. davada aynı düzenleyici işlemin iptalini isteyen davacıların sözü edilen iptal kararının gerekçelerini öğrenme hakkı olduğunda kuşku bulunmamaktadır. Kaldı ki aynı konuda verilen iptal kararının temyiz edilmemesi aksine sadece bakılmakta olunan davada karar verilmesine yer olmadığı yolun79 Yıldırım Uler, İdari Yargıda İptal Kararlarının Sonuçları, Sevinç Matbaası, Ankara, 1970, s.70.
80 Şeker, s.600.
303
da verilen kararın temyiz edilmesi durumunda, tarafların haklı olup olmadıklarını inceleme olanağı
ortadan kalkmaktadır Bu nedenle, İdare mahkemesince bu davada da dava konusu işlemin gerekçeli
olarak iptaline karar verilmesi gerekirken, dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı kararı verilmesinde isabet görülmemiştir…”
demek suretiyle yerel mahkeme kararını bozmuştur81.
Özetle söylenebilir ki;
Mahkeme re’sen araştırma yetkisinin verdiği imkân ve sorumluluktan faydalanarak projeyi kentsel
dönüşüm ilkeleri bakımından ve tek tek idari işlemin unsurları yönünden titiz bir incelemeye tabi tutmamıştır.
dur.
Karar, anlaşılmasını ve gerektiği gibi yerine getirilmesini sağlayacak açık bir gerekçeden yoksun-
5366 Sayılı Kanun’un ilk uygulama projesi olan Sulukule Projesi’nin iptali ile sonuçlanan yargılama süreci, kanun ile yapılacak diğer uygulamalara emsal teşkil edecek bir noktada yer edinmeyi başarabilmiş değildir.
B. İptal Kararının Yerine Getirilmesi Problemi
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28. maddesi mahkeme kararlarının gecikmeksizin yerine getirilmesi
gerekliliği ile kararların yerine getirilmemesinin sonuçlarını düzenlemektedir. Mahkeme kararlarının
yerine getirilmesi hukuk güvenliğinin bir gereği olduğu gibi Anayasa m. 2’de belirtilen hukuk devleti
ilkesinin de bir gereğidir. Bu ilke karşısında idarelerin mahkeme kararlarını aynen ve gecikmeksizin
uygulaması anayasal bir zarurettir82.
İncelememize konu olan mahkeme kararı bir iptal kararı olduğundan yerine getirilmesi iptal kararlarının
sonuçları ile doğrudan ilgilidir. İptal kararlarının sonuçları şu üç başlık altında toplanmaktadır83:
• İptal kararı ile sakat işlem ortadan kalmış sayılır,
• İşlemin ortadan kalkması geri yürür biçimdedir,
• İptal kararları genel etkilidir.
İptal kararının sakat işlemi ortadan kaldırması iptal kararının direkt olarak neticelerini meydana
getireceği anlamına gelmez; idare sakat işlem dolayısı ile hukuk alanında ortaya çıkmış sonuçları
kaldırmak, hukuka aykırılıktan hukuka uygun duruma dönülmesini sağlamakla yükümlüdür84. Uyuşmaz81 D. 6. D, E. 2009/13535, K. 2010/2939, KT. 23.3.2010 (yayımlanmamıştır); DİDDK, E. 1999/240, K. 2000/1165, KT. 01.12.2000. Danıştay’ın karar
verilmesine yer olmadığı kararı hakkında inceleme yaparken, bu kararı gerekçe hakkı ve temyiz incelemesi bakımından değerlendirdiği başka bir
kararına rastlayabilmiş değiliz.
82D. 10. D. E. 2002/4061, K. 2004/5219 K.T. 28.05.2004.
83 Uler, s. 11.
84 Uler, s. 15.
304
lığın eylemsel olarak sona ermesi için uyuşmazlıkları kararların gereklerinin yerine getirilmesi, uygulanması da zorunludur85.
İptal kararından sonra yeni bir karar almak idarenin yetkisinde ise, yani karar sonuçlarını kendiliğinden
doğurmuyorsa, idarece yeni alınacak karar iptal kararının ışığında ve ona uygun olmak zorundadır86.
Bu açıklamalar ve ilkeler ışığında Sulukule’de verilen mahkeme kararının yerine getirilmesi meselesini inceleyebilmemiz için öncelikle mahkeme kararının hüküm fıkrasını incelemek gerekmektedir:
“… Sulukule Yenileme Alanı sınırlarına bakıldığında, alanın yaklaşık % 90 nının 1970 li yıllarda
Unesco Kriterleri kapsamında geliştirilen Koruma Amaçlı İmar Planında Sur Koruma Bandı içinde
kaldığı ancak Yenileme Projesi ile sur koruma bandı sınırlarının değiştirilerek koruma alanının yaklaşık %50 oranında küçültüldüğü, küçültülen alanda üç ve dört katlı yapıların yapılmasına olanak
tanındığı, Sulukule yenileme alanının mevcut durumu ile onaylı Yenileme Avan Projesi karşılaştırıldığında mevcut sokak dokusu ve mevcut yapı adaları oluşumunun Yenileme Avan Projesinde farklılıklar
gösterdiği, mevcutta 12 yapı adasından oluşan alanda 24 adet yapı adası oluşturulduğu, bu nedenle
özgün ada morfolojisinin ve sokak rejiminin yeterli düzeyde korunamadığı, başka bir deyişle değiştirilmiş olduğu, mevcut durumda donatı için kamu kullanımına ayrılmış olan Bostan Alanının Yenileme
Avan Projesi nde ortadan kaldırılarak ve yapı adaları oluşturularak yapılaşmaya açıldığı, sokak en
kesitlerinin mevcuda göre büyütülerek sokak karekterlerinin değiştirildiği, ada ortaları dışında yeşil
alanlara, parklara projede yer verilmediği, mevcut sokak dokusu ve mevcut tescilli yapıların gabari ve
proporsuyonuna uygun olmayan üç dört katlı yeni yapı tipolojisi oluşturulduğu, sonuç olarak; 5366 Sayılı Yıpranan Tarihi Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması
Hakkında Kanun ile 2863 Sayılı Kültür ve Tabiat Varlıkları Koruma Kanunu doğrultusunda bölgenin
özellikleri de göz önüne alındığında; Yenileme Avan Projesinin yukarıda açıklanan nedenlerle, 5366
Sayılı Kanun’da öngörülen amaçların gerçekleştirilmesine hizmet edebilecek nitelikte bulunmadığı ve
kamu yararına uygun olmadığı ... Öte yandan; davalı idarelerce dava konusu avan projede değişiklikler içeren 22 adet uygulama projesi hazırlandığı ve uygulamaya geçirildiği yönünde savunma dilekçesi
verilmesi üzerine Mahkememizce bu hususla ilgili olarak da bilirkişilerden ek rapor alındığı buna göre
… Davalı idarelerce öne sürülen söz konusu uygulama projelerle birlikte dava konusu avan projede
yapılan herhangi bir değişiklik bulunmadığı, bu nedenle önceki bilirkişi raporunda saptanan aykırılıkların giderilmesi gibi bir durumun söz konusu olmadığı hususlarının vurgulandığı görülmektedir.
… Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline.. 26/04/2012 tarihinde karar verilmiştir.”
Karar incelendiğinde ortaya çıkan sonuç şudur: proje mevcut haliyle uygulanması mümkün olmayan,
bölgeye getirdiği kullanım koşulları dikkate alındığında 5366 Sayılı Kanuna uygun olarak hazırlanmamış
bir projedir. Üstelik proje yapıldığı tarihte koruma amaçlı imar planı da bulunmadığından, sonradan yapılacak plan, projenin hukuka aykırılığını gidermeyecektir. Zira iptal davalarında işlemin yapıldığı andaki
85 İl Han Özay, Günışığında Yönetim, Alfa yayınevi, İstanbul, 1996, s.797.
86 Uler, s. 28.
305
durumun yargılandığı ifade edilmektedir87. Üstelik esasında belirleyici olması gerekirken, projeyi dikkate
alarak tasarlanacak bir planın kendisi de sakatlık iddiası ile karşı karşıya kalabilecektir.
Üstelik proje uygulanmış ve bitmiştir. Bu durumda kararların uygulanması bakımından idare, öncelikle
kararın icaplarına göre mevcut durumda hukuka aykırılığı gidermeye yarayacak bir değişiklik yapılıp
yapılamayacağını değerlendirmelidir. Ancak yine de yargı kararının icaplarına göre yerine getirilmesi
mümkün olmayabilir. Bu durumda karşımıza yargı kararının yerine getirilmesinde imkansızlık müessesesi
çıkmaktadır. İmkânsızlık iptal kararının yerine getirilmesinde maddi veya hukuki olanaksızlıkların bulunması anlamına gelmektedir88. Bu durumda imkansızlık tespitinin hangi merci tarafından yapılması gerektiği problemi de halli gereken bir meseledir. Nitekim özelleştirme uygulamalarında yargı kararının yerine
getirilmesinde hukuki imkansızlık bulunduğu konusunda Yüksek Planlama Kurulu’nca karar alınmış ve
ardından Bakanlar Kurulu’nca bu doğrultuda ilke kararı almıştır. Danıştay yargı kararlarının yerine getirilmesi konusundaki ilkelerin altını çizerek, Bakanlar Kurulu’nun mahkeme kararının uygulanamayacağı
doğrultusunda alınan ilke kararın iptaline karar vermiştir89.Ayrıca yürütme organı ya da idare, iptal kararının yerine getirilmesinde imkânsızlık bulunduğu konusunda karar almaya yetkili değildir; bu durum
ancak bir idari yargı mercii tarafından tespit edilebilir90.
Sulukule bakımından peşinen söylemek mümkündür ki idareler yargı kararının aynen yerine getirilmesinin mümkün olmayacağını yargısal veya idari bir karara ihtiyaç duymaksızın kabullenmişlerdir91.
Üstelik mahkeme kararından iki ay sonra bölgede inşa edilen evlerin sahiplerini belirlemek üzere kura
çekimi yapılmıştır.
Belirtmek gerekir ki ilgili Bakan tarafından yukarıda belirilen türde bir açıklama yapılması yahut da
mahkeme kararından sonra, imkânsızlığa dair bir tespit kararı da verilmeksizin kura çekimi yapılması
mahkeme kararını yerine getirmeme iradesi olarak yorumlanmaya müsaittir. Kanaatimizce bakan tarafından yapılan açıklama peşinen ortaya konulmuş bir imkânsızlık değerlendirmesi olarak kabul edilebilir.
Ancak, yapılan kura çekimleri bakımından aynı değerlendirmeyi muhafaza etmek mümkün gözükmemektedir. İptal edilmiş bir projenin kura çekimlerini yapmak açıkça mahkeme kararını yerine getirmeme
iradesi olarak yorumlanmaya müsaittir ki bu da ilgili kamu görevlilerinin hem tazminat hem de cezai
sorumluluklarını gündeme getirebilir92.
kabul edilmiş ve askıya çıkarılarak kesinleşmiştir. Bu imar planı da mahkeme kararının yerine getirilmesi
bakımından önemli olsa da projenin sakatlığını ortadan kaldırmayacağına ilişkin değerlendirme yukarıdaki bölümlerde yapılmıştır. Kararın verilmesinden iki ay sonra Fatih Belediye Meclisince yeni bir avan
proje kabul edilerek onaylanmak üzere Büyükşehir Belediyesine sunuldu. Ancak 2. Numaralı Koruma
Kurulu’nda kabul edilen yeni avan projesi kararında, kentsel yenileme sürecinde sona yaklaşıldığının vurgulandığı ve sosyo-kültürel yapının ıslah edilmesinden özgün tarih ada morfolojisinin ve sokak rejiminin
yeterli düzeyde korunmasına kadar her şeyin kamu yararına uygun olduğu ifadelerinin yer aldığı belirtilmiştir93. Yeni projenin iptal kararın uygulanması anlamını taşıyıp taşımadığı hususundaki değerlendirme,
temyiz incelemesi neticesinde Danıştay tarafından yapılacaktır.
Sulukule bakımından mahkeme kararının uygulanmasını imkânsızlaştıran hukuki neden, iyi niyetli
üçüncü kişiler bakımından doğmuş olan hukuki sonuçların korunması gerekliliğidir. Sakat işlem iptal
edilinceye kadar geçerli sayıldığından doğmuş olan hukuki sonuçlar korunur94.
Bu sonucun ortaya çıkmasında yürütmenin durdurulması taleplerinin mahkemece reddedilmesinin de
etkisi büyüktür. Projenin uygulanması ile telafisi güç veya imkânsız zararlar doğmuş, iptal kararı hukuka
aykırılığı tespit etmekten öte bir sonuç doğurmamıştır. Mahkemelerce yürütmeyi durdurulma taleplerinin
reddedilmesi, kentsel dönüşüm uygulamaları gibi bünyesinde pek çok hukuki işlem ve ihtilafı barındıran
uygulamalar bakımından, iptal kararlarının uygulanmasını güçleştirmektedir. Kentsel dönüşüm kanunu
olarak anılan 6306 Sayılı Kanun’un bu kanun kapsamında gerçekleştirilecek uygulamalarda yürütmeyi durdurma kararı verilmesini engelleyen hükmü, bu münferit vakadan da kolaylıkla anlaşılabileceği
gibi, iptal kararlarının gereklerinin yerine getirilmesinin önünde önemli bir engel teşkil etmektedir. Ancak
konumuz dışında olduğundan, 6306 Sayılı Kanun’un ilgili hükmünün detaylı değerlendirilmesi burada
yapılmayacaktır95.
Bu durumda mahkeme kararının nasıl uygulanacağı sorusuna tekrar dönülecek olursa denilebilir ki
aynen yerine getirilmesi mümkün olmayan yargı kararının ortaya çıkardığı olumsuz sonuçların tazminat
ödeme yolu ile giderimi söz konusu olabilir. Hak sahibi olsun olmasın bölgede daha önce bulunan kimselere projenin hukuka aykırılığı dolayısıyla, hizmet kusuru esaslarına dayanılarak tazminat verilmesi
gündeme gelebilir.
Ayrıca Ekim ayında Fatih bölgesine ilişkin 1/5000 ve 1/1000 ölçekli koruma amaçlı imar planları
87Uler, s, 34.
88 Tayfun Akgüner, “Kentsel Dönüşüm ve Hukuk”, Güncel Hukuk Dergisi, Doğan Burda Dergi, İstanbul, Ağustos 2012/8-104, s. 21.
89 D. 10. D. E. 2002/4061, K.2004/5219, KT. 28.5.2004. Bakanlar Kurulu’nca alınan ilke kararın aslında yok hükmünde olması gerektiği konusundaki
bir eleştiri için bkz: Turgut Tan, İdare Hukuku, Turhan Kitabevi, 2011, Ankara, s.912, dipnot:577.
90 Akgüner, s.21.
91 “Sulukule Konutları Yıkılmayacak” Radikal,15.06.2012, Haberde, Çevre ve Şehircilik Bakanı Erdoğan Bayraktar tarafından iptal kararı üzerine
yapılan değerlendirmeler şu satırlarla aktarılmıştır: “ Yapımı kura çekimine günler kala İstanbul 4. İdare Mahkemesi’nce iptal edilen Sulukule kentsel
dönüşüm projesinde yıkım olmayacağını açıklayan Çevre ve Şehircilik Bakanı Erdoğan Bayraktar, “Proje bitme aşamasına gelmiş, bir şey olmaz.
Kaba inşaatlar bittiği için yıkım gerçekleşmez. Belki tazminat ödenmesi söz konusu olabilir” değerlendirmesini yaptı”.
92 Bu konuda bir çalışma için bkz: Yasin Yerebasmaz, “İdarenin Kentsel Dönüşüm Uygulamalarından Kaynaklanan Sorumluluğu”, ( Bu kitap İçindedir). Ayrıca bkz: Özay, 795-801.
306
93 http://bianet.org/bianet/kent/140556-iki-ayda-kamu-yarari-nasil-saglandi, (çevrimiçi, 13.12.2012).
94 Uler, s. 99.
95 Bu konuda bir inceleme için bkz: Seyit Rasim Doru, 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’a İlişkin Değerlendirme. (Bu Kitap İçindedir).
307
SONUÇ
Kentsel dönüşüm uygulamalarının, günümüzde büründüğü afet riskine karşı önlem alınması anlamından farklı olarak; 5366 Sayılı Kanun kapsamında gerçekleştirilen öncü uygulamalardan olan Sulukule
projesi, iptal kararı henüz temyiz aşamasında ve dolayısıyla kesinleşmemişken, incelenmesi bakımından
bünyesinde bir zorluğu da barındırmaktadır. Ancak, proje kentsel dönüşümün farklı anlam ve biçimleri hakkında gözlem ve inceleme yapmak için küçük çaplı bir laboratuar işlevi görmüştür. Denilebilir
ki bölge, içinde yaşayan halkın sosyo - ekonomik durumu ve idarelerin bölgeye ilgisizliği dolayısı ile
“ameliyatlık bir hasta” haline gelmiş; alandaki tüm yapıların yıkılması ve alanda yaşayan herkesin şu
veya bu şekilde alandan çıkması ile sonuçlanan köklü bir dönüşüm projesinin konusunu oluşturmuştur.
Proje iptal edilmiştir ve kanaatimizce temyiz incelemesi sonrası Danıştay kararının da benzer yönde olması muhtemeldir. Mahkeme kararı bakımından söylenenlere ek olarak sorulması gereken bir husus daha
olduğuna inanmaktayız. Yargı kararı aynen yerine getirilemeyecek olsa bile kısmen yerine getirilebilir.
Ayrıca projenin hukuka aykırılığı dolayısıyla idareler hizmet kusuru esasına göre sorumlu tutulabilirler.
Bir diğer kabule göre bu iptal kararının nakden yerine getirilmesidir. Bugüne kadar yargı kararları ile
ya da idarenin uygulamaları ile bu önemli probleme getirilmiş farklı çözümler mevcuttur ve çalışmanın
sınırlarını aşmamak bakımından geniş çaplı bir değerlendirme yapılmaktan imtina edilmiştir. Fakat asıl
soru şudur ki; sahip olduğu tarihi özelliği, sit alanı kimliği ve içinde barındırmakta olduğu soyut kültürel
mirası, hukuka aykırılığı mahkeme kararı ile saptanmış bir kentsel dönüşüm projesi ile değiştirilen ve
dönüştürülen Sulukule’nin bu dönüşümünden ötürü, kentsel kimliğe ve tarihi değerlerie verilen zararın
tazmini mümkün olabilecek midir?
KAYNAKÇA
Akgüner, Tayfun :“Kentsel Dönüşüm ve Hukuk”, Güncel Hukuk Dergisi, Doğan Burda Dergi, İstanbul, Ağustos 2012/8-104, s.18-23.
Altıner, Ahmet Turhan :“Kendini alıp gitmek” Milliyet,11 Mayıs 2008.
Avcı, Adem : 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Açısından Mülkiyet Hakkının Sınırlandırılması (Bu Kitap İçerisindedir).
Aydın, Hakan : Yerel Yönetimlerin Sosyal Sorumlulukları Çerçevesinde Çöküntü Bölgesi ve Suç
İlişkisi, 16.11.2011, (http://www.mahalliidarelerdergisi.org)
Doru, Seyit Rasim 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’a
İlişkin Değerlendirme. (Bu Kitap İçindedir).
Erkut, Celal İptal Davasının Konusunu Oluşturma Bakımından İdari İşlemin Kimliği, Danıştay Yayınları No: 51, Ankara,1990.
Ertürk, Fatih: Neslişah ve Hatice Sultan (Sulukule) Mahalleleri Kentsel Dönüşüm Projesi, İstanbul
Teknik Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Haziran 2009.
Gülan Aydın :“Tarihi Dokuyu Yenilemek Adına Cerrahi Bir Müdahale Aracı: Yenileme Alanları”, Prof. Dr. Hüseyin Hatemi’ye Armağan, Vedat Kitapçılık, İstanbul, 2009,s.1956-1957.
Kaban, Esra : Kentsel Dönüşüm ve İstanbul’un İlk Kentsel Dönüşüm Uygulama Projesi- Sulukule
Örneği, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü İstanbul Araştırmaları Ana Bilim Dalı, İstanbul 2011.
Kalabalık, Halil : İmar Hukuku, C.III, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2012.
Özay, İl Han : Günışığında Yönetim, Alfa Yayınevi, İstanbul, 1996.
Özden, Pelin Pınar : “Türkiye’de kentsel dönüşümün uygulanabilirliği üzerine düşünceler”, İstanbul
Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, 2006, S.35, s. s.215-233.
Özden, Pelin Pınar : “Kentsel Yenileme Uygulamalarında Yerel Yönetimlerin Rolü Üzerine Düşünceler Ve İstanbul Örneği”, İ.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, S: 23-24. s.255-270.
Şahin, Cenk Yaşar : “Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu”, Kentsel Dönüşüm-Panel/Forum, (Mimarlar Odası-Bakırköy, Panel Tarihi: 02.12.2012), İstanbul, 2013, s. 20-31.
Şeker, Hilmi : Esbab-I Mucibeden Retoriğe, Hukukta Gerekçe, Beta yayınevi, İstanbul,2010.
Şentürk, Murat : “Yenilemeye Karşı Sıhhileştirme: Fener-Balat-’da Kentsel Müdahalelere Yakla-
308
309
şımlar” Sosyoloji Dergisi, 3. Dizi, S.22, 2011, s.395-422.
Tan, Turgut : İdare Hukuku, Turhan Kitabevi, 2011, Ankara.
Tekeli, İlhan : “Kentleri Dönüşüm Mekânı Olarak Düşünmek”, TMMOB Şehir Plancıları Odası,
Kentsel Dönüşüm Sempozyumu (11-13 Haziran 2003,İstanbul), Bildiriler Kitabı, İstanbul, 2003.
Uler, Yıldırım : İdari Yargıda İptal Kararlarının Sonuçları, Sevinç Matbaası, Ankara, 1970.
Üstün, Gül : Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, Oniki Levha Yayıncılık, İstanbul, 2006.
Yasin, Melikşah : “Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu”, Türkiye Barolar Birliği
Dergisi, Y.18, S.60,s.105-137.
Yasin, Melikşah : “Tarihi Mekânların Dönüştürülmesi Sürecinde Mahalli İdarelerin Rolü”, Legal
Hukuk Dergisi, Y.4, S.45, Eylül 2006, s.2711-2720.
Yerebasmaz, Yasin : İdarenin Kentsel Dönüşüm Uygulamalarından Kaynaklanan Sorumluluğu, ( Bu
kitap İçindedir).
Yıldırım, Ezgi : Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Esas Bakımından Yargısal Denetimi (Bu kitap
içindedir).
Yılmaz, Evrim : Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Uygulamalarında Süreç ve Aktörler: Sulukule Örneği, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul 2009.
310
DİĞER KAYNAKLAR
Dünden Bugüne İstanbul Ansiklopedisi, C.2. Kültür Bakanlığı ve Tarih Vakfı Ortak Yayını, Ana Basım A.Ş, İstanbul, 1994
Fatih Rehberi, Fatih Belediye Başkanlığı Yayınları, İstanbul, T.Y.
Görüş: Gazi Üniversitesi Mühendislik Mimarlık Fakültesi Şehir ve Bölge Planlama Bölümünün
Ankara Tarihi Kent Merkezi Yenileme Alanı 1/5.000 Ölçekli Koruma Amaçlı Nazım İmar Planı ile
1/1000 ölçekli “Ankara Tarihi Kent Merkezi Kentsel Yenileme Alanı Koruma Amaçlı Uygulama
İmar Planı Hakkındaki Görüșleri”; Planlama, S.2, TMMOB Şehir Plancıları Odası Yayını, 2006, ,
s,139-147, 144.
Radikal, “Sulukule Konutları Yıkılmayacak”,15.06.2012.
http://bianet.org/bianet/kent/140556-iki-ayda-kamu-yarari-nasil-saglandi
http://gundem.bugun.com.tr/sulukule-de-kuralar-cekildi-196754-haberi.aspx
http://sulukuleatolyesi.blogspot.com/2009/11/sulukule-icin-kirilma-noktalari.html www.sulukulegunlugublogspot.com
http://whc.unesco.org/en/list/356
http://www.kentli.org/sss/soru71.htm
http://www.radikal.com.tr/veriler/2002/09/26/haber-51292.php
www.fatih.bel.tr
www.mimarizm.com
311
TARLABAŞI KENTSEL DÖNÜŞÜM PROJESİ
Araş. Gör. Yunus Emre Güner*
GİRİŞ
Tarlabaşı, bünyesinde barındırdığı tarihi ve kültürel miras dolayısıyla koruma altına alınmış bir bölge
(Beyoğlu1) içerisinde yer aldığından ve burada uygulanan kentsel dönüşüm projesi 5366 Sayılı Yıpranan
Tarihi ve Kültürel Taşınmazların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun
kapsamına girdiğinden bölgenin tarihi hususiyetlerinden sınırlı da olsa söz etmek faydalı olacaktır. Bu
doğrultuda Tarlabaşı’nın tarihi yönünü vurgulamak açısından önemli sayılabilecek bazı bilgiler paylaşılacaktır. İlk olarak belirtilmesi gereken, Tarlabaşı’nın tarihsel gelişiminin, Beyoğlu’nun, tarihi adıyla
Pera’nın, gelişim süreciyle paralellik göstermiş olduğudur. Bu nedenle Pera’nın tarihi gelişiminden
söz etmek Tarlabaşı tarihine de ışık tutacaktır. Pera, Bizans döneminde ve Osmanlı sonrası ilk asırlarda
Galata surları dışında yer almaktaydı. Bu dönemlerde Pera’da, bağlar “Pera Bağları”, meyve bahçeleri
ve korular bulunurdu. İstanbul’un fethinden itibaren Galata ve Pera çevresinde Müslüman mahalleleri
oluşturma politikası güdüldü ve bu amaçla çeşitli çalışmalar yapıldı. XV. Yüzyıl sonlarında Galata surları
dışına yapılmış mescitlerin varlığı, bu çalışmaların amacına ulaştığını, yani Müslümanların bu bölgeye
yerleştiğini gösterir2.
XVI. yüzyıldan itibaren İstanbul da sürekli elçilik bulundurmaya başlayan Avrupa devletleri elçilik
yerleşkelerini Pera da kurmuşlardır. Şimdi İngiliz Sarayının bulunduğu yerde 1596’da İngiltere’nin ilk
büyükelçilik binası yapılmıştır. O dönemde İngiliz Sarayı’nın bahçelerinin arkasında kalan bölgelerde ve
bugün Tarlabaşı’nın yer aldığı alanın tamamında Müslüman mezarlıkları yer almaktadır3. Bu son derece
ilginç bir bilgi olmakla beraber mezarlıkların sonradan nasıl olup da yerleşim yerine dönüştüğünü açıklamak oldukça güçtür.
XVIII. yüzyılın başından itibaren Galata’daki yerleşim yerleri önce Taksim ve Galatasaray bölgelerine, buralar da yetersiz olunca Tarlabaşı ve Dolapdere’ye doğru ilerledi. 1850’li yıllardan sonra ortaya çıkmaya başlayan yerleşim birimlerinin tamamı bahçe içindedir. 1910’lu yıllarda ise geçmiş yüzyıldan kalan
bahçeli konaklar, semte özelliğini kazandıran apartmanlara dönüşür. Bu dönemde Tarlabaşı sakinlerinin
* Fatih Üniversitesi Hukuk Fakültesi, Mali Hukuk Anabilim Dalı.
1 2863 Sayılı Kanun’a göre oluşturulan İstanbul 1 Numaralı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu’nun 1993 yılında Beyoğlu’nu Kentsel
Sit Alanı ilan ettiği ve alandaki koruma çalışmalarının çerçevesini yapılacak koruma amaçlı imar planlarına bağladığına dair bkz. 07.07.1993 tarih ve
4720 sayılı kurul kararı.
2 Ahmet Sıvar Aslan, Kentsel Dönüşüm Projelerinde Meşruiyet Sorunlarının Tarlabaşı Yenileme Projesi Üzerinde Değerlendirilmesi, Yüksek
Lisans Tezi, Mimar Sinan Güzel Sanatlar Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü, İstanbul, 2008, s. 88.
3 Behzat Üsdiken, “Tarlabaşı Maddesi”, Dünden Bugüne İstanbul Ansiklopedisi, C. 7, Türkiye Ekonomik ve Toplumsal Tarih Vakfı yayını, İstanbul,
1994, s. 218.
312
313
tamamı azınlıklardan oluşmaktadır4.
1923’de imzalanan Lozan Antlaşması ile ekonomik imtiyazlarını kaybeden yabancı firmalar, tüccarlar
ve sigorta şirketleri Beyoğlu’nu terk etti. Ayrıca başkentin Ankara’ya taşınması da elçiliklerin ve bunların
etrafında çalışan azınlıkların büyük oranda İstanbul’dan ayrılmalarına sebep olmuştur5.
Buraya kadar anlatılanları ve Tarlabaşı bölgesinde bundan sonra yaşanan gelişme ve değişmeleri Beyoğlu Belediyesi şu şekilde özetlemektedir:
“Tarlabaşı, 1535’te Fransızlarla başlayan ülkelerarası elçilik bulundurma uygulaması sonucunda
Beyoğlu’na yerleşen sefaretlerde çalışan üst düzey yöneticilerin, Beyoğlu’nda yaşayan levantenlerin ve
gayrimüslimlerin işyeri ve konutlarında çalışanların konut alanı olarak kuruldu. Alandaki mimari, İstiklal Caddesi üzerinde yer alan konutların küçük birer kopyası gibi. Cephe ve gabari olarak onlarla yarışmayan, alt gelir grubunun küçük, iddiasız yaşama alanları… Tıpkı İstanbul gibi, Tarlabaşı’nı da Cumhuriyet’in ilanı çarpıcı bir şekilde etkiledi. Elçiliklerin Ankara’ya taşınması, burada oturan insanların
birçoğunun iş imkânlarını ortadan kaldırdı. Kasım 1942’de yasallaşan Varlık Vergisi sonucunda burada
yaşayan çoğu azınlık, ülkeyi terk etti. Ayrıca, 1955’teki 6-7 Eylül Olayları’nda, Rumların malları el değiştirdi. 1960 döneminde tüm ülkeyi saran göç dalgası, büyükşehirlerde kendini 2 farklı şekilde gösterdi.
Bunlardan biri hazine arazilerine izinsizce gecekondu yapılması, bir diğeri ise kent merkezlerindeki tarihi
konut alanlarının izinsiz kullanımıydı. Tarlabaşı, İstanbul içinde, bundan en büyük payı alan yerleşmelerden biri oldu. Daha önce başından geçen olaylar nedeniyle boşalan tek ailelik konutlar bölünerek, ya
fırsatçılar tarafından çok ucuz kiralara bekar odaları olarak verildi ya da izinsiz kullanıldı. 1980’de ise
Bedrettin Dalan’ın küçük bir cadde olan Tarlabaşı Caddesi’ndeki 350 tarihi nitelikli yapıyı yıkarak şu
andaki Tarlabaşı Bulvarı’nı açması, bölgenin Taksim’den tamamen koparak içine kapalı bir alan haline
gelmesine neden oldu.”6
I. TARLABAŞI KENTSEL DÖNÜŞÜM PROJE ALANI’NIN GENEL
ÖZELLİKLERİ
A. Tarlabaşı’nın Konumu ve Proje Alanı
Tarlabaşı, İstanbul Avrupa yakasında, kadim yerleşim bölgelerinden birisi olan Beyoğlu İlçesine bağlı, Haliç’in kuzeydoğusunda yer alan tarihi bir semttir. Beyoğlu İlçesinin kuzey kesiminde yer alan semt,
doğusunda Taksim ve Ayazpaşa, batısında Kasımpaşa ve kuzeyinde Kurtuluş semtleriyle çevrelenmiştir.
Tarlabaşı, Taksim Meydanı ile Cumhuriyet Caddesi’nin kesiştiği yerden başlayıp İngiltere Elçiliği
binası civarında Refik Saydam Caddesinin başladığı yerde son bulan Tarlabaşı Bulvarı’nın iki tarafında
4 Üsdiken, s. 218.
5 Aslan, s. 92.
6 Tarlabaşı Tarihçe, http://www.beyoglubuyukdonusum.com/tarlabasi/detay/Tarihce/48/181/0, 01.05.2013(Çevrimiçi) Beyoğlu Belediyesi’nin vermiş
olduğu bu bilgilerin Dünden Bugüne İstanbul Ansiklopedisi’nin “Tarlabaşı” ve “Tarlabaşı Bulvarı” maddelerinde yer alan bilgilerle örtüştüğünü
söyleyebiliriz.
314
yer alan Dolapdere’ye doğru inen yamaçlar üzerinde kurulu semttir7. Tarlabaşı Bulvarı ise tarihi adıyla
Cadde-i Kebir’in yani İstiklal Caddesi’nin paralelinde yer alan ve ara sokaklarla buraya bağlanan, İstiklal
Caddesinin aksine araç trafiğine de açık bir caddedir. Tarlabaşı; Bostan, Bülbül, Çukur, Kamer Hatun, Kalyoncu Kulluk ve Şehit Muhtar olmak üzere altı
mahalleden oluşmaktadır. Tarlabaşı’nda kentsel dönüşüm projesinin, resmi ifadeyle “Tarlabaşı 1. Etap
Yenilme Projesi”nin uygulanacağı yer ise; Bülbül, Çukur ve Şehit Muhtar mahallelerini içine alan, Tarlabaşı Bulvarının kuzeyinde, Keresteci Recep Sokak ile Çukur Sokak arasında kalan ve Dolapdere’ye doğru
kısımda Karanlık Bakkal Sokağı ile sınırlanan, içerisinde 278 tarihi binanın bulunduğu, 9 yapı adası ve
yaklaşık 20.000 metrekarelik bir alandır8.
B. Proje Alanında Sosyal Yapı
Kentsel dönüşüm projesinin uygulanacağı bölgenin sosyal yapısını bilmek; projenin, alanda yaşayanlar açısından çeşitli yönleriyle değerlendirilebilmesine katkı sağlayacağı gibi çok yönlü hukuki değerlendirmeler yapılabilmesine de imkan sağlayacaktır9. Buradan hareketle, Tarlabaşı bölgesi ve proje
alanındaki soysal yapı ile ilgili olarak proje veya bölgeyle ilgili olan üç farklı kaynaktan sadır olan bilgi
ve yorumlara yer verilecektir.
Sosyal yapıya ilişkin verilerinden faydalanacağımız kaynaklardan ilki Beyoğlu Belediyesidir. Beyoğlu Belediyesi proje ile ilgili olan kişileri, “Proje alanında yaşayan mülk sahipleri”, “Proje alanı dışında
yaşayan mülk sahipleri”, “Kiracılar” ve “Kira ödemeden yaşayanlar” şeklinde sınıflandırmaktadır. Bu
sınıflandırmaya göre alanda yaşayanların %71’i kiracılardan oluşmaktadır. Beyoğlu Belediyesi’nin proje
alanında yaşayanların sosyal profilleri ile ilgili olarak, birebir görüşmelerde tespit edildiğini belirttiği,
diğer bilgiler ise şu şekildedir10:
Alanda çok kültürlü bir yapı mevcut olup, farklı etnik-dini gruplar bir arada yaşamaktadır. Daha çok,
Doğu - Güneydoğu Anadolu’dan ve Karadeniz Bölgesi’nden göç edenler ve Azınlıklar (Rum, Ermeni, Süryani). Proje alanında uzun süreli oturanlar vb. Proje alanında yaşayanların büyük bir çoğunluğu Mardin,
Siirt, Batman, Erzincan, Diyarbakır, Rize gibi Anadolu’nun çeşitli kentlerinden gelmişlerdir. Bir başka
ifadeyle, proje alanında yaşayan mülk sahipleri Anadolu coğrafyasının mozaiğini oluşturmaktadır. Proje
alanında yaşayan mülk sahipleri, çoğunlukla katı atık toplayıcısı- seyyar satıcı – midyeci gibi düşük gelirli ve kalifiye olmayan işlerde çalışmaktadır. Ayrıca, mülk sahiplerinin pek çoğu sosyal güvenceden yoksun
bulunmaktadır. Bölge halkını, “İmalat ve üretime dayalı işyerlerinde çalışanlar», «Sosyal güvenceden
yoksun tanımlanamayan işlerde çalışanlar», «Yurt içi ve yurt dışı göçmenler» ve «Geçici ikamet edenler»
şeklinde sınıflandırılabiliriz. Anket çalışması verilerine göre alanda yaşayanların %66›sı herhangi bir
sosyal güvence kapsamında değildir. Eski sosyal güvenlik sistemi bazında ayrıştırılacak olursa, alanda
7 Üsdiken, s. 217.
8 Asu Aksoy, Tarlabaşı Yenileme Projesi: Küresel İstanbul’da Yeni Kent Siyaseti, Osmanlı Bankası Arşiv Araştırma Merkezi, İstanbul, 2008, www.
obarsiv.com/pdf/tarlabasisonkonusma.pdf‎ 09.052013 (Çevrimiçi)
9 Çok yönlü hukuki değerlendirmelerden kasıt kentsel dönüşüm projesi uygulanan bölgelerde projenin alanda yaşayan belli etnik gruplara karşı ayrımcılık yapma aracı olarak kullanılıp kullanılmadığı veya alanda yaşayan kişilerin barınma hakkının ihlal edilip edilmediği gibi hususlardır.
10 http://www.beyoglubuyukdonusum.com/tarlabasi/detay/Sikca-Sorulan-Sorular/44/167/0, 21.04.2013 (Çevrimiçi)
315
yaşayanların %26›sı SSK, %7›si Bağ-Kur ve %1›i Emekli Sandığı kapsamında çalışmaktadır.”
Proje alanındaki sosyal yapıya ilişkin ikinci kaynak ise proje alanında yaşayanların kendi bünyelerinde kurdukları dernek tarafından hazırlanmış raporlardır11. Bölgede yaşayan kişiler tarafından hazırlanan
bu raporlarda bölge nüfusunun tam olarak tespit edilemediği belirtilmiştir12. Bu durum bölgenin kontrol
dışı bir yer olduğuna ilişkin kanaatleri güçlendirmektedir. Yine bu raporlarda verilen bilgilere göre bölgede yaşayanların yaklaşık %75’i kiracı konumunda olup mülk sahiplerinin büyük bölümü bu alanda
yaşamamaktadır13.
Tarlabaşı bölgesindeki sosyal yapıya ilişkin diğer kaynak ise Tarlabaşı Toplum Merkezi tarafından
yapılan alan araştırması sonucu elde edilen verilerdir. Bu araştırma kapsamında, Tarlabaşı bölgesinde yer
alan altı mahallenin muhtarlarından alınan görüşlere göre; Tarlabaşı bölgesi, nüfus yapısı özellikle 1990’lı
yıllarda değişen, çoğunlukla Kürtler olmak üzere, Romanlar ve Afrikalılardan oluşan, birçok illegal faaliyetin gerçekleştiği veya bu faaliyetlerin faillerinin yaşadığı yoksul bir bölgedir. Özellikle belirtilmesi
gereken ve ilginç olan bir durum ise altı mahalle muhtarından dördünün Tarlabaşı’nda yaşamıyor olmasıdır14.
Tarlabaşı’nda yaşayan toplam nüfusa ilişkin bilgiler15 net olmasa da, semt nüfusunun çoğunluğunu
Bursa, Balıkesir, Tekirdağ, Edirne, Manisa’dan göç etmiş ya da İstanbul’da doğup büyümüş olan Romanlar ve özellikle 1990’ların başından itibaren Güneydoğu’daki terör olayları nedeniyle köylerini terk etmek
zorunda kalan Kürtler’in oluşturduğu bilinmektedir. Bunların dışında semtteki toplam nüfusun yaklaşık
%20 si Orta ve Doğu Anadolu ile Doğu ve Batı Karadeniz’den göç edenler oluşturmaktadır. Ayrıca bölgede Afrika ve Irak kökenli yasadışı göçmenler de yaşamaktadır16.
C. Proje Alanında Yer Alan Yapıların Özellikleri ve Mülkiyetleri
Tarlabaşı 1. Etap Yenileme Alanı Projesi kapsamında 220 tanesi tescilli17 olmak üzere toplam 278
yapı bulunmaktadır. Bu yapılar genellikle kagir (yığma) yapı tekniğiyle inşa edilmiştir18. Yenileme alanında ahşap veya yığma ahşap yapı bulunmamaktadır. Bu yapılardan bazıları zamanla yıkılmış ve yerine
11 Tarlabaşı Mülk Sahipleri ve Kiracıları Koruma Derneği (TMKD), 19.06.2008 tarihli, Stratejik Sosyal Plan Raporu.
12 Proje alanında yaşayan ve tespit edilebilen kişi sayısı 1847 olup bu sayı toplam nüfusun %85’ini oluşturmaktadır. Bunların dışında alanda ki işletmelerde çalışan 452 kişi de hesaba katıldığında toplam nüfusun 2299 olduğuna dair bkz. TMKD, s. 3.
13 TMKD, s. 3.
14 Tarlabaşı Toplum Merkezi (TTM), “Tarlabaşı Toplum Merkezi 07.08.2006 tarihli Alan Araştırması Ara Raporu”, Aktaran: Ümmü Gülsüm
ERDOĞAN, Hukuki Teknik ve Sosyal Boyutu İle Beyoğlu Tarlabaşı Kentsel Dönüşüm Projesi, İstanbul Üniversitesi SBE, Yayınlanmamış
Yüksek Lisans Tezi, 2010, s. 25.
15 Türkiye İstatistik Kurumu’nun son verilerine göre Tarlabaşı’nı oluşturan altı mahallenin toplam nüfusunun yaklaşık olarak 20.000 kişi olduğu
ancak; bölgede yasadışı yollarla gelen göçmenlerin ve bunlardan başka yine nüfus kağıdı olmayan veya muhtarlık kaydı olmayan kişilerin de
yaşıyor olması nedeniyle Tarlabaşı’nda yaşayan nüfus hakkında kesin bir bilgiye ulaşılamayacağı hakkında bkz. Bahar Şahin, “Tarlabaşı:
Medeniyetin 150 Metre Aşağısı”, Hayalden Gerçeğe Tarlabaşı Toplum Merkezi Deneyimi, Der: Pınar Uyan Semerci, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2010, s. 12-13. 16 Şahin, s. 13.
17 Erdoğan, s. 38.
18 Kagir yapı, herhangi bir iskelet sistemine sahip olmayan, duvarların taşıyıcı nitelikte olduğu, tuğla veya taş benzeri malzemelerin üst üste konulduğu
ve bu malzemelerin düşey yükleri birbirine aktarması esasına dayalı sisteme sahip yapılardır.
316
betonarme binalar yapılmıştır. Alanda bulunan yapıların %90’a yakını yığma, %10’u ise betonarmedir19.
Yenileme alanı içerisinde yer alan parsellerin yaklaşık olarak %70’i şahıs mülkiyetindedir. Bunların dışında kalan %30’luk bölüm ise vakıflar, hazine, belediyeler, sivil toplum örgütleri veya bunlardan
bazılarının ortak olduğu mülkiyet yapısına sahiptir. Alanda toplam 278 parsel ve yaklaşık 430 hissedar
bulunmaktadır20. Yenileme alanında yer alan parsellerin büyük oranda şahısların mülkiyetinde bulunuyor
olması, projelendirme aşamasında idarenin tek belirleyici gibi hareket etmeyip maliklerin görüşlerine
önem vermesini gerektirir21. Ancak belirtelim ki 5366 Sayılı Kanun özellikle projelendirme aşamasında
maliklerin görüşlerinin alınmasına ilişkin bir düzenleme öngörmemiştir. Kanun’un sistematiğine göre
projelendirme aşamasında belirleyici olan, gerekli prosedüre uymak kaydıyla, yalnızca idaredir. II. TARLABAŞINDA KENTSEL DÖNÜŞÜM’ÜN SEBEPLERİ VE AMACI
A. Tarlabaşı’nda Kentsel Dönüşüm Gerekli mi?
Tarlabaşı, tarihi ve kültürel mirasa sahip ve çok sayıda tescilli yapıyı bünyesinde barındıran bir bölge
olduğundan burada 5366 sayılı Kanun kapsamında kentsel dönüşüm projesi uygulanması kararı alınmıştır. Dolayısıyla alınan dönüşüm kararının gerekli olup olmadığının da bu Kanun’a göre değerlendirilmesi
gerekir. 5366 Sayılı Kanun’un 1. maddesinde kanunun amacı ve kapsamı belirlenmiştir. Buna göre; “Bu kanunun amacı yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş; kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurullarınca
sit alanı olarak tescil ve ilan edilen bölgeler ile bu bölgelere ait koruma alanlarının, bölgenin gelişimine
uygun olarak yeniden inşa ve restore edilerek, bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı
alanları oluşturulması, tabii afet risklerine karşı tedbirler alınması, tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların
yenilenerek korunması ve yaşatılarak kullanılmasıdır.”
Anılan hükümden anlaşılacağı gibi kanunun amacı, sit alanı olarak belirlenen bölgelerin ve bu bölgelere ait koruma alanlarının yeniden inşa ve restore edilerek “bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve
sosyal donatı alanları oluşturulması, tabii afet risklerine karşı tedbirler alınması, tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların yenilenerek korunması ve yaşatılarak kullanılmasıdır.” Burada dikkat çeken husus, Kanun’un amacının sadece tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların korunması olmayıp aynı zamanda bunların
yeniden inşa edilmesi ve böylelikle “konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturmak”
olmasıdır22. Bu belirlemeyi yaptıktan sonra Tarlabaşı’nda dönüşüm’ün gerekli olup olmadığını, dönüşüm
projesinin tarafları ve bunların belirttikleri gerekçeler açısından değerlendirebiliriz.
19 İstanbul Büyükşehir Belediyesi, 21.05.2009 tasdik tarihli, 1/5000 ölçekli Beyoğlu Kentsel Sit Alanı Koruma Amaçlı Nazım İmar Plan Raporu.
20 İBB, s. 213.
21 Erdoğan, s. 42.
22 Bu duruma dikkat çekmemizin nedeni 5366 Sayılı Kanun kapsamında yapılan kentsel dönüşüm projelerine getirilen bazı eleştirilerdir. Bu eleştirilerden en önemlisi hiç şüphesiz dönüşüm projelerinin aslında “soylulaştırma projesi” olduğu eleştirisidir. Soylulaştırma proje alanlarında ki yaşam
standartlarının yükseltilmesi sonucu eskiden alanda yaşayanların ekonomik olarak bölgeye ayak uyduramadıkları için yaşadıkları yeri terk etmesi,
buna mukabil “zenginlerin” buraları “ele geçirmesi” şeklinde gerçekleşmektedir. Kanun kapsamında yapılan dönüşüm projelerinde; proje alanlarında ki tarihi yapılar görünüş itibariyle belli ölçüde korunsa da kullanım amaçları ve ekonomik değerleri büyük ölçüde değişmekte bunun sonucunda
ekonomik gücü proje alanında yaşamaya yeterli olmayan eski sahiplerinin elinden çıkmaktadır. Bu durumun bir sebebi de anılan maddede belirtildiği
gibi dönüşüm projelerinin proje alanlarını ticaret ve turizm m

dönüşüm - Türk-Alman Üniversitesi

Transkript

Benzer belgeler

BİRLEŞMİŞ KENTLER OKULU BİRİNCİ HAFTA BASIN BÜLTENİ

SAYI

Platin Eylül 2015

`Yok olan` İstanbul`u keşfe çıktılar

Teknolojik gelişim Proje partnerleri Giriş

ŞEHİRCİLİK VE KENT MİMARİSİNDE KENTSEL DÖNÜŞÜM Dr. Yük

Özgeçmiş - İstanbul Arel Üniversitesi

Kriz ve Kentsel Yerinden Edilme Sürecinde Çingeneler

PDF ( 2 ) - Anadolu Üniversitesi

Kurumsal Dönüşüm - Irmak için Kaynak